Principiul Separatiei Puterilor In Stat
Partea I
Coordonate teoretice ale
principiului separației puterilor în stat
Capitolul I
Originea principiului separației puterilor în stat
1. Sursele antice ale principiului
Ideea unor multiple puteri in stat este intalnita inca din antichitate, in special in Politica lui Aristotel, in care acesta vorbeste despre existenta a trei “parti” in state a căror bună organizare dă seama de buna organizare a statului ca întreg. Aceste părți sunt: Adunarea poporului, care delibera afacerile publice, Corpul magistratilor, căruia îi aparținea comandamentul si Corpul judecatoresc, ce avea ca misiune înfaptuirea justiției.
Tema antică a împărțirii puterilor în stat este reluata si dezvoltată în modernitate, in conditiile luptei pentru limitarea puterii monarhului. John Locke și apoi Montesquieu, au argumentat necesitatea organizarii puterii politice pe baza principiului separatiei puterilor in stat, pornind de la imperativul protejarii proprietății și libertatii individului. Asadar, originea principiului separatiei puterilor in stat trebuie cautata in Anglia si in Franta.
2. Concepția lui John Locke
Filosoful englez J. Locke este cel care da o formulare doctrinara acestui principiu, subliniind importanta unei separari a puterilor statului pentru garantarea libertatilor individuale in Essay on Civil Government și în Al doilea tratat despre guvernământ.
In prefata editiei din 1999 a celui de-al doilea tratat despre carmuire, Adrian Paul Iliescu recunoaste existenta in contemporaneitate a unei probleme in rezolvarea careia ii datoram lui Locke primele initiative. In opinia autorului prefatei, societatile moderne se confrunta din ce in ce mai acut cu problema concentrarii puterii, pentru ca aceste societati sunt astfel construite incat se produce un fenomen al “amplificarii continue a puterii”, al concentrarii acesteia in anumite centre.
Astfel, prin “ideea mandatului limitat”, adica a reducerii puterii politice exercitate legitim de institutiile publice la suma puterilor cedate de catre indivizi acestora, prin ideea separarii legislativului si executivului (diferentirea celei de-a treia puteri, cea judecatoreasca nu o datoram lui Locke) autorul Tratatului a dat prima contributie importanta la problema controlului si dispersarii puterii, o problema in ansamblu nici astazi rezolvata de altfel.
Prin urmare, dupa Locke, activitatea statului poate fi analizata in trei functii diferite: functia legislativă, executivă si federativă, aceasta din urma incluzand, in conceptia lui, dreptul de a declara razboi, precum si de a incheia pacea si tratatele internationale. Locke distinge trei functii separate in activitatea de ansamblu a statului, dar nu cere ca fiecare dintre ele sa fie incredintata întrutotul unor organe separate.
Considerata ca fiind functia suprema in stat, “prima si fundamentala lege pozitiva” este constituirea “puterii legislative”, analizarii careia Locke acorda si in Cel de-al doilea Tratat doua capitole: capitolul XI “Despre intinderea puterii legislative” si capitolul XII, “Despre puterea Legislativa, Executiva si federativa a comunitatii”.
In opinia lui, numai functia legislativa si cea executiva trebuie sa fie exercitate de titulari distincti si independenti. Aceste doua functii trebuie sa fie incredintate unor organe separate, pentru că functia legislativa are un caracter intermitent, legile putand fi elaborate intr-un interval de timp limitat, la sfarsitul caruia organul emitent intra in vacanta, pe cand functia executive are un carecter permanent “ legile … au nevoie de o executare permanenta” . Intrucat functia executive are acest caracter permanent, este logic ca ea sa fie incredintata altui organ decat functia legislativa, unei puteri “pemanente care sa vegheze la executarea legilor”. In cazul in care functia legislative ar fi detinuta de aceiasi indivizi, care sunt chemati sa aplice legile, ei ar fi ispititi, atunci cand ar vedea ca punerea in executare a regulilor de drept nu le este convenabila, sa le modifice “ poate ar fi o tentatie prea mare pentru slaba fire umana, avida de putere, ca aceia care detin puterea de a face legi sa aiba de asemenea in mainile lor puterea de a ale executa … putand sa le potriveasca atat in alcatuire cat si in executare avantajului lor particular.”
Dar daca pentru Locke puterea executivă si cea legislativă trebuie sa fie intr-un mod firesc separate, in schimb puterea federativa si cea executivă nu pot fi decat contopite. Exercitarea atat a functiei executive, cat si a celei federative face necesara adeseori interventia fortei publice. Astfel, puterea executiva “constand in executarea legilor locale ale societatii in interiorul sau asupra tuturor celor ce sunt parti ale ei, iar cealalta in administrarea sigurantei si a interesului public in afara” (federativa). Daca doua organisme disticte ar dispune de puterea de constrangere a statului, diferendele ce s-ar ivi ar putea degenera in conflicte armate.
In ceea ce priveste functia judecatoreasca, Locke nu preconizeaza separarea ei de celelalte functii ale statului, ci considera ca ea se incadreaza in mod normal in functia legislativa: “… cine va judeca cand va fi folosita corect aceasta putere? … intre o putere executiva existenta, inzestrata cu asemenea prerogative si una legislativa care depinde de vointa acesteia pentru a se convoca, nu poate exista nici un judecator pe pamant … ei pot face apel (doar) la ceruri.” Atribuind o astfel de putere numai divinitatii, aceea de a judeca si de da sentinte, Locke indeamna oamenii ca situatiile dificile create de anumite litigii aparute saapeleze la ceruri: “ … desi oamenii nu pot fi judecatori, astfel incat sa aiba prin Constitutia acelei societati vreo putere superioara de a determina si de a da vreo sentinta efectiva in acest caz … acolo unde nu exista o instanta pe pamant, si anume aceea de a judeca daca au dreptate sa faca apel la ceruri … “
Motivul principal pentru care cele doua puteri, legislativul si executivul ajung adesea sa fie separate este acela ca spre deosebire de legislativ care nu este nevoie sa existe in permanenta
Spunand ca puterea legislativă si cea executivă trebuie sa fie separate, J. Locke argumenta: “pentru fragilitatea umana, tendinta de a pune mana pe putere ar fi prea mare daca aceleasi persoane care au puterea de a face legile sa se dispenseze de a da ascultare legilor pe care le fac si sa acomodeze legea avantajului lor privat, facandu-le si executandu-le in acelasi timp, si, in consecinta, sa ajunga a avea un interes distinct de restul comunitatii, contrar scopului societatii si guvernamantului… Este, prin urmare, necesar ca totdeauna sa fie in activitate o putere care sa vegheze la executarea legilor care au fost facute si care sa ramana in vigoare. Si astfel puterea legislativă si puterea executivă ajung adesea sa fie separate”.
Ideile lui Locke au o deosebita insemnatate pentru istoria doctrinelor politice. Ele au fost principala sursa ideologica din care s-a inspirit Montesquieu, atunci cand a reluat si adancit problema separatiei puterilor statului, careia i-a dat o forma si o stralucire noua.
3. Concepția lui Montesquieu
In conceptia lui Montesquieu, totul se atructurează in jurul ideii de libertate, de protejare a acesteia. Intrebandu-se ce tip de institutii pot sa protejeze mai bine libertatea politica a indivizilor, el arata ca acest lucru poate fi realizat numai in acel sistem in care puterile sunt separate si pot sa se limiteze – sa se impiedice – reciproc. Astfel, in Cartea a XI – a din lucrarea Despre spiritul legilor, Montesquieu arata ca exista o natiune in lume care are ca obiect al Constitutiei sale libertatea politica ce consta in acea liniste de spirit ce provine din opinia ca fiecare are siguranta sa: cea engleză. Dar, pentru a avea aceasta libertate, trebuie ca guvernamantul sa fie astfel organizat incat un cetatean sa nu se teama de un alt cetatean.
Pentru a ajunge la concluzia ca libertatile nu pot fi efective decat in conditiile existentei unei puteri separatie in stat, Montesquieu a procedat prin aplicarea riguroasa a unor metode de cercetare general incetatenite astazi in sociologie si politologie: observatia si comparatia, analiza si sinteza. Dupa cum Comisia de pregatire a Proiectului noii Constitutii a Romaniei a incercat, prin vizitele facute de membrii sai in mai multe tari occidentale, sa cunoasca, printr-un contact direct, institutiile lor politice. Tot asa si Montesquieu, inainte de a scrie incomparabila sa lucrare asupra spiritului legilor (1748) a zabovit pe rand in Austria, Italia, Olanda iar in cele din urma in Anglia, unde timp de doi ani a studiat organizatia ei constitutionala. Examinarea institutiilor politice ale tuturor aceste tari n-a fost facuta de Montesquieu la intamplare, pornind de la premisele preconcepute, ci, ca un adevarat intemeietor al metodelor sociologice moderne, el a recurs la observatia atenta a structurilor politice ale tarilor vizate si la compararea lor intr-un spirit de obiectivitate. Analizand aceste structuri in incepututrile si dezvoltarea lor, disecand mecanismul lor de functionare in intregul lor dinamism si invederand critic rezultatele la care el a dus, Montesquieu a desprins cateva idei generale, in formularea carora a tinut seama nu numai de trasaturile generale ale naturii umane, ci si de traditiile istorice si de specificul moral al fiecarui popor.
La capatul acestor investigatii, Montesquieu si-a pus o intrebare foarte simpla: de ce poporul englez se bucura de o larga libertate, spre deosebire de locuitorii monarhiilor absolute pe care le-a vizitat? Raspunsul la aceasta intrebare i s-a parut ca se impune cu evidenta, si anume: in tarile in care puterea este concentrata in mainile unei singure persoane sau a unui grup de persoane nici o piedica nu se ridica in calea abuzurilor si a exceselor acestei puteri, in timp ce in Anglia diferitele functii ale statului sunt incredintate unor organe distincte si independente unul fata de altul, din confruntarea carora rezulta un echilibru, sub scutul caruia libertatile individuale pot inflori.
“Exista in fiecare stat trei feluri de puteri: puterea legislativă, puterea executivă, privitoare la chestiunile care tin de dreptul gintilor si puterea judecatoreasca privitoare la cele care tin de dreptul civil”. Aratand in ce constau cele trei puteri, autorul precizeaza ca “ atunci cand in aceeasi persoana sau acelasi corp de magistrati, puterea legiuitoare este reunita puterii executive, nu mai exista deloc libertate, pentru ca ne putem teme ca acelasi monarh sau acelasi senat face legi tiranice pentru a ale executa in mod tiranic”. “ Totul ar fi pierdut – continua el – daca acelasi om sau acelasi corp de conducatori , sau de nobili, sau a poporului ar exercita aceste trei puteri, pe cea de a face legi, pe cea de a a aduce la indeplinire hotarari obstesti si pe cea de a judeca infractiunile sau litigiile dintre particulari”. In conceptia lui Montesquieu, aceste puteri trebuie sa fie atribuite unor organe separate si independente unele de altele.
“Pentru ca sa nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca, prin randuiala statornicita, puterea sa fie infranata de putere”, ceea ce reprezinta esenta separatiei celor trei puteri. Pentru ca libertatile individuale sa nu fie nesocotite, puterea politica trebuie divizata in mai multe puteri (de aceasta data, Montesquieu utilizeaza notiunea de “putere” in sensul de “organ”) astfel incat o putere sa se opuna celeilalte si sa creeze in locul unei forte unice un echibru de forte.
Doua cerinte apar ca fiind indispensabile pentru apararea libertatii individului: delimitare precisa a atributiilor puterilor și cea de colaborare a lor in sensul unei activitati concertate la nivelul unui popor organizat in stat.
In conceptia lui Montesquieu nici democratia, nici aristocratia nu sunt state libere, prin natura lor. Libertatea politica exista “ atunci cand nu se abuzeaza de putere; dar experienta de totdeaunaa de Montesquieu la intamplare, pornind de la premisele preconcepute, ci, ca un adevarat intemeietor al metodelor sociologice moderne, el a recurs la observatia atenta a structurilor politice ale tarilor vizate si la compararea lor intr-un spirit de obiectivitate. Analizand aceste structuri in incepututrile si dezvoltarea lor, disecand mecanismul lor de functionare in intregul lor dinamism si invederand critic rezultatele la care el a dus, Montesquieu a desprins cateva idei generale, in formularea carora a tinut seama nu numai de trasaturile generale ale naturii umane, ci si de traditiile istorice si de specificul moral al fiecarui popor.
La capatul acestor investigatii, Montesquieu si-a pus o intrebare foarte simpla: de ce poporul englez se bucura de o larga libertate, spre deosebire de locuitorii monarhiilor absolute pe care le-a vizitat? Raspunsul la aceasta intrebare i s-a parut ca se impune cu evidenta, si anume: in tarile in care puterea este concentrata in mainile unei singure persoane sau a unui grup de persoane nici o piedica nu se ridica in calea abuzurilor si a exceselor acestei puteri, in timp ce in Anglia diferitele functii ale statului sunt incredintate unor organe distincte si independente unul fata de altul, din confruntarea carora rezulta un echilibru, sub scutul caruia libertatile individuale pot inflori.
“Exista in fiecare stat trei feluri de puteri: puterea legislativă, puterea executivă, privitoare la chestiunile care tin de dreptul gintilor si puterea judecatoreasca privitoare la cele care tin de dreptul civil”. Aratand in ce constau cele trei puteri, autorul precizeaza ca “ atunci cand in aceeasi persoana sau acelasi corp de magistrati, puterea legiuitoare este reunita puterii executive, nu mai exista deloc libertate, pentru ca ne putem teme ca acelasi monarh sau acelasi senat face legi tiranice pentru a ale executa in mod tiranic”. “ Totul ar fi pierdut – continua el – daca acelasi om sau acelasi corp de conducatori , sau de nobili, sau a poporului ar exercita aceste trei puteri, pe cea de a face legi, pe cea de a a aduce la indeplinire hotarari obstesti si pe cea de a judeca infractiunile sau litigiile dintre particulari”. In conceptia lui Montesquieu, aceste puteri trebuie sa fie atribuite unor organe separate si independente unele de altele.
“Pentru ca sa nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca, prin randuiala statornicita, puterea sa fie infranata de putere”, ceea ce reprezinta esenta separatiei celor trei puteri. Pentru ca libertatile individuale sa nu fie nesocotite, puterea politica trebuie divizata in mai multe puteri (de aceasta data, Montesquieu utilizeaza notiunea de “putere” in sensul de “organ”) astfel incat o putere sa se opuna celeilalte si sa creeze in locul unei forte unice un echibru de forte.
Doua cerinte apar ca fiind indispensabile pentru apararea libertatii individului: delimitare precisa a atributiilor puterilor și cea de colaborare a lor in sensul unei activitati concertate la nivelul unui popor organizat in stat.
In conceptia lui Montesquieu nici democratia, nici aristocratia nu sunt state libere, prin natura lor. Libertatea politica exista “ atunci cand nu se abuzeaza de putere; dar experienta de totdeauna ne invata ca orice om care detine o putere este inclinat sa abuzeze de ea si ca el merge mai departe asa, panace da de granite”.
Potrivit gânditorului francez, puterea executivă a statului ar trebui incedintata monarhului, intrucat exeritarea ei presupune actiuni prompte. In schimb, puterea legislativă ar trebui detinuta de catre popor.
Desi Montesquieu foloseste termenul de “putere”, el are in vedere functii distincte (ansambluri de atributii sau prerogative specializate), distribuite unor organisme distincte si care actioneaza in mod separate unul fata de altul. Intre cele trei puteri trebuie sa existe insa o colaborare, desi ele sunt separate. Colaborarea rezista in special in interventia sau “participarea” unei puteri la infaptuirea celeilalte. De pilda, puterea executivă fixeaza momentul convocarii corpului legislativ si durata sesiunilor sale “in raport cu imprejurarile pe care ea le cunoaste”. De asemenea, puterea executivă trebuie sa ia parte la legiferare prin dreptul sau de veto, altminteri ea va fi curand deposedata de prerogativele sale.
Monarhului, care detine dreptul de veto in virtutea caruia se poate impotrivi vointei puterii legislative (in ipoteza in care aceasta ar adopta o lege tiranica), ii este interzis sa ia parte la legiferare, adica sa statueze. In schimb, puterea legislativa, desi nu ar trebui sa aiba, la randul ei, dreptul de a tine in loc puterea executivă, caci activitatea executivă este limitata prin natura ei, are dreptul “si trebuie sa aiba imputernicirea de a examina in ce chip au fost puse in aplicare legile pe care le-a facut ea”.
Montesquieu contesta insa puterii legislative dreptul de a judeca dregatorul investit cu atributia de a apara legea. Prin urmare, “examinarea” modului de aplicare a legilor nu are o finalitate care doreste neparat sa sanctioneze. “ Oricare ar fi insa aceasta examinare – spune Montesquieu – corpul legislativ nu trebuie sa aiba puterea de a judeca persoana si, ca atare, conduita celui imputernicit sa pune in aplicare legile. Persoana lui trebuie sa fie inviolabila, caci, fiindu-i necesara statului, pentru ca corpul sa nu devina tiranic, din momentul in care ar fi acuzata sau judecata nu ar mai exista libertate”.
Doctrina constitutionala si de drept administrativ, precum si practica guvernarii, au coorelat aceasta teza, mentinand inviolabilitatea Monarhului, potrivit principiului ca “regale nu poate gresi”, dar prevazand institutia responsabilitatii ministrilor pentru actul de guvernare a monarhului, intemeiata pe cerinta contrasemnarii de catre membrii guvernului a anumitor acte ale acestuia.
Montesquieu a intuit ca separatia puterilor aplicata in mod absolut si absurd ar bloca practic procesul de guvernare. Daca cele trei puteri nu ar coopera si s-ar infrana neproductiv si ineficient una pe alta, doar de dragul infranarii, ar ajunge la “un punct mort, adica la inactiune”. Remediul unui asemenea impas este colaborarea puterilor. “Datorita mersului necesar al lucrurilor ele sunt silite sa functioneze, vor fi nevoite sa functioneze de comun accord”.
Aceasta este filosofia lui Montesquieu, pe care interpretari scolastice, intemeiate pe luarea in considerare a unor fraze izolate din contextul lor, nu o poate umbri. De altfel, valoarea practica a teoriei separatiei puterilor statului s-a confirmat pe deplin pe baza experientei de peste secole, in cursul carora adevaratele democratii s-au format si s-au dezvoltat, fara exceptie, in cadrul unor sisteme constitutionale structurate pe scheletul separatiei puterilor statului. In fond, regimurile parlamentare si prezidentiale care s-au succedat in Europa si America de nord in epoca moderna au avut toate la baza aceasta idee.
Ca și Locke, filosoful illuminist francez prezenta separatia functiilor fundamentale in stat (separatia puterilor) sub forma unei metafore antropomorfice: in cadrul statului, puterea legislativă ar fi “capul si vointa”, iar puterea executivă, “bratele si actiunea”.
In schema teoretica a principiului separatiei celor trei puteri specializate in stat (legislativa, executiva si judecatoreasca), acestea se exercita de catre autoritati independente, carora le revin portiuni aproximativ egale de putere. In cadrul competentelor ce le sunt conferite, fiecare putere (autoritate publica) detine si exercita o serie de atributii proprii prin care realizeaza de fapt activitati specifice (legislative, executive si judecatoresti) si totodata, contrabalanseaza raporturile reciproce dintre ele. Potrivit principiului separatiei puterilor in stat, nici una dintre cele trei puteri nu poate sa-si asume prerogativele ce-i revin celeilalte. In plus, fiecare putere are posibilitatea legala si materiala de a supraveghea cealalta putere si, daca observa incercari ale acesteia de a-si asuma puteri suplimentare fata de o alta putere, fie prin preluarea unor prerogative ce apartin altei puteri, fie prin adaugarea unor puteri suplimentare de natura celor care i-au fost conferite, sa sanctioneze aceasta incercare.
Un avantaj al separatiei puterilor consta in faptul ca indica in mod exact:
1. modul de organizare a autoritatilor care vor exercita una dintre cele trei puteri;
2. modul lor de functionare;
3. mecanismul de interferenta a acestora.
In felul acesta, poporul stie foarte clar cum trebuie aleasa sau numita o anumita autoritate, cum functioneaza aceasta si ce atributii are.
Pe baza precizarii modului de organizare si functionare a atributiilor, se poate stabili si statutul persoanelor care exercita in cadrul autoritatii un anumit tip de putere. De pilda, magistratii trebuie sa fie independenti, inamovibili si sa se supuna numai legilor. Referitor la acest lucru, Montesquieu afirma: “Puterea judecatoreasca nu trebuie sa fie incredintata unui Senat permanent, ci trebuie sa fie exercitata de catre persoane recrutate din sanul poporului, la anumite epoci ale anului, in chipul prescris de lege, pentru a forma un tribunal care sa nu mai ramana in fiinta decat atat timp cat este nevoie. In felul acesta, puterea judecatoreasca, atat de temuta de catre oameni, nefiind legata nici de o anumita categorie sociala, nici de anumita profesiune, devine indivizibila si nula. Oamenii nu mai au necontenit pe judecatori inaintea ochilor si se tem de magistratura si nu de magistrati”.
Pentru parlamentari se poate crea un statut al acestora; regulamentele tuturor Camerelor legislative contin, in dezvoltarea dispozitiilor constitutionale, prevederi referitoare la imunitatile parlamentare (inviolabilitatea parlamentarilor, lipsa raspunderii juridice pentru voturile si opiniile exprimate in calitate de parlamentar si regimul de incompatibilitati).
4. Constituționalismul american
In momentul in care a fost institutionalizat in Constitutie, principiului separarii puterilor i s-au adus multe corrective, constand in colaborarea puterilor. Se va crea ceea ce doctrina numeste “checks and balances”, adica supravegherea reciproca a celor trei puteri pentru reechilibrarea raportului intre ele. Daca concepem principiul separatiei puterilor in stat in mod abstract si rigid, intre cele trei puteri nu exista nici o legatura, aplicata in conditii practice de guvernare, principiul astfel conceput ar produce haos si dezordine publica, intrucat oricare dintre cele trei puteri ar avea inclinatia sa se manifeste in mod tiranic. Prin corectia operata, cele trei puteri ar avea inclinatia sa se manifeste in mod tiranic. Prin corectia operata, cele trei colaboreaza, colaborarea putând fi rigida sau supla.
Crearea mecanismului “checks and balances" este meritul federaliștilor americani ai secolului al VIII-lea.
Capitolul II
Critici ale principiului separației puterilor în stat
Teoria lui Montesquieu asupra separatiei puterilor statului a inraurit profound nu numai Constitutiile nord-americane de la sfarsitul secolului al XVIII-lea, ci si pe autorii Constitutiilor revolutionare franceze, iar Declaratia franceza a drepturilor omului si cetateanului din 1789 (art.16) a considerat-o un principiu esential pentru orice Constitutie.
Desi ideea separatiei puterilor statului a dobandit o mai mare raspandire incepand cu ultimele decenii ale secolului al XVIII-lea, devenind o regula fundamentala a celor mai multe Constitutii moderne, consacrata fie in termeni expresi, fie oglindita in structurile politice organizate de ele, ea nu a ramas scutita de critici.
1. Perspectiva organicistă
Astfel, s-a sustinut in primul rand ca teoria separatiei puterilor statului pleaca de la o conceptie gresita. Organele statului nu pot functiona izolate, statul fiind o enitate organica. Pentru ca el sa poata functiona, organele lui trebuie sa actioneze în acord, sub impulsul unei conduceri unitare, dupa cum diferitele piese ale unei masini sunt puse in miscare de acelasi motor.
2. Critica autoritaristă
În al doilea rand, teoria a fost criticată pentru ca a fost socotita periculoasa. Fractionand puterea de stat intre mai multe organe, ea este de natura sa duca la slabirea autoritatii statului, punand in primejdie existenta lui, mai ales in situatii de criza. Pe de alta parte, s-a spus, faramitarea autoritatii intre mai multe puteri face cu neputinta asigurarea unei responsabilitati efective a persoanelor care exercita diferitele functii ale statului, dat fiind ca organele astfel create vor arunca reaspunderea unul asupra altuia.
In legatura cu aceste critici, afirma Tudor Draganu, trebuie observat ca nici Montesquieu, nici, cu cateva exceptii, Constitutiile care au aplicat principiul separatiei puterilor in stat nu l-au inteles ca implicand o izolare absoluta a lor. Dimpotriva,
colaborarea intre ele si controlul reciproc au fost socotite o necesitate inevitabila. Apoi,
este cert ca separarea puterilor statului este o conditie a stimularii spiritului de responsabilitate in desfasurarea activitatii statului, un asemenea spirit neputand sa se afirme atunci cand puterea este concentrate in mainile unui singur organ, din lipsa unui organ de control capabil sa i se opuna.
De altfel, continuă autorul, critica potrivit careia separatia puterilor statului ar echivala cu izolarea lor este dezmintita de o realitatea istorica. Chiar si in statele ale caror Constitutii au consacrat o separatie stricta a puterilor statului, nu s-a ajuns niciodata la o izolare a acestora si a fost posibil ca, in functie de imprejurarile istorice date, balanta sa se incline cand in favoarea uneia, cand in favoarea altei puteri. In realitate, principiul separatiei puterilr in stat presupune incredintarea functiilor statului unor titulari distincti si independenti in conditii care sa permita colaborarea acestora si controlul lor reciproc.
3. Împotriva puterii juridice
Separatia puterilor, asa cum a fost conceputa de Montesquieu, a fost criticata si pentru un alt motiv. S-a spus ca, de fapt, in viata statului nu pot fi deosebite decat doua functii: functia legislativa, care are ca obiect elaborarea de reguli de conduita generale si obligatorii, si cea executivă, care are ca obiect aplicarea legilor la cazurile individuale. Astfel, dupa aceasta parere, prin insasi natura ei, functia jurisdictionala face parte integranta din functia executivă, ambele avand menirea de a face aplicarea. Astfel, daca in stat pot fi deosebite numai doua functii, este logic sa se considere ca si puterile statului nu pot fi decat doua: puterea legiuitoare si puterea executiva.
Acest ultim punct de vedere nu tine seama de faptul ca functia jurisdictionala se deosebeste prin trasaturi proprii bine definite de functia executivă a statului, precum si prin rolul ei social, ceea ce face ca aceste functii sa nu poata fi confundate.
In aceasta ordine de idei, trebuie sa se mai sublinieze ca statul de drept nu poate fi infaptuit in absenta unei justitii consolidate si independente, capabila sa apere drepturile si libertatile cetatenesti fata de orice excese legislative si administrative. Astfel, conturarea justitiei ca o putere distincta de cea executive este un imperative al momentului.
4. Perspectiva teoretică
Pe plan teoretic, principiul separatiei puterilor in stat a fost supus unor atacuri concentrice pentru consideratiile cele mai diverse. S-a sustinut astfel de unii autori ca in cadrul puterii publice nu poate exista “o pluralitate de puteri, caci orice autoritate, orice putere, considerate in sine, este in mod necesar unica”. Argumentarea acestor autori se bazeaza pe afirmarea apriorica a ideii ca orice putere este in mod necesar unica. Ea nu tine seama de realitatea incontestabila a societatii moderne si anume faptul ca ceea ce se numeste “puterea de stat” este un sistem de organe care coexista, colaborand intre ele, contrabalansandu-se reciproc, este de parere Tudor Draganu. Existenta statelor federale, in cadrul carora fiecare stat membru are o suveranitate interna proprie, careia i se suprapune suveranitatea statului federal, este inca o imprejurare care dezminte afirmatia conform careia puterea in stat nu poate fi decat unica.
5. Perspective politice
a) S-a afirmat apoi ca ideea separatiei puterilor in stat ar contravine principiului indivizibilitatii suveranitatii, odata ce in logica acestui sistem fiecarei “puteri” a statului urmeaza sa-i revina o cota-parte a suveranitatii. In legatura cu aceasta afirmatie trebuie sa se observe, in primul rand, ca principiul indivizibilitatii suveranitatii nu este o dogma indiscutabila a dreptului constitutional. Sa nu se uite ca teoria suveranitatii fractionate a fost opusa, uneori, cu success teoriei indivizibilitatii suveranitatii. Pe de alta parte, in lumina regulilor generale ale dreptului international, faptul ca suveranitatea poporului ar fi considerată indivizibila nu este de natura sa-i rapeasca acestuia dreptul de a stabili propriul statut politic si, prin urmare, de a-si constitute un sistem de organe specializate fiecare in exercitarea uneia dintre functiile statului.
b) O alta critica a plecat de la ideea ca aparitia partidelor politice in lumea moderna duce la consecinta ca problema separatiei puterilor in stat si-a pierdut din importanta. In locul acestei probleme perimate, problema noua a raporturilor dintre partidul la putere si cele din opozitie a pasit pe primul plan. Fara indoiala, partidele poitice constituie astazi in numerose tari o punte de legatura intre puterea legiuitoare sic ea executivă, facand posibila infaptuirea unor politici comune. Dar aceasta imprejurare nu justifica afirmatia ca separatia puterilor a fost inlocuita cu confuzia acestora. In aceasta privinta, este relevant faptul ca in SUA sistemul celor doua partide majoritare nu a anihilat nici un moment, nici macar atunci cand Partidul presedintelui Republicii a dispus de majoritati masive in Congres, independența acestui ultim organ in exercitarea functiei legislative, dupa cum nu a izbutit sa-l impiedice sa joace un rol important in viata de stat. Nu se poate nega faptul ca, atat in SUA, cat si in Anglia, justitia, chiar si in momentele de atotputernicie a unui anumit partid, a ramas o putere independenta, neaservita intereselor acestuia.
In acelasi spirit critic s-a mai invocat faptul ca, in epoca noastra, organele statului nu indeplinesc numai functii traditionale (functia legislativa, executiva si judecatoreasca), ci si unele functii noi, cum este controlul exercitat de Parlament asupra Guvernului, controlul judecatoresc al legalitatii actelor administrative etc. Or, aparitia acestor functii noi ar fi o dovada ca diviziunea tripartită a functiilor statului ar fi depasita, considera Tudor Draganu. Aceasta critica, spune autorul, este mai curand, un elogiu adus virtutilor de adaptare a principiului separatiei puterilor statului, deoarece ea nu face altceva decat sa sublinieze ca principiul nu echivaleaza cu o izolare a puterilor legislative, executive si judecatoreasca, ci duce la instituirea unui sistem de “frane si contragreutati” in cadrul caruia principalele organe ale statului se controleaza reciproc.
Daca Tudor Draganu accepta in unanimitate teze lui Montesquieu cu privire la separatia puterilor statului, pe baza argumentelor prezentate pana acum, Ion Deleanu dezaproba cele spuse. Mai mult decat atat, Deleanu considera ca Declaratia franceza a drepturilor omului din 1789, care prevedea ca : “Orice societate in care garantia drepturilor nu este asigurata, nici separatia puterilor determinata, nu are constitutie” este amendabila din urmatoarele motive :
1. puterea este una, indivizibila, apartinand unui singur titular – poporul. Se poate vorbi, spune Deleanu, nu despre “impartirea puterilor” ci, eventual, de impartirea sau distribuirea functiilor pe care le implica exercitarea puterii, deoarece ar insemna “ sa admitem importanta functiilor pe care le implica exercitarea puterii, deoarece ar insemna “sa admitem impartirea a ceea ce nu este impartit”;
2. ideea separatiei puterilor statului contravine si principiului indivizibilitatii severanitatii. Existand mai multe “puteri” distincte si independente, trebuie sa existe si posibilitatea parcelarii suveranitatii, afirma Deleanu, a dramuirii ei in “cote – parti egale “ distribuite celor trei “puteri”. Un asemena sofism nu mai este insa profesat;
3. teoria separatiei puterilor in stat a fost elaborata la vremea cand nu existau partidele politice in forma lor moderna. Or, acum, precizeaza Deleanu, in majoritatea sistemelor constitutionale, problema reala nu este aceea a separarii puterilor si a echilibrului dintre acestea, ci a raportului dintre majoritate si minoritate, dintre guvernamant si opozitie. Institutiile constitutionale constituie doar cadrul formal de manifestare a “pozitiei si opozitiei”. Exemplul lui Deleanu se bazeaza pe sistemele bipartite, cum este cel englez, in care partidul care a a dobandit victoria in alegeri, asigurandu-si majoritatatea parlamentara, realizeaza, prin forta lucrurilor confuzia dintre puterea legislativa si cea executiva. Regimul liberal depinde, in asemenea situatii, de cu totutul alte cauze decat separatia puterilor in stat;
4. functiile traditionale (legislativa, executiva si judecatoreasca ) cedeaza unor functii noi, de exemplu functia de directionare si cea de deliberare a Parlamentului, functia lui de control asupra activitatii eexecutive;
5. delimitarea intre puteri (mai ales intre cea legislativa si cea executiva) este cu totul conventionala din moment ce, spune Deleanu, Parlamentul insusi “executa” sau “aplica” legea (de exemplu aplicarea Constitutiei prin emiterea de legi ordinare), iar ramura executiva a organilor statului desfasoara si ea o activitate normativa;
6. conceptia despre separatia puterilor are drept criteriu rolul organelor etatice in raport cu legea: unele o fac, altele o aplica si cea de a treia putere rezolva litigiile. Ar fi prea frumos sa fie atat de simplu, considera autorul. Simplificand realitatea, intreaga activitate a statului este redusa la emiterea aplicarea si ocrotirea regulilor de drept;
7. este absurd sa se creada ca functia legislativa se afla in echilibru cu functia executiva, adica “a face legea” este egal cu a “o executa”. Executarea legii este, prin definitie, subordonata legiferarii. Si intrucat cele doua functii se afla in raporturi ierarhice, atunci in asemenea raporturi se afla si organele care indeplinesc respectivele functii;
8. examinarea atenta a sistemului preconizat de Montesquieu conduce, in opinia lui Deleanu, la concluzia ca acest sistem este opus celui al separarii puterilor.
In concluzie, tinand cont de aceste argumente pro si contra teoriei fundamentate de Montesquieu, putem afirma ca teoria separatiei puterilor in stat isi pastreaza forta ei de atractie, mai putin insa valoarea ei explicativa. Este prea inradacinata ca sa poata fi inlaturata si ramane folositoare cata vreme nu avem o alta. Acest principiu al separatiei puterilor ramane o dogma de politica constitutionala. Dandu-i expresie sub forma lui negativa, el semnifica interdictia cumulului functiilor fundamentale in stat. Nu este vorba nici despre independenta puterilor, nici despre echilibrul dintre ele, ci pur si simplu de un mod de repartizare a functiilor.
Teoria separatiei puterilor in stat exprima poate cel mai bine grandoarea si servitutile principiilor fundamentale ale dreptului constitutional. Soarta principiului este disputata: unii cer înlaturarea lui ca fiind arhaic, perimat, altii pledeaza doar pentru adecvarea sau modernizarea lui in favoarea unei puteri forte, de regula a executivului.
6. Critica stalinistă a separației puterilor în stat
In contextul discutiei asupra principiului separatiei puterilor statului este necesar sa se mai sublinieze ca el a fost supus unui puternic asalt din partea doctrinei juridice staliniste. In conformitate cu aceasta doctrina, principiul separatiei puterilor statului, privit din punct de vedere istoric, nu este altceva decat o consecinta a luptei dusa de burghezie pentru limitarea absolutismului monarhic. De aceea el nu mai are nici o justificare intr-un stat socialist. Intr-un asemenea stat, lupta intre clase este eliminata, astfel incat intreaga putere politica trebuie sa fie detinuta de masa muncitorilor de la orase si sate.
Aceasta critica, considera Draganu, nu tine seama de faptul ca principiul separatiei puterilor statului a fost conceput, in primul rand, ca o arma de aparare a libertatilor individuale impotriva oricarui abuz izvorat din concentrarea puterii de stat in mainile unui singur organ, si nu numai ca o modalitate de limitare a absolutismului monarhic. Pe de alta parte, atunci cand doctrina juridica stalinista combate principiul separatiei puterilor statului, ea nu urmareste decat sa justifice dictatura totalitara exercitata de Partidul Comunist prin intermediul aparatului de stat, conceput ca o singura unitate organizatorica pusa in slujba acestei dictaturi.
Dupa modelul Constitutiei staliniste, dictatura comunista, instaurata in tara noastra dupa 1945 si oglindita din constitutiile din 1948, 1952 si 1965, a pus la baza organizarii statale principiul unitatii (sau al unicitatii ) puterii de stat. Constructie teoretica chemata sa camufleze atotputernicia partidului comunist, principiul unitatii puterii pleaca de la afirmatia ca in stat puterea apartine poporului si, prin urmare, organul suprem de stat caruia trebuie sa i se subordoneze toate celelalte organe ale statului, ca si cele obstesti, este adunarea reprezentativa a cetatenilor. In realitate insa, intrucat aceasta adunare era desemnata prin aplicarea unui sistem electoral care o transforma intr-un instrument aservit partidului unic, concentrarea intregii puteri de stat in mainile asa-zisei “adunari reprezentative” echivala cu instaurarea dictaturii comuniste.
Ca o reactie a tuturor paturilor societatii noastre impotriva abuzurilor, a crimelor, a coruptiei si a dezastrului economic provocate de tirania totalitara a unui partid si a familiei asezate in fruntea lui, realizata sub eticheta principiului unitatii puterii de stat, inca din primul moment al triumfului Revolutiei din 16 – 22 decembrie 1989, in comunicatul Frontului Salvarii Nationale, publicat la 22 decembrie 1989, printre masurile politice preconizate in cadrul programului de guvernare anuntat, se proclama si necesitatea infaptuirii separatiei intre puterea legislativa, executiva si judecatoreasca. Ulterior, fie in cuvantarile lor, fie in interventiile lor, atat Ion Iliescu, cat si fruntasii principalelor partide politice au subliniat necesitatea ca viitoarea organizare politica a tarii sa aiba la baza separatia puterilor statului. Acest curent de opinie atat de clar si statornic, afirmat in toate cercurile politice, si-a gasit o categorica exprimare in decretul-lege numarul 92 din 1990. Acesta stabilea in art. 3: “guvernarea Romaniei se realizeaza pe baza sistemului democratic pluralist, precum si al separatiei puterilor legislativa, executiva si judecatoreasca .”
Capitolul III
Tipuri de structuri de guvernare
In ciuda existentei unei mari diversitati de sisteme constitutionale, literatura de specialitate a reusit sa distinga patru mari categorii de structuri de guvernare, criteriul de diferentiere fiind principiul separatiei celor trei puteri :
1. regimul confuziei puterilor;
2. regimul separatiei rigide;
3. regimul separatiei suple sau al colaborarii puterilor;
4. regimul semiprezidential.
1. Regimul confuziei puterilor
Acest regim consta in detinerea si exercitarea de catre acelasi organ a prerogativelor constitutionale de natura legislativa si executiva. Modalitatile concrete de detinere sau de concentrare a puterii si de exercitare a acesteia difera de la un stat la altul. Teoretic, este posibil ca Paramentul sa concentreze pe langa prerogativele sale legislative si de control si atributii ale puterii legislative. In acest caz, este necesar ca Parlamentului sa i se confere in mod permanent sau sa fie investit pentru o anumita perioada cu atributii de natura executiva avand o importanta deosebita. Este vorba, in principal, de indreptatirea Parlamentului de a adopta masuri pentru executarea propriilor legi sau, de pilda, de a constata si sanctiona anumite contraventii.
Fara indoiala, servicii administrative ale parlamentului au dreptul de a indeplini anumite acte de natura executiva. De asemenea, in cadrul parlamentului pot fi infiintate servicii de paza/politie, subordonate direct Camerelor legislative dar aceasta nu inseamna ca Parlamentul ar concentra si puterea executiva. Trebuie retinut ca in cazul regimului confuziei puterilor, asumarea de catre parlament a atributiilor esentiale ale puterii executive corespunde constitutiei. Prin urmare, acest regim politic nu este rezultatul unui abuz constitutional.
Aparent, unui asemenea regim al confuziei puterilor i se poate aduce ca argument favorabil faptul ca Parlamentul, exprimand suveranitatea poporului, ar fi indreptatit sa-si exercite orice atributii pe care le considera necesare, pentru infaptuirea rolului sau constitutional. In unele sisteme constitutionale au fost situatii cand Parlamentul a avut o preponderenta asupra altor autoritati. In practica, un asemenea regim sau sistem nu a fost, insa, viabil.
In fapt, tendinta de a conferi o importanta mai mare Parlamentului sau chiar suprematia altor organisme, pornindu-se de la principiul suveranitatii poporului, a fost evidenta indeosebi in sistemele constitutionale socialiste. De pilda, in sistemul constitutional socialist romanesc, Marea Adunare Nationala era considerata organismul suprem al puterii de stat fata de cea care se subordonau direct sau indirect toate celelalte organe ale statului. In realitate insa. Conducerea suprema a fost exercitata, in aceste sisteme, de catre partidul comunist al carui rol conducator in societate a fost consfintit chiar in Constitutie (ex. Art. 26 din constitutia RSR ). O pozitie oarecum preponderenta fata de Executiv a avut Parlamentul francez in timpul celei de-a patra republici (1946 – 1958).
Practica istorica demonstreaza insa ca de cele mai multe ori confuzia puterilor s-a datorat, indiferent de forma de guvernare sau regimul politic, “asimilarii” de catre puterea executiva (seful statului si guvernul) a unor asemenea prerogative care ii confera suprematia pe plan politic. “Asimilarea” se produce ca efect al prevederilor constitutionale sau al unor legi ordinare. Regimul politic bazat pe confuzia puterilor nu trebuie neaparat si automat apreciat ca nedemocratic, cu conditia ca dispozitiile constitutionale in cauza sa reprezinte in mod real vointa liber si constient exprimata a electoratului.
Legat de aceasta tema, in doctrina si practica constitutionala contemporana s-a pus problema calificarii sub aspect juridic a indrituirii puterii executive sa adopte, intr-o perioada limitata de timp, masuri exceptionale pentru a solutiona probleme de o deosebita gravitate pentru viata statului si a cetatenilor. Aceste probleme sau situatii ivite in mod exceptional, motiveaza instituirea “starii de necesitate” sau a “starii de urgenta” s.a.
Potrivit Constitutiei din 1991, Presedintele tarii (organism apartinand puterii executive) este indrituit sa instituie prin decret starea de asediu sau starea de urgenta, urmand ca masura adoptata sa fie incuviintata de catre parlament (art. 93), care este, de altfel, competent, in virtutea art. 72 alin.3 lit. e, sa reglementeze prin lege organica regimul starii de asediu si al celei de urgenta. De asemenea, potrivit art. 114 din Constitutia Romaniei, Parlamentul poate adopta o lege speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice. Potrivit aceluiasi articol, in cazuri execptionale, guvernul poate adopta ordonanta de urgenta care intra in vigoare dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament.
In baza art. 16 din constitutia Frantei, presedintele este investit cu prerogative speciale (puteri exceptionale) constand in luarea oricaror “masuri cerute de circumstante” pentru institutiilor Republicii, independentei natiunii, integritatii teritoriului, asigurarea autoritatii de stat constitutionale.
Desi nu au tangenta cu regimul confuziei, aspectele relevate ilustreaza posibilitatea Executivului de a-si spori puterea.
2. Regimul separației rigide a puterilor (regimul prezidențial)
Separatia absoluta sau rigida a celor trei puteri caracterizeaza, indeosebi, sistemele prezidentiale. Constitutia este cea care stabileste departajarea neta a puterilor. Pentru o analza teoretica asistemului, are relevanta indeosebi departajarea puterii legislative de cea executiva. In sistemele politice prezidentiale, modalitatile de interactiune a celor doua structuri guvernate sunt mai putin numeroase si mai putin profunde decat in regimurile politice parlamentare. Desigur, exista o anumita colaborare intre executiv si parlament dar aceasta este limitata si de cele mai multe ori castigul de cauza revine executivului.
In epoca contemporana, in afara SUA care au fundamentat in doctrina constitutionala si au institutionalizat pentru prima oara sistemul prezidential, au adoptat acest regim statele americii Latine precum si uenele state africane.
In general, regimurile prezidentiale se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi :
puterea executiva este incredintata prin constitutie presedintelui, investit, totodata, cu a largi resonsabilitatea in conducerea generala a statului;
presedintele este ales prin vot universal, egal, direct secret si liber exprimat pentru un mandat a carui durata variaza de la un sistem constitutional la altul (ex. 4 ani in Statele Unite ale Americii, 7 ani in Franta si turcia, 5 ani in Germania, Italia si mai nou si in Romania) procedura alegerii presedintelui este din punctul de vedere al reprezentativitatii, similara cu cea prevazuta pentru alegerea Parlamentului. In acest fel, Presedintele detine o pozitie egala cu cea a Parlamentului in ceea ce priveste reprezentarea Natiunii;
presedintele nu poate dizolva Parlamentul iar acesta nu-l poate revoca sau demite pe Presedinte. Imposibilitatea revocarii mandatului Presedintelui nu inlatura posibilitatea punerii sub acuzare a sefului statului pentru anumite fapte si potrivit unei anume proceduri.
ministrii nu raspund politic pentru activitatea guvernamentala pe care o desfasoara in fata Parlamentului.
Aceste trasaturi caracterizeaza, in special modelul prezidential american. Unele dintre ele nu se gasesc intocmai in alte sisteme considerate prezidentiale sau semiprezidentiale. De pilda, in sistemul semiprezidential romanesc Guvernul raspunde politic numai in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate.
In practica, sistemul prezidential a fost aplicat si in variante ce i-au denaturat continutul. In statele Americii de Sud, de pilda, este evidenta o preponderenta constitutionala a presedintelui, dar de cele mai multe ori echilibrul de forte s-a inclinat in favoarea sefiilor marilor comandamente militare. De pilda, si traditia puciurilor militare in spatiul politico-geografic al Americii de Sud.
In unele state africane care au grefat modelul prezidential american pe traditiile organizarii politice tribale – incomplet atenuate de stapanirea coloniala – Parlamentul are un rol insignifiant; presedintele exercita puterea autoritar, chiar dictatorial si discretionar, la fel ca sefii de trib in perioada anterioara colonizarii.
3. Regimul separației suple sau al colaborării puterilor (regimul parlamentar)
Acest regim este cunoscut si sub denumirea de regim sau sistem parlamentar. Radacinile sale istorice se afla in sistemul constitutional britanic. Caracteristica esentiala a acestui regim politic consta in gradul inalt de echilibru si interferenta intre Parlament si componentele sale, pe de o parte (adunari/camere; comisii parlametare) si Guvern pe de alta parte. Modalitatile de interferenta sunt variate, cadrul constitutional al infaptuirii acestora frizand incalcarea autonomiei sau independentei organismelor guvernante angrenate in aceasta jonctiune pe deplin legala: parlament si executiv (seful statului si guvern ).
Intre cele doua puteri exista o colaborare stransa, in general armonioasa (in principiu sunt excluse conflictele intre seful statului si parlamentului). Tipul de organizare a puterii executive corespunde modului executivului dualist/bicefal. In ceea ce priveste organizarea Parlamentului, nu are nici o importanta daca este bicameral sau monocameral.
In afara colaborarii armonioase si a echilibrului intre puterea legislativa si cea executiva, regimul parlamentar se caracterizeaza prin :
alegerea Presedintelui republicii de catre Parlament. Aceasta trasatura este evidenta, desigur, doar in formele de guvernamant republican;
raspunderea politica a membrilor Guvernului si a acestuia in intregul sau fata de Parlament;
investirea sefului statului (monarh sau presedinte de republica) cu atributii limitate privind conducerea efectiva seful statului nu-si asuma o raspundere politica, putand insa sa fie sanctionat, potrivit unei proceduri speciale, doar pentru anumite fapte: inalta tradare, violarea Constitutiei si a legilor;
prerogativele constitutionale conferite executivului ca in anumite conditii prevazute expres si limitat in legea fundamentala, sa dizolve parlamentul. Dizolvarea Parlamentului nu este, insa, o sanctiune aplicata acestuia ci o cale de rezolvare a unui conflict. In general, actorii – seful statului, Parlamentul (presedintii celor doua camere, liderii grupurilor parlamentare), șefii de partide – detin instrumentele politice si juridice pentru a preveni crizele si tensiunile sociale, starile conflictuale generate de inapetenta sau chiar refuzul unei parti de a colabora sau de a fi cooperanta in cautarea unei solutii constitutionale pentru rezolvarea unei anumite probleme. In ultima instanta, se poate recurge la noi alegeri generale pentru formarea unui nou parlament si a unei noi echipe guvernamentale.
In practica sociala sunt intalnite diferite variante de regim parlamenar, mai mult sau mai putin departate de modelul original. Referindu-se la aceasta diversitate, profesorul Charles Cadoux considera pe buna dreptate ca mecanismele constitutionale, traditiile nationale si jocul partidelor politice explica diferentele adesea profunde, in functionarea parlamentarismului.
Prin simplificarea metodologica, pot fi identificate urmatoarele trei posibilitati constitutionale de deformare a modelului clasic de regim parlamentar:
preponderenta castigata de guvern, intr-o evolutie constitutionala indelungata, fata de Parlament. Caracteristica acesei “deformari”, sau resortul constitutional al functionarii unui asemenea refim, consta in prerogativa Guvernului de a organiza alegeri parlamentare anticipate in caz de divergenta cu parlamentul sau al imposibilitatii de rezolvare a unei probleme de interes national major. Noul Parlament ca si noul guvern care va fi format potrivit rezultatelor alegerilor anticipate, vor incerca sa iasa din impasul ca a blocat actorii politici precedenti;
preponderenta parlamentului asupra executivului. In sistemulconstitutional fancez, parlamentul a avut un rol precumpanitor fata de puterea executiva in timpul celei de-a III – a si a IV – a Republici (intre 1875 – 1985). Acest regim este cunoscut, asa cum am aratat deja si sub numele de “regim de adunari”. Reactia la acest model nu a inarziat sa apara, cel putin in doctrina. Astfel s-a conturat teoria “parlamentul realizat” care tinde sa diminueze, sa rationalizeze atributiile forului legislativ si sa rebalanseze raporturile intre parlament si executiv;
intarirea prerogativelor sefului statului. Aceasta deformare a modelului parlamentar teoretic este generata de intentia sefului statului de a depasi conditia sa de organism constitutional lipsit de putere efectiva si practic iresponsabil din punct de vedere politic. Prin urmare, se atribuie acestuia intrumente politico – juridice gratie carora, seful statuui isi poate impune vointa fata de Parlament. El ramane, in continuare iresponsabil din punct de vedere politic dar inceteaza sa fie o pesa de decor constituional.
Profesorul Charles Cadoux identifica trei modalitat de realizare unei preponderente a sefului statului. Acestea sunt :
– stabilirea unei duble responsabiltat a guvernului : fata de parlament dar si fata de seful satului care, insa, nu se subordoneaza puterii legislative (ex. Portugalia).
– mentinerea responsabilitatii guvernului fata de Parlament, concomitent cu investirea cu puteri reale a sefului statului ales prin sufragiu universal si direct. Seful statului detine o forta majora deosebita, se bucura de prestigiu national si este arbitru al celorlalti actori politici. In doctrina, acest regim este denumit de multi autori “regim prezidentialist”, “prezidentialism rationalizat”. Se considera ca sistemul constitutional francez actual a pus in practica acest sistem.
– asumarea de catre seful statului a functiei de premier ( executivul monocefa) dar supunerea acestuia unui control politic exercitat de parlament. Acest sistem caracterizeaza unele sisteme constitutionale africane care tind spre un regim politic prezidential.
4. Regimul semiprezidențial
Se caracterizeaza in special prin alegerea sefului statului prin vot universal direct si prin raspunderea politica a guvernului fata de parlament. Franta a instaurat un regim semiprezidential ale carei caracteristici au fost accentuate prin Reforma constitutionala din 162. De asemenea, regimul politic consacrat prin recenta Constitutie a Romaniei este caracterizat ca un regim semiprezidential.
Capitolul IV
Funcțiile puterilor statului
1. Legislativul
Dupa Draganu, functia majora a parlamentului ramane legiferarea, iar faptul ca acest organ exercita si unele atributii de control asupra guvernului nu modifica profilul lui juridic. Cu atat mai putin s-ar putea spune ca exercitarea de catre instantele judecatoresti a controlului legalitatii actelor administrative ar echivala cu aparitia unei noi functii a statului. Aceasta pentru ca, atunci cand instanta judecatoreasca pronunta ilegalitatea unui act administrativ care a vatamat un drept subiectiv, ea nu face decat sa-si exercite competenta fireasca de a solutiona litigiul juridic adus in fata ei.
In al doilea rand, aceasta clasificare are importanta de a duce la minimalizarea rolului in stat al competentei legislative a parlamentului. Este incontestabil ca cea mai importanta activitate desfasurata de parlament este legiferarea, afirma Tudor Draganu.
In cadrul clasificarii propuse de P. Pactet, legiferarea nu se constituie ca o functie distincta a parlamentului, ci ajunge sa fie plasata doar intr-o paranteza, spune autorul. O asemenea incercare de prezentare a functiilor statului nu oglindeste nici macar realitatile politice ale Frantei, unde constitutia din 1958 a redus sensibil rolul parlamentului in activitatea normativa a statului. Dispozitiile Constitutiei privitoare la activitatea legislativa a parlamentului (art. 34 – 38) primeaza fata de cele privitoare la controlul exercitat de acest organ asupra guvernului, iar art. 48 rezerva numai o zi pe saptamana discutarii intrebarilor parlamentarilor si raspunsului guvernului.
Referindu-se la situația din România, Tudor Draganu precizeaza ca ar fi cu atat mai putin justificat sa se lase impresia ca la noi, pe baza Constitutiei din 1991, activitatea de control a Parlamentului asupra guvernului ar precumpani. Locul deosebit de important pe care il ocupa legiferarera in activitatea parlamentului este oglindit nu numai de Constitutie, care prevede ca acest organ este unica autoritate legislativa, dar el se reflecta si in numeroasele prevederi ale regulamentelor celor doua camere in aceasta materie, precum si in desfasurarea zilnica a lucrarilor lor.
Nu este socotita decisiva nici critica potrivit careia distinctia intre puterea legislativa si cea executiva sau judecatoreasca are la baza un criteriu arbitrar. Dovadă este faptul că puterea legiuitoare adopta legi, in timp ce puterea executiva si cea judecatoreasca le aplica. Caracterul arbitrar si, prin urmare, nestiintific al acestui criteriu ar fi dovedit dacă activitatea parlamentului, intocmai ca cea executiva si judecatoreasca, nu ar fi decat tot o activitate de aplicare a unei legi, care de aceasta data este Constitutia. Plecand de la aceasta constatare, ar trebui sa se ajunga la concluzia ca nici o deosebire de esenta nu exista intre cele trei functii traditionale ale statului, caci toate se rezuma la aplicarea legilor.
Critica potrivit careia parlamentul se limiteaza la o activitate de punere in aplicare a Constitutiei nu acopera nici pe departe realitatea. In primul rand, aceasta afirmatie nu tine seama de rolul important al parlamentului in procesul de adoptare a constitutiilor. Cand parlamentul isi spune cuvantul asupra unei initiative de revizuire a Constitutiei este limpede ca el face altceva decat sa aplice o lege ordinara sau organica. El nu se limiteaza la a face o operatie de simpla aplicare a constitutiei. Fara indoiala, constitutia impune Parlamentului anumite limite in exercitarea atributiilor lui. In cadrul fixat de Constitutie, parlamentul adopta insa, numeroase reguli de conduita noi si indeplineste un rol creator in formarea dreptului obiectiv. Pe de alta parte, adeseori Constitutia se limiteaza sa stabileasca competenta unor organe ale statului, fara sa determine continutul concret al masurilor ce urmeaza a fi luate in cadrul exercitarii acestei competente. Drept urmare, cele mai multe prevederi ale legilor ordinare sau organice apar ca reglementari primare, si nu norme derivate din Constitutie. Tot atat de nejustificat ar fi sa se considere ca organele administratiei publice s-ar rezuma la o activitate de aplicare a legilor, o data ce se recunoaste ca, in cadrul competentei lor, ele dispun adeseori de o putere discretionara. In orice caz, chiar atunci cand o lege este adoptata in aplicarea unui principiu constitutional, demersul intreprins nu este identic cu cel la care recurge administratia publica in indeplinirea atributiilor ei. Aceasta pentru ca, in timp ce Parlamentul recurge la norme de conduita generale inzestrate cu cea mai mare forta juridica, administratia publica procedeaza pe calea unor acte juridice subordonate legilor.
In legatura cu separatia puterilor statului s-a mai spus ca aplicarea ei nu a dus nicicand la stabilirea unui echilibru real intre parlament, Guvern si justitie, fiind de la sine inteles ca, din moment ce organele administratiei publice si cele ale justitiei trebuie sa se conformeze legilor, Parlamentul dobandeste o pozitie preeminenta in raport cu ele. Prin urmare, suprematia legii duce, in mod necesar, la suprematia Parlamentului, adica la o situatie contrara cerintelor principiului separatiei puterilor statului.
Acest mod de infatisare a situatiei existente in sistemele constitutionale bazate pe principiul separatiei puterilor statului nu tine seama de rolul hotarator ce revine complexului de “frane si contragreutati”, asa cum il numeste Tudor Draganu, caracteristic pentru functionarea lor. Ca urmare a punerii in miscare a acestor frane si contragreutati cum sunt in regimul parlamentar, in special dreptul sefului statului de a dizolva parlamentul sau, in regimul prezidential, dreptul de veto legislativ al presedintelui Republicii sau controlul judecatoresc al constitutionalitatii legilor, tendintele parlamentului de a-si afirma suprematia fata de celelalte puteri pot fi temperate. Nu trebuie csa se uite nici ca, desi normele juridice adoptate de Parlament trebuie respectate de toate organele statului, aceeasi obligatie revine, in statul de drept si parlamentului insusi, atata vreme cat nu si-a modificat propriile norme.
2. Executivul
In incercarea lor de a nega actualitatea clasificarii tripartite a functiilor clasice, unii autori, cum ar fi profesorul P. Pactet, merg chiar mai departe si sunt de parere ca organelor executive le revine functia de directivare a politicii nationale si de administrare, in timp ce functiile esentiale indeplinite de organele reprezentative ar fi: functia reprezentativa, functia deliberanta (care acorda participarea la opera legislative si financiara), functia selectivă, functia de control al guvernului (aceasta numai in regimurile parlamentare ).
In primul rand, teoria aceasta nu se bazeaza pe un criteriu unitar. Pentru cele mai multe dintre categoriile create, aceasta clasificare adopta ca punct de plecare specificul obiectului activitatii desfasurate de organele luate in considerare. Acesta este cazul activitatilor de directivare, administrare, reprezentare, control etc. La crearea unei singure categorii nu se mai tine seama de specificul obiectului activitatii desfasurate, ci de metoda utilizata. Este vorba despre asa-zisa “activitate deliberanta”. Intr-adevar, deliberarea este un procedeu tehnic, care consta in a decide pe baza unor discutii prealabile, indiferent de ce domeniu de activitate ar fi vorba. Consecinta ar fi ca, daca am proceda intr-un mod riguros, ar trebui sa vorbim de o functie deliberanta nu numai atunci cand parlamentul adopta legi, ci si ori de cate ori alege sau controleaza alt organ al statului, daca in toate aceste ipoteze el ia hotarari pe baza unor deliberari prealabile. Aceasta inseamna ca, de fapt, nu poate fi vorba de o functie deliberanta a parlamentului, distincta de functia de control, selectiva etc. Mai mult, deliberarea nu este o metoda de lucru specifica doar parlamentului, caci si alte organe publice (guvernul, consiliile judetene) iau hotarari pe baza unor discutii prealabile. Instantele judecatoresti, la randul lor, mai intai delibereaza, apoi se pronunta.
Puterea judecătorească
In raporturile dintre Legislativ si Puterea Judecatoreasca se are in vedere principiul independentei judecatoresti si cel al supunerii lor numai legii. In temeiul acestuia din urma principiu nu este permisa interventia altei puteri in sfera justitiei. Aceasta nu include anumite raporturi constitutionale care rezulta din sistemul organizarii statale a puterii. Astfel, organizarea si functionarea instantelor judecatorestise realizeaza potrivit legii. Parlamentul este cel care stabileste prin lege cometenetele si procedurile instantelor judecatoresti. Constitutia nu indica sistemul judecatoresc, limitandu-se in a ratat ca “Justitia se realizeaza prin Curtea Suprema de Justitie si prin celelalte instante judecatoresti stabilite prin lege ». Justitia, la randul sau, prin judecarea exceptiei de neconstitutionalitate se interfereaza in activitatea sa cu activitatea Curtii Constitutionale. Echilibrul puterilor se realizeaza si in cadrul unor raporturi dintre executiv si judecatoresc precum si de independenta judecatorilor si inamovabilitatea acestora.
Partea a II-a
Principiul separației puterilor în stat în România
Capitolul I
Principiul separației puterilor în stat înainte de 1989
Rudimente ale aplicarii principiului separatie puterilor in stat in tara noastra intalnim inca din 1831 – 1832. Astfel, potrivit Regulamentelor organice din Muntenia si din Moldova, puterea legiuitoare apartinea Domnului si Adunarii domensti, iar puterea executiva apartinea Domnului. Apoi, potrivit Conventiei de la Paris (1858), puterea legislativa apartinea hospodarului, Adunarii elective si Comisiei centrale de la Focsani (potrivit art. 35 si 36), puterea executiva apartinea hospodarului, iar puterea judecatoreasca Inaltei Curti de casatie si Justitie, cu sediul la Foscani.
In acelasi mod era realizat principiul separatiei puterilor prin Statutul dezvoltator al Conventiei de la Paris (1874), potrivit caruia puterea legiuitoare apartinea Domnului, Adunarii ponderatoare si Adunarii elective, puterea executiva Domnului, iar cea judecatoreasca Inaltei Curti. Constitutia din 29 iunie 1866 prevedea in acest sens ca puterea legislativa sa se exercite colectiv de catre domn si Reprezentanta nationala (art. 32), puterea executiva este incredintata domnului (art.35), iar cea judecatoreasca se exercita de curti si tribunale. Apoi Constitutia din 29 martie 1923 reglementa aceleasi puteri in articolele 34, 39 si 40. Ambele constitutii admiteau deci principiul separatiei puterilor in stat si il traduceau in sensul unei colaborari a puterilor si nu a unei separari rigide.
Referindu-se la Constitutia din 1923, Paul Negulescu preciza: “Constitutia noastra admite principiul separatiei puterilor in stat, dar cu colaboratiune, puterile colaboreaza intre ele pentru a asigura bunul mers al statului, asa puterea executiva are un drept de participatiune la opera de legiferare prin fatul ca se recunoaste puterii executive dreptul de initiativa a legilor (art. 35), dreptul de a coresponda cu parlamentul prin mesaje, dreptul de sanctiune a legilor, dreptul de dizolvare si prorogare, puterea legislativa, la randul ei margineste drepturile puterii executive prin votarea bugetului (art. 114), prin controlul cheltuielilor facute (art. 115), prin dreptul de interpelare, care poate duce la votarea unei motiuni de neincredere; puterea judecatoreasca margineste atributiile puterii legislative, caci are dreptul, conform art. 103 din constitutie, sa controleze constitutionalitatea legilor, iar prin art. 107 are dreptul sa cenzureze legalitatea actelor facute de puterea executiva. Puterea executiva, pe de alta parte, prin dreptul de gratiere si de amnistie poate sa atenueze consecintele unei condamnatiuni excesive”. Aratand ca cele trei puteri colaboreaza, autorul sublinia in acelasi timp independenta lor: “In sistemul separatiunei, cele trei puteri sunt si separate, caci au titulari separati…dar aceste puteri sunt si independente una fata de alta. Independenta legiuitorului fata de puterea executiva este asigurata prin imunitatea parlamentara (art. 53 din Constitutie) si prin faptul ca membrii Parlamentului nu pot fi urmariti pentru optiunile si voturile emise de dansii in exercitiul mandatului (art. 54). Independenta puterii executive e asigurata prin faptul ca puterile constitutionale ale Regelui sunt ereditare (art. 77) si ca persoana regelui este inviolabila (art. 87), iar independenta puterii judecatoresti este asigurata prin inamovabilitatea judecatorilor (art. 104)”.
Deci, in momentul formarii statului nostru (practic de la dubla alegere a lui Al. I Cuza ca domnitor), pana in iulie 1946 (cand se desfiinteaza Senatul prin efectul Decretului nr. 2218) viata constitutionala a Romaniei s-a realizat potrivit principiului separatiei puterilor in stat, in forma preconizata de Montesquieu. Totusi, acest principiu a fost aplicat la noi cu unele deosebiri fata de propunerile celui care l-a fundamentat. Astfel, principiul amintit a fost afectat prin următoarele elemente: a) faptul ca domnul sau regele avea dreptul de numire a unor membri ai Senatului, in conformitate cu Statutul lui Cuza si cu Constitutia din 1938; b) numai Senatul avea dreptul de a primi petitii (conform Statutului lui Cuza); c) limitarea dreptului de initiativa al camerelor sub imperiul Constitutiei din 1938 (art. 31); d) regele are declarat de Constitutie “Cap al statului”; e) in perioada cat a fost in vigoare acest act fundamental, a tronat formula “putrerea legiuitoare se exercita de lege prin Reprezentanta Nationala” și f) prin faptul ca bugetul si contingentul armatei se hotarau numai de Adunarea electiva (exceptand regimul Constitutiei din 1938) etc.
De asemenea, trebuie remarcat ca, fata de propunerile lui Montesquieu, in perioada amintita, la noi, competenta puterii judecatoresti a fost mai larga, aceasta detinand ca atributii controlul constitutionalitatii legilor si controlul actelor administrative. Juriul (cu participarea cetatenilor la proces) era constituit numai în materie criminala, delicte de presa si delicte politice, iar puterea executiva nu avea de executat numai hotararile puterii legislative, ci si ale puterii judecatoresti (deoarece hotararile judecatoresti se executau “in numele Domnului”).
Incepand din iunie 1946, dar mai ales din momentul adoptarii primei constitutii de tip socialist (1948) organizarea exercitarii puterii în stat se realizeaza potrivit unei conceptii care inlatura ca “nestiintifica” teoria separatiei puterilor in stat, sustinandu-se ideea ca are drept consecinta incalcarea principiului unitatii puterii politice. Nu se va mai vorbi de separatia puterilor, iar organizarea structurilor statale se va face pornind de la ideea ca acestea trebuie sa fie subordonate din treapta in treapta, pana in varful piramidei, acolo aflandu-se un singur organ: Marea Adunare Nationala.
Odata cu evenimentele din decembrie 1989, se afirma, dupa cum aratam si mai inainte, reintoarcerea la principiul separatiei puterilor in stat. Prin organele create de la acea data si pana la adoptarea noii Constitutii, prin atributiile conferite si prin organizarea raporturilor dintre ele nu s-a pus inca “in functiune” mecanismul propriu de realizare a acestui principiu. Abia legea fundamentala, aprobata prin Referendum la 8 decembrie 1991, organizeaza conducerea politica a societatii romanesti pe baza principiului separatiei puterilor in stat, principiu care nu este precizat expres, dar reiese din interpretarea normelor cuprinse in titlul III (intitulat Autoritatile Publice). Prin revizuirea Constitutiei, aprobata prin Referendumul din noiembrie 2003, acest principiu aprig disputat este consfintit si stipulat expres, pentru a nu mai da nastere de-acum incolo niciunei interpretari. Astfel, dupa alineatul (3) al articolului 1 se adauga doua noi alineate, (4) si (5), cu urmatorul cuprins: “(4) Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrului puterilor – legislativa, executiva si judecatoreasca – in cadrul democratiei constitutionale. (5) In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie".
În cele ce urmează, vom prezenta formele în care principiul separației puterilor în stat a fost aplicat în țara noastră începând cu Constituția din 1866.
1. Separatia puterilor conform Constitutiei din 1866
Constitutia din 1866 impartea puterea politică in trei: a) legislativa, b) executivă si c) judecatoreasca, declarand ca ele "emana de la natiune, care nu le poate exercita decat numai prin delegatiune”.
a) Conform art. 32, Puterea legislativa se exercita colectiv de catre Rege si Reprezentanta Nationala, care se imparte in doua: Senatul si adunarea Deputatilor. Orice lege cerea acordul de vointa al tuturor celor trei ramuri ale puterii legiuitoare. In proiectul de Constitutie de la 1866, puterea legislativa urma sa fie incredintata unei singure camere, unei adunari Generale, care avea initiativa legilor impreuna cu Domnul, conform art. 37.
Aceasta problema generase mari discutii in sanul Adunarii ad-hoc a Moldovei, provocate de paragraful XXVIII al Protocolului Conferintelor de la Constantinopol, din februarie 1856, care prevedea un Senat pentru Principate. Atunci M. Kogalniceanu a propus in Adunarea ad-hoc un proiect de dorinta in care motiva respingerea Senatului din organizarea de stat a Moldovei: “… Luand in privire ca paragraful XXVIII al Protocolului Conferintei de la Constantinopol din 11 feb. 1856 amenintarea tarii cu instituirea unui Senat nepotrivit cu obiceiurile, cu trebuintele, cu dorintele si chiar cu elementele natiei; Luand in privire ca toata tara, precum s-a rostit si in sedinta din 7 octombrie, doreste a avea ca in timpi stravechi o singura si adevarata adunare Generala Nationala… Luand in privire ca o asemenea Adunare, pe cat trebuie sa aiba in mana o deplina putere legiuitoare, pe atat nu trebuie sa impresure drepturile puterii executive, fiindca tara are trebuinta de un guvern plin de tarie, dreptate si dignitate”.
Constituantul de la 1866 si Comitetul delegatiilor au dezbatul, de asemenea, problema daca trebuia sa se accepte sau nu Senatul in Organizarea politica a Romaniei. Constituanta a recunoscut sefului statului dreptul de a sanctiona si promulga legile precum si dreptul de a refuza sanctionarea sa, dar nu admite un drept de veto absolut, ci un drept de veto suspensiv – art. 47 prevede ca: “Domnul sanctioneaza, promulga si aplica legile. El poate refuza sanctionarea sa. In acest caz, legea se va prezenta din nou Adunarii in sesiunea viitoare. Daca adunarea va starui in votul sau, Domnul sau va sanctiona legea, sau va dizolva Adunarea”. In consecinta, seful statului avea dreptul de a da sau de a refuza sanctiunea sa, fara sa fie obligat sa explice motivele refuzului de a sanctiona o lege votata de amandoua corpurile legiuitoare.
Dupa Constitutia de la 1866, dreptul Parlamentului in materie de legiferare era ingradit, dupa cum s-a observat, de dreptul pe care il avea seful statului de a da sau refuza sanctiunea legilor votate de Reprezentanta Nationala. O lege, pentru a fi perfecta, cerea invoirea celor trei ramuri ale puterii legislative, iar seful statului intervenea in confectionarea legilor nu numai in virtutea dreptului de initiativa, dar si prin dreptul ce il avea de a acorda sau refuza sanctiunea.
In fata parlamentului s-a pus problema daca puterea legislativa putea sa fixeze cuantumul taxelor portareilor, acest drept neputand fi delegat puterii executive. In sistemul Constitutiei din 1866, dreptul de initiativa al Senatului era mult mai restrans decat cel al Adunarii Deputatilor. El nu putea propune proiecte de legi cu privire la crearea sau desfintarea de impozite, la imprumuturi sau dechiderea de credite. La randul sau, Guvernul supunea spre dezbatere si aprobare asemenea proiecte mai intai Adunarii Deputatilor si apoi Senatului. Legile care prevedeau contingentul armatei trebuiau votate mai intai ide Adunarea Deputatilor. In privinta finantelor statului, conform art. 113 din Constitutie, numai adunarea Deputatilor avea dreptul de a vota bugetul, fara asentimentul Senatului. In toate celelalte materii, dreptul de initiativa al Senatului era egal cu acela al Adunarii Deputatilor.
b) Conform Constitutiei de la 1866, puterea executivă era incredintata Regelui “care o exercita in modul regulat prin Constitutie”. Persoana regelui era inviolabila. Ministrii lui sunt raspunzatori, precizeaza art. 92. Drept urmare, nici in act al regelui nu putea avea tarie daca nu era contrasemnat de un ministru “care prin aceasta chiar devine raspunzator de acel act”. Din textul art. 92 reiese ca ministrii nu sunt titutlari ai puterii executive, seful statului singur fiind titularul acesteia. Numai intr-o singura si exceptionala ocazie consiliul de ministri devenea titularul puterii executive: de la data mortii regelui si pana la depunerea juramantului de catre succesorul la tron, cand puterile constitutionale ale regelui urmau sa fie exercitate de Consiliul de Ministri. Prin urmare, consiliul de ministri nu exercita puterea executiva, ea apartinea Regelui si numai el o exercita putand sa delege atributiile sale. Conform art. 32 din Constitutia de la 1866, Regele exercita puterea executiva si participa la exercitiul puerii legislative. Prin urmare puterea executiva colabora cu puterea legislativa la intocmirea legilor. Mai mult decat atat, constitutia prin art. 33 recunostea puterii executive acelasi drept de initiativa a legilor ca si adunarii Deputatilor si Senatului, iar prin art. 99 preciza ca “la dezbaterea Adunarilor, prezenta cel putin a unui ministru este necesara.”
Prerogativele Regelui erau precizate astfel de art. 93 din Constitutie: numeste si revoca pe ministrii sai; sanctioneaza si promulga legile; poate refuza sanctiunea sa; are dreptul de amnistie in materie politica; are dreptul de a micsora sau ierta pedepsele in materie criminala; numeste sau confirma in toate functiile; face regulamente necesare pentru executarea legilor; este seful puterii armate confera gradele militare in conformitate cu legea; are dreptul de a bate moneda conform unei legi speciale; incheie cu statele straine conventiile necesare pentru comert, navigatie si altele. Dar pentru ca aceste acte sa aiba autoritate indatoritoare, trebuie sa fie supuse, mai intai puterii legislative si aprobate de ea. Art. 31 si 96 stabileau principiul ca “toate puterile statului emana de la natiune”, iar seful statului nu are alte puteri decat cele date prin Constitutie. Ceea ce inseamna ca dreptul de razboi, nefiind conferit Regelui, “ramanea natiunii care il exercita prin mandatarii sai”.
c) Constituantul de la 1866 a gasit confundate puterea judecatoreasca cu cea executiva. Aceste puteri erau reunite in institutia Consiliului de Stat, care facea oficiul de jurisdictie administrativa si de jurisdictie propriu-zisa. Avea dreptul sa judece, sa reformeze si sa anuleze actele administrative.
Prin suprimarea art. 32 din Proiectul de Constitutie, s-a desfiintat Consiliul de Stat, iar prin art. 31 din onstitutie s-a stabilit ca o masura tranzitorie ca el va inceta de a exista numai dupa ce se va vota legea care sa prevada autoritatea chemata sa-l inlocuiasca in atributiile sale.
Capitolele III din titlul III al Constitutiei de la 1866 trateaza despre puterea judecatoreasca. Potrivit art. 104 nici o jurisdictie nu se putea infiinta, “decat numai in virtutea unei legi… de asemenea nici comisii si tribunale extraordinare”. Ulterior, in temeiul legii din 1905, pentru organizarea Curtii de Casatie, s-a dat in competenta Curtii, cap. III din Constitutie, sa analizeze actele administrative de autoritate care ar fi vatamat un drept al reclamantului.
Contra legii din 1905 s-a ridicat legiuitorul de la 1910: “La temelia asezamantului nostru politic exista un principiu fundamental, principiul separatiei puterilor. Sistemul legiuitorului din 1905 a nesocotit acest principiu de drept public si a violat texte formale din Constitutie privitoare la raporturile dintre puterile statului si chiar la functionarea Curtii de Casatie. A subordonat o putere, in exercitarea atributiilor ei, alteia, si a facut ca puterea executiva sa fie cenzurata in actele ei de putere judecatoreasca, si nu de intreaga putere judecatoreasca, ci numai de aceea de la Curtea de Casatie. A hotarat ca membrii Sectiunii a III-a a Inaltei Curti sa anuleze actele administrative si sa ordone inlocuirea lor cu altele, calcand principiul separatiei puterilor”. Nedelcu precizeaza ca, ulterior, Curtea de Casatie a primit in administrare dreptul de a cenzura actele administrative de autoritate, proclamand, daca este cazul, ilegalitatea lor.
Dupa 1868 s-au infiintat judecatorii in orasele resedinta de judet, satele ramanand sub jurisdictia subprefectilor. Mai tarziu, prin Legea judecatoriilor comunale si de ocoale, s-a infiintat in fiecare comuna rurala si in targurile neresedinte cate o judecatorie comunala compusa din primarul comunei ca presedinte si doi jurati alesi dintre locuitori, grefier al judecatoriei fiind notarul comunei.
Puterea judecatoreasca, conform Constitutiei din 1866, nu reprezinta o putere autonoma si independenta de puterea executiva. Unii autori nici nu o considera o putere. Astfel, cat priveste organizarea si deezvoltarea atributiilor fiecarei puteri, Constitutia de la 1866 se ocupa numai de puterea executiva cat si de cea legislativa, limitandu-se pentru puterea judecatoreasca numai la a stabili cateva principii creative a independentei sale.
2. Separația puterilor în stat după Constituția din 1923
Constitutia de la 1923, una dintre cele mai democratice constitutii europene din perioada dintre cele doua razboaie mondiale, nu a adus modificari esentiale in raporturile dintre organele statului.
“Toate puterile statului emana de la natiune, care nu le poate exercita decat numai prin delegatiune si dupa principiile si regulile asezate in Constitutiunea de fata “ se precizeaza in art. 33 al amintitei Constitutiii.
A. Puterea legislativa se exercita colectiv de catre rege si Reprezentanta Nationala, impartita, ca si in Constitutia din 1866, in doua Adunari : Senatul si Adunarea Deputatilor. Orice lege cerea acordul de vointa al celor trei ramuri ale puterii legislative. Art. 34 prevedea ca nici o lege nu putea fi supusa sanctiunilor regale, decat dupa ce a fost discutata si votata liber de majoritatea ambelor adunari.
Initiativa legislativa era acordata fiecareia dintre cele trei ramuri ale puterii legislative. Totusi, orice lege relativa la veniturile si cheltuielile statului, sau la contingentul armatei, trebuia sa fie votata mai intai de Adunarea Deputatilor.
Proiectele de legi prezentate de Guvern in numele Regelui erau depuse de unul din ministri pe biroul Adunarii dupa citirea mesajului regal de trimitere. In virtutea art. 60 din Regulamentul interior al Adunarii Deputatilor, 15 deputati puteau prezenta Adunarii orice proiect de lege sau propunere. Deputatii si senatorii numiti de puterea executiva intr-o functie remunerata pierdeau pe deplin drept “ mandatul de reprezentanti ai natiunii”.
B. Puterera executivă
Puterea executiva era incredintata Regelui, pe care acesta "o exercita in modul regulat prin Constitutiune”. In conformitate cu prevederile art. 77 din Constitutie, puterile constitutionale ale Regelui sunt ereditare in linie coboratoare directa si legitima a Regelui Carol I din barbat in barbat, prin ordinul de primogenitura si cu excluderea perpetua a femeilor si coboratorilor lor.
Conform prevederilor Constitutiei, cand se procedeaza la alegerea Regelui trebuie sa fie prezenti ¾ din numarul membrilor care compun cele doua adunari, iar pentru a se face alegerea este nevoie de majoritatea de 2/3 din membrii prezenti.
Constitutia cuprindea reglementari si cu privire la situatias in care succesorul Regelui ar fi minor. In acest caz, Regele poate, in viata fiind, sa numeasca o regenta din trei persoane care, dupa moartea lui, sa exercite puterile regale in timpul minoritatii succesorului tronului. Aceasta numire urma sa se faca cu aprobarea Parlamentului si in forma prevazuta de art. 49.
Constitutia se ocupa si de principiul inviolabilitatii Regelui pe care il reglementeaza in art. 87 atunci cand spune ca :”Ministrii lui sunt raspunzatori”. Sensul principiului iresponsabilitatii si inviolabilitatii Regelui este ca numai in astfel de conditii seful statului poate sa fie la adapost de orice presiuni care s-ar putea face asupra sa, fie de partidele politice, fie de cetateni in mod individual. Faptul ca Regele este iresponsabil si, deci, raspunzator este ministrul care contrasemneaza semnatura Regelui, este necesar nu numai pentru ca, fiind seful statului, are un drept formal de a semna, dar prezinta importanta din punct de vedere al autenticitatii morale pe care o exercita asupra ministrilor sai, refuzand, atunci cand crede de cuviinta, sa semneze anumite acte sau impiedicand promulgarea unor legi pe care le considera nepotrivite.
Regele detinea atribuții importante: el numea si revoca ministri; putea refuza sanctiunea legilor; facea regulamentele necesare pentru sanctionarea legilor; avea dreptul de amnistie in materie de politica; era conducatorul armatei; acorda grade militare in conformitate cu legea; incheia cu statele straine conventii de comert, navigatie etc.
Guvernul exercita puterea executiva in numele Regelui, conform art. 92. Ministrii intruniti alcatuiau Consiliul de Ministri care era prezidat, cu titlu de presedinte al Consiliului de ministri, “de acela care a fost insarcinat de Rege cu formarea Guvernului”. Puterea executiva reprezentata prin ministri ia parte activa la lucrarile Parlamentului, regulamentele Adunarii Deputatilor si Senatului prevazand ca sedintele publice ale acestor adunari nu se deschideau decat in prezenta cel putin a unui ministru.
Principiul responsabilitatii ministeriale este consfintit si de Constitutia de la 1923. Fiecare din ambele Camere, precum si Regele, aveau dreptul de a cere urmarirea ministrilor si de a-i trimite inaintea Inaltei Curti de Casatie si de Justitie, catre “singura, in sectiuni unite, era in drept de a-i judeca”.
C. Puterea judecătorească
Înțelegerea rolului puterii judecatorești, prin prisma Constitutiei din 1923, presupune anumite consideratii in legatura cu alegerea si inamovabilitatea magistratilor. Din dorinta de a asigura magistratilor o cat mai mare indeoendenta, s-a atabilit sistemul electivitatii, considerat a fi mai bun decat sistemul numirii. Acest sistem a fost aplicat de Revolutia franceza care, in dorinta de a pune capat magistraturilor ereditare, a recurs la sistemul electivitatii. Si, odata intrata in vigoare, Constitutia a prevazut reinoirea in intregime a corpului judecatoresc, poporul “avand dreptul sa aleaga de aici inainte fara deosebire judecatorii sai dintre toti cetatenii”. Chiar daca au fost investite in functia de magistrati persoane capabile, impartialitatea lor si faptul ca nu au corespuns dorintelor poporului le-au atras demiterea. Referitor la acest lucru, C. Dissescu afirma: “eligibilitatea magistratilor inseamna triumful opiniei publice in chestiuni de legalitate, de drept si nedrept, chestiuni in care opinia publica este rau judecator”. Magistratul ales ar fi imaginea opiniei publice, schimbator si impresionabil ca si ea si majoritatile parlamentare. Dar judecatorului i se cere sa fie mai presus de impresiile si interesele momentului; el trebuie sa fie calauzit de convingerile lui luminate si neclintite, iar nu de opinia publica, efemera si inconstanta. Chiar daca astazi conditiile de electivitate si garantile luate s-au schimbat foarte mult, sistemul in sine prezinta multe neajunsuri, dovedind ca nu-i confera judecatorului independenta de care are nevoie.
Inamovabilitatea reprezinta o alta masura pe care o ia legiuitorul pentru apararea independentei magistratilor. Judecatorii, odata numiti intr-un post, pe baza de concurs sau titluri si indplinind conditiile legii de organizare, devin inamovibili, ceea ce inseamna ca nu pot fi suspendati, stramutati sau revocati de puterea executiva.
Dar si inamovabilitatea prezinta diferite neajunsuri. Se apreciaza ca judecatorul, sigur pe locul pe care il ocupa, se dezintereseaza de misiuea sa, devine rutinat, pierde orice pasiune pentru studiu, cade intr-un fel de indiferentism moral. Dar legea pentru organizarea magistraturii trebuie sa prevada sanctiuni pentru astfel de cazuri si sa remedieze in parte acest sistem.
Constitutia Romaniei de la 1923 a proclamat principiul inamovabilitatii prin art. 104. El se infatiseaza ca o garantie introdusa de Constitutie, intrucat pana la acea data inamovabilitatea era garantata numai prin legi obisnuite.
In practica, inamovabilitatea nu a servit prea mult magistraturii. Pentru ca magistratura sa poata raspunde in intregime chemarii sale, trebuie sa nu depinda de puterea administrativa si de influentele politice.
Constitutia prevedea ca puterea judecatoreasca se exercita de către organele ei. Hotararile judecatoresti se pronunta in virtutea legii si se exercita in numele Regelui. In acelasi timp, art. 101 precizeaza ca “nici o jurisdictie nu se poate infiinta decat in puterea unei legi”. Comisiuni si tribunale extraordinare nu se pot crea sub nici un fel de cuvant in vederea unor anumite procese, fie civile, fie penale, sau in vederea judecari unor persoane. “Pentru intregul stat o singura Curte de Casatie si Justitie” precizeaza art. 102.
D. Consiliul Legislativ a fost infiintata in baza art. 76 din Constitutia de la 1923 si avea rolul de a ajuta in mod consultativ la intocmirea si coordonarea legilor, emanand fie din initiativa parlamentara, fie din cea guvernamentală, cat si la intocmirea regulamentelor generale pentru aplicarea legilor. Consultarea Consiliului Legislativ era obligatorie pentru toate proiectele de legi, cu exceptia celor care se refereau la creditele bugetare.
Cererile de consultare se trimiteau Consiliului de catre presedintele Consiliului de Ministri pentru proiectele de Constitutie si legi constitutionale si de fiecare ministru pentru proiectele de legi si regulamente generale, ce intrau in competenta departamentului respectiv. Presedintii corpurilor legiuitoare nu puteau trimite inaintea comisiilor de specialitate si nici acestea nu puteau lua in dicutie proiectele de legi depuse, fie de guvern, fie din initiativa parlamentara, care nu aveau avizul Consiliului Legislativ.
Senatorii si deputatii puteau cere Consiliului Legislativ, atat in timpul sesiunii cat si in timpul vacantei parlamentare, consultații pentru intocmirea studiilor legislative, a proiectelor sau verificarea proiectelor intocmite.
Consiliul Legislativ era obigat sa intocmeasca proiectele de legi si regulamentele generale, sau sa-si dea avizul asupra proiectelor intocmite in termenele indicate de ministerele sau de Corpurile legiuitoare, in caz de initiativa parlamentara.
Este discutabil daca Consiliul Legislativ face parte din puterea legislativa, deoarece in art. 34 din Constitutie se precizeaza ca puterea legislativa se exercita colectiv de catre Rege si Reprezentanta Nationala, care se imparte in Adunarea Deputatilor si Senat. Prin urmare, Regele avea cuvantul decisiv in alcatuirea legilor prin dreptul de sanctiune prevazut de art. 88.
In concluzie, Consiliul Legislativ nu este un organ de decizie, prin urmare nu este un element component al puterii legiuitoare. El reprezinta o institutie tehnica, creată pentru a facilita pregatirea legislativa, cooperand atat cu legislativul, cat si cu executivul, avand rolul de a ajuta la redactarea legilor si a regulamentelor. El functiona pe langa Ministerul de Justitie.
E. Curtea de Casație asigura controlul constitutionalitatii legii tinând cont de urmatoarele argumente:
a) principiul separatiei puterilor impune ca puterile sa se controleze si sa se cenzureze reciproc;
b) puterea judecatoreasca, fiind chemata sa aplice legile, este obligata sa judece si sa aplice, deopotriva si legile constitutionale – în caz de contradictie intre legile ordinare si cele constitutionale, puterea judecatoreasca era indreptatita sa declare care dintre aceste legi trebuia aplicata;
c) nu exista nici un text care sa-i opreasca pe judecatori de a examina constitutionalitatea legilor. Art. 108 din Codul penal “pedepseste pe judecatorii care s-ar amesteca in drepturile puterii legiuitoare”, dar nu pe acela care, avand sa se pronunte intre aplicarea unei dispozitii constitutionale si cea a unei legi ordinare care o contrazice, dă preferinta, conform principiilor fundamentale de drept constitutional, legii constitutionale fata de legea ordinara.
Constitutia de la 1923 a consacrat expres dreptul puterii judecatoresti de a examina constitutionalitatea legilor. Dar prin art. 103, ea intelege sa limiteze judecarea constitutionalitatii legilor numai de catre Curtea de Casatie, nu de catre oricare instanța judecatoreasca precum in sistemul constitutiei de la 1866. S-a creat astfel o instanta speciala, singura competenta sa se pronunte asupra constitutionalitatii legii.
3. Constituția din 1938 – abdicare de la principiul separației puterilor în stat
Constitutia din 27 februarie 1938 se ocupa, in Titlul al II-lea, art.27-29, de organizarea puterilor statului. Din punct de vedere al organizarii fiecarei puteri in stat, acesta constitutie contine diferențe esentiale fata de cele anterioare.
In temeiul art. 30 din Constitutie, Regele este capul statului; puterea legislativa se exercita de catre Rege prin Reprezentanta Nationala care se imparte in doua: Senatul si Adunarea Deputatilor.
Constitutia prevede doua atribute esentiale ale capului statului si anume: “Persoana Regelui este inviolabila. Ministrii lui sunt raspunzatori”. Prin urmare, Constitutia precizeaza ca Regele nu este responsabil pentru actele sale cu un caracter particular, si nici pentru cele cu caracter oficial, de cap al statului si sef al puterii executive. Ea pune in sarcina ministrilor aceasta raspundere, ei fiind obligați să contrasemneze toate decretele regale. Art. 44 stipuleaza ca ”actele de stat ale Regelui vor fi contrasemnate de un ministru care, prin aceasta insasi devine raspunzator de ele. Se excepteaza numirea primului mnisru, care nu va fi contrasemnata".
Din analiza succinta a atributiilor celor trei puteri, se evidentiaza rolul insemnat care se atribuie puerii executive. Consfintind iresponsabilitatea Regelui, constitutia declara responsabili pe ministrii care au contrasemnat actul si prin aceasta isi angajeaza responsabilitatea lor proprie.
In constitutia de la 1938, prerogativele si atributele statului sunt deosebit de mari. In calitatea sa de sef al statului, Regele are atributii legislatie, executive si judecatoresti. Regele este factorul legislativ predominant si suprem deoarece, conform art. 31, “Puterea legislativa se exercita de catre Rege prin Reprezentanta Nationala”. Se observa o modificare radicala in redactarea art. 34 din Constitutia de la 1923, care prevedea ca “Puterea legislativa este exercitata in mod colectiv de Rege prin Reprezentanta Nationala”.
Avand drept de sanctiune si promulgare a legilor, Constitutia investeste Regele cu un drept de veto absolut, intrucat el poate refuza sanctionarea unei legi, fara sa fie nevoit sa explice refuzul sanctionarii legii. In acest scop, art. 31 alin. 2 precizeaza ca ”Inainte de a i se da sanctiunea regala, legea nu e valabila”.
Initiativa legislativa apartine Regelui. Constitutia precizeaza ca fiecare din cele doua Adunari poate propune din initiativa proprie numai legi in interesul obstesc al statului. Prin urmare, exista in primul rand initiativa statului, care poate propune orice fel de proiecte, initiativa ce se va exercita pe calea unui decret redactat de Rege si contrasemnat de ministrul care infatiseaza Parlamentului un proiect de lege spre discutare si votare.
Drepturile Regelui, in calitate de sef al statului, se extind si cu privire la convocarea si functionarea Parlamentului. El are dreptul de a dizolva Parlamentul, drept care exista si in sistemul constitutiilor anterior dar cu obligatia de a convoca noile corpuri legiuitoare in termen de trei luni de la dizolvarea lor. Constitutia de la 1938 nu mai pastreaza aceasta redactare, Regele avand dreptul de a dizolva Parlamentul si fara a fi obligat sa-l convoace intr-un anumit termen.
Constitutia de la 1838 a consacrat dreptul sefului statului de a legifera pe cale de decrete, in intervalul dintre sesiuni. Prin aceasta posibilitate, alaturi de alte prerogative legale, se realizeaza ideea unui stat autoritar, in sensul ca activitatea de guvernare este concentrata in mainile guvernului si in special in mana sefului statului.
Art. 46 din Constitutie fixeaza atributiile sefului statului in materie executiva. Dar, in timp ce Constitutia din 1923 preciza ca Regele este sef al puterii executive, in Constitutia de la 1938 Regele este declarat cap al statului, iar in ceea ce priveste puterea executiva art. 32 arata ca ea este incredintata Regelui care o exercita prin guvernul sau in modul stabilit prin constitutie.
Alin. 1 din art. 30 spune ca Regele numeste si revoca pe ministrii sai. Este adevarat ca aceasta prevede figura si in Constitutia din 1923, dar in noua Constitutie, prin surprimarea regimului parlamentar, libertatea Regelui de a-si alege minstrii nu mai este ingradita de acea obligatie de a-si desemna ministrii din membrii majoritatii parlamentare, care se bucura de increderea Parlamentului. Suprimand responsabilitatea politica a ministrilor in fata Parlamentului, seful statului nu mai avea obligata de a-si alege ministrii din sanul majoritatii parlamentare si prin aceasta guvernul nu mai raspundea de actiunile sale in fata organului legislativ.
Atributiile sefului statului au fost lărgite și în alte domenii. El este capul ostirii, avand dreptul de a conferi gradele militare in conformitate cu legea, putea declara razboi si incheia pacea, reprezenta tara in relatii cu alte state. In virtutea acelorasi atributii el era investit cu dreptul de a incheia tratate politice si militare.
Constitutia de la 1938 a acordat sefului statului importante atributii si in materie judecatoreasca. Art. 33 a prevazut ca ”puterea judecatoreasca se exercita de organele ei. Hotararile judecatoresti se pronunta in virtutea legii. Ele se executa in numele Regelui“.
Din textul art. 33 rezulta ca atributiile judecatoresti erau exercitate de anumite organe care aveau calitatea de organe jurisdictionale, insa sentintele date de ele nu se puteau executa decat in numele Regelui care era seful puterii executive. In acelasi timp, Regele mai participa la organizarea puterii judecatoresti prin dreptul pe care-l avea de a numi pe magistrati, numirea acestora facandu-se prin decret legal, intocmai ca si al functionarilor apartinand puterii executive.
Art. 46 alin. 2 precizeaza ca Regele are dreptul de a ierta sau micsora pedepsele in materie criminala, afara de aceea ce se statorniceste in privinta ministrilor. Cu alte cuvinte Regele avea dreptul de gratiere.
Cat priveste Parlamentul, rolul sau in Constitutia de la 1938 era neinsemnat. Am vazut cum initiativa legislativa era incredintata, conform art. 31, Regelui, in timp ce fiecare dintre cele doua camere putea propune, din initiativa proprie, numai legi in interesul obstesc al statului. Membrii Parlamentului aveau dreptul de a adresa ministrilor intrebari la care acestia erau obligati sa raspunda in termenul prevazut de regulament. Totusi, trebuie observat ca intrebarea nu mai avea valoara unei interpelari si ca ea nu mai atrage dupa sine dezbateri care sa concretizeze in adoptarea unei motuni de incredere sau neincredere.
In sfarsit, Parlamentul mai putea pune sub acuzatie pe ministri, atunci cand acestia s-ar fi facut vinovati de anumite infractiuni si delicte in exercitiul functiunii lor. Judecarea ministrilor se facea de catre Inalta Curte de Casatie. In acest sens, art. 70 din Constitutie precizeaza ca Regele si fiecare din Adunari pot cere urmarirea ministrilor si trimiterea lor in judecata. Inalta Curte de Casatie si de Justitie este in drept de a-i judeca. Rezulta ca atributiile de control ale Parlamentului asupra Guvernului erau extrem de reduse, din vechile atributii nu ramane decat aceea de a fi factor legislativ de insemnatate secundara si de a participa la anumite acte in materie financiara sau administrativa.
Prin urmare, in urma instaurarii dictaturii regale si a decretarii Constitutiei din 1938, in locul separatiei puterilor, consfintita de constitutiile anterioare, s-a procedat la concentrarea in mainile sefului statului nu numai a puterii executive, ci si a celei legislative.
Constitutia din 1938 a ramas in vigoare pana la 5 septembrie 1940, cand a fost suspendata, pentru ca apoi, printr-un numar de decrete, sa se treaca la inlaturarea treptata a sistemului constitutitonal, eliminandu-se si orice urma de separatie a puterilor.
Capitolul VI
Împărțirea puterilor în stat în România post-revoluționară
Unanimitatea de vederi conturata la inceput in legatura cu viitorul principiului separatiei puterilor statului la noi in tara a fost umbrita de faptul ca, in cursul dezbaterilor din Constituanta cu privire la proiectul noii Constitutii, unele voci s-au ridicat impotriva propunerii de a se consacra in mod expres acest principiu in textul viitoarei Constitutii. Argumenteleinvocate in sprijinul punctului lor de vedere au fost in special doua: s-a spus, in primul rand, ca principiul separatiei puterilor statului este neintemeiat din punct de vedere stiintific. Aceasta afirmatie nu tine seama de faptul ca principiul separatiei puterilor statului nu este “fructul unei simple speculatii filosofoce, plamadite in turnul de fildes al unui ganditor izolat de realitatile de fiecare zi”.
In dezbaterile Constituantei s-a mai spus ca principiul separatiei puterilor statului apare astazi desuet, uitând insa ca preambului Constitutei franceze din 1958, pe care si-au propus s-o imite face trimitere la declaratia franceza a drepturilor omului si cetateanului din 1789, care ridica, in art. 16, separatia puterilor statului la rangul de principiu constitutional esential. Chiar textul acestei constitutii ( art. 5 si 11) vorbeste apoi de “puterile publice “. Nu li s-a parut relevant nici faptul ca alte constitutii recente, cum este cea a Greciei din 1975, declara ca “toate puterile emana de la popor” sau faptul ca Constitutia Spaniei din 1978, dupa ce prevede ca toate “puterile de stat” emana de la popor ( art.1, al.2), in articolul 5 pomeneste de “puterile publice”.
Daca adversarii principiului separatiei puterilor statului au izbutit sa impiedice in cursul lucrarilor Constitutantei romane consacrarea lui expresa in textul viitoarei Constitutii, ei nu au putut evita oglindirea lui indirecta in art. 80, alin. 2 care a prevazut ca “Presedintele Republicii exercita functia de mediere intre puterile statului“.
Așa cum notează și Gheorghe Tănase, in lucrarea sa Separatia puterilor in stat. Teorie si realitate constitutiile din timpul regimului comunist nu au consacrat principiul separatiei puterilor, doctrina marxista afirmand unicitatea puterii de stat, definind-o ca fiind puterea organizata a unei clase pentru oprimarea alteia. Nici Constitutia Romaniei din 1991, spune autorul, nu consacra in mod expres principiul separatiei puterilor, autorii ei afirmand ca o astfel de formulare nu se mai intalneste.
Odata cu evenimentele din decembrie 1989 se afirma reintorcerea la principiul separatiei puterilor in stat. Prin organele create de la acea data si pana la adoptarea unei noi Constitutii, prin atributele conferite si prin organizarea raporturilor dintre ele nu s-a pus inca “in functiune” mecanismul propriu de realizare a acestui principiu.
Legea fundamentala, aprobata prin referenum la 8 decembrie 1991, organizeaza conducerea politica a societatii romanesti pe baza separarii puterilor in stat, principiu care nu este precizat expres, dar reiese din interpretarea normelor cuprinse in Titlul 3, intitulat “Autoritatile publice”. Abia Referendumul din noiembrie 2003 consfinteste acest prinipiu, prin faptul ca este precizat foarte clar, nelasand loc niciunei interpretari : “Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrului puterilor – legislativa, executiva si judecatoreasca – in cadrul democratiei constitutionale. In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie”, dupa modelul democratiilor cu traditie din lumea capitalista, semn al unei maturizari a democratiei constituionale din Romania, considerata a fi pana acum intr-un stadiu evolutiv incipient.
Timp de 45 de ani a fost combatut cu vehementa principiul separatiei puterilor in stat. De altfel, la cinci ani de la Revolutie, reflectand mai profund asupra necesitatii introducerii exprese a principiului separatiei puterilor in Constitutia de la 1991, s-a constatat ca nu era suficient pentru a concluziona cu privire la existenta statului de drept in Romania. Observand din interior si chiar din afara, afirma autorul, Romania “poseda toate organismele si institutiile care, in totalitatea lor, confera statului roman calificativul de stat de drept, de stat democratic". Daca avem in vedere institutia Presedintelui, Parlamentul, Guvernul, Curtea Suprema de Justitie etc. suntem inclinati sa credem ca Romania este profund ancorata in institutiile statului de drept, care functioneaza in conformitate cu normele si principiile Constitutiei de la 1991. Dar, in realitate, suntem departe de realizarea acestor deziderate, considera autorul, pentru ca, desi exista o Constitutie si institutiile de stat corespunzatoare, au fost observate numeroase cazuri de incalcare a legii supreme si a principiului separatiei puterilor in stat.
Exista o continuare a mentalitatii din timpul regimului comunist, care caracterizeaza o parte a oamenilor cu functii de raspundere in organismele si institutiile de stat, de a nu se considera egali cu ceilalti cetateni atunci cand se raporteaza la Constitutie si legile tarii. Sub acest aspect autorul face o comparatie cu principiul separatiei puterilor in SUA, referindu-se la procedura de impeachement, de judecare a presedintilor SUA, si anume impotriva presedintelui Andrew Johnson, acuzat pentru crime si delicte, cand un singur vot a lipsit in Senat pentrua fi condamnat, iar presedintele Richard Nixon a fost obligat sa demisioneze datorita presiunilor exercitate asupra lui pentru scandalul legat de afacerea Watergate. Aceste exemple scot in evidenta obligatia tuturor cetatenilor americani de a respecta Constitutia si legile tarii, indiferent de functia pe care o ocupa in societate.
Pentru a ajunge la acest nivel este necesar ca organele judecatoresti din Romania sa-si recapete onoarea si demnitatea, atribute care caracterizau odata justitia romaneasca. Iar acest deziderat se poate realiza numai daca organele judecatoresti vor actiona in conformitate cu Constitutia si legile tarii, vor intelege ca reprezinta a treia putere in stat si au dreptul si obligai sa impuna respectarea legilor de catre toti cetatenii tarii, indiferent de functia pe care o ocupa in societate.
A. Constituția din '91
1. Puterea legislativa – Parlamentul
Adunarea Constituționala a Romaniei a consacrat Parlamentului, institutie traditionala in statele democrate, primul loc in randul autoritatilor publice. Aceasta “asezare” a puterii legiuitoare este rezultatul firesc nu numai al oranduirii rationale, dar si a naturii reprezentative a acestei autoritati, a radacinilor stravechi ale institutiei, in practica politica si statala.
Parlamentul, in general, este o institutie publica al carei rol este de a reprezenta populatia unui stat si, in aceasta calitate, de a exercita prerogativele incredintate de Constitutie, in cadrul unui mecanism specific, bazat pe transparenta.
Potrivit art. 58, Parlamentul Romaniei ca organ de reprezentare suprema a poporului are multiple semnificatii : in primul rand, acesta inseamna ca Parlamentul Romaniei trebuie sa aiba o componenta izvorata din manifestarea suveranitatii nationale, sa dea expresii puterii poporului, unicul titular al puterii politice. Prin urmare, componenta Parlamentului nu poate fi alta decat cea izvorata din vointa manifestata de electorat la urne.
In al doilea rand, Parlamentul, o data constituit, trebuie sa se manifeste ca un exponent al intereselor politice ale intregului popor, disociindu-se prin mandatul incredintat de orice inclinare spre protejarea unor interese personale, particulare, locale sau de grup, care ar intra in contradictie cu cele generale ale societatii.
In al treilea rand, Parlamentul nu este doar unul dintre organele reprezentative ale poporului, ci este chiar organul sau reprezentativ suprem. Consacrarea caracterului Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului roman este de natura sa justifice nu atat o preeminenta a acestei institutii in raport cu celelalte autoritati statale, cat mai ales prerogativele de control care ii sunt la dispozitie, prin Constitutie, in raport cu Presedintele Romaniei, Guvernul sau alte autoritati publice, in vederea asigurarii echilibrului puterilor, a infaptuirii principiului statului de drept si a garantiei functionarilor statului, in general.
Cea de-a doaua componenta a rolului Parlamentului, aceea de a fi unica autoritate legiuitoare a tarii, vine sa dea expresie functiei de legiferare, care in mod traditional revine acestei institutii. Semnificatia suprema a acestei dispozitii constitutionale rezida in aceea ca nici o alta autoritate publica din Romania nu are dreptul de a reglementa, stabilind norme juridice primare, vreun domeniu al relatiilor sociale. Singura autoritate care are dreptul de a stabili norme juridice primare pentru toti cei ce se afla pe teritoriul tarii este organul reprezentativ suprem al poporului roman. Spre deosebire de alte state, in cadrul carora Parlamentul dispune doar de un domeniu rezevat legii, in care nu pot interveni cu reglementari primare alte autoritati statale, in Romania, Parlamentul este singurul detinator al puterii legiuitoare, delegarea acesteia fiind posibila, dar fara a afecta atributele proprietare celui care o detine. Asa cum se poate desprinde din cele de mai sus, Parlamentul Romaniei nu este numai “putere legiuitoare”. El are, pe langa prerogativele izvorate din aceasta calitate, o serie de alte atributii care se nasc din natura sa de organ reprezentativ al poporului roman, atributii pe care le exercita nu atat prin emiterea unor legi, cat mai ales prin edictarea unor hotarari, a unor motiuni sau a unor acte cu caracter politic.
In aceste conditii, putem oare califica Parlamentul Romaniei doar ca putere legiuitoare? Prerogativele Parlamentului, pe un plan mai larg, reprezinta denumirea data intregului titlu consacrat autoritatilor publice. Aceasta nu inseamna insa ca in Constitutia din 1991 nu este fidela principiului separatiei puterilor in stat, asa cum a fost el proclamat de Montesquieu si asa cum a evoluat gandirea asupra acestuia de la 1748 si pana in zilele noastre.
“Totul ar fi pierdut – precizeaza Montesquieu atunci cand defineste principiul separatiei puterilor in stat – daca acelasi om sau acelasi corp de principii sau de nobili, ori chiar poporul ar exercita aceste trei puteri: aceea de a face legi, aceea de a executa rezolutiile publice si pe cea de a judeca infractiunile si diferendele dintre particulari”. O consacrare expresa a acestui principiu nu o vom gasi in legea nostra fundamentala, dupa cum nici in constitutiile statelor democrate din lume nu este mentionat un asemenea principiu, el fiind retinut doar in substanta textelor constitutionale. De altfel, miezul gandirii lui Montesquieu este prezentat in fiecare articol al Legii fundamentale adoptate de Adunarea Constituanta la 21 noiembrie 1991.
In Constitutia Romaniei exista un titlu – “Autoritati publice” – in care se face referire la “Parlament” si in dreptul lui se precizeaza ca este “ organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii”, definindu-se astfel subiectul care exercita puterea legislativa; in capitolul II este prezentata institutia “Presedintele Romaniei”, in capitolul III, “Guvernul” si in capitolul V “Administratia publica”, cele trei institutii formand puterea executiva; in ultimul capitol al acestui titlu este reglementata “Autoritatea judecatoreasca” care reprezinta puterea judecatoreasca. Asa cum se poate observa, in cadrul celor trei puteri exista autoritati publice distincte, fiecare fiind separata de cealalta si beneficiind de o organizare de sine statatoare, de functii si atributii proprii. Adunarea constituanta a Romaniei nu numai ca nu a incredintat aceste trei puteri unei singure persoane sau unei singure autoritati statale, dar a mers si mai departe, in consonanta cu normele dreptului constitutional contemporan, si a operat demarcatii clare chiar inauntrul fiecarei puteri. Astfel, puterea legislativa nu este incedintata unui singur corp legislativ, ci ea este conferita Camerei Deputatilor si Senatului, care nu o pot exercita decat impreuna. Puterea executiva este incredintata altor autoritati publice. In sfarsit, puterea judecatoreasca apartine instantelor judecatorestio – Curtea Suprema de Justitie si celelate instante reglementate de lege – , care o exercita cu sprijinul Ministerului Public si al Consiliului Suprem al Magistraturii.
Pentru a arata cum, in Constitutia Romaniei, orice putere este oprita in tendintele sale tehnice, se impune a releva faptul ca legile adoptate de Parlament sunt obligatorii pentru toate puterile din stat, pentru cetateni si pentru straini. In situatia in care Presedintele Romaniei sau Guvernul nu respecta aceste legi, demiterea lor din functie este iminenta. Pe de alta parte, daca puterea executiva emite acte prin care incalca legea, acestea sunt supuse controlului judecatoresc, in timp ce instantele judecatoresti nu sunt supuse decat legii si se afla in afara influentelor exeutivului sau puterii legislative.
Nici puterea legislativa nu este nelimitata, ea trebuie sa se manifeste numai in cadrul legii fundamentale, sub actiunea neconstitutionalitatii, pronuntata de Curtea Constitutionala. De altfel, intreaga constructie constitutionala a autoritatilor publice este astfel alcatuita incat separarea puterilor in stat sa nu fie rigida, ci sa permita colaborarea acestora in cadrul unui echilibru care ste asigurat de controlul reciproc al acestora.
Structura Parlamentului Romaniei este definita in aliniatul II al art. 58, ea fiind una bicamerala, celor doua Camere atribuindu-li-se denumirile de Camera Deputatilor si Senat. Pentru a ajunge la aceasta formula, Adunarea Constituanta a avut posibilitatea sa opteze intre un parlament unicameral si unul bicameral. Instituirea unui parlament unicameral ar fi fost justificata de caracterul unitar al statului roman, de costul redus al activitatii parlamentare si, mai ales de operativitatea crescuta a Parlamentului in proces de legiferare. Parlamentul unicameral ar fi putut fi sustinut si de faptul ca nici una din fostele tari socialiste(cu execptia Poloniei, unde bicameralismul este traditional) nu a instituit un Parlaent bicameral. Asemenea argumente au cedat in fata traditiei parlamentare romanesti, a imperativului asigurarii echilibrului in procesul legislativ si a necesitatii dezbaterii temeinice a legilor adoptate.
Existenta Adunarii Deputatilor si Senatului in compunerea Adunarii Constituante a Romaniei a avut un rol decisiv in optiunea in sistemul bicameral. Ca atare, s-a convenit asupra structurii bicamerale a Parlamentului, acesta fiind format din doua camere egale, Camera Deputatilor si Senatul. Existenta a doua Camere parlamentare are meritul de a tempera tendintele autoritare ale Parlamentului, de a atenua eventualele pozitii extremiste ale unei singure Camere in aprecierea unor stari de fapt si in alegerea unei variante decizionale. In aceste conditii, bicameralismul corespunde structurii bicefale a varfului executivului romanesc, alcatuit din resedintele Romaniei si Guvern, aceasta simetrie a legislativului si executivului contribuind la multiplicarea parghiilor de control reciproc si la mentinerea echilibrului intre puteri.
Unul dintre principiile de baza ale vietii parlamentare il constituie independenta Camerelor. Pentru a se da expresie acestui imperativ, prevederile art. 61 din Constitutie stabilesc cateva din regulile obligatorii care garanteaza aceasta independenta. Prima dintre acestea are in vedere faptul ca fiecare Camera este libera sa-si stabileasca, prin regulamentul sau, propria organizare, tinand seama de prevederile Constitutiei. Regula potrivit careia fiecare Camera este libera sa-si stabileasca organizarea interna si functionarea printr-un regulament propriu da expresie independentei Camerei Deputatilor si Senatului. Daca regulamentul unei Camere ar fi adoptat prin lege, ar trebui sa abdicam de la principiul independentei celor doua camere, admitand imixtiunea celelaltei Camere si chiar a Guvernului in adoptarea acestuia. De aici decurge si distinctia esentiala dintre lege si hotarare: prima comporta acordul ambelor Camere si admite colaborarea cu Guvernul in definitivarea textului final, in timp ce hotararea este opera exclusiva a uneia dintre Camere, ceea ce nu exclude posibilitatea unei hotarari comune.
Este necesar sa precizam, ca vointa fiecarei Camere in adoptarea regulamentului este deplina, fara insa a putea contraveni Constitutiei. Tocmai de aceea, art. 144 lit. b permite presedintilor celor doua Camere, unui grup parlamentar sau unui numar de cel putin 50 de deputati sau de cel putin 25 de senatori sa solicite Curtii Constitutionale sa se pronunte asupra constitutionalitatii regulamentelor Parlamentului. Decizia Curtii Constitutionale poate obliga Camera al carei regulamenta fost analizat sa reexamineze regulamentul in cauza.
In ceea ce priveste organizarea interna a celor doua Camere parlamentare, art.61 introduce o serie de precizari obligatorii. Astfel, fiecare Camera va avea un birou permanet, care se compune din presedintele Camerei Deputatilor, respectiv presedintele Senatului si din alti membri ai fiecarei Camere. Numarul acestora si functiile pe care ei urmeaza sa le indeplineasca in cadrul fiecarui birou permanent se stabilesc prin regulamentul Camerei Deputatilor si Senatului.
In ceea ce priveste durata functiilor in birourile permanente, Constitutia obliga cele doua Camere sa-si desemneze cate un presedinte pe intreaga durata a mandatului, care va fi totodata, presedintele biroului permanent al fiecarei Camere.
Lucrarile Camerei Deputatilor si ale Senatului se desfasoara in sedinte separate si in sedinte comune, conform art. 62. Convocarea, organizarea si desfasurarea lucrarilor sedintelor comune sunt stabilite printr-un regulament distinct fata de regulamentele celor doua Camere, adoptat cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor.
Camera Deputatilor si Senatul lucreaza in sedinte comune in special pentru solutionarea unor probleme politice, pentru dezbaterea motiunii de cenzura, pentru solutionarea unor probleme legislative de mediere, pentru efectuarea unor numiri in functii sau in anumite ocazii festive sau comemorative. Potrivit dispozitiilor art. 63, Camera Deputatilor si Senatul se intrunesc in doua sesiuni ordinare pe an, ale caror limite temporale sunt inscrise in Constitutie. Astfel, prima sesiune nu poate incepe decat in luna februarie si nu poate depasi sfarsitul lunii iunie. A doua sesiune incepe in luna septembrie si nu poate depasi sfarsitul lunii decembrie.
In afara sesiunilor ordinare, Camerele se pot intalni si in sesiuni extraordinare. Atunci cand intevin anumite situatii exceptionale si Camerele nu se afla in sesiune, Presedintele Romaniei, biroul permanent al fiecarei Camere ori cel putin o treime din numarul deputatilor sau al senatorilor pot cere presedintilor Camerelor sa convoace Parlamentul in sesiunea extraordinara. Potrivit alin. 3 al art. 63, convocarea Camerelor in sesiuni ordinare sau extraordinare se face de catre presedintii acestora. Aceasta prevedere este de natura sa dea expresie principiului independentei Camerelor in raport cu executivul.
Desi Constitutia nu cuprinde o definire a legii, multiplele referiri constitutionale la lege permit sa se inteleaga prin aceasta actul normativ emis de Parlament, potrivit procedurii legislative si promulgat de Presedintele Romaniei. Legea emana numai de la Parlament, fiind necesara aprobarea succesiva a proiectului in fiecare din cele doua Camere, cu exceptia legii bugetului de stat si a legii bugetului asigurarilor sociale de stat, care se dezbat si se adopta in sedinta comuna a celor doua Camere. Cu toate acestea, in cazul in care un proiect de lege nu este adoptat in aceeasi forma de catre fiecare Camera si procedura de mediere esueaza solutiile legislative aflate in divergenta se dezbat in sedinta comuna a celor doua camere. Dupa adoptare, legea se trimite spre promulgare Presedintelui Romaniei, care are posibilitatea sa ceara reexaminarea acesteia. Spre deosebire de lege, hotararea reprezinta un act normativ aprobat de una din camerele Parlamentului. Aceasta nu exclude insa posibilitatea existentei unor hotarari aprobate in sedinta comuna a Camerei Deputatilor si Senatului, porivit regulamentului sedintelor comune.
In toate cazurile in care Parlamentul in sedinta comuna sau in camere separate adopta legi, hotarari sau motiuni, lucrarile sale se desfasoara in mod legal daca sunt prezenti cel putin jumatate plus unu din numarul deputatilor, al senatorilor si deputatilor, daca cele doua Camere lucreaza in sedinta comuna.
Parlamentul Romaniei, singurul detinator al puterii de a reglementa prin lege relatiile sociale, emite in exercitarea acestei puteri, legi constitutionale, legi organice si ordinare. Prima si cea mai importanta categaorie a legilor o constituie legile constitutionale, respectiv cele prin care se revizuieste Constitutia, in Conformitate cu normele cuprinse in art. 146 – 148. Legile constitutionale ocupa primul loc in ierarhia legilor atat prin continutul lor, cat si datorita procedurii speciale de adoptare a acestora. Astfel, prin continutul lor, legile constitutionale sunt legi care introduc texte noi in Constitutie, abroga anumite texte constitutionale sau le modifica pe cele existente. Daca in cazul legilor organice si a celor ordinare initiativa legislativa apartine fiecarui deputat sau senator si Guvernului, in cazul legilor constitutionale aceasta apartine Presedintelui Romaniei, la propunerea Guvernului sau a unei patrimi din numarul deputatilor sau senatorilor.
Initiativa legislativa reprezinta dreptul de a sesiza Parlamentul cu un proiect de lege sau o propunere legislativa. Acestui drept ii corespunde obligatia Parlamentului de a declansa mecanismul procedurii legslative, supunand proiectul sau propunerea dezbaterii in comisii si in plenul Camerei sesizate.
Potrivit art. 73 din Constitutie, initiativa legislativa apartine Guvernului, deputatilor, senatorilor sau unui numar de 250.000 de cetateni cu drept de vot.
Guvernul Romaniei isi manifesta dreptul de initiativa legislativa prin transmiterea proiectului de lege catre una din Camere. Alegerea Camerei ramane deci la indemana Guvernului si ea poate fi decisiva pentru soarte proiectului de lege, in conditiile in care votul potrivnic al acesteia opreste definitiv drumul proiectului de lege spre cealalta Camera in cursul unei sesiuni. In toate cazurile, proiectele de legi si propunerile legislative se supun, inainte de a fi inregistrate in Parlament, Consiliului Legislativ spre avizare, in vederea sitematizarii, unificarii si coordonarii intregii legislatii a tarii.
Potrivit art. 75, proiectele de legi sau propunerile legislative adoptate de una din Camere se trimit celeilalte Camere a Parlamentului. In final, legea se trimite spre promulgare Presedintelui Romaniei, care poate cere Parlamentului, o singura data reexaminarea legii. Legea intra ion vigoare de la data publicarii in Monitorul oficial sau la data prevazuta in textul ei.
2. Puterea executivă
a) Presedintele
Rolul Presedintelui Romaniei reiese din art. 80 al Constitutiei potrivit caruia “Presedintele Romaniei” reprezinta statul roman si este garantul independentei nationale al unitatii si al integritatii teritoriale. Textul simplifica faptul ca in exercitiul functiilor sale, Presedintele Romanieipersonifica autoritatea statala, atat in relatiile interne, cat si in cele internationale. Acest lucru este firesc, pentru ca el isi extrage legitimitatea din alegerea lui de catre popor, prin vot universal, direct. Astfel spus, ca urmare a sufragiului popular de investitutra de care se bucura, el simbolizeaza vointa natiunii, in magistratura suprema pe care o exercita. In calitatea sa de sef al statului, Presedintele este garantul independentei, unitatii, al integritatii teritoriale a tarii, ceea ce inseamna ca, in aceasta calitate el dispine de posibilitati constitutionale pentru a preveni afectarea lor. Si aceasta nu numai pe taramul masurilor efective, necesare in caz de agresiune, dar si prin activitatea desfasurata de Presedinte pe plan diplomatic si international. In virtutea acelorasi responsabilitati, seful statului este comandantul fortelor armate, fapt care ofera suportul necesar respectarii statutului sau de garant al integritatii si independentei tarii.
Rolul Presedintelui cu privire la desfasurarea vietii de stat in conditii de ordine constitutionala este exprimat de faptul ca lui ii revine menirea de a veghea la buna functionare a autoritatilor publice, in sensul de a evita sau aplana blocajele institutionale care pot surveni in exercitiul atributiilor acestora. Se defineste, astfel, scopul acestei importante prerogative prezidentiale iar mijlocul sau constitutional il constituie functia de mediere intre puterile statului. Ea se exercita deopotriva si intre stat sau puterile lui si societate, adica fata de structurile neinstitutionalizate pe plan statal care reprezinta, intr-un fel sau altul, adica fata de structurile neinstitutionalizate pe plan statal care reprezinta, intr-un fel sau altul, diferitele planuri sociale ale natiunii.
Presedintele Romaniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Mandatul Presedintelui a fost de patru ani si se exercita de la data depunerii juramantului.
1. Raporturile Presedintelui cu Guvernul
Conform art. 85 alin. 1 din Constitutia din 1991, “Presedintele Romaniei desemneaza un candidat pentru functia de prim – ministru si numeste Guvernul pe baza votului de incredere acordat de Parlament”. Trebuie subliniat aici faptul ca Presedintele nu numeste pe prim-ministru, ci persoana care candideaza – in fata Parlamentului – pentru aceasta functie. Ca atare, pana la obtinerea votului de investitutra, persoana respectiva nu are decat calitatea de candidat si nu cea de prim-ministru cum este in constitutiile altor tari.
Semnificatia acestei desemnari consta in faptul ca organul chemat sa hotarasca asupra viitorului prim-ministru nu este Presedintele tarii – care are numai atributia de a desemna un candidat – , ci Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem al tarii. Potrivit Constitutiei, seful statului nu numeste Guvernul asa cum i-l propune prim-ministrul, ci asa cum l-a aprobat Parlamentul prin votul de investitutra. Acest vot de investitura. Dupa cum rezulta din art. 102, priveste acceptarea a doua elemente ce constitutie obiectul acceptului: lista Guvernului si programul de guvernare, intre care este si trebuie sa existe o legatura intrinseca.
Potrivit art. 86 “Presedintele Romaniei poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente si de o importanta deosebita”. Desi, prin functia sa, Presedintele Romaniei este in fruntea puterii executive, el nu are competenta de a da ordine Guvernului. Mai mult, o serie din activitatile pe care el le desfasoara necesita contrasemnarea din partea primului ministru (art. 99). Toate acestea evidentiaza faptul ca, la responsabilitatile pe care le are, Presedintele trebuie sa dispuna de instrumente care sa-i permita mentinerea contractului cu Guvernul. In luarea unor hotarari urgente si deosebit de importante, el nu poate face abstractie de cunoasterea parerii factorilor executivi direct implicati in conducerea tarii. Acestor deziderate le raspunde art. 86. El este destinat a facilita sefului statului posibilitatea de a convoca Guvernul pentru consultari, in cazul necesitatii adoptarii unor astfel de hotarari.
Prevederile art. 87 din Constitutie sunt strans legate de cele cuprinse in dispozitiile art. 86, participarea la unele sedinte ale Guvernului fiind un alt intrument de cooperare si solutionare a unor aspecte de interes national din activitatea executiva. Pesedintele poate participa la dezbaterile Guvernului, expunandu-si si motivandu-si opinia, poate solicita informatii, dar nu este in masura nici sa dipuna de o anumita hotarare, nici sa ia parte la votarea celor ce se propun, pentru ca aceasta ar insemna angajarea lui alaturi de Guvern.
Dizolvarea Parlamentului aste atributul exclusiv al sefului puterii executive in dreptul constitutional comparat, axceptie facand statele cu regim prezidential sau de “adunare” unde o astfel de prerogativa este incompatinila cu sistemul de organizare a autoritatilor publice si al relatiilor dintre ele. In sistemul nostru constitutional s-a optat pentru restrangerea acestei atributii a sefului statului numai la situatia in care trebuie format un nou Guvern, fie dupa alegerile legislative, fie in urma exprimarii unui vot de neincredere in cel existent.
In temeiul art. 87 din Constitutie, presedintele Romaniei poate lua parte la sedinetle Guvernului in care se dezbat probleme de interes national privind politica externa, apararea tarii, asigurarea ordinii publice si, la cererea prim – ministrului, in alte situatii.
Presedintele Romaniei prezideaza sedintele Guvernului la care participa. Prevederile articolului sunt strans legate de cele cuprinse in dispozitiile art. 86, participarea unele sedinte ale Guvernului fiind un alt instrument de cooperare cu Guvernul, de cunoastere si solutionare a unor aspecte de interes national din activitatea executiva. Astfel spus, art. 87 instituie o modalitate de implicare a sefului statului in analiza si rezolavarea unei anumite categorii de probleme.
In ceea ce priveste actele Guvernului in raporturile cu Presedintele Romaniei, fata de dispozitiile Constitutiei, retinem ca acestea imbraca forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internationale sau a actelor juridice specifice prevazute de art. 107 din Constitutie (hotarari si ordonante).
Referitor la hotarari si ordonante, ele se pot adopta ca urmare a participarii Presedintelui Romaniei la sedintele Guvernului (art. 87 din Constitutie). Se subîntelege ca ordonanta se poate adopta numai daca exista o lege speciala de abilitare, axcluzand ipoteza unei ordonante de urgenta (prevazuta de art. 114 alin. 4 din Constitutie). In al doilea rand, hotarari si chiar ordonante de urgenta se pot adopta de catre Guvern in urma exercitarii de catre Presedintele Romaniei a atributiei prevazuta de art. 86 (consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente de interes deosebit). Acest text este destinat a facilita sefului statului posibilitatea de a convoca Guvernul pentru consultari in cazul necesitatii adoptarii unor hotarari urgente si deosebit de importante.
Actele Presedintelui Romaniei care privesc raporturile sale cu Guvernul sunt acte cu caracter politic, care intra sub incidenta art. 2 lit. a teza II din legea 29/1990. Se poate insa ajunge, in evolutia legislatiei si la acte de pura administratie publica. Potrivit art. 94 lit. c din Constitutie, Presedintele “numeste in functii publice, in conditiile prevazute de lege”. Nimic nu opreste ca o lege viitoare sa prevada ca pentru anumite functii numirea sa fie “conditionata” de propunerea Guvernului.
2. Raporturile Presedintelui cu Parlamentul
Dupa consultarea presedintilor celor doua camere si aliderilor grupurilor parlamentare, Presedintele Romaniei, daca acesta nu a acordat votul de incredere pentru formarea Guvernului in termen de 60 de zile de la prima solicitare si numai dupa respingerea a cel putin doua solicitari de investitura.
In cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singura data. Parlamentul nu poate fi dizolvat in ultimele sase luni ale mandatului Presedintelui Romaniei si nici in timpul starii de asediu sau a starii de urgenta.
Dizolvarea Parlamentului este atributul exclusiv al sefului puterii executive in drept constitutional comparat, exceptie facand statele cu regim prezidential sau de “adunare”, unde o astfel de prerogativa este incompatibila cu sistemul de organizare a autoritatilor publice si a relatiilor dintre ele. In multe tari acest drept este realizat fie discretionat fie la propunerea primului-ministru, combinata uneori cu consultarea presedintilor corpurilor legiuitoare.
In sistemul nostru constitutional s-a optat pentru restrangerea acestei atributii a sefului statului numai la situatia in care trebuie format un nou guvern, fie dupa alegerile legislative, fie in urma exprimarii unui vot de neincredere in cel existent. Masura dizolvarii adunarii trebuie sa fie rezultatul esecului evident de formare a unui Guvren care sa aiba acceptul Parlamentului.
Textul reglementeaza procedura respectiva in trei etape :
prima solicitare de investitura;
cealalta sau celelalte solicitari;
in caz de esec, posibilitarea dizolvarii;
In prima faza, se invedereaza din plin rolul Presedintelui, care trebuie sa discearna intre candidaturile posibile, desigur, in cazul cand exista un partid majoritar, problema nu este dificila – pe cea avand sanse de reusita cele mai mari, deoarece esecul obtinerii investiturii determina declansarea mecanismului care poate duce in final, la dizolvare.
Consideram necesar a sublinia faptul ca, potrivit art. 102, candidatul desemnat pentru functia de prim-ministru este obligat ca, in 10 zile, sa solicite votul de incredere al Parlamentului pentru programul si echipa ce propune, in vederea realizarii lui. Momentul solicitarii investiturii este cel de la care incepe sa curga termenul de 60 de zile.
Cea de-a doua faza este prevazuta a se desfasura dupa ce prima incercare nu a reusit. Este primul semn ca Parlamentul apare ca profund divizat ori candidatul la functia de premier a prezentat o formula nu indeajuns pregatita. In aceste conditii, se impune luarea unor masuri pentru a se limita prelungirea excesiva acrizei. Aceste masuri sunt in numar de doua : fixarea termenului de 60 de zile si cautarea altor candidati.
A treia si ultima etapa are loc la expirarea termenului de 60 de zile si dupa esecul tuturor demersurilor intreprinse. Ea se desfasoara exclusiv sub conducerea Presedintelui; acesta nu este obligat sa procedeze la dizolvare, textul alin. (1) prevazand ca el “poate” sa o faca.
Asadar, daca totusi seful statului apreciaza ca nu mai sunt sanse, el poate continua procesul inceput si numai in cazul in care considera ca nu mai este nimic de facut se consulta cu factorii politici implicat direct (presedintii Camerelor si liderii grupurilor parlamentare) si procedeaza la dizolvare. Fireste, acestia ii pot recomanda continuarea eforturilor de iesire din criza fara dizlovare, dar, pana la sfarsit, decizia apartine presedintelui.
Articolulo 90 prevede ca Presedintele Romaniei, dupa consultarea Parlamentului, poate cere poporului sa-si exprime, prin referendum, vointa cu privire la probleme de interes national. Referendumul este obligatoriu atunci cand este expres cerut de Constitutie, fie facultativ, caz in care se recurge la consultarea populara doar daca factorii ce-l pot initia o apreciaza ca necesara. In sistemul propus de Constitutia din 1991 existau ambele modalitati : cea obligatorie, asupra modificarilor Constitutiei – art. 147, alin. 3 – si facultativa – textul pe care il comentam.
Consideram ca, prin textul art. 90, legiuitorul constitutant a ingaduit Presedintelui apelul la electorat doar pentru mari probleme cu care ar putea fi confruntata natiunea la un moment dat, nu si in legatura cu aprobarea sau respingerea unei legi, pentru ca el nu dispune de initiativa legislativa. Dar aceasta nu inseamna ca o asemena initiativa n-ar putea fi pornita de Parlament, unde nu exista restrictii de felul celei cuprinse in art. 90, aceasta bine inteles in cazul in care viitoarea lege organica asupra referendum-ului, ce urmeaza a fi adoptata in virtutea art. 72, alin. 3, lit. c), ar prevedea o asemenea modalitate de consultare populara, ingaduita de altfel de textul art. 1, alin. (1).
In textul art. 91 sunt reglementate o serie de atributii ale Presedintelui in domeniul politicii externe: acesta incheie tratate internationale in numele Romaniei, negociate de Guvern si le supune spre ratificare Parlamentului, in termen de 60 de zile. De asemenea, Presedintele, potrivit alin. 2 al aceluiasi articol, la propunerea Guvernului, acrediteaza si recheama reprezentantii diplomatici ai Romaniei si aproba infiintarea, desfiintarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. In ambele cazuri se exprima rolul de reprezentare a intereselor tarii noastre de catre Presedintele sau, in relatiile internationale.
Atributiile celor doua puteri, respectiv executiva si legislativa rezulta si din faptul ca valabilitatea tratatelor incheiate de Presedinte are loc daca acestea sunt, in prealabil negociate de Guvern si, odata semnate acestea nu intra in vigoare decat daca sunt ratificate de Parlament, respectiv de ambele Camere ale acestuia, potrivit procedurilor de adoptare a legilor.
Atributiile Presedintelui reglementate de art. 94 sunt legate de pozitia de sef al statului pe plan intern. Cea dintai se refera la conferirea unor distinctii care trebuie, in prealabil, infiintate prin lege. In aceasta privinta, intreaga noastra legislatie trebuie modificata si regandita intr-o conceptie noua, care sa tina cont de traditiile noastre si de faptul ca seful statului este comandantul fortelor armate ale tarii, desi propuneri nu pot veni decat din partea organelor centrale de specialitate din domeniul militar.
Actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si Guvern rezulta dintr-o interpretare ad literam, prin care sunt avute in vedere doua categorii de raporturi : Parlament – Guvern si Presedintele Romaniei – Guvern, iar in fiecare raport – atat actele unui subiect, cat si actele celuilalt subiect.
Actele care privesc raporturile dintre Parlament si Presedintele Romaniei sunt prin excelenta acte politice, fie ca sunt ale Parlamentului, fie ca sunt ale Presedintelui. Intr-o paranteza putem afirma ca actele de guvernamant care au ca autor fie Parlamentul, fie Presedintele Romaniei vizeaza raporturile constitutionale dintre aceste autoritati publice. Se subintelege ca acele acte ale Presedintelui Romaniei, care vizeaza statutul unor functionari publici sau alte aspecte legate de administratia publica, pot fi atacate in contenciosul administrativ.
Astfel, Presedintele Romaniei poate cere Parlamentului o singura data reexamniarea legii, inainte de promulgare; adreseaza Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale natiunii; poate dizolva Parlamentul, in conditiile prevazute de art. 89 din Constitutie:
obligativitatea consultarii presedintilor celor doua Camere;
obligativitatea consultarii liderilor grupurilor parlamentare;
Parlamentul sa nu fi acordat votul de incredere pentru formarea Guvernului in termenul de 60 de zile de la prima solicitare a investiturii;
in intervalul de 60 de zile trebuie sa fi fost respinse cel putin doua solicitari de investitura;
sa nu reprezinte a doua dizolvare in cursul unui an calendaristic;
sa nu fie vorba de ultimele 6 luni ale mandatului Presedintelui;
in tara sa nu fie instituita starea de asediu sau starea de urgenta;
Consultarea Parlamentului in legatura cu organizarea referendumului; supune in termen de 60 de zile spre ratificare Parlamentului tratatele internationale incheiate in numele Romaniei; solicita aprobarea prealabila a Parlamentului pentru a declara mobilizarea partiala sau generala a fortelor armate, iar in cazuri exceptionale supune aceasta masura aprobarii Parlamentului in cel mult 5 zile de la adoptare (art. 92 alin. 2); aduce neintarziat la cunostinta Parlamentului, printr-un mesaj, masurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate indreptate imotriva tarii (art. 92 alin. 3); solicita Parlamentului, in cel mult 5 zile, incuviintarea masurii de instituire a starii de asediu sau a starii de urgenta (art. 93 alin. 1).
Actele cu caracter politic privesc atat actele celor trei autoritati publice prin care acestea se contacareaza, potrivit regulilor statornicite de Constitutie. Exista un principiu in dreptul administrativ potrivit cauia orice act al Guvernului are caracter politic, dar sub incidenta art. 2, lit. a, teza I din legea 29/1990 se afla numai actele care tin de natura raporturilor exclusiv politice dintre Guvern si Parlament, pe de o parte, dintre Guvern si Presedintele Romaniei, pe de alta parte.
b) Guvernul
1. Rol si structura
Prevederile art. 101 din Constitutie definesc statutul constitutional al Guvernului. Astfel, potrivit alin. 1, Guvernul asigura realizarea politicii interne si externe a tarii. Rolul politic al Guvernului este esential in intreaga sa activitate. El se infaptuieste atat prin activitatea sa executiva concreta, interna si externa, cat si prin cea normativa, in baza delegarii legislative acordate de Parlament, in temeiul art. 114, sau prin exercitarea dreptului de initiativa legislativa, prevazut de art. 73, ca si in cadrul relatiilor sale de colaborare cu cele doua Camere ale Parlamentului sau cu Presedintele Romaniei. Deci, rolul politic al Guvernului se exprima nu numai in sfera exclusiv executiva, ci si colaborarea cu celelalte autoritati publice, din care hotaratoare este actiunea sa in sfera puterii legislative, prin exercitarea initiativei legislative si a modalitatilor de conlucrare cu Camerele Parlamentului.
Mai ales acest din urma aspect aste esential pentru indeplinirea rolului sau politic, prin Guvern stabilindu-se “colaborarea dintre executiv si Parlament”, ceea ce corespunde de altfel faptului ca “guvernul este parlamentar prin origine si guvernamental prin functiune”.
In stransa legatura cu rolul sau politic apare si pozitia Guvernului ca autoritate publica centrala, cu competenta materiala generala a administratiei publice. Ca autoritate a administratiei publice, guvernul are rolul de a asigura conducerea generala a acesteia. Guvernul desfasoara, in virtutea acestui rol, o activitate exclusiv executiva, principalul sau atribut fiind organizarea si asigurarea executarii legilor de catre autoritatile administratiei publice. Guvernul, ca organism de stat este rezultatul unui “joc politic”, fiind in esenta, o autoritate publica statala, cu pronuntat caracter politic.
Rolul Guvernului, atat sub aspect politic, cat si administrativ, se realizeaza, dupa cum prevede alin. 1 al art. 101, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament. Este consecinta faptului ca, in cadrul procedurii de investitura, momentul hotarator il reprezinta acordarea votului de incredere, potrivit articolului 102 alin.3, de catre cele doua Camere ale Parlamentului reunite in sedinta comuna. Votul are ca obiect lista guvernului si programul sau de guvernare. O data acceptat de Parlament, prin increderea acordata ca urmare a votului deputatilor si senatorilor, programul de guvernare devine obligatoriu pentru Guvern. El constituie continutul programatic al mandatului de incredere acordat si, astfel, este opozabil Guvernului in intreaga sa activitate. Raspunderea pentru indeplinirea lui apartine exclusiv Guvernului. Parlamentul, prin votul acordat, si-a exprimat doar increderea in acest program, incredere pe care oricand o poate retrage, prin adoptarea unei motiuni de cenzura, potrivit art. 112, daca motivele pentru care ea a fost acordata la investitura ulterior au disparut. Rezulta ca indeplinirea programului de guvernare depinde esential de sprijinul de care se bucura Guvernul in Parlament. Programul de guvernare nu leaga majoritatea parlamentara prin votul careia Guvernul a fost investit, care, asa cum s-a arartat, ii poate retrage sprijinul acordat daca, in virtutea mandatlui reprezentativ al parlamentarilor, astfel cum el este definit de art. 66, va considera ca interesele tarii o cer.
Procedura de investitura a Guvernului cuprinde patru etape:
desemnarea candidatului pentru functia de prim – ministru;
solicitarea de catre candidatul la functia de prim – ministru a votului de incredere;
acordarea votului de incredere;
numirea Guvernului de catre seful statului.
2. Raporturile Parlamentului cu Guvernul
Conform art. 110, Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate sa prezinte documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora. In cazul in care o initiativa legislativa implica modificarea prevederilor bugetului destat sau a bugetului asigurarilor sociale de stat, solicitarea informarii este obligatorie.
Membrii Guvernului au acces la lucrarile Parlamentului. Daca li se solicita prezenta, participarea lor este obligatorie.
Obligatia de informare a Parlamentului este strans legata de controlul parlamentar al activitatii guvernului, ca si al administratiei. Tocami de aceea, Guvernul, ca si celelalte autoritati ale administratiei publice, au obligatia sa asigure o asemenea informare ceruta in conditiile alin. 1 al art. 110. Informarea Parlamentului nu se rezuma la informatiile astfel furnizate. Parlamentul este informat si prin comisiile sale de ancheta, prin rapoartele si declaratiile primului – ministru cu privire la intrebarile si interpelarile formulate de parlamentari, prin activitatea parlamentarilor in mijlocul alegatorilor, prin presa, etc.
Prezentarea informatiilor si documentatiilor cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare are o deosebita importanta, indeosebi, in cadrul procesului legislativ, pentru analiza si fundamentarea diferitelor optiuni. Tocami de aceea, potrivit alin. 1, in cazul in care o initiativa legislativa implica modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului de sigurari sociale de stat, solicitarea informarii este obligatorie. Nerespectarea acestei obligatii, daca are ca efect incalcarea interdictiei prevazute la art. 137, alin. 5., referitoare la aprobarea unor cheltuieli bugetare fara stabilirea sursei de finantare, are drept consecinta neconstituionalitatea masurii astfel adoptate care, sub aspect strict economic si financiar, tocmai fiindca nu poate fi executata, este pur demografica.
Ultimul alineat al art. 110 se refera la accesul membrilor Guvernului la lucrarile Parlamentului. Fiind investiti pe baza votului de incredere al Parlamentului, evident ca accesul membrilor Guvernului la lucrarile in plen sau in comisiile Camerelor este liber si asigurat, mai ales ca ei pot avea si calitatea de parlamentari, potrivit art. 68, alin. 2 si art. 104, alin. 1. In fond, accesul membrilor Guvernului la lucrarile Parlamentului este una din consecintele implicate de mandatul de incredere acordat Guvernului. Pentru acelasi motiv, daca li se solicita prezenta, participarea este obligatorie. Este o obligatie ce rezulta din insasi logica mandatului incredintat, pe baza caruia membrii Guvernului au fost numiti in functiile pe care le detin.
Potrivit art. 111, Guvernul si fiecare dintre membrii sai sunt obligati sa raspunda la intrebarile sau la interpelarile formulate de deputati sau senatori. Camera Deputatilor sau Senatul poate adopta o motiune dprin care sa-si exprime pozita cu privire la problema ce a facut obiectul interpelarii.
Intrebarile sunt de obicei rare. Ele se refera la o chestiune concreta la care, de regula, se poate raspunde pe loc. Interpelarile privesc un aspect al politicii guvernamentale. De aceea, ele se pot face in scris si necesita o perioada mai lunga pentru formularea raspunsului. Avand ca obiect o problema ce priveste politica Guvernului, Camerele pot adopta o motiune prin care sa-si exprime pozitia cu privire la problema respectiva. Intr-o situatie extrema, cand interpelarea este urmata de dezbateri, din care va rezulta ca Guvernul nu se mai bucura de sprijinul majoritatii parlamentare, o motiune adoptata pe baza concluziilor rezultate din asemena dezbateri poate prefata initierea unei motiuni de cenzura. In orice caz, practica parlamentara contemporana confirma ca, nu de putine ori, de la intrebari sau interpelari se poate ajunge la comisii de ancheta, cereri de demisii si chiar demisii. Motiunea la care face referire textul, se subantelege, va exdprima si o pozitie fata de persoana sau persoanele din Guvern care raspund de domeniile vizate.
Motiunea de cenzura este simetric opusa votului de incredere, intrucat prin adoptarea ei, Parlamentul retrage increderea acordata Guvernului la investitura. Prin adoptarea motiunii de cenzura, mandatul de incredere acordat de Parlament inceteaza, iar, Guvernul, potrivit art. 109, alin 2, este demis. Rezulta decai ca mandatul de incredere are nu numai semnificatia investiturii, pe baza sa, a Guvernului, dar si a necesitatii ca, pe toata durata misiunii sale, Guvernul sa se bucure de sprijinul majoritatii parlamentare prin votul caruia el s-a format. Atunci cand acest sprijin, si , deci, increderea pe care o presupune nu mai exista, adoptarea motiunii de cenzura, curmand situatia anormala astfel presupusa, creeaza posibilitatea ca, prin formarea unui nou Guvern, echilibrul dintre Parlament si Guvern sa fie restabilit. Mandatul de incredere, singurul pe temeiul caruia Guvernul poate in mod normal fuctiona, constituie esenta raporturilor dintre Parlament si Guvern, din care rezulta autonomia – ca expresie a principiului separatiei dintre puterea legislativa si cea executiva – si colaborarea lor, indeplinirea rolului constitutional ce le revine, potrivit art. 58, alin. 1 si respectiv art. 101, alin. 1, precum si a functiilor lor specifice.
Motiunea de cenzura poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor. Este o conditie de validitate. In cazul in care nu a fost initiata de un numar de parlamentari care sa satisfaca aceasta cerinta, ea nu poate, in mod legal, sa fie luata in discutie si nici, bineinteles, supusa votului. Este o cerinta de natura sa previna initierea de motiuni nereprezentative, facute in alte scopuri, numai din dorinta de a destabiliza increderea in guvern si sprijinul de care se bucura ca urmare a acestei increderi. Aceluiasi scop ii este subordonata si interdictia ca semnatarii unei motiuni de unei motiuni respinse sa poata initia o noua motiune, in aceeasi sesiune, cu exceptia cazului in care guvernul si-a angajat raspunderea, potrivit art.113.
Odata cu depunerea motiunii, ea se comunica Guvernului, pentru ca acesta, cunoscandu-i continutul, sa se poata apara. Este o masura de rationalizare a procedurii parlamentare, pentru a se evita adoptarea, prin surptindere, aunei motiuni. In fond, demiterea Guvernului este un act tot atat de important ca si investirea lui, deschiderea unei crize guvernamentale fiind un act ale carui consecinte pot sa conduca, in conditiile prevazute la art. 89, alin. 1, la dezbaterea Parlamentului. Pentru aceeasi ratiune, motiunea de cenzura se dezbate dupa 3 zile de la data cand a fost prezentata in sedinta comuna acelor doua Camere.
Textul constitutional nu reglementeaza in cat timp trebuie convocate Camerele Parlamentului in sedinta comuna dupa punerea motiunii. Avand in vedere ca depunerea motiunii declanseaza procedura parlamentara si ca la data depunerii, motiunea trebuie comunicata Guvernului, rezulta ca si convocarea Camerelor trebuie facuta la aceeasi data. Aceste doua acte- sesizarea Guvernului, prin comunicarea motiunii si convocarea Parlamentului, pentru dezbaterea ai – nu pot fi decat concomitente, spre a se respecta caracterul urgent al procedurii si echilibrului pe care ea l-a instituit.
Motiunea de cenzura oate fi adoptata de Camera Deputatilor si Senat in sedinta comuna, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor. Este o solutie simetrica cu aceea a art. 102, alin. 3 privind acordarea increderii pentru formarea Guvernului, ce se face tot in camerele reunite in sedinta comuna, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor.
Singura deosebire este ca, daca la votul de incredere cei ce absenteaza sunt o piedica pentru intrunirea majoritatii necesare, in cazul motiunii de cenzura ei pot impiedica adoptarea motiunii. Este o solutie care ingreuneaza, in egala masura, atat formarea Guvernului, cat si demiterea lui, favorizand stabilitatea guvernarii.
Odata cu demiterea Guvernului ca urmare a adoptarii unei motiuni de cenzura, se declanseaza procedura de investire a unui nou Guvern, prevazuta de art. 102 si art. 85, alin.1. Pana la depunerea juramantului de catre membrii noului guvern, echipa guvernamentala anterioara, a Guvernului demisionar, raspunde – potrivit art. 109, alin. 4 – de indeplinirea actelor necesare pentru administrarea treburilor publice. Astfel, realizandu-se principiul potrivit caruia Guvernul se poate forma si poate functiona numai in conditiile mandatului de incredere acordat de Parlament, se asigura totodata, continuarea actiunii guvernamentale, prevenindu-se pericolele extrem de grave pe care lea-r impiedica intreruperea oricat de putin a acestei continuitati.
Angajarea raspunderii politice a Guvernului reprezinta o procedura parlamentara prin care, pentru a face fata unei imprejurari deosebite, ce reclama stabilirea de masuri urgente, care sunt de competenta Parlamentului, Guvernul urmareste adoptarea unui program, unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege, cu sprijinul majoritatii parlamentare pe care se intemeiaza.
Prin angajarea raspunderii sale, Guvernul se expune riscului formularii si adoptarii unei motiuni de cenzura. In acest scop, angajarea raspunderii Guvernului se face prin prezentarea programului, declaratiei de politica generala sau proiectul de lege in fata Camerei Deputatilor si Senatului, in sedinta comuna. In termen de 3 zile de la prezentare, potrivit alin. 2 al art. 113, se poate formula o motiune de cenzura, in conditiile prevazute de art. 112, alin.2.
Este o motiune depusa pana la implinirea acestui termen, avand in vedere necesitatea solutionarii rapide a situatiei rezultatedin angajarea de catre Guvern a raspunderii sale politice. In fond, sensul angajarii raspunderii sale politice consta in faptul ca stfel Guvernul isi afirma, din initiativa sa, hotararea de a-si continua mandatul de incredere acordat numai cu conditia sa-i fie aprobat programul, declaratia de politica genrala sau proiectul de lege prezentat. De aceea, problema este daca, avand in vedere cele solicitate de Guvern, majoritatea parlamentara intelege sa-i acorde in continuare increderea si sprijinul pe baza carora el a fost investit. Si intrucat, potrivit art. 112, increderea si sprijinul de care se bucura Guvernul pot fi retrase numai prin adoptarea unei motiuni de cenzura, in cazul nedepunerii unei asemenea motiuni sau al neadaptarii ei daca afost depusa, programul, declaratia de politica generala sau proiectul de lege se considera acceptate, deoarece Guvernul nefiind demis, conditia de care depindea functionarea sa in continuare este indeplinita. Este solutionata alin. 3 al art. 113.
Motiunea de cenzura poate fi depusa numai cu respectarea termenului prevazut la art. 113, lin. 2, care este de decadere. Motiunea se dezbate, potrivit art. 112, alin3, in sedinta comuna a celor doua Camere.
Programul sau declaratia de politica generala, implementand, sau dupa caz, modificand programul de guvernare acceptat de Parlament la investitura, odata aprobate, devin obligatorii pentru Guvern. Supunerea lor spre aprobare a fost necesara datorita faptului ca ele completeaza sau modifica programul guvernamental si, tocmai de aceea, au regimul acestuia.
Proiectul de lege prezentat are particularitatea ca, daca pentru alte initiative legislative respingerea proiectului nu are semnificatia retragerii increderii acordate Guvernului (producandu-se fenomenul de disociere a majoritatilor, adica a majoritatii cerute pentru demiterea Guvernului de majoritatea necesara pentru adoptarea proiectului, ceea ce sub aspect politic are o semnificatie negativa), in ipoteza angajarii raspunderii Guvernului respingerea proiectului se face prin demiterea acestuia (deci cu evitarea fenomenului de disociere a majoritatilor). Este consecinta faptului ca insusi Guvernul a conditionat ramanerea sa in functie asupra unui proiect de lege, reprezinta o modalitate legislativa indirecta de adoptare a unei legi, adica nu prin dezbaterea legii in cadrul procedurii legislative ordinare, ci prin dezbaterea unei problematici prin excelenta politice, legata de ramanerea sau demiterea Guvernului. Tocmai de aceea, angajarea raspunderii Guvernului se face in Camerele reunite, prin votul cu care Guvernul a fost investit si poate fi dezinvestit iar, potrivit art. 113, in cazul in care Presedintele Romaniei cere reexaminarea legii adoptate in cadrul acestei proceduri, competenta apartine tot Camerelor reunite. Desigur, cele aratate nu impiedica ca Guvernul sa accepte eventualele modificari ale priectului de lege prezentat, precum si ca dezbaterile ce au loc sa priveasca si continutul acestui proiect.
Rezulta din cele aratate ca angajarea raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege constituie si o modalitate specifica de manifestare a dreptului de initiativa legislativa prevazut de art. 73, alin. 1. Procedura parlamentara de adoptare a legii in aceasta ipoteza coespunde problematici politice implicare prin angajarea raspunderii Guvernului si este de natura sa asigure solutionarea rapida a unui moment de criza in procesul de guvernare, fie prin mentinerea in functiune a Guvernului, fie prin demiterea lui, ca urmare a retragerii increderii acordate initial la investitura si declansarea procedurii de formare a unui nou Guvern.
Deci, angajarea raspunderii sale politice, Guvernul pune Parlamentul in fata unei alternative : fie sa mentina in functie Guvernul, fiind atunci obligat sa-i acorde ceea ce acesta a cerut, fie sa nu-i acorde ceea ce acesta a cerut, fie sa nu-i acorde cele solicitate pentru a putea actiona, dar atunci numai prin asumarea responsabilitatii demiterii sale.
Delegarea legislativa este o modalitate de conlucrare intre Parlament si Guvern, in virtutea principiului separatiei si colaborarii puterilor in stat, in temeiul caruia Guvernul este investit cu exercitarea, in anumite conditii, a unei fucntii legislative. Actul prin care Guvernul isi exercita aceasta delegare este ordonanta.
Fiind vorba despre o putere delegata, ea nu se poate acorda decat prin lege, Guvernul neavand, potrivit Constitutiei, o putere de regelementare proprie, cu execeptia sferei hotararilor pentru organizarea executarii legilor, emise in temeiul art. 107, alin. 3, care insa nu are caracter legislativ, ci numaie xecutiv, de drept administrativ.
Legea de investire a Guvernului cu o anumita competenta legislativa poate fi o lege speciala de abilitate. In situatiile exceptionale, cand nu a fost posibila adoptarea in prealabil a unei asemena legi, se aplica prevederile alin. 4, al art. 114.
In prima ipoteza, legea de abilitare, potrivit alin.2, trebuie sa stabileasca, in mod obligatoriu, domeniul si data pana la care se pot emite ordonante. Desigur, legea de abilitare poate stabili si alte conditii pentru emiterea ordonentelor. Desigur, legalitatea ordonantei este in functie de respectarea intocmai a prevederilor legii de abilitare, deoarece in masura in care aceste prevederi au fost incalcate ordonanta este neconstitutionala, fiind emisa fara drept si in afara competentei constitutionale a Guvernului.
Potrivit alin. 1, legea de abilitare poate acorda guvernului o delegare legislativa in orice domeniu, in afara celor rezervate de art. 72, alin.3, legilor organice. Deci, competenta de legiferare in domeniile legilor organice nu poate fi decat de Parlament, tinand seama de importanta si de natura acestor legi, prin care se organizeaza statul si se reglementeaza raporturile sociale de baza, cum sunt regimul juridic general al proprietatii si mostenirii, regimul general privind raporturile de munca, sindicatele, protectia sociala, etc.
Ordonantele emise pe baza unei legi speciale de abilitare pot fi afectate de obligatia Guvernului de a le supune ulterior Parlamentului spre aprobare. Neindeplinirea acestei obligatii are drept consecinta incetarea efectelor ordonantei. Termenul pana la care ordonanta trebuie supusa aprobarii este insasi data cand inceteaza delegarea. Rezulta, deci, ca acest termen este de decadere a Guvernului din dreptul de a emite ordonante, potrivit legii de abilitare, iar in ceea ce priveste nerespectarea obligatiei de a supune Parlamentului spre aprobare ordonante emise, expirarea termenului are ca efect incetarea de drept a efectelor acestora. De cele mai multe ori ordonantele ce se supun aprobarii ulterioare a Parlamentului privesc adoptarea unor reglementari nepopulare sau privind aspectele critice, pe care, tocmai de aceea, Parlamentul isi rezerva dreptul de a le cenzura ulterior, dupa o perioada de aplicare si, eventual, chiar dupa solutionarea problemelor.
Regula de drept comun, insa, este ca ordonantele nu trebuie supuse Parlamentului spre aprobare, deoarece, potrivit alin.3, aprobarea este necesara numai dcaa legea de abilitare o cere.
Ordonantele ce nu se supun aprobarii ulterior, sunt, in principiu, cele prin care, in scopul precizarii unor prevederi dintr-o lege, guvernul este investit cu competenta de a stabili anumite formulare, metodologii, instructiuni tehnice sau alte aspecte de detaliu ori norme cu caracter subsidiar, complementar sau adiacent. In asemenea situatii, de regula, competenta cu care a fost investit Guvernul prin delegarea legislativa acordata este insotita si de obligatia de a emite ordonante. De aceea, in mod obisnuit, norma de abilitare se stabileste in cuprinsul unei reglementari cu caracter complex. Asemenea ordonante au, in fond, caracterul unor acte normative subsidiare de aplicare a legii pe temeiul careia urmeaza afi emise. Ordonantele afectate de obligatia de a fi supuse aprobarii ulterioare a Parlamentului se emit, insa, pe baza unei legi de abilitare. Este o uzanta legislativa justificata de importanta unor asemenea ordonante. Tocami de aceea si legea de abilitare instituie numai competenta Guvernului de a emite ordonante, deoarece ar fi contradictoriu sa prevada si obligatia de a le emite, atata timp cat si-a rezervat dreptul de a le proba sau a le respinge.
Ordonantele emise potrivit art. 114, alin 4 sunt ordonante de urgenta, al caror specific rezulta din urmatoaree caracteristici :
● se pot emite numai in cazuri exceptionale, cand, in mod obiectiv, nu a fost posibila adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi cu procedura de urgenta, nici chiar prin modalitatea angajarii raspunderii Guvernului cu privire la un proiect de lege; tocmai de aceea, in aceasta ipoteza, restrictiaemiterii de ordonante in domeniile legilor organice nu a mai fost prevazuta; este o exceptie de la regula, determinata de insasi situatia exceptionala ce justifica emiterea de ordonante de urgenta;
● intra in vigoare numai dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament; deci in acest caz, fiindca nu au fost emise pe baza unor legi speciale de abilitare, ordonantele se supun aprobarii Parlamentului chiar inainte de a intra in vigoare, astfel incat aceasta sa poata hotari neintarziat cu privire la aprobarea sau respingerea lor;
● daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoaca in mod obligatoriu; este singurul caz in care Guvernul poate, pe aceasta cale indirecta a depunerii spre aprobare a ordonantei de urgenta, sa determine convocarea Parlamentului, avand in vedere situatia exceptionala produsa.
Dupa cum arata, in cazul ordonantelor afectate de obligatia de a fi supus spre aprobare Parlamentului, termenul de abilitare este de decadere, intrucat ordonantele ce s-ar emite dupa implinirea lui sunt caduce, pentru aceeasi ratiune pentru care sunt caduce ordonantele ce nu au fost supuse aprobarii Parlamentului pana la implinirea acestui termen. Asemenea ordonante configureaza o competenta de regelementare provizorie. De aceea, termenul de abilitare trebuie, in mod necesar, sa fie cert.
In cazul ordonantelor ce nus e supun spre aprobare Parlamentului, termenul poate fi cert, legea de aprobare precizand data sau perioada pana la care urmeaza a fi emisa ordonanta, sau incert, mai ales in ipoteza instituirii unei competente ce presupune, prin natura ei, stabilirea unor reguli adiacente, subsidiare sau complementare, in functie de evolutia situatiilor avute in vedere, cum sunt competentele acordate Guvernului in ce priveste salariul minim pe economie, idexarea sau inghetarea salariilor, reglementarea salariului in anumite situatii etc., potrivit legii salarizarii.
Prin ordonanta emisa, Guvernul instituie norme cu putere de lege. Este insusi sensul delegarii legislative. Bineinteles insa ca aceste norme se pot stabili numai in limitele si conditiile legii de abilitare.
In cazul in care ordonantele trebuie supuse aprobarii Parlamentului, acesta, dupa cum prevede art. 1145, alin. 5, le va aproba sau le va respinge printr-o lege care trebuie sa cuprinda si ordonante caduce, ale caror efecte au incetat datorita incalcarii de catre Guvern a obligatiei de a le supune spre aprobare pana la data incetarii delegatiei ce i-a fost acordata. Aceasta din urma masura urmareste aducerea la cunostinta publica a ordonantelor respective; este de mentionat insa ca efectele lor au incetat de drept de la data cand ar fi trebuit prezentate Parlamentului spre aprobare, ceea ce poate angaja raspunderea Guvernului pentru eventualele daune produse, in fata instantei de contencios administrativ. Rezulta deci ca in sistemul nostru constituionalratificarea poate fi numai expresa; ea nu poate fi implicata, cum ar fi cazul modificarii unei ordonante inainte de a fi ratificata; o asemena modificare este neconstitutionala.
Ordonantele se aplica de la data publicarii lor in Monitorul Oficial al Romaniei. Este regula alin. 4, al art. 107. In cazul ordonantelor de urgenta, in plus, acestea isi produc efectele numai daca, prealabil publicarii, au fost la Parlament spre aprobare.
Daca ordonanta este respinsa de Parlament, efectele sale inceteaza pe data publicarii legii de respingere, potrivit art. 78. Legea de respingere nu ar putea stabili o data anterioara intrucat ar fi contrar principiului neretroactivitatii legii, prevazut de art.15, alin.2 din Constitutie.
Daca ordonanta este aprobata, modificarea sau aprobarea ei nu se poate face decat prin lege, deoarece a incetat de a mai fi actul Guvernului, fiind imperiul legii de aprobare. Guvernul poate modifica sau abroga ordonanta care a emis-o numai cat timp beneficiaza de delegarea legislativa acordata, modificarea sau abrogarea fiind expresia unei competente legislative.
3. Actele privind raporturile dintre Parlament si Guvern
Cat priveste acetle Parlamentului in raporturile sale cu Guvernul retinem ca acestea nu pot fi acte administrative, lucrurile nu sunt atat de simple in ceea ce priveste actele Guvernului in raporturile sale cu Parlamentul, in sensul larg al termenului.
Art. 110 din Constitutie prevede ca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor si de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul Presedintilor acestora. Intre aceste documente ot fi si hotarari ale Guvernului date cu exces de putere prin care se incalca drepturi sau interese legitime ale persoanelor.
Nu orice act al Guvernului “care priveste raporturile dintre Parlament si Guvern” este si act de guvernamant, unele sunt clar acte administrative fara incarcatura politica care pot fi atacate in contenciosul administrativ. Desigur, nu se pot ridica semne de intrebare cu privire la rapoartele si declaratiile prezentate Parlamentului de Prim – Ministru, potrivit art.106 din Constitutie, cu privire la proiectele de legi initiate de Guvern, sau cu privire la programele politice dezbatute de Parlament, in conditiile art.110 respectiv 113 din Constitutie. Acestea sunt “acte de guvernamant” dupa caz, in sensul cel mai strict al termenului, care intra sub incidenta art.2 lit.a teza I din legea 29/1990, evident si orice alt act de acest gen, pe care Guvernul il prezinta Parlamentului.
3. Autoritatea judecatoreasca
Conform art. 123 justia se infaptuieste in numele legii. Judecatorii sunt independenti si se supun numai legii. Capitolul al VI -lea al titlului III al Constitutiei din 1991 este consacrat autoritatii judecatoresti, sub aceasta denumire fiind reglementate instantele judecatoresti, Ministerul Public si Consiliul Superior al Magistraturii. Daca toate aceste trei structuri organizatorice reprezinta autoritatea judecatoreasca, nu toate intra sub incidenta exigentelor pe care principiul separatiei puterilor in stat le cere pentru definirea puterii judecatoresti. Cea de-a treia putere in stat – puterea judecatoreasca – actioneaza numai in limitele sistemului instantelor judecatoresti, acestea fiind singurele autoritati publice chemate sa infaptuiasca justitia in stat, cu sprijinul Ministerului Public si Consiliului Superior al Magistraturii.
Primul articol al sectiunii consacrate instantelor judecatoresti proclama ca justitia se infaptuieste in numele legii si statueaza principiul caruia judecatorii sunt independenti si se supun numai legii.
Infaptuirea justitiei, in sensul cel mai larg, reprezinta activitatea instantelor judecatoresti de a cauta si a stabili ceea ce este just in spetele pe care acesta le solutioneaza. Pentru definirea justitiei este necesar sa precizam ca aceasta se infaptuieste de o categorie distincta de autoritati publice, si anume de instantele judecatoresti, calificate ca atare prin lege. De asemenea, infaptuirea justitiei se caracterizeaza prin faptul ca ea reprezinta o activitate de cautare si stabilire a ceea ce este just in cadrul unei proceduri bazate in principal pe contradictorialitate. In fine, activitatea de infaptuire a justitiei se finalizeaza printr-o manifestare de vointa care imbraca forma actului jurisdictional, act care se bucura in conditiile legii de autoritate de lucru judecat.
Potrivit Constitutiei, justitia se infaptuieste in numele legii, ceea ce inseamna ca actul de justitie izvoraste din normele legale si forta lui executive deriva din lege. Deci, asa cum arata si Montesquieu, actul de justitie este, in ultima analiza, tot un act de aplicare a legii, insa in scopul solutionarii unui conflict de interese.
Dispozitiile alin.2 stabilesc principiul independentei judecatorilor, principiu in afara caruia nu se poate vorbi de o autentica activitate de infaptuire a justitiei. Independenta judecatorilor are in vedere, in primul rand, raporturile acestora cu celelalte autoritati publice, indiferent care ar fi acestea si indiferent de pozitia lor in stat. Expresia cea mai consecventa a independentei judecatorilor o constituie proclamarea, in art. 124 al Constitutiei, a principiului inamovibilitatii judecatorilor si instituirea prevederilor potrivit careia promovarea, transferarea si sanctionarii judecatorilor pot fi dispuse numai de Consiliul Superior al Magistraturii, autoritate judecatoreasca independenta, la randul ei alcatuita din magistrati alesi, pentru o perioada de 4 ani, de Camera deputatilor si Senat, in sedinta comuna.
In al doilea rand, independenta judecatorilor priveste ocrotirea acestora in raport cu orice alte influente sau presiuni care pot veni din afara autoritatilor publice statale.
Garantarea independentei judecatorilor, atat in raport cu autoritatile publice, cat si in raport cu alte influente sau presiuni, isi afla un puternic reazem constitutional in instituirea incompatibilitatii acestora cu orice alta functie publica sau privata, singurele functii exceptate fiind cele didactice din invatamantul superior. Ca urmare, persoana care detine functia de judecator nu poate indeplini concomitent decat o functie didactica in invatamantul superior. O alta garantie constitutional este instituita prin art. 37, alin. 3, care le interzice judecatorilor sa faca parte din partidele politice. Aceleasi efecte le are si dispozitia cuprinsa in art. 35, alin1, care nu recunoaste judecatorului aflat in functia de a fi ales, avand in vedere interdictia din art. 35, alin.1, in virtutea careia magistratii nu pot face parte din partidele politice.
In art. 150, alin. 1 stabileste ca legile si toate celelalte acte normative raman in vigoare, in masura in care nu contravin Constitutiei. Apare aici prima si cea mai importanta problema pe care judecatorul trebuie sa o puna in activitatea de infaptuire a justitiei, si anume problema interpretarii dreptului. In aceasta prima faza, interpretarea dreptului comporta o decizie univoca si are in vedere raportarea unei norme juridice la prevederile Constitutiei. In masura in care judecatorul constata o prevedere normativa anterioara intrarii in vigoare a Constitutiei este contrara prevederilor acesteia, el va considera norma respectiva ca fiind abrogata tacit si va cauta corespondentul acestei norme in randul celor aflate in vigoare. Totodata, judecatorul care cauta norma aplicabila unei anumite spete nu se va opri la confruntarea acesteia cu Constitutia, ci va constata daca norma juridica respectiva se afla in raporturi de compatibilitate cu sistemul legislatiei exiatent, eliminand din randul normelor juridice valide pe care se afla in contradictie cu normele cuprinse in legile adoptate de Parlament, avand in vedere sensul restrans al acestora.
In vederea evitarii unor distorsiuni care pot aparea in procesul aplicarii legii, este necesar ca judecatorul sa observe textul supus interpretarii in multitudinea dimensiunilor sale : istorice, semantice, sistematice, teologice etc. De asemenea, legiuitorul, trebuie sa actioneze pentru a preintampina riscurile unei deturnari a vointei sale, insistand in principal asupra unor reguli exprimate cu claritate.
Concluzii
Amplu discutata este tema inexistentei in Constittuia aprobata in 1991 a termenului de “puteri ale statului” in formularea sa traditionala, inlocuit fiind cu cel de “autoritati publice”. Aceasta ultima notiune apare in doua situatii, in Titlul II, consacrat drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale si in titlul III, consacrat organizarii de stat care poarta denumirea de autoritati publice. Cu toate acestea, art. 80, alin2, din Constitutieface referire expresa la puterile statului, avandu-se in vedere, in linii mari, clasica trinitate. Functia de mediere “intre puterile statului” nu ar fi in masura sa revoce rolul si functiile statului, asa cum sunt acestea reglementate in constitutiile moderne.
Separatia puterilor statului imbraca, in lumina reglementarilor Constitutiei Romaniei din 1991 contururi care o singularizeaza, atat in raport cu regimul prezidential, cat si fata de cele parlamentare. Sub acest aspect, o prima caracteristica a Constitutiei din 1991 consta in faptul ca, potrivit ei se formeaza doua organe cu o existenta proprie bine delimitata : Presedintele Republicii si Parlamentul. Caile prin care Parlamentul ar putea influenta exercitarea de catre Presedintele Republicii a atributiilor conferite exclusiv lui prin Constitutie nu sunt de natura sa poata aduce atingerea substantei lor, dupa cum nici Presedintele Republicii nu dispune de mijloace eficiente prin care ar putea determina o aliniere a Parlamentului la politica sa. El nu are nici macar dreptul de initiativa legislativa, ci doar pe cel de a adresa mesaje Parlamentului, intrucat prerogativa Presedintelui de a dizolva Parlamentul poate deveni functionala numai cu ocazia votuluide investitura a Guvernului, singurele modalitati ce-i raman la diospozitie in scopul de a modera o eventuala atitudine intransigeta a celor doua Camere sa fie exercitarea prerogativei de a recurge la referendum pentru a infirma o lege adoptata de Parlament sau pentru a mobiliza opinia publica in vederea promovarii unei actiuni politice, fie posibilitatea de a cere, inainte de promulgarea legii, reexaminarea ei de catre Parlament.
O alta caracteristica a Constitutiei din 1991 este ca ea nu creeaza canale bine organizate din punct de vedere procedural in vederea asigurarii unitatii de actiune a Presedintelui Republicii si Guvernului. Fara indoiala, prin forta lucrurilor, Presedintele Republicii si Guvernul erau fi nevoiti sa-si concerteze actiunile. Aceasta pentru ca Presedintele Republicii si Guvernul concura la indeplinirea aceleiasi functii ale statului: functia executiva. Aceasta constatare se impune, in primul rand pentru ca, atat Presedintele Republicii, cat si Guvernul nu au o competenta originala, cu trebuie sa se subordoneze in activitatea lor legilor adoptate de Parlament. Pe de alta parte, atat unul cat si celalalt sunt chemati in limitele atributiilor incredintate lor, sa sigure buna functionare a serviciilor publice si aplicarea legilor. Mai mult, unele din atributiile celor doua organe se impletesc intre ele si, adeseori se suprapun. Presedintele Republicii, bunaoara, are atributii de reprezentarea a statului in relatiile interne si internationale, precum si de definire, prin mesajele adresate Parlamentului, principalele linii directoare ale politicii statului, atributii care nu se pot desfasura decat in paralel cu indeplinirea sarcinilor Guvernului de a asigura, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, realizarea politicii interne si externe a tarii.
Tot asa, activitatea teritoriala a tarii, precum si ca Presedinte al Consiliului Suprem al Apararii Tarii, se ingemaneaza strans cu atributiile Guvernului in domeniul organizarii fortelor armate si politienesti. Presedintele Republicii si guvernul sunt pusi in situatia de a actiona mana in mana si pentru ca Presedintele nu dispune de un aparat specializat de mare complexitate, distinct de cel al Guvernului in vederea indeplinirii
atributiilor, el va trebui sa apeleze la concursul primului ministru si al diferitelor ministere sau organe centrale ale administratiei de stat.
Ca metoda curenta de concertare a politicii Presedintelui Republicii cu cea a Guvernului ar ramane, in principal participarea primului la sedintele Guvernului, in care se dezbat probleme de interes national privind politica externa, apararea tarii etc.
Situatia este alta cand este vorba despre raporturile Guvern – Parlament. De aceasta data, pentru asigurarea unei imbinari stranse intre activitatile celor doua organe sunt instituite cai procedurale foarte precis definite. In aceasta ordine de idei, pot fi mentionate: procedura parlamentara avand ca obiect investitura Guvernului; posibilitatea adoptarii de catre Parlament a unei motiuni de cenzura menita sa duca
Cadrul constitutional infatisat mai sus pune fata in fata un Presedinte al Romaniei inzestat cu o statura juridica puternic profilata si un Parlament care nu poate fi dizolvat decat in conditii exceptionale. Este evident ca o asemenea reglementare constitutionala nu poate fi socotita decat o reflectare net definita a principiului separatiei puterilor in stat. aceasta stricata separatie este atenuata prin faptul ca intre doua organe care nu depind unul de celalt a fost plasat un organ tampon : Guvernul, unica victima probabila a unei eventuale confruntari intre doi giganti. Desi are o serie de atributii ce converg cu cele ale Presedintelui Republicii, Guvernul este mai putin dependent fata de acesta decat fata de Parlament.
Tabloul implementarii principiului separatiei puterilor statului in Constitutia din 1991 apare intr-o masura oarecare estompat si ca urmare a faptului ca, independenta justitiei ramane precara.
In concluzie, daca in cursul dezbaterilor Constitutantei adversarii principiului separatiei puterilor statului au reusit sa impiedice consacrarea lui expresa in prevederile Constitutiei, victoria lor a fost numai aparenta caci, in cadrul structurilor instituite de Constitutia din 1991, organe ca Presedintele Republicii, Parlamentul sau Justitia au o individualitate distincta si o independenta functionala, concretizata in atributiile lor, independenta care, in cazul justitiei, putea fi mai eficient garantata.
Potrivit Constitutiei din 1991, rolul Justitiei apare diminat in raport cu Constitutie din 1923, deoarece potrivit noului asezamant constitutional Curtea Suprema de Justitie a pierdut dreptul de a controla constitutionalitatea legilor. Fiind lipsita de o importanta atributie, incredintata ulterior Curtii Constitutionale, Curtea Suprema de justitie nu va avea aceeasi autoritate ca si in trecut, si prin urmare independenta ei in raport cu celelalte puteri ale statului nu va aparea tot atat de bine conturata.
Eleodor Focseneanu in lucrarea sa Istoria Constitutionala a Romaniei , afirma referitor la Constitutia din 1991: “Constitutia din 1991 este un esec total fiind elaborata de persoane incompetente si puternic ancorate in mentalitatea trecutului lor comunist datorita functiilor importante in aparatul de stat si ideologic pe care le-au detinut”.
Vine oare atunci Referendumul din octombrie 2003 in sprijinul acestor neajunsuri? Delimitarea clara a celor trei puteri si mentionarea ad-literam a principiului separatiei puterilor in stat cum apare de curand in actuala Constitutie duce implicit si la o mai larga aplicabilitate a lui in Romania de astazi?
Analiza minutioasa a imbunatatirilor pe care Constitutia aprobata prin Referendum la 19 octobrie 2003 din prisma celor trei puteri, a legaturilor dintre ele ne va oferi cu siguranta cateva raspunsuri.
2. Constituția din 2003
Odata cu modificarile aprobate in noiembrie 2003 prin Referendum s-au adus Constitutitutiei din 1991 un numar total de 57 de modificari, fie adaugiri, fie eliminari dupa caz. Odata cu votarea acestei Constitutiii, in Romania principiul separatiei puterilor in stat este specificat expres si legitimat. Astfel, dupa alineatul (3) al Art. 1 al vechii Constitutii s-au adaugat doua noi alineate, (4) si (5), avand urmatorul cuprins :
(4) « Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrului puterilor – legislativa, executiva si judecatoreasca – in cadrul democratiei constitutionale.
(5) In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale sia legilor este obligatorie ».
Astfel, odata cu aprobarea prin Referendum a acestei Constitutii, principiul separatiei si echilibrului puterilor in stat nu este numai sugerat ci si mentionat, fapt care ar duce teoretic cel putin la o aplicabilitate mai larga a acestuia, tot teoretic macar reglementandu-se astfel un element esential in conditiile statului de drept in Romania. Dar, specificarea sa expresa este o conditie necesara, dar nu si suficienta. Este nevoie in continuare ca toate conditiile sa fie indeplinite, existenta unui echilibru intre puteri sa rezulte, intocmai ca in vechea Constitutie din atributiile care revin fiecarei puteri in parte. Din acest punct de vedere nu s-au adus modificari esentiale prin noua Constitutie, nefiind ingradite anumite atributii, care ar duce la o absenta a echilibrului puterilor in stat.
In Art. 80, alin 2 regasim si in noua Constitutie precizarea destul de clara : « Presedintele exercita functia de mediere intre puterile statului ». Colaborarea puterilor rezulta din participarea Presedintelui la sedintele Guvernului in probleme de interes national ; numirea in functia de prim-ministru, numirea Guvernului se face de catre Presedinte, pe baza votului acordat de Parlament. Presedintele putea dizolva Parlamentul. Colaborarea dintre puteri rezulta si din faptul ca valailitatea tratatelor incheiate de Presedinte avea loc daca acestea erau, in prealabil negociate de Guvern si, odata semnate, acestea nu intrauin vigoare decat daca erau ratificate de Parlament, respectiv de ambele Camere ale acestuia, potrivit procedurii de adoptare a legilor. In ceea ce priveste colaborarea Guvernului cu Parlamentul aceasta se rezuma la : Guvernul si membrii sai sunt obligati sa raspunda la intrebarile sau interpelarile formulate de senatori si deputati. Camera Deputatilor si Senatului in sedinta comuna pot retrage increderea acordata Guvernului prin adoptarea unei motiuni de cenzura, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor. Toate aceste elemente din care reiese clar existenta mai multor puteri care actioneaza separat si independent una fata de alta, existau si in vechea Constitutie, de unde concluzionam ca principala modificare si cea mai substantiala adusa in 2003 in sprijinul aplicarii acestui principiu este aceea a mentionarii lui explicite, interpretarea normelor cuprinse in Titlul III, Autoritati Publice ducand in ambele cazuri la organizarea conducerii politice a societatii romanesti pe baza acestui principiu.
CONCLUZII
Declaratia drepturilor omului din 1789 prevede ca : « Orice societate in care garantia drepturilornu este asigurata, nici separatia puterilor determinata, nu are constitutie ». Aceasta, la fel ca si teoria separatiei puterilor elaborate de Montesquieu este amendabila, in conceptia unor autori, din urmatoarele motive:
puterea este una, indivizibila, apartinand unui singur titular – poporul. Prin urmare se poate vorbi nu de « impartirea puterilor », ci de impartirea sau distribuirea functiilor pe care le implica exercitarea puterii ;
ideea separatiei puterilor contravine principiului indivizibilitatii suveranitatii deoarece, daca ar exista mai multe puteri distincte si independente, ar trebui sa admitem distribuirea lor in cote-parti egale ce ar urma sa se atribuie fiecarei puteri ;
este absurd sa se creada ca functia legislativa se afla in echilibru cu functia executiva, adica a face legea este egal cu a o executa. Executarea legii este prin definitie subordonata legiferarii ;
examinarea atenta a sistemului preconizat de Montesquieu, spune Deleanu duce la concluzia ca acest sistem este opus celui al separarii puterilor.
In legatura cu aceste critici se poate afirma ca Montesquieu nu a inteles prin separatia puterilor ca implicand o izolare absoluta a lor. Colaborarea intre ele si controlul lor reciproc au fost socotite o necessitate inevitabila.
Prin putere de stat se intelege un sistem de organe care coexiata, colaborand intre ele, contrabalansandu-se reciproc. Faptul ca separatia puterilor contravine principiului indivizibilitatii suveranitatii se poate spune ca suveranitatea poporului poate fi considerata indivizibila si nu poate sa-i rapeasca statului dreptul de a stabili propriul statut politic si de a-si constitui un sistem de organe specializate fiecare in exercitarea uneia dintre functiile statului.
Principiul separatiei puterilor in stat pana la afirmarea regimului comunist (1945) a fost reglementat expres de Constitutiile din 1866, 1923 si 1936, desi rudimente ale aplicarii principiului separatiei puterilor in tara noastra intalnim inca din 1831 – 1832 (potrivit Regulamentelor Organice din Muntenia si Moldova puterea legiuitoare apartinea domnului si adunarii obstesti iar puterea executiva – domnului. Aceste Constitutii admit principiul separatiei puterilor in stat, dar cu colaborarea lor, asigurand bunul mers al statului.
Din momentul adoptarii primei Constitutii de tip socialist (1948), organizarea exercitarii puterii in stat se realizeaza potrivit unei conceptii care considera nestiintifica teoria separatiei puterilor in stat, sustinandu-se idea ca are drept consecinta incalcarea principiului unitatii puterii politice.
Odata cu evenimentele din decembrie 1989, se revine la principiul separatiei puterilor in stat prin organelle create de la acea data si pana la adoptarea noii constitutiiprin atributiile conferite si prin organizarea raporturilor intre ele, dar mai putin s-a pus in functiune mecanismul de realizare a acestui principiu.
Constitutia adoptata prin Referendum la 8 decembrie 1991, organizeaza conducerea politica a societatii romanesti pe baza acestui principiu, fara ca el sa fie mentionat expres, ciclul fiind incheiat abia in 2003, prin Referendumul din 19 octombrie cand Constitutia supusa spre aprobare este completa din acest punct de vedere.
BIBLIOGRAFIE:
1. Aristotel, Politica, trad. Grigoriu Raluca, Ed. Paidea, 2001.
2. Constitua Romaniei comentata si adnotata
3. Constitutia Romaniei – adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003.
4. Constitutia Romaniei – probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994.
5. Ion Deleanu, Drept Constitutional si institutii politice, vol. I si II, Ed. Europa Nova, Bucuresti, 1996.
6. Eleodor Focseneanu, Istoria Constitutionala a Romaniei 1859 – 1991, Ed. Humanitas, Bucuresti 1992.
7. Cristian Ionescu, Institutii politice si drept constitutional, Ed. Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 1999.
8. Ioan Muraru, Drept constitutional si institutii politice, vol 2, Ed. Actami, Bucuresti, 1997.
9.Charles Montesquieu, Despre spiritul legilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1964.
10. Genoveva Vrabie, Drept Constitutional si institutii politice contemporane. Teoria generala a Constitutiei, vol. I, Ed. Stefan Procopiu, Iasi, 1993.
11. Stephane, Rials, Declaratia drepturilor omunlui si ale cetateanului, Ed. Polirom, Iasi 2002.
12. Ion, Varlam, Noua Constitutie a Romaniei – fata cu schimbarile din Europa de Est, Ed. Evenimentul, Bucuresti, 1993.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Principiul Separatiei Puterilor In Stat (ID: 105761)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.