Probleme Privind Formarea Si Functionarea Guvernului
Issues concerning government’s formation and functioning
in Romania after 1989
[Probleme privind formarea și funcționarea guvernului
în România după 1989]
Abstract
Government is one of the most important and distinct state institutions, the one who carries out the country's domestic and foreign policy, exercising general management of the government. This important political institution is located closest to the citizens, both by central structures and by the local, administrative activity. The analysis of the government in the constitutional architecture of Postcommunist Romania will focus on legislative issues concerning the government’s formation and functioning, the "infra-executive" relationship (between the government and the presidency), conflictual aspects of postcommunist governments, and the impact of government’s size on the political related to the hystorical perioad after 1989. Also, the analysis will include the quantitative aspects of governance (government formulas, dimensions of post-revolutionary governments, the number of governmental portfolios, intergovernmental mobility). A major source of conflict within the executive is generated by the configuration mode and running a coalition government. As we shall see, political consensus is the exception rather than the rule in the functioning of the coalition government in Romania, and when done often rely on "compromises compromising". The size and stability of the government are two issues that are dealt with political science and closely related to the types of cabinets and coalitions. The size of the cabinet depends on many factors including the complexity of governance issues that need to be answered in terms of administration and public policy, and the number and share of parties making up the coalition. In Postcommunist Romania, partidocracy defeated democracy and poor governance has become commonplace rather than the exception.
Keyword:
Government, governance, governmental elites, conflict, consensus, governmental dimension and stability, democratic consolidation.
Pentru a guverna, elitele politice de oriunde au la dispoziție o mașinărie birocratică (guvern, cabinet, executiv, consiliu de miniștri) prin care legile, politicile publice, programele guvernamentale și, în ultimă instanță, deciziile politice sunt duse la îndeplinire. Pentru politologul francez Jean Blondel, „Executivul este (…) un punct cheie, dacă nu chiar punctul-cheie al vieții politice”. Fără a părea exagerată, aserțiunea politologului francez capătă greutate în special când avem în vedere țări aflate în tranziție, democrații emergente sau în curs de consolidare în care, conform percepției publice, tot ceea ce se întâmplă sau nu se întâmplă este din „vina” guvernului.
Referindu-se la „impactul guvernelor”, Blondel consideră că este un contrast destul de evident între ceea ce cred cetățenii că poate face guvernul și ceea ce acesta poate face efectiv. De asemenea, este dificil de evaluat care este impactul concret, măsurabil al guvernării asupra calității vieții cetățenilor unei țări într-o unitate de timp bine determinată: „Trebuie făcută o distincție între evoluțiile care au avut loc în mod natural, ca rezultat al schimbării sociale și economice, și cele atribuite deciziei guvernamentale, afirmă Blondel”. Rezultatele guvernării pot fi evaluate în funcție de anumite „repere” cum ar fi:
eficiența și eficacitatea ducerii la îndeplinire a programului de guvernare;
așteptările populației combinate cu prioritățile de pe „agenda publică”;
îndeplinirea atribuțiilor și responsabilităților, așa cum sunt prevăzute în legislația în vigoare;
exigențele partenerilor instituționali internaționali (aquis-ul comunitar, criteriile politice de la Copenhaga);
comparațiile cu performanțele guvernelor țărilor din aceeași „categorie”.
Parafrazându-l pe autorul Guvernării comparate, am putea spune că este dificil de evaluat care este impactul guvernării asupra consolidării democratice din România. O astfel de întreprindere științifică poate urma cel puțin două strategii: 1) o analiză comparativă a consolidării democratice în țările ex-comuniste cu accent pe impactul guvernării și 2) o analiză a impactului guvernărilor din perioada tranziției democratice (1989-1996) versus guvernările din perioada consolidării democratice (1996-prezent).
1. Aspecte legale și politice privind formarea și funcționarea guvernelor după 1989
Prin specificul și atribuțiile sale, Guvernul constituie una dintre cele mai importante și distincte instituții ale statului, fiind cea care asigură realizarea politicii interne și externe a țării, exercitând conducerea generală a administrației publice. Fiind instituția aflată cel mai aproape de cetățeni, atât prin structurile centrale, cât și prin cele de la nivel local, de activitatea executivului depinde realizarea aspirațiilor și intereselor populației. În acord cu politologul Jean Blondel, înainte de a evalua performanțele guvernului, se impune să studiem care sunt „posibilitățile” sale legal-constituționale și administrative de a-și duce la îndeplinire misiunea. Acestea se reflectă cel mai bine în evoluția structurii, funcțiilor și relațiilor guvernului cu celelalte instituții ale puterii.
În România, Executivul este „bicefal”, puterea executivă fiind exercitată de Președinte ales prin vot direct și de Guvern învestit în urma acordării încrederii de către Parlament. Președintele joacă un rol important în desemnarea primului-ministru în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament sau, dacă nu există această majoritate, a partidelor parlamentare. Conform unor cercetători ai sistemului politic românesc, precum Florin Abraham, „rolul șefului statului este pasiv în desemnarea premierului. (…) Funcția pasivă a Președintelui României în desemnarea primului-ministru este evidențiată de corelarea mai multor prevederi constituționale, mai ales a dispoziției introduse în 2003, potrivit căreia președintele nu-l poate destitui pe primul-ministru”. Deși din punct de vedere strict teoretic (constituțional), Președintele ia act de majoritatea parlamentară constituită după alegerile generale, au existat situații în politica românească postcomunistă în care șeful statului s-a implicat, mai mult sau mai puțin discret, în configurarea unei majorități parlamentare în jurul unei persoane care urma să fie desemnată în funcția de prim-ministru. În 2005, președintele Traian Băsescu a „forțat” formarea unei majorități parlamentare în jurul Alianței Dreptate și Adevăr (Partidul Național Liberal – PNL și Partidul Democrat – PD), cu Uniunea Democrată a Maghiarilor din România (UDMR) și Partidul Umanist Român – PUR redenumit Partidul Conservator (PC) și „dezlipit” de PSD, ulterior declarat „soluția imorală”. În urma alegerilor prezidențiale din 2009, președintele Traian Băsescu, reconfirmat în funcție cu aproximativ 70.000 de voturi mai mult decât contra-candidatul Mircea Geoană, s-a implicat activ în crearea unei majorități parlamentare în jurul Partidului Democrat Liberal (PDL), cu participarea UDMR, Grupului minorităților naționale din Parlament și un grup constituit din parlamentari independenți (așa-numiții „traseiști politici”) care, ulterior, au înființat UNPR. Referindu-se la dualitatea puterii executive, politologul Cristian Pîrvulescu consideră că, „…deși guvernul este rezultatul voinței comune a Președintelui și Parlamentului, ar fi greu de presupus că acesta și-ar putea exercita mandatul fără încrederea șefului statului”. Rolul președintelui în desemnarea primului-ministru și în formarea guvernului trebuie analizat ținând cont și de semiprezidențialismul regimului din România. Președintele interacționează cu Guvernul atunci când îl consultă în probleme urgente, când participă la ședințele de guvern, caz în care le prezidează, când au loc remanieri sau demisii ale miniștrilor, când un ministru este trimis în judecată și Președintele poate dispune suspendarea din funcție. De asemenea, președintele îndeplinește funcția de președinte al Consiliul Suprem de Apărare al Țării (CSAȚ), primul-ministru fiind vicepreședinte al acestui organism cu rol în elaborarea, planificarea, coordonarea politicii de securitate și apărare națională. Când președinele participă la ședințele de guvern, în virtutea prerogativelor constituționale, atunci le prezidează. Subordonarea de facto primului-ministru față de președinte derivă și din legimitatea pe care ultimul o are în vitutea votului popular.
Prima reglementare legislativă referitoare la structura și activitatea Guvernului, apărută imediat după evenimentele din decembrie `89, a fost Decretul nr. 10 din 31 decembrie 1989 emis de către Consiliul Frontului Salvării Naționale. În cele nouă articole ale sale, Decretul stabilește succint pricipalele atribuții ale Guvernului și modul de organizare al acestuia. Ca „organ suprem al administrației de stat”, Guvernul României organizează și gestionează activitatea administrativă a țării, bazându-se pe obiectivele cuprinse în programul Consiliului Frontului Salvării Naționale (CFSN) și punând în aplicare măsurile stabilite de acesta. Așadar, Guvernului îi este atribuită puterea executivă. CFSN, o formă incipientă a Parlamentului, avea ca atribut desemnarea primului-ministru, care își forma cabinetul propriu doar cu aprobarea acestui for decident, fiind totodată răspunzător în fața acestuia. Guvernul, așa cum a fost el reglemetat prin Decretul 10 din `89, putea adopta hotărâri privind toate domeniile vieții economice și sociale cu majoritate simplă de voturi și sub semnătura primului-ministru. Dacă se considera că hotărârile emise de către Guvern contraveneau „legilor și decretelor în vigoare sau interesului poporului”, CFSN își rezerva dreptul de anulare a acestora. Alături de cabinetul de miniștri, componența structurii executive era completată de secretarul general al Guvernului, ce lua parte la toate ședințele de lucru ale acestuia. Până la reglementările constituționale din 1991, membrii guvernului nu puteau avea și calitatea de deputat ori senator, concomitent cu exercitarea funcției guvernamentale.
Anterior promulgării legii fundamentale a statului, Constituția României din 1991, actul normativ care va reglementa mult mai concret organizarea și funcționarea Guvernului României era Legea nr. 37 din 7 decembrie 1990, a cărei adoptare va duce la abrogarea Decretului nr. 10 din 31 decembrie 1989. În linii mari, procedura de formare a executivului se păstrează, cu mențiunea că desemnarea primului-ministru devine atributul Președintelui, componența sa fiind stabilită, la propunerea primului-ministru, prin hotărâre de către Adunarea Deputaților și Senatului. Guvernul este constituit din primul-ministru, miniștri de stat, miniștri și secretari de stat. Rolul miniștrilor de stat era de a coordona, „sub conducerea nemijlocită a primului-ministru”, implementarea politicii guvernamentale și implicit a miniștrilor care răspund de funcționarea ministerelor. Membri ai guvernului, secretarii de stat conduceau activitatea departamentelor ministeriale și răspundeau de îndeplinirea politicilor guvernamentale în fața guvernului și a ministrului cărora le erau subordonați.
Ca structură executivă, guvernul răspunde, în întregime, dar și individual, în fața parlamentului pentru modul în care duce la îndeplinire atribuțiile ce îi revin. Guvernul se întrunește de două ori pe lună sau de câte ori este nevoie și poate adopta hotărâri și regulamente doar în prezența a jumătate plus unu din membrii săi. Adoptarea se face prin vot deschis al majorității simple a celor prezenți, cu condiția ca acestea să fie votate de cel puțin o treime din numărul total al membrilor guvernului. Membrii guvernului, fiecare pe linia sa de acțiune, pot propune proiecte de hotărâri privind domeniul de activitate de care răspund. De asemenea, guvernul poate propune parlamentului spre aprobare proiecte de legi și dezbate propunerile legislative venite din partea acestuia și care privesc în mod direct activitatea executivului.
În vederea rezolvării operative a problemelor curente și pentru urmărirea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse, în cadrul guvernului funcționa un birou executiv compus din primul-ministru, miniștri de stat, ministrul finanțelor, ministrul jusțiției, ministrul de interne și ministrul apărării naționale. Legea nr. 37 din 1990 stabilește mult mai concret atribuțiile ce cad în sarcina executivului, centrul de greutate al tuturor acestor atribuții fiind stipulat în art. 14, lit. a: „asigură executarea, de către administrația publică, a legilor și a celorlalte dispoziții normative date în aplicare acestora.” Una dintre atribuțiile extrem de importante pentru activitatea guvernamentală cu impact direct asupra dezvoltării naționale o constituie gestionarea bugetului de stat. Guvernul elaborează în fiecare an proiectul de buget, stablind prioritățile de investiții și de dezvoltare a țării, pe care le trimite spre adoptare forului legislativ. Totodată, aprobă balanța comercială și de plăți externe, precum și planurile de încasări și plăți în numerar. Tot în atribuțiile guvernului intra și aprobarea regimului prețurilor și tarifelor la anumite produse, lucrări și servicii, precum și regimul creditelor și dobânzilor, până la momentul liberalizării acestora.
Constituția din 1991 introduce câteva noi reglementări în ceea ce privește manifestarea puterii executive în România. Pe lângă faptul că este permisă dubla calitate, cea de membru a guvernului și cea de parlamentar, legea fundamentală impune, la începerea mandatului, depunerea jurământului de credință în fața Președintelui României, fără de care executivul nu-și poate exercita atribuțiile: „Guvernul în întregul său și fiecare membru în parte își exercită mandatul, începând de la data depunerii jurământului.” Apoi, se stipulează cazurile în care încetează mandatul guvernamental, a cărui durabilitate în timp, fiind format în urma manifestării voinței politice, este dependentă de alegerile parlamentare și de formarea parlamentului, dar și de încrederea acordată acestuia de către forul legislativ. Totodată, în exercitarea funcției în cadrul guvernului, se face referire pentru prima dată la modalitatea de trimitere în judecată a unui membru al guvernului. Constituția menționează că acest lucru este atributul Parlamentului și al Președintelui, care pot cere urmărirea penală a membrilor executivului, în acest context, președintele putând dispune suspendarea acestora din funcție. În cazul în care mandatul Guvernului încetează, acesta va îndeplini numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.
Tot Constituția din 1991 reglementează și raporturile dintre Parlament și Guvern. Activitatea Guvernului poate fi supusă oricând controlului parlamentar, membrii executivului fiind obligați să se prezinte în fața parlamentarilor ori de câte ori li se solicită și să răspundă întrebărilor și solicitărilor acestora. Mai mult decât atât, forul legislativ își poate exprima poziția în legătură cu o problemă ce ține de competența guvernului prin adoptarea unei moțiuni simple. În cazul în care Parlamentul dorește retragerea încrederii acordate Guvernului, poate adopta în sedință comună, cu votul majorității deputaților și senatorilor, o moțiune de urgență. Pentru a nu periclita activitatea Guvernului, odată moțiunea de cenzură respinsă, deputații și senatorii care au semnat-o nu mai pot iniția o alta în aceeași sesiune, cu excepția cazului în care Guvernul își angajează răspunderea.
Procedura angajării răspunderii de către Guvern este una atipică pentru un organism ce exercită puterea executivă, ea permițând acestuia să decidă asupra aprobării „unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege”. Așadar, prin voință guvernamentală anumite reglementări pot deveni lege. Această procedură forțează puțin lucrurile, nefiind tocmai democratică din moment ce are la bază actul unilateral de voință al premierului. Intențiile Guvernului vor fi dezbătute în Parlament timp de trei zile, perioadă în care parlamentarii pot recurge la adoptarea unei moțiuni de cenzură pentru a împiedica legiferarea proiectului de lege. În cazul în care moțiunea este adoptată, cu votul majorității deputaților și senatorilor, în sedință comună, atunci Guvernul cade și vor fi organizate alegeri anticipate. Dacă nu se poate adopta o asemenea moțiune, timp de trei zile de la asumarea răspunderii, atunci se consideră că proiectele de lege au fost adoptate. Deși nu stipulează în mod explicit, procedura asumării răspunderii este una excepțională, la care Guvernul poate apela în momente de criză, când reglementările nu pot aștepta desfășurarea procedurilor parlamentare specifice. Cu toate acestea însă metoda rămâne una destul de uzitată, fără excepție, de toate guvernele României din 1990 și până astăzi. Ca procedură de lucru ce este legată de încrederea acordată executivului, la cealaltă extremă se află delegarea legislativă, atribut al Parlamentului care poate abilita Guvernul să emită acte normative cu putere de lege (de regulă ordonanțe) în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Spre deosebire de asumarea răspunderii guvernamentale, care presupune legiferarea unor proiecte în mod forțat, trecând peste voința parlamentară, procedura delegării răspunderii este rezultatul unui consens al deputaților și senatorilor. Printr-o lege specială, aceștia cad de acord asupra domeniului și termenului până la care executivul este abilitat să emită acte normative cu valoare de lege. Așadar, prin legea de abilitare, competența Guvernului este limitată la anumite domenii concrete, ce fac obiectul exclusiv al legilor ordinare, fiind valabilă doar până la data prevăzută de lege. Pentru a evita orice posibil abuz, legea de abilitare poate preciza ca ordonanțele emise să fie supuse aprobării Parlamentului.
O altă modalitate a Guvernului de a legifera, reglementată constituțional, o constituie emiterea ordonanțelor de urgență: „În cazuri excepționale, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență. Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se va convoca în mod obligatoriu.” Așadar, având în vedere că emiterea ordonațelor de urgență se face în lipsa unei legi de abilitare, era necesară instituirea unei proceduri de verificare a conținutului ordonanțelor în cauză, ele intrând în vigoare doar cu aprobarea Parlamentului. Deși se specifică caracterul excepțional al unor astfel de acțiuni, guvernele manifestă tendința de a apela destul de des la această procedură.
Până la momentul adoptării Legii nr. 90 din 21 martie 2001, reglementările constituționale privind organizarea Guvernului vor fi completate cu mai multe acte normative, referitoare, în general, la înființarea și funcționarea diverselor ministere în cadrul aparatului de lucru al Guvernului. Legea nr. 90 din 2001 vine să sintetizeze reglementările deja existente și să definească mai concret atribuțiile executivului, fiind, alături de Constituție, legea fundamentală de organizare și funcționare a Guvernului. Actul normativ din 2001 face prima referire la guvernarea în baza unui Program de guvernare, aprobat de către Parlament. În vederea întocmirii și realizării Programului de guvernare, executivul îndeplinește mai multe funcții:
funcția de strategie în baza căreia se elaborează strategia de implementare a Programului de guvernare cu care Guvernul a fost învestit de Parlament;
funcția de reglementare prin care se asigură cadrul normativ și instituțional necesar punerii în aplicare a Programului și strategiei de guvernare;
funcția de administrarea a proprietății publice și private a statului;
funcția de reprezentare a statului pe plan intern și extern;
funcția de autoritate de stat prin care se asigură controlul aplicării și respectării legislației în vigoare.
Funcțiile de „strategie”, „reglementare” și de „autoritate” corespund întrucâtva funcțiilor executivelor naționale, așa cum au fost formulate de Jean Blondel: 1) funcția de conversiune a input-urilor în output-uri sau de transformare a cererilor, așteptărilor sau promisiunilor electorale în politici publice; 2) funcția de concepere și implementare a politicilor publice; 3) funcția de coordonare a politicilor publice astfel încât să se evite suprapunerile sau contradicțiile dintre acestea.
Primul-ministru conduce și coordonează activitatea Guvernului și reprezintă, totodată, acest organism în fața Parlamentului, Președintelui României și a altor structuri. Pe lângă funcția de prim-ministru, conducătorul Guvernului este și vicepreședintele CSAȚ. Ministerele se organizează și funcționează doar în subordinea Guvernului și se supun aprobării Parlamentului, pentru acordarea votului de încredere asupra Programului de guvernare și a întregii liste a Guvernului, la învestitură. Orice modificare a structurii Guvernului, după momentul învestiturii inițiale, va fi de fiecare dată supusă aprobării parlamentare. Din aparatul de lucru al Guvernului face parte, alături de aparatul propriu al primului-ministru, departamente și alte structuri organizatorice cu atribuții specifice, Secretariatul General al Guvernului. Acesta asigură derularea operațiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice și tehnice ale activității Guvernului, precum și reprezentarea Guvernului în fața instanțelor judecătorești. De asemenea, are drept de inițiativă legislativă pe domeniile aflate sub incidența atribuțiilor sale și ale autorităților și instituțiilor publice aflate în subordinea sa ori a Guvernului. Secretarul general al Guvernului este ordonatorul principal de credite pentru aparatul de lucru al Guvernului. Ședințele de Guvern sunt convocate și conduse de primul-ministru săptămânal sau ori de câte ori este nevoie și au în vedere analiza unor „probleme ale politicii interne și externe a țării, precum și aspecte privind conducerea generală a administrației publice, adoptându-se măsurile corespunzătoare”.
Prin Ordonanța de Urgență nr. 221 din 23 decembrie 2008 se introduce în componența Guvernului o nouă funcție, aceea de viceprim-ministru. Acesta dispune de un aparat propriu de lucru care face parte din aparatul de lucru al Guvernului și are în coordonare mai multe autorități și instituții publice (Departamentul pentru Afaceri Europene, Departamentul pentru Lupta Antifraudă din cadrul Cancelariei Primului-Ministru, Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, Autoritatea Națională pentru Comunicații, Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice din subordinea Ministerului Administrației și Internelor). Pe lângă funcția de viceprim-ministru, în cadrul ministerelor, instituțiilor publice și a altor organe de specialitate, poate fi utilizată și funcția de subsecretar de stat.
Pentru a-și exercita atribuțiile specifice, Guvernul elaborează și adoptă hotărâri și ordonanțe. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare sau, în cazuri excepționale, ordonanțe de urgență, potrivit art. 114 alin. (4) din Constituție. Actele normative se adoptă prin consens, în prezența majorității membrilor Guvernului. În măsura în care consensul nu se poate realiza, hotărârea definitivă aparține primului-ministru.
Ca autoritate executivă, Guvernul nu poate emite acte normative cu caracter de lege decât prin delegare sau procedura asumării răspunderii, însă este una dintre structurile principale care eleborează proiecte de lege și le supune aprobării Parlamentului în baza dreptului de inițiativă legislativă de care dispune. Capacitatea legislativă a Guvernului este limitată în cazul în care mandatul său a încetat, în condițiile reglementate prin Constituție, în sensul că nu poate emite ordonanțe de urgență și nici iniția proiecte de lege. În această situație, până la depunerea jurământului de către noul cabinet, Executivul îndeplinește numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără însă a promova politici noi. În ceea ce privește actele eliberate de către autoritățile publice de la nivel local, Guvernul poate decide anularea acestora în măsura în care le consideră ilegale sau inoportune. Sarcina coordonării activității serviciilor publice descentralizate de la nivelul ministerelor, revine prefectului numit de către Guvern în fiecare județ și care are obligația de a urmari modul de aplicare a politicii guvernamentale și exercită controlul asupra legalității actelor emise de către administrației publice locale.
În activitatea pe care o desfășoară, Guvernul întreține raporturi cu toate instituțiile publice, dar poate cea mai importantă relație o are cu Parlamentul, structura legislativă a țării și „organul reprezentativ suprem al poporului”. Pornind de la funcțiile și activitatea specifică, reglementate prin Constituție, raporturile dintre Guvern și a Parlament, pot fi structurate astfel: raporturi de colaborare, manifestate în mod deosebit cu ocazia elaborării legilor; raporturi ce se încheagă în procesul de informare a Parlamentului de către Guvern; raporturi prin intermediul cărora se realizează funcția de control a Parlamentului asupra activității guvernamentale și administrative.
Analiza relației „infra-executive” Guvern-Președinte pornește de la reglementările constituționale și, îndeosebi, de la specificările art. 85 din legea fundamentală prin care se acordă șefului statului dreptul de a desemna un candidat pentru funcția de prim-ministru și de a numi, la propunerea primului-ministru, unii membri ai Guvernului în caz de remaniere guvernamentală sau vacanță a postului. În măsura în care prin actul remanierii se modifică structura politică a Guvernului este imperativă solicitarea votului de încredere al Parlamentului. Nu trebuie uitat totodată că puterea președintelui decurge din posibilitatea acestuia de dizolva Parlamentul în momentul în care acesta refuză să acorde votul de încredere Guvernului pe care-l numește, cu respectarea condițiilor stabilite prin conținutul art. 89 din Constituție. Desigur, soluția dizolvării este una extremă, nefiind înregistrată până în prezent.
Activitatea celor trei instituții – Guvern, Parlament, Președinție – este interdependentă pe multe paliere, astfel încât se poate face o distincție între atribuții pe care le au în colaborare și atribuții pe care le exercită relativ autonom. De exmplu, Guvernul, în îndeplinirea atribuțiilor sale, conlucrează cu Președintele și Parlamentul în ceea ce privește tratatele internaționale încheiate în numele României. Potrivit Constituției, Guvernul acționează în acest context în calitate de negociator, fără însă a avea capacitatea de a decide asupra finalizării acestora. Tratatele internaționale sunt încheiate de către Președinte, negociate de către Guvern și supuse ratificării Parlamentului. Totuși, ca instituție implicată direct și activ în acest proces, Guvernul, prin intermediul primului-ministru, contrasemnează decretele emise de către Președinte pentru încheierea de tratate, dar și pentru acreditarea reprezentanților diplomatici ori înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. Alături de acestea, decretele prezidențiale privind conferirea decorațiilor, titlurilor de onoare, acordarea gradelor de general sau amiral, precum și acordarea grațierilor individuale necesită contrasemnătura primului-ministru, ca modalitate de certificare a autenticității și valabilității actului respectiv și ca mod de asumare a responsabilității în fața Parlamentului. Această contrasemnare presupune în mod necesar o colaborare finalizată cu un acord între cele două instituții care își asumă răspunderea pentru decizia luată și efectele ce le determină. O altă atribuție deosebit de importantă în realizarea căreia conlucrează cele două instituții o constituie revizuirea Constituției. O astfel de inițiativă este demarată de către Președintele României la propunerea Guvernului, a parlamentarilor sau a cetățenilor.
Relația Guvern-Președinte este cu atât mai evidentă cu cât șeful statului poate participa la ședintele de lucru ale executivului. În general, inițiativa participării aparține Guvernului, însă în situațiile în care ședințele au pe ordinea de zi probleme de interes național, precum politica externă, apărarea țării și asigurarea ordinii publice, președintele este cel care poate avea inițiativa participării. În calitate de șef al statului, președintele prezidează ședințele la care participă. Acest fapt a făcut ca unii specialiști în drept constituțional să considere participarea Președintelui la ședințele de Guvern, în chestiunile care nu sunt de interes național, ca o formă de imixtiune în atribuțiile administrative ale acestuia.
2. Elemente de conflict versus consens în guvernările postcomuniste
Spre deosebire de Polonia, Cehia, Ungaria și Bulgaria, conflictul și violența au caracterizat disoluția comunismului în România. Absența unui „pact al elitelor”, a unei „negocieri la masa rotundă” aveau să marcheze profund traiectoria postcomunistă a țării noastre. Referindu-se la acest subiect, Vladimir Tismăneanu afirmă că, „în România nu exista, în interiorul elitei de partid, nicio facțiune luminată, orientată spre reforme, care să negocieze tranziția”. Conflictele dintre elitele comuniste și masele de protestatari din decembrie 1989 aveau să se reproducă pe tot parcursul tranziției și consolidării democratice și să se manifeste în controversele între „neocomuniști” și „anticomuniști”, între „conservatori” și „reformatori”, între „naționaliști, protecționiști” și „proeuropeni, atlantiști”, între „stânga” și „dreapta”, între „antibăsiști” și „probăsiști” ș.a. O sursă importantă a conflictului dintre elitele politice postcomuniste a constituit-o personalizarea excesivă a instituțiilor regimului democratic. Astfel, conflictul dintre elitele politice se va transfera asupra instituțiilor: Președinție, Guvern, Parlament.
În articolul Criza executivului, criza democrației, politologul Dan Pavel semnalează faptul că „criza executivului bicefal” a devenit o permanență a sistemului politic românesc. Încă de la începutul tranziției democratice, conflictele au marcat guvernele, guvernarea și elitele guvernamentale. Primul guvern postdecembrist condus de primul-ministru Petre Roman, pe lângă provocările legate de gestionarea administrației și economiei, s-a confruntat cu conflictele interetnice de la Tg. Mureș din martie 1990, cu protestele „anticomuniste” din Piața Universității, dar și cu violențele politice din timpul campaniei electorale din mai 1990 îndreptate împotriva partidelor istorice și liderilor acestora care, la rândul lor, acuzau puterea de fraudarea alegerilor.
Conflictele nu vor ocoli nici cel de-al doilea guvern condus de Petre Roman. Motivul disputei în cadrul elitei guvernamentale era reprezentat de ritmul reformelor care vizau transformarea economiei comuniste, planificate centralizat într-o economie capitalistă, de piață. Clivajul dintre „conservatorii” și „reformatorii”cabinetului Roman II a devenit explicit în momentul în care s-a pus problema liberalizării prețurilor. Conservatorii din guvern au reușit să-l convingă pe președintele Ion Iliescu să ia atitudine față de intențiile premierului Roman de a accelera ritmul reformelor economice bazate pe liberalizare și restructurare economică. Astfel, divergențele de opinii și intenții în materie de politici economice și financiare dintre grupurile elitare reunite în jurul celor două personalități politice ale momentului, președintele Ion Iliescu și premierul Petre Roman, s-au transformat într-un veritabil conflict între cele două instituții ale puterii executive: Președinție și Guverne. Acesta este practic conflictul fondator al crizei Executivului din România postcomunită. Pe fondul tensiunilor acumulate în cadrul cabinetului, în interiorul FSN, între președintele și premier, între putere și opoziție se declanșează mineriada care va duce la căderea guvernului Petre Roman II. „Înlăturarea Cabinetului Petre Roman a însemnat intrarea României pe un traseu al transformărilor graduale, resimțite de numeroși cetățeni români drept «stagnare», apreciază istoricul Florin Abraham”.
Prin desemnarea lui Theodor Stolojan ca premier, președintele Ion Iliescu intenționa să formeze un guvern de „uniune națională” care să fie sprijinit de toate forțele politice reprezentante în Parlament. Tehnocratul Theodor Stolojan va conduce un guvern format din miniștri susținuți politic de FSN, PNL, PDAR, MER. Un număr de opt miniștri au fost păstrați din guvernul precedent. În ciuda persistenței conflictului dintre președintele Iliescu și fostul premier Roman, în Cabinetul Stolojan se vor regăsi atât grupul de miniștri pro-Iliescu, cât și miniștrii pro-reformiști ai lui Petre Roman, precum și alți miniștri care nu erau afiliați politic. Privind retrospectiv evenimentele postdecembriste, politologii consideră ca guvernul condus de Stolojan a fost unul de „tranziție”, misiunea sa fiind aceea de a menține o oarecare stabilitate macro-economică și de a pregăti alegerile viitoare. În guvernarea Stolojan din perioada octombrie 1991-noiembrie 1992, conflictele intraguvernamentale au fost evitate existând un consens politic privind neimplicarea membrilor cabinetului în dispute politice. Nici între cei doi șefi ai puterii executive, președintele Iliescu și premierul Stolojan, nu s-au manifestat divergențe care să fie exprimate în spațiul public.
Desemnarea lui Nicolae Văcăroiu ca premier și instalarea celui de-al treilea guvern postcomunist la data de 19 noiembrie 1992 a reprezentat o tranșare a conflictului latent din interiorul puterii executive în favoarea președintelui Ion Iliescu. Misiunea premierului Văcăroiu, tehnocrat ca formație și fost nomenclaturist, era de a asigura o tranziție graduală fără costuri sociale care să afecteze electoratul Frontul Democrat al Salvării Naționale (FDSN), principalul partid de guvernare din care provenea și președintele Iliescu. Majoritatea parlamentară pe care se sprijinea Guvernul Văcăroiu se baza pe „înțelegeri politice” ale Partidul Democrației Sociale din România (PDSR) cu Partidul România Mare (PRM), Partidul Unității Naționale din România, Partidul Socialist al Muncii (PSM) și Partidul Democrat Agrar din România (PDAR). Aceste partide mici, ca pondere electorală și parlamentară, și-au desemnat unii reprezentanți în guvern și structurile administrației centrale și locale, cu scopul de a avea la dispoziție anumite pârghii instituționale în perspectiva alegerilor parlamentare care vor urma. Cabinetul Văcăroiu își va oficializa alianța la guvernare cu PRM, PSM și UNPR la 20 ianuarie 1995 printr-un protocol de cooperare care va fi denunțat de opoziție. În epocă, coaliția guvernamentală a primit apelativul de „patrulaterul roșu”. În ciuda oficializării parteneriatului la guvernare, guvernul nu va fi scutit de tensiuni și conflicte. Acestea au devenit evidente cu prilejul remanierii guvernamentale din 5 mai 1995, când au fost cooptați doi miniștri independenți. Rând pe rând s-au desprins din arcul guvernamental PRM (19 octombrie 1995), PSM (16 martie 1996) și PUNR (31 august 1996), consfințindu-se decesul politic al „patrulaterului roșu”. Deși stabilitatea guvernamentală a fost pusă de multe ori la îndoială, guvernarea 1992-1996 a însemnat o perioadă de relativă stabilitate politică și, totodată, a arătat cât de important este „parteneriatul” premierului cu președintele țării. De asemenea, guvernarea Văcăroiu a demonstrat preeminența puterii, fie ea și simbolică, a șefului statului în raport cu șeful guvernului.
Câștigarea alegerilor din 1996 de „coaliția celor trei coaliții” a avut o dublă însemnătate pentru istoria politică a postcomunismului românesc: s-a produs prima alternanță guvernamentală și, odată cu acest eveniment, România îndeplinea standardele unei democrații electorale („minimale”) necesare demarării procesului de consolidare democratică. Pentru prima dată de la Revoluția din 1989, executivul care organizase alegerile, reprezentat de președintele Ion Iliescu, guvernul Văcăroiu și PDSR ca suport politic, avea să piardă alegerile și, în mod democratic, să cedeze puterea coaliției câștigătoare formată din Convenția Democrată din România – CDR (care cuprindea 18 formațiuni politice și civice, printre care Partidul Național Țărănesc Creștin Democrat (PNȚCD), Partidul Național Liberal (PNL), Partidul Național Liberal – Convenția Democrată (PNL-CD), Partidul Ecologist Român (PER), Federația Ecologistă din România (FER), Partidul Alternativa României (PAR), USD (formată din PD și PSDR) și UDMR („metaorganizație” a societății civile maghiare care includea diverse platforme politice). Cele trei guverne girate politic de CDR și aliații săi, care au exercitat guvernarea în perioada decembrie 1996- decembrie 2000, conduse în ordinea succesiunii de Victor Ciorbea, Radu Vasile și Mugur Isărescu, sunt elocvente pentru instabilitatea guvernamentală și politică în România postcomunistă.
Guvernul condus de Victor Ciorbea a fost învestit de Parlament în 11 decembrie 1996, confruntându-se cu o „moștenire economică dezastroasă din partea guvernării anterioare”, pe fondul unor așteptări populare destul de mari și cu un program de guvernare „plin de bune intenții, dar (care) nu era bazat pe cunoașterea aprofundată a realităților românești”. Cât timp a existat perspectiva aderării la NATO (până la Summitul NATO de la Madrid din iulie 1997), principalii actori guvernamentali s-au abținut de la generarea unor disensiuni în cadrul coaliției guvernamentale. După vizita președintelui american Bill Clinton la București în 11 iulie 2007, mai exact în 27 august 1997, Petre Roman, președinte al Senatului și președinte al PD, a amenințat cu părăsirea coaliției guvernamentale pe motiv că guvernul nu era preocupat de implementarea măsurilor de reformă economică. Acesta a fost primul semnal al declanșării unei lungi serii de conflicte intraguvernamentale (în special între PNȚCD și PD) și intraexecutive (între președintele Emil Constantinescu și premierii Victor Ciorbea, apoi Radu Vasile). Prima remaniere a Cabinetului Ciorbea s-a realizat la aproape un an de la instalarea la Palatul Victoria (4 decembrie 1997). Apoi controversele politice și tensiunile în cadrul executivului au continuat cu Legea învățământului –„varianța Pruteanu”, contestată de UDMR, culminând într-un final cu conflictul dintre primul-ministru Victor Ciorbea (PNȚCD) și ministrul Traian Băsescu (PD). Acest conflict a fost „rezolvat” prin demisia premierului Ciorbea și instalarea cabinetului condus de Radu Vasile, secretarul general al PNȚCD, susținut din interiorul partidului de așa-numitul „grup de la Brașov”, aliații de la PD, apoi și de PNL.
Spre deosebire de predecesorul său, premierul Vasile era un politician care căuta consensul politic prin negociere și compromis. Conflictele politice erau inerente în interiorul coaliției guvernamentale datorită agendelor și a intereselor de grup sau personale diferite. Înafară de aceastea și de provocările reformei economice, coaliția de guvernare s-a confruntat și cu mineriada din ianuarie 1999, care a fost pus la încercare chiar existența regimului democratic. În acele evenimente, România s-a aflat efectiv în pragul unui colaps democratic (democratic breakdown), utilizând conceptul lui Andreas Schedler. Dacă guvernarea Ciorbea a subcombat datorită conflictului intraguvernamental, guvernarea Radu Vasile se va finaliza cu „prima mare criză constituțională din istoria fragedei democrații românești”.
Guvernul Isărescu instalat la 22 decembrie 1999, la un deceniu distanță de la Revoluția română din 1989, a avut o misiune asemănătoare Cabinetului Stolojan, aceea de a menține o stabilitate macroeconomică (înregistrându-se o ușoară creștere economică) și de a pregăti alegerile generale din toamna anului 2000. Privind compoziția guvernamentală, cabinetul condus Mugur Isărescu era alcătuit din majoritatea membrilor guvernului precedent care se „desolidarizaseră în bloc” de fostul premier la inițiativa președintelui Emil Constantinescu. Tehnocrat ca formație, premierul Isărescu s-a dovedit un bun negociator în raport cu forțele guvernamentale tot mai preocupate de perspectiva apropierii alegerilor parlamentare, evitând producerea unor tensiuni majore în cadrul puterii executive.
Adrian Năstase a fost primul șef al guvernului care, ulterior, preluării mandatului a devenit președinte al partidului de guvernare, PDSR (redenumit PSD după congresul de fuziune cu PSDR). Ca urmare a cumulării funcției publice de șef al guvernului și a celei politice de șef al partidului de guvernare, Adrian Năstase a dispus de toate pârghiile administrative și politice pentru a controla și gestiona orice fel de poziții contrare guvernării care puteau surveni din interiorul partidului sau majorității parlamentare. Problema conflict versus consens în cadrul guvernării Năstase ar putea fi tranșată în favoarea consensului, dacă aceasta s-ar traduce ca disciplină în cadrul cabinetului prin controlul partidului de guvernare – PSD. În cabinetul condus de Adrian Năstase, puterea avea o structură „poliarhică”, existând o competiție între câteva grupuri de putere: grupul miniștrilor afiliați premierului în exercițiu, grupul miniștrilor susținuți de Ion Iliescu și un grup format din jucători „pe cont propriu” ca Miron Mitrea și Dan Ioan Popescu. Cabinetul Năstase nu a fost afectat de instabilitate guvernamentală, remanierile și restructurările operate (cum a fost de pildă, restructurarea din martie 2004) au urmărit fie cosmetizarea imaginii publice afectată în special de scandalurile de corupție în care erau implicați chiar miniștri (cazurile Hildegard Puwak și Șerban Mihăilescu), fie eficientizarea guvernării ca răspuns la urgența finalizării negocierilor de aderare pe „capitole”. Spre deosebire de „partidocrația” atât de pregnant implicată în guvernările perioadei 1996-2000, Adrian Năstase a condus PSD direct de la Palatul Victoria. Cu alte cuvinte, partidul a fost subordonat guvernului, nu guvernul partidului. Unii analiști ai guvernării Adrian Năstase au utilizat termenul de „partidocrație” în sensul de politizare excesivă a administrației („pedeserizare”). Probabil, subordonarea partidului față de guvern a avut la bază compromisul transformării administrației publice centrale și locale într-un rezervor de recompense pentru munca politică prestată în cadrul partidului, în perioada opoziției. Deși în cadrul cabinetului nu s-au manifestat tensiuni care să amenințe stabilitatea guvernamentală, în interiorul puterii executive, între președintele Iliescu și premierul Năstase, au existat câteva animozități legate de tema declanșării alegerilor anticipate în anul 2003, când PSD avea încă o cotă suficient de ridicată în preferințele electorale ale românilor pentru a forma guvernul următor.
Încă din primele luni de guvernare, premierul Călin Popescu-Tăriceanu s-a confruntat cu criticile venite din partea președintelui Traian Băsescu, fostul co-președinte al Alianței D.A. PNL-PD, deși rolul opoziției ar fi trebuit jucat de PSD. Astfel, politica românească părea un deja-vu: Traian Băsescu, fostul ministrul al Transporturilor din Guvernul condus de Victor Ciorbea în interiorul căreia a declanșat o criză politică ce a durat câteva luni și care s-a soldat cu demisia premierului și formarea unui cabinet nou (1997), s-a plasat în rolul celui mai acerb critic al cabinetului Tăriceanu. În ciuda confictului acutizat dintre președintele Băsescu și premierul Tăriceanu, guvernul a funcționat acceptabil până în momentul aderării României la Uniunea Europeană. După acest moment, conflictul dintre președinte și premier a degenerat într-o criză politică ce a cuprins întreaga coaliție guvernamentală. Partidul Conservator, numit de președinte „soluția imorală”, a părăsit guvernarea imediat după aderarea țării la UE, însă a continuat să susțină Guvernul Tăriceanu în Parlament. Și Partidul Democrat a ieșit de la guvernare, însă a intrat în opoziție. Criza politică a culminat cu suspendarea președintelui Traian Băsescu în urma votului a 322 de parlamentari. Imediat după acest moment, s-a organizat un referendum pentru demiterea președintelui României. Peste 74% dintre cetățenii care au participat la referendumul din 19 mai 2007 s-au pronunțat împotriva demiterii președintelui Traian Băsescu. După epuizarea acestui moment, președintele și-a reluat mandatul întrerupt și a inițiat consultări cu partidele parlamentare pentru soluționarea crizei politice. Criza politică din anul 2007, primul an al României ca membru cu drepturi depline a UE, demonstrează persistența conflictului în cadrul Executivului bicefal (președinte-premier) și, totodată, existența unui clivaj profund între elitele politice și societatea românească. Admiterea României în selectul club al țărilor membre ale UE a reprezentat în primul rând o recunoaștere a transformărilor pozitive prin care a trecut societatea românească și în al doilea rând un „cec în alb” acordat elitei politice autohtone.
La 22 decembrie 2008 a fost instalat guvernul Emil Boc susținut de o largă majoritate parlamentară constituită din PSD și PDL. „Cea mai puternică coaliție din perioada postcomunistă” avea să fie și cea mai scurtă coaliție guvernamentală. Guvernarea Boc I a avut de-a face cu provocările unei crize economico-financiare fără precedent, precum și cu organizarea alegerilor pentru Parlamentul European (mai 2009) și alegerile prezidențiale (decembrie 2009). Încă de la învestirea guvernului Boc, comentatori și politici se întrebau cât avea să dureze această „coaliție supradimensionată”, din moment ce Mircea Geoană, președintele Senatului și președinte al PSD, urma să intre în competiția electorală pentru funcția prezidențială cu Traian Băsescu, președintele în exercițiu și liderul de facto al PDL. Unii analiști mai optimiști credeau că urgența combaterii efectelor crizei economice globale asupra economiei naționale va impune o abordare consensuală a problemelor guvernării. În argumentarea acestei idei se invocau originile comune (FSN care s-a scindat în 1992) ale celor două mari partide de pe eșichierul politic românesc. Însă, evoluția ulterioară avea să infirme așteptările realiste, conflictul devenind „starea naturală” a elitei guvernamentale. Referindu-se la guvernarea Emil Boc I, Dan Pavel notează: „Criza ultimei coaliții executive nu este decât un simpton al crizei executivului, care datează de fapt încă din decembrie 1989. Criza executivului este una dintre fațetele crizei democrației, care datează de la început, din «momentul 0» al schimbării de regim politic”. Finalul acestei „coaliții contra-naturii”, după cum a fost catalogată de o parte a mass-media, a fost previzibil. PSD a fost „forțat” să părăsească guvernarea cu două luni înaintea alegerilor prezidențiale. În 13 octombrie 2009, guvernul condus de Emil Boc a fost demis printr-o moțiune de cenzură, însă a continuat să funcționeze cu atribuții limitate până la finalizarea alegerilor prezidențiale și instalarea unui nou cabinet. Guvernul Emil Boc I a fost primul guvern din istoria postdecembristă care a fost demis printr-o moțiune de cenzură. Astfel, precedentul era creat, însă nu a condus la alegeri anticipate. Soluția așteptată de toți actorii politice stătea în deznodământul alegerilor prezidențiale.
Guvernul Emil Boc II, instalat la 23 decembrie 2009, a beneficiat de o susținere parlamentară aflată tot timpul sunt semnul incertitudinii. Majoritatea parlamentară era asigurată de PDL, UDMR, grupul parlamentarilor aparținând minorităților naționale și un grup de parlamentari independenți. După reconfirmarea lui Traian Băsescu ca șef al statului, „grupul independenților” migrați de la PSD și PNL au format un partid politic parlamentar – Uniunea Națională pentru Progresul României (UNPR) condus de Gabriel Oprea. Această guvernare nu a fost amenințată din interiorul coaliției guvernamentale, deși potențialul de presiune și „șantaj” al UDMR și UNPR era considerabil, ci a avut de luptat cu un adversar mult mai puternic decât criza cronică a puterii executive: criza economică. Protestele de stradă din ianuarie 2012, combinate cu erori de comunicare majore din partea Puterii, vor determina demisia în bloc a cabinetului condus de Emil Boc. Guvernele conduse de Emil Boc au fost marcate de așa-numitul „parteneriat cu președintele”, ceea ce a asigurat o consensualizare a acțiunii puterii executive. Consensul dintre cei doi șefi ai Executivului –președintele Băsescu și premierul Boc – a condus la o subordonare politică a guvernului față de președinte, cel puțin în planul percepției publice.
Guvernul condus de Mihai-Răzvan Ungureanu, a primit învestitura Parlamentului în data de 9 februarie 2012 și a guvernat până la 27 aprilie 2012, când s-a prăbușit în urma unei moțiuni de cenzură depusă de Uniunea Social Liberală (USL) formată din PSD și PNL. Guvernarea Ungureanu este cea mai scurtă (78 de zile) din istoria postdecembristă a României. Contrar expectanțelor politologilor, executivul condus de Ungureanu ar fi trebuit să fie un guvern de „tranziție”, cu misiunea de a pregăti alegerile parlamentare din toamna anului 2012, în genul guvernelor conduse de Theodor Stolojan și Mugur Isărescu.
Guvernul Ponta este primul cabinet instalat ca urmare a aprobării unei moțiuni de cenzură în Parlament. Prin urmare, legitimitatea acestui cabinet nu se sprijinea pe o majoritate parlamentară rezultată în urma unor alegeri legislative, ci pe reconfigurarea unei noi majorități parlamentare în jurul USL (PSD, PNL, PC) la care s-a raliat UNPR și grupul minorităților naționale. Chiar și unii parlamentari de la UDMR au votat pentru învestirea guvernului Ponta. Dacă în interiorul coaliției guvernamentale părea să domnească consensul, după nicio lună de guvernare a izbucnit un scandal între președintele Băsescu și premierul Ponta pe tema reprezentării României la Consiliul European de la Bruxelles. Conflictul politic a degenerat într-o nouă criză constituțională odată cu demersurile majorității parlamentare de a-l suspenda pe președinte și de a iniția procedurile de demitere prin organizarea unui referedum (desfășurat pe 29 iulie 2012). Astfel, Traian Băsescu se confrunta pentru a doua oară în cariera sa prezidențială cu perspectiva demiterii în urma unui referendum. După îndelungi controverse politice, constituționale și legale, în care au intervenit președintele CE José Manuel Durao Barroso, comisarul pe justiție Vivianne Reding, ambasadorul SUA la București Mark Gittenstein, secretarul de stat adjunct al SUA Phillip Gordon și alții, referedumul pentru demiterea președintelui a fost invalidat de Curtea Constituțională din lipsă de cvorum. După o vară politică tumultoasă, s-a instalat o oarecare acalmie în relațiile din cadrul Executivului, confruntările politice fiind amânate pentru luna decembrie 2012, când urmau să se desfășoare alegerile parlamentare. Despre Guvernul Victor Ponta II nu ne vom ocupa în paginile prezentei lucrări întrucât mandatul primit este în curs de executare, iar reflecția și analiză politică ar putea fi subiectivă axiologic.
3. Tipuri de guverne și tipuri de coaliții guvernamentale în România postcomunistă
O sursă importantă de conflict în cadrul executivelor este generată de modul de configurare (tipul de cabinet) și de funcționare a coaliției guvernamentale. În ceea ce privește tipologia cabinetelor, îl avem ca ghid pe politologul olandez Arend Lijphard care a formulat teoria coalițiilor guvernamentale. În democrațiile bazate pe modelul Westminster, formarea guvernelor este relativ simplă: partidul care obține majoritatea parlamentară formează guvernul. În democrațiile bazate pe modelul reprezentării parlamentare, formarea guvernelor se bazează pe posibilitățile combinatorice ale partidelor parlamentare: numărul de voturi deținute în parlament, compatibilitățile care țin de ideologie sau de politici publice, afinitățile personale ale șefilor de partide etc.). Pornind de la „baza de susținere” a coalițiilor guvernamentale, Lijphard ne furnizează o „clasificare standard trihotomică”:
cabinete/ coaliții guvernamentale minimal câștigătoare, care sunt formate din atâtea partide politice cât este nevoie pentru a asigura majoritatea parlamentară necesară trecerii legislației (nu include niciun partid care nu e necesar pentru obținerea majorității);
cabinete/ coaliții guvernamentale supradimensionate, care sunt alcătuite din mai multe partide decât este necesar pentru asigurarea majorității parlamentare (dacă s-ar elimina un partid, majoritatea rămâne valabila – „majoritate lejeră”);
cabinete/ coaliții minoritare sau subdimensionate, care nu sunt susținute de o majoritate parlamentară explicită, ci beneficiază de majorități create „ah-hoc”, prin negociere și compromis politic.
În afară de cele trei tipuri de cabinete, există și câteva situații extreme:
cabinetul minimal câștigător monocolor („cel mai majoritar tip de cabinet”) și
cabinetul minoritar multipartid („aparținând extremei consensualiste a spectrului politic”).
Arend Lijphard mai menționează și două tipuri de cabinete ce „se află în poziție intermendiară”:
cabinete minimal câștigătoare multipartide;
cabinete minoritare monocolore.
Toate aceste tipuri de cabinete sau coaliții guvernamentale pleacă de la premisa conform căreia orice tip de cabinet trebuie format astfel încăt să se sprijine pe o majoritate parlamentară sau măcar să fie „tolerat” de aceasta. Excluzând tipul de cabinet minoritar monocolor întâlnit în democrațiile de tip Westminster (SUA, Marea Britanie), vom utiliza tipologia compusă din cele șase tipuri de cabinete specifice democrațiilor consensuale, așa cum este considerată și România, pentru a analiza tipurile de guverne care au funcționat în perioada postdecembristă. Tipologia coalițiilor guvernamentale a lui Lijphart nu se aplică în analiza guvernului „provizoriu” condus de Petre Roman, deoarece acest cabinet nu s-a format în baza rezultatelor unor alegeri, ci este o emananție a CFSN, pseudo-parlamentul născut în zilele fierbinți ale Revoluției din decembrie 1989. Așa cum a reieșit din cercetarea modelelor de recrutare și a configurațiilor elitelor guvernamentale postcomuniste (Cap. IX), Cabinetul Petre Roman I era format exclusiv din tehnicieni, universitari și manageri cu experiență dobândită în birocrația și întreprinderile socialiste, peste 60% dintre aceștia fiind nomenclaturiști și/ sau membri PCR.
După jumătate de secol de comunism și alegeri organizate de Partidul Comunist Român (PCR) în favoarea propriei oligarhii de partid și de stat, primul cabinet postcomunist generat de alegeri libere și competitive, desfășurate în mai 1990, a fost Guvernul Petre Roman II. Instalat în 28 iunie 1990, Guvernul Roman II corespunde tipului de cabinet majoritar monocolor, specific modelului Westminster, deoarece se sprijinea pe o largă majoritate parlamentară constituită doar din FSN. Deși a beneficiat de o susținere parlamentară considerabilă, acest cabinet nu și-a dus la îndeplinire mandatul încredințat până la alegerile din 1992 din cauza conflictului intervenit între președinte și premier. Petre Roman a demisionat după cea de-a patra mineriadă din septembrie 1991.
Guvernul condus de Theodor Stolojan a fost de tipul cabinetului supradimensionat bipartid, format din FSN și PNL, cel de-al doilea partid nefiind absolut necesar pentru asigurarea majorității parlamentare. Se poate aprecia că, acest cabinet supradimensionat era expresia dorinței președintelui Iliescu de a avea un guvern de „uniune națională”, bazat pe un consens între toate forțele politice. Președintele PNL de atunci, Ion Câmpeanu, a marșat la proiectul politic al președintelui în exercițiu, susținându-l în cadrul Convenției Naționale pentru Instaurarea Democrației din care făceau parte, alături de PNL, și PNȚCD, PSDR, PER, UDMR. Conform mărturiilor fruntașului țărănist Ion Diaconescu, liderul PNȚCD Corneliu Coposu a respins această inițiativă politică. PNL a participat la guvernare cu doi miniștri de „linie”, Mircea Ionescu-Quintus la Justiție și George Danielescu la Economie și Finanțe și cu ministrul secretar de stat Emil Tocaci la Învățământ. Prin participarea PNL în guvernarea Stolojan se prefigura o primă breșă în relațiile dintre partidele care vor forma CDR.
În logica lui Lijphart, Guvernul condus de Nicolae Văcăroiu, inițial tehnocrat și apoi devenit politician, a fost un „cabinet multipartid minimal câștigător”, format inițial dintr-o coaliție de cinci partide politice: FDSN, PRM, PUNR, PSM, PDAR. Acest cabinet se pretează la „teoria coaliției minimale conectate” conform căreia, partidele politice se vor alia cu alte partide adiacente. În cazul de față, FDSN s-a aliat cu partide cu care împărtășea anumite experiențe din „trecutul recent” și a format „patrulaterul roșu”. Divergențele de opinii, interese și chiar de elemente doctrinare au condus la o destrămare graduală a „patrulaterului roșu” până la alegerile legislative din 1996.
Guvernările Ciorbea, Vasile și Isărescu pot fi analizate grupat dacă avem în vedere faptul că s-au bazat pe aceeași majoritate parlamentară, stabilă în toată perioada 1996-2000. Însă, logica acestor cabinete multipartide se bazează pe teoria „coalițiilor viabile politic”, în care prioritare sunt preferințele partidelor și ale liderilor lor. Așa cum subliniază Lijphart, aceste coaliții rămân stabile atât timp cât puterea se concentrază mai degrabă în parlament, decât în guvern. „Coaliția celor trei coaliții”, după a numit-o Dan Pavel, era coordonată de un organism politic cu rezonanță în epocă, și anume Consiliul de Coordonare Politică a Coaliției (COCOPO) ce avea un corespondent în parlament Consiliul de Coordonare Parlamentară (COCOPA).
Guvernul Năstase (2000-2004) este primul cabinet minoritar monocolor din politica românescă postcomunistă, format din miniștri numiți de PDSR și un ministru susținut politic de PUR (retras din guvern în 2003), susținut politic în parlament de o coaliție majoritară formată din PDSR, UDMR și grupul minorităților. În ciuda faptului că a fost un cabinet minoritar monocolor, guvernul condus de premierul Adrian Năstase a fost cel mai stabil din punct de vedere politic, remanierile de miniștri fiind doar „operațiuni de imagine” și nu rezultatul unor convulsii sau conflicte din interiorul guvernului.
Primul guvern Tăriceanu a fost un cabinet minimal câștigător, bazat o majoritate parlamentară construită pe logica „coaliției de interval minimal” și formată din Alianța Dreptate și Adevăr PNL-PD, UDMR și „soluția imorală” Partidul Umanist Român (PUR), ulterior, redenumit Partidul Conservator (PC). Teoria coaliției de interval minimal pornește de la ipoteza că este mai simplu să formezi și să menții un cabinet guvernamental din partidele care au anumite afinități politice și ideologice. Coaliția guvernamentală pe care se sprijinea guvernul Tăriceanu se afirma ca o alianță de centru-dreapta. Însă, în acest caz, afinitățile politice îi vor asigura stabilitatea guvernamentală timp de 27 de luni. În momentul în care PD a părăsit guvernarea (aprilie 2007), acest guvern a pierdut majoritatea parlamentară. Cel de-al doilea guvern Tăriceanu a fost un „cabinet minoritar multipartid” format din PNL și UDMR, susținut în parlament și de PSD, PC și minorități. Alături de Nicolae Văcăroiu și Adrian Năstase, Călin Popescu-Tăriceanu este cel de-al treilea prim-ministru postdecembrist care guvernează pe perioada unei legislaturi întregi (2004-2008). Supraviețuirea guvernării Tăriceanu s-a datorat conjuncturii economice favorabile și percepției externe a țării îmbunătățită simțitor după aderarea la UE care a încurajat un aflux de capital și investiții din exterior. Ulterior, criza economică globală declanșată în 2008, resimțită și în România în 2009, avea să devoaleze anumite „dezechilibre” macroeconomice, cum ar fi un deficit bugetar de aproximativ 8% în condițiile unei creșteri economice de 7% în 2008, pe final de mandat. Perspectiva anului electoral 2008, precum și „înțelegerile prin tranzacții” cu susținătorii guvernului în parlament (PSD și PC) au condus la o politică bugetară imprudentă și neadecvată față de prefigurarea crizei economice globale.
În perioada 22 decembrie 2008-1 octombrie 2009, la guvernare s-a aflat „cea mai puternică coaliție din perioada postcomunistă, după cum a numit-o însuși președintele Traian Băsescu. Guvernul Boc I era format din Partidul Social Democrat (PSD) și Partidul Democrat Liberal (PDL) și se baza pe o majoritate parlamentară de peste 70%. Acest cabinet supradimensionat bipartid bazat pe o coaliție „contra-naturii”, după cum o numea mass-media, a fost marcat de conflicte puternice intraguvernamentale, amplificate treptat de apropierea alegerilor parlamentare. Coaliția guvernamentală s-a destrămat în septembrie 2009, PDL continuând să guverneze în formula unui guvern minoritar monocolor, fără susținere parlamentară, până la alegerile prezidențiale din decembrie 2009.
Cel de-al doilea guvern condus de Emil Boc a fost un cabinet minimal câștigător care s-a bazat pe o majoritate parlamentară extrem de fragilă, formată din PDL, UDMR, grupul parlamentar al independenților – UNPR și grupul minorităților, care a stat tot timpul sub pecetea incertitudinii. Contrar predicțiilor inițiale, guvernul Boc II nu și-a pierdut sprijinul parlamentar. Dimpotrivă, a rezistat la toate moțiunile de cenzură depuse de opoziția formată din PSD și PNL. Impactul social negativ al măsurilor economice și financiare anti-criză, comunicarea defectuoasă cu partenerii sociali (patronate și sindicate) și cu mass-media, dominația asupra legislativului materializată prin ordonanțele de urgență promovate în exces (unele fiind declarate neconstituționale ca urmare a examinării CCR), subordonarea guvernului față de președintele Traian Băsescu au condus la prăbușirea imaginii publice a cabinetului Boc II. În cele din urmă, premierul Emil Boc și-a prezentat demisia împreună cu toți membrii cabinetului.
Deși a fost învestit în funcție de aceeași majoritate parlamentară care l-a susținut pe Emil Boc și cabinetul său vreme de mai bine de doi ani, guvernul condus de Mihai Răzvan Ungureanu, s-a prăbușit la mai puțin de trei luni de la învestire ca urmare a unei moțiuni de cenzură depuse de opoziția reprezentată de USL (PSD și PNL). După demiterea guvernului Ungureanu, s-a configurat o nouă majoritate parlamentară având ca centru de putere USL, la care s-a alăturat UNPR, grupul minorităților și unii parlamentari de la UDMR. Această „coaliție de dimensiuni minime” a făcut posibilă învestirea unui cabinet condus de Victor Ponta, președinte al PSD și co-președinte al USL. Guvernul Ponta este primul cabinet postdecembrist care guvernează în virtutea unei majorități parlamentare rezultată ca urmare a aprobării unei moțiuni de cenzură depusă împotriva cabinetului anterior.
Tabelul 1. Tipuri de guverne, formule guvernamentale, tipuri de coaliți și majorități parlamentare
Din analiza tipurilor de guverne și a tipurilor de coaliții guvernamentale care au funcționat în politica românească postdecembristă, putem concluziona că acestea prezintă numeroase „deviații” de tipurile descrise de Lijphart sau, cum ar spune Dan Pavel, „încalcă logica instituțională obișnuită a coalițiilor”. Deși în teorie, cu cât numărul de partide dintr-o coaliție crește, cu atât durata coaliției scade, coalițiile multipartide din perioada guvernărilor Văcăroiu, Ciorbea, Vasile, Isărescu, Boc II au rezistat, paradoxal, mai mult decât coalițiile supradimensionate din perioada guvernărilor Petre Roman II și Emil Boc I. „Cea mai scurtă și mai conflictuală coaliție a fost cea dintre PSD și PD(L). Ea a durat doar două luni, în ciuda faptului că era compusă doar din două partide. Cea mai lungă coaliție, nelipsită însă de conflicte, dar în care a prevalat în ultimă instanță consensul a fost cea din perioada 1996-2000, când numărul partidelor componente se ridica la nouă, constată politologul Dan Pavel”. De asemenea, afinitatea sau apropierea doctrinară a partidelor politice nu constituie un criteriu esențial în formarea coalițiilor guvernamentale. Ideologia este eclipsată de afinitățile personale, de „prieteniile” dintre liderii partidelor politice sau de interesele transpartinice. De exemplu, coaliția guvernamentală pe care se sprijină cabinetul Ponta nu are nicio „logică” doctrinară, fiind constituită din partide de centru-stânga (PSD, UNPR) și de centru-dreapta (PNL, PC), doar pentru a lupta împotriva „sistemului” condus de președintele Traian Băsescu. Consensul politic este mai degrabă excepția decât regula în funcționarea coalițiilor guvernamentale din România, iar atunci când se realizează se bazează adesea pe „compromisuri compromițătoare”. În România postcomunistă, partidocrația a învins democrația.
4. Dimensiunea și stabilitatea guvernelor în România postcomunistă
Dimensiunea și stabilitatea guvernamentală constituie două probleme de politologie care sunt tratate în strânsă legătură cu tipologia cabinetelor și a coalițiilor de guvernare. Dimensiunea unui cabinet depinde de o multitudine de factori printre care complexitatea problemelor de guvernare care necesită un răspuns în materie de administrare și politici publice, precum și de numărul și ponderea partidelor care compun coaliția guvernamentală. În cazul modelelor democratice de tip Westminster, care generează guverne majoritare, de obicei, monocolore, dimensiunea cabinetului nu constituie subiect de negocieri și tranzacții politice. În general, guvernele majoritare monocolore (SUA, Marea Britanie) sunt de mici dimensiuni (10-20 miniștri). În cazul modelelor democratice consensuale, care conduc la guverne de coaliție, dimensiunea cabinetelor depinde de dispersia partidelor din parlament care au disponibilitatea de a forma o majoritate parlamentară necesară învestirii unui guvern. Cabinetele de coaliție se bazează pe „regula proporționalității”, care ne spune că fiecare partid care participă la guvernare primește portofolii ministeriale proporțional cu susținerea parlamentară pe care o are. Însă, există și situații – „soluția imorală” PUR – cînd partidele mici își maximizează rezultatele negociind în plus poziții în cadrul guvernului dacă de ele depinde formarea unei majorități parlamentare.
La rândul său, stabilitatea sau instabilitatea guvernamentală reprezintă o chestiune care depinde într-o măsură considerabilă de dimensiunea cabinetului, de tipul coaliției guvernamentale și de aranjamentele politice (political settelments) care se stabilesc între partidele politice componente și liderii acestora. Însă, există și variațiuni de la aceste „enunțuri” cu valoare teoretică. Referitor la această problematică, Jean Blondel consideră că „guvernele minoritare și coalițiile, care sunt într-adevăr numeroase în Europa continentală, nu sunt deloc slabe și instabile; diferența în ceea ce privește durata între guvernele monocolore și cele de coaliție este semnificativă doar dacă nu se ia în considerare incidența remanierilor în guvernele monocolore. În plus, (…), există multe tipuri de coaliție – ele pot fi mici sau mari, de dimensiune minimă sau supradimensionate”.
Dimensiunea cabinetelor, rata creșterii sau descreșterii mărimii cabinetelor diferă de la o regiune geopolitică la alta, de la un regim politic la altul, sau în funcție de sistemul politic. Este de notorietate faptul că, regimurile comuniste funcționau cu guverne supradimensionate din nevoia de a gestiona o economie de stat centralizată. Industrializarea și urbanizarea forțată, justificată ideologic prin necesitatea extinderii proletariatului industrial – baza partidelor comuniste, a condus la o hiperspecializare a ramurilor economice și industriale. Această dispersie a ramurilor industriale și-a găsit un corespondent în creșterea numărului de ministere care gestionau diverse sectoare ale economiei: ministerul minelor, ministerul industriei ușoare, ministerul industriei chimice și petrochimice, ministerul metalurgiei etc. De exemplu, în anii ’80, guvernul URSS număra nu mai puțin de 75 de membri, pe când guvernul SUA nu avea mai mult de 15 membri. Nici România comunistă nu face excepție de la caracteristica supradimensionării guvernelor comuniste. În tabelul urmator, avem reprezentate dimensiunea (numărul de miniștri) cabinetelor din România postcomunistă.
Tabelul 2. Numărul de poziții ministeriale în guvernele României după 1989
După cum se observă numărul de miniștri variază de la un Guvern la altul fără să existe o anumită caracteristică a acestei variații. De asemenea, nu putem concluziona nici asupra stabilității unui Guvern sau altul. Dacă cel mai mare de miniștri îl întâlnim în cadrul guvernului Nastase (2000-2004) observăm la polul opus Guvernul Ungureanu care s-a redus la doar 18 demnitari prefigurând situația de criză în care s-a manifestat.
Toate cele 452 de numiri ministeriale au fost ocupate de un număr de 284 de persoane din care o parte au avut mai multe mandate până la ocuparea celor 452 de poziții. Dintre acești demnitari vom enumera aici pe acei miniștri care au avut mai mult de trei mandate:
Tabelul 3. Ministri care au avut mai mult de trei mandate în guvernările postcomuniste
Acest tabel are relevanță doar într-o măsură descriptivă și poate da o imagine asupra personalităților care au dominat scena publică în ultimii 20 de ani. Surprinde totuși prezența lui Radu Berceanu în fruntea acestui clasament sui generis. Precizăm că o astfel de ierarhie trebuie coroborată cu mărimea în timp a respectivelor mandate pentru a vedea longevitatea la conducere a acestor demnitari. De asemenea, trebuie să facem distincție între prezența unui ministru într-un cabinet și apariția lui într-un cabinet cu totul nou, cu un nou prim-ministru. Deducem că, trebuie să facem diferența între numărul total de mandate și numărul de mandate guvernamentale (în care simpla trecere dintr-un cabinet în altul fără schimbarea unui prim-ministru, nu se mai contabilizează). În acest sens, lista mandatelor guvernamentale completate și cu celelalte date memnționate mai sus, arată astfel:
Tabelul 4. Elite ministeriale, număr de guverne și indicatori de longevitate
Datele prezentate în tabelele de mai sus, conturează o imagine a carierei ministeriale în guvernele României postcomuniste. Durata ministerială sau „longevitatea ministerială” depinde de o serie de factori, cei mai importanți fiind „instabilitatea guvernamentală”, „alternanța partidelor” la guvernare, remanierile guvernamentale sau instabilitatea politică în general. Din tabelul de mai sus, rezultă un număr de 14 miniștri care au contabilizat mai multe 48 de luni de mandat, având cel puțin trei prezente în guvernările postcomuniste. În momentul de față, există ceea ce am putea numi o „rezervă ministerială” alcătuită din foști și actuali miniștri care au acumulat o experiență considerabilă în exercițiul funcțiunii și care, în virtutea socializării politice, vor servi ca repere politice, morale, profesionale pentru elitele guvernamentale viitoare.
Stabilitatea sau instabilitatea guvernamentală se referă la durata funcționării unui cabinet, maximul fiind reprezentat de durata unei legislaturi (aproximativ 4 ani), însă se poate referi și la durata sau longevitatea mininiștrilor în funcția publică. Într-o analiză centrată pe „elementele de continuitate și de ruptură” din cadrul elitelor guvernamentale postcomuniste, cercetătoarea Alexandra Ionașcu calculează „durata de viață” pentru fiecare guvern din perioada 1989-2004, media duratei mandatelor miniștrilor pentru fiecare guvernare, precum și indicatorul „stabilității interne a cabinetelor” ca raport dintre durata medie a mandatelor și durata de viață a cabinetelor. Astfel, cel mai longeviv guvern postcomunist a fost Cabinetul condus de Nicolae Văcăroiu (49 de luni), urmat de Cabinetul Năstase (48 de luni), Cabinetul Tăriceanu I (27 de luni) și Cabinetul Boc II (25 de luni). La polul opus se situează Cabinetul condus de Mihai Răzvan Ungureanu care a guvernat mai puțin de 3 luni (78 de zile efective). Aici, nu vom relua concluziile cercetătoarei de la Universitatea București, care pot fi aduse la zi și completate cu datele corespunzătoare guvernărilor din perioada 2004-2012. Ceea ce trebuie reținut, este faptul că stabilitatea sau instabilitatea guvernamentală este un indicator important în evaluarea calității guvernării, în analiza comparativ-istorică a guvernărilor dintr-o perioadă determinată în timp pentru o țară anume sau în analiza comparativă a consolidării democratice. Pentru România postcomunistă, rămâne edificator faptul că cele mai stabile guvernări au fost cele de „stânga”, având ca partid principal de guvernare FDSN sau succesoarele acestuia (PDSR, PSD). Așa cum remarca F. Abraham, guvernările Văcăroiu și Năstase sunt „cu atât mai surprinzătoare cu cât, din punctul de vedere al algoritmului parlamentar, erau cabinete minoritare”. Guvernele supradimensionate Roman II și Boc I s-au dovedit a fi cele mai instabile, ambele sfârșindu-se cu demisia premierilor în funcție. Analiza instabilității guvernamentale în funcție de cele două perioade ale postcomunismului românesc nu are o mare relevanță deoarece tranziția democratică (1989-1996) durează 7 ani, iar procesul de consolidare democratică (1996-prezent) durează de mai bine de 15 ani. Prin urmare, este irelevant să comparăm stabilitatea guvernamentală (indicator de durată) pentru două perioade de timp inegale.
5. În loc de concluzii
Consolidarea democrației reprezintă un proces eminamente focalizat pe îndeplinirea unor standarde politice: alegeri libere și corecte, independența mass-media , guvernare democratică (stat de drept, eficiență, transparență, corectitudine în alocarea și cheltuierea fondurilor publice, echidistanță), societate civilă, justiție independentă, combaterea eficientă a corupției. Pentru țările membre UE sau aspirante la dobândirea statutului de membru UE, aceste standarde sunt cunoscute sub titulatura de „criteriile politice de la Copenhaga”: existența unor instituții stabile, care să garanteze funcționarea democrației, supremația legii, respectul pentru drepturile omului și protecția minorităților. Criteriile politice de la Copenhaga au fost dezvoltate mai târziu în Tratatul de la Amsterdam în care se afirmă că „Uniunea este fondată în baza condițiilor de libertate, democrație, respectarea drepturile omului și a libertăților fundamentale, supremației legii, principii care sunt comune pentru toate statele membre” (art.6). Orice stat european care respectă aceste principii poate deveni membru al Uniunii.
La 1 ianuarie 2007, când România a devenit membru cu drepturi depline al UE, îndeplinea toate aceste criterii politice, anumite rezerve fiind exprimate de responsabili europeni în ceea ce privește reforma justiției și combaterea corupției. Schimbarea politică din 1996 a inclus România în categoria democrațiilor electorale („minimale”). Din acest moment, se derulează un proces de consolidare democratică care, până la aderarea la UE, prezintă un trend ascendent, de „dezvoltare a democrației” (completing democracy). După mai bine de un deceniu de dezvoltare democratică (1996-2007), procesul de consolidare democratică din România intră într-o fază de „eroziune democratică” (democratic erosion) odată cu prima suspendare din funcție a președintelui Traian Băsescu (mai 2007). Conflictele dintre cei doi reprezentanți ai puterii executive –președinte și premier – și instabilitatea guvernamentală vor constitui dominantele politicii românești post-aderare la UE.
Preeminența conflictului în cadrul puterii executive, dintre președinte și prim-ministru, sau în cadrul coalițiilor guvernamentale, în detrimentul unei abordări consensuale a guvernării a condus la o eroziune democratică (democratic erosion), funcționarea statului de drept fiind pusă la îndoială de partenerii externi ai României (Comisia Europeană, Departamentul de Stat al SUA). Pentru C. Preda și S. Soare, „executivul dualist-conflictual” poate fi explicat pe baza diferenței de legitimitate între Președinte și premier: președintele este ales de cetățeni, iar premierul este votat de parlamentarism după ce a fost desemnat de președinte. La revizuirea constituțională din 2003, s-a introdus un articol care prevede că președintele nu-l poate demite pe premier, situație în care s-a creat o „constrângere formală apăsătoare pentru regim” (C. Preda). Criza cronică a puterii executive conduce la eroziune democratică sau la o consolidare democratică în sens negativ, cum ar spune politologul austriac Andreas Schedler.
Starea conflictuală care caracterizează nu numai Executivul, ci întreg sistemul politic românesc are drept cauză primordială aranjamentul constituțional și legislația aferentă care reglementează raporturile dintre cele trei puteri (executivă, legislativă, judecătorească), dintre instituțiile fundamentale ale statului de drept (Președinție, Guvern, Parlament, Justiție, Curtea Constituțională). Cel de-al doilea referendum organizat pentru demiterea președintelui Traian Băsescu (iulie 2012) a demonstrat fără tăgadă conflictul constituțional deja cronicizat și amplificat de elitele politice la cote paroxistice, precum și urgența rearanjării raporturilor constituționale dintre instituțiile statului, ținând cont de experiența acumulată în peste două decenii de democratizare, de realitățile politice actuale și de exigențele impuse de statutul euro-atlantic al României.
Protagoniști ai scenei publice, politicieni, comentatori, politologi, experți în drept constituțional și instituții politice, cu toții reclamă o clarificare a regimului politic (republică prezidențială versus republică parlamentară), a structurii parlamentului (monocameral versus bicameral), a sistemului electoral (uninominal „pur” versus uninominal „compensat”), a modului de organizare administrativ-teritorială, a relațiilor dintre autoritățile centrale și cele locale etc. Pe scurt, se impune o revizuire a Constituției, legea fundamentală care descrie interacțiunile dintre instituțiile statului de drept, dintre elitele politice (parlamentare, executive) și structurile birocratice. Orice proces de reformare a ordinii constituționale existente presupune o implicare activă a elitelor politice, guvernamentale sau neguvernamentale. Important este ca un astfel de demers să îndeplinescă criteriile transparenței, informării publice, implicării și participării unor largi categorii de cetățeni, legalității și flexibilității (sau „adaptabilității”) în funcție de diversitatea și complexitatea vieții politice. În acest sens, Samuel P. Huntington aprecia: „…cu cât o organizație și o procedură este mai adaptabilă, cu atât este mai instituționalizată; cu cât este mai puțin adaptabilă, cu atât este mai scăzut nivelul ei de instituționalizare”.
În toată perioada de consolidare democratică, demarată în 1996 și până în prezent, elementele de consens politic în cadrul elitelor guvernamentale din România au fost în număr de trei: 1) intrarea în NATO (2004); 2) aderarea la UE (2007); 3) perspectiva aderării la spațiul Schengen (în curs de aprobare). De fiecare dată când a fost atins un obiectiv de interes național, a urmat o perioadă conflictuală. Această caracteristică a „politicii după comunism” confirmă teza lui John Higley și colaboratorilor săi conform căreia, doar elitele politice consensuale (Consensually United Elites) fac posibilă funcționarea unei democrații consolidate. După 1989, în România, puterea a fost exercitată de elite politice dezbinate (Disunited Elites) care au condus la o democrație semi-consolidată (cf. Freedom House, 2011). Per ansamblu, elitele politice autohtone par încremenite în proiectul unei tranziții fără sfârșit, fără a dovedi că sunt capabile să propună și să managerieze un „proiect de țară”, post-aderare/ integrare a României în UE.
Bibliografie
Baron, David P. (1998). „Comparative Dynamics of Parlamentary Governments”, în American Political Science Review, Vol. 92, No. 3/ September 1998.
Baron, David P. (1991)., „A Special Theory of Government Formation in Parlamentary Systems”, în American Political Science Review, Vol. 85, No. 1/ March 1991.
De Winter, Lieven (2002). „Parties and Government Formation, Portofolio Allocation, and Policy Definition”, în Kurt R. Luther, Ferdinand Müller-Rommel (ed.), Political Parties in the New Europe: Political Analytical Challenges. Oxford: Oxford University Press.
Diaconescu, Ion. (2003). După revoluție, București: Editura Nemira.
Ian Budge, Hans Kerman. (1990), „Government Termination: Causes and efects”, în Ian Budge și Hans Kenan, Parties and Democracy. Coalition Formation and Government Functioning in Twenty States, Oxford University Press, Oxford, New York.
Ionașcu, Alexandra. (2007), „Volatilité et stabilisation du personnel gouvernamental. Les cabinets roumains: 1919-1937 et 1989-2004”, în Studia Politica. Romanian Political Science Review, vol. VII, no. 1.
Ionașcu, Alexandra. (2007). „Perenitatea moștenirii comuniste? O analiză a elitelor guvernamentale” în Elite comuniste înainte și după 1989. Anuarul Institutului de Investigare a Crimelor Comunismului în România, Vol. II. Iași: Polirom.
Laver, Michael, Schofield, Norman (1992). Multiparty Government. The Politics of Coalition in Europe. Oxford, New York: Oxford University Press
Laver, Michael, Shepsle, Kenneth A. (1996). Making and Breaking Governments: Cabinets and Legislatures in Parlamentary Democracies. Cambridge: Cambridge University Press.
Lijphard, Arend. (1999). Democrații. Modele de guvernare majoritară și consensuală în douăzeci și una de țări. Chișinău: Editura Sigma IG.
Lijphard, Arend. (2006). Modele ale democrației. Forme de guvernare și funcționare în treizeci și șase de țări. Iași: Editura Polirom.
Lijphard, Arend. (1968). „Typologies of Democratic System”, Comparative Political Studies, Vol. I, No. 1, April 1968.
Linz, Juan și Stepan, Alfred (1996a). Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.
Linz, Juan și Stepan, Alfred (1996b). „Toward Consolidated Democracies” în Journal of Democracy, vol. 7, nr. 2.
McFaull, Michael. (2005), Transition from Postcommunism, in Journal of Democracy, vol. 16, no. 3.
Mungiu-Pippidi, Alina. (2002). Politica după comunism. București: Editura Humanitas.
Neagoe, Stelian. (1999). Istoria guvernelor României. De la începuturi 1859 și până în zilele noastre, București: Editura Machiavelli.
Nicolescu, Nicolae C. (2011). Enciclopedia șefilor de stat și de guvern ai României, București: Editura Meronia.
Pavel, Dan. (2010). Democrația bine temperată. Iași: Editura Polirom.
Pavel, Dan și Huiu, Iulia . (2003). Nu putem reuși decât împreună. O istorie analitică a Convenției Democratice, 1989-2000. Iași: Editura Polirom.
Pershing, Timothy. (2004). Transitions from Authoritarian Rule and Regime Consolidation. Leaving Democracy Out, in Brandeis Graduate Journal, vol. 2: Brandeis University, http://www.brandeis.edu/gradjournal.
Pîrvulescu, Cristian. (2006). „Democrație fără instituții. Scurt excurs asupra rolului instituțiilor într-o democrație”, în vol. ed. de Asociația Pro Democrația, Cartea albastră a democrației. Un ghid al instituțiilor publice centrale din România, ediția a 4-a, legislatura 2004-2008, București: ALDO Press.
Pîrvulescu, Cristian. (2002). Politici și instituții publice. București: Editura Trei.
Preda, Cristian. (2011). Rumânii fericiți. Vot și putere de la 1831 până în prezent. Iași: Editura Polirom.
Preda, Cristian. (2010). Introducere în știința politică. Iași: Editura Polirom.
Preda, Cristian, Soare, Sorina (2008). Regimul, partidele și sistemul politic din România. București: Editura Nemira.
Radu, Alexandru. (2000). Nevoia schimbării. Un deceniu de pluripartidism în România. București: Editura „Ion Cristoiu”.
Schedler, Andreas. (2001). „Measuring Democratic Consolidation” în Studies in Comparative International Development, Spring Vol. 36, No. 1, p. 66.
Schedler, Andreas. (2002). „Ce este consolidarea democratică” în Revista Română de Științe Politice, Vol. 2, Nr. 1, p. 122.
Schmitter, Philippe și Karl, Terry Lynn. (1991). „What Democracy is…and is not” în Journal of Democracy, vol. 2, nr. 3.
Stoica, Stan. (2011). România după 1989. Enciclopedie de istorie. București: Editura Meronia.
Taylor, Michel, Herman, V. M.. (1971), „Party system and government stability”, în American Political Science Review, Vol. 65.
Tămaș, Sergiu. (1996). Dicționar politic. Instituțiile democrației și cultura civică. București: Casa de editură și presă Șansa S.R.L., ediția a II-a revăzută și adăugită.
Tănase, Stelian. (2006). Revoluția ca eșec. Elite și societate. București: Editura Humanitas.
Tibil, George. (1995). „Conflictul elitelor și instabilitatea politică în evoluția modernă și contemporană a României” în Revista Polis, nr.3.
Tismăneanu, Vladimir. (2005). Revoluțiile din 1989. Între trecut și viitor. Iași: Editura Polirom.
Tismăneanu, Vladimir. (2005). Stalinism pentru eternitate. O istorie politică a comunismului românesc. Iași: Editura Polirom.
Vasile, Radu. (2002). Cursă pe contrasens. Amintirile unui prim-ministru. București: Editura Humanitas.
Voicu, George. (1998). Pluripartidismul. O teorie a democrației. București: Editura ALL.
Vrabie, Genoveva Balan, Marius. (2004). Organizarea politico-etatică a României. Iași: Editura Institutul European.
Zamfir, Cătălin. (2005). O analiză critică a tranziției. Ce va fi „după”. Iași: Editura Polirom.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Probleme Privind Formarea Si Functionarea Guvernului (ID: 123175)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.