Problema Minoritatilor In Europa Unita

Problematica cetățeniei europene este intim legată de problemele privind minoritățile. Conținutul noțiunii de cetățenie într-un anumit stat depinde de trăsăturile caracteristice ale statului respectiv, altfel zis, după cum acesta este privit dintr-o perspectivă etnică, religioasă sau teritorială. Astfel, în numeroase state noi, apărute în urma decolonizării există o concepție teritorială asupra statului; în alte state, mai ales cele aparținând Europei Centrale și Orientale, statul este privit ca un cămin național constituit pe baze etnice. De aici pot decurge dificultăți reale pentru minoritățile etnice, religioase sau lingvistice; așa se explică de ce problemele minorităților au devenit deosebit de dificile în Europa Centrală și Estică; aceeași importanță au căpătat-o aceste probleme și în numeroase țări asiatice și progresiv în anumite state africane.

Atitudinile de respingere a muncitorilor migranți în Europa occidentală pot să se explice, de asemenea, printr-o mai puternică identificare etnică sau culturală a acestor state. Respingerea sau marginalizarea muncitorilor migranți, originari dintr-o serie de state din afara Europei, se justifică din ce în ce mai mult, în acest caz, prin referințe vizând integritatea culturii lor etnice sau religioase.

Atitudinea șovinistă începe, uneori, prin a nu recunoaște naționalitatea persoanelor aparținând unor grupuri etnice sau religioase nedorite sau de care s-ar putea lipsi. În continuare, această atitudine se manifestă printr-o opoziție netă contra participării efective a respectivelor grupuri la viața economică, socială și religioasă a societății. De asemenea, sunt încurajate încercările membrilor minorităților în direcția abandonării propriilor caracteristici etnice și a asimilării, în urma acceptării limbii și culturii grupului dominant.

Soluția firească a acestor manifestări a fost expresă în Declarația Națiunilor Unite asupra drepturilor persoanelor aparținând unor minorități naționale sau etnice, religioase și lingvistice adoptată de O.N.U. Ideea centrală a Declarației este aceea a încurajării statelor în direcția menținerii unei linii de mijloc – respectiv, integrarea diferitelor grupuri etnice și religioase într-o societate multiculturală, caracterizată prin toleranță și cooperare interculturală, fără a provoca, totuși, asimilarea grupurilor slabe în cultura grupului dominant. În această viziune, integrarea implică obținerea cetățeniei, dar se poate întâmpla ca uneori aceasta să nu fie posibil decât în anumite condiții, situație care se apropie în fapt, de asimilare.

În cadrul grupului de lucru al ONU privind minoritățile s-a făcut observația că noțiunea de minorități “naționale” este ambiguă și ar trebui clarificată, legitimându-se folosirea conceptului chiar cu privire la persoanele care aparțin unor minorități etnice, religioase sau lingvistice în interiorul unui stat, indiferent dacă sunt (încă) sau nu cetățeni ai statului în care își au reședința.

O primă motivare a acestor soluții ar fi aceea că și persoanele nebeneficiind de cetățenie, sunt îndreptățite să-și afirme drepturile ca minoritate. În cadrul dezbaterilor O.N.U. asupra protecției minorităților au apărut puternice divergențe de vederi în legătură cu necesitatea de a ști dacă minoritățile ar trebui să fie alcătuite sau nu, prin definiție, doar din cetățeni. Anumiți reprezentanți ai țărilor occidentale (delegațiile belgiană, franceză și britanică) doreau ca definiția să se aplice în exclusivitate cetățenilor statului implicat, subcomisia O.N.U. nu a ținut seama de această părere și nu a îndepărtat posibilitatea ca persoanele lipsite de cetățenie să facă, de asemenea, parte din minorități. În fața subcomisiei au fost prezentate, printre altele, și definiția lui Francesco Capotorti, specialist reputat în problemele minorităților naționale; el a propus următoarea definiție a noțiunii de minoritate națională: “Un grup numeric inferior restului populației unui stat, aflat în poziție nedominantă, ai cărui membri – cetățeni ai statului – posedă, din punct de vedere etnic, religios sau lingvistic o serie de caracteristici care diferă de cele prezentate de restul populației și manifestă, chiar într-un mod implicit, un sentiment de solidaritate, având drept efect păstrarea culturii, a tradițiilor, a religiei sau a limbii lor”.

Cu toate că subcomisia a apreciat în ansamblu studiul lui Capotorti, ea nu și-a însușit definiția propusă de acesta, deoarece restrângea statutul de minoritate numai la cetățeni.

Ulterior, sarcina de a defini conceptul de minoritate națională a fost încredințată judecătorului Jules Deschênes, a cărui propunere a fost examinată de subcomisia ONU în anul 1985. Definiția sa privind termenul de “minoritate” era următoarea:

“Un grup de cetățeni aparținând unui stat, aflat în minoritate numerică și în poziție nedominantă în cadrul acestui stat, dotat cu caracteristici etnice, religioase sau lingvistice diferite de cele ale majorității populației, solidari unii față de ceilalți, animați, chiar dacă doar implicit, de o voință colectivă de supraviețuire și aspirând la egalitate de fapt și de drept cu majoritatea”.

În dezbaterea desfășurată în cadrul subcomisiei unii delegați și-au manifestat dezacordul în legătură cu includerea persoanelor fără cetățenie în acest concept. Divergențele de opinie asupra altor expresii precum “voință colectivă de supraviețuire” și asupra segmentului de frază “aspirând la egalitate de fapt și de drept cu majoritatea” au împiedicat subcomisia să ajungă la un acord în legătură cu această definiție. În dezbaterea din 1985, membrii subcomisiei au exprimat o serie de îndoieli și asupra faptului dacă ar fi posibilă sau nu o definiție generală în această materie. Lucrurile s-au repetat în cursul discuțiilor ulterioare vizând stabilirea unor norme, atât la nivel mondial, cât și regional în această materie. De altfel, o definiție a minorităților nu se află nici în Declarația Națiunilor Unite, nici în Convenția-cadru europeană pentru protecția minorităților naționale din 1994.

Aceste eforturi au eșuat din mai multe motive. În primul rând, pentru că nu există un consens asupra substanței acestei probleme nici în cadrul Organizației Națiunilor Unite, nici în cadrul organizațiilor regionale. În al doilea rând, chestiunea nu poate fi rezolvată în mod abstract, dat fiind că și anumite categorii de persoane fără naționalitate ar trebui să beneficieze în mod evident de unele dintre drepturile minorităților, dar nu în mod necesar de toate drepturile. Se impunea, de asemenea, să fie clarificate și motivul pentru care anumiți indivizi sau grupuri de indivizi nu posedă cetățenia statului în care sunt rezidenți, deși formează o minoritate sau un grup etnic care ar trebui să se bucure de anumite drepturi în cadrul statului de rezidență.

Comitetul drepturilor omului, în Observația sa generală asupra articolului 27 din Pactul internațional privind drepturile civile și politice (denumit aici Pactul) și-a exprimat părerea cea mai autorizată în problemele analizate arătându-se că „articolul 27 conferă drepturi tuturor persoanelor aparținând minorităților care există în statul parte. Dat fiind natura și semnificația drepturilor enunțate în acest articol, nu se justifică stabilirea gradului de permanență implicat de termenul “a exista”. Este vorba, pur și simplu, de faptul că indivizii aparținând acestor minorități nu trebuie să fie lipsiți de dreptul de a avea, în comun cu ceilalți membri ai grupului lor, propria lor viață culturală, de a-și practica religia și de a se exprima în propria lor limbă. La fel cum acești indivizi nu trebuie să fie, în mod necesar, nici cetățeni, ei nu trebuie să fie nici rezidenți permanenți. Astfel, muncitorii imigranți sau chiar persoanele aflate în trecere într-un stat parte, care constituie asemenea minorități, nu trebuie să fie lipsiți/lipsite de exercitarea acestor drepturi. În acest scop, la fel ca toți ceilalți indivizi aflați pe teritoriul statului parte, ei ar trebui, în egală măsură, să poată beneficia, în mod normal, de drepturi precum libertatea de asociere și de exprimare. Existența într-un anumit stat parte a unei minorități etnice, religioase sau lingvistice nu trebuie să fie tributară unei decizii a acestuia, ci trebuie să fie stabilită cu ajutorul unor criterii obiective”.

Dreptul la cetățenie este consacrat în art.15 al Declarației Universale și este formulat astfel: „Orice individ beneficiază de dreptul la o cetățenie. Nimeni nu poate fi lipsit în mod arbitrar de cetățenia sa, nici de dreptul de a-și schimba cetățenia”. Dacă fiecare are dreptul la o cetățenie, art.15 nu precizează care stat trebuie să-i confere individului cetățenia sa. În principiu, s-ar putea susține că obligația revine statului în care persoana se află în calitate de rezident, cu excepția situației în care o serie de factori particulari ar justifica refuzarea acestui drept față de anumite persoane. Un alt argument ar fi acela că orice individ are interesul de a poseda cetățenia statului în care și-a stabilit domiciliul.

Dacă un stat încearcă să aplice, cu bună-credință Declarația Universală, inclusiv art.15, dar lipsește o persoană de cetățenie sau respinge candidatura unui rezident, acest stat trebuie să-și motiveze o asemenea decizie. Dar chiar în conținutul Convențiilor care nu fac referire directă la principiul consacrat prin art.15 al Declarației Universale, s-a subliniat că acest principiu are o mare importanță, întrucât constituie totodată un test al evoluției tratamentului naționalității sub aspectul drepturilor omului.

În această situație este Convenția din 1989 privind drepturile copilului care reprezintă un instrument cvasi-universal (întrucât 191 state au aderat deja); în articolul 7 se prevede:

a)Copilul este înregistrat încă de la naștere și are prin aceasta dreptul la un nume, dreptul de a dobândi o naționalitate și, în măsura posibilului, dreptul de a-și cunoaște părinții și de a fi crescut de aceștia.

b)Statele părți veghează la aplicarea acestor drepturi, în conformitate cu propria legislație națională și cu obligațiile impuse de instrumentele internaționale aplicabile în materie, în special în cazurile în care, în absența lor, copilul ar deveni apatrid”.

Convenția americană din 1978 asupra drepturilor copilului stipulează în art.20 faptul că orice persoană are dreptul la o naționalitate, iar în paragraful 2 al aceluiași articol este consacrat principiul după care, orice persoană are dreptul de a dobândi naționalitatea statului pe teritoriul căruia s-a născut, în situația în care ea nu are dreptul la o altă naționalitate. De asemenea, paragraful 3 stipulează că nimeni nu poate fi lipsit în mod arbitrar de naționalitatea sa, nici de dreptul de a-și schimba naționalitatea. Curtea interamericană a drepturilor omului, în avizul său consultativ din 1984 asupra amendamentelor la prevederile Constituției statului Costa Rica referitoare la naturalizare, a afirmat că dreptul la o naționalitate constituie un drept imprescriptibil al omului, recunoscut în dreptul internațional.

Consiliul Europei a adoptat în 1997 Convenția europeană asupra naționalității, care cuprinde expresia cea mai recentă a concepției moderne, la nivel regional, asupra dreptului la naționalitate. Toate acest documente internaționale, deși nu se referă în mod direct la cetățenie, recunosc importanța art.15 din Declarația Universală.

Problematica cetățeniei ridică și unele controverse speciale, cum ar fi aceea a persoanelor care, deși dețin deja cetățenia statului unde domiciliază, riscă să o piardă, deoarece teritoriul respectiv se va afla sub o nouă suveranitate și va trebui să obțină o nouă cetățenie sau a persoanelor apatride care și-au părăsit țara în care beneficiau de cetățenie, în vederea instalării într-un alt stat, ori a persoanelor care, după ce au dobândit cetățenia s-ar putea s-o piardă în anumite condiții.

a) Dreptul de a păstra cetățenia dobândită. Odată dobândită, cetățenia nu poate fi retrasă în mod arbitrar (art.15 din Declarația Universală, art.4 c din Convenția europeană asupra naționalității). Anterior apariției dreptului internațional privitor la drepturile omului, cetățenia sau naționalitatea era uneori retrasă arbitrar și chiar din motive de apartenență rasială sau etnică. Unul dintre cele mai elocvente exemple negative în această privință este legea germană nazistă din 1935 asupra cetățeniei Reich-ului german (una dintre așa-zisele legi din Nürenberg), prin care cetățenia germană era rezervată numai persoanelor de rasă germană sau înrudită. Aceasta a reprezentat una dintre primele etape ale unui proces conducând spre holocaustul în care au fost uciși mii de evrei, țigani și alte grupuri prin venele cărora nu curgea sânge german sau înrudit.

O asemenea lipsire colectivă de cetățenie motivată etnic ar constitui, în zilele noastre, o încălcare flagrantă a drepturilor omului. Indivizii ar putea fi lipsiți de cetățenie, dar aceasta numai în condiții rezonabile, stabilite în prealabil în dreptul intern. Formularea cea mai recentă a acestor condiții este inclusă în art.7 din Convenția europeană asupra naționalității, care ar putea fi considerată drept reflexul concepțiilor actuale, și în materie de cetățenie și care subordonează normele referitoare la cetățenie respectării drepturilor omului. În conformitate cu acest articol, lipsirea de cetățenie nu este admisibilă decât în următoarele condiții: cetățenia să fi fost dobândită în urma unui comportament fraudulos; persoana vizată să fi obținut în mod voluntar o altă cetățenie; persoana să se angajeze, în mod voluntar, în rândul forțelor militare străine; persoana este, în mod obișnuit, rezidentă în străinătate și nu are nici o legătură efectivă cu statul a cărui cetățenie o are; în sfârșit, persoana manifestă un comportament susceptibil de a aduce un grav prejudiciu intereselor esențiale ale statului.

b) Drepturile privind cetățenia în cazul succesiunii de state. O problemă deosebită apare și în situația denumită, în termeni juridici, succesiunea de state, respectiv, atunci când un teritoriu își schimbă suveranitatea. Pot apărea următoarele situații:

– unificarea statelor;

– transferul unei părți din teritoriu unui alt stat;

– divizarea unui stat și apariția mai multor state, de curând independente.

În aceste situații se ridică problema cetățeniei rezidenților de pe teritoriile nou apărute, dar care erau deja cetățeni ai statului precedent.

În situațiile aparținând primei categorii (unificarea statelor), vechea cetățenie este înlocuită de cetățenia țării unificate. În cealaltă situație, întrucât naționalitatea (cetățenia) este legată de teritoriu, rezidenții ar trebui să beneficieze în mod automat de posibilitatea de a alege cetățenia statului de care depinde teritoriul pe care locuiesc, având însă și posibilitatea de a-și păstra vechea cetățenie.

În situațiile din categoria a treia (divizarea statelor), în care se produce o dispariție totală a unui stat, urmată de apariție mai multor state, independente, circumstanțele sunt diferite. Țara dispărând, vechea cetățenie nu mai există și nu mai poate, deci, să fie păstrată. Cetățenia tuturor trebuie stabilită din nou. În general, cetățenii trebuie să obțină cetățenia noului stat în care trăiesc și nu pot, în mod normal, să solicite să devină cetățeni ai altui stat dintre cele apărute în urma divizării. Desigur, aceste din urmă state sunt libere să-și ofere cetățenia, dar nu sunt obligate să o facă, decât în situația existenței unor motive speciale.

Paragraful (2) al art.7 al Convenției privind drepturile copilului prevede, de asemenea, că un copil născut pe teritoriul unui stat trebuie să obțină cetățenia acestui stat; în caz contrar, el ar deveni apatrid. În ceea ce privește copiii care devin apatrizi în cazul în care nu ar dobândi naționalitatea statului în care s-au născut, principiul jus soli a devenit de acum înainte universal. De observat că până în prezent 191 de state au ratificat Convenția, iar Statele Unite, deși nu au ratificat Convenția, în fapt aplică principiul de mai sus.

Soluția juridică cea mai corespunzătoare în materie ar fi raportarea la art.18 și 19 din Convenția europeană asupra naționalității, sau încheierea unui tratat între statele implicate, cu respectarea principiilor drepturilor omului, și cu recunoașterea dreptului fiecărui om la o cetățenie, evitându-se pe cât posibil apatridia. Evitarea apatridiei revine în principal țării de reședință prin acordarea cetățeniei, implicit prin acordarea cetățeniei copiilor născuți pe teritoriul său.

În esență, evoluția dreptului internațional inspirat de drepturile omului oferă, actualmente, motivația cea mai convingătoare pentru a desprinde următoarele concluzii: în cazul succesiunii de state, cetățenii vechiului stat care rezidă în mod obișnuit (și nu provizoriu) pe teritoriul supus unei noi suveranități au dreptul de a obține cetățenia statului devenit suveran pe acest teritoriu. Aceste persoane vor avea întotdeauna posibilitatea de a accepta oferta de cetățenie a altor țări implicate, fără să fie obligate să o accepte, iar cea de-a doua țară nu este obligată, în general, să le adreseze o asemenea ofertă. Cele două state trebuie să vegheze la prevenirea apatridiei și incumbă statului de domiciliu să dovedească existența unui motiv legitim pentru a refuza cetățenia oricărei persoane care rezidează pe respectivul teritoriu, în mod obișnuit.

Începând cu anul 1993, Comisia de drept internațional (CDI) încearcă să pună la punct un instrument lipsit de rigiditate privind incidențele succesiunii statelor asupra naționalității persoanelor fizice și juridice. CDI a adoptat, în 1997, un ansamblu de 27 de articole însoțite de comentarii, prezentat în cadrul celei de-a 6-a Comisii (probleme juridice) a Adunării Generale pentru observații. Soluțiile promovate se situează pe o linie comună cu cele menționate.

c) Există, oare, un drept de a obține cetățenia statului de reședință în cazul restaurării statului? Se produce o restaurare atunci când un stat, la origine independent, este încorporat, pentru o anumită perioadă, într-o entitate mai vastă iar ulterior el își recapătă independența. Exemplele cele mai semnificative recente sunt furnizate de cele trei state baltice care, încorporate în Uniunea Sovietică în 1940, și-au recăpătat independența în anul 1991.

Afirmațiile, conform cărora, în cazul restaurării statului nu trebuie, în mod necesar, să se țină seama de regulile care se aplică la succesiunea statelor, se bazează pe argumentul că statele astfel stabilite au dreptul de a-și repune în vigoare legislația asupra cetățeniei, așa cum se prezenta aceasta anterior pierderii suveranității și că respectivele state pot, deci, să stabilească pe ce bază sunt în măsură să ofere cetățenia, în urma recâștigării independenței, aplicându-se legea aflată anterior în vigoare. Aceste motive nu sunt valabile decât dacă încorporarea lor într-o altă entitate a depins de utilizarea sau de amenințarea cu utilizarea ilegală a forței (ceea ce s-a întâmplat în 1940 cu statele baltice).

Această situație nu poate fi asimilată cu cea existentă în statele restaurate care își dobândesc independența după o încorporare prelungită într-o unitate mai mare. Sub aspectul drepturilor omului contează foarte puțin pentru persoanele rezidente în ce consta cauza încorporării, dacă acestea s-au stabilit aici de bunăvoie, ca și când ar fi fost vorba de propria lor țară. Pe parcursul lungilor perioade de încorporare, pot avea loc migrații, la scară largă, în interiorul acestei entități mai mari. În cazul în care colonizarea s-a desfășurat timp de două generații sau anterior intervenirii restaurării, acordarea cetățeniei după restaurarea statului nu poate fi tratată în același mod ca la încheierea unei ocupații militare obișnuite. Și totuși, este discutabil dacă descendenții celor care au ajuns pe acest teritoriu, în cursul perioadei de încorporare, au un drept automat la cetățenia țării restaurate, chiar dacă posedau cetățenia entității statale, care a existat anterior restabilirii independenței.

În doctrină s-a exprimat părerea că și în cazul în care ei nu dobândesc imediat cetățenia, au cel puțin dreptul de a rămâne în statul restaurat și de a beneficia de un tratament egal cu cel administrat persoanelor deținând naționalitatea acestui stat în privința drepturilor sociale și economice, inclusiv al autorizației de a munci, cu o singură excepție: până la obținerea cetățeniei, ei pot fi excluși din funcțiile publice care presupun exercitarea unei puteri suverane.

O altă problemă specifică care se ridică în această materie este și aceea a condițiilor pe care persoanele nou-venite trebuie să le respectate în materie de drepturi ale omului în vederea unei naturalizări nediscriminatorii. Imigranții, în sensul strict al termenului respectiv, adică persoanele care sosesc într-o țară despre care știu că nu este a lor sau copiii acestora, au oare, dreptul la cetățenia respectivei țări? Multe state practică principiul jus soli, ceea ce înseamnă că cei născuți pe teritoriul lor obțin, de regulă, cetățenia respectivului stat, chiar dacă părinții lor nu sunt cetățeni ai țării în discuție. Altele nu aplică decât dreptul sângelui, ceea ce înseamnă că doar copiii născuți din părinți deja cetățeni își dobândesc în mod automat (ex lege) cetățenia.

Ca urmare a evoluției concepției asupra drepturilor omului, chiar cei care ar aplica principiul dreptului sângelui trebuie să admită principiul jus soli vis-à-vis de copiii născuți pe teritoriul lor; în caz contrar, aceștia ar deveni apatrizi.

S-ar putea susține și teza că majoritatea imigranților posedă o altă cetățenie – aceea a țării din care au plecat și, ca urmare, copiii lor nu ar putea solicita cetățenia pe motiv de apatridie. Celor care nu devin cetățeni ex lege, statele pot să le ofere cetățenia prin naturalizare. Îi revine oare statului obligația de a naturaliza persoanele care au devenit rezidenți permanenți?

Potrivit art.6, paragraful 3 (obținerea naționalității) din Convenția Europeană asupra naționalității fiecare stat trebuie să prevadă în dreptul său intern, pentru persoanele care își au rezidența legală în mod obișnuit pe teritoriul său, posibilitatea unei naturalizări. Printre condițiile de îndeplinit este și durata necesară rezidenței, anterior înaintării solicitării care nu trebuie să depășească 10 ani.

Posibilitatea ca statul să soluționeze diferit această chestiune, făcând distincții între diferite categorii de candidați la naturalizare constituie o problemă controversată și care capătă o deosebită importanță pentru minorități. În mod tradițional, s-ar putea vorbi de o prerogativă internă, întotdeauna apărată cu rigurozitate, refuzându-se dreptului internațional vreun amestec în această materie, idee care cedează pasul sub influența concepțiilor moderne despre drepturile omului. Orice distincție de ordin etnic sau cultural ar putea fi considerată drept o încălcare a Convenției Internaționale asupra eliminării tuturor formelor de discriminare rasială, în principal a articolului nr.5 d) iii), conform căruia, statele părți se angajează să garanteze dreptul fiecăruia la o cetățenie, fără distincție de rasă, culoare, origine națională sau etnică. Aceasta pare să implice faptul că nu pot fi preferate anumite grupuri etnice speciale printre cele care încearcă să fie naturalizate. Cu toate acestea, în practică, unele state continuă să acorde asemenea preferințe, în ciuda prevederilor art.5 din Convenția Europeană asupra naționalității care stipulează că regulile unui stat parte vizând naționalitatea nu trebuie să conțină distincții sau să includă o serie de practici constituind o discriminare bazată pe sex, religie, rasă, culoare, origine națională sau etnică. În plus, statele trebuie să fie ghidate de același principiu al nediscriminării între cetățenii lor, indiferent dacă sunt cetățeni de la naștere sau au dobândit naționalitatea ulterior.

Aplicarea strictă a drepturilor omului ar reduce considerabil diferența între drepturile cetățenilor și cele ale persoanelor lipsite de cetățenie. De regulă, statele sunt obligate să garanteze respectarea drepturilor omului fiecărui individ aflat pe teritoriul și sub jurisdicția lor. Declarația Universală prevede că orice persoană se poate prevala de drepturile enunțate de ea, în absența oricărei discriminări; lucrurile rămân valabile și pentru persoanele lipsite de cetățenie. Paragraful 1 al art.2 al Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice conține următoarele prevederi:

“Statele părți la prezentul Pact se angajează să respecte și să garanteze tuturor indivizilor aflați pe teritoriul și sub competența lor drepturile recunoscute în prezentul Pact, fără nici un fel de discriminare, în special referitoare la rasă, culoare, sex, limbă, religie, opinie politică sau orice altă opinie, origine națională sau socială, avere, naștere sau la orice altă situație”.

Statul garantează, prin urmare, respectarea drepturilor enunțate în Pact tuturor indivizilor (nu numai cetățenilor) aflați pe teritoriul său, ceea ce înseamnă că nu trebuie făcută nici o distincție în exercitarea acestor drepturi. Așa cum vom mai arăta, există însă și importante excepții. Totuși, principala regulă pare clară: cetățenii și persoanele lipsite de cetățenie ar trebui să beneficieze de majoritatea drepturilor civile, consacrate de Pact în absența oricărei discriminări.

Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale (Convenția europeană a drepturilor omului) prezintă dispoziții similare. Astfel, în art.1 se arată că statele părți recunosc oricărei persoane, aflată sub jurisdicția lor, drepturile și libertățile definite de Convenție.

Convenția privind drepturile copilului este și mai explicită. Potrivit art.2 paragraful 1: „Statele părți se angajează să respecte drepturile enunțate în prezenta Convenție și să le garanteze oricărui copil aflat sub jurisdicția sa, în absența oricărei discriminări, independent de orice considerație de rasă, culoare, sex, limbă, religie, opinie politică sau de altă natură a copilului sau a părinților săi, sau a reprezentanților legali, de originea lor națională, etnică sau socială, de situația sau averea lor, de incapacitatea lor, de nașterea lor sau de orice altă situație”. În paragraful 2 din art.2 al Pactului internațional referitor la drepturile economice, sociale și culturale se prevede, de asemenea, obligația statelor părți de a garanta exercitarea fără discriminare a drepturilor enunțate, din motivele enumerate ca, spre exemplu, originea națională sau socială. Paragraful 3 al art.2 conține, totuși, o excepție: țările în curs de dezvoltare pot determina în ce măsură vor garanta drepturile economice recunoscute în Pact vis-à-vis de persoanele lipsite de cetățenie. În schimb, statele industrializate nu sunt în măsură să opereze o asemenea distincție. Cu privire la alți factori ca: domiciliul legal, autorizația de muncă, precum și alte elemente pot fi unele restricții, însă nu și în ce privește cetățenia, ca atare.

Unele restricții sunt cuprinse chiar în Declarația Universală a drepturilor omului în art.21, referitor la drepturile politice și în art.13 referitor la drepturile de liberă circulație. Astfel, potrivit art.21 paragraful 1 din Declarația Universală, toți cetățenii au dreptul de a lua parte la conducerea vieții publice din țara de origine, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentanți aleși în mod liber. La fel de important este și dreptul oricărei persoane de a accede, în condiții de egalitate, la funcțiile publice din țara de origine (par.2 al art.21 din Declarația Universală, art.25 c. din Pact).

Exercitarea acestor drepturi devine problematică numai dacă persoana nu deține cetățenia țării de reședință; drepturile politice făcând parte dintre drepturile omului cele mai prețioase, deoarece exercitarea lor face posibilă influențarea legilor și a politicii țării și, deci, protejarea propriilor interese și valori, ar putea să există unele restricții.

Art.13 al Declarației Universale și art.12 al Pactului tratează despre libertatea circulației. Fiecare persoană, având cetățenie sau nu, are dreptul de a circula liber în interiorul granițelor unui stat și de a-și alege în același mod reședința, precum și dreptul de a părăsi orice țară, inclusiv țara de origine, dar nu are dreptul de a intra decât în propria sa țară, ceea ce pare să limiteze dreptul de intrare, ca drept al omului, doar la cetățeni. Într-o interpretare mai largă, Comitetul drepturilor omului, organul oficial de control al aplicării Pactului, a motivat că în anumite circumstanțe o persoană care nu beneficiază de cetățenie, se poate bucura de o protecție conform art.12 al Pactului. În acest sens, se pot lua în considerare noțiuni ca nediscriminarea, interzicerea tratamentelor inumane și păstrarea legăturilor familiale.

Asemenea ambiguități se mai întâlnesc în cadrul dreptului internațional privind drepturile omului și în legătură cu protecția minorităților. În practica unor state ele sunt, adesea, limitate la cetățeni, dar este dificil să se admită că acest mod de rezolvare ar fi conform cu o concepție consecventă asupra drepturilor omului. Art.27 al Pactului, care se referă la drepturile persoanelor aparținând minorităților, nu conține nici o formulă restrictivă, susceptibilă de a fi interpretată ca limitând aplicarea sa în exclusivitate la cetățeni. În consecință, se impune aplicarea regulii generale stipulată în art.2 din Pact, conform căreia, drepturile recunoscute în Pact trebuie garantate tuturor indivizilor aflați pe teritoriul statelor părți și sub jurisdicția acestora. Așa cum am mai subliniat, însuși Comitetul O.N.U. pentru drepturile omului a precizat că art.27 conferă drepturi tuturor persoanelor aparținând minorităților “existente” într-un stat parte, inclusiv persoanelor lipsite de cetățenie.

În esență, este evident că drepturile politice pot fi limitate doar la cetățeni, dar fiecare stat este liber să se arate mult mai generos. Dreptul de reîntoarcere este mai puțin sigur în privința persoanelor lipsite de cetățenie rezidente decât în cazul cetățenilor. Dacă în mod normal cetățenii nu pot fi expulzați din țara de origine, persoanele lipsite de cetățenie se confruntă cu un risc mai mare, în acest sens. Totuși, statele nu au în întregime mână liberă pentru a expulza persoanele lipsite de cetățenie, iar cele care au obținut un statut legat de dreptul de rezidență permanentă sau durabilă nu pot fi expulzate decât în condiții destul de limitate.

Scopurile Națiunilor Unite sunt enunțate chiar în preambulul Declarației Națiunilor Unite, unde se reafirmă ideea drepturilor omului, necesitatea promovării și protejării drepturilor minorităților ca o contribuție la stabilitatea statelor și la consolidarea prieteniei și cooperării între state. În felul acesta, Declarația și-a adus contribuția la promovarea identității persoanelor aparținând diferitelor minorități naționale, etnice, religioase, lingvistice, la sublinierea dreptului acestora de a beneficia de propria lor cultură, de a profesa și de a practica propria lor religie și de a utiliza propria limbă, în particular și în public, liber și în absența oricărei ingerințe sau discriminări. În raport cu prevederile paragrafului 2 al art.2, persoanele aparținând unor minorități au dreptul să participe la viața culturală, religioasă, economică, socială și publică, drepturi care decurgând din drepturile omului, urmează să fie acordate și persoanelor lipsite de cetățenie, cu excepția situației în care pot fi stabilite limite în legătură cu participarea persoanelor lipsite de cetățenie în cadrul instituțiilor politice ale statului. Conform paragrafului 3 din art.2, persoanele aparținând unor minorități au dreptul de a lua în mod efectiv parte la deciziile privind minoritatea de care aparțin sau regiunile în care trăiesc, în funcție de diverse modalități, care trebuie să aibă un caracter compatibil cu legislația națională. Persoanele lipsite de cetățenie nu au un drept absolut la vot și nici nu pot fi alese în vederea ocupării unor funcții publice. Cu toate acestea, atunci când există pe teritoriul lor minorități stabile de o anume importanță, ale căror membri sunt în marea lor majoritate persoane lipsite de cetățenie, statele ar trebui să caute modalități de a oferi posibilitatea participării reprezentanților lor, cel puțin cu titlul consultativ, la adoptarea unor decizii care îi vizează în calitate de grup.

Conform paragrafului 4 al art.2, persoanele aparținând unor minorități se bucură de dreptul de a-și crea și de a-și administra propriile asociații și, totodată, în virtutea paragrafului 5 al aceluiași articol, ele au dreptul de a stabili și de a menține, în absența oricărei discriminări, contacte libere și pașnice cu ceilalți membri ai grupului lor, precum și cu persoanele aparținând altor minorități, dar și contacte în afara granițelor cu cetățeni aparținând altor state, de care sunt legate prin originea națională sau etnică sau prin apartenența religioasă sau lingvistică. Aceste drepturi trebuie să fie recunoscute membrilor lipsiți de cetățenie ai minorităților, întocmai ca și celorlalți membri care beneficiază de cetățenie.

Conform art.3, persoanele aparținând unor minorități pot să-și exercite drepturile în mod individual, ca și în interiorul comunității, asemeni celorlalți membri ai grupului, în absența oricărei discriminări, și nu trebuie să sufere în nici un fel de consecință pentru că își exercită sau nu drepturile enunțate în Declarația Națiunilor Unite. Aceste dispoziții se aplică indiferent dacă membrii minorităților sunt sau nu și cetățeni.

Potrivit art.1, 4 și 5 din Declarația Națiunilor Unite, statele protejează existența și identitatea națională sau etnică, culturală, religioasă sau lingvistică a minorităților pe teritoriul respectiv, favorizând instaurarea unor condiții apte să asigure promovarea acestei identități. Fiind vorba de o protecție a existenței fizice, această dispoziție trebuie să se aplice atât persoanelor lipsite de cetățenie, cât și cetățenilor deoarece constituie aspecte ale drepturilor omului.

Discutabil este dacă s-ar putea cere statelor să încurajeze instaurarea unui climat favorabil promovării identității etnice, religioase și lingvistice ale persoanelor lipsite de cetățenie. Documentele internaționale mai recente cum ar fi art.29 și 30 din Convenția internațională asupra drepturilor copilului, prevăd posibilitatea aplicării dispozițiilor respective și persoanelor lipsite de cetățenie, iar art.31 al Convenției internaționale asupra protecției drepturilor tuturor muncitorilor imigranți și ale membrilor familiei lor, este susceptibilă de a se aplica în mod esențial și persoanelor lipsite de cetățenie. Această convenție, însă nu a intrat în vigoare.

Persoanele aparținând unor minorități, inclusiv cele lipsite de cetățenie, beneficiază printre altele și de dreptul de a-și crea propriile instituții particulare, în cadrul cărora limba minorității constituie principala limbă de instruire, însă statul poate să pretindă și o predare a limbii oficiale.

Numeroase puncte de vedere exprimate în legătură cu aceste articole au încă un caracter provizoriu și urmează să fie întregite ca urmare a discuțiilor care se desfășoară în cadrul Grupului de lucru O.N.U. asupra minorităților.

Fenomenul migrației la nivel european prezintă două aspecte importante: mai întâi pătrunderea cetățenilor statelor terțe pe teritoriul Uniunii Europene și în al doilea rând, integrarea acestora în Uniunea Europeană, direcție în care au fost adoptate deja o serie de măsuri atât ca urmare a lucrărilor Consiliului European de la Tampere, cât și prin elaborarea unei politici europene clare și eficiente în această materie.

Parlamentul European sprijină politica privind migrația legală în cadrul Uniunii Europene. În acest sens sunt și documentele elaborate de Comisia Europeană (Comunicatul Comisiei din 22 noiembrie 2000 privind metoda deschisă de coordonare pentru realizarea unei politici comune privind migrația; Comunicatul Comisiei din 3 iunie 2003, privind integrarea și angajarea cu contract de muncă a migranților; Directiva 2003/86 EC din septembrie 2003, privind dreptul familiei la reunificare; Concluziile Consiliului European din 19 noiembrie 2004, privind principiile comune de bază pentru politica de integrare a migranților în cadrul U.E.;

În domeniul migrației, Parlamentul European a emis, la rândul său, o serie de rezoluții dintre care cele mai importante sunt: Rezoluția din 3 octombrie 2001, referitoare la Comunicatul Comisiei privind politica comunitară de migrațiune (adoptarea Raportului PIRKER); Rezoluția din 19 iunie 2003 privind Comunicatul Comisiei asupra metodei deschise de coordonare a politicii comunitare privind migrația și comunicatul Comisiei privind problemele de integrare a migranților în cadrul relațiilor Uniunii Europene cu statele terțe (adoptarea Raportului Terrón i Cusí); Rezoluția din 15 ianuarie 2004 privind Comunicatul Comisiei asupra migrației, integrării și ocupării forței de muncă (adoptarea Raportului Moraes); Rezoluția din 15 ianuarie 2004, privind Comunicatul Comisiei către Parlamentul și Consiliul European dezbătută în cadrul Consiliului European de la Salonic privind dezvoltarea unei politici comune asupra migrației ilegale, transferul și traficul de persoane, granițele externe și returnarea rezidenților ilegali; Rezoluția din 14 octombrie 2004, inclusiv propunerea pentru o recomandare a Parlamentului European către Consiliu (Consiliul European al miniștrilor de afaceri interne și justiție) și către Consiliul European privind viitorul zonei de libertate, securitate și justiție, precum și asupra măsurilor necesare legate de legitimitatea aplicării acestora (adoptarea Raportului Bourlanges).

Competența comunitară în probleme de migrație este stabilită prin Tratatul de la Amsterdam, potrivit căruia, Consiliul European acționează în mod unanim (hotărârile se adoptă cu unanimitate de voturi), iar Parlamentul European este doar consultat; deciziile sunt adoptate, în principiu, de 22 de state: în conformitate cu Protocolul anexat Tratatului de la Amsterdam.

Din analiza prevederilor Constituției Europene rezultă că aceasta se situează pe linia Tratatului de la Amsterdam privind plasarea politicii europene pentru migrația legală în contextul administrării fluxurilor de migranți și a creării unei baze legale clare pentru integrarea cetățenilor statelor terțe. Rolul Uniunii Europene este acela de a acorda sprijinul necesar înfăptuirii acestei politici, competență primară de rezolvare revenind statelor membre, în timp ce Uniunea rezolvă numai problema în legătură cu admiterea și rezidența, materie în care Uniunea stabilește reguli obligatorii pentru toate statele membre.

În felul acesta, Constituția Europeană introduce o schimbare a modului de a utiliza procedura codeciziei în cazul actelor normative și a actelor normative cadru comunitare referitoare la migrație. În mod concret, Constituția încorporează prevederile Tratatului de la Amsterdam privind: cooperarea în scopul armonizării legislației naționale în ceea ce privește condițiile de intrare și ședere a cetățenilor statelor terțe; asigurarea tratamentului egal cetățenilor statelor terțe care sunt rezidenți pe teritoriul unuia dintre statele membre și inițierea unei politici de integrare mult mai puternice.

Așa cum se cunoaște, Consiliul European de la Tampere (20-21 iunie 1999) nu a abordat în mod explicit problematica migrației legale, ci mai mult administrarea fluxurilor de migranți „la toate nivelurile”. Numai la 22 noiembrie 2000 Comisia Europeană a prezentat o comunicare prin care și-a exprimat punctul de vedere referitor la strategia care ar trebui adoptată pentru realizarea unei politici comunitare privind migrația subliniind:

a) necesitatea examinării necesarului de forță de muncă al Uniunii Europene și dimensionarea acesteia în mod corespunzător (ca modalitate anticipativă);

b) modalitatea în care se iau în considerare toate formele de migrațiune (ca modalitate globală);

c) acceptarea și evaluarea fenomenului din punctul de vedere al necesității economice, al societății și cetățenilor statelor terțe (ca modalitate integrată). Astfel, Comisia Europeană consideră că migrația nu trebuie văzută în mod strict doar ca o problemă dificilă, ci trebuie avute în vedere și efectele sale pozitive, benefice.

Referitor la politica de „zero migrațiune”, aplicată de statele membre până în 1970, aceasta trebuie să fie abandonată, luându-se măsuri în direcția continuării și a admiterii pe o scară mai extinsă a primirii cetățenilor statelor terțe în Uniunea Europeană (Comunicatul Comisiei din 4 iunie 2004 privind migrația legală și cea ilegală).

Comisia Europeană subliniază în această ordine de idei că declinul demografic reprezintă o justificare în plus a admiterii migrației legale. În Programul de la Haga, de asemenea, se menționează rațiunile economice care justifică migrația legală, ca și rolul important pe care îl joacă acest fenomen în implementarea Strategiei de la Lisabona. Mai mult chiar, atât Constituția cât și Programul de la Haga au stabilit, în principiu, numărul de migranți care ar reveni fiecărui stat membru, respectiv numărul de admiteri pentru cetățenii statelor terțe, care doresc să se așeze pe teritoriul Uniunii Europene.

De asemenea, la nivelul Uniunii Europene s-a stabilit cadrul legislativ coordonator, în interiorul căruia fiecare stat membru își fixează obiectivele în conformitate cu nevoile naționale cu privire la numărul și profilul cetățenilor statelor terțe care urmează să fie admiși pe teritoriul lor.

Politica de integrare a migranților se constituie astfel ca un reper major al politicii de admitere a migranților. În Comunicatul Comisiei Europene din 3 iunie 2003 privind migrația, integrarea și ocuparea acestei forțe de muncă, se subliniază că introducerea politicii de integrare a migranților este necesară din rațiuni de coeziune socială și eficiență economică. Referitor la acest subiect, Programul de la Haga subliniază importanța stabilității și coeziunii sociale pentru implicarea tuturor acelora interesați de la nivel local și până la nivel european, în scopul „creării și asigurării de șanse egale pentru toți”.

Așa cum s-a menționat și în Comunicatul din 22 noiembrie 2002, Comisia Europeană își propune să desfășoare o politică de migrațiune bazată pe o legislație complexă, care să furnizeze răspunsuri concrete față de limitarea (sau nu) a numărului și statutului migranților.

În afara cazurilor specifice de admitere din motive umanitare, textele deja adoptate sau în curs de adoptare conțin prevederi de natură să justifice următoarele moduri de admitere:

a) Motivul reunificării familiei. Membrii de familie, începând cu 22 septembrie 2003, sunt autorizați să se reunifice în jurul unui părinte, rezident pe teritoriul unui stat membru. În această privință, Consiliul a adoptat deja o directivă care acordă dreptul familiilor de a se reuni (cetățenii statelor terțe care dețin permise de ședere valide pentru mai mult de un an și refugiaților). Directiva prevede că cei care pot beneficia de reunificarea familiei sunt: soțul/soția sau partenerul necăsătorit al solicitantului, copilul minor al solicitantului sau al soțului/soției acestuia, părinții solicitantului sau al soțului/soției și copilul adult, în anumite condiții;

b) Motivul economic. Proiectul de Directivă din 5 decembrie 2001 cuprinde condițiile de intrare și ședere a cetățenilor statelor terțe în scopul angajării cu contract de muncă sau a desfășurării unei activități independente pe cont propriu; în acest scop s-au depus eforturi pentru elaborarea unor definiții comune, a unor proceduri și a unor criterii comune de admitere la nivelul tuturor statelor membre. Întrucât după lansarea acestor propuneri, negocierile care aveau loc în cadrul Consiliului European nu mai aveau nici o justificare, Comisia a fost invitată să prezinte, înainte de sfârșitul anului 2005, un plan de acțiune care să conțină inclusiv procedurile de admitere „capabile să răspundă prompt cererilor și fluctuațiilor de migrațiune în scopul muncii”.

c) În ceea ce privește motivul intrării în scopul pregătirii profesionale sau a definitivării și perfecționării studiilor, Consiliul a adoptat la 13 decembrie 2004 o directivă prin care încurajează mobilitatea studenților străini. Acest act normativ este în conformitate cu politica europeană privind educația și are ca obiective principale: să realizeze orientările care rezultă din documentele internaționale în domeniul educației; să îmbunătățească politica de cooperare cu statele terțe; să intensifice atractivitatea plasamentelor educaționale europene; să promoveze schimburile de studenți din Uniunea Europeană și din statele terțe etc.

d) În ceea ce privește motivul admiterii în scopul desfășurării cercetărilor științifice, Consiliul a aprobat la 19 noiembrie 2003 liniile de coordonare generale (general guidelines), pentru un proiect de directivă în scopul facilitării mobilității cercetătorilor. Din analiza textului se constată că acesta ușurează sarcina statelor membre, a autorităților competente în intenția de a face responsabile institutele de cercetare pentru verificarea credibilității proiectelor de cercetare propuse. În 2004 Consiliul a aprobat o Recomandare solicitând statelor membre să nu se abțină de la folosirea cotelor (numărul de migranți acceptat de fiecare stat membru), iar permisele de rezidență să fie eliberate cât mai rapid posibil. Directivele adoptate, cât și cele care urmau a fi adoptate acordă cetățenilor statelor terțe dreptul de a avea reședință, fapt ce le va permite să trăiască legal pe teritoriul statului respectiv.

La 25 noiembrie 2003, Consiliul Europei a adoptat o Directivă în favoarea șederii și integrării cetățenilor statelor terțe în cadrul societății din statul gazdă. Directiva prevede că cetățenii statelor terțe sunt considerați rezidenți ai statului membru, în condițiile în care ei locuiesc legal pe teritoriul acelui stat de cel puțin cinci ani (prevedere valabilă și pentru România la nivelul legislației din 2005).

În conformitate cu prevederile Directivei menționate, statutul de rezident este stabilit prin acordarea permisului de ședere valabil pe cinci ani cu posibilitatea de reînnoire. Acordarea acestui statut permite rezidenților să se bucure de aceleași drepturi de care se bucură și cetățenii statului gazdă în materie de acces la un loc de muncă, protecție socială, pregătire profesională, educație. Directiva conține, de asemenea, prevederi care vizează libera circulație a cetățenilor statelor terțe cu acest statut în cadrul Uniunii Europene.

La invitația Consiliului European, la 3 iunie 2003, Comisia a publicat un document care solicită statelor membre o atitudine pro-activă în ceea ce privește politica de integrare. Acest document introduce conceptul de „cetățenie civilă”, definită ca o garanție pentru migranți de obținere graduală a unui anumit număr de drepturi și obligații care să le asigure același tratament cu cetățenii statului gazdă din U.E.

În orice caz, politica Consiliului European de integrare a migranților este o politică de sprijinire a acestor persoane, fără să încalce dreptul statelor membre să-și stabilească politicile de integrare, fiecare țară construindu-și propriul model, ținând seama de realitățile și necesitățile proprii.