Principiul Legalitatii In Spatiul Administrativ European
CUPRINS
INTRODUCERE ……………………………………………………… ……………………5
CAPITOLUL I
CONSIDERAȚII GENERALE ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
ȘI DREPTULUI ADMINISTRATIV AL UNIUNII EUROPENE
1. Delimitarea conceptului de administrație publică în Uniunea Europeană ……………..8
2. Izvoarele dreptului administrativ european ……………………………………………12
2.1. Izvoarele scrise …………………………………………………………………………12
3. Conținutul dreptului administrativ european …………………………………………..15
4. Spațiul Administrativ European, componentă a Spațiului Public European …………..19
4.1. Convergențe administrative europene ………………………………………………….21
4.2. Elementele componente ale Spațiului Administrativ European ……………………….25
4.3. Elementele componente ale Spațiului Administrativ European în legislația
secundară ………………………………………………………………………………29
5. Structura politico-administrativă a Uniunii Europene …………………………………33
5.1. Instituțiile politice ………………………………………………………………………33
5.1.1. Organizarea și funcționarea Consiliului Uniunii Europene. Componența
Consiliului Uniunii Europene ………………………………………………………….33
5.1.2. Structuri de lucru a ale Consiliului Uniunii Europene ………………………………..34
5.1.3. Atribuțiile Consiliului Uniunii Europene ……………………………………………..36
5.2. Structurile administrative ……………………………………………………………..38
CAPITOLUL II
PRINCIPIUL LEGALITĂȚII ÎN SPAȚIUL ADMINISTRATIV EUROPEAN
1. Principiile care guvernează activitatea în Spațiul Administrativ European …………….42
1.1. Explicații introductive …………………………………………………………………..42
1.2. Încredere și previzibilitate ………………………………………………………………45
1.3. Deschidere și transparență ………………………………………………………………48
1.4. Răspunderea delictuală a administrației comunitare ……………………………………50
1.5. Eficiență și eficacitate ……………………………………………………………………51
2. Principiul legalității – principiul fundamental al organizării și funcționării
administrației publice ………………………………………………………………….52
2.1. Originea și evoluția principiului ………………………………………………………52
2.2. Conținutul și consecințele principiului legalității ……………………………………..55
2.3. Conținutul principiului legalității ……………………………………………………..57
2.4. Consecințele principiului legalității …………………………………………………..58
2.5. Limitele principiului legalității ……………………………………………………….60
2.5.1. Puterea discreționară a administrației și legalitatea …………………………………60
2.5.2. Relația oportunitate – legalitate ……………………………………………………..62
CAPITOLUL III
LEGALITATEA ACTIVITĂȚII ADMINISTRATIVE ȘI PROTECȚIA
CETĂȚENILOR ÎMPOTRIVA ABUZURILOR AUTORITĂȚILOR
1. Aplicarea principiului legalității în statele Uniunii Europene.
Drept comparat ………………………………………………………………………..66
1.1. Aplicarea principiului legalității în Franța ……………………………………………67
1.2. Principiul legalității în Marea Britanie ……………………………………………….68
1.3. Principiul legalității în Germania ……………………………………………………..69
1.4. Principiul legalității în Italia ………………………………………………………….71
1.5. Principiul legalității în Belgia …………………………………………………………72
1.6. Principiul legalității în Danemarca, Grecia și Irlanda …………………………………72
1.7. Principiul legalității în Luxemburg și Olanda …………………………………………74
1.8. Principiul legalității în Portugalia și Spania ……………………………………………75
1.9. Câteva concluzii ……………………………………………………………………….76
2. Protecția cetățenilor prin dreptul administrativ în Uniunea Europeană ……………….77
2.1. În Franța ……………………………………………………………………………….77
2.2. În Anglia ………………………………………………………………………………78
2.3. În Germania ……………………………………………………………………………79
2.4. În Italia …………………………………………………………………………………80
2.5. În Belgia ………………………………………………………………………………..81
2.6. În Danemarca, Grecia și Irlanda ……………………………………………………….82
2.7. În Luxemburg și Olanda ……………………………………………………………….84
2.8. În Portugalia și Spania …………………………………………………………………86
2.9. Concluzii ……………………………………………………………………………….87
3. Aplicarea principiului legalității în România ………………………………………….88
4. Raporturile dintre legalitatea europeană și legalitatea națională ………………………92
CAPITOLUL IV
CONTROLUL LEGALITĂȚII ACTIVITĂȚII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
1. Definirea și scopurile controlului legalității activității administrației publice ………….96
2. Principalele forme ale controlului administrației publice ……………………………..98
2.1. Controlul parlamentar …………………………………………………………………99
2.2. Controlul jurisdicțional ………………………………………………………………100
2.3. Controlul executivului ………………………………………………………………..101
2.4. Controlul autorităților independente ………………………………………………….101
3. Rolul controlului administrativ în asigurarea legalității administrației publice ………103
3.1. Noțiunea controlului administrativ ……………………………………………………103
3.2. Obiectul controlului administrativ …………………………………………………….103
3.3. Tipologia controlului administrativ ……………………………………………………104
4. Controlul administrativ exercitat de către autoritățile independente
de tip Ombudsman în statele Uniunii Europene ………………………………………110
4.1. Apariția și dezvoltarea instituției Ombudsman-ului …………………………………..110
4.2. Definiția Ombudsman-ului ……………………………………………………………112
4.3. Caracteristicile Ombudsman-ului ……………………………………………………..112
5. Controlul administrativ al acțiunii colectivităților locale ……………………………..113
5.1. Exercitarea controlului administrativ în condițiile respectării
principiului autonomiei locale …………………………………………………………115
CAPITOLUL V
CONCLUZII ……………………………………………………………………..117
BIBLIOGRAFIE …………………………………………………………………………124
=== PRINCIPIUL LEGALITĂŢII ÎN SPAŢIUL ADMINISTRATIV EUROPEAN ===
CUPRINS
INTRODUCERE ……………………………………………………… ……………………5
CAPITOLUL I
CONSIDERAȚII GENERALE ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
ȘI DREPTULUI ADMINISTRATIV AL UNIUNII EUROPENE
1. Delimitarea conceptului de administrație publică în Uniunea Europeană ……………..8
2. Izvoarele dreptului administrativ european ……………………………………………12
2.1. Izvoarele scrise …………………………………………………………………………12
3. Conținutul dreptului administrativ european …………………………………………..15
4. Spațiul Administrativ European, componentă a Spațiului Public European …………..19
4.1. Convergențe administrative europene ………………………………………………….21
4.2. Elementele componente ale Spațiului Administrativ European ……………………….25
4.3. Elementele componente ale Spațiului Administrativ European în legislația
secundară ………………………………………………………………………………29
5. Structura politico-administrativă a Uniunii Europene …………………………………33
5.1. Instituțiile politice ………………………………………………………………………33
5.1.1. Organizarea și funcționarea Consiliului Uniunii Europene. Componența
Consiliului Uniunii Europene ………………………………………………………….33
5.1.2. Structuri de lucru a ale Consiliului Uniunii Europene ………………………………..34
5.1.3. Atribuțiile Consiliului Uniunii Europene ……………………………………………..36
5.2. Structurile administrative ……………………………………………………………..38
CAPITOLUL II
PRINCIPIUL LEGALITĂȚII ÎN SPAȚIUL ADMINISTRATIV EUROPEAN
1. Principiile care guvernează activitatea în Spațiul Administrativ European …………….42
1.1. Explicații introductive …………………………………………………………………..42
1.2. Încredere și previzibilitate ………………………………………………………………45
1.3. Deschidere și transparență ………………………………………………………………48
1.4. Răspunderea delictuală a administrației comunitare ……………………………………50
1.5. Eficiență și eficacitate ……………………………………………………………………51
2. Principiul legalității – principiul fundamental al organizării și funcționării
administrației publice ………………………………………………………………….52
2.1. Originea și evoluția principiului ………………………………………………………52
2.2. Conținutul și consecințele principiului legalității ……………………………………..55
2.3. Conținutul principiului legalității ……………………………………………………..57
2.4. Consecințele principiului legalității …………………………………………………..58
2.5. Limitele principiului legalității ……………………………………………………….60
2.5.1. Puterea discreționară a administrației și legalitatea …………………………………60
2.5.2. Relația oportunitate – legalitate ……………………………………………………..62
CAPITOLUL III
LEGALITATEA ACTIVITĂȚII ADMINISTRATIVE ȘI PROTECȚIA
CETĂȚENILOR ÎMPOTRIVA ABUZURILOR AUTORITĂȚILOR
1. Aplicarea principiului legalității în statele Uniunii Europene.
Drept comparat ………………………………………………………………………..66
1.1. Aplicarea principiului legalității în Franța ……………………………………………67
1.2. Principiul legalității în Marea Britanie ……………………………………………….68
1.3. Principiul legalității în Germania ……………………………………………………..69
1.4. Principiul legalității în Italia ………………………………………………………….71
1.5. Principiul legalității în Belgia …………………………………………………………72
1.6. Principiul legalității în Danemarca, Grecia și Irlanda …………………………………72
1.7. Principiul legalității în Luxemburg și Olanda …………………………………………74
1.8. Principiul legalității în Portugalia și Spania ……………………………………………75
1.9. Câteva concluzii ……………………………………………………………………….76
2. Protecția cetățenilor prin dreptul administrativ în Uniunea Europeană ……………….77
2.1. În Franța ……………………………………………………………………………….77
2.2. În Anglia ………………………………………………………………………………78
2.3. În Germania ……………………………………………………………………………79
2.4. În Italia …………………………………………………………………………………80
2.5. În Belgia ………………………………………………………………………………..81
2.6. În Danemarca, Grecia și Irlanda ……………………………………………………….82
2.7. În Luxemburg și Olanda ……………………………………………………………….84
2.8. În Portugalia și Spania …………………………………………………………………86
2.9. Concluzii ……………………………………………………………………………….87
3. Aplicarea principiului legalității în România ………………………………………….88
4. Raporturile dintre legalitatea europeană și legalitatea națională ………………………92
CAPITOLUL IV
CONTROLUL LEGALITĂȚII ACTIVITĂȚII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
1. Definirea și scopurile controlului legalității activității administrației publice ………….96
2. Principalele forme ale controlului administrației publice ……………………………..98
2.1. Controlul parlamentar …………………………………………………………………99
2.2. Controlul jurisdicțional ………………………………………………………………100
2.3. Controlul executivului ………………………………………………………………..101
2.4. Controlul autorităților independente ………………………………………………….101
3. Rolul controlului administrativ în asigurarea legalității administrației publice ………103
3.1. Noțiunea controlului administrativ ……………………………………………………103
3.2. Obiectul controlului administrativ …………………………………………………….103
3.3. Tipologia controlului administrativ ……………………………………………………104
4. Controlul administrativ exercitat de către autoritățile independente
de tip Ombudsman în statele Uniunii Europene ………………………………………110
4.1. Apariția și dezvoltarea instituției Ombudsman-ului …………………………………..110
4.2. Definiția Ombudsman-ului ……………………………………………………………112
4.3. Caracteristicile Ombudsman-ului ……………………………………………………..112
5. Controlul administrativ al acțiunii colectivităților locale ……………………………..113
5.1. Exercitarea controlului administrativ în condițiile respectării
principiului autonomiei locale …………………………………………………………115
CAPITOLUL V
CONCLUZII ……………………………………………………………………..117
BIBLIOGRAFIE …………………………………………………………………………124
INTRODUCERE
Pentru finalizarea studiilor universitare de lungă durată la Universitatea „Ovidius” Constanța, facultatea de Drept și Științe Administrative – secția Administrație Publică IFR, mi-am propus ca lucrarea de licență să o susțin la disciplina „Drept administrativ” având ca subiect de studiu „Principiul legalității în spațiul administrativ european”, deoarece lucrez în administrația publică locală (Primăria comunei Stelnica, județul Ialomița) având calitatea de funcționar public din anul 2000, dobândită în baza Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, precum și pentru faptul că România a aderat la Uniunea Europeană începând cu data de 1 ianuarie 2007.
În postura României de stat membru cu drepturi depline al Uniunii Europene, am considerat că abordarea acestui subiect deschide orizontul de cunoaștere asupra modului de organizare și funcționare a administrației publice în spațiul juridic comunitar în concordanță cu principiul legalității, a exigențelor și recomandărilor Uniunii Europene în materia reformării sistemului românesc de administrație publică, strict legat de organizarea și funcționarea acestuia, conform cu principiile fundamentale precizate în Tratatele instituind Comunitățile Europene, reiterat în Tratatul de la Maastricht și respectiv în Tratatul de la Amsterdam, și anume: aplicarea uniformă a dreptului comunitar pe teritoriul României în mod identic ca și în celelalte state membre ale Uniunii Europene.
Într-o societate aflată în continuă dezvoltare, extrem de dinamică, mai cu seamă într-o perioadă caracterizată de diverse mutații, așa cum este cea pe care o traversează în prezent România, administrației publice îi revine un rol fundamental în realizarea dezideratelor, a imperativelor strategice, subsumate intereselor generale ale statului.
Indiferent de regimul politic, de structura sau forma de guvernământ a statului, administrația publică prin funcțiile sale esențiale ce îi sunt conferite, prin locul stabilit în cadrul societății, prin mijloacele pe care le întrebuințează ori prin scopul pe care îl slujește, trebuie să se supună unor exigențe fundamentale, pe care le regăsim constant în cadrul oricărei organizații statele. Acestea sunt cu atât mai pregnante în cazul statului de drept, democratic, bazat pe principiul separației și echilibrului puterilor, dar mai cu seamă, pe respectul drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor.
Din acest punct de vedere, întronarea legalității constituie piatra unghiulară a oricărei societăți libere și democratice, deziderat rezultat din exercitarea suveranității poporului, fie direct, prin consultarea acestuia, fie prin organele sale reprezentative.
Legalitatea se constituie, astfel, ca principală garanție a respectării drepturilor și libertăților cetățenești, dar și a bunei funcționări a autorităților publice, reprezentând totodată, coloana vertebrală a întregii ordini de drept a statului, ca premisă esențială a democrației, pluralismului în viața socială, precum și a liberei dezvoltări a personalității umane.
Administrației publice ca subiect, participant la viața societății, îi revine obligația, concretizată în activitățile specifice de organizare al executării dar și de aplicare în concret a legii, în acord cu dispozițiile constituționale, cu respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor.
Misiunea administrației publice este, însă, în realitate, pe cât de complexă, în raport de multiplele sarcini încredințate, pe atât de dificilă din perspectiva modului de exercitare a competențelor, astfel încât mijloacele de care dispune în contextul aplicării legii, trebuie să și le folosească, fără a abuza de aceste prerogative, exclusiv în realizarea valorilor și intereselor publice, în beneficiul cetățenilor, în slujba cărora se află.
Aplicarea principiului legalității, în și de către administrația publică, în planul realității concrete, întâmpină dificultăți multiple atât de ordin subiectiv, cât și obiectiv, față de care știința dreptului a creat mijloace corespunzătoare de prevenire, dar și de combatere a unor asemenea fenomene ce ating substanța legii. Printre variatele modalități, forme, proceduri și instituții juridice specifice dreptului administrativ, menite a asigura legalitatea administrației, un rol important, date fiind funcțiile sale complexe, și mai cu seamă eficacitatea și utilitatea de care se bucură, îi revine controlului administrativ, ca pârghie importantă a întronării legalității în cadrul administrației publice.
În contextul elaborării lucrării mi-am propus să abordez, într-o succesiune logică și progresivă, următoarele teme, care se constituie și în obiectivele generale ale lucrării de licență, respectiv:
Capitolul I îl voi dedica preocupărilor unor redutabili autori din țările Uniunii Europene privind nașterea și evoluția unei noi administrații. Procesul la care mă refer are conexiuni solide cu construcția în sine a Uniunii Europene caracterizată drept „o organizație integrată cu caracter evolutiv”. Am apreciat, pe bună dreptate, că această construcție incompletă a sistemului comunitar se reflectă și în administrație.
Într-un context teoretic voi încerca să evidențiez o serie de caracteristici ale noii administrații care, chiar în absența unui model european, este susceptibilă de două sensuri: unul material cu referire la analiza activității de organizare a executării și de executare, în concret a legislației comunitare, și altul formal, cu referire la analiza structurii politico-administrative a Uniunii Europene.
În subcapitolele acestuia voi efectua analiza referitoare la dreptul administrativ european, concentrându-mă pe structura politico-administrativă a Uniunii Europene.
În capitolul al II-lea voi încerca să scot în evidență importanța principiului legalității administrației, ca o constantă a sistemului modern al dreptului administrativ, reprezentând actualmente principiul fundamental al organizării și funcționării administrației, pe care îl regăsim în cadrul oricărui stat democratic și de drept.
Principiul legalității activității administrative, constituie, așadar, corolarul principiului „statului de drept”, potrivit căruia toate subiectele de drept, persoane private sau organe de stat, trebuie să se supună legalității și să i se conformeze.
Necesitatea subordonării față de lege a oricărui subiect de drept constituie deopotrivă o cauză dar și o trăsătură caracteristică a statului de drept, principiul legalității situându-se la temelia construcției acestuia.
Capitolul al III-lea va fi destinat problematicii legalității activității administrative și a protecției cetățenilor împotriva abuzurilor autorităților cu referire specială, bazată pe practica din grupul de țări analizate, la: aplicarea principiului legalității, protecția cetățenilor prin dreptul administrativ și restricțiile legale și libertatea de acțiune ale administrației publice.
Distincțiile necesare realizate în acest capitol vor face referire la sistemul britanic (protecția prin tribunalele ordinare), sistemul francez (protecția printr-un organ judecătoresc, aparținând executivului, adică Consiliului de Stat) și sistemul german (protecția printr-un sistem independent al Curții administrative). La acestea pot fi adăugate și formele judiciare de protecție legală, la care voi face referire pe parcursul lucrării.
În scopul elucidării aspectelor precizate anterior, am efectuat un amplu studiu asupra cazuisticii autohtone din domeniul administrației publice, privite prin prisma exigențelor imprimate acestui domeniu la nivel comunitar, ale cărui concluzii vor fi inserate pe parcursul prezentării rezultatelor cercetării.
Pentru realizarea prezentei lucrări am apelat la normele dreptului administrativ european și intern, la documentele de poziție privind procesul de aderare a României la Uniunea Europeană și documentul final al aderării, la întreaga literatură de specialitate disponibilă, materializată în cele peste 90 de lucrări de specialitate, analize, studii și articole precizate în bibliografie.
CAPITOLUL I
CONSIDERAȚII GENERALE ASUPRA ADMINISTRAȚIEI
PUBLICE ȘI DREPTULUI ADMINISTRATIV
AL UNIUNII EUROPENE
1. Delimitarea conceptului de administrație publică
în Uniunea Europeană
Dreptul administrativ european este strâns legat de noțiunea administrației publice europene. Noțiunea de administrație publică europeană este susceptibilă de două sensuri: unul material și altul formal. Abordarea materială presupune analiza activității de organizare a executării și de executare în concret a legislației comunitare, realizată prin activități cu caracter de dispoziție sau acțiuni cu caracter de prestație. Abordarea formală se bazează pe analiza sistemului de instituții și structuri administrative europene care realizează această activitate.
Din punct de vedere formal, structura instituțională a Uniunii Europene este fondată pe o organizare cvadripartidă care nu corespunde principiului separației puterilor în stat moștenit de la Montesqieu. În structura instituțională a Uniunii Europene se aplică un principiu specific dreptului comunitar și anume cel al reprezentării intereselor, potrivit căruia fiecare instituție a Uniunii Europene reprezintă un interes direct, deci o componentă materială specifică, un interes distinct. Astfel, Consiliul de Miniștrii este garantul intereselor statelor membre, Parlamentul European protejează interesele popoarelor statelor membre, Comisia Europeană reprezintă interesul general, iar a patra instituție fundamentală, Curtea Europeană de Justiție are rolul de a asigura controlul jurisdicțional.
În funcție de atribuțiile principale, la acest moment, instituțiile Uniunii Europene se pot clasifica astfel:
instituția cu atribuții decizionale, legislative – Consiliul Uniunii Europene;
instituția cu pronunțat caracter politic și cu atribuții de control – Parlamentul European;
instituții cu un pronunțat caracter administrativ – Comisia Europeană, Mediatorul european; Controlorul european pentru protecția datelor;
instituții cu un rol prioritar în managementul financiar contabil – Banca Centrală Europeană, Banca Europeană de Investiții, Fondul European de Investiții, Curtea de Conturi Europeană;
organ cu rol consultativ – Comitetul economic și social european, Comitetul regiunilor;
instituția cu vocație jurisdicțională – Curtea de Justiție a Comunităților Europene;
organe inter-instituționale – Oficiul publicațiilor oficiale al Comunităților Europene, Oficiul de selecție a personalului Comunităților Europene;
organisme descentralizate ale Uniunii Europene (agenții) ca de exemplu: Agenția Europeană pentru Mediu (AEE), Agenția Europeană pentru Evaluarea Medicamentelor (EMEA), Agenția Europeană pentru Securitatea și Sănătatea Muncii (EU-OSHA).
Toate aceste instituții, chiar dacă majoritatea nu aparțin unui executiv european, fiind elemente care prin natura lor țin de legislativ sau de puterea judecătorească, realizează conform competențelor lor și scopuri care țin de organizarea și executarea reglementărilor primare și derivate, de administrarea justiției cât și de gestiunea afacerilor comunitare. Acestea sunt activități administrative producătoare (acte administrative) sau nu (operațiunile administrative) de efecte juridice, dar guvernate de dreptul administrativ.
Institutele europene reprezintă astăzi un conglomerat de influențe naționale care merg în direcția menținerii unei organizații clasice bazată pe cooperarea interguvernamentală și de elemente originale care acționează în direcția consacrării structurii supranaționale. Astfel, trebuie făcută o distincție între un corp multinațional compus din reprezentanți ai guvernelor statelor membre – Consiliul – și unul transnațional – Comisia – formată din comisari independenți atât față de guvernele țărilor de unde provin, cât și față de Consiliul Uniunii Europene.
Odată create, instituțiile europene au produs modificări, unele în direcția integrării, altele în direcția re-naționalizării. În prezent, aceste organisme europene nu formează un corp instituțional supranațional, dar nici nu aparțin administrațiilor naționale, fiind considerate ca având sarcina de a asigura controlul administrațiilor naționale asupra mecanismului transnațional .
După crearea Comunităților Europene, mulți autori de drept administrativ și-au pus problema dacă asistăm la nașterea unei noi administrații sau numai a unui mecanism vizând asigurarea cooperării între administrațiile naționale .
Astăzi Uniunea Europeană trece printr-o fază în care nu se poate spune că vechile state suverane mai există în forma lor clasică, dar nici nu se poate vorbi de o reală integrare. A fost creat un sistem de devenire situat din punct de vedere juridic undeva între organizație și stat federal. De altfel, Leontin Jean Constantinesco caracteriza juridic Comunitatea Europeană ca fiind „o organizația integrată cu caracter evolutiv” . Ordinea comunitară se bazează pe ideea de „suveranitate exercitată în comun” Este o concepție nouă asupra suveranității , care, așa cum arată J. V. Loius, corespunde ideii de divizibilitate a acesteia. „Ideea de suveranitate divizibilă convine perfect pentru a descrie funcționarea unui mecanism de integrare evocat prin termeni ca „fuziune” sau „exercițiu în comun” al suveranității, elemente indispensabile funcționării acestui mecanism integraționist” . Prin urmare, această construcție incompletă a sistemului comunitar se reflectă și în administrație.
Astfel, nu se poate discuta încă despre un model de administrație publică europeană. Principalele texte constituționale (legislația primară) ale Uniunii Europene, și anume Tratatul de la Roma (1957) și Tratatul de la Maastricht (1992) nu exemplifică vreun model de administrație publică pentru statele membre. Odată stabilită natura democratică a regimului politic, aspectele legate de guvernare și administrație sunt lăsate la discreția statelor membre. Din punct de vedere legal, statele membre au autonomie deplină în ceea ce privește administrația.
Comunitatea se caracterizează printr-un obiectiv integraționist din care se degajă un „interes comunitar” (supranațional) superior intereselor naționale care nu se poate realiza fără o conciliere intre statele membre și, deci, o colaborare interguvernamentală. Astfel, pe de o parte, Guvernele intervin în luarea deciziilor comunitare în Consiliu și, pe de altă parte, statele membre joacă un rol primordial în ceea ce privește ratificarea tratatelor prin Parlamentele naționale și în transpunerea dreptului derivat comunitar.
Din punct de vedere material, vom analiza regulile (principiile) în cadrul cărora administrația publică europeană își manifestă puterea sa discreționară, care dau contur unui drept administrativ european.
Dreptul european a creat o nouă ordine juridică autonomă care a completat sistemele tradiționale de drept național și de drept internațional până atunci în vigoare. Ordinea juridică comunitară este proprie, fiind autonomă în raport cu ordinea juridică internațională, întemeiată în principal pe ideea de cooperare, ca urmare a menținerii integrale a suveranității. De asemenea, ordinea juridică comunitară este relativ autonomă față de dreptul intern al statelor membre (Curtea de Justiție nu aplică reguli de drept intern, nu e competentă să verifice legalitatea unui act sau a unei măsuri interne, ea nu are misiunea de a da interpretare dreptului intern).
Este preferabil ca relațiile dintre ordinea juridică comunitară să fie privite în termeni de cooperare, cu respectarea trăsăturilor proprii fiecăruia dintre ele, având în vedere că: jurisdicțiile naționale au sarcina să aplice dreptul comunitar; unele norme comunitare necesită o intervenție a autorităților naționale pentru a avea deplina lor eficacitate; sunt făcute retrimiteri de către dreptul comunitar la dreptul național .
Autonomia ordinii juridice comunitare nu exclude colaborarea cu sistemele juridice naționale, cooperare care este nu numai utilă, dar și necesară și care se exprimă, în principal, printr-o participare a autorităților statale la punerea în aplicare a dreptului comunitar.
Fiind un instrument de interes pentru toate popoarele și statele Comunităților, dreptul emanat din surse comunitare nu este nici un drept străin nici un drept extern, fiind propriu fiecăruia dintre statele membre, ca și dreptul național al acestora, cu singura calitate suplimentară că el reprezintă ierarhia textelor normative ale fiecărui stat .
Curtea de Justiție a propus crearea unei ordini juridice europene astfel: instituind o Comunitate pe durată nelimitată, dotată cu atribuții proprii, cu personalitate, cu capacitate juridică, cu o capacitate de reprezentare internațională și, mai ales, cu puteri reale izvorâte dintr-o limitare a competenței sau un transfer de atribuții de la state la Comunitate, acestea și-au limitat drepturile lor suverane și au creat un corp de drept aplicabil resortisanților lor și lor înseși. Relativa autonomie a ordinii juridice europene este consacrată și de principiul netransmisibilității, concept introdus de prof. Gertrude Luble-Wolf, care constă în faptul că exigențele legitimării constituționale valabile, pe plan statal, nu pot fi transpuse pur și simplu la nivelul comunității supranaționale .
Pentru a cerceta originalitatea sistemului juridic comunitar, este necesar să analizăm elementele juridice prin care se realizează ordinea juridică internă și internațională . Ordinea juridică internă guvernează, prin intermediul dreptului public, organizarea puterilor publice și relația acestora cu particularii, iar prin intermediul dreptului privat, relațiile între particulari. Acest drept intern, în vigoare în cadrul unei colectivități statale, are ca fundament legea, act unilateral emis de organele naționale competente. În ceea ce privește ordinea juridică internațională, aceasta guvernează relațiile între state, reprezentând dreptul relațiilor interstatale, iar instrumentul acestui tip de drept este tratatul, văzut în calitate de acord între suverani.
„Paradoxul” comunitar constă în ambiția pe care au avut-o „părinții” celor trei Comunități Europene de a construi o ordine juridică internă prin mijloace tehnico-juridice a căror bază este dată de tratatul internațional.
Așadar, sursele dreptului comunitar ilustrează, prin complexitatea lor, paradoxul Comunităților. Ele formează o ierarhie a unor reguli de drept, ierarhie în fruntea căreia se află Tratatele de la Paris și de la Roma , urmat de Tratatul instituind Uniunea Europeană.
Ordinea juridică europeană poate fi văzută ca un sistem format din subsistemele dreptului administrativ european , atât sub aspectul reglementării instituțiilor cât și al activității acestora, dreptului social european, dreptului bancar european, dreptului european comercial, monetar, fiscal, al agriculturii, transporturilor, mediului, asigurărilor, vamal etc.
2. Izvoarele dreptului administrativ european
2.1. Izvoarele scrise
Curtea de Justiția a Comunităților, fără a avea pretenția realizării unei ierarhizări absolute, a stabilit o ordonare logică a sistemului izvoarelor dreptului comunitar în funcție de baza juridică a adoptării lor și de relația dintre ele. Sunt enumerate următoarele izvoare: tratatele constitutive și cele subsecvente (dreptul primar), acordurile internaționale încheiate de Comunitatea Europeană, dreptul comunitar derivat și sursele complementare. Sursele scrise cuprind, pe de o parte, sursele fundamentale, adică dreptul comunitar primar și dreptul comunitar convențional și, pe de altă parte, dreptul comunitar derivat.
A. Dreptul comunitar originar sau primar cuprinde tratatele constitutive ale comunităților și tratatele de modificare a acestora.
Fiecare tratat conține un preambul și dispoziții preliminare (scopul încheierii tratatului), clauze instituționale, clauze materiale și clauze finale (modalitatea de angajare a părților, intrarea în vigoare și revizuirea) .
Clauzele instituționale importante pentru dreptul administrativ european se referă la organizarea structurilor administrative (Comisia Europeană), la instituțiile care veghează la realizarea unei „bune administrații europene” (Mediatorul European) și la funcționarea Curții Europene de Justiție pentru soluționarea contenciosului administrativ.
Clauzele materiale care conturează un drept administrativ european, pe de o parte, schițează un cadrul general de acțiune administrativă, iar pe de altă parte, vizează punerea în executare și executare în concret a politicilor sectoriale comunitare. Cadrul general de acțiune administrativă se transpune dreptului la o bună administrație (art. I-101 din Tratatul Constituției), dreptului de petiționare (art.II-104 din Tratatul Constituției), dreptului la verificarea juridică a deciziilor administrative (art. 173 din Tratatul de la Roma și art. 230 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană), egalității de tratament a cetățenilor în relația cu administrația și dreptului la repararea prejudiciului produs de instituții și agenți comunitari.
B. Dreptul comunitar derivat (legislația secundară). Izvoarele derivate sunt: regulamentul, directiva, decizia, recomandările și avizele.
Regulamentele sunt principalul izvor al dreptului derivat. Acestea au un caracter general, forță obligatorie și aplicabilitate directă. Ele devin în mod automat valide în ordinea juridică a statelor membre, fără a mai fi nevoie de măsuri speciale ca publicarea sau încorporarea în dreptul național, având rolul de a stabili un drept uniform pentru toată comunitatea. Practica instituțiilor, confirmată de Curte, a făcut o distincție între regulamentele de bază (drept derivat de nivelul I) și regulamentele administrative (drept derivat de nivelul II), de executare. Regulamentele de executare pot fi adoptate de către Consiliu sau de către Comisie, cu abilitarea dată de acesta și sunt subordonate, din punct de vedere al interpretării și validității, regulamentului de bază față de care trebuie să fie conforme .
Directivele, spre deosebire de regulamente, nu au o influență generală, ci se adresează numai anumitor state și nu tuturor membrilor Uniunii Europene, și nu au o aplicabilitate directă. Directiva este un act obligatoriu care stabilește o obligație de rezultat, absolută, în sarcina statelor membre destinatare. Directivele reprezintă principala metodă de armonizare a cadrului normativ intern al țărilor membre, prin care disparitățile între normele naționale sunt gradual eliminate, aliniind astfel politicile guvernamentale la standarde comune .
Directivele pot fi directive-cadru și directive de executare. Acestea din urmă sunt adoptate de Comisie și pun în aplicare un regulament iar directivele-cadru sunt adoptate de Consiliu.
Deciziile reprezintă acte cu forță obligatorie pentru cei cărora le sunt destinate, ele neavând o influență generală. Decizia vizează, în mod deosebit, aplicarea prevederilor tratatelor la situații particulare, fiind echivalentă actelor administrative individuale din dreptul intern, reprezentând un instrument comunitar de excepție .
Recomandările și avizele nu au forță obligatorie deoarece ele solicită numai adoptarea unei anumite condiții de către statele comunitare. Ele îndeplinesc un rol de apropiere a legislațiilor naționale, reprezentând instrumente de orientare a legislațiilor interne.
C. Dreptul comunitar complementar (drept terțiar) cuprinde acordurile internaționale la care Comunitatea Europeană este parte și convențiile între statele membre care creează norme uniforme aplicabile pe teritoriul Uniunii Europene. Acordurile între statele membre sunt de două categorii:
acorduri care rezultă din deciziile adoptate de reprezentanții guvernelor statelor membre reuniți în Consiliu;
acorduri pe care însăși tratatele le prevăd.
Acordurile încheiate de Comunitate cu terțe state sau organizații au ca temei juridic mai multe dispoziții din tratate. Astfel, Tratatul CEE, în art. 111, atribuie competențe referitoare la încheierea de acorduri tarifare; art. 113 atribuie competențe pentru acorduri comerciale; art. 238 pentru acorduri de asociere și art. 229-231 pentru acorduri cu organizațiile internaționale.
Analizând toate aceste izvoare scrise ale dreptului comunitar observăm că prin nici o dispoziție nu se conferă Uniunii puterea de a elimina toate diferențele dintre prevederile naționale și dreptul comunitar, în sensul unei uniformizări depline la nivelul drepturilor administrative naționale. Puterea Uniunii de a induce o aproximare în acțiunea administrativă națională începe numai acolo unde diferențele existente au un efect vătămător, în sensul amestecării în procesul de stabilire și funcționare a Pieței Comune.
Instrumentele de intervenție ale Uniunii sunt limitate, în genere, la regulamente prin care se realizează o aplicare directă a dreptului comunitar și directive cu aplicare indirectă. O directivă armonizatoare are un avantaj față de o reglementare și anume acela că permite statelor membre alegerea formei și metodelor de transpunere, dând posibilitatea de a se ține cont de caracteristicile naționale specifice.
Compromisul între practicile administrative naționale și crearea unei uniuni administrative impune eforturi în favoarea unei convergențe, prin crearea de reguli comune caracterizate prin simplitate și coerență și renunțarea la formalismul excesiv care are căile lui de manifestare la nivelul tradițiilor din fiecare administrație.
3. Conținutul dreptului administrativ european
Tradițional, dreptul administrativ, ca ramură a dreptului și ca disciplină științifică s-a limitat aproape în întregime la aspectul teoretic al ordinii legale administrative exclusiv interne, fiind studiat ca un sistem și o sursă închisă de cunoștințe .
Apariția organizațiilor internaționale de tip clasic (bazate pe cooperare și nu pe integrare supranațională – Societatea Națiunilor, Organizația Internațională a Muncii etc.) a creat legitimitatea de a vorbi despre o administrație internațională și despre un drept administrativ internațional, dar viziunea rămâne închisă la aspectele legate de organizarea și funcționarea organizației în sine, cadrul administrativ neputând să depășească simpla cooperare între guvernele naționale și neaducând imixtiuni în suveranitatea națională.
Poziția actuală a dreptului administrativ național în Uniunea Europeană este aceea a integrării într-un sistem global de împliniri de sarcini, în condițiile în care nu mai operează prezumția competenței exclusive a statului în privința sarcinilor față de populație.
În interiorul ordinii juridice europene a apărut necesar să se privească dincolo de frontierele naționale și să se încerce să se răspundă la întrebarea: care sunt punctele comune și diferențele de soluții reținute de sistemele de drept administrativ naționale, nu doar din interes teoretic și de drept comparat, ci și necesități practice ? S-a afirmat că, în ordinea juridică în devenire, dreptul comunitar european are nevoie de a fi completat și dezvoltat într-o manieră pertinentă .
Jurgen Schwarze arată că dreptul comunitar este format, în primul rând, din norme de drept administrativ, în particular de drept administrativ economic și management public. Aceasta, deoarece vizează, pe de o parte, organizarea și funcționarea instituțiilor comunitare, actele emise de acestea și conformitatea lor cu tratatele de bază ale comunității și reglementările derivate , iar pe de altă parte, vizează rolul de mijlocitor al administrației publice naționale în realizarea politicilor comunitare .
Din această perspectivă, în opinia aceluiași autor, sintagma „comunitate de drept” folosită de Curtea Europeană de Justiție pentru a desemna comunitățile europene ar putea avea semnificația de „comunitate de drept administrativ”. Dreptul administrativ european nu poate fi disociat, în principiu, într-un drept administrativ aplicabil doar instituțiilor comunitare și un drept administrativ propagat în exterior și aplicabil instituțiilor administrative din țările membre. Astfel, Codul bunei conduite administrative, adoptat de Parlamentul European, la 6 septembrie 2001, la propunerea Mediatorului european, cuprinde reguli și principii pe care instituțiile comunitare trebuie să le respecte în raporturile cu cetățenii europeni.
Există un bogat conținut legislativ, cutumiar și jurisprudențial, referitor la aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constituie așa-numitul Acquis comunitar. Acquis-ul comunitar formalizat și neformalizat contribuie la crearea unei convergențe la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele naționale conducând treptat la crearea unui spațiu administrativ european. Atunci când un stat membru eșuează în implementarea legislației Comunității Europene, există importante consecințe legale, fiind acuzat de responsabilitate non-contractuală, prin ilegalitatea săvârșită în nereușita transpunerii unei directive a Comunității Europene sau în aplicarea unui regulament al acestuia.
Un număr apreciabil de reguli scrise de drept administrativ au apărut în dreptul derivat – reglementări adoptate în temeiul și în conformitate cu tratatele de bază. Aceste reglementări atribuie administrațiilor europene un dublu rol: acela de instrument sau de interfață prin intermediul căreia se derulează programe de asistență financiară, de aplicare a Acquis-ului comunitar și de educație în spirit civic comunitar, precum și acela de entitate autonomă dotată cu mijloace de acțiune și de personal. Sub primul aspect, este vorba despre creșterea capacității administrației publice pentru a răspunde cerințelor tot mai diversificate pe care le presupune integrarea. Sub cel de al doilea aspect, este vorba despre creșterea eficienței și coerenței actului administrativ și despre democratizarea funcției publice.
O importanță covârșitoare pentru dezvoltarea dreptului administrativ european a avut-o componenta jurisprudențială. Majoritatea principiilor juridice generale, recunoscute azi în dreptul comunitar ca fiind aplicabile actelor administrative, au fost elaborate de Curtea Europeană de Justiție pe cale pretoriană. Curtea Europeană de Justiție acționează, în primul rând, ca o curte administrativă – în sensul dreptului continental – pentru comunități, în scopul de a proteja subiectele de drept, statele membre, precum și persoanele.
Punctul de plecare a jurisprudenței administrative comunitare este considerat a fi hotărârea Algera din 12 iulie 1957, în care Curtea Europeană de Justiție a statuat că lipsa din tratatele de bază a dispozițiilor necesare pentru rezolvarea unui litigiu cu caracter administrativ nu împiedică soluționarea acestuia, urmând a se avea în vedere legislația, doctrina și jurisprudența statelor membre.
Pornind de la o dublă restricție – inexistența unei norme comunitare și interdicția divagării de dreptate – Curtea, prin bogata ei jurisprudență, a stabilit principii pe care toate statele membre trebuie să le respecte, după cum urmează: principiul administrației prin lege, principiul proporționalității, al certitudinii legale, protecția solicitărilor legitime, nediscriminarea, dreptul la o audiență în cadrul procedurilor decizionale din administrație, rapoarte interimare, condiții legale de acces la curțile administrative, responsabilitatea non-contractuală a administrației publice.
De cele mai multe ori, se observă că instanța europeană nu a oferit o bază comunitară sau națională de drept pentru principii ca încrederea, certitudinea legală sau proporționalitatea. Din contră, ea și-a asumat autenticitatea lor sau a stabilit caracteristicile lor speciale ca principii de drept comunitar în cele mai scurte formule.
Folosind exemplul principiilor de drept administrativ enumerate, dar și reglementările europene în materie, doresc să studiez, în cadrul acestui subiect, măsura în care se poate spune că dreptul administrativ există și ce posibilități și limite condiționează evoluția sa ulterioară.
Așa cum există anumite probleme care necesită reglementări în cadrul dreptului administrativ național și european, principiile administrării prin drept, conducerea administrativă non-discriminatorie și echitabilă, proporționalitatea, siguranța legală, protecția drepturilor legitime și menținerea unui proces administrativ corect și echitabil au ieșit la iveală și au apărut ca probleme esențiale, ele reprezentând miezul și începutul cristalizării dreptului administrativ european . Prin acest demers voi căuta să ilustrez cât de departe se poate extinde acum dreptul administrativ, care uneori a trecut neobservat la nivel european. Cercetarea o voi extinde și la cadrul problemelor dezvoltării teoretice cu privire la dreptul administrativ european, dat fiind că, fără o dezvoltare doctrinară în acest domeniu, nu va fi posibilă garantarea nici a eficienței măsurilor administrative, nici a nivelului de transparență și compatibilitate a acțiunilor administrative, cerute de asigurarea protecției cetățenilor.
O inventariere sistematică a elementelor esențiale ale dreptului administrativ european înseamnă analiza stabilității lui actuale și descoperirea posibilităților de evoluția. Cunoașterea mecanismelor de funcționare a sistemului juridic european presupune analiza principiilor supremației și efectului direct al dreptului comunitar, precum și a modalităților de asigurare a unui tratament echitabil pentru toți cetățenii Uniunii.
Demersul studierii dreptului administrativ european derivă și din aceea că dreptul comunitar este, în fapt, aplicat direct doar într-o mică măsură de Comisie, ca instituție comunitară, și mai curând este aplicat, în mod special, de autoritățile administrative naționale.
Prin urmare, investigarea urmărește să clarifice nu numai influența principiilor de drept administrativ național asupra dreptului comunitar european, ci și efectele juridice ale dreptului european recent dezvoltat asupra sistemelor juridice administrative naționale.
Problema creării și evoluției unui drept administrativ european nu trebuie înțeleasă simplist, în sensul injust al izolării într-un singur drept administrative unificat al Uniunii Europene în aplicarea dreptului comunitar, ci într-un sens mai larg, de a urmări ulterior și convergența sistemelor de drept administrativ în Europa.
În viitor, sistemele juridice naționale vor rămâne capabile să reziste unificării tendințelor , chiar dacă cerințe și dificultăți similare acționează asupra administrației publice atât în statele membre cât și în Comunitate, împreună cu cerințele la nivel național care, în cele din urmă, sunt la fel de presante ca cele ale Comunității. În aceste condiții, trebuie pusă următoarea întrebare fundamentală: cât de departe au evoluat principiile conducerii administrative în statele europene membre ale Uniunii și în ce măsură sistemul a creat o balanță adecvată într-o administrație reală și eficientă și drepturile indivizilor ? Cu toate acestea necesitatea democratizării administrației și apropierea ei de cetățean este un deziderat european, împărtășit de toate țările membre. Observăm astăzi, că, deși expresia și conceptul de lege (drept) al administrației publice diferă de la un sistem național la altul, este posibil un acord asupra unei definiții comune a legii administrative, ca fiind un set de principii și reguli care se referă la organizarea și managementul administrației publice și la relațiile din administrații și cetățeni .
În încercarea de a desprinde o serie de principii pentru dreptul administrativ european, trebuie avut în vedere că nu există o doctrină strict recunoscută, bazată pe un raționament deductiv, în centrul dreptului judecătoresc al Curții Europene de Justiție, fiind o consecință a poziției legale speciale și funcției Curții. Pe de altă parte, hotărârile Curții de Justiție, în ceea ce privește efectele lor asupra proceselor individuale, pot uneori avea repercusiuni politice considerabile.
Din aceste motive, trebuie să înțelegem că un set de principii sau doctrine pentru dreptul administrativ european poate fi dezvoltat numai prin asocierea, examinarea și diferențierea proceselor individuale. În acest sens, Avocatul General Gand (al poporului) concluziona în fața Curții: ”că în orice studii juridice, teoria poate fi construită numai prin acțiuni succesive și reconcilierea raționamentelor atunci când se ajunge la un punct culminant”.
4. Spațiul Administrativ European, componentă a
Spațiului Public European
În opinia lui Francois Guizet, civilizația europeană este caracterizată de câteva trăsături care o disting net de toate celelalte – dreptate, legalitate, spațiu public și libertate . Prin spațiu public înțelegem existența intereselor generale a ideilor publice.
Spațiul public european este în construcție sub aspectul descoperirii legitimităților și resorturilor interne care îl guvernează. Conceptul de „Spațiu public european” înglobează și descrie într-o manieră sistematică mecanismele, procesele și fenomenele complexe ce guvernează dezvoltarea sectoarelor publice și ale administrațiilor europene, evidențiind conexiunile și determinările de natură administrativă, economică, socială sau politică. Astăzi, se observă că, la nivelul Uniunii Europene, se dorește crearea unui spațiu public transnațional care să permită legitimarea instituțiilor europene și fondarea unei identități colective europene.
Condițiile pentru existența unui Spațiu Public European pot fi rezumate la:
existența unei Uniuni fondate pe drept;
existența instituțiilor comunitare care să funcționeze de o manieră democratică;
existența unui cadru organizat de dezbateri în viața publică, bazat pe existența mijloacelor care să permită tuturor cetățenilor din Uniune să se exprime public .
existența cadrului care să permită legiferarea conceptelor conturate în urma dezbaterilor din viața publică.
Dreptului public european îi revine rolul de a include conceptele conturate la nivelul dezbaterii publice. Dreptul public, acoperind dreptul constituțional și pe cel administrativ, rămâne de referință pentru Spațiul Public European, creând o adevărată convergență între administrațiile europene, bazată pe elementele dreptului public: sistemele politice europene rămase fidele parlamentarismului, exigența unor majorități parlamentare întemeiate pe disciplina de vot, practica referendară exercitată la nivel național, descentralizarea, existența unei administrații „de carieră” și controlul european al controlului de constituționalitate.
Astăzi, Uniunea Europeană nu înseamnă numai o piață de bunuri și servicii. Astfel, Tratatul stabilind o Constituție pentru Europa face referire, în Capitolul IV din Titlul III, Partea a III-a, despre „Spațiul de libertate, securitate și justiție”, iar unele lucrări doctrinare fac referire despre un „Spațiu social european”. În ultimul timp, se vorbește tot mai mult despre un „Spațiu administrativ european”, aceasta fiind o creație exclusivă a doctrinei, termenul neexistând ca atare în legislație.
Administrațiile publice din statele membre ale Uniunii Europene, deși au o structură foarte veche, s-au adaptat continuu la condițiile moderne, inclusiv prin aderarea la Uniunea Europeană. Contactul constant dintre funcționarii publici ai statelor membre ale Uniunii Europene și Comisie, solicitarea de a dezvolta și implementa Acquis-ul comunitar la standarde echivalente de încredere în toată Uniunea, necesitatea unui sistem de justiție administrativă unic pentru Europa și împărtășirea principiilor și valorilor administrației publice au condus la o anumită convergență între administrațiile naționale.
Spațiul administrativ european este înțeles în sens larg ca spațiu al administrației publice europene care poate forma obiectul științei administrative, o știință cu caracter multidisciplinar , în preocupările sale intrând elementele conceptului clasic de Staatswissenschaften: dreptul public, economii publice și științe politice .
Spațiul administrativ european poate fi elaborat după modelul Spațiului economic și social european, fiind în legătură cu vastul sistem al cooperării juridice. În mod tradițional, un spațiu administrativ comun este posibil atunci când un set de principii legale, norme și regulamente sunt uniform respectate într-un teritoriu acoperit de o constituție națională. Problema unei legi a administrației publice unice, pentru toate statele europene integrate în Uniunea Europeană, a fost dezbătută foarte intens încă de la înființarea Comunității Europene, fără a se ajunge însă la un consens .
Sistemele legislative ale statelor membre ale Uniunii Europene se află într-un proces constant de apropiere, în multe domenii diferite, sub îndrumarea legislației Comunității, prin activitatea legislativă a instituțiilor Comunității și prin cazurile soluționate de Curtea Europeană de Justiție. Conceptele legale ale Comunității Europene sunt introduse în sistemele naționale prin regulamente direct aplicabile sau prin directive care determină adaptarea legislației naționale la specificul Uniunii. Aceste reglementări pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor membre și pot duce la importante schimbări în principiile legale aplicabile în administrația publică.
Hotărârile Curții Europene de Justiție pot genera principii cu caracter general care să guverneze un drept administrativ european. Jurgen Schwarze arată că, în multe cazuri, interpretarea actelor legislative ale Comunității Europene de către Curtea Europeană duce la modificări în felul în care principiile dreptului administrativ sunt aplicate într-un stat membru al Uniunii Europene .
4.1. Convergențe administrative europene
Convergența implică reducerea variantelor și disparităților între sistemele administrative , urmărind identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administrații europene.
Un model european de administrație publică este la ora actuală în stadiul de ideal. Nu există o administrație tip la care să ne putem referi ca etalon. Constatând această stare de fapt, voi încerca să analizez liniile majore ale administrației publice, în jurul principiilor comune țărilor europene.
Suntem de acord cu opinia prof. dr. Christoph Reichard, de la Universitatea din Postdam, care enumeră forțele care conduc spre o convergență între administrațiile naționale din Uniune, cum sunt: spațiul economic unificat care este factorul crucial pentru emergența structurilor administrative comune; o structură legală comună dezvoltată de Curtea de justiție; permanenta interacțiune dintre birocrați și politicieni; o doctrină clară în majoritatea țărilor europene în favoarea unei acțiuni publice de o calitate mai bună, ca și în favoarea reformei administrative. Cu toate acestea, o „administrație publică europeană” nu există, deși se manifestă un curent unic în favoarea integrării, există numeroase diferențe de drept, proceduri administrative și politici bugetare și fiscale; politicile sociale și de guvernare variază considerabil iar așteptările cetățenilor nu sunt standardizate.
Documentele SIGMA atestă, însă, că forțele de conducere spre convergență au câștigat în ultimul timp viteză și putere. Din ce în ce mai mult, diversitatea punctelor de vedere e plasată sub standarde administrative europene. Johan P. Olsen observă că, deși nu există un Acquis comunitar care să reglementeze „administrația publică europeană”, a apărut un Acquis neformalizat . Astfel, statele membre, în ciuda faptului că au diferite tradiții legale și diferite sisteme de guvernare, au dezvoltat un corp comun de doctrină și împărtășesc aceleași principii de drept administrativ și standarde de bună practică, precum și nevoia de implementare unitară și eficientă a dreptului Uniunii Europene. Un exemplu, în acest sens, este instituția Mediatorului European, care prin rețeaua de colaborare cu mediatorii naționali a creat un curent în administrația europeană privind deschiderea și transparența administrativă, dezvoltarea unei bune administrații și respectarea drepturilor omului.
Factorii care pot avea rol în convergența administrativă europeană:
1. Administrațiile publice și curțile judecătorești naționale sunt obligate să aplice aceste tratate, precum și legislația secundară aferentă, în aceeași măsură în care aplică legile proprii. Astfel, deși fiecare stat membru are libertatea de a decide asupra modurilor de obținere a rezultatelor prevăzute de tratate și de legislația secundară a Uniunii Europene, în cadrul Uniunii s-au dezvoltat înțelesuri și principii administrative (situația este mai puțin vizibilă în cazul aranjamentelor administrative și organizaționale și al structurilor, deoarece există o mare diversitate între formele și gradele de descentralizare ale statelor membre). Cu toate acestea, activitatea legislativă a instituțiilor europene este o sursă majoră de autonomie administrativă europeană comună pentru statele membre, pentru curțile lor judecătorești și pentru cetățeni.
2. O altă sursă de apropiere administrativă este contactul constant dintre oficialii statelor membre și dintre aceștia și cei ai Comunității Europene. Relațiile interguvernamentale contribuie la construirea unei viziuni comune asupra modului de implementare a politicilor Uniunii Europene la nivel național și la un schimb benefic de inițiative pozitive pentru a obține rezultatele vizate de aceste politici. Cooperarea inter-administrativă este un concept stipulat și promovat de Tratatul de la Maastricht (art. 209 A). Relațiile interguvernamentale contribuie la promovarea unui set de principii administrative comune de management, ceea ce va duce apoi la implementarea unui model comun pentru comportamentul funcționarilor publici din Uniune.
Consiliul European a recomandat statelor membre și Comisiei să dezvolte cooperarea administrativă în vederea punerii în aplicare a legislației comunitare în plan intern .
3. Curtea Europeană de Justiție are cel mai important rol în formarea principiilor administrative comune în Uniunea Europeană. Hotărârile Curții Europene de Justiție duc la reflectarea și dezvoltarea unor principii administrative cu caracter general, chiar dacă sunt stabilite pornind de la cazuri particulare.
Curtea definește principii administrative proprii sau aplică principii create și definite de către Curțile Administrative naționale ale statelor membre. Prin stocarea acestora se definesc apoi principii administrative generale, aplicabile tuturor statelor membre și locuitorilor acestora, în cadrul legislativ al Comunității Europene.
4. Jurgen Schwarze subliniază un fenomen de interpătrundere a legislației Comunității Europene în sistemele naționale. Aceasta constă în faptul că ar fi foarte dificil de utilizat, în cadrul unui anumit stat, standarde și practici de aplicare diferite pentru legislația națională și legislația Comunității Europene .
5. Drumul către europenizarea administrațiilor naționale este reflectat și de programele academice . Există o dimensiune europeană cu privire la studiul administrației publice, regăsită la nivelul curriculei universitare.
6. Johan P. Olsen consideră că se poate ajunge la convergență pe două căi: fie prin atractivitate, fie prin impunerea modelului superior. Atractivitatea presupune învățarea și imitarea voluntară a modelului superior, care este perceput ca funcțional, util și legitim; impunerea semnifică convergența bazată pe utilizarea autorității sau a puterii. Impunerea a jucat un rol major în convergența europeană până după cel de-al doilea război mondial. Crearea Uniunii Europene actuale se bazează în mare măsură pe atractivitate. Ziller observă că statele membre ale Uniunii Europene urmăresc între ele politicile aplicate pentru a se inspira în domeniul administrației publice, fiind vorba de o imitare a modelului viabil . La nivel european, Ziller face o distincție între imitare și aproximare. Politica uniunii Europene impune imitarea unui model, căci Uniunea nu urmărește o ștergere a diferențelor culturale și a tradițiilor, ci doar o „unitate în diversitate”.
Politica uniunii Europene impune armonizarea, remarcând în același timp că pentru aceasta nu este nevoie de un singur sistem administrativ și instituții identice în toată Uniunea.
În Uniunea Europeană nu există suportul pentru a impune o soluție unitară care să meargă spre o singură formă de administrație. Actorii interni și diversitatea structurală internă persistă în ciuda intereselor interacțiunii între administrații și competenței între modelele naționale.
Astăzi se vorbește, tot mai des, despre nivelul de convergență al sistemelor administrative, în legătură mai ales cu integrarea unor state în Uniune. Se pornește de la ideea că un anumit sistem administrativ poate fi evaluat prin stabilirea nivelului la care principiile administrative europene sunt aplicate, atât în legislație, cât și în comportamentul zilnic al autorităților publice și al funcționarilor publici. În acest sens, aceste principii administrative generale servesc ca standarde de măsurare a încrederii în administrația publică, a gradului de responsabilitate al funcționarilor publici și al autorităților publice, a efectului și viabilității procedurilor utilizate în procesul de luare a deciziilor, de recurs la acestea.
Cu toate acestea, se poate vorbi despre o tendință de apropiere instituțională și decizională reflectată în câteva concepte:
tradiția autonomiei locale;
multiplicarea structurilor de decizie și subordonare;
apariția unor autorități administrative independente față de guvern în diverse domenii.
a) Unul din factorii comuni importanți ai evoluției instituțiilor administrative contemporane îl reprezintă relansarea autonomiei locale. Acest lucru este impulsionat și de principiul subsidiarității, de tradiție germană, dar preluat de legislația primară europeană mai întâi prin Actul Unic European, din 1986, apoi prin Tratatul de la Maastricht. S-a stabilit, astfel, că „în domeniile care nu țin de competența sa exclusivă, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiarității, decât și numai în măsura în care obiectivele acțiunii avute în vedere nu pot fi realizate de o manieră satisfăcătoare de către statele membre și în funcție de dimensiunile și efectele avute în vedere, să fie mai bine realizate la nivel comunitar”.
b) Multiplicarea structurilor de decizie și coordonare. În țările Uniunii se observă o creștere a complexității problemelor administrative în anumite domenii: economie, mediu, proces inovativ (informatică, birotică). De asemenea, are loc o segmentare a structurilor administrative de decizie la nivel central, în funcție de specializările tehnice sau de considerațiile politice ale momentului, fenomen generat de necesitatea de a amenaja autoritățile de coordonare pe orizontală pentru a menține coerența politicilor naționale .
c) Apariția unor autorități administrative independente față de Guvern în diverse domenii. Astfel, în domeniul drepturilor și libertăților esențiale ale cetățenilor există autorități care îl protejează pe cetățean în raport cu acțiunea administrației, în scopul asigurării unei bune administrații (Ombudsman, Comisar parlamentar, Mediator al Republicii). De asemenea, apar activități administrative noi care au intervenții mai suple și mai puțin formalizate, cum ar fi „quaugos” (organizații neguvernamentale cvasi-autonome) în Marea Britanie.
Nivelul până la care diferite țări împărtășesc și aplică aceste principii este relevant și pentru stabilirea compatibilităților dintre sistemele administrative ale acestora. Prin urmare, acestea servesc ca precondiții pentru o mai bună integrare, pe de o parte, și, pe de altă parte, ca măsurători ale capacității structurilor instituționale ale administrației publice dintr-o țară de a implementa Acquis-ul comunitar.
Concluzia care se impune este următoarea: gradul ridicat de influență al principiilor administrative europene asupra legislațiilor naționale și prezența acestor principii în comportamentul real al actorilor publici sunt reprezentative și sunt corelate cu capacitatea țării respective de a adopta și implementa Acquis-ul comunitar formalizat, legal. Observăm, astfel, că este necesar să se acorde o atenție mai mare acțiunilor serviciilor publice naționale, deoarece acestea sunt instrumentele care asigură sau împiedică transferul acestor principii legale administrative în acțiunile publice și în procesul decizional.
4.2. Elementele componente ale Spațiului Administrativ European
Acestea se regăsesc în legislația primară și secundară a uniunii Europene.
Elementele componente ale Spațiului Administrativ European în legislația primară (tratatele și Constituția Uniunii Europene):
a) Premisele cooperării în domeniul administrativ
Constituția europeană dedică cooperării administrative Secțiunea 7 din Partea a III-a (Politicile și funcționarea Uniunii), Titlul III (Politici și acțiuni interne), Capitolul V (Domenii în care Uniunea poate decide să conducă o acțiune de coordonare, de completare sau de sprijin). Punerea în operă efectivă a dreptului Uniunii prin statele membre, reprezintă lucrul esențial pentru buna funcționare a Uniunii fiind considerată ca o chestiune de interes reciproc. Uniunea poate sprijini eforturile desfășurate de statele membre pentru îmbunătățirea capacității lor administrative de aplicare a dreptului Uniunii.
b) Apropierea legislațiilor administrative
În armonizarea legislativă, un rol important îl are Consiliul de Miniștri care, după consultarea Parlamentului European și a Comitetului Economic și Social, poate să stabilească printr-o lege-cadru europeană măsurile pentru acoperirea dispozițiilor legale, reglementare și administrative ale statelor membre, cu incidență directă asupra instituirii sau funcționării pieței interne (art. III-173 din Constituția Europeană).
c) Eliminarea barierelor administrative
Cele patru libertăți stipulate de Tratatul de la Roma, libertatea de mișcare a bunurilor, a serviciilor, a oamenilor și a capitalurilor presupune ca administrațiile publice ale statelor membre, ca elemente cheie de implementare și asigurare a cestor drepturi, să acționeze într-o direcție care să conducă spre aplicarea efectivă a lor.
d) Clauza compromisorie în contractele de drept public
Unele legislații naționale, cum este cea românească, prevăd posibilitatea stabilirii unei clauze compromisorii în contractele directe de drept public (art. 30 din Legea nr. 129/1998 privind regimul concesiunilor).
Suntem de acord cu poziția autorilor de drept administrativ care pledează pentru scoaterea contractului administrativ din sfera arbitrajului și supunerea sa doar judecătorului administrativ care poate distinge mai bine interesul public. La nivel european se observă că prin Constituție, Curtea Europeană de Justiție capătă competența de a hotărî în temeiul unei clauze compromisorii conținute într-un contract de drept public încheiat de Uniune sau în numele său.
e) Dreptul la o bună administrare
Acest drept apare mai întâi în art. 41 din carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, adoptată în cursul summit-ului de la Nisa în decembrie 2000, fiind preluată de Constituție. Mediatorul European a propus ca, în Cartă, să fie menționat dreptul cetățenilor la calitatea prestațiilor realizate de administrație, considerând că adoptarea acestei propoziții va avea repercusiuni foarte importante în rândul statelor membre sau viitoare membre, determinând ca secolul XXI să fie secolul bunei administrații.
f) Dreptul la repararea prejudiciului propus de instituții și agenți
comunitari
Orice persoană are dreptul la despăgubire din partea Uniunii pentru daunele cauzate de către instituțiile, organismele sau agenții acestora, aflați în exercițiul funcțiunii, conform principiilor generale comune și drepturile statelor membre (art. II-101, pct. 3 și art. III-431 din Constituția Europeană).
g) Limba de comunicare cu instituțiile Uniunii
Art. II-101, pct. 4 prevede că orice persoană poate să se adreseze instituțiilor Uniunii într-una din limbile statelor membre ale Uniunii Europene și trebuie să primească un răspuns în acea limbă (art. IV-448).
h) Verificarea juridică a deciziilor administrative
Tratatul de la Roma, în art. 173 stipulează un principiu legal administrativ important: dreptul la verificare juridică a deciziilor administrative, care apar în hotărârile Comisiei Europene. Acest lucru este stipulat și în art. 230 din versiunea consolidată a Tratatului instituind Comunitatea Europeană prin care Curtea de Justiție Europeană controlează legalitatea actelor adoptate de Parlament, Consiliu, Comisie și Banca Centrală Europeană.
i) Sedentaritatea funcționarilor publici
Art. III-103, pct. 4 din Constituție prevede că libertatea de mișcare a forței de muncă nu se aplică funcționarilor din administrația publică. Acest lucru este preluat în Statutul funcționarilor Comunității Europene , în art. 20, care menționează că funcționarul este obligat să aibă reședința în localitatea unde este afectat sau la o asemenea distanță care să nu-l jeneze în exercitarea funcției sale.
j) Egalitatea de tratament a cetățenilor în relația cu administrația
Considerat mai degrabă ca un drept de principiu decât ca un principiu de drept, egalitatea îndeplinește o funcție de „drept-garanție”.
În legislația primară a Uniunii, art. III-182 din Constituția Europeană prevede că sunt interzise toate măsurile și dispozițiile care nu sunt stabilite pe considerente de ordin prudențial și care stabilesc un acces privilegiat în instituțiile, organismele sau agențiile Uniunii, precum și în administrațiile centrale, regionale sau locale, în alte autorități publice sau alte organisme sau întreprinderi publice ale statelor membre sau instituții financiare. Astfel, în tratamentul cererilor, venind din partea persoanelor, și în luarea deciziilor, funcționarul public european veghează ca principiul egalității de tratament să fie respectat.
În caz de inegalitate de tratament, funcționarul veghează ca aceasta să fie justificată de caracteristicile obiective pertinente ale problemei tratate. Funcționarul trebuie să evite în special orice discriminare nejustificată între persoane, fondată pe naționalitate, sex, rasă, culoare, origine etnică sau socială, caracteristici genetice, limbă, religie sau convingeri, opinii politice sau orice altă opinie, apartenență la o minoritate națională, situație materială, origine, handicap, vârstă sau orientare sexuală.
k) Dreptul la petiționare
Constituția prevede că orice cetățean al Uniunii sau orice persoană fizică sau juridică cu reședința sau cu sediul social într-unul din statele membre are dreptul la a înainta, cu titlu individual sau în asociere cu alte peroane, o petiție Parlamentului European referitoare la un subiect care ține de domeniile de activitate ale Uniunii sau care îl privește în mod direct.
l) Comisia de anchetă pentru administrare defectuoasă
Art. 193 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, preluat de art. III-333 din Constituție, prevede că, în cadrul îndeplinirii misiunilor sale, Parlamentul European poate să constituie, la cererea unui sfert din membrii săi, o comisie temporară de anchetă pentru a examina, fără să aducă atingere atribuțiilor conferite prin Constituție altor instituții sau organisme, acuzațiile de contravenție sau de administrare defectuoasă privind aplicarea dreptului Uniunii , cu excepția cazului în care faptele sunt pe rol în cadrul unei instanțe și pe perioada cât continuă procedura jurisdicțională. Comisia temporară de anchetă ia sfârșit odată cu prezentarea raportului său. Investigația Comisiei nu înlocuiește acțiunile întreprinse de alte instituții sau organisme în baza puterilor conferite de Tratat.
m) Mediatorul European. Buna și reaua administrație
Regimurile moderne de drept administrativ afirmă principiul că administrația este în serviciul cetățenilor. Tratatul de la Maastricht a instituit funcția de Mediator european pentru a apăra acest principiu și a ancheta eventuale cazuri de rea administrație în activitățile instituțiilor și organelor Uniunii Europene. Acesta exercită un mecanism de control administrativ comparabil cu cel care permite controlul autorităților publice la nivel național de către Ombudsman sau Avocatul poporului, iar majoritatea țărilor membre.
Mediatorul, numit de Parlamentul European pe durata unei legislaturi, este abilitat să primească plângeri emanând de la orice cetățean al Uniunii, orice persoană fizică sau morală rezidentă sau având sediul său statuar într-un stat membru, referitoare la cazurile de rea administrație în acțiunea instituțiilor, organelor și agenților Uniunii, exceptând Curtea de Justiție în exercitarea funcțiilor sale jurisdicționale . Mediatorul European poate iniția anchete, fie din proprie inițiativă, fie în baza plângerilor care i-au fost prezentate direct sau prin intermediul unui membru al Parlamentului European, afară de cazul în care faptele invocate fac sau au făcut obiectul unei proceduri jurisdicționale.
În situația în care Mediatorul European constată un caz de administrare incorectă sesizează instituția, organul sau agenția vizată, care dispune de un termen de trei luni pentru a se conforma. În situația în care cazul nu este rezolvat satisfăcător pe parcursul investigațiilor, Mediatorul va încerca să găsească o soluția amiabilă care rezolvă situația de administrare incorectă și satisface plângerea. Dacă încercarea de conciliere dă greș, Mediatorul poate face recomandări de rezolvare a cazului. În cazul în care instituția nu acceptă recomandările acestuia, el poate înainta un raport special către Parlamentul European. Persoana care a făcut plângerea este informată despre rezultatul anchetelor.
Mediatorul European prezintă în fiecare an un raport Parlamentului European conținând rezultatele anchetelor sale. Mediatorul poate fi demis de Curtea de Justiție, la cererea scrisă a Parlamentului European, dacă nu mai îndeplinește condițiile necesare pentru exercitarea atribuțiilor sau dacă a comis o faptă gravă. Mediatorul este ținut din punct de vedere juridic să se achite de misiunea sa în deplină independență și imparțialitate, el neputând să solicite sau să accepte instrucțiuni de la o altă instituție.
n) Aplicarea de sancțiuni administrative
Tratatele recunosc Comunităților o putere directă de sancțiune numai în cazuri excepționale. În general, dacă sancțiunile administrative sunt prevăzute de legislația comunitară, statele membre sunt cele care le pun în aplicare .
Sancțiunile administrative aplicate de către statele membre vizează protejarea intereselor financiare ale Uniunii în derularea politicilor comunitare, în special gestiunea ajutoarelor în cadrul politicii agricole comune . Aplicarea acestor sancțiuni administrative se bucură de un regim comun în ciuda diversității practicilor administrative naționale, fiind consacrate prin reglementări comunitare principiul caracterului ne-retroactiv al deciziei de aplicare a sancțiunii, existența unui termen de prescripție de patru ani, elaborarea unei liste de sancțiuni, suspendarea sancțiunii atunci când este declanșată procedura penală.
4.3. Elementele componente ale Spațiului Administrativ European în legislația
secundară
Reglementări privind mijloacele juridice de acțiune ale administrației
europene (actele administrative)
Mă voi referi aici la actele administrative unilaterale și acele bilaterale (contractele publice).
a) Actele administrative unilaterale:
Actele administrative unilaterale emană de la instituții ale Uniunii Europene, în temeiul puterii cu care au fost investite, pe baza și în vederea executării tratatelor, a regulamentelor și directivelor. Organismele internaționale edictează acte administrative normative; reglementare (generale, obiective și impersonale) așa cum sunt statutele interne de personal . De asemenea, aceste organisme pot emite acte subiective, adică acte administrative individuale, care fac aplicarea individuală a unei norme generale.
La nivelul Uniunii Europene nu există, deocamdată, o reglementare de ansamblu a actelor administrative unilaterale. Cadrul general de existență a actului administrativ este dezvoltat în jurul principiilor dezvoltate mai ales de Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Curtea de Justiție a considerat că principalul criteriu de distincție între actele (deciziile) administrative și regulamentele normative trebuie căutat în gradul de generalitate a actului în chestiune . Astfel, deciziile administrative conțin dispoziții care privesc, în mod direct și individual, subiecte determinate (anumite persoane fizice sau juridice), trăsătura lor esențială fiind limitarea destinatarilor care se adresează. Regulamentele normative nu se adresează unor destinatari individualizați, desemnați sau identificabili, ele conținând dispoziții generale și abstracte, cu adresabilitate asupra unei categorii largi de persoane.
Regulamentele de executare adoptate de Consiliu sau de Comisie, cu abilitarea dată de acesta, edictate în vederea punerii în aplicare a regulamentelor de bază, pot fi echivalate actelor administrative cu caracter normativ.
În ceea ce privește procedura de elaborare a actelor administrative, regulile referitoare la formarea și exprimarea voinței instituțiilor comunitare sunt stabilite prin tratate și prin interpretările Curții Europene de Justiție și nu sunt lăsate la dispoziția nuci unui stat membru și nici a instituțiilor ca atare. Actului administrativ, odată adoptat de autoritatea competentă, i se aplică principiul intangibilității ceea ce constituie un factor esențial pentru securitatea juridică și stabilitatea situațiilor juridice în ordinea comunitară. Respectarea riguroasă și absolută a acestui principiu permite obținerea certitudinii că, posterior adoptării, actul nu poate fi modificat decât cu respectarea regulilor de competență și procedură și că, pe cale de consecință, actul notificat sau publicat constituie o copie exactă a actului adoptat, reflectând fidel voința autorității competente .
Actele administrative ale instituțiilor europene beneficiază de prezumția de legalitate în absența oricăror indicii de natură a pune în discuție această legalitate . Prin hotărârea Algera, din 12 iulie 1957, jurisprudența europeană consacră principiul proporționalității efectelor nulității în dreptul administrativ, în raport cu finalitatea legii. Astfel că ilegalitatea parțială a unui act administrativ nu justifică retragerea actului în întregime, ci doar a părții care produce efecte care contravin legii, decât în cazul în care retragerea părții ilegale ar avea efect pierderea justificării actului emis .
Actelor administrative li se aplică prezumția de validitate . Toate subiectele de drept comunitar au obligația de a recunoaște deplina eficacitate a actelor instituțiilor comunitare atât timp cât invaliditatea lor nu a fost stabilită de Curtea Europeană de Justiție și de a respecta forța executorie a actelor, atâta timp cât Curtea nu a decis amânarea execuției lor .
b) Contractele publice:
Legislația comunitară în acest domeniu consacră deschiderea spre concurență a procedurilor de acordare a contractelor publice pentru toate întreprinderile de pe teritoriul Uniunii Europene .
Cadrul legal general de realizare a acestor contracte este dat de Directiva nr. 92/50/CEEE, din 18 iunie 1992, referitoare la coordonarea procedurilor pentru încheierea contractelor de servicii publice, Directiva nr. 93/36/CEE, din 14 iunie 1993, pentru coordonarea procedurilor de încheiere a contractelor de achiziții publice, Directiva nr. 93/37/CEE, din 14 iunie 1993, cu privire la coordonarea procedurilor pentru încheierea contractelor de lucrări publice. Aceste directive sunt amendate de Directiva Consiliului și a Parlamentului European nr. 97/52/CE din 13 octombrie 1997. Managementul desfășurării acestor contracte în care sunt implicate fonduri ale Uniunii Europene este controlat de Curtea de Conturi a Comunității Europene, care realizează unele rapoarte.
Aret. 1 (a) din Directiva nr. 93/37/CEE definește Contractul public ca fiind un contract pecuniar încheiat între contractori și autoritatea contractantă care are drept scop executarea sau/și executarea și proiectare lucrărilor sau executarea oricărei lucrări care se referă la necesitățile specificate de către autoritatea contractantă. Autoritățile contractante pot fi un stat membru, autoritățile locale sau regionale, instituții în care predomină dreptul public, asociații formate din mai multe autorități.
B. Reglementări privind mijloacele de personal: funcția publică din instituțiile
Comunitare
Statutul funcționarilor comunitari se aplică desigur doar în instituțiile comunitare. Statutul funcționarilor Comunității Europene a fost adoptat prin Regulamentul comun CEE, CECA, CEEEA nr. 259/68 din 29 februarie 1968.
Intervenția unei reglementări cu valoare de statut a avut ca efect faptul că a plasat funcția publică comunitară în categoria funcțiilor publice așa-zis închise, funcționarul public având astfel o situație legală și reglementară bazată pe premisele permanenței funcției și existenței unei ierarhii administrative, consacrându-se sistemul de „carieră” în funcția publică europeană.
La nivel național, observăm că noțiunea de „carieră” prevalează în diverse state europene (Franța, Spania, Germania, Italia ș.a.) . Ea comportă ideea funcționarului public aflat în serviciul statului sau a unei colectivități locale, care se găsește într-o situație statutară (legală și impersonală), care îi asigură șanse rezonabile de promovare de-a lungul vieții sale profesionale și garanții suficiente privind securitatea activității sale.
Din contră, în alte țări (Marea Britanie, Olanda, Belgia ș.a.) noțiunea de activitate o domină pe ce de carieră organizată (sistemul de tip „post”). Astfel, agentul este recrutat pentru a ocupa un loc de muncă determinat și nu pentru a rămâne în sânul unei ierarhii de-a lungul căreia ar urma să urce. De altfel, unele state nici nu rețin concepția de „funcție publică”, ci o preferă pe aceea de „civil service” sau „civil servant” (Marea Britanie).
Funcționarul comunitar este persoana care a fost numită într-un post permanent al unei instituții a Comunităților Europene, printr-un act scris de către autoritatea investită cu competența de numire. Art. 5 din Statut prevede că „funcțiile pe care le relevă prezentul statut sunt clasate, din punct de vedere al naturii și al nivelului funcțiilor cărora le corespund, în patru categorii desemnate în ordine ierarhică descrescătoare de la literele A, B, C și D”. Statutul consacră norma de principiu potrivit căreia „funcționarii aparținând aceleiași categorii sunt supuși condițiilor identice de recrutare și derulare a carierei”.
Recrutarea și promovarea funcționarilor comunitari sunt dominate de principiul concursului, care admite anumite excepții, în cazurile expres și limitativ prevăzute de Statut. Astfel, art. 29, pct. 2 din Statut prevede că „o altă procedură de recrutare decât prin concurs poate fi adoptată de către autoritatea investită cu putere de numire pentru recrutarea funcționarilor cu gradele A1 și A2 (directori generali, directori), precum și în cazuri excepționale, pentru posturi care necesită calificări speciale.
Voi sublinia aici faptul că drepturile și îndatoririle funcționarului public european sunt guvernate de următoarele principii:
necesitatea realizării unei independențe absolute a funcționarului public față de orice guvern, autoritate, organizație sau persoană exterioară instituției sale (art. 11, alin. 1 din Statut);
necesitatea de a asigura independența față de statele membre ai căror naționali sunt;
funcționarul trebuie să-și realizeze atribuțiile și să-și regleze conduita exclusiv în vederea realizării intereselor Comunităților;
privilegiile și imunitățile sunt conferite funcționarilor exclusiv în interesul Comunităților;
funcționarii se găsesc în permanență la dispoziția instituției;
funcționarii sunt antrenați în pregătirea reglementărilor cărora li se supun și în punerea lor în practică.
Aceste principii se regăsesc de cele mai multe ori transpuse și la nivelul funcțiilor publice naționale, tendința fiind evidentă către independență și profesionalizarea celor antrenați în pregătirea și executarea deciziilor administrative.
5. Structura politico-administrativă a Uniunii Europene
Administrația este o componentă de bază a funcției executive comunitare. Această funcție este complexă, la realizarea ei intervenind în primul rând Comisia, dar și Consiliul are atribuții în acest domeniu. Voi analiza în cele ce urmează organizarea și atribuțiile executive ale Consiliului ca instituție politică și ale Comisiei ca structură administrativă în cadrul Uniunii Europene.
5.1. Instituțiile politice
Consiliul Uniunii Europene (Consiliul de Miniștri) constituie o instituție fundamentală pentru Uniune. Expresie a intereselor naționale, Consiliul Uniunii Europene asigură inserția statelor membre și a guvernelor lor în sistemul comunitar ca expresie a intereselor naționale. Consiliul reprezintă statele membre în structurile comunitare, în politica externă și de securitate comună (PESC – pilonul doi al Uniunii Europene) și în domeniul justiției și afacerilor interne (JAI – pilonul trei al Uniunii Europene).
Consiliul de Miniștri a fost înființat pe cale convențională, prin tratatele constitutive, având la început denumiri diferite: Consiliu – în Tratatele de la Roma instituind CEE și EURATOM, sau Consiliu Special al Miniștrilor – în Tratatul instituind CECA. Prin Tratatul de fuziune din 1965 s-a creat o instituție unică pentru toate cele trei comunități, purtând denumirea de Consiliu de Miniștri.
După intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht din 1992, printr-o decizie proprie din 8 noiembrie 1993, instituția a decis să se numească „Consiliul Uniunii Europene”.
5.1.1. Organizarea și funcționarea Consiliului Uniunii Europene. Componența
Consiliului Uniunii Europene
Consiliul Uniunii Europene este format din câte un reprezentant al fiecărui stat membru la nivel ministerial, abilitat să angajeze guvernul acestui stat membru (art. 203, alin. 1 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană). Această dispoziție a fost interpretată în sens larg, fiind permisă participarea la ședințele Consiliului și membrilor guvernelor și colectivităților intrastatale, cum sunt cei ai comunităților belgiene sau ai landurilor germane.
Voința autorilor Tratatului a fost aceea de a constitui prin acest Consiliu o instanță de nivel ministerial, motiv pentru care puterea sa decizională este majoră. Consiliul poate acționa ca instanță comunitară sau ca for interguvernamental. Ca instanță comunitară, reprezentanții statelor membre, odată ce sunt reuniți în cadrul Consiliului, au competența de a decide fără a mai fi necesară o aprobare după procedurile constituționale sau legale naționale, ca în cazul conferințelor interguvernamentale.
Ca for interguvernamental, faptul că natura instituțională a Consiliului în cadrul uniunii Europene nu împiedică ca, în cazurile și domeniile care țin mai strâns de competența statelor membre, aceste state să hotărască să-și coordoneze acțiunile sub forma unor decizii ale reprezentanților lor reuniți în cadrul Consiliului.
Compoziția Consiliului Uniunii Europene este variabilă în funcție de problemele care se dezbat pe ordinea de zi. Regăsim, astfel, trei componente la nivelul Consiliului Uniunii :
1. Consiliul general – dezbate problemele generale, care nu au caracter tehnic limitat la anumite sectoare și în care guvernele sunt reprezentate de miniștrii de externe;
2. Consiliile specializate pe sectoarele acțiunii comunitare (agricultură; probleme economice și financiare; mediu; transport și telecomunicații; folosirea forței de muncă și politică socială; pescuit; industrie și energie; justiție; afaceri interne și protecție civilă; piață internă, consumatori și turism; cercetare; buget; cultură; dezvoltare; educație și tineret; sănătate) în care guvernele sunt reprezentate de miniștrii din aceste domenii;
3. Consiliile conjuncte numite și „jumbo” reunesc miniștrii din mai multe domenii de activitate, când se discută atât aspecte cu caracter general cât și aspecte tehnice.
Deși Consiliul se poate reuni în mai multe competențe, de juri, există doar un singur Consiliu al Uniunii Europene, indiferent de formula în care se țin ședințele, lucru subliniat de diverși autori sub forma principiului unicității Consiliului Uniunii Europene, părere la care ne raliem și noi.
5.1.2. Structuri de lucru a ale Consiliului Uniunii Europene
Principalele structuri de lucru sunt Președinția, Comitetul Reprezentanților Permanenți (COREPER) și Secretariatul General. Organizarea acestora este stabilită prin Regulamentul interior, adoptat în virtutea art. 207, pct. 3 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană.
Președinția Consiliului Uniunii se exercită prin rotație de fiecare stat membru al acestuia, pe perioada de șase luni, după o ordine fixată de Consiliu, statuând în unanimitate (art. 203, alin. 2). La început rotația se făcea în ordinea alfabetică a statelor membre cu numele acestora scrise în ortografia națională. Ulterior, datorită unor situații practice create, s-a ajuns ca într-o primă perioadă de 6 ani Președinția să se schimbe în ordine alfabetică și, în a doua perioadă, ordinea alfabetică să fie inversată între grupuri de două state consecutive. În acest fel, un stat membru care în prima perioadă de șase ani își exercitase Președinția în primul semestru, în a doua perioadă urma să o exercite în semestrul doi, astfel încât să nu dobândească consecutiv Președinția în același semestru al anului.
În cadrul Președinției rotative remarcăm , pe de o parte, tendința de a evita ca noii membri să ajungă prea repede la exercitarea acestei funcții, iar pe de altă parte, permiterea alternanței între statele „mari” și cele „mici”.
Președintele Consiliului are atât rol tehnic, de pregătire a lucrătorilor, cât și un rol activ în procesul de luare a deciziilor, având următoarele atribuții:
stabilește calendarul președinției;
convoacă Consiliu;
stabilește ordinea de zi provizorie care poate fi schimbată prin votul unanim al membrilor;
urmărește realizarea consensului în cadrul Consiliului;
semnează actele adoptate de Consiliu și procesele verbale ale ședințelor, notifică directivele, deciziile și regulamentele Consiliului;
reprezintă Consiliul în relațiile cu instituțiile comunitare în special în fața Parlamentului European;
conduce acțiunile externe ale Uniunii.
Comitetul reprezentanților Permanenți (COREPER) asigură prezența permanentă a reprezentanților statelor membre pe lângă instituțiile comunitare. Acesta are sarcina de a pregăti lucrările Consiliului și de a executa mandatele care îi sunt încredințate de acesta (art. 207, pct. 1). Toate punctele înscrise pe ordinea de zi a unei reuniuni a Consiliului fac obiectul unei examinări prealabile din partea COREPER, cu excepția cazurilor când există o decizie contrară.
COREPER este locul unde se dezvoltă un dublu dialog: dialogul între reprezentanții permanenți și dialogul fiecăruia dintre aceștia cu capitala statului din care provine. Reprezentantul permanent este, pe de o parte, avocatul guvernului său, însărcinat să-și convingă partenerii prin argumente bine fondate de poziția pe care o apără, iar, pe de altă parte, este avocatul poziției celorlalte state membre și a Comisiei pe lângă propria sa capitală . Reprezentanții permanenți sunt diplomați de carieră iar adjuncții lor provin uneori din ministere tehnice.
La lucrările COREPER participă și reprezentantul Comisiei, afară de cazul când Consiliul decide altfel. Comitetul poartă un dialog permanent cu Comisia, care are inițiativă legislativă, cu privire la aspectele care vor fi prezentate Consiliului.
Ca instanță de control politic, COREPER orientează și supervizează lucrările diferitelor grupuri de experți care funcționează în permanență pe lângă Consiliu.
COREPER-ul poate constitui grupuri de lucru permanente și ad-hoc care sunt alcătuite din reprezentanți naționali și sunt conduse de reprezentantul statului care asigură președinția Consiliului Uniunii.
Secretariatul general. Consiliul este asistat de un Secretar General, plasat sub responsabilitatea unui Secretariat General asistat de un Secretar General Adjunct însărcinat cu gestiunea Secretariatului general. Aceștia sunt numiți de Consiliu statuând cu majoritatea calificată (art. 207, pct. 2). În urma Tratatului de la Amsterdam, Secretarul General exercită și funcția de Înalt reprezentant pentru politica externă și de securitate comună. Secretarul general este asistat de o administrație de peste trei mii de funcționari, grupată în diverse direcții care au ca misiune asigurarea bunei desfășurări a lucrărilor Consiliului, programarea reuniunilor, pregătirea proiectului cheltuielilor, gestionarea fondurilor puse la dispoziția Consiliului, realizarea de interpretări și traduceri, reproducerea de documente.
5.1.3. Atribuțiile Consiliului Uniunii Europene
În conformitate cu reglementările comunitare, Consiliul poate apărea atât în calitate de legislator cât și ca titular al puterii executive. Art. 202 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană prevede pentru Consiliu următoarele atribuții:
asigură coordonarea politicilor economice generale ale statelor membre;
are putere de decizie prin actele pe care este îndrituit să le adopte în vederea realizării obiectivelor stabilite prin Tratat;
conferă Comisiei, în actele pe care aceasta le adoptă, competența de execuție a regulilor stabilite de Consiliu. Executarea acestei competențe poate fi supusă unor restricții proprii.
Consiliul poate să își rezerve, în situații speciale, posibilitatea de a exercita direct unele competențe în materie executivă sau de a exercita nemijlocit „puterile de implementare”. Consiliul este principalul legislator comunitar, având această calitate atunci când el adoptă reguli care sunt legal obligatorii în/sau pentru statele membre, prin intermediul regulamentelor directivelor, deciziilor-cadru sau deciziilor, pe baza prevederilor pertinente ale Tratatelor, cu excepția deliberărilor care conduc la adoptarea de măsuri interne, de acte administrative ori bugetare, de acte privind relațiile instituționale sau internaționale sau de acte neobligatorii (concluzii, recomandări, rezoluții).
Consiliul poate adopta și acte administrative, respectiv regulamente și directive de executare a legislației proprii, acolo unde competențele executive nu au fost delegate Comisiei. Consiliul poate trage la răspundere administrativă guvernele naționale, având competența să hotărască impunerea de amenzi într-un cuantum determinat așa cum este procedura prevăzută în art. 104 din Tratatul CE privind deficiențele publice.
Prin asumarea și a unei sfere executive de către Consiliu, unii autori vorbesc despre o adevărată „putere guvernamentală” care ar fi însușită de această instituție, părere la care ne raliem și noi .
În materie de relații externe, Consiliul autorizează deschiderea negocierilor în vederea încheierii de acorduri internaționale, dă Comisiei mandat de negociere și la termenul prevăzut încheie acordurile internaționale; în marile incinte (ONU, FMI) prin vocea președintelui său exprimă poziția Comunității; joacă un rol specific în negocierile de adeziune la Comunitate. În materie bugetară, Consiliul definitivează proiectul de buget pe baza propunerilor prezentate de comisie și participă alături de Parlament la adoptarea sa.
Consiliul Uniunii Europene și Consiliul European sunt două instituții diferite. Consiliul European a apărut pe cale neconvențională, originile sale provenind din conferințele la nivel înalt la care participau șefii de state și de guverne din statele membre ale Comunității Europene. Spre deosebire de acesta Consiliul Uniunii Europene a apărut pe cale convențională, fiind înființat prin Tratatele instituind Comunitățile Europene.
Instituționalizarea Consiliului European s-a făcut prin Tratatul cu privire la Uniunea Europeană de la Maastricht intrat în vigoare în noiembrie 1993, în care se dă o definire foarte concisă a misiunilor Consiliului European: „dă Uniunii Europene impulsurile necesare dezvoltării sale și definește orientările politice generale, dezbate asupra marilor orientări de politică economică ale statelor membre și definește principiile și orientările generale de politică externă și de securitate comună.
Președinția Consiliului European este asigurată de către șeful statului sau/și de guvern care asigură președinția Consiliului Uniunii Europene, realizându-se coerența între lucrările Consiliului Uniunii Europene și ale Consiliului European.
5.2. Structurile administrative
Comisia Europeană este instituția principală a Uniunii Europene care, alături de Consiliul Uniunii Europene și de Parlamentul European, alcătuiește „triunghiul instituțional” de decizii la nivel comunitar. La origini, cele trei Comunități Europene (CECO, CEE și CEEA) aveau comisii separate , și anume pentru CECO ea se numea „Înalta Autoritate” iar pentru celelalte două comunități „Comisii”. În urma Tratatului de fuziune de la Bruxelles din 1965 cele trei Comisii se unifică într-o singură Comisie a Comunităților Europene. Tratatul de fuziune stipulează independența Comisiei față de guvernele statelor membre, dar stabilește răspunderea politică a acesteia față de Parlamentul European, care poate adopta o moțiune de cenzură împotriva Comisiei.
Actul Unic European, intrat în vigoare la 1 iulie 1987, conferă Comisiei dreptul exclusiv de inițiativă pentru toate problemele comune care necesită legiferare și îi atribuie competențe executive lărgite. De asemenea, se întărește autoritatea președintelui și se stabilește investirea acestuia de către parlament.
După intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht denumirea cea mai frecvent folosită este aceea de „Comisie Europeană”. Prin acest tratat, Comisia Europeană își păstrează monopolul propunerilor pentru treburile comunitare, dar dreptul său de inițiativă este limitat în alte domenii; mandatul va fi prelungit de la patru la cinci ani pentru a coincide cu mandatul Parlamentului. Comisia beneficiază de o „dublă investitură democratică”, aceea a guvernelor responsabile înaintea parlamentelor lor naționale și aceea a Parlamentului European ales.
Tratatul de la Nisa și Tratatul privind o Constituție pentru Europa stabilesc noi coordonate din perspectiva lărgirii substanțiale a Uniunii Europene de la 15 la 27 de state.
Apreciez că această Comisie Europeană este compusă din două mari tipuri de structuri: structura statică (organizatorică) formată din Colegiu, Portofolii, Cabinete, Direcții Generale și Servicii; și structura dinamică (funcțională) care stabilește nivelul de funcționare al acestor structuri, precum și activitatea serviciilor speciale constituite de Comisie pentru îndeplinirea unor sarcini ad-hoc (așa-numitele „task-force”).
Structura statică a Comisiei Europene în acest moment nu este una imuabilă. Această structură, existentă la un moment dat, reprezintă de fapt o așezare de elemente care încearcă să se adapteze funcțiilor în mișcare, dinamice, ale Comisiei, funcții care la rândul lor suferă o serie de modificări de-a lungul timpului.
Colegiul Comisiei. Încă de la început, din anul 1952, acest tip de organizare a avut la bază un principiu care se aplică și astăzi, și anume principiul colegialității. Această schemă de organizare reprezintă de fapt un compromis între două teze: pe de o parte teza strictei colegialități, în sensul că decizia se pregătea, se adopta și urmărea numai și numai în cadrul Colegiului și, pe de altă parte, teza partajului de atribuții, potrivit căruia fiecare membru al Comisiei își asumă o responsabilitate particulară într-un anume sector. Președintele Comisiei se bucură de o putere discreționară în atribuirea sarcinilor către comisari, conform Actului final al Conferinței de la Amsterdam.
Originalitatea acestei instituții comunitare rezidă și în aceea că încă de la începuturile sale, Comisia a fost gândită ca o administrație de misiune, adică o administrație de concepții, fiind în opoziție cu cea de administrație de gestiune specifică la nivel național. Prin administrație de misiune înțelegem o administrație care se adaptează pentru rezolvarea unei anumite probleme la un moment dat și într-un anumit loc în cadrul unei structuri strict specializate. Ideea de colegialitate nu era posibilă decât într-o astfel de concepție care redă menirea instituției și misiunilor sale.
Treptat, în cadrul Comisiei s-a făcut translația spre amplificarea activităților de gestiune. Astfel, pe la sfârșitul anilor ’60 s-a făcut simțit, din ce în ce mai mult, rolul Comisiei de a gestiona politicile de competență comunitară, ducând la apariția unui aparat administrativ amplu, destul de greoi. Constituirea schemei de organizare a structurilor Comisiei nu a fost profund originală ci au existat surse de inspirație în administrația unor țări membre ale Uniunii. Încă de la început, Comisia Europeană a Cărbunelui și Oțelului, ca mod de administrare, nu era decât o transpunere la nivelul Structurii Comisariatului francez al Planului.
Așadar, concepută ca o administrație de misiune inițial, dar evoluând spre o administrație de gestiune, Comisia Comunității Economice Europene a devenit, apoi, Comisia Comunității Europene, ca unic organism pentru toate cele trei comunități care au existat inițial. Influențele au fost nu numai din administrația franceză ci și din administrația germană, apreciată ca fiind mai suplă, mai lejeră, cu o infrastructură mai redusă. Astfel, apreciez eu, Comisia a împrumutat direct de la administrația germană modul de organizare. Modelul inspirat de administrația germană a suferit în timp și influențe franceze care se reflectă mai cu seamă în gradul accentuat, sporit de integrare verticală.
Procedura de desemnare a președintelui Comisiei și a membrilor acesteia este reglementată de art. 214, paragraful 2 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, modificat prin Tratatul de la Nisa. Astfel, Consiliul, reunit în prezența șefilor de stat și de guvern, hotărând printr-o majoritate calificată, va numi persoana pe care intenționează să o numească în calitatea de Președinte al Comisiei Europene, nominalizarea trebuie să fie aprobată de Parlamentul European. Președintele nominalizat va adopta lista cu celelalte persoane pe care intenționează să le numească ca membrii ai Comisiei, în concordanță cu propunerile făcute de către fiecare stat membru. Președintele și ceilalți membrii ai Comisiei, astfel nominalizați, în bloc, vor fi supuși votului de aprobare a Parlamentului European. După aprobarea de către Parlamentul European, președintele și ceilalți membrii ai Comisiei vor fi investiți de către Consiliu, care va hotărî prin majoritatea calificată.
Prin Tratatul de le Maastricht, Președintele Comisiei era desemnat în urma consultării Parlamentului European. Președintele Comisiei trebuia să fie apoi consultat pentru desemnarea celorlalți membrii ai Comisiei. Investirea întregului Colegiu avea loc după un vot de aprobare în Parlament, dându-se astfel o încărcătură politică mai mare Comisiei.
Prin Tratatul de la Amsterdam, din 1997, s-a făcut un pas înainte, stabilindu-se că parlamentul European trebuia să aprobe oficial numirea Președintelui Comisiei. Pe de altă parte, Președintele Comisiei participa efectiv la numirea și desemnarea colegilor săi. Drept urmare, odată cu trecerea timpului, s-a manifestat tendința de consolidare a rolului parlamentului în desemnarea Președintelui și a Comisiei în ansamblu.
Prin Tratatul de la Maastricht durata mandatului comisarilor europeni a fost prelungit de la patru la cinci ani, pentru a coincide cu mandatul Parlamentului, durată menținută și în Constituția Europeană (art. 1-26, paragraful 3). Mandatul poate fi reînnoit.
Portofoliile sunt organizate după numărul comisarilor pe domenii de activitate, acordarea lor face obiectul unor negocieri, adesea dificile și complicate, la fiecare „reînnoire de mandat” statele mari instituind ca portofoliile cele mai importante să fie încredințate comisarilor lor.
În doctrina de specialitate se apreciază că, în acest moment, fiecare comisar a devenit un fel de „Ianus cu două drepturi” deoarece în calitate de membru al Comisiei el aparține unei instanțe colegiale orizontale, dar în același timp este responsabilul unui sector de activitate (portofoliu) al Comisiei în ansamblu.
Anumite portofolii se bucură în cadrul Comisiei de o anumită stabilitate și coerență așa cum este Direcția Generală – Agricultură sau Direcția Generală – Buget. Altele, cum ar fi portofoliul relațiilor externe, deși și-a conservat o lungă perioadă de timp structura, a cunoscut foarte multe modificări, care s-au produs în mai multe perioade de timp, respectiv în anii 1993, 1995 și 1998.
Sistemul portofoliilor este foarte contestat, cu fiecare reînnoire a Comisiei. Portofoliile au făcut obiectul unei negocieri, de cele mai multe ori dificile, ceea ce a condus la apariția unor portofolii de importanță inegală. În mandatul Comisiei Europene, început în noiembrie 2004, președintele Jose Manuel Durao Barroso a stabilit că „toți comisarii vor avea prerogative egale, nu vor exista comisari de mâna întâi și comisari de mâna a doua”.
Cabinetele au rolul să-i asiste pe comisari în îndeplinirea sarcinilor ce le revin. Cabinetele au fost organizate după modelul francez. Funcția de șef de cabinet este similară celei de Secretar General din Comisariatul Francez al Planului. În organizarea Cabinetului Președintelui Comisiei Europene intră consilierii pe probleme economice, sociale, așa cum este structurat cabinetul unui prim-ministru. Consilierii au obligația să pregătească dosarele și să le aducă la zi cu ultimele evoluții în domeniul de activitate de care răspund. Aceștia servesc ca o punte de legătură între comisar și directoratele generale din subordine.
CAPITOLUL II
PRINCIPIUL LEGALITĂȚII ÎN SPAȚIUL
ADMINISTRATIV EUROPEAN
1. Principiile care guvernează activitatea în Spațiul Administrativ European
1.1. Explicații introductive
În unele țări, ca Belgia, Franța, Grecia. Irlanda sau Marea Britanie, am observat că principiile generale ale dreptului administrativ, menite să fixeze standarde și să sugereze un model comportamental al funcționarilor publici sunt răspândite în diferite părți ale legislației în vigoare, în diferite acte ale Parlamentului, în părți specifice ale legislației delegate sau în practica judiciară a Curților judecătorești care se pronunță în litigii care implică administrația publică. Alte țări, cum sunt Austria, Belgia, Danemarca, Germania, Ungaria, Olanda, Polonia, Portugalia sau Spania au impus codificări generale în ceea ce privește procedura administrativă, cu scopul de a sistematiza aceste principii.
La nivel național, aceste principii sunt incluse în instituțiile și procedurile administrative de la toate nivelurile. Actorii sectorului public sunt obligați, prin lege, să se conformeze acestor principii legale, respectarea lor fiind controlată de corpuri de control independente, sistem de justiție și forțe judicioase și, în unele cazuri, chiar de către persoane individuale autorizate.
La nivel european, am constatat faptul că majoritatea principiilor generale ale dreptului administrativ au fost elaborate de Curtea Europeană de Justiție.
Există un acord în ceea ce privește faptul că principiile generale sunt de mare importanță în jurisprudența Curții care face eforturi pentru a umple golurile de reglementare și a ajuta în interpretarea legislației comunitare. Aceasta este rezultatul faptului că elementele ordinii legale europene sunt părți ale unui proiect aflat încă în construcție, care, dată fiind sensibilitatea sa la progresul integrării, conține lacune și cer o interpretare extensivă .
Curtea Europeană de Justiție a evitat să-și asume sarcina unei clasificări precise a principiilor generale de drept, pentru a reține flexibilitatea pe care o necesită, în scopul de a fi capabilă să decidă asupra problemelor substanțiale acre vin înaintea sa. Principiile deduse de Curte pot fi sistematizate în patru grupe:
încredere și previzibilitate;
deschidere și transparență;
responsabilitate;
eficiență și eficacitate.
Principiile dreptului administrației publice și cele ale serviciului public sunt de multe ori greu de definit, uneori apărând într-o oarecare autonomie, astfel încât eficiența sa este inexistentă în unele proceduri; loialitatea față de guvern pare a fi în opoziție cu integritatea profesională și cu neutralitatea politică; unele decizii par a fi luate uneori în afara legislației pozitive. Însă, din punct de vedere al comportamentului funcționarilor publici și al autorităților publice, apare necesitatea dezvoltării principiilor generale stabilite de Curte printr-o doctrină specifică.
Problema care s-a pus, în doctrina europeană, a fost aceea a autenticității principiilor generale de ale dreptului administrativ stabilite de Curtea de Justiție Europeană. Aceste principii posedă o autenticitate directă ca surse independente de drept comunitar sau pot avea doar o autenticitate subordonată, în măsura în care sunt recunoscute de dreptul scris . Astăzi apreciem că principiile de drept, indiferent de autoritatea lor, ca originară sau derivată din surse de drept, trebuie aplicate de instituțiile comunitare, Curtea putând să condamne o încălcare a acestor principii, la fel ca pe oricare altă normă scrisă.
În Uniune, a fost creat și există un edificiu ierarhic foarte complex de norme și tipuri de activitate. Problema care se ridică cu privire la fiecare din acestea este cum trebuie să opereze principiile de drept ca standarde ale legalității în raport cu care trebuie să fie aplicate. Edificiul are în vârf dreptul primar care este astăzi privit ca fiind de natură constituțională . Sub acesta sunt regulamentele Consiliului, care le-a adoptat direct, pe baza legii primare. Comisia, de asemenea, are puteri ca, în anumite circumstanțe, să adopte reguli normative cu aplicare generală .
În acest context, există, pe de o parte, prevederi care autorizează Comisia să acționeze din proprie inițiativă, alte autorizări conțin anumite limitări de acțiune, în particular acelea care sunt supuse așa-numitelor proceduri administrative sau ale Comitetelor de reglementare, pe de altă parte, Comisia poate să adopte acte administrative sub forma deciziilor individuale.
O problemă controversată analizată în acest context este dacă și în ce măsură principiile de drept comunitar pot constitui un standard față de care acțiunea administrativă din statele membre poate fi măsurată. Prin urmare, am abordat o muncă de observare și de analiză. Pe de o parte, am examinat manifestările vieții juridice care coordonează administrația pentru a desprinde principiile grație cărora se asigură raporturile între Uniune și stat și indivizi, pe de altă parte, abordarea metodologică a dreptului administrativ european trebuie să aibă în centru principiul funcționalității care caută adevărul în spatele etichetelor, încercând să identifice substanța drepturilor, puterilor și obligațiilor legale recunoscute și impuse în diferitele sisteme de drept.
Prin aplicarea inducției am putut ajunge la concluzii generale și la formularea principiilor. Aceste principii trebuie să poată fi aplicate la cazurile noi, create de viața socială și pe care legislatorul nu le-a prevăzut, ținând cont că scopul oricărui raționament juridic este acela de a găsi soluții într-un conflict uman. Studierea realității sociale permite, în principiu, constatarea interdependenței și necesitatea cooperării între state, indivizi și Uniune făcând posibilă crearea organismelor destinate să satisfacă aceste nevoi și a principiilor de organizare și funcționare a lor.
Ținând cont de aceste observații, în cele ce urmează voi expune câteva metode de determinare a conținutului principiilor generale.
Teoria minimală. S-a avansat, de către unii autori, ideea că principiile generale de drept se aplică în dreptul comunitar numai dacă au statut valabil de lege ori dacă sunt recunoscute ca instituții legale în fiecare dintre ordinile legale participante în același fel . Această concepție ajunge la o soluția minimală, pentru că, în acest mod, măsura dreptului comunitar în acest domeniu este redusă la cel mai mic numitor. Un dezavantaj, în plus, al acestei teorii este că o modificare a dreptului unui stat membru trebuie să aibă un efect asupra dreptului comunitar.
Teoria maximală. Conform acestei teorii, dreptul comunitar trebuie să încorporeze prevederile statelor membre care oferă cea mai largă protecție a individului. O asemenea teorie face imposibilă găsirea celei mai bune soluții imparțiale pentru Uniune, la care dreptul național, luând în considerare caracteristicile speciale și cerințele funcționale ale Uniunii, deține cea mai progresistă soluție la problemele de protejare a drepturilor individuale.
Datorită acestor dezavantaje, cele două teorii, minimală și maximală, sunt rar aplicate în practică. Astăzi sunt susținute cel puțin două puncte de vedere diferite, o teorie a consensului și o teorie a comparării.
Teoria consensului. Această teorie sugerează că principiile generale de drept trebuie să fie recunoscute atunci când, într-o problemă legală particulară, există un consens în soluțiile diferite adoptate în legislațiile naționale. Există propuneri ca principiile relevante ale dreptului comunitar să fie introduse în toate legislațiile naționale, cel puțin în forma lor cea mai generală.
Teoria comparației evaluative. Este foarte larg acceptat că o abordare corectă pentru a determina principiile generale de drept implică o „comparație evaluativă a drepturilor”. Aceasta înseamnă că nu este necesar să existe legi sau principii comparabile în toate statele membre, pentru a fi dedus un principiu european de drept administrativ. Această abordare este urmată de către Curtea Europeană de Justiție în deciziile sale, pentru că ea a aplicat principii generale de drept într-o varietate de cazuri, chiar când Avocatul General nu a putut găsi reguli comparabile în toate statele membre .
În conformitate cu această teorie, un principiu general de drept nu este cel care apare în forme similare în majoritatea legislațiilor, ci este acel principiu care reprezintă soluția cea mai bună bazată pe o analiză critică a soluțiilor diverse oferite, ce rezultă dintr-o analiză comparativă .
1.2. Încredere și previzibilitate
Principiul care pledează cel mai mult în favoarea încrederii și previzibilității este principiul administrației prin lege sau al legalității administrației. Autoritățile publice ajung la anumite decizii respectând regulile și principiile generale, aplicate imparțial oricărei persoane care le adresează o cerere.
Administrația publică trebuie să decidă, în funcție de legile în vigoare și de criteriile interpretabile stabilite de curțile de justiție, fără a lua în considerare vreun alt aspect. Litera legii se opune puterii arbitrare, relaționării sau oricărei devieri. Acest principiu jurisdicțional este preluat de Codul european al bunei conduite administrative din 2001, care în art. 4, intitulat „Legitimitatea”, prevede că „Funcționarul public comunitar acționează conform dreptului și aplică regulile și procedurile înscrise în legislația comunitară. El veghează în special ca deciziile care afectează drepturile și interesele persoanelor să aibă o bază juridică iar conținutul lor să fie conform dreptului”.Principiul legalității are legătură cu principiul conform căruia o autoritate publică nu este investită în mod normal cu o putere de decizie exclusivă, aceasta fiind în contradicție cu legile în vigoare. Acest principiu este considerat a avea la bază doctrina franceză care vorbește despre „preminence des actes reglementaires sur les actes individueles d’une meme autorite publique” .
O altă noțiune legată de legalitate este aceea a competenței legale. Astfel, autoritățile publice pot decide numai asupra unor probleme aflate în jurisdicția lor legală. Competența înseamnă o colecție de atribuții prestabilite legal în vederea bunei funcționări a serviciului public, lucru care, nu numai că autorizează persoana în cauză să ia o decizie, dar o și obligă să-și asume responsabilitatea pentru aceasta. O autoritate publică competentă nu poate renunța la această responsabilitate. Noțiunea de competență este strict definită, astfel încât decizia unei persoane neautorizate, necompetente, este nulă și va fi declarată ca atare de Curtea Europeană de Justiție. Controlul de legalitate al actelor emise de instituțiile comunitare se realizează printr-o procedură administrativă, de către mediatorul european, printr-o procedură politică, de către Comisia de Petiții a Parlamentului European și printr-o procedură jurisdicțională, de către Curtea Europeană de Justiție.
Încrederea și previzibilitatea nu vin în contradicție cu puterea discreționară a administrației dacă aceasta este exercitată în limitele conferite de lege. În dreptul francez, puterea discreționară evocă lato sensu „libertatea de decizie și de acțiune a executivului în cadrul dreptului”. Ea reprezintă pentru administrație „libertatea de apreciere, de acțiune și de decizie”. În doctrina germană, noțiunea evocă, pentru administrație, „o marjă de comportament posibil și necesar în aplicarea legii”. Stabilirea modului de acțiune la un caz concret nu e influențată doar de cauze de legalitate ci și de considerente de oportunitate .
Prin urmare, deciziile în care se manifestă puterea discreționară se referă la aspectele care, într-un cadru legal, conferă autorității publice o anumită libertate de decizie, ceea ce nu presupune, în nici un caz, devierea de la litera legii. Curtea Europeană de Justiție a elaborat o jurisprudență a puterii discreționare în administrația publică, fixând cu strictețe cadrul de exercitare a ei. Astfel, autoritățile publice sunt obligate să acționeze numai cu bună credință, să urmărească interesul public într-o manieră rezonabilă, să urmeze proceduri corecte, să respecte cerințele nediscriminatorii și să urmărească principiul proporționalității.
Un alt principiu care pledează în favoarea încrederii și previzibilității este principiul proporționalității. Aceasta presupune ca acțiunea administrativă să decurgă în mod proporțional cu obiectivul urmărit și respectiv cu finalizarea pe cale legală, neprivând cetățenii de nici un aspect care să faciliteze atingerea scopului propus și corect din punct de vedere legal. De asemenea, mai înseamnă că este ilegal să aplici legea numai atunci când prin aceasta apare un avantaj, neintenționat omis de lege, care poate constitui ceea ce se numește abuz de putere administrativă.
La nivelul Comunității Europene noțiunea de proporționalitate a fost, cu precădere, dezvoltată de Curtea Europeană de Justiție, urmând o linie deja stabilită de legislația germană pentru ca apoi să fie consacrată în legislația Comunitară și să pătrundă în majoritatea sistemelor administrative europene.
Principiul este preluat și în Constituția pentru Europa, unde în art. I-11, dedicat principiilor fundamentale ale Uniunii, pct. 4 statuează că „în virtutea principiului proporționalității, conținutul și forma acțiunilor Uniunii nu exced ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Constituției”.
Codul bunei conduite administrative stipulează că, în momentul luării deciziilor, funcționarul veghează ca măsurile luate să fie proporționale cu obiectivul urmărit. El va evita în special restrângerea drepturilor cetățenilor sau impunerea de constrângeri când aceste restricții sau constrângeri sunt disproporționale în raport cu obiectivul acțiunii angajate. În momentul luării deciziilor, funcționarul trebuie să respecte echilibrul între interesele persoanelor private și interesul public general.
Un alt principiu care pledează în favoarea „administrației prin lege” este acela al corectitudinii procedurale. Aceasta înseamnă proceduri care să aplice legea în mod clar și imparțial, să acorde atenție valorilor sociale, cum ar fi respectul față de oameni și protecția demnității lor. O aplicație concretă a corectitudinii procedurale este principiul care prevede că nici o persoană nu poate fi privată de drepturile sale fundamentale fără să fi fost avizată în prealabil și audiată într-o manieră corespunzătoare.
Un alt element care susține încrederea și previzibilitatea este principiul termenului rezonabil. Întârzierile în luarea deciziilor sau finalizarea procedurilor administrative pot cauza frustrări în justiție sau pot afecta în mod negativ atât interesul public cât și cel privat. Acestea pot rezulta din anumite resurse neadecvate sau din lipsa unei posibile rezolvări pe cale politică. Deseori acest fenomen este asociat cu ineficiența și incompetența funcționarilor publici.
Codul bunei conduite administrative prevede, în art. 17, că funcționarul public trebuie să vegheze ca decizia referitoare la fiecare cerere sau plângere adresată instituției ă fie luată într-un termen rezonabil, fără întârziere, în orice caz cel mai târziu la două luni de la data recepției. Dacă, în raport cu complexitatea problemei ridicate, instituția nu poate decide în termenul menționat, funcționarul trebuie să-l informeze pe autorul cererii cât mai curând posibil.
Valoarea profesionalismului și a integrității profesionale în serviciul public influențează încrederea și previzibilitatea administrației publice. Integritatea profesională a serviciului public se bazează pe imparțialitate și independență profesională. Imparțialitatea se referă la absența preferințelor personale. În domeniul administrației publice, preferința înseamnă a favoriza un anumit aspect al unei situații date, cauzând un prejudiciu nejustificat și nedrept interesului general sau drepturilor altor părți interesate. Pierderea independenței profesionale se manifestă prin pierderea obiectivității în gândire și judecată, în așa fel încât un caz nu va mai fi apreciat în funcție de elementele sale reale. Mita, presiunile, ambiția, politica necontrolată și dorința asiduă de promovare sunt principalele cauze ale pierderii independenței profesionale .
1.3. Deschidere și transparență
Deschiderea sugerează faptul că administrația este dispusă să accepte un punct de vedere venit din afara ei, în timp ce transparența semnifică gradul de deschidere în cadrul unui scrutin sau al unei verificări . Aceste două caracteristici permit, pe de o parte, ca orice cetățean implicat într-o procedură administrativă să poată urmări derularea acesteia, și, pe de altă parte, ca administrația să permită și să accepte mult mai ușor o evaluare venită din partea unor instituții autorizate sau ale societății civile.
Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) consacră noțiunea de transparență în art. 1, alin. 2, arătând că „acest tratat marchează o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot mai strânse între popoarele Europei, în care deciziile sunt luate în cel mai mare respect posibil față de principiile deschiderii și al apropierii de cetățeni”.
Constituția pentru Europa prevede, în art. I-47, faptul că instituțiile Uniunii trebuie să întrețină un dialog deschis, transparent și permanent cu asociațiile reprezentative și societatea civilă, principiul democrației participative. De asemenea, se prevede că toți cetățenii Uniunii sau toate persoanele fizice și morale rezidente sau având sediul statutar într-un stat membru dispun de dreptul de acces la documentele instituțiilor, organelor și agențiilor Uniunii, în forma în care ele au fost realizate, în condițiile legii europene care fixează principiile și limitele în care se poate exercita acest drept (art. I-50 „Transparența instituțiilor Uniunii”).
Transparența procesului decizional din instituțiile europene este garantată de prevederile Regulamentului nr. 1049/2001 al Parlamentului European și Consiliului, din 30 mai 2001, cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului European, Consiliului și Comisiei. În cuprinsul acestui Regulament se menționează că transparența permite asigurarea unei mai bune participări a cetățenilor la procesul decizional, precum și garantarea în măsura mai mare a legitimității, eficacității și responsabilității administrației în privința cetățenilor într-un sistem democratic. Transparența contribuie la întărirea principiilor democrației și respectării drepturilor fundamentale.
Apreciem că, în principiu (de regulă sau în esență), toate documentele instituțiilor europene trebuie să fie accesibile publicului. Excepțiile sunt strict prevăzute de art. 4 din Regulament. Astfel, instituțiile pot refuza accesul la un document în cazul în care divulgarea sa ar putea aduce atingere protecției:
interesului public în ceea ce privește securitatea publică, apărarea și afacerile militare, relațiile internaționale, politica financiară, monetară sau economică a Comunității sau a unui stat membru;
vieți private și integrității individului în conformitate cu legislația comunitară referitoare la protecția datelor cu caracter personal.
De asemenea, instituțiile comunitare pot refuza accesul la un document și în cazul în care divulgarea sa poate să aducă atingere protecției intereselor comerciale ale unei persoane fizice sau juridice determinate procedurilor jurisdicționale și avizelor juridice și obiectivelor activităților de inspecție, anchetă și de audit.
Aceste excepții de la accesul liber la documente se aplică numai în cursul perioadei pe durata căreia protecția se justifică, ținând seama de conținutul documentului, care se poate întinde de-a lungul unei perioade maxime de treizeci de ani. În cazul documentelor la care accesul public este refuzat pe motiv de ocrotire a vieții private sau intereselor comerciale, excepțiile de interdicție se pot aplica, dacă este necesar, și peste această perioadă.
Un element important pentru deschidere și transparență în administrația publică este obligația autorităților publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor. Curtea Europeană de Justiție a arătat, de nenumărate ori, că deciziile luate de funcționarii din instituțiile europene trebuie să fie motivate de o manieră suficientă . Motivația trebuie să transmită elementele esențiale ale procedurii administrative aplicate și să aibă un grad de justificare suficient pentru a permite părții interesate să solicite un recurs la decizia finală.
Deschiderea și transparența pot conduce la o limitare a proastei administrări și a corupției. De asemenea, acestea sunt necesare pentru respectarea drepturilor individuale, în măsura în care furnizează motivele necesare deciziilor administrative și ajută părțile interesate să-și exercite dreptul de a solicita recurs.
1.4. Răspunderea delictuală a administrației comunitare
În general, răspunderea presupune că o persoană sau o autoritate trebuie să explice și să justifice propriile sale acțiuni. În dreptul administrativ aceasta s-ar interpreta prin faptul că orice organism administrativ trebuie să răspundă de actele sale în fața unei alte autorități administrative, legislative sau juridice. Aceasta se poate realiza prin mai multe mecanisme: prin curți de justiție, prin apelul la corpuri administrative superioare, prin sondarea opiniei publice, prin presă, prin controlul realizat de comisii parlamentare sau prin alte comisii speciale. Scopul controlului este de a stabili dacă serviciile publice își exercită funcțiile în mod efectiv, eficient și în limitele de timp stabilite.
Răspunderea este un instrument care arată dacă principii cum sunt respectarea legii, deschiderea, transparența, imparțialitatea și egalitatea în fața legii sunt respectate. Totodată, răspunderea este esențială pentru consolidarea unor valori ca eficiența, încrederea sau previzibilitatea în administrația publică.
Răspunderea delictuală a autorităților Uniunii Europene, întemeiată pe art. 215, alin. 2 din Tratatul Instituind Comunitatea Europeană și art. II-101, pct. 3 din Constituție, se referă la daunele cauzate de instituțiile sale sau de agenții săi în exercițiul funcțiilor lor.
În disputele legate de repartițiile pentru daunele rezultate din obligațiile ne-contractuale ale Comunității, jurisdicția aparține Curții Europene de Justiție . În cazul obligațiilor ne-contractuale, Comunitatea va repara, conform principiilor generale comune dreptului statelor membre, orice daună cauzată de către instituțiile sale sau de către angajații săi în timpul îndeplinirii sarcinilor ce le revin.
Angajarea răspunderii extra-contractuale a Comunității presupune că reclamantul dovedește ilegalitatea comportamentului reproșat instituției respective, existența daunei și existența legăturii de cauzalitate între acest comportament și prejudiciul invocat . Pe de altă parte, natura ilegală a unui act nu face în mod automat responsabilă Comunitatea pentru acordarea de reparații în caz de daune. În cazul legislației ce implică măsuri de politică economică, Comunitatea nu își asumă responsabilitatea obligațiilor ne-contractuale decât în cazul unei violări suficient de flagrante a unei reguli superioare de drept pentru a asigura protecția părții păgubite .
Decizia nr. I – 113/96 a Curții arată că omisiunile instituțiilor comunitare nu sunt susceptibile de a angaja răspunderea extra-contractuală a Comunității decât în măsura în care instituțiile au violat o obligație legală rezultând dintr-o dispoziție comunitară. Aceeași decizie arată că răspunderea non-contractuală a Comunității pentru daunele cauzate, fie prin actele normative adoptate de instituțiile sale, fie prin omisiunile eronate de a adopta anumite acte nu poate fi angajată decât în prezența unei violări a unei reguli superioare de drept care îi protejează pe particulari.
În situația în care persoane fizice și juridice sunt vătămate prin acte emise de statele membre în baza unei legi comunitare, se pot distinge două situații. În primul rând, în situația în care solicitarea de reparații vizează neconformitatea măsurilor naționale de punere în aplicare cu reglementarea comunitară, Curtea Europeană de Justiție nu are competență de soluționare. În acest caz, statele membre pot fi chemate în judecată în fața instanțelor naționale pentru aplicarea greșită a dreptului comunitar . În al doilea rând, dacă daunele cauzate de măsurile naționale de punere în aplicare își au originea în reglementarea comunitară, răspunderea Comunității poate fi stabilită de Curtea Europeană de Justiție în baza dreptului comunitar .
Acțiunile reparatorii fac obiectul unei limite temporare de cinci ani. În situația în care Curtea dispune acordarea de daune persoanelor fizice și juridice vătămate printr-un act al instituțiilor comunitare considerat de aceasta ilegal, actul respectiv devine inaplicabil .
1.5. Eficiență și eficacitate
Acestea sunt două aspecte legate mai ales de managementul serviciului public. Eficacitatea privește raportul dintre rezultatul obținut și obiectivul care trebuie atins. Acest concept presupune, pe de o parte, definirea în prealabil a unui obiectiv, iar pe de altă parte, măsurarea rezultatului obținut . Eficacitatea constă în siguranța faptului că performanțele administrației publice se îndreaptă către scopurile propuse, soluționând problemele publice pe cale legală, fiind necesar să se realizeze permanent o analizare și o evaluare a politicilor publice, pentru a se asigura că acestea sunt corect implementate de către administrația publică și de funcționarii publici.
Eficiența reprezintă raportul între rezultatul obținut și mijloacele angajate. Astăzi, datorită constrângerilor fiscale existente la nivel național, dar și european, performanța efectivă și eficiența administrației în asigurarea de servicii publice societății se află din ce în ce mai mult în atenția autorităților și opiniei publice. Eficiența, ca valoare managerială poate intra uneori în conflict cu restricțiile legale.
Managerii publici văd adesea procedurile legale ca inamici ai eficienței. Pretutindeni legislația este un element conservator iar inovațiile manageriale tind să o exceadă. Conflictul generează, la rândul său, instituții și soluții legale, astfel încât putem afirma că managementul devine astăzi „motorul remodelării dreptului în administrație” .
Legislația și jurisprudența instituțiilor și structurilor Uniunii Europene prevăd necesitatea unei administrații eficiente, având în vedere în special directivele și regulamentele Uniunii Europene. Astfel, administrațiile naționale trebuie să se conformeze termenelor prevăzute în directive pentru luarea măsurilor concrete în vederea punerii lor în aplicare, Comunitatea impunând astfel o anumită eficiență la nivelul administrației naționale . Statele membre sunt astfel obligate să facă modificări în organizarea internă, în structurile administrative și în procedurile decizionale, cu scopul de a susține efectiv și în mod eficient legislația europeană și să asigure o cooperare efectivă între instituțiile Comunităților Europene.
În Constituțiile vest europene, de dată mai recentă, ca cea a Spaniei din 1978, eficiența și eficacitatea sunt ridicate la rangul de principii constituționale, împreună cu alte principii clasice ca respectarea legii, transparența și imparțialitatea. Legislația cu privire la administrația publică se referă deseori la economie, eficiență și eficacitate și respectarea legii, ca principii care trebuie să guverneze administrația publică și activitatea funcționarilor publici.
2. Principiul legalității – principiul fundamental al organizării
și funcționării administrației publice
2.1. Originea și evoluția principiului
Principiul legalității, constantă a sistemului modern al dreptului administrativ, reprezintă actualmente principiul fundamental al organizării și funcționării administrației publice, pe care-l găsim în cadrul oricărui stat democratic și de drept.
Indiferent de regimul politic, de structura sau forma de guvernământ a statului, administrația, prin rolul conferit în cadrul societății, prin funcțiile esențiale ce îi sunt stabilite, prin mijloacele pe care le întrebuințează ori prin scopul pe care îl slujește, trebuie să se supună în mod necesar unor comandamente ori unor imperative dominate de epoci.
Acestea sunt cu mult mai pregnante în cazul statului de drept, democratic, bazat pe separația puterilor în stat și pe respectul drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor. Din această perspectivă, putem spune că întronarea legalității sau asigurarea supremației principiului legalității constituie „piatra unghiulară” a oricărei societăți libere și democratice.
Instituirea principiului legalității, ca principiu de bază al organizării și funcționării administrației statului, s-a realizat destul de târziu, odată cu transformările social-politice profunde ce au avut loc pe continentul european la sfârșitul secolului al XVIII-lea. Revoluția franceză din 1789 și adoptarea Declarației Drepturilor Omului și cetățeanului au marcat tranziția de la statul polițienesc la un stat bazat pe reguli de drept, punându-se pentru prima dată bazele creării unui sistem modern de drept administrativ, în cadrul căreia administrația publică se supune regulilor dreptului .
De la apariția sa și până în prezent, principiul legalității a suferit multiple mutații, conținutul său având semnificații cu mult mai complexe decât simpla „supunere a administrației față de drept”, depășindu-se cu mult această constatare banală, astfel că, în cursul unei evoluții istorice de importanță considerabilă, punerea în aplicare a principiului a condus, din ce în ce mai mult spre „juridicizarea administrației”.
În forma sa inițială. Semnificația principiului era foarte limitată, el exprimând clasica constatare a supunerii administrației față de anumite reguli de drept ce emanau fie de la administrația însăși, fie de la organul care o conduce (rege, dictator etc.).
În statul absolut polițienesc, caracterizat prin exercitarea celor trei funcții ale statului de către una și aceeași persoană, administratorii acționau conform ordinelor conducătorului absolut, iar dacă acestea lipseau, după cum credeau ei că este spre binele statului . În acest sens, Erast Diti Tarangul menționa că „în statul-polițai, administrația acționează direct pe cale individuală, astfel că acțiunea administrativă nu este determinată prin dispozițiuni generale și impersonale edictate de mai înainte”. Din acest punct de vedere, administrația acționează în mod arbitrar în baza principiului suveranității și pentru binele statului, particularul neavând nici o posibilitate legală de a se apăra contra arbitrajului administrativ .
În statul legal, caracterizat prin existența unei puteri de reglementare autonomă, principiul legalității presupune cu necesitate existența unui raport strict de conformitate a actelor administrative cu legea, astfel că legea ar trebui să fie nu doar limita activității executive, dar și condiția ei, organele administrative, mărginindu-se doar la executarea ei .
În statul de legalitate , conținutul acțiunii administrative este determinat de lege, administrația acționează pe cale individuală în baza unei legi, fiind supusă dispozițiilor generale și impersonale, devenind implicit legală. Într-un asemenea context, particularul are posibilitatea să ceară anularea unui act ilegal al administrației. Acest principiu a suferit mai multe excepții, dintre care cea mai relevantă, o constituie conferirea unei puteri de reglementare administrației. Prin constituție, prin diferite legi și printr-un oficiu constituțional, afirma Erast Diti Tranagul, s-a atribuit administrației un domeniu, în care și ea să dispună pe cale generală și impersonală .
Principiul legalității s-a îmbogățit continuu, extinzându-și semnificația prin apariția altor reguli de drept, ce și-au afirmat ulterior autoritatea, precum regulile de origine jurisprudențială, principiile generale ale dreptului, normele constituționale ori regulile juridice cu caracter internațional .
În epoca contemporană, situația principiului legalității este reflectată de noile relații stabilite între executiv și legislativ, administrația depășind puterea executivă, devenind ea însăși un autor important al regulilor de drept. Din acest punct de vedere, principiul legalității nu se mai reduce doar la conținutul legislativ, el înglobând numeroase acte juridice ce emană de la administrația însăși, cu obligația acesteia ca la emiterea lor să respecte strict regulile de drept care îi sunt exterioare și superioare .
Urmare acestei evoluții, principiul legalității desemnează supunerea administrației față de numeroase reguli juridice, naționale sau internaționale, scrise sau nescrise, proprii sau exterioare administrației, ce se constituie în conceptul de surse de legalitate.
Principiul legalității administrative constituie corolarul principiului „statului de drept”, potrivit căruia toate subiectele de drept, persoane private sau organe de stat, trebuie să se supună legalității și să i se conformeze .
În prezent, el este opozabil chiar legiuitorului, în contextul mecanismelor de sancționare a legilor neconstituționale, care pune în evidență necesitatea respectării voinței suverane a poporului exprimate prin legea fundamentală a statului, care statuează implicit asupra limitării și echilibrului puterilor statului, în respectul drepturilor și libertăților cetățenilor.
Necesitatea subordonării față de lege, a oricărui subiect de drept, constituie deopotrivă o cauză, dar și o trăsătură caracteristică a statului de drept, principiul legalității situându-se la temelia construcției acestuia.
În contextul statului de drept „statul trebuie să fie guvernat de lege, el trebuie să stabilească cu precizie limitele competențelor sale sub forma legii, așa cum face în privința libertăților cetățenilor”, afirma Ioan Alexandru , fiind necesar ca „statul să nu acționeze mai mult decât ține competența sa legală”.
Principiul legalității administrative este considerat un pilon esențial al statului de drept , și care împreună cu separarea structurală a puterii statale, trebuie să garanteze libertatea cetățeanului contra intervenției fără limită a executivului. O completare importantă a conceptului de supunere administrației față de lege, este născută din dezvoltarea principiilor de drept, precum principiul egalității cetățenilor în fața legii, principiul securității juridice și cel al protecției drepturilor individuale în fața tribunalelor independente , această dezvoltarea jucând un rol major în desăvârșirea supunerii statului suveranității legii .
2.2. Conținutul și consecințele principiului legalității
Conform acestui principiu, toate acțiunile care compun administrația publică ca activitate și toate formele de organizare a sistemului, prin care sunt înfăptuite aceste acțiuni, trebuie să se întemeieze pe lege, astfel că sistemul administrației publice este expresia legii și totodată, instrumentul acesteia . Principiul legalității administrației publice, semnifică în esența sa, subordonarea față de lege, în accepțiunea sa cea mai largă, adică supunerea ei față de ansamblul regulilor de drept aplicabile administrației.
În ambele sale accepțiuni, ale administrației publice, ca activitate, dar și ca formă de organizare, existența principiului legalității este opozabilă ambelor planuri, impunând aceeași condiție esențială a fundamentării sale pe lege .
Într-o interpretare statică a principiului legalității, organele administrației publice, atunci când s-au decis să acționeze, trebuie să se conformeze dispozițiilor legii și să nu dispună măsuri contrare legii. Într-o interpretare dinamică, principiul semnifică obligația organelor administrației publice de a acționa punând în executare prevederilor legii, luând măsurile ce se impun, inclusiv pe cele de constrângere pe baza și în executarea legii ., Alexandru Negoiță arată că „principiul legalității administrației publice are la bază legea în sensul restrâns al termenului, ca act juridic care provine de la organele puterii legiuitoare, urmând, așadar, ca orice acțiune a administrației publice ca activitate și orice formă de organizare a sistemului administrației publice să se întemeieze pe lege”.
Erast Diti Tatangul menționează că la baza organizării statului modern stă principiul legalității. El distinge între principiul legalității materiale potrivit căruia statul dă dispoziții pe cale generală și impersonală, pe baza cărora se emit acte individuale și principiul legalității formale – ce semnifică faptul că orice dispoziție generală și impersonală trebuie să emane de la un anume organ, altul decât cel ce acționează pe cale individuală.
În doctrina germană, Konrad Hesse arată că din moment ce statul de drept a fost creat, el structurează și garantează ansamblul ordinii juridice indispensabile pentru existența individului, ca și pentru viața în societate, mijlocul specific al acestei ordini fiind legea care determină poziția juridică a individului și reglementează condițiile de viață, pe care le ordonează .
Exponent de masă al literaturii de specialitate britanice, al cărei reprezentant de marcă este, în lucrarea intitulată „Introducere în dreptul constituțional”, A. V. Dicey vorbește despre suveranitatea legii – ca cel de-al doilea pilon major al Constituției nescrise a Marii Britanii , elementul central al sistemului englez de drept constituindu-l domnia legii sau rule of law .
În concepția lui Andre de Laubadere, principiul legalității semnifică faptul că autoritățile administrative sunt ținute, în deciziile pe care le iau, de a se conforma legii sau mai exact legalității, adică ansamblului de reguli de drept care sunt conținute în legile formulate .
Dincolo de diferențele de stil ce caracterizează cele trei gândiri (culturi) juridice străine prezentate, noțiunile de principe de legalite, de rechtst aatlichkeit și de rule of law, sunt foarte apropiate definițiile date putându-se aplica oricărei țări democratice ale Europei .
Între elementele doctrinare evocate, în special între doctrina germană și cea britanică, putem observa că principiul legalității constituie un element intrinsec al statului de drept, chiar dacă juriști francezi și germani au tendința de a studia separata principiul legalității și principiul egalității, spre deosebire de cei britanici care nu pot trata principiul egalității în cadrul lui rule of law.
2.3. Conținutul principiului legalității
În conținutul principiului legalității se regăsesc trei exigențe esențiale, corespunzătoare a trei coordonate fundamentale ale acțiunii administrative.
Jean Marie Auby , stipulează, într-o manieră exactă și riguroasă, obligațiile ce incumbă administrației derivate din principiul egalității, acestea fiind:
A. Legalitatea este limita acțiunii administrative, ceea ce înseamnă că actul juridic administrativ nu trebuie să contravină regulilor de drept, generale sau individuale, care îi sunt aplicabile. Aplicarea principiului legalității trebuie să se combine cu ierarhia care există între regulile de drept, o ierarhie extrem de complexă care a depășit demult tradiționala ierarhizare a normelor juridice.
B. Legalitatea este fundamentul acțiunii administrative. În virtutea acestei exigențe, principiul semnifică faptul că administrația nu poate acționa, mai mereu prin emiterea de acte juridice, decât atunci când ea este abilitată printr-o regulă de drept să o facă. Această abilitare privește, mai întâi de toate, competența autorității administrative de a emite actul. Autoritatea administrativă nu poate acționa decât dacă este competentă să o facă, rezultând dintr-o regulă ce este aplicabilă autorității administrative, derivată dintr-un act particular (de numire sau de alegere). Această regulă juridică, care determină competența personală (rational personae), este completată de regulile ce fixează actele pe care aceasta le poate face (competența rationae materiae), locul sau perioada de timp când autoritatea poate emite asemenea acte (competența rationae loci și competența rationae temporis).
C. Legalitatea este obligația administrației de a acționa în sensul efectiv al respectării legii. Această exigență constituie un aspect al principiului legalității care nu a fost pus în lumină decât de puțină vreme. Dincolo de condițiile negative ale principiului, ce vizează faptul că administrația nu poate aduce atingere legalității, respectiv de faptul că ea nu poate acționa în afara abilităților stabilite de lege, apare și o condiție pozitivă, anume că administrația trebuie să acționeze pentru restabilirea legalității efective.
Din această nouă exigență se desprind o serie de obligații ce revin administrației publice precum:
1. Obligația administrației de a face cunoscută legalitatea, de a aduce la cunoștința tuturor regulile de drept, prin publicare ori prin orice formă modernă de comunicare.
2. Administrația, atunci când ea însăși a adus atingere legalității, trebuie să pună capăt deîndată situației ilegale pe care a creat-o, fie prin abrogarea actului administrativ nelegal, fie prin retragerea acestuia. În acest sens, în Franța, jurisprudența a decis că administrația are obligația de a pune capăt ilegalității generate de un act administrativ; în caz contrar, justiția are dreptul de a sancționa refuzul administrației sau de a o condamna la daune interese.
3. Administrația trebuie să vegheze ca administrații să nu intre în contradicție cu starea de legalitate. Aceasta înseamnă că administrația, dacă este competentă să o facă, trebuie să procedeze la efectuarea de controale care să permită să verifice dacă administrații respectă regula de drept.
4. Administrația trebuie să ia măsurile necesare pentru asigurarea aplicării unei reguli de drept. Este vorba despre situația în care aplicarea regulilor juridice nu este posibilă fără intervenția administrației, respectiv, prin organizarea unui serviciu, prin elaborarea procedurilor de aplicare, prin asigurarea finanțării unor operațiuni, fără de care regula nu poate în mod efectiv să fie aplicată.
O aplicație importantă a acestui principiu privește regulamentele de aplicare a unei legi sau a unui regulament superior. Astfel, în Franța, Consiliul de Stat a statuat obligația administrației de a elabora aceste regulamente, din moment ce acestea sunt indispensabile aplicării legii sau regulamentelor superioare. În absența unei asemenea obligații, administrația ar putea să paralizeze executarea textelor legale, prin atitudinea sa pasivă.
Aceleași consecințe juridice vor suporta și întârzierile excesive ale administrației în raport de un termen normal, în cadrul căruia se impun adoptarea regulamentului de aplicare a legii, situații ce vor antrena responsabilitatea autorității administrative.
2.4. Consecințele principiului legalității
Obligația de a respecta legile comportă pentru administrație o dublă exigență, anume una negativă, ce constă în aceea de a nu lua nici o decizie care ar putea contraveni legilor, cealaltă pozitivă, ce constă în aplicarea legilor, adică în luarea tuturor măsurilor reglementare sau individuale ce sunt necesare pentru executarea efectivă a acestor legi .
a) Consecința negativă a principiului legalității privește, așadar, obligației administrației de a se abține de la dispunerea unor măsuri administrative, fie pe cale normativă, fie de natură individuală, care să contravină normelor legale. În cazul în care administrația se abate de la asemenea exigență esențială a principiului legalității, o atare conduită ilegală a acesteia, poate antrena diferite tipuri de sancțiuni precum: critica puterii politice, punerea în aplicare a responsabilităților disciplinare a agenților care au comis ilegalități, exercitarea unui recurs pentru exces de putere în fața judecătorului administrativ, ridicarea excepției de nelegalitate în fața tribunalelor judiciare în limita competențelor lor, antrenarea responsabilității administrației.
b) Consecința pozitivă a principiului legalități, rezidă în obligația administrației de a avea o conduită pozitivă, conformă dreptului, asigurând aplicarea efectivă a legilor și a regulamentelor.
Problema care se pune constă în identificarea modalităților concrete, prin intermediul cărora administrația poate fi constrânsă să restabilească situația legală, aplicând normele legale, ce îi sunt opozabile.
Administrația poate fi tentată să uzeze de forța sa de inerție și să se abțină de la orice acțiune, astfel încât poate să-i ceară administrației să supună unui termen, ilegalitatea, eventualul refuz al acesteia fiind consemnat într-o decizie explicită sau implicită.
Suntem de acord cu părerea exprimată de unii autori, potrivit cărora, „guvernul trebuie, în fiecare situație, să se întrebe dacă nu este preferabil să ignore sistematic încălcarea legii decât de a o urma”, sau că „administrația, atunci când este sesizată cu privire la existența unei ilegalități, are datoria de a restabili situația legală”. Jurisprudența, însă, se situează pe o poziție mediană confirmând că, în absența unui text special care să instituie o asemenea obligație, puterea publică nu este obligată să uzeze de puterile sale pentru a face să înceteze o situație ilegală.
Cu toate că administrația dispune de o mare latitudine de acțiune în folosirea puterilor sale reglementare, ea neputând fi constrânsă să reglementeze, totuși ea trebuie să acționeze pe cale reglementară în situații deosebite. Astfel, refuzul de a edicta o reglementare de poliție constituie o ilegalitate atunci când există o situație periculoasă pentru ordinea, securitatea sau salubritatea publică, administrația trebuind să dispună măsurile indispensabile pentru a face să înceteze starea de pericol grav. Totodată, administrația trebuie să emită regulamentele necesare aplicării legilor și regulamentelor superioare într-un termen rezonabil.
După părerea noastră, administrația va fi condamnată la plata unei indemnizații de reparare a prejudiciului cauzat de neintervenția regulamentelor de aplicare și nu la obligarea de edictare a măsurilor reglementare. Această jurisprudență este foarte respectuoasă față de prerogativele administrației, judecătorul probându-și o mai mare aversiune în privința sancționării gestului de abținere al administrației, decât al acțiunii propriu-zise a acesteia, părere la care ne raliem și noi.
A anula un refuz de a acționa, condamnând inerția administrației, înseamnă în definitiv să dai ordin administrației să acționeze, atitudine respinsă de judecător care ar echivala cu o injoncțiune în competența administrației, în lipsa unor cazuri expres prevăzute de lege.
2.5. Limitele principiului legalității
Principiul legalității fixează limitele acțiunii administrative, limitându-i puterile administrației, fără însă a aduce atingere supleței sale ori spiritului său de inițiativă . Administrația trebuie să respecte legalitatea, dar ea are nevoie, totodată, de o anumită libertate de acțiune, întrucât oportunitatea anumitor măsuri nu poate fi apreciată pe cale generală ci doar nemijlocit în raport cu realitatea faptului administrativ.
Unei asemenea conduite îi corespunde puterea discreționară, adică marja de libertate pe care legalitatea o lasă administratorului în activitatea acestuia . Această libertate de acțiune poate fi mai mult sau mai puțin întinsă, în funcție de domeniile de reglementare, legiuitorul sau puterea regulamentară vor acorda o asemenea libertate de inițiativă administrației. Se poate spune că administrația are nevoie de o disponibilitate pronunțată în anumite circumstanțe extraordinare, precum și în ceea ce privește anumite activități de tip special.
Teoria legalității este sediul unui conflict între două mari interese exigența garanțiilor în profitul administraților, ce dezvoltă la extremitate limitarea administrației, iar, pe de altă parte, necesitatea recunoașterii și conferirii puterii administrative a unei libertăți de acțiune. Această libertate de acțiune este asigurată prin intermediul unor tehnici diverse, din care una este de aplicare normală și curentă – puterea discreționară, iar altele își găsesc expresia în teoria circumstanțelor excepționale și în cea a actelor de guvernământ.
Corespunzător acestor tipuri de conduită administrativă, în doctrina franceză s-au dezvoltat trei teorii distincte, respectiv teoria puterii discreționare, teoria circumstanțelor excepționale și teoria actelor de guvernământ; fiecare dintre aceste trei teorii comportă propria natură juridică și propriul său regim juridic.
În cele ce urmează mă voi rezuma la prezentarea aspectelor relevante puterilor de drept comun ale administrației, apreciind că abordarea acestei problematici este mai importantă în virtutea caracterului regulat, cotidian, al acțiunii administrative spre deosebire de caracterul puterilor excepționale ale administrației.
2.5.1. Puterea discreționară a administrației și legalitatea
În doctrina românească de specialitate, se menționează că activitatea organelor administrative oscilează între un minim și un maxim, pornind de la o libertate absolută – crearea dreptului și oprindu-se la îndatorirea de a se conforma legii . Manifestarea de voință din partea autorităților administrative trebuie să se încadreze între limita minimă a competenței legale și limita maximă a puterii discreționare.
Una dintre problemele esențiale pe care ne-o punem în acest context, vizează relația dintre puterea discreționară și principiul legalității sau legalitatea, aceasta din urmă înglobând ansamblul de reguli de drept și acte juridice care se impus administrației, ca ansamblul ierarhizat în virtutea căruia regulile inferioare se supun și respectă regulile superioare. Așadar, puterea discreționară a administrației, percepută ca libertatea ce-i aparține acesteia de a decide, în primul rând, apoi unde, când și cum urmează să acționeze , este susceptibilă de a aduce atingere principiului legalității. Acest tip de competență echivalează, în opinia multora, cu sensul de acțiune abuzivă, arbitrară, incontrolabilă a administrației publice, opinie la care ne raliem și noi.
Problematica generală a puterii discreționare a administrației publice , dincolo de actualitatea sa, reprezintă una dintre instituțiile de bază ale dreptului administrativ, din perspectiva controlului exercitat asupra administrației publice, în contextul statului democratic și de drept. În acest sens, Antonie Iorgovan, afirmă că relațiile legalitate – puterea discreționară – controlul instanțelor de contencios administrativ reprezintă o problemă teoretică fundamentală a statului de drept . Este, în același timp, și o problemă practică de maximă importanță, cu implicații directe asupra drepturilor și libertăților cetățenești, atunci când judecătorul de contencios administrativ, în virtutea abilitării sale, va verifica dacă administrația nu a acționat abuziv, contrar interesului public, prin raportare la scopul legii.
În privința acestui raport, doctrina franceză pornește de la premisa că puterea discreționară a administrației nu este susceptibilă de mia multe grade, întrucât o putere nu este mai mult sau mai puțin discreționară. O asemenea competență o întâlnim în sfera activității administrației ori de câte ori legea lasă la dispoziția acesteia deplinul executiv al prerogativelor sale, fără a-i dicta condițiile de exercitare, fără a-i impune limite și restricții . În schimb, în cadrul unui act al administrației, putem vorbi despre o mai mare sau mai mică putere discreționară, după cum legea lasă mai mult sau mai puțin elementele deciziei la libera apreciere a administrației .
Din aceste considerente, apreciem că existența unei puteri discreționare nu este în contradicție cu principiul legalității. Atunci când administrația acționează discreționar, ea nu acționează împotriva legalității, întrucât, prin definiție, libertatea sa rezultă din aceea că legalitatea nu îi impune nici o restricție.
Așadar, măsura puterii discreționare este, pentru fiecare act, invers proporțională cu exigențele legalității în ceea ce privește respectivul act. În aceste condiții, controlul judecătorului, fiind un control de legalitate, nu se întinde asupra puterii discreționare, care presupune aprecierea oportunității, care este străină misiunii judecătorului.
2.5.2. Relația oportunitate – legalitate
Cercetarea relației dintre legalitate și oportunitate reprezintă una dintre eternele teme, ce prezintă actualitate , dar și un maxim interes, în raport de variatele forme de activitate ale administrației în ceea ce privește emiterea actelor administrative.
Abordarea acestei relații, ce se stabilește între legalitatea și oportunitatea activității administrației, are ca finalitate, stabilirea continuității, a naturii și a limitelor de exercitare a controlului administrativ. Așa cum se arată și în doctrină, ca părere unanimă în privința controlului jurisdicțional asupra puterii discreționare a administrației, coordonată fundamentală a acestui tip de control vizează, în esență, doar legalitatea nu și oportunitatea actului administrativ. De aceea, considerăm că atât mai importantă analiza conceptului de oportunitate în conexiune directă cu aspectul determinat de legalitate, cu cât, din acest punct de vedere, numai anumite forme ale controlului administrativ, pot prezenta un caracter exhaustiv, amplu, ce acoperă ambele exigențe ale activității administrației.
Întreaga doctrină românească, în special cea postbelică, a fost preocupată de evocarea raportului legalitate – oportunitate, mai cu seamă în contextul prezentării condițiilor de valabilitate pe care orice act administrativ trebuie să le îndeplinească. Principiul legalității – principiul fundamental al administrației de stat, era examinat prin raportare la dreptul de apreciere al acesteia, din perspectiva oportunității alegerii unei soluții sau a alteia, teorie criticată însă de ordinea constituțională socialistă din România de dinainte de 1990.
În contextul dreptului socialist, cel puțin la nivel declarativ, legalitatea implica obligația organelor administrației de stat de a studia cu atenție situația de fapt, de a aprecia în mod just condițiile concrete în care urma să se aplice dispozițiile legii, pentru ca soluția adoptată să fie cea mai adecvată, cea mai potrivită nu numai cu litera, dar și cu sprijinul legii . Aspectul de oportunitate, în același context, era asimilat termenului de actualitate, în sensul că aceste acte ale administrației trebuie să corespundă necesităților în continuă transformare a societății, organele administrației de stat fiind obligate să vegheze nu doar ca actele lor să fie conforme conținutului și scopului legii ci, în același timp să caute ca măsurile luate să se adapteze nevoilor pe care societatea și statul democrat le au la un moment dat .
Cât privește efectele juridice ale neîndeplinirii condițiilor de legalitate și de oportunitate, în contextul dreptului socialist, sancțiunea nulității absolute intervenea întotdeauna atunci când actul administrativ nu era oportun .
Fără a fi identificată cu legalitatea, oportunitatea nu era desprinsă de ea, astfel că un act administrativ apreciat ca inoportun, trebuia înțeles implicit ca fiind și ilegal, pentru că nu era actual. De aici decurgea și consecința firească a faptului că sfera controlului actelor administrative privea și aspectele oportunității , astfel că un act administrativ inoportun urma să fie lovit de nulitate, întrucât afecta indirect, aducând atingere stării de legalitate.
În perioada post-revoluționară s-au manifestat aceleași preocupări asupra relației dintre legalitate și oportunitate, în marea majoritate a părerilor exprimate în literatura juridică de specialitate, preluându-se ideile anterior formulate, sintetizate prin necesitatea ca orice activitate administrativă să fie nu numai legală, dar și oportună. Astfel, în opinia unui autor , interferența dintre legalitate și oportunitate duce la asigurarea celor mai bune condiții de emitere și de realizare a unui act valabil adecvat situației date, părere cu care suntem de acord și noi.
O părere fundamentală, la care ne raliem, inspirată din doctrina franceză, este exprimată de un alt autor , în viziunea căreia, în timp ce scopul legii, anume realizarea interesului public, constituie un element ce ține de legalitate, mijloacele pentru atingerea acestui scop reprezintă aspectele oportunității. În acest context, oportunitatea asimilată cu dreptul de apreciere al autorităților administrației publice ori cu puterea lor discreționară, reprezintă o anumită libertate, de care dispune administrația publică în activitatea de organizare și de aplicare a executării legii, urmărindu-se asigurarea concordanței între normele juridice și necesitățile în continuă transformare a societății . Altfel spus, deciziile administrative, pentru a fi legate, ele trebuie să îndeplinească și condiția de a fi oportune.
Corelația legalitate – oportunitate analizată prin prisma doctrinei franceze și a celei germane este prezentată și de A, Iorgovan, prin distingerea condițiilor generale de legalitate, pe de o parte, și condițiile specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, pe de altă parte. În contextul acestor condiții, autorul precizează că interesul public ocrotit de lege exprimă scopul legii, fără a pune semnul egalității între acesta și spiritul legii.
Analiza corelației legalitate – oportunitate a constituit, în mod constant, obiectul de cercetare al doctrinei străine de specialitate, în special al doctrinei franceze, cea mai profund influențată de evoluția jurisprudenței administrative de la nivelul Consiliului de Stat. Asupra raportului existent între cele două noțiuni, s-au exprimat, de către unui autori francezi, păreri menite a diferenția mai întâi sub aspect conceptual, cele două noțiuni. Astfel, M. Dubisson , concluziona că legalitatea ca și oportunitatea sunt două noțiuni ce nu se situează pe același plan, din acest motiv, neputând fi opuse, întrucât a fi oportun, înseamnă ceea ce convine de o manieră generală, ceea ce corespunde unei situații date de timp, de loc, de circumstanțe, se deduce mai întâi de toate faptul că oportunitatea reprezintă o noțiune calitativă.
În al doilea rând, oportunitatea nu depinde doar de caracterul conținutului, ci, în egală măsură, de momentul în care decizia a fost luată, de circumstanțele speciale în care ea a fost dictată, depinzând astfel de elementele ce îi sunt proprii acestei decizii, de specialitatea ei.
Cât privește legalitatea unei măsuri, de asemenea o noțiune calitativă, în viziunea aceluiași autor , constă în valoarea sa juridică în raport cu o reglementare obligatorie și preexistentă. În acest context, oportunitatea aceleași măsuri reprezintă utilitatea ei, valoarea sa practică în raport cu anumite norme, al căror conținut depinde, în principal, de o apreciere subiectivă. Din aceste considerente, legalitatea și oportunitatea nu pot fi opuse, deoarece ele nu răspund acelorași norme de valoare, analiza oportunității realizându-se prin prisma altor criterii decât cele privitoare la conținutul reglementării juridice.
Limitarea controlului jurisdicțional exclusiv la aspectele ce privesc legalitatea actelor administrative, nu și asupra aspectelor privind oportunitatea acestora, este relevată și în doctrina românească care preia și dezvoltă una din tezele formulate de doctrinarii francezi în contextul analizei asupra limitelor controlului pentru exces de putere anume teza legislativă. O astfel de teză a fost susținută în mod deosebit de către C. G. Rarincescu , care afirma că „pe când controlul jurisdicțional se poate exercita numai din punct de vedere al legalității actelor, controlul administrativ se poate exercita atât din punct de vedere al legalității, cât și al oportunității și utilității măsurilor administrative luate de autoritățile subordonate”.
Și doctrina românească de după 1990 se axează pe aceeași linie de gândire atunci când autorii compară controlul jurisdicțional cu controlul administrativ. Opiniile exprimate în acest sens gravitează în jurul aceleași idei de bază, anume că instanțele de contencios administrativ nu au competență să se pronunțe asupra oportunității actelor administrative doar controlul administrativ reușind să acopere această latură calitativă a actului, opinii cu care suntem și noi de acord.
Din aceste considerente ne apare ca necesară consacrarea unui nou concept, respectiv cel de legalitate a oportunității, care va face posibilă o extindere a controlului judecătoresc în acest domeniu, control care se fundamentează pe ideea ocrotirii legalității.
Această optică preluată din doctrina franceză de fundamentarea a dreptului judecătorului de a analiza și elementele de oportunitate, atunci când se apreciază că acestea întregesc elementele legalității este preluată și dezvoltată de Antonie Iorgovan , care pledează de o manieră justificată, pentru extinderea controlului judecătorului. În acest sens, autorul arată că „litera și spiritul Constituției noastre, necesitatea penetrării instituțiilor europene democratice și în practica instanțelor de contencios administrativ din țara noastră ne îndreptățesc să susținem că indiferent cum privim oportunitatea în raport cu legalitatea, judecătorul de contencios administrativ are dreptul să verifice dacă administrația publică nu a acționat abuziv, contrar interesului public, așa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat” . Din aceste considerente, în sens larg, condițiile oportunității se relevă ca un subsistem al condițiilor de legalitate, astfel că excesul de oportunitate este stabilit de judecător tocmai prin raportare la scopul legii.
Un rol deosebit de important îl joacă controlul administrativ, în contextul controlului desfășurat de autoritățile superior ierarhic asupra autorităților administrative emitente pentru cenzurarea tendinței de alunecare a puterii discreționare spre un exces de putere. Considerăm că o atare decizie administrativă, în sensul cenzurii oportunității unui act administrativ, intervine cu atât mai rar cu cât de cele mai multe ori se prezumă capacitatea sporită a autorității emitente de a cunoaște mai bine realitățile de ordin administrativ, argumentele de facto adaptându-și libertatea de apreciere de care dispune în vederea luării măsurii celei mai oportune. În absența unor statistici, care să arate numărul exact al datelor administrative anulate, modificate, suspendate, exclusiv din motive ce țin oportunitatea acestora, credem că în activitatea de control administrativ predomină, controlul de legalitate, stricto sensu, cel mai vizibil dintre activitățile de control, ce prezintă un interes sporit atât teoretic cât și practic, cu consecințe directe în activitatea administrativă dar și în mediul exterior al administrației publice.
CAPITOLUL III
LEGALITATEA ACTIVITĂȚII ADMINISTRATIVE ȘI PROTECȚIA CETĂȚENILOR ÎMPOTRIVA ABUZURILOR AUTORITĂȚILOR
Aplicarea principiului legalității în statele Uniunii Europene
Drept comparat
Statul trebuie să fie guvernat de lege. Statul trebuie să stabilească cu precizie limitele competențelor sale sub forma legii. Așa cum se întâmplă în privința libertăților cetățenilor, el nu trebuie să acționeze mai mult decât ține de competența sa legală.
O caracteristică esențială a statului guvernat de lege este principiul legalității activității administrației, care împreună cu divizarea organizațională a puterii statului în trei elemente componente, are ca scop garantarea libertății cetățeanului față de intervenția directă a statului.
Dezvoltarea principiilor de egalitate a indivizilor în fața legii și a celui de siguranță legală, ca și protecția drepturilor individuale de către tribunalele independente, a jucat un rol major în desăvârșirea supunerii statului suveranității legii. Această dezvoltare a condus la supunerea cvasitotală a administrației față de lege, care, la rândul ei, se supune legii constituționale. Există un acord între statele europene – în ciuda dezvoltării lor istorice diferite – în legătură cu ceea ce constituie principiile de bază ale salvgardării libertății individului și în privința regulilor fundamentale pentru exercitarea democratică a puterii statului.
În mod corespunzător, în toate statele Uniunii Europene, executivul este supus legii (law, loi, wet, statut love) sau oricare ar fi termenul specific desemnat pentru legislația parlamentară.
În ceea ce privește diversele organisme ale Uniunii Europene, acestea sunt împuternicite să acționeze numai în sfere specifice determinate, care sunt stabilite în prevederi formale și precis definite. Acestea au la dispoziția lor un sistem complet de protecție a drepturilor, în care Curtea de Justiție Europeană reprezintă elementul central. Prin urmare, există o unitate de vedere a statelor membre până acolo încât conceptul de stat guvernat de lege, în termenii cei mai generali, a fost realizat, în sensul că orice exercitare a puterii executive trebuie discreționară și limitată de lege. Astfel, conceptul de legalitate a activității administrației se aplică în dreptul comunitar numai într-o formă specială adaptată circumstanțelor. Cea mai importantă sursă a legalității este legea scrisă a Uniunii Europene, fiind, însă, importante și principiile legale nescrise.
În ceea ce privește supunerea Comunității legii apar aceleași probleme ca și în privința controlului puterii statului în statele membre. În realitate, ceea ce pare să fie o supunere absolută a administrației față de dominația legii nu poate fi realizată. Dacă adaptabilitatea și flexibilitatea executivului trebuie asigurate, atunci concesia clară a libertății în luarea de decizii în favoarea administrației devine o necesitate legislativă .
Natura variată a relațiilor sociale din societate poate fi tratată în mod just de către legislativ numai când folosește conceptele legale nedefinite flexibile, pe care administrația le poate aplica în lumina necesităților reale ale cazului individual. Mai mult decât atât, apare dificultatea formulării prevederilor legale suficient de precise, în special în domeniul dreptului administrativ economic.
Pentru a contura o imagine mai precisă a principiului legalității activității administrației, așa cum este aplicat în țările europene, voi începe prin a examina dreptul unor state europene din perspectiva dreptului administrativ comparat.
1.1. Aplicarea principiului legalității în Franța
Dreptul administrativ francez este dominat de principiul legalității, în condițiile în care termenul de legalitate nu este înțeles în sensul restrâns al dreptului pozitiv, ca o simplă supunere față de lege, ci definit mult mai larg , potrivit ideii clasice a statului de drept ca supunere a executivului față de drept, în general. Deci, principiul legalității aplicat în administrație exprimă regula potrivit căreia administrația trebuie să acționeze conform legii dreptului. Aceasta înseamnă că executivul trebuie să acționeze în conformitate cu legea scrisă: constituție, legi și regulamente.
Constituția celei de a 5-a Republici Franceze, are o semnificație centrală în diviziunea de bază a puterilor între organele statului, dar este de mai mică importanță ca măsură a legalității conducerii administrative.
Constituția franceză diferă de cea germană, de exemplu, prin aceea că Parlamentul din Franța are doar autoritate legislativă limitată, așa cum este definită în art. 34, paragraful 2 din Constituție. Această autoritate garantează că orice încălcări ale libertății și proprietății se întemeiază pe o bază legitimată de parlament. În alte domenii, executivul are funcții legislative proprii, sub art. 37 și acestea sunt exercitate prin promulgarea ordonanțelor sau a regulamentelor. Administrația poate fi, de asemenea, împuternicită, prin statut, să creeze norma și reguli în problemele guvernate de autoritatea Parlamentului.
Puterile discreționare de care se bucură executivul sunt totuși limitate de principiile generale de drept, scrise, iar dreptul cutumiar nu joacă un rol important. Administrația trebuie, de asemenea, să se supună tratatelor internaționale, potrivit art. 55 din Constituție, care stipulează că tratatele și acordurile legal ratificate au prioritate față de legile naționale. Prin urmare, administrația trebuie să respecte și să aplice dreptul Uniunii Europene care este recunoscut de către Consiliul de Stat după o oarecare ezitare la început, în sensul că i se recunoaște efectul direct și superioritatea .
În Franța, garanția legalității activității administrative este exercitată, în primul rând, de către tribunalele administrative și, la vârf, de către Consiliul de Stat, care de-a lungul timpului a jucat un rol decisiv în limitarea puterilor executivului. Cel mai important mijloc procedural pentru testarea legalității actelor administrative este recursul pentru exces de putere, prin care cererile/revendicările/reclamațiile se pot baza pe lipsa de jurisdicție, defecte procedurale și formale, încălcarea statutului sau abuz de putere discreționară.
1.2. Principiul legalității în Marea Britanie
În Marea Britanie constrângerile legale asupra administrației derivă din împletirea a două principii constituționale fundamentale. Punctul de plecare este suveranitatea Parlamentului, și pe această bază, Parlamentul britanic împreună cu monarhul – ca a doua sursă de suveranitate – se bucură de putere legislativă care, în principiu, este nelimitată. Al doilea principiu care guvernează, sistemul constituțional britanic și care are o forță egală suveranității Parlamentului, stabilesc că administrația este supusă dreptului comun în forma în care acesta a fost modificat de Parlament .
Măsurile administrative, care afectează drepturile, îndatoririle și libertățile indivizilor, trebuie să se întemeieze pe o bază statuară fermă, în sensul că „Orice act al puterii guvernamentale, adică orice act care afectează drepturile legale, îndatoririle sau libertățile oricărei persoane, trebuie să aibă în mod evident o proveniență strict legală.
Persoana afectată, de asemenea, poate recurge la Curțile de Justiție și, dacă proveniența legală nu se dovedește a fi perfect în ordine, Curtea va invalida actul pe care persoana poate să îl ignore în siguranță .
Autoritatea parlamentară este necesară ori de câte ori guvernul caută să promulge reguli generale, abstracte (legislația delegată). Măsura puterii legislative administrative depinde, în principal, de conținutul autorizării care este la latitudinea Parlamentului să decidă el însuși.
O componentă suplimentară a dominației legii este egalitatea în fața legii, care asigură egalitatea formală în aplicarea legii. Definiția dată de A. V. Dicey, a avut o mare influență în dezvoltarea unui concept britanic independent al dreptului administrativ . „Înseamnă, iarăși, egalitatea în fața legii, sau supunerea egală a tuturor claselor în fața dreptului ordinar al pământului administrat de Curțile de Justiție ordinare: „dominația legii”, în acest sens, exclude ideea oricărei scutiri a persoanelor oficiale sau a altora de la datoria de supunere în fața legii, care guvernează asupra altor cetățeni sau de la jurisdicția tribunalelor ordinare: la noi nu poate exista nimic realmente corespunzător dreptului administrativ sau „tribunalelor administrative” din Franța”. Concepția lui Dicey că nu poate exista un drept administrativ în Marea Britanie se baza pe o înțelegere greșită a funcției dreptului administrativ din Franța. Deși, această concepție este acum considerată depășită și Marea Britanie are acum un drept administrativ evoluat, acesta nu a afectat în nici un fel până acum competența fundamentală a tribunalelor ordinare în disputele privind chestiunile administrative. În acest context, tribunalele administrative special create pentru administrație au acumulat o importanță considerabilă în soluționarea conflictelor.
Legalitatea conduitei administrative este garantată parțial prin mijloacele doctrinei „ultra vires”; dacă executivul acționează în afara sferei în care este autorizat să o facă, acțiunea este „ultra vires” și prin urmare ilegală.
Libertatea de acțiune administrativă nu este totuși limitată de legea scrisă. Constrângeri procedurale semnificative apar, de asemenea, din principiile „justice naturale”, ce relevă regula că nimeni nu poate fi judecător pentru cauza sa proprie sau că un individ are dreptul la audiere judiciară. Aceste principii, care la început s-au aplicat numai procedurilor judiciare, se aplică acum și luării de decizii administrative.
1.3. Principiul legalității în Germania
În Germania, potrivit art. 20, paragraful 3 al Constituției, autoritatea executivă trebuie exercitată în acord cu statutul și legea , în timp ce sub art. 1, paragraful 3 al legii fundamentale, exercitarea sa este, de asemenea, supusă respectării drepturilor fundamentale. De aici, principiul tradițional al legalității activității administrației este extins pentru a forma un principiu general al constituționalității activității administrației . Principiul legalității însuși constă în două elemente: primatul statutului și cerința unui stat în sensul existenței unei legi emise de parlament.
Primatul legii actului emis de parlament este un termen folosit pentru a descrie superioritatea sursei statutare formale asupra tuturor surselor secundare ale dreptului (exemplu, ordonanțe sau reglementări, articole de asociere sau linii directoare administrative). Toate actele pe care le realizează administrația sub lege trebuie să fie în acord cu autoritatea statutară. Primatul legii scrise se aplică fără rezerve asupra întregii administrații.
În ceea ce privește cerința de a exista o lege emisă de Parlament, trebuie precizat că, în domeniul în care există această cerință, administrația poate acționa numai dacă este autorizată de lege să o facă . Principiul ridică o problemă cu privire la chestiunile care sunt rezervate exclusiv unei decizii a parlamentului prin actele emise de acesta, pentru o mai bună înțelegere a problemelor care apar în acest domeniu, în Germania, este necesar să precizăm circumstanțele istorice în care a apărut necesitatea actelor emise de Parlament. Problema de a ști care dintre decizii trebuie „rezervate” Parlamentului sub forma unui act emis de acesta și care trebuie să nu ajungă la executiv, a putut apărea numai ulterior unei distribuții a puterii, până la un moment dat absolute.
Acesta a fost scopul mișcării constituționale liberale care, la sfârșitul secolului al XVIII-lea, căuta să limiteze puterea monopolizată a guvernului printr-o separare a puterilor, asigurând, astfel, drepturile individuale ale cetățenilor. Această mișcare susținea că executivul putea să încalce sfera drepturilor individuale numai dacă parlamentul, ca reprezentant al cetățenilor, își dăduse anterior consimțământul prin legislație. Prin urmare, răspunsul la problema necesității unui act emis de Parlament în domeniul reglementărilor impuse publicului de către administrație se află însăși Constituția. Potrivit art. 80, paragraful 1 (2), ordonanțele trebuie în price caz să se bazeze pe autoritatea statutară clar definită, astfel încât guvernul nu are puteri independente în alcătuirea ordonanțelor sau a reglementărilor.
O problemă, în plus, care s-a amplificat când legea fundamentală a intrat în vigoare a fost aceea dacă și în ce măsură administrația serviciilor cere o autoritate statutară. Devenise evident că individul trebuie protejat, nu doar de încercările nestăvilite de amestec în drepturile sale ci și de decizia arbitrară de a-i fi refuzate serviciile statului.
Curtea Constituțională Federală a dezvoltat teoria substanțialității, potrivit căreia nevoia de legislație și natura actului emis de parlament sunt dictate de importanța pentru indivizi sau, în mare, pentru cetățeni a problemei asupra căreia urmează să se ia o decizie. Astfel, cu cât sunt mai amenințate drepturile fundamentale sau cu cât este mai mare efectul asupra lor, cu atât trebuie să fie mai precisă și mai restrictivă autoritatea actului emis de Parlament.
În ceea ce privește constrângerile impuse administrației de către drepturile fundamentale și principiile generale ale dreptului în art. 1, paragraful 3 al legii fundamentale, drepturile fundamentale din Constituție constrâng, în mod direct, executivul. De aceea, administrația, în activitățile ei, trebuie să acorde o atenție constantă drepturilor fundamentale iar aceasta afectează interpretarea temeiului autorității, ca și exercitarea libertății de acțiune.
Acolo unde administrația, prin natura lucrurilor, trebuie să îndeplinească funcții publice, potrivit procedurilor dreptului privat, ea este constrânsă de drepturile fundamentale, astfel încât să nu poată exista nici o posibilitate de eludare a acestora prin mijloace de drept privat.
Cu privire la comportamentul administrativ ilegal, dreptul administrativ german, în secțiunea a 35-a a Actului Procedurilor Administrative, trasează o distincție conceptuală și teoretică între actele administrative ca decizii individuale și ordonanțe sau reglementări, ca modalități de conducere generale sau abstracte ale administrației. Astfel, pentru a fi legal, un act administrativ trebuie să fie emis de către autoritatea responsabilă prin procedura legală prescrisă în formă corectă și nu poate să conțină nici un defect de substanță. Dacă una din aceste cerințe nu este îndeplinită, actul administrativ este ilegal sau, potrivit Curții Administrative Federale: „Un act administrativ este ilegal dacă apare printr-o aplicare improprie a regulilor legale existente”.
1.4. Principiul legalității în Italia
În Italia, deși nu există nici o controversă asupra faptului că funcțiile administrative sunt guvernate de principiul legalității , baza legală a acestuia este deschisă unei varietăți de interpretări. Majoritatea analiștilor spun că această bază este art. 97, paragraful 1 din Constituție, care afirmă că: „Instituțiile publice sunt organizate corespunzător în actele emise de Parlament, pentru a asigura funcționarea corectă și imparțialitatea administrației .
Din principiul legalității rezultă, în primul rând, că administrația poate încălca libertatea și proprietatea cetățeanului numai atunci când are autoritate statutară să o facă . În al doilea rând, acest principiu general al sistemului de drept italian impune executivului datoria de a se supune atât legii cât și principiilor generale de drept.
1.5. Principiul legalității în Belgia
În Belgia, dominația legii este un principiu universal recunoscut. Administrația belgiană este supusă legii, adică principiului legalității . Aceasta înseamnă că autoritățile publice sunt supuse legii obiective; ele trebuie să asigure aplicarea legii și puterile lor sunt circumscrise de către lege.
Principiul legalității administrației înseamnă că acțiunile organului administrativ sunt legale numai dacă sunt în acord cu deciziile luate de un organ al autorității publice. Aceasta este descrisă ca fiind ierarhice normelor legale.. Art. 107 din Constituția belgiană, potrivit căruia Curțile sunt obligate să respingă reguli și reglementări generale alcătuite de provincii și municipalități dacă sunt contrare legii, și art. 14 din legea despre Consiliul de Stat, potrivit căruia orice persoană interesată să acționeze poate cere de la Consiliul de Stat revocarea deciziilor administrative neconforme legii, sunt expresia principiului legalității în dreptul public belgian.
Deși Constituția se situează pe poziția cea mai înaltă în ierarhia normelor legale, Curțile nu au nici o putere să decidă dacă legislația este compatibilă cu Constituția, așa că nu există nici o sancțiune dacă un statut (act emis de parlament) este neconstituțional.
Principiul legalității, ca o regulă generală de drept, presupune regula că o autoritate administrativă nu poate decreta prevederi contrare reglementărilor generale proprii. De exemplu, un decret regal privind numirea sau demiterea unui funcționar de stat nu poate intra în conflict cu alt decret regal conținând reguli generale privind numirea sau demiterea funcționarilor de stat. Primul decret poate fi modificat de un decret regal cu scop general.
1.6. Principiul legalității în Danemarca, Grecia și Irlanda
În Danemarca, există o recunoaștere a faptului că autoritatea legii este necesar a fi invocată, dacă administrația trebuie să încalce libertățile sau proprietatea. Legislația, de asemenea, definește granițele Conduitei administrative permisibile.
În anul 1927, P. Andersen a arătat că principiul legalității în administrația daneză este în mare măsură în acord cu dreptul german. Dintr-o perspectivă modernă se pune întrebarea dacă sfera de acțiune a restricției legale a fost extinsă în asemenea măsură încât să acopere administrarea serviciilor publice ca în Germania. În literatura de specialitate, Paul Meyer, scrie că acțiunile administrației publice trebuie în orice caz să fie definite și acoperite de un act al Parlamentului . Aceasta sugerează o restricție legală mai largă, extinsă dincolo de zona tradițională a încălcărilor asupra libertății și proprietății. Aceeași concluzie este promovată și de G.T. Nielsen, care explică „așa cum în interiorul cadrului constituțional este o trăsătură caracteristică a administrației faneze faptul că are numai acele puteri aprobate de lege, respectiv actul emis de Parlament.
În altă ordine de idei, el oferă următoarea autoritate pentru puterea executivă: „guvernul nu are nici o autoritate independentă în această privință, ci este obligat în mod constant să acționeze numai secundar legii”. În acest context, nu există nici un dubiu că restricția legală se aplică legislației administrative. Administrația poate să facă reglementări numai pe baza unui act al Parlamentului, neavând nici o autoritate proprie să o facă. Limitele autorității parlamentare delegate sunt definite în Constituție. În speță, taxele pot fi impuse numai pe baza unei legi (clauza 43 din Constituția daneză).
În ceea ce privește alte constrângeri asupra executivului danez, trebuie menționate principiile pertinente nescrise ale dreptului. Regulile alcătuite de administrație și actele administrative individuale pot fi contestate în condiții și în termeni similari. Curtea examinează faptele și verifică dacă există vreunul din defectele definite în dreptul danez, cum ar fi violarea unei legi sau absența autorității legale, lipsă de competență, compunerea defectuoasă a organului oficial implicat, defecte procedurale și formale.
În Grecia, Constituția din 9 iunie 1975 păstrează în mod implicit noțiunea de stat constituțional. Legalitatea executivului este un principiu călăuzitor al administrației grecești. Drepturile sociale și individuale definite în art. 4 al Constituției pot fi limitate, acolo unde nu se prevăd restricții în mod expres chiar și în Constituție, numai de o lege sau o ordonanță corespunzătoare. Constrângerile legale asupra executivului ajută, de asemenea, la interpretarea art. 50 din Constituție, sub care Președintele republicii Elene, ca șef al executivului, are numai autoritatea conferită în mod expres de către Constituție și prin lege. Cu toate acestea, administrația greacă nu este limitată doar prin legea scrisă. Activitățile sale sunt conduse și reglementate de principiile generale nescrise ale dreptului, la fel ca în alte state europene. Așadar, și în Grecia, legalitatea administrației a fost extinsă, în sensul că administrația trebuie să se supună nu numai ordonanțelor, ci și legii, în general.
Procedura grecească pentru atacarea deciziilor administrative este modelată conform exemplului francez „cas d’auverture deu recours por exces de pouvoir”. Temeiurile pentru contestarea unei decizii sunt lipsa jurisdicției, defecte de formă sau de procedură, abuz de autoritate și de încălcarea legii .
În Irlanda ca și în Marea Britanie, „dominația legii” înseamnă că administrația trebuie să acționeze în acord cu legea și cu actul emis de Parlament.
Ca și în dreptul englez, doctrina „ultra vires” are, de asemenea, un rol important în dreptul constituțional irlandez. Dacă un organ administrativ acționează în afara sferei de competență atribuită lui prin lege, actul este „ultra vires” și de aceea, ilegal.
Aceasta se aplică atât actelor individuale ale administrației, cât și domeniului legislației delegate. Pentru alte vicii administrative și pentru controlul exercitat asupra lor de către Curți, situația reglementărilor juridice în Irlanda este identică cu cea din Anglia.
1.7. Principiul legalității în Luxemburg și Olanda
În Luxemburg, potrivit Constituției, puterea executivă se află în totalitate în mâinile Marelui Duce (art. 33 din Constituție). Autoritatea sa față de legislativ este limitată de art. 36 al Constituției, la acte de aplicare a legilor. Pentru acest scop, el are un drept de a emite ordonanțe și decrete, dar acest drept nu poate fi folosit pentru rectificarea legilor sau pentru împiedicarea executării lor .
O constrângere în plus derivă din principiile generale ale dreptului, ca de pildă dreptul la o audiere și la egalitatea tratării în ce privește impozitarea publică și beneficiile publice. Aceste principii sunt similare, în ce privește originea și dezvoltarea, cu principiile franceze, pentru că evoluția juridică din Franța a avut un impact puternic asupra dreptului administrativ din Luxemburg. Aceasta este, la fel de adevărat, și în ceea ce privește tratarea greșelilor din conduita administrativă, ceea ce corespunde modelului francez, cu deosebirea față de acesta, că este reglementat într-un sens legal pozitiv, printr-o lege.
În Olanda principiul legalității administrației este recunoscut în dreptul administrativ la fel ca și în dreptul german, unde se tratează o distincție între primatul legii și restricții la aceasta.
În regatul Olandei, primatul este acordat legii scrise, care dă prioritate legilor promulgate de către Coroană și Adunarea Generală împreună, față de orice alte surse derivate ale dreptului și care stipulează, de asemenea, că administrația este îngăduită de legea scrisă. Un exemplu de acest tip de constrângere legală asupra administrației este temeiul pentru contestarea unei decizii, potrivit căruia deciziile administrative pot fi contestate dacă se afirmă că ele încalcă o prevedere general obligatorie.
Primatul legii scrise este limitat de art. 94 al legii fundamentale din 1983, potrivit căruia o lege națională nu se aplică dacă aplicarea sa nu se poate pune de acord cu prevederile generale obligatorii ale tratatelor internaționale și deciziile organizațiilor internaționale Această regulă este de o importanță primordială în sfera dreptului Uniunii Europene.
Așa după cum am nai arătat, statul constituțional liberal al secolului al XIX-lea se caracterizează printr-o separare strictă a puterilor și garantarea drepturilor fundamentale și a libertăților individuale, într-o lege fundamentală (Constituția). Din aceasta a rezultat principiul de bază că administrația trebuie să acționeze în conformitate cu legea scrisă și potrivit acestui principiu libertatea cetățeanului nu poate fi limitată decât pe baza unei legi scrise. Acest principiu al legalității este exprimat și în Constituția olandeză actuală. Potrivit acestei prevederi, administrația poate emite norme juridice numai în temeiul și în vederea aplicării unei legi scrise.
1.8. Principiul legalității în Portugalia și Spania
În Portugalia, în cadrul dreptului administrativ, începând cu anul 1974, principiul legalității s-a dezvoltat într-o manieră conceptuală care este tipică pentru schimbarea politică ce a avut loc. termenul „legalitate democratică” inventat ca un compromis între conceptele de „legalitate socialistă” și „stat constituțional” a fost în mare înlocuit, ca o consecință a revizuirii constituționale din 1982, de conceptul de „stat constituțional democratic”. Totuși, dincolo de particularitățile terminologice, atât guvernul cât și administrația din Portugalia sunt supuse legii scrise. Spre deosebire de prevederile constituționale ale majorității statelor europene, guvernul din Portugalia are o competență legislativă independentă în sferele neatribuite Parlamentului și își exercită competența între drepturile fundamentale garantate de Constituție are, însă legitimarea printr-un act emis de Parlament.
În Spania, Constituția, din 12 decembrie 1978, determină formarea unui stat constituțional social democratic, în forma unei monarhii parlamentare. Potrivit art. 9, paragraful 1, autoritățile de stat sunt supuse Constituției și sistemului juridic, în general. Art. 9, paragraful 3, definește elementele clasice ale statului constituțional, ca de exemplu principiile legalității, ierarhia normelor legale, caracterul public al normelor legale, caracterul non-retroactiv al sancțiunilor și certitudinea legală, ca și responsabilitatea și veto-ul asupra acțiunii arbitrare a autorităților publice.
Capitolul IV din Constituție, asupra „Guvernului și administrației”, atribuie guvernului funcția executivă și puterea de a emite reglementări, puteri pe care el trebuie să le exercite în concordanță cu Constituția și legea scrisă. Restricțiile asupra drepturilor fundamentale ale cetățeanului sunt supuse cerinței unei legi scrise și sunt în final limitate de „garanția efectivă” din art. 53, paragraful 1 (2).
1.9. Câteva concluzii
Principiul legalității activității administrației este elementul cardinal în practica statului constituțional democratic burghez liberal. Ideea statului guvernat de lege este principiul care stă la baza organizării în constituțiile tuturor statelor europene.
Indiferent de numele sau de forma pe care o iau, puterile statului sunt limitate în toate țările de către lege, în scopul protejării libertăților civice. Sub influența principiului democratic, actele Parlamentului au devenit cea mai semnificativă constrângere legală asupra sferei de influență a statului.
În toate statele europene, dominația legii a fost, în plus, dezvoltată pentru a deveni un set de constrângeri legale mai largi asupra administrației. Diferențele existente devin evidente numai dacă cercetăm care decizii de stat pot fi făcute numai prin sau pe baza unei legi scrise.
În toate statele europene, pe care le-am analizat, restricția legală se aplică oriunde libertatea sau proprietatea sunt încălcate. Aici vedem moștenirea comună a tradiției conceptuale a mișcării constituționale burghezo-liberale.
Constituția franceză are acea trăsătură caracteristică, în sensul că dă Parlamentului doar un număr limitat de puteri legislative și atribuie executivului un drept general de a face reglementări în alte domenii. Cu toate acestea, și în Franța, formele clasice de intervenție în libertățile civile sunt supuse restricției legale. Același lucru se aplică și Portugaliei, deși Constituția portugheză limitează puterile legislative autonome ale guvernului prin cerința unui acord parlamentar.
În general, restricția legală se aplică alcătuirii normelor de către administrație; în Germania există chiar o restricție legală calificată, sub care conținutul, scopul și mărimea autorității delegate trebuie definite de către lege. Se poate trage concluzia că, în toate statele europene, există o tendință de a supune conduita administrativă unei verificări și unei reglementări mai amănunțite.
Apariția viciilor legale de formă în acțiunea administrației este strâns legată de dezvoltarea unei proceduri corecte de control judiciar.
Într-un număr de alte state europene o mare influență asupra conceptului de protecție legală a vut-o „contentieux administratif” francez.
Marea Britanie, care este o excepție, datorită sistemului său juridic independent, aproape inevitabil a trebuit să meargă într-o direcție diferită. Dar și sistemul german de drept administrativ, în ciuda unor împrumuturi de la vecinul său francez, și-a format și el propriile standarde de verificare a conduitei administrative.
2. Protecția cetățenilor prin dreptul administrativ în Uniunea Europeană
2.1. În Franța
În Franța, căile specifice prin care revizuirea judiciară poate fi exercitată sunt procedurile judiciare (recursurile contencioase), reclamația administrativă (recursul administrativ) sau intervenția prin mediator (recurs prin mediator).
Protecția judiciară împotriva administrației a fost dirijată de poziția centrală ocupată de Consiliul de Stat, care în anumite forme ale litigiilor, desemnate prin lege, acționează ca o Curte de primă și ultimă instanță. În alte cazuri, însă, există două nivele ale acțiunii judiciare. În rolul său de Curte de Apel, Consiliul de Stat revede deciziile tribunalelor administrative, iar în rolul său de Curte Supremă, Consiliul de Stat revede deciziile luate ca primă instanță de majoritatea Curților administrative speciale. Tipurile de acțiuni sunt puse în aplicare corespunzător cu extinderea jurisdicției Curții relevante .Sub „contencios în anulare”, numai Curțile sunt acelea care pot anula acțiunea administrativă legală. Cel mai important tio de acțiune sub acest titlu este „recursul pentru excesul de putere”. Sub contenciosul de plină jurisdicție (litigiu implicând jurisdicție nelimitată), Curțile au puterea de a îmbunătății sau înlocui decizia administrativă.
De departe, cel mai important timp de acțiune este recursul pentru excesul de putere , care poate fi folosit împotriva tuturor formelor de activitatea în administrație (acte administrative unilaterale). Acestea includ atât actele individuale cât și ordonatele. Ca să fie admisibilă, acțiunea trebuie să respecte nu numai timpul limită prescris și formalitățile, dar și să caute să protejeze interesul legal, în primul rând. Spre deosebire de poziția din Germania, unde admisibilitatea este condiționată de cererea reclamantului cu privire la încălcarea unui drept subiectiv, în Franța acțiunea de contestare a administrației este angajată mai mult în interesul obiectiv, dat de necesitatea revizuirii legalității acțiunii administrative. Atunci când acțiunea este admisă, acțiunii administrative, îi sunt evaluate defectele. Motivele revizuirii includ lipsa competenței, iregularități procedurale, încălcarea statutului și deturnarea de putere.
Înainte de începerea procedurilor Curții, cetățenii pot solicita o revizuire administrativă internă, sub care pretind o nouă decizie administrativă din partea departamentului care a luat decizia contestată (recurs grațios) sau înaintea organului ierarhic superior (recurs ierarhic). Acțiunea va fi admisă dacă există o asemenea plângere prealabilă (regula deciziei prealabile).
Administrația poate fi supusă suprapunerii printr-un Mediator, care este numit de Guvern, dar acționează independent. Acesta este invitat de un membru al Administrației Naționale sau de la Senator, de cele mai multe ori la cererea cetățeanului, să investigheze deficiențele în administrației și, unde este cazul, să propună îmbunătățiri.
2.2. În Anglia
În Anglia, aspectul procedural este predominant și caracterizează relația dintre dreptul administrativ și cel procedural.
Recursurile posibile împotriva acțiunii administrative trebuie să țină seama de recursul legal, pe de o parte, și de controlul judecătoresc, care în mod tradițional, intră în jurisdicția tribunalelor, pe de altă parte.
Până în 1977, când s-a decretat Actul procedurilor Coroanei, responsabilitatea Coroanei și a autorităților publice era dominată de principiul că „Regele nu poate face nici un rău”. Din perspectiva identității istorice dintre rege și sistemul de justiție, noțiunea că regele sau servitorii săi ar putea crea prejudicii , părea absurdă. Coroana continuă să se bucure de anumite privilegii în cadrul dreptului delictelor civile, care este subiectul unor critici crescânde.
Pe lângă controlul exercitat de tribunalele ordinare asupra administrației a câștigat în importanță revizuirea juridică a acțiunii administrative de către tribunalele speciale. Există, în mod curent, peste 2000 tipuri de tribunale (Curți) stabilite, în primul rând, ca rezultat al promulgării unei legislații a proprietății, în domeniul asigurării sociale și dreptul muncii . Aceste corpuri judiciare decid în privința plângerilor aduse împotriva măsurilor adoptate de administrație. Procedura care trebuie urmată și revizuirea deciziilor tribunalului special de către tribunalele ordinare, relevă variații considerabile de la un tip la altul.
Din moment ce balanța caracteristicilor judiciare și administrative variază considerabil de la un tribunal la altul nu se poate decide dacă această instituție este un tip special de tribunal administrativ sau parte a mașinăriei administrative. Se poate spune că ele prezintă o combinație de caracteristici administrative și cvasi-judiciare care dă tribunalelor aspectul lor particular. În particular, a fost înființat un consiliu al tribunalelor, care supraveghează diversele tribunale și prezintă un raport anual parlamentului. Alte măsuri includ întărirea măsurilor procedurale ale cetățeanului interesat și o îmbunătățire a posibilităților pentru revizuirea judiciară a deciziilor tribunalului.
De asemenea, administrația este subiect al supervizării parlamentare. Separat de responsabilitatea înaintea Parlamentului și timpul pentru răspunsurile de interpelări, diversele departamente administrative sunt supravegheate de așa-numitele comitete alese, care sunt organizate de parlament în scopul de a supraveghea anumite compartimente și puteri ale administrației. În anul 1967 a fost creată instituția Comisarului parlamentar pentru administrație, fiind inspirată de modelul danez, a Ombudsman-ului. Aceasta era reprezentată de o persoană cu autoritatea de a ancheta și pronunța în chestiuni legate de prejudiciile cetățenilor, împotriva părții executive a guvernului.
2.3. În Germania
Așa-numita procedură a obiecției (Wiedersprechsverfahren) este o procedură preliminară extra judiciară, prin care legalitatea și oportunitatea punerii în aplicare a unui act administrativ sau refuzul de a emite un act administrativ, este examinată de administrația însăși, în majoritatea cazurilor de către o autoritate superioară. Procedura preliminară este o condiție prealabilă pentru a obține o judecată în temeiul unei acțiuni pentru anulare sau pentru realizarea unei acțiuni administrative. Această examinare duce , în multe cazuri, la o decizie care este favorabilă solicitantului.
Art. 19 (4) (1) din legea fundamentală, garantează protecție juridică împotriva încălcărilor comise de autoritățile publice. În acest sens, toate disputele din dreptul public care nu sunt constituționale în natura lor, cad în jurisdicția Curților administrative, supuse unor norme speciale asupra atribuției jurisdicției preconizate de legea federală.
Potrivit naturii protecției legale solicitate, se face o distincție între acțiunile care caută un nou statut legal, acțiuni de punere în aplicare și acțiuni declarative. Cea mai tipică acțiune administrativă este acțiunea care urmărește un nou statut legal în forma unei obiecții, care vizează anularea judicioasă a unui act administrativ. Acțiunea pentru punere în aplicare urmărește ca administrației să i se impună, de către Curte, să execute sau să se abțină de la a executa o anumită acțiune. Acțiunea declarativă poate fi folosită pentru a avea o relație legală acoperită de dreptul public declarat existent sau inexistent. O formă particulară de acțiune declarativă este cererea de reexaminare a normelor (Normenkontrolle).
Pentru aceste forme variate de acțiuni și aplicare, trebuie întrunite anumite condiții prealabile detaliate înainte de a se da o judecată pe fond. În Plus, față de respectarea anumitor cerințe în privința formei și a datei limită, reclamantul care urmărește anularea unui act sau adoptarea unui act administrativ, sau urmărește obligarea administrației de a se abține de la acțiune, trebuie să dovedească încălcarea unui drept subiectiv. Interese de natură pur morală sau economică nu pot conferi legitimarea acțiunii. Dacă acțiunea este considerată a fi admisibilă, odată ce condițiile au fost întrunite, Curtea examinează temeiurile acțiunii. Legalitatea actului administrativ care formează baza acțiunii este supusă unei examinări minuțioase. Această examinare judiciară este, totuși, limitată acolo unde legislatorul a permis administrației un anumit grad al libertății de decizie și de evaluare și i-a dat astfel un „drept de decizie finală” în zona respectivă. Când sunt implicate decizii discreționare, Curtea doar examinează dacă limitele statutare ale libertății de decizie au fost depășite, sau dacă libertatea de decizie a fost folosită într-o manieră în care a fost un dezacord cu scopul deciziei statutare în acordarea acestei libertăți de decizie.
Curtea Constituțională Federală asigură protecție juridică împotriva administrației în anumite cazuri. Orice cetățean poate intenta acțiune constituțională în fața Curții Constituționale Federale pe motiv că drepturile fundamentale au fost încălcate de autoritățile publice. Cu toate acestea, acțiunea este admisibilă numai după ce toate celelalte recursuri disponibile s-au epuizat, ceea ce face ca majoritatea acțiunilor să fie intentate nu împotriva actelor administrative ci împotriva deciziilor celor mai înalte Curți de Apel. Pot fi aduse în fața Curții Constituționale chestiuni de drept administrativ prin intermediul altor proceduri, în special revizuirea abstractă a legii.
2.4. În Italia
În Italia, protecția juridică față de administrația publică este garantată de art. 24-1; 113-1 și 113-2 din Constituție. În concordanță cu aceste măsuri de protecție, este posibil să se facă apel la tribunalele ordinare și administrative, chiar și împotriva actelor autorităților publice. Constituția a trecut deja peste sistemul juridic sub care tribunalele ordinare aveau în mod normal jurisdicție pentru a audia disputele legate de drepturi subiective, iar tribunalele speciale aveau jurisdicție pentru a audia disputele legate de drepturile legitime. Conflictele de jurisdicție sunt soluționate de Curtea de Casație, care determină sfera de acțiune efectivă a jurisdicției tribunalelor administrative.
Sistemul juridic administrativ are două trepte de apel: Tribunalele administrative regionale, care pronunță sentințe la primul apel, în timp pentru a doua treaptă este competentă Secția Judecătorească a Consiliului de Stat. Există, de asemenea, tribunale administrative speciale, pe lângă tribunalele administrative generale. Tribunalele administrative au o jurisdicție generală pentru a lua decizii privind legalitatea actelor administrative care încalcă interesele protejate legal ale reclamantului. Sunt examinate următoarele temeiuri pentru anulare: incompetență jurisdicțională, exces în exercitarea puterilor și încălcarea legislației. Dispozițiile legislative speciale au atribuit tribunalelor puteri extinse de investigație și decizie, în virtutea cărora ele pot pronunța hotărâri în privința oportunității actelor administrative , ca și în privința anumitor cazuri pentru care au „competență juridică exclusivă”, sub care ele pot da o sentință pentru drepturile subiective.
Pentru protecția drepturilor subiective împotriva măsurilor luate de administrație este posibil un recurs la tribunalul ordinar. Tribunalele ordinare nu au nici o putere pentru a amenda sau revoca acte administrative, ele pot lua decizii în favoarea cetățeanului care a făcut plângere și pot ordona administrației să plătească compensații.
Pe lângă invocarea protecției judecătorești, cetățeanul poate depune trei plângeri care sunt de competența administrației însăși. Această „opposizione” este adresată autorității care a emis actul, fiind admisă în anumite circumstanțe care sunt prevăzute de lege. Plângerile sunt făcute în ordine ierarhică spre autoritatea superioară.
Protecția cetățeanului împotriva administrației este completată de supravegherea politică, exercitată de parlament asupra executivului, care se realizează sub forma interpelărilor parlamentare, examinărilor și investigațiilor, pe de o parte, iar, pe de altă parte, prin dezbaterile legate de aprobarea bugetului și a bilanțurilor finale.
2.5. În Belgia
În Belgia, cetățeanul are două posibilități pentru a obține protecție legală împotriva acțiunii administrative. El poate solicita să reexamineze legalitatea unui act administrativ de către administrație însăși, prin completarea unei cereri, având posibilitatea să facă o cerere introductivă de instanță în materie civilă , sau poate introduce o acțiune în fața tribunalelor. Cererile pot fi completate fie la autoritatea care la origine a emis actul sau la o autoritate superioară acesteia, prin care se poate cere departamentului care exercită controlul, să anuleze o măsură ilegală adoptată de un organ descentralizat.
Examinarea judecătorească a legalității actelor administrative și a regulamentelor, poate fi în jurisdicția atât a tribunalelor ordinare, fie a celor administrative. Normele juridice de bază care răspund la întrebările referitoare la jurisdicție sunt art. 92 și art. 93 din Constituție. Aceste articole prevăd că tribunalele ordinare au jurisdicție exclusivă în dispute de drept civil. Acestea includ cereri de despăgubire de la autoritățile publice și dispute ce se referă la contractele administrative. În art. 53 din Constituție, tribunalele ordinare au jurisdicție și pentru a audia cazuri care implică „drepturi politice”
Pe lângă Consiliul de Stat, care este cel mai important tribunal administrativ având jurisdicție generală pentru litigii de drept administrativ, există aproximativ 400 de corpuri judecătorești, stabilite prin art. 93 din Constituție, cărora legislativul le-a conferit puteri de a judeca în domenii administrative specifice. Acestea includ comitetele permanente ale Consiliilor provinciale și organele judiciare administrative în probleme militare.
Jurisdicția Consiliului de Stat în dispute de drept administrativ derivă din legea referitoare la organizarea și funcționarea acestuia. Art. 14 al acestei legi prevede acțiunea cea mai importantă care este în practică , și anume acțiunea în anulare, care menționează trei motive pentru a cere anularea: autoritatea competentă și-a depășit puterile, utilizarea greșită a puterilor și încălcarea prevederilor procedurale.
În timp ce deciziile Consiliului de Stat, în cazurile în care implică legalitatea exercitării instrumentului administrativ sau a regulamentelor administrative , conduc la anularea acestora și produc efecte erga ommes, hotărârile judecătorești luate în baza art. 107 din Constituție de către tribunalele ordinare au efecte numai inter partes și lasă intacte actele administrative sau reglementările care sunt considerate ca ilegale fiind declarate doar neobligatorii sau inaplicabile. Acțiunea în anulare pe motiv de exces de putere este calea cea mai potrivită pentru a asigura coralierea cu statutul respectiv, deoarece ea este capabilă de a fi îndreptată împotriva oricărei măsuri adoptate de administrație.
2.6. În Danemarca, Grecia și Irlanda
În Danemarca organizarea tribunalelor și dreptul procedural sunt stabilite de legea privitoare la procedura judecătorească. Protecția legală împotriva executivului este asigurată printr-un singur sistem judecătoresc și anume prin intermediul procedurilor civile. Nu există un sistem separat al tribunalelor administrative, cu toate că prin Constituție se permite înființarea, prin statut, a tribunalelor administrative. Danemarca nu are un sistem care să traseze tipuri diferite de acțiune. Acolo unde reclamantul pretinde un interes legal, tribunalele examinează atât actele individuale cât și reglementările emise de administrație. Competența puterilor tribunalului de a revizui este limitată la controlul legalității actului în cauză.
Principalele forme de revizuire extra-judecătorească a acțiunii administrative sunt procedurile de reclamare și instituția Ombudsman-ului. În afară de acestea, există și supravegherea politică exercitată de Parlament prin intermediul responsabilităților militare care, însă, nu joacă un rol important.
Actele și faptele administrației pot fi controlate și de administrația însăși prin intermediul reclamațiilor adresate autorității imediat superioare. Mai există un număr de comisii pentru reclamații, fiind separate de administrație, atât din punct de vedere funcțional, cât și în privința personalului, care își adoptă deciziile în concordanță cu legile cvasi-judecătorești de procedură.
O importanță specială trebuie dată Ombudsman-ului, la origini fiind un instrument nordic al revizuirii administrative, care a fost ulterior imitat de alte țări. În Secțiunea 55 a Constituției, Ombudsman-ul este numit de Parlament și funcția sa este de a supraveghea administrația civilă și militară. O legislație specială îi dă puterea de a conduce investigații, de a cere autorităților publice să ofere documente și să prezinte opinii. El poate acționa din inițiativă proprie sau la cererea unui cetățean, care trebuie, în prealabil, să fi epuizat procedura de reclamare. Cu toate că, practic, Ombudsman-ul nu are puteri coercitive, deciziile sale se bucură de un înalt grad de autoritate, deoarece în mai multe cazuri și-a spus opinia în legătură cu aplicarea și scopul unor principii legale generale, în particular, acela al procedurilor pentru o administrație cinstită. Aceste opinii, care se bazează pe o analiză detaliată a legislației în domeniu a jurisprudenței, a practicii administrative și a literaturii de specialitate sunt urmate de decizii autorizate ale dreptului în vigoare.
Grecia și-a restabilit sistemul separat de tribunalele administrative în 1929. Chiar și în timpul primilor ani ai statului modern grec, disputele administrative erau aduse în fața unor tribunale administrative speciale. În anul 1835 a fost înființat Consiliul de Stat, inspirat după modelul francez, care pe lângă funcțiile sale constitutive, îndeplinea și îndatoriri judecătorești. În art. 95, din actuala Constituție din 1975, Consiliul de Stat are jurisdicție în primă și ultimă instanță, pentru a hotărî în privința cererilor de anulare a actelor de impunere emise de autoritățile administrative, în baza faptului că acestea din urmă și-au depășit puterile sau au încălcat dreptul statutar. Condiția principală pentru admitere este ca plângerea să implice, din partea reclamantului, un interes imediat, curent și personal. Pe lângă jurisdicția sa de primă instanță, Consiliul de Stat decide în privința cererilor de revizuire a deciziilor luate de tribunalele administrative.
Controlul extra-judecătoresc a acțiunii administrative este exercitat prin intermediul responsabilității miniștrilor sau a guvernului față de parlament și printr-un sistem de control efectuat de administrație. Controlul intern poate fi inițiat prin depunerea unei plângeri prin care cetățeanul își exercită dreptul de a se opune acțiunii administrative în fața autorității emitente sau a celei imediat superioare, sau prin depunerea unei plângeri asemănătoare cu un recurs, pe baza unei prevederi legale speciale.
În Irlanda, în privința protecției împotriva acțiunii administrative, ca și în Marea Britanie, se face distincție între „recurs” și „revizuire”. Orice recurs în fața unei autorități administrative mai înalte, sau în fața unui tribunal, caută să facă o abstracție, parțial sau în întregime, de decizia pronunțată înainte și trebuie să fie autorizată prin statut.
Cererile de revizuire nu au scopul de a obține o nouă decizie, dar caută să obțină o examinare a problemei, mai exact dacă măsura a fost adoptată ultra vires. Ele sunt puse în mișcare în virtutea drepturilor prerogative originale de „certiorari, prohibitier” și „mand a mus” (așa-numitele ordine din partea statului) sau printr-o declarație sau hotărâre de amânare .
Condițiile de admitere, regulile de procedură și criteriile care determină mijlocul de revizuire a puterilor variază de la o acțiune la alta, fiind adesea foarte dificil pentru cetățean să aleagă acțiunea cea mai potrivită cu plângerea sa și insuficiențele, în termeni de protecție legală, care rezultă din acestea. Acestea au determinat Comisia de reformă a dreptului, inspirată de legile Curții Europene din Marea Britanie (1977), să propună introducerea unui tip unitar de cerere pentru revizuirea judecătorească. Procedura de „habeas corpus originală” formează acum subiectul unui set de legi conținute în art. 40.4 al Constituției.
În cadrul sistemului legal irlandez a avut loc o creștere a numărului funcțiunilor judecătorești, care au fost dezvoltate în corpuri ministeriale speciale și în tribunale administrative. Exemple de aceste „substitute judecătorești” sunt Tribunalul pentru apeluri referitoare la slujbe, care audiază dispute de drept al muncii și tribunale care se ocupă de domeniul asigurării nivelului de trai.
Pe lângă instituția Ombudsman-ului se practică „intervenția bine-voitoare” fără forme legale a membrilor parlamentului, care la cererea alegătorilor lor, inițiază controale asupra administrației, existând astfel un mecanism efectiv pentru supravegherea administrației, care este eminamente accesibilă datorită numărului relativ mare de senatori și membri ai parlamentului aflați în dialog cu populație.
2.7. În Luxemburg și Olanda
După legea din 1961, Consiliul de Stat are următoarea jurisdicție: a) drept Curte de Apel, în acțiuni menite să rectifice decizii, în derularea cărora, acolo unde este justificat, decizia Consiliului de Stat o poate înlocui pe cea administrativă și b) pentru acțiuni de anulare.
În Luxemburg acțiunea pentru anulare constituie mecanismul de cea mai mare anvergură pentru protecția legală a individului împotriva acțiunii arbitrare efectuată prin intermediul administrației și, în consecință, este punctul principal pentru procedura înaintea Consiliului de Stat. Acțiunea de anulare trebuie îndreptată împotriva unei decizii administrative individuale care poate viola un interes legitim personal sau un drept subiectiv al petiționarului. În consecință, acțiunea legislativului este scutită de controlul judecătoresc. Același lucru se aplică și instrumentelor emise de guvern și actelor de natură generală și abstractă emise de administrație .
Luxemburgul nu are tribunale administrative de primă instanță împotriva deciziilor cărora recursul să fie responsabilitatea Consiliului de Stat. Responsabilitatea hotărârii judecătorești în acest domeniu este dată organelor administrative, care sunt autorități subordonate Consiliului de Stat și ale căror decizii sunt parțial aplicabile. Cel care ia decizia finală în dispute administrative este un tribunal ordinar – Curtea de Casație. În consecință, dreptul administrativ din Luxemburg trasează o distincție între două tipuri de acțiune prin care se asigură protecția cetățenilor și anume:
a) în cazuri privitoare la taxe, obiecții împotriva deciziilor administrative sunt aduse înaintea unui organ administrativ mai înalt. În domeniul taxelor de comerț obiectivele sunt înaintate unei autorități diferite, la ale cărei decizii recursul revine Consiliului de Stat, care decide ca un tribunal administrativ de primă și ultimă instanță;
b) o ierarhie judecătorească diferită se aplică acolo unde anumite „jurisdiction administratives” judecă la nivelul cel mai de jos al ierarhiei. Ulterior, recursul împotriva unei decizii administrative poate fi trimis unei instanțe inferioare, ale cărei decizii pot fi contestate la cea mai înaltă instanță, înaintea Curții de Casație.
În Olanda protecția legală împotriva acțiunii administrative ne apare ca un adevărat labirint de instanțe și proceduri care marchează diversele acțiuni. În esență, trebuie făcută o distincție între trei forme de reclamație sau acțiune. Prima, este acțiunea adusă în fața unei autorități administrative mai înalte, în special autorităților provinciale (administratief beroes). Aici sunt fixate legalitatea, cât și calitatea unei decizii care a fost luată de o autoritate subordonată; a doua, este acțiunea înaintea tribunalelor administrative. Acestea includ tribunalele administrative speciale, a căror jurisdicție acoperă domenii specifice de drept public și secția judecătorească a Raad van State, care, conform legii, are jurisdicție subsidiară pentru acțiuni care contestă decizii administrative. Ambele acțiuni se concretizează într-o evaluare amănunțită a legalității deciziei în cauză, cu referire atât la statutele de rigoare cât și la principiile legale generale; a treia categorie, acoperă acțiuni aduse înaintea tribunalelor ordinare, care pot avea jurisdicție pe baza prevederilor statutare referitoare la dispute administrative. Cu toate că domeniul deciziilor acestor tribunale este același ca cel prezentat înaintea tribunalelor administrative, în plus, tribunalele ordinare au jurisdicție pentru acțiuni aduse împotriva autorităților publice și care se referă la pagube rezultate din acțiunile lor legale. Criteriile care formează baza pentru evaluare sunt: normele legale în vigoare, prohibirea deturnării puterii și principiul echitabilității, fiind excluse principiile administrării competente. O formă de supervizare administrativă introdusă în Olanda este Ombudsman-ul.
2.8. În Portugalia și Spania
În Portugalia protecția legală împotriva administrației este garantată de Constituție. Clauza generală, a art. 20, stabilește dreptul de acces la tribunale. Art. 268 (3) garantează protecția judecătorească pentru cetățeanul afectat de o acțiune administrativă definitivă și forțată (abuzivă). Art. 212 permite stabilirea de tribunale administrative și financiare. Tribunalele administrative generale sunt organizate pe două nivele și constau în districtul judecătoresc al tribunalelor administrative și Curtea Administrativă Supremă. Principalul tip de acțiune adus în fața lor este acțiunea pentru anulare, care este reminiscența recursului francez pentru exces de putere.
Pe lângă protecția judecătorească și supravegherea din interiorul administrației însăși, care poate fi inițiată în special prin intermediul unei cereri depusă de persoana afectată înaintea departamentului administrativ superior, trebuie menționată poziția Ombudsman-ului. Acesta poate fi abordat direct de cetățeni și intervine în procesul de luare a deciziilor administrative prin mediere sau prin intermediul recomandărilor.
În Spania, art. 24 (1) al Constituției garantează dreptul la protecție legală efectivă și cuprinzătoare în exercițiul drepturilor și intereselor legitime. Controlul judecătoresc asupra acțiunii administrative este făcut în primă instanță de senate de drept administrativ, care sunt ale tribunalelor ordinare. Pentru fiecare acțiune există o treaptă de apel. Senatele de drept administrativ ale „Audiencias Nacional” sau ale Tribunalului Suprem judecă plângerile depuse împotriva autorităților a căror jurisdicție se întinde pe întreg teritoriul național. Tribunalul Suprem acționează ca un corp de revizuire în relațiile cu deciziile emise de „Audiencias Territoriales” și cu acelea pronunțate de Audiencias Nacional .
Protecția legală împotriva administrației este garantată de Curtea Constituțională (tribunalul Constituțional), înființat în 1979. Supravegherea administrației poate fi exercitată și prin intermediul acțiunii constituționale, atunci când se acuză încălcarea anumitor libertăți fundamentale.
În domeniul supravegherii extra-judecătorești, una dintre instituțiile abilitate pentru protecția legală împotriva administrației este Avocatul poporului. În art. 54 din constituție, în conjuncție cu legea organică din anul 1981, Avocatului Poporului, care este ales de parlament, îi revine responsabilitatea de a supraveghea concilierea acțiunii administrative cu drepturile fundamentale și cu principiile de bază ale practicii social-economice. Este prevăzut în mod expres faptul că în domeniul principiilor de bază de politică social-economică garantate constituțional, responsabilitatea supravegherii este de o importanță deosebită, din moment ce protecția tribunalelor nu este în mod normal valabilă pentru individ. Apărătorul poate interveni din proprie inițiativă sau la cererea cetățeanului. Lui îi sunt garantate drepturi corespunzătoare pentru a primi informații și pentru a efectua verificări, având puterea de a formula propuneri, de a emite avertismente și de a depune anumite tipuri de plângeri. Astfel, apărătorul are un statut comparabil cu acela al Ombudsman-ului în Suedia și posedă mai multe puteri decât funcțiile similare din dreptul englez și francez.
2.9. Concluzii
Un sumar al principalelor caracteristici ale dreptului administrativ din Franța scoate în evidență rolul crucial jucat de Consiliul de stat, a cărei jurisprudență a trasat dreptul administrativ, în mod special prin dezvoltarea principiilor lui legale fundamentale.
Faptul că dreptul administrativ a fost dezvoltat prin procedura Curții, adaptată la disputele de legalitate, explică amploarea până la care chiar și dreptul administrativ material a fost influențat de jurisprudență. Astfel, demarcarea Curții de Justiție a constituit, în mai multe cazuri, baza pentru principiile fundamentale ale dreptului administrativ.
În termeni teoretici, dreptul administrativ – francez a fost trasat de sarcinile și obiectivele administrației. Puternica poziție ocupată de executiv și principiul separării stricte a puterilor înseamnă că, în scopul protecției legale, acțiunile care vizează realizarea obligațiilor sunt, în mod normal, inadmisibile, iar nivelul de supraveghere exercitat prin controlul judiciar al acțiunii administrative tinde să fie comparat cu dreptul german. Aceasta se aplică atât în ceea ce privește numărul deciziilor cât și măsuri în care materialul diverselor cazuri este supus revizuirii.
Procedura administrativă franceză este în mod deosebit îndreptată spre o supraveghere obiectivă a administrației, deși ea caută să impună drepturile subiective ale cetățenilor. Aceasta explică, că dreptul la acționarea în justiție nu este supus nici unei condiții oneroase și că, chiar litigiile au un scop general și abstract, ce nu afectează cetățeanul, pot fi contestate. În ciuda recentei legislații descentralizatoare, organizarea administrativă franceză continuă să rămână extrem de centralizată.
Dreptul administrativ – german a fost în special modelat de Constituție. Legislativul, în special prin decretarea Legii privind procedura administrativă, tribunalele și autorii academici au contribuit cu toții la exprimarea concretă a prevederilor esențiale ale Constituției. Protecția legală împotriva executivului este în mod particular solidă. Curțile administrative au drept scop, în primul rând, protejarea drepturilor subiective ale cetățenilor. Funcțiile administrative au fost împărțite, în ceea ce privește organizarea lor, între autoritățile federale și landuri.
Principalele caracteristici ale dreptului administrativ britanic, și anume absența unui corp independent de drept public, care, formal, este distinct de dreptul privat, pe de o parte, pe de altă parte, absența unui sistem de tribunale administrative separate de corpul judecătoresc ordinar, au supraviețuit numai într-o formă mult diluată.
Legislatorii, inspirați de propunerile diferitelor comitete de reformă și tribunale, în frunte cu figuri de marcă, precum lorzii Denning, Diplock și Reed, au dezvoltat un corp de legi administrative, care este în întregime comparabil cu sistemul continental de drept administrativ, chiar dacă nu atât de sofisticat și individualizat ca acesta. De la reformele din 1977, protecția judiciară împotriva administrației este în grija „Queen’s Bench Divisional Court”, care a ajuns să îndeplinească rolul de diviziune administrativă a Înaltei Curți. Prin urmare, acest sistem de drept administrativ și protecția judiciară pe care o asigură este caracterizat de un accent particular pus pe garanțiile procedurale.
În acest context rămâne de văzut dacă propunerile pentru o reformă și mai mare a dreptului constituțional și administrativ sunt realizabile, promulgarea unui proiect de lege a drepturilor care să se bucure de statutul special, înființarea unei Curți Constituționale, codificarea altor părți ale dreptului civil, drept administrativ separat, adoptarea unei liste de principii de bună administrare și stabilirea unui sistem independent al tribunalelor administrative
În acest moment, este deja posibilă discernerea unei convergențe mai mari între dreptul administrativ britanic și corespondentul său Continental, o schimbare în care Convenția Europeană a Drepturilor Omului și Comunitățile Europene au jucat un rol important.
3. Aplicarea principiului legalității în România
Dreptul administrativ românesc, în mod asemănător celorlalte sisteme de drept occidental, nu face notă discordantă, fiind și el dominat de principiul legalității, în condițiile în care România, potrivit legii sale fundamentale, este un stat de drept democratic și social (art. 1, alin. 3 din Constituția României revizuită). Însuși conceptul statului de drept, statuat pe cale constituțională, semnifică subordonarea statului față de lege, ceea ce învederează faptul că principiul legalității constituie unul dintre pilonii de bază ai sistemului juridic românesc.
Prin urmare, atașarea sintagmei statului de drept, statul român desemnează faptul că își îngrădește activitatea, astfel că acțiunea acestuia trebuie să fie conformă regulilor de drept, statul legal fiind acela în care activitatea diferitelor autorități este subordonată legilor .
Corelația conceptuală evidentă dintre noțiunea statului de drept și exigențele principiului legalității, este cel mai elocvent redată, într-o formulare de maximă sinteză, conținută în dispozițiile constituționale ale art. 16, alin 2 „Nimeni nu este mai presus de lege”, normă sub incidența căreia intră toate subiectele de drept, cetățeni, persoane juridice, inclusiv autoritățile publice ale statului.
Fără a statua în mod expres principiul legalității în contextul Constituției, acesta derivând implicit din explicitarea conceptului statului de drept, pentru a întregi și completa conținutul acestui concept, este impetuos necesară statuarea pe aceeași cale constituțională a unui alt principiu fundamental – supremația constituției. Astfel, prevederile art. 1, alin 5 din Constituția României revizuită consacră supremația actului fundamental în cadrul sistemului juridic național, instituind obligația respectării acesteia, dar și a legilor, ca esență a statului de drept.
Suntem de acord cu opinia lui Mihai Constantinescu și Antonie Iorgovan, prin care susțin că supremația Constituției poate fi evocată prin mai multe elemente : toate normele de drept, consacrate prin legi și acte normative subordonate legii, trebuie să fie conforme Constituției, asigurându-se structurarea lor în sistem; Constituția este direct aplicabilă, constituind actul juridic fundamental pentru consacrarea statului legal al cetățeanului, cât și a principalelor autorități publice: legea ca principal act normativ de reglementare a raporturilor sociale nu poate fi adoptată decât cu respectarea procedurii legislative consacrate de Constituție.
Dincolo de instituirea unei obligații fundamentale în sarcina cetățenilor, principiul supremației Constituției se întemeiază pe poziția sa supraordonată, în vârful piramidei sistemului juridic, generând supra-legalitatea constituțională , astfel încât legea însăși exprimă voința generată numai cu respectarea normei constituționale. Ca și principiul supremației Constituției, legalitatea asigură ordinea de drept, exprimând esența cerințelor statului de drept, adică preeminenței legii în reglementarea relațiilor sociale .
Principiul legalității statuat în cuprinsul normelor constituționale, perceput ca obligație a respectării legii, constituie o exigență esențială pentru definirea statului de drept, principala garanție a respectării drepturilor și libertăților cetățenilor, dar și a bunei funcționări a autorităților publice.
Suntem de acord cu opinia lui Ioan Alexandru, precum că, principiul supremației Constituției sau al legalității fixează cadrul activității autorității statului, în limita legilor, asigură stabilitatea juridică, drepturile și libertățile omului și are drept consecință subordonarea tuturor activităților autorităților publice, voinței supreme a națiunii, consemnate în principiile și normele pactului fundamental statuat în Constituție.
Ca o garanție a principiului supremației Constituției și a legii se disting alte două principii fundamentale derivate, anume: principiul controlului constituționalității legilor, exercitat prin Curtea Constituțională și principiul controlului jurisdicțional al acțiunii administrației publice, drept instrumente de ordin constituțional, menite a asigura echilibrul puterilor statului, dar și întronarea legalității la nivelul tuturor autorităților publice ale statului.
România se alătură, astfel, majorității sistemelor de drept ale statelor Uniunii Europene, dotate cu constituții scrise, în care se regăsește principiul supremației legii fundamentale, principiu sancționat prin intermediul controlului de constituționalitate al legilor coroborate cu o formă a controlului jurisdicțional, menit a asigura respectarea legalității la nivelul administrației publice. De asemenea, la nivelul organizării și funcționării constituționale a instituțiilor fundamentale ale statului, spre deosebire de modelul francez, sistemul românesc consacră, în cadrul formei de guvernământ republicat – semi-prezidențiale, parlamentarizate, o deplină competență de legiferare Parlamentului, unica autoritate legiuitoare a statului.
La nivelul executivului nu se regăsesc competențe de ordin legislativ, astfel că, Guvernul român nu poate emite norme juridice cu caracter primar, decât pe baza unei delegări legislative din partea Parlamentului, în domenii de reglementare ce nu țin de obiectul legilor organice, prin intermediul ordonanțelor. În cazuri excepționale, în condițiile fixate de Constituție, executivul român poate emite ordonanțe de urgență, fără abilitarea prealabilă a parlamentului, în orice domeniu de activitate, dar care în mod obligatoriu se supun aprobării ulterioare a legislativului, conform dispozițiilor art. 115 din Constituției.
În materia drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, actul fundamental al statului român consacră posibilitatea restrângerii exercitării unora dintre aceste drepturi, în situații excepționale, spre deosebire de alte state europene, care în aceeași materie statuează asupra restrângerii (Portugalia), suspendării (Spania) sau limitării (Germania) drepturilor sau libertăților.
Potrivit Constituției revizuite, exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți cetățenești poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea siguranței naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor, desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naționale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
Și în sistemul constituțional român, ca și în alte state, operează termenul de legalitate, ca un raport de supunere față de ansamblul actelor juridice, depășindu-se caracterul formal ce asociază principiul legalității cu legea – ca act juridic al parlamentului, consacrându-se, totodată, o piramidă a surselor de drept, în cadrul unei ierarhii bine articulate și coerente, ce are în vârful său Constituția, urmată de legile Parlamentului și de ordonanțele guvernamentale ce se continuă cu actele normative și individuale de punere în executare a legii la nivelul administrației centrale și teritoriale.
Principiul legalității activității administrative a statului derivă din normele constituționale, fiind considerat un principiu general aplicabil, opozabil întregului sistem al administrației publice, fără a fi nevoie de o menționare expresă a acestuia în cadrul normelor legale. Excepția o constituie Legea administrației publice locale nr. 215/2001 cu modificările ulterioare, în ale cărei dispoziții generale, principiul legalității figurează distinct, alături de cel al autonomiei locale și descentralizării serviciilor publice, cel al eligibilității și al consultării cetățenilor î probleme de interes deosebit, ca principii de bază ale organizării și funcționării administrației publice locale din România.
Ca mijloace de apărare a drepturilor și libertăților lor, în raport de activitatea autorităților administrației publice, cetățenii beneficiază de două drepturi constituționale distincte, denumite și drepturi garanții : un drept de petiționare și de dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, drepturi care stau la baza recursurilor administrative, respectiv a recursului jurisdicțional, ce fundamentează contenciosul administrativ din România.
În planul controlului jurisdicțional al activității administrative, se cuvine a menționa că, spre deosebire de marea majoritate a sistemelor de drept accidentale studiate, în special a sistemului francez, care au preluat și dezvoltat instituția recursului pentru exces de putere , ca și un contencios în anulare, cu caracter obiectiv, cu cele patru motive de anulare: incompetența, viciul de formă, deturnarea de putere și violarea legii, sistemul românesc de drept consacră o formă a contenciosului administrativ de plină jurisdicție, cu caracter subiectiv, mai puțin eficient și mai sărac din punct de vedere al consistenței juridice. Astfel că o serie de concepte juridice, precum abuzul, reaua-credință sau deturnarea de putere administrației, concepte nedefinite în dreptul pozitiv românesc.
O schimbare esențială a filozofiei instituției contenciosului administrativ, în sistemul românesc de drept, s-a produs odată cu adoptarea noii Legi a contenciosului administrativ , lege organică care, în concordanță cu prevederile constituționale revizuite în materie, generează mutații profunde în planul organizării și funcționării acestei instituții fundamentale specifice statului de drept.
Păstrând concepția tradițională românească pe linia unui contencios eminamente de ordin subiectiv, dar cu o consistență juridică sporită în ceea ce privește apărarea drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor, noua reglementare accentuează și latura „subiectivă” a contenciosului administrativ, recunoscând capacitatea juridică a unor autorități publice de a recurge la această instituție juridică în apărarea intereselor publice sau a intereselor legitime publice.
Spre deosebire de precedenta reglementare în domeniu, respectiv Legea nr. 29/1990, actuala lege a contenciosului administrativ definește sub aspect terminologic o serie de concepte și noțiuni juridice specifice contenciosului administrativ precum: interesul public, excesul de putere , interes legitim privat, interes legitim public, care în opinia noastră au menirea de a clarifica o serie de aspecte neelucidate de doctrină până în prezent, dar și de a asigura o funcționare corespunzătoare a acestei instituții juridice.
Cu toate acestea, spre deosebire de aceste sisteme juridice străine, în marea lor majoritate bazate pe o importantă și cuprinzătoare jurisprudență, fundamentată de activitatea unor instituții de genul Consiliului de Stat francez, în sistemul românesc de drept, jurisprudența nu este considerată un sistem de drept , deși prezintă importanță în elucidarea sensului legii și uniformizarea aplicării ei.
4. Raporturile dintre legalitatea europeană și legalitatea națională
Importanța deosebită a izvoarelor de drept, specifice ordinii juridice comunitare, în contextul organizării și funcționării Uniunii Europene, este evidențiată cel mai fidel în raporturile dintre dreptul comunitar și dreptul intern al statelor membre. În esență, ne punem problema influenței legalității europene asupra legalității naționale, în privința ofertei, schimbărilor de ordin juridic pe care le induce sistemul juridic al fiecărui stat.
Legalitatea europeană, sub aspectul normativității comunitare, a principalelor izvoare ale dreptului comunitar, constituie astăzi un factor cuantificabil, de perturbare a ierarhiei tradiționale a actelor juridice de la nivel național, afectând serios atât structura clasică normativă, înzestrată cu o configurație piramidală, tipică sistemelor juridice naționale, cât și filozofia lor de tip „național”, determinându-le să și-o preschimbe într-una europeană modernă, adaptată pe deplin fenomenului integrării, în special, în componența sa juridică.
Cu toate acestea se impune a respinge această teză care să confere un caracter „absolut” și „destinat” dreptului comunitar, întrucât prin prisma finalității sale, respectiv a obiectivelor proprii Uniunii Europene, ordinea juridică comunitară nu este suficientă doar prin ea însăși. Relația dintre normativitatea europeană și cea națională, proprie statelor membre, este una ca de la o parte la întreg, aceste două concepte intercondiționându-se reciproc. Astfel, pe de o parte, legalitatea europeană ar constitui o sintagmă goală de conținut în absența instrumentelor juridice, specifice fiecărui stat membru, de implementarea dreptului comunitar, dar mai ales în lipsa autorităților sau instituțiilor publice abilitate să-l pună în executare, potrivit unor reguli specifice.
Din acest punct de vedere, pe de altă parte, principala caracteristică a sistemului juridic european, anume autonomia sa, are menirea de a permite și structurarea ansamblului raporturilor cu sistemele juridice naționale, având o contribuție decisivă în ceea ce privește aplicabilitatea dreptului comunitar în ordinea juridică a statelor membre, dar și pentru a-i stabili locul și autoritatea în contextul dreptului național,
După cum se arată în doctrina de specialitate autonomia ordinii juridice comunitare nu exclude colaborarea cu sistemele juridice naționale, cooperare care nu este numai utilă dar și necesară, suplinind în procesul aplicării dreptului comunitar eventualele lacune sau deficiențe de ordin legislativ al statelor membre.
O a doua caracteristică a dreptului comunitar o constituie aplicabilitatea directă a dreptului comunitar, ce învederează o altă latură a raporturilor acestuia cu dreptul intern al statelor membre. Această caracteristică a dreptului comunitar, în raport de ordinea juridică națională a statelor membre a fost, de altfel, exprimată și de Curtea de Justiție , în sensul că „regulile dreptului comunitar stabilite de tratatul însuși sau în baza procedurilor pe care le-a instituit, se aplică de plin drept în același moment și cu efecte identice pe întreaga întindere a teritoriului Comunității”.
Deși, o asemenea regulă, ridicată la rangul de principiu comunitar, a fost de natură să bulverseze sistemele de drept al unor state, de tradiție dualistă (Italia), avantajându-le pe cele înzestrate cu sisteme juridice de tip monist (Franța) au fost depășite toate rezervele exprimate datorită poziției Curții de Justiție, care a subliniat constant că „Tratatele au putere obligatorie prin ele însele în cadrul ordinii juridice aplicabile pe teritoriul fiecăruia dintre statele membre”.
Principiul aplicării directe a dreptului comunitar nu vizează doar dreptul originar ci și dreptul derivat, astfel că, normele juridice comunitare se impun în ordinea juridică aplicabilă în statele membre fără nici o exigență în ceea ce privește transformarea, receptarea, un eventual ordin de executare și nici chiar a publicării lor de către autoritățile naționale.
Punerea în executare a prevederilor comunitare trebuie să se realizeze de o asemenea manieră încât să permită aplicarea imediată și efectivă a acestor norme juridice, eliminându-se orice formalitate de ordin legislativ, precum etapa ratificării, cea a preluării sau a transformării actelor juridice comunitare, acestora din urmă conferindu-li-se direct și nemijlocit caracterul de obligativitate în ordinea juridică internă a statelor membre.
O altă trăsătură distinctivă a dreptului comunitar în interacția acestuia cu dreptul național, care a fost pusă în evidență, este efectul direct al normelor dreptului comunitar. O asemenea caracteristică a dreptului comunitar se poate explica prin faptul că dreptul comunitar nu numai că se integrează automat în ordinea internă a statelor membre, ci are și aptitudinea generală de a completa în mod direct patrimoniul juridic al particularilor cu drepturi subiective și/sau obligatorii, atât în raporturile lor cu alți particulari, cât și în relațiile cu statul membru de care aparține .
În sfârșit, o ultimă caracteristică a dreptului comunitar, nu mai puțin importantă în raport cu precedentele, o constituie prioritatea dreptului comunitar. Este principiul în virtutea căruia se conferă o eficacitate specială sistemului juridic comunitar, întrucât se oferă o soluție tranșantă situației în care intră în concurs normele de drept comunitare cu cele ale dreptului național, anume prin conferirea prevalenței primelor.
Strict legat de acest principiu, putem vorbi chiar de recunoașterea unei supremații a dreptului comunitar, un concept cu mult mai larg, ce s-ar putea traduce prin acordarea unei poziții supraordonate a dreptului comunitar față de legile interne ale statului membru..
Din acest punct de vedere, doctrina de specialitate, bazată pe jurisprudența Curții de Justiție , avansează caracterul absolut al supremației dreptului comunitar, în sensul că acesta trebuie să prevaleze nu doar în fața actelor normative ordinare ci și în raport de constituțiile naționale ale statelor membre.
În temeiul supremației dreptului comunitar, se degajă, așadar, obligația tuturor autorităților naționale de a nu aplica nici o normă de drept inter care ar contraveni dreptului comunitar, statelor membre revenindu-le sarcina de a modifica toate actele normative aflate în conflict, pentru a le face compatibile cu dreptul comunitar, respectând prioritatea acestuia din urmă.
Datorită acestui fapt, putem vorbi despre o natură complexă a principiului comunitar al legalității, ale cărui efecte la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene se resimt în mod direct și nemijlocit, antrenând în ordinea juridică proprie a acestora o limitare a funcțiilor normative ale autorităților naționale, impunând o serie de restricții suplimentare la nivelul elaborării și punerii în executare a normelor juridice.
Totodată, influența conceptului de legalitate europeană se va resimți și la nivelul surselor ierarhizate ale legalității naționale, afectând puternic tradiționala clasificare piramidală a izvoarelor dreptului național, constituindu-se astfel ca cel mai important factor de perturbare a ierarhiei surselor naționale de drept.
CAPITOLUL IV
CONTROLUL LEGALITĂȚII ACTIVITĂȚII
ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
1. Definirea și scopurile controlului legalității activității administrației publice
Administrația publică, ca structură intermediară între puterea politică și societatea civilă pe care o deservește, este activitatea indispensabilă în procesul realizării valorilor politice, având menirea de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea necesităților societății, fiind din această cauză o activitate subordonată acestor valori .
Prin însăși natura sa, administrația publică necesită supunere față de multiplele forme de control, în vederea asigurării înfăptuirii acestor valori politice . Realizarea efectivă a misiunilor ce revin administrației publice, presupune desfășurarea unui amplu proces administrativ, în deplină concordanță cu cerințele și treburile societății, în cadrul căreia este organizată, având ca principale activități organizarea executării și executarea în concret a legii. În acest context, pentru a asigura conformitatea activității organelor administrației publice cu exigențele stabilite de forurile politice, este nevoie de instituirea unui vast și complex control asupra acestei activități .
În același sens, garanția juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul asupra modului în care aceste autorități și-au exercitat atribuțiile conferite de lege, de către înseși autoritățile administrative sau de autorități care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativă sau judecătorească .
Cuvântul control derivă din „contre – rolle”, document de verificare a rolului, astfel că, o lingă perioadă de timp, termenul a fost utilizat pentru a desemna „verificarea contabilă” pentru ca apoi să fie folosit în sensul de verificare a rezultatelor . Din acest punct de vedere, controlul apare ca o condiție sine qua non a activității autorităților administrației publice, numai prin intermediul acestuia putându-se verifica viabilitatea deciziilor autorităților publice, se pot descoperi păreri, se pot gândi și elabora soluții superioare în practica cotidiană .
În literatura juridică română, administrația publică este definită ca fiind acea activitate care constă în principal în organizarea și asigurarea executării, dar și în executarea nemijlocită a prevederilor Constituției, a tuturor actelor normative și a celorlalte acte juridice emise de autoritățile statului de drept, activitate realizată de către autoritățile administrative publice , fapt ce relevă necesitatea controlului asupra administrației publice. Totodată, doctrina românească, plecând de la premisa că realizarea competenței unui organ al administrației publice presupune, în esență, transpunerea în practică a dispozițiilor legii sau, după caz, prestarea celor mai diverse servicii publice, este posibilă numai în limitele îngăduite de lege , precum și imperativul funcționării administrației publice în spiritul exigențelor principiului legalității .
Necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administrației publice rezidă, în principal, din însăși rațiunea organizării și funcționării acesteia în cadrul statului, și anume din misiunea de realizare în concret a valorilor politice exprimate de lege.
Suntem de acord cu opinia exprimată de Jacques Ziller , care arată că „este neîndoielnic adevărat că efectele controlului sunt ambi – valente, fiind menite să asigure că administrația funcționează bine, în respectul principiilor dreptului și ale democrației, chiar dacă această din urmă exigență poate constitui adesea frânele unei acțiuni rapide și eficace a administrației, generând o tensiune ce pare a fi acceptabilă într-un stat de drept. Astfel, în marea majoritate a cazurilor, controlul se cantonează, preponderent, în zona legalității administrației publice, vizându-se prin excelenta latură materială a acesteia – activitatea administrativă, fără a se neglija, însă, latura formal – organizatorică a administrației publice.
După opinia unor tehnicieni, în special juriști, abordarea problemei controlului se limitează, în special, la problematica controlului actului administrativ, respectiv la controlul legalității în administrația publică și, într-o mică măsură, la controlul oportunității.
Așa după cum menționează Ioan Alexandru , ideea obligativității controlului de a însuma cele două laturi foarte importante considerate clasice – legalitate și oportunitate, dar totodată, și necesitatea acestuia de a se integra omogen în activitatea de conducere, devenind factorul principal de reflectare a realității modalităților efective de executare a deciziei administrative, apt să determine, în ultimă instanță, noile decizii administrative ce se impun a fi luate, ori de modificare a celor existente.
Cerința intervenției controlului asupra structurii de administrație publică este cu atât mai pregnantă în raport de imperativul asigurării unității și coerenței acestuia, activitatea de control incluzând, în mod firesc, și îndrumarea, orientarea și corectarea acțiunii organelor administrației statului, în vederea realizării politicii statului .
Controlul, ca fenomen semnificativ al activității administrative, are menirea de a măsura rezultatele acțiunii administrative în aplicarea deciziilor politice și de a reprograma activitățile, făcând condițiile necesare, determinând o intensificare a realizării acțiunilor administrative de natură a asigura îndeplinirea funcțiilor administrației publice .
Prin urmare, considerăm că problematica controlului asupra administrației publice izvorăște din necesitatea asigurării îndeplinirii sarcinilor și misiunilor fundamentale care au fost conferite ansamblului de autorități și organe administrative, în procesul realizării valorilor politice statuate prin lege, în interdependență cu nevoia satisfacerii intereselor generale ale societății.
2. Principalele forme ale controlului administrației publice
Având în vedere complexitatea deosebită a activității pe care o desfășoară autoritățile administrației publice, atât la nivel central cât și la cel local, care cuprinde toate elementele și sectoarele vieții economico-sociale , formele de control folosite sunt foarte diverse.
După natura juridică a autorității care exercită controlul administrației publice, putem distinge: controlul exercitat de autoritatea legislativă; controlul exercitat de autoritățile judecătorești și de organele cu activitate jurisdicțională; controlul exercitat de Guvern prin autoritățile administrației publice, precum și de către structurile din sistemul acestora. Sintetizând aceste forme de control, putem afirma că, în cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului – legislativă, executivă și judecătorească – exercită, în mod corespunzător, prin mijloace specifice, potrivit particularităților funcțiilor statului, controlul asupra administrației publice, precum și asupra altor autorități autonome.
2.1. Controlul parlamentar
Acest control corespunde unei necesități fundamentale și aparține reprezentanților națiunii de a verifica constant că administrația nu se abate de la liniile directoare care i-au fost fixate. Acest tip de control este exercitat de organul investit direct sau indirect de suveranitate, el vizând cu prioritate asigurarea faptului că administrația respectă finalitățile stabilite de puterea politică în cadrul mijloacelor juridice, umane și materiale, care îi sunt puse la dispoziție .
Controlul parlamentar se manifestă, de regulă, prin interpelările și întrebările parlamentarilor adresate miniștrilor, cu privire la modul în care funcționează „mașinăria administrativă” raportată la doleanțele și trebuințele electoratului. Esența controlului parlamentar constă în rolul deosebit pe care îl joacă comisiile parlamentare, prin verificarea modului de gestionare a treburilor publice de către ministere sau departamente ministeriale, precum și de către alte structuri administrative integrate acestora.
Controlul parlamentar asupra administrației publice, urmărește cu precădere, funcționarea serviciilor publice, aplicarea legii de către autoritățile administrației publice centrale, evitarea abuzului de putere al funcționarilor publici, respectarea drepturilor și libertăților cetățenești. Exercitarea acestui control poate cunoaște forme particulare de manifestare în cazul existenței unor instituții specializate, abilitate în privința controlului utilizării banilor publici, al execuției bugetare și al respectării legii finanțelor (Curtea de Conturi) ori în cel al funcționării instanței Ombudsman-ului .
Câmpul acțiunii de control parlamentar asupra administrației publice este cu atât mai larg cu cât acesta vizează și sistemul administrației publice locale, în pofida absenței unei reglementări exprese în constituții ori în legi consacrate comunităților locale și realizării autonomiei locale. În esență, exercitarea controlului parlamentar asupra autorităților administrației publice locale, constituie un atribut parlamentar care derivă din dreptul Parlamentului de a stabili, prin leghe, limitele autonomiei locale, de unde decurge și obligația verificării respectării legii. Sub forma anchetelor parlamentare, exercitarea controlului parlamentar asupra autorităților administrației publice locale autonome poate furniza Parlamentului informații, date și soluții privitoare la soluționarea unor probleme ce apar în viața colectivităților locale și care nu pot fi soluționate de către autoritățile administrației publice .
2.2. Controlul jurisdicțional
Controlul puterii judecătorești asupra administrației publice constă în încredințarea unui organ independent de puterea politică și de administrația publică a puterii de a tranșa definitiv diferențele (litigiile) intervenite în funcționarea mașinii administrative . Instanțele judecătorești au, în acest caz, rolul de a stabili arbitrarul administrativ, limitând acțiunea administrației la respectarea legii, contribuind totodată la apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor, pe calea contenciosului administrativ. Controlul jurisdicțional conferă organelor care pot statua cu autoritatea lucrului judecat, puterea de a pronunța asupra litigiilor administrative ce sunt deduse judecății.
Actualmente, sistemele jurisdicționale europene de control au evoluat destul de mult, având ca factor determinant de influență modelul francez, care, în cursul secolului al XIX-lea, dobândea un grad de perfecțiune remarcabil. Michel Fromount afirma că acest model a fost preluat de numeroase state europene, chiar dacă transpunerea nu a fost mereu fidelă, fie datorită concesiilor ce au fost făcute modelului concurent, respectiv cel britanic (Italia, Spania), fie datorită absenței Consiliului de Stat sau diferențelor de tradiție ce au determinat mutații ale modelului, mai mult sau mai puțin profunde (statele germane).
În secolul XX, multe dintre statele europene și-au ameliorat organizarea contenciosului administrativ, de o manieră autonomă, depășind granițele modelului tradițional francez al Consiliului de Stat, astfel că principalele elemente ale evoluției sistemelor jurisdicționale au constat în constituționalizarea statului, justiției administrative, în integrarea jurisdicțiilor administrative în puterea judecătorească și, respectiv, în apropierea între procedurile jurisdicțiilor civile și cele ale jurisdicțiilor administrative .
Controlul jurisdicțional se distinge de controlul administrativ printr-o serie de aspecte, astfel: în timp ce controlul administrativ este exercitat de autorități administrative, controlul jurisdicțional este încredințat judecătorilor; judecătorul nu se poate pronunța asupra unui litigiu, decât ca urmare a unui recurs, pe când o autoritate administrativă se poate sesiza din oficiu; judecătorul este ținut să se pronunțe și să statueze doar în drept, în timp ce autoritatea administrativă poate să procedeze și la o apreciere a oportunității deciziilor administrative; controlul jurisdicțional se finalizează prin pronunțarea unei hotărâri investite cu autoritate de lucru judecat, care nu-i mai ermite a reveni asupra hotărârii pronunțate, spre deosebire de actele administrative care sunt , de principiu, revocabile sau supuse modificării.
2.3. Controlul executivului
Controlul puterii executive prezintă un rol deosebit de important, atât din perspectiva relațiilor cu administrația publică pe care și-o subordonează direct, cât și în ceea ce privește consistența mijloacelor de intervenție a autorității publice executive, corelativ atributului acesteia de conducător și, implicit, de regulator al administrației publice. Dat fiind caracterul său de autoritate publică de vârf, în raport cu sistemul administrației publice pe care o conduce, putem spune că Guvernul își subsumează activitățile de control administrativ, în esență aceasta fiind forma cea mai pregnantă a controlului administrativ care se realizează în sânul administrației publice. Controlul administrativ se realizează prin intermediul controlului ierarhic, care conferă superiorului ierarhic puterea de anulare sau de reformare a actelor juridice îndeplinite de către subordonații săi imediați.
Având în vedere structura sistemică multipolară administrației publice, generată de organizarea și funcționarea administrației colectivităților teritoriale pe baza principiului autonomiei locale și descentralizării serviciilor publice, Guvernul exercită, deopotrivă, și un control de tutelă administrativă asupra administrației publice locale. Regimul de co-administrare , ce caracterizează noile tipuri de relații existente la nivelul administrației publice românești, prin îmbinarea raporturilor juridice de tip ierarhic, ce particularizează organizarea sistemului administrației de stat desconcentrate cu raporturile juridice ce impun colaborarea și cooperarea cu sistemul administrației publice locale autonome, determină o arhitectură complexă a tipurilor de control exercitate de către executiv.
Prin urmare, controlului de tip ierarhic i se va adăuga controlul de tutelă administrativă asupra colectivităților locale, manifestate pe un întreg plan, anume cel al controlului asupra legalității actelor administrative, al controlului asupra autorităților locale alese și , respectiv, al controlului asupra exercitării atribuțiilor delegate de stat. Așadar, prin prisma acestor mutații structurale și funcționale intervenite, în cadrul administrației publice, care generează schimbări de esență în însăși planul controlului asupra colectivităților locale, sub aspect administrativ, putem deduce caracterul complex, amplu și diversificat al controlului executivului.
2.4. Controlul autorităților independente
Pe fondul unei ineficiențe a controlului administrației publice exercitat de autoritățile publice ale statului, generat în special de lacunele legislative ori de redactarea necorespunzătoare a actelor normative, precum și datorită absenței unor proceduri rapide, dar și a inaccesibilității administrației, s-a pus problema identificării și a altor mijloace suplimentare de control, respectiv prin înființarea unor autorități administrative abilitate în acest sens. Sunt relevante, astfel, acestei noi categorii de autorități, cum sunt instituțiile de tip ombudsman sau mediator, care au proliferat în ultima perioadă, depășind granițele Europei și care se fundamentează pe modelul suedez al justiției Ombudsman-ului (delegatul justice). În esență, misiunea Ombudsman-iilor constă în apărarea drepturilor și libertăților cetățenești în interacțiunea acestora cu administrația publică, astfel că, prin consacrarea juridică a unei forme suplimentare de recurs administrativ, la care pot apela cetățenii, se conturează, indirect, și o modalitate suplimentară de control asupra sistemului administrației publice.
În sistemul de drept românesc, această instituție a Ombudsman-ului a fost asimilată sub forma Avocatului Poporului, în acest fel România alăturându-se categoriei de state înzestrate cu responsabilități sporite în domeniul apărării drepturilor și libertăților cetățenilor, ca o garanție în plus a respectării exigențelor ce derivă din caracterul statului de drept și democratic.
Din aceeași categorie a autorităților administrative independente mai fac parte și instituțiile de tipul organelor de consiliu, desprinse din structura de natură consultativă a autorităților organizate după modelul Consiliului de Stat din Franța, care examinează sistematic toate proiectele de lege și cea mai mare parte a actelor regulamentare ale Guvernului, înainte de adoptarea lor. În pofida caracterului său consultativ, avizul Consiliului este foarte important, întrucât acestuia îi revine misiunea de a veghea la regularitatea juridică, la coerența sistemului legislativ, precum și la buna colaborare a actelor pe care le pregătește administrația.
Acest rol, al Consiliului de Stat, se regăsește în Belgia, Grecia, dar și în Italia, Luxemburg și Olanda. În celelalte state, rolul acestor organe de Consiliu îl joacă juriștii departamentelor ministeriale, uneori structuri echivalente unui Secretariat General al Guvernului, care pot proceda la operațiuni similare, dar fără însă a avea autoritatea și experiența proprie unui Consiliu de Stat .
În România, un asemenea rol, dar numai în parte, este îndeplinit de către Consiliul Legislativ , care, potrivit art. 79 din Constituție, este organul consultativ de specialitate al Parlamentului, abilitat să avizeze proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații, tot acestuia revenindu-i și sarcina de a ține evidența oficială a legislației României.
3. Rolul controlului administrativ în asigurarea legalității administrației publice
3.1. Noțiunea controlului administrativ
Spre deosebire de controlul parlamentar și controlul judecătoresc, precum și de alte forme de control exercitate de către societatea civilă, controlul înfăptuit de către administrația publică asupra ei însăși, desemnează un tip aparte al controlului, purtând denumirea de control administrativ.
Funcționarea administrației publice, în spiritul exigențelor principiului legalității, reclamă existența unor factori cu caracter autoreglator, atât la nivelul structurii administrative interne, cât și a celei externe . Din acest punct de vedere, controlul administrativ constituie forma cea mia complexă a controlului asupra activității organelor administrației publice , desemnând, totodată, componenta esențială a activității de conducere generală a administrației publice de către Guvern.
Controlul este întotdeauna necesar confruntării și asigurării conformității, comportând obligatoriu doi termeni și un raport între aceștia. Acest raport, denumit conformitate, nu presupune, însă, constatarea unei identități, astfel că, în anumite cazuri, controlul se traduce prin investigarea existenței unei corespondențe depline între baza de referință și chestiunea supusă examinării, în alte cazuri, acceptându-se marja de apreciere, între anumite limite.
Dincolo de varietatea formelor de control administrativ, pe care le voi examina în cele ce urmează, consider că rolul acestora este de a asigura o deplină conformitate a activității organelor și autorităților administrative cu cerințele și obiectivele sociale exprimate în legi, a căror executare se realizează în cadrul administrației publice. Ca atare, noțiunea controlului administrativ este definită ca fiind acea activitate ce se desfășoară regulat, în cadrul structurii generale a administrației publice, ca o componentă fundamentală a mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformității conduitei administrative cu comandamentele statale, prevăzute de lege, realizându-se unitatea de scop și acțiune în administrația publică.
3.2. Obiectul controlului administrativ
Indiferent de forma controlului și autorul acestuia se pot distinge trei elemente ale controlului administrativ: obiectul, obiectivele și operațiunile de control.
Obiectivul controlului îl poate constitui, în mod individual sau în ansamblul lor, mijloacele umane, materiale, financiare, precum și mijloacele și procedeele folosite de organele administrației publice . Într-o altă opinie, în administrația publică, obiectul controlului îl constituie acțiunile și inacțiunile, sau altfel spus, conduita organului administrației publice sau a funcționarului acestuia, modul concret în care aceștia și-au exercitat atribuțiile cu care au fost investiți .
Cât privește baza de referință, aceasta include toate acele elemente care trebuie urmărite în cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de către organele administrative controlate, mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse, procedeele întrebuințate în acest scop, caracterul prohibitiv sau imperativ la care sunt supuse activitățile administrației publice și care trebuie respectat. Mai poate include și alte aspecte referitoare la eficiență, oportunitate, funcționalitate sau rentabilitate .
Operațiunile de control au caracterul unor operațiuni administrative realizate de către autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea obiectului controlat cu elementele cuprinse în baza de referință. Operațiunile de control pot fi mai simple sau mai complexe după cum elementele din baza de referință comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere și de tehnicitate din partea autorului controlului. Controlul de legalitate a unor acte administrative este o activitate complexă, deoarece ea presupune cunoașterea temeinică a reglementărilor legale, privitoare la obiectivitatea controlată dar și a particularităților activității organului controlat.
De o complexitate mai mare apreciem activitatea de control a oportunității actelor administrative, întrucât aprecierea organului de control trebuie să aibă în vedere mai multe elemente (eficiență, rentabilitate, operativitate, funcționalitate).
Indiferent de caracterul intern sau extern al controlului administrativ, o asemenea activitate presupune întotdeauna existența a două subiecte: subiectul activ (cel care controlează) și subiectul pasiv (cel controlat). Acțiunea primului asupra celui de-al doilea are ca obiect general, în cadrul controlului, verificarea legalității, inclusiv pe considerente de oportunitate, a întregii activități desfășurate de către cel controlat, prin procedee și metode specifice, utilizând mijloace tehnice variate, ansamblul acestora constituind conținutul controlului administrativ.
3.3. Tipologia controlului administrativ
Controlul administrativ reprezintă, în esență, mijlocul prin care se asigură funcționarea adecvată a „mașinii administrative”, prin îndeplinirea corectă de către organele administrative a sarcinilor ce le revin. În raport de poziția organului de control față de organul controlat, distingem între controlul administrativ intern și controlul administrativ extern.
Activitatea de control desfășurată de către autoritățile administrative abilitate are menirea de autoreglare a acțiunilor realizate de organele competente ale sistemului, cât și structurile interioare ale acestor organe .
Putem, astfel, constata că activitatea de autoreglare se realizează prin controlul intern, exercitat în cadrul fiecărui organ al administrației publice, prin controlul extern, exercitat de autoritățile administrative, ierarhic superioare deferitelor organe ale administrației publice, prin controlul de tutelă administrativă, exercitat de diferite organe autonome care funcționează în cadrul structurii administrației publice și prin controlul jurisdicțiilor administrative .
Controlul administrativ intern se exercită de către funcționarii public cu funcții de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, pe când controlul administrativ extern se exercită de către organe din afara organului administrației publice controlat și care nu se situează, neapărat, în același sistem . Forma de control cea mai extinsă în cadrul administrației publice este controlul intern. Acesta este realizat ca o competență a activității de conducere a organelor administrației publice de către organele colegiale sau unipersonale care au competența conducerii în cadrul fiecărui organ al administrației publice . El constă în verificarea subdiviziunilor administrative și a funcționarilor unei instituții administrative de către funcționarii superiori sau cu drept special de control în cadrul aceleași instituții administrative și luarea măsurilor juridice necesare pentru înlăturarea deficiențelor și prevenirea lor .
O primă modalitate de exercitare a controlului intern o reprezintă autocontrolul – atunci când fiecare funcționar, serviciu sau birou își controlează activitatea proprie. Deși utilizată mai rar, această formă a controlului este deosebit de importantă, întrucât oferă posibilitatea de a se corecta abaterea imediat, după cum poate să o prevină în operațiunile de executare ce urmează. Cea de a doua modalitate, considerată drept clasică și uzuală, o reprezintă acțiunea de control intern exercitată de conducătorii tuturor birourilor, serviciilor, secțiilor, sectoarelor, oficiilor, în general ai compartimentelor de specialitate, care vizează executarea deciziilor administrative ce-i privesc .
Dincolo de acțiunea controlului intern de la nivelul autorităților și organelor administrației publice, o pondere însemnată și un rol deosebit în funcționalitatea sistemului, îl reprezintă controlul administrativ extern. Acest control comportă două forme , unul al cărui obiect are un caracter general, celălalt cu un obiect particular sau specializat, vizând protejarea unui aspect determinat al legalității administrative sau care se aplică numai anumitor categorii de servicii.
Controlul general are la originea sa, dar și ca fundament elementar, o necesitate de natură disciplinară, el vizând asigurarea la niveluri diferite ale administrației, a ordinii juridice, percepută ca un factor de unitate și coerență.
Controlul specializat vizează prin excelență, funcționarea unor servicii publice, care se disting prin particularitățile lor și care sunt organizate în cele mai importante domenii ale activității statelor sau ale colectivităților teritoriale.
În cadrul controlului administrativ extern distingem următoarele forme de control :
a) Controlul ierarhic
Controlul ierarhic reprezintă un element important al conducerii, constituind o garanție atât în ceea ce privește respectarea legalității în administrația de stat, cât și a realizării sarcinilor , drepturi de decurg din elementele de conținut ale subordonării administrative.
Dreptul de control ierarhic, întocmai ca și cel intern, nu trebuie prevăzut în mod expres de lege, el fiind exercitat în virtutea relației ierarhice, astfel că acțiunile de control pot fi exercitate oricând din oficiu sau la sesizare.
Din punct de vedere al momentului în care intervine activitatea de control, în raport cu activitatea care constituie obiectul controlului, controlul ierarhic poate fi anterior, concomitent sau posterior.
Acest tip de control se exercită, de regulă, din oficiu, dar și la cererea celor interesați de către organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontală, fie pe linie verticală, în virtutea raporturilor de subordonare ierarhică între organele administrației publice.
O asemenea formă a controlului administrativ extern cuprinde întreaga activitate a organelor subordonate, atât actele juridice, cât și faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate .
Autoritatea superiorului comportă o paletă largă de prerogative , precum puterea de numire și de revocare în și din funcție, puterea de a da instrucțiuni obligatorii. Prin controlul ierarhic, superiorul deține o putere mai mare pentru uniformizarea acțiunii administrative pe care o conduce. Controlul menținându-se în raport de exercitarea atribuțiilor organismelor subordonate, chiar și atunci când puterea de decizie este desconcentrată .
În acest context, se mai impune a arăta corelația între controlul administrativ ierarhic și recursul ierarhic, în sensul că orice recurs ierarhic reprezintă, implicit, o formă de realizare a controlului administrativ ierarhic, fără ca reciproca să fie adevărată.
Dacă exercitarea controlului ierarhic este constituit într-o organizare administrativă bazată pe raporturi de subordonare , în schimb, recursul ierarhic trebuie să fie expres prevăzut de lege , care statuează aplicarea unor proceduri administrative speciale (termene, denumirea de atac), fără ca în soluționarea acestuia, organul ierarhic să se comporte ca un organ cu caracter jurisdicțional .
b) Controlul de supraveghere generală
Acest tip de control al administrației publice incumbă Guvernului, ca autoritate publică executivă, în virtutea prerogativei constituționale de „exercitare a conducerii generale a administrației publice”. Acest drept de control al guvernului poate fi exercitat direct de către autoritatea publică executivă sau indirect prin structurile sale proprii, constituite în cadrul aparatului guvernamental sau ca organ de specialitate direct subordonate. Dreptul de control al Guvernului decurge, în mod firesc, din natura funcțiunii executive pe care o exercită ceea ce presupune că în planul organizării, executării și realizării în concret și în mod unitar a legii, Guvernul trebuie să dispună de acele pârghii și instrumente juridice care să-i permită să constate disfuncționalitățile, să dispună și să aplice corecții necesare.
Cu privire la controlul general, am în vedere rolul și atribuțiile Autorității naționale de Control, ale Corpului de Control al Guvernului, ale Ministerului Administrației și Internelor, precum și ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului în județe și în municipiul București.
c) Controlul specializat
Controlul specializat se exercită, în numele Guvernului, de către organele de specialitate organizate în subordinea directă a acestuia, atât la nivel central cât și teritorial, în cele mai diverse domenii și sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecția muncii, comerț ș.a.
În structura unor ministere sau a altor organe centrale de specialitate ale administrației de stat sunt organizate și funcționează organe care exercită un control administrativ specializat: Inspectoratul de Stat în Construcții din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului; Inspecția Muncii din structura Ministerului Muncii și Familiei; Garda Financiară, respectiv Autoritatea Națională a Vămilor, din structura Ministerului Finanțelor Publice; Inspecția de Stat a Apelor din cadrul Ministerului Mediului și Gospodăririi Apelor.
Și în cadrul celorlalte ministere și organe centrale de specialitate ale administrației de stat sunt organizate, de regulă, structuri specializate (direcții generale, direcții și alte compartimente) care exercită controlul administrativ în domeniul respectiv. Un asemenea control administrativ specializat se realizează și de către anumite compartimente constituite în cadrul serviciilor desconcentrate ale ministerelor și celorlalte organe centrale ale administrației publice organizate la nivelul unităților administrativ teritoriale.
Controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor și respectiv inspecțiile de stat, este un control de legalitate, sub toate aspectele actelor administrative, inclusiv al oportunității, nefiind, însă, un control axat pe raporturi de subordonare, motiv pentru care o eventuală măsură de anulare nu poate interveni decât în cazurile exprese prevăzute de lege. Este o formă a controlului administrativ ce se exercită din oficiu sau la sesizarea unor organe de stat, organizații nestatale (publice sau private) sau a cetățenilor .
În cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene există grupe de funcționari însărcinați cu controlul intern al ministerelor, pe calea unui control interministerial, realizat de către corpuri de control specializate, cărora le sunt aplicabile reguli specifice integrate în veritabile Statute profesionale. Astfel, în Franța, un număr important de ministere dispun de corpuri de inspectori generali în domenii precum: educația națională, finanțe, poliție, dintre care cel mai prestigios este Inspecția generală a finanțelor, singurul abilitat să exercite un control în afara propriului minister.
Controlul financiar este cel mai important dintre controalele administrației, acesta reprezentând mijlocul prin intermediul căruia se asigură conducerea de către stat a executării bugetului său, sub forma legii finanțelor publice. Acest tip de control specializat este considerat pretutindeni în spațiul Uniunii Europene ca una dintre constrângerile cele mai puternice, care îi pun la încercare pe administratori, încetinind uneori procesul de decizie, dând un caracter foarte rigid punerii în aplicare a politicilor .
Pe lângă controlul exercitat de către inspecțiile de stat, controlul administrativ specializat mai poate îmbrăca forma controlului exercitat de organele administrative cu caracter jurisdicțional, cu prilejul exercitării căilor administrative de atac, în condițiile legii, dar și forma controlului exercitat de organe special constituite pentru control (Curtea de Conturi). În aceste cazuri, se impune o abordare pluridisciplinară prin completarea normelor dreptului administrativ cu alte categorii de norme specifice altor subramuri ale dreptului public (dreptul muncii, dreptul financiar, dreptul mediului etc.) .
d) Controlul de tutelă administrativă
Acest tip al controlului administrativ este instituționalizat în măsura în care diferite părți componente ale structurii sistemice a administrației publice sunt organizate și funcționează în mod autonom. Astfel, tutela administrativă se asociază cu modalitatea efectivă de organizare și funcționare a administrației publice locale pe baza principiului descentralizării administrative. În esență, tutela administrativă desemnează controlul exercitat de stat asupra unui organ descentralizat , în limitele și condițiile stabilite de lege .
Întrucât aplicarea descentralizării administrative nu are drept consecință independența totală a colectivităților locale față de statul în care sunt organizate, autoritățile publice centrale își rezervă dreptul de a supraveghea activitatea colectivităților locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control, care poartă denumirea de tutelă administrativă, care în prezent este denumit „control de legalitate” .
Acest tip de control este necesar, din mai multe rațiuni: în primul rând, el profită statului însuși, care trebuie să salvgardeze unitatea sa politică și să vegheze la respectarea legii în interesul persoanei descentralizate, dar și interesului indivizilor care pot avea nevoie de protecție contra autorității descentralizate .
Tutela administrativă se exercită de către Guvern, în contextul amplu al supravegherii autorității publice executive asupra întregii structuri a administrației publice, inclusiv asupra administrației publice locale. În sistemul românesc de drept, mult mai pregnant este rolul prefectului ca autoritate de tutelă administrativă, care îndeplinește în numele Guvernului, pe care îl reprezintă la nivel teritorial, toate drepturile și obligațiile specifice, în condițiile legii. În acest sens, pe baza dispozițiilor art. 123, alin. 5 din Constituția României, Legea privind instituția prefectului îl abilitează pe prefect să exercite controlul de legalitate și să vegheze ca activitatea consiliilor locale și județene și a primarilor să se desfășoare conform legii, desemnându-i-se astfel reprezentantului Guvernului în teritoriu, în principal, misiunea de a asigura întronarea legalității. Reiese, astfel, că prefectul, ca instituție a administrației teritoriale a statului, este principala autoritate care exercită tutela administrativă (control de legalitate) în numele Guvernului, care în anumite situații, prevăzute de lege, controlul prefectului trebuie corelat cu rolul și competențele atât ale unor structuri guvernamentale (Corpul de Control al Guvernului) și Ministerului Administrației și Internelor, cât și altor organe și autorități ale administrației publice.
4. Controlul administrativ exercitat de către autoritățile independente
de tip Ombudsman în statele Uniunii Europene
4.1. Apariția și dezvoltarea instituției Ombudsman-ului
Proliferarea instituțiilor de tip Ombudsman sau Mediator în cea de-a doua jumătate a secolului XX a fost generată de un complex de factori de natură politico-administrativă, pe fondul dezvoltării statului de drept, a cărui principală coordonantă a constituit-o întărirea protecției legale a drepturilor cetățenilor.
Astfel, creșterea semnificativă a sarcinilor administrației publice, pe măsura complexității din ce în ce mai accentuate a vieții economice și sociale a îngreunat derularea raporturilor dintre cetățeni și administrație, conlucrarea dintre cele două părți nefiind deloc facilă. Consecința unei astfel de stări de lucruri a reprezentat-o neîncrederea, reticența și resemnarea cetățenilor, care au început să manifeste rezerve față de structurile administrative excesiv de birocratice, fiind puși adesea în fața unor proceduri anevoioase, extrem de formalizate. Prin urmare, numeroase state au ajuns la concluzia că instituțiile tradiționale de protecție juridică a cetățenilor și de control a autorităților administrației publice nu mai erau în măsură să rezolve aceste conflicte, fiind, așadar, necesară conceperea și instituționalizarea unor instrumente juridice noi și eficace, care să se alăture celor deja existente.
În perioada anilor ’50, în majoritatea statelor europene s-a cristalizat ideea introducerii în sistemele naționale de drept a instituției mediatorului, având ca punct de pornire, în construcția propriei instituții, adaptată condițiilor și relațiilor naționale, modelul suedez al Ombudsman-ului.
Instituția suedeză Ombudsman va servi drept model tuturor ombudsman-iilor din întreaga lume, caracteristicile acestuia rămânând valabile și în zilele noastre, cu mici modificări, deși acesta a rămas în limitele frontierelor scandinave pe toată durata secolului al XIX-lea.
Prima țară care a preluat acest model a fost Finlanda, în anul 1919, care a instituit funcția de „mediator”, urmată de Danemarca în 1954, prin instituirea „ombudsman-ului pentru administrația civilă și armată”, de Germania în 1957 – „wehrbeauftrager”, de Norvegia în anul 1962 – „mediator pentru administrația civilă”, de Marea Britanie în 1967 – „mediator” și de Franța în anul 1973 – „mediator”. A urmat instituirea în Portugalia în anul 1975 a „provedorului de justitia”, în Austria în anul 1977 a „triumviratului” de mediatori, în Irlanda în anul 1980 a „ombudsman-ului”, în Spania în anul 1981 a „apărătorului poporului”, în Olanda în anul 1982 a „ombudsman-ului național”, în Polonia în anul 1987 a „ombudsman-ului pentru protecția drepturilor civile. România, inspirată din aceeași tradiție a ombudsman-ului, urmând coordonatele evoluției instituției, dar și experiența celorlalte state europene, împrumută și ea această instituție, pe care o consacră pe cale constituțională, prin statuarea Avocatului Poporului în anul 1991.
Mai mult, în ultimul deceniu, instituția Ombudsman-ului a depășit granița statală, fiind împrumutată chiar de către diverse organizații internaționale (Uniunea Europeană – mediatorul european), ori recomandată statelor membre în vederea preluării ei (Consiliul Europei).
Neavând putere de constrângere, Ombudsman-ul, nu de puține ori a făcut obiectul unor critici puternice, fiind considerat ca o instituție pur decorativă, al cărui bilanț nu se ridică întotdeauna la nivelul așteptărilor și speranțelor celor care au dorit introducerea sa în Franța ce a atras apariția unui curent al scepticilor.
În opinia noastră, mediatorul francez, reprezintă mai degrabă un ombudsman cicălitor, ce dispune de prea puține mijloace pentru a lupta împotriva principalelor carențe ale administrației – formalismul, pasivitatea, neexecutarea deciziilor justiției, opinie la care ne raliem și noi.
Dincolo de inerentele greutăți, specifice oricărui debut, grație rezultatelor pozitive înregistrate în ultima perioadă, urmare recomandărilor mediatorului, curentul reticent s-a mai risipit, astfel că astăzi putem afirma că instituția mediatorului a reușit să se înrădăcineze progresiv, devenind parte integrantă a sistemului administrativ, câștigându-și titlul de putător de cuvânt al echității administrative .
4.2. Definiția Ombudsman-ului
Plecând de la etimologia cuvântului ombudsman, de origine suedeză, ce se traduce prin „cel care pledează pentru altul”, reprezintă acea instituție recunoscută de Constituție sau printr-un act juridic al autorității legiuitoare, condusă de o persoană independentă responsabilă, de regulă, doar în fața Parlamentului, abilitată să primească plângerile cetățenilor sau care acționează din proprie inițiativă pentru apărarea legalității actelor juridice sau administrative, face recomandări ori sugestii și care face publice informări anuale .
Ombudsman-ul este o instituție cu caracteristici speciale, deoarece, spre deosebire de cele trei autorități publice ce exercită atributele de suveranitate legislativă, executivă și judecătorească, el nu dispune de putere de decizie, astfel că activitatea pe care o desfășoară are la bază doar autoritatea sa morală, întemeindu-se în principal pe prestigiul său.
În materie de acțiune administrativă, el are menirea ca separat de acțiunea politică, să garanteze legalitatea actelor administrației publice, urmărind ca finalitate ca cetățenii să dispună de o altă cale instituțională pentru apărarea drepturilor și intereselor lor . Prin urmare, mijloacele uzitate de ombudsman în derularea acțiunii sale constau în persuasiune și influențare, în valoarea unei magistraturi de opinie, în superioritate bazată pe cunoaștere imparțială a faptelor sau situațiilor, în folosirea științei juridice pentru demonstrarea legalității sau ilegalității, în prudența diplomatică privitoare la concilierea părților în litigiu și, respectiv, într-un simț al echilibrului și al echității privitor la identificarea actelor incoerente ale administrației.
Departe de a se constitui într-un tribunal suprem sau o instanță superioară de judecată, ombudsman-ul dispune, totuși, de suficiente posibilități pentru a pune în valoare și de a apăra drepturile cetățenilor încălcate de administrație, derulând o activitate constantă de supraveghere a legalității acțiunii administrative. Însă funcția principală a ombudsman-ului rezidă în constatarea formală a corectitudinii activității administrației publice.
4.3. Caracteristicile Ombudsman-ului
Această instituție, care acționează independent, este creată printr-un act al puterilor statului, al cărui conducător, numit fie de către Parlament, fie de către Guvern și a cărei misiune generală constă în supravegherea activității administrației publice, are menirea de a inspecta, dea demasca erorile, abuzurile sau ilegalitățile administrației, recomandând măsuri concrete de înlăturare a acestora, dând publicității rezultatele cercetării sale.
În opinia lui Donald C. Rowat, cele trei caracteristici principale ale instituției Ombudsman-ului, care se regăsesc în majoritatea sistemelor europene de drept, sunt următoarele: a) în primul rând, ombudsman-ul primește plângerile particularilor contra administrației, cărora încearcă să le găsească o soluție atunci când constată că sunt întemeiate; b) în al doilea rând, ombudsman-ul nu este abilitat să dea instrucțiuni sau să anuleze o decizie, întrucât el nu posedă o putere directă asupra administrației; c) în al treilea rând, un aspect fundamental care distinge ombudsman-ul de o instanță administrativă este independența sa față de puterea executivă.
Din această perspectivă, ombudsman-ul îndeplinește următoarele funcțiuni: funcția de supraveghere a respectării drepturilor fundamentale și a legalității activității administrației; funcția de cercetare și de control a administrației publice; funcția de mediere sau de recomandare a unor noi măsuri legale; funcția de sancționare sau de penalizare a actelor autorității care îi îngreunează activitatea.
Acestea sunt în esență prerogative care oglindesc imaginea unei instituții ce se constituie într-o garanție proprie statului de drept, care se adaugă celorlalte deja existente – contenciosul administrativ, contenciosul constituțional, al cărei unic sens este acela de a asigura și proteja drepturile și libertățile cetățenilor împotriva abuzurilor statului.
În același timp, trebuie precizat și ceea ce nu este ombudsman-ul, și nume: nu este legiuitor – nu poate dispune măsuri cu forță de lege; nu este organism de guvernare – capabil să ia decizii în politica statului; nu este judecător – apt să tranșeze definitiv litigiilor de natură contencioasă; după cum nu este avocat – cu competența de a apăra cetățenii în fața instanțelor sau pentru probleme personale.
Existența sa în organizarea instituțională a unui stat, reprezintă, în esență, un semn distinctiv al regimului democratic, ombudsman-ul nefiind prezent în regimurile autoritare, dat fiind scopul fundamental al acțiunii sale, respectiv apărarea cetățenilor de abuzurile autorităților administrației publice.
5. Controlul administrativ al acțiunii colectivităților locale
Instituirea controlului general al statului, în genere a controlului de tutelă administrativă, asupra organizării și funcționării administrației publice locale, își regăsește rațiunea în necesitatea existenței unei legături organice între autonomia locală și lege, respectiv, între interesele locale, comunale, orășenești și județene și interesele naționale, exprimate prin lege.
În condițiile în care statul a încetat să-și asume singur sarcina administrării societății, împărțind-o cu unitățile administrative ca persoane juridice de drept public ce sunt organizate și funcționează autonom , raporturile juridice existente între aceste subiecte au îmbrăcat o altă formă, excluzându-se vechile racorduri ierarhice de subordonare, cărora li se substituie raporturile de colaborare și conlucrare. În acest sens, apreciem ca edificatoare, în contextul legislației românești, prevederile art. 132, alin. 2 din Legea administrației publice locale , potrivit cărora între prefecți, ca autorități de tutelă, pe de o parte, și consiliile locale, consiliile județene și primării, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
Prin eliminarea raporturilor de subordonare între autoritățile administrației publice locale și alte organe nu înseamnă, însă, lipsa oricăror relații, acestea menținându-se prin intermediul controlului administrativ, atât cu privire la actele juridice cât și a activității funcționarilor publici . Un astfel de control asupra actelor nu poate fi conceput decât ca un control de legalitate al cărui obiect îl constituie exclusiv verificarea conformității acestor acte administrative cu conținutul legii și al altor acte normative, implicând, deci, doar dreptul autorităților de control de a aprecia legalitatea și nu oportunitatea .
În acest context, problema tutelei administrative se pune nu numai între acele autorități administrative între care nu există subordonare ierarhică. Astfel, autoritățile administrației de stat exercită un control de tutelă administrativă asupra autorităților administrative proprii ale comunităților locale, care urmărește asigurarea respectării legilor și intereselor statale de către autoritățile supuse controlului, constituindu-se într-o formă a controlului administrativ special.
Deși această formă a controlului administrativ operează în sistemul administrației publice românești, legislația actuală nu-l mai reglementează în mod expres sub aspect terminologic, nici și sub aspectul „conținutului” tutelei administrative. Rațiunea pentru care actuala Constituție nu mai consacră expres controlul de tutelă, este fundamentată pe considerente de ordin politic, și anume, că o asemenea noțiune ar fi șocat, atunci când se căutau formele care să exprime ideea de autonomie, după zeci de ani de regimuri autoritare considerându-se extrem de necesară punerea bazelor unei autonomii locale reale.
Așadar, deși nu este prevăzut în mod expres nici de Constituție și nici de alte legi organice, regimul tutelei administrative este prezent și în sistemul administrației publice românești, incluzând anumite forme ale controlului administrativ exercitat asupra autorităților administrative ce reprezintă colectivitățile locale.
Prin urmare, controlul de tutelă administrativă, ca parte componentă a regimului de supraveghere generală a statului asupra administrației colectivităților locale, se constituie într-o formă a controlului administrativ corelată și adaptată principiului descentralizării administrative, apropiindu-se tot mai mult de acea formă modernă a controlului administrativ corespunzător sistemului de administrație publică fundamentat pe principiul autonomiei locale.
5.1. Exercitarea controlului administrativ în condițiile respectării principiului
autonomiei locale
Raporturile dintre autoritățile centrale și teritoriale, caracterizate prin grade diferite de dependență față de centru, pe baza principiilor care domină organizarea administrației publice , impun cu stringență exercitarea unor forme a controlului administrativ adecvate, menite a asigura funcționalitatea administrației publice în limitele legii.
Față de aceasta, considerăm că, în raport de modul concret de organizare a administrației publice, fiecărui principiu trebuie să i se asocieze o anumită formă a controlului administrativ, astfel încât să se asigure o concordanță firească între trăsăturile regimului administrativ și tipul controlului exercitat.
Sistemul fundamentat pe principiul descentralizării administrative, presupune eliminarea puterii ierarhice a organelor centrale față de cele locale și înlocuirea acesteia cu tutele administrativă. Pe măsură ce descentralizarea se extindea, culminând cu statuarea principiului autonomiei locale , ca principiu fundamental al organizării și funcționării administrației publice locale, noțiunea tutelei administrative își pierde treptat din conținut, astfel că posibilitățile de control ale organelor centrale asupra colectivităților locale își reduc amploarea și importanța.
Edificator, în acest sens, este cazul Franței, care, în anul 1982 a renunțat la sistemul de aprobare a actelor colectivităților locale de către autoritățile centrale și la anularea acestora pe cale administrativă în favoarea instituției județene. În consecință, tutela administrativă, atât în concept cât și în terminologie, a fost înlocuit prin controlul jurisdicțional, care se limitează la verificarea actelor, fără a se statua asupra oportunității acestora .
Abandonarea concepției clasice a tutelei administrative și înlocuirea ei cu cea de control administrativ asupra acțiunii colectivităților locale, este prevăzută și în Carta Europeană a autonomiei locale, care statuează această nouă formă a controlului și care trebuie reglementată în cadrul legislațiilor naționale numai prin lege sau prin Constituție.
Fiind cu precădere un control de legalitate, controlul administrativ al colectivităților locale trebuie să aibă în vedere respectarea proporționalității intervenției autorității de control în raport cu importanța intereselor pe care aceasta înțelege să le ocrotească . Așadar, indiferent de natura regimului administrativ statuat, pe linia trecerii de la centralizare la descentralizare și autonomie locală, controlul administrativ reprezintă o necesitate în sistemul administrației publice, însă forma și conținutul efectiv al acestuia, racordându-se particularităților imprimate de respectivul regim administrativ .
Se conturează, astfel, o formă nouă a controlului administrativ, care reflectă, în esență, restrângerea prerogativelor autorităților de tutelă ale statului, până la limitele lor „minime”, în contextul regimului de supraveghere a autorităților colectivităților locale și care constă în exercitarea controlului de legalitate, deopotrivă, atât de organele puterii executive cât și de organele puterii judecătorești. Considerăm că generarea unei asemenea forme a controlului administrativ, care îmbină caracteristicile controlului de tutelă administrativă cu cele ale controlului judecătoresc, este consecința aplicării principiului autonomiei locale, principiul democratic care stă la baza organizării și funcționării administrației publice locale moderne.
Acest control este, în principiu, un control de legalitate, inclusiv cu referire la respectarea principiilor constituționale și se exercită, de regulă, posterior emiterii actului administrativ, ceea ce îl distinge de instituția tutelei administrative .
CAPITOLUL V
CONCLUZII
Dată fiind structura amplă a lucrării pe care am realizat-o, dar mai cu seamă intercondiționarea logică dintre diferitele sale componente, dintr-o abordare care a avut ca punct de plecare examinarea principiului legalității la nivelul administrației în statul de drept, continuând cu reliefarea tipologiei instituționale inedite ce pune în lumină mecanismul controlului administrativ, în variatele sale planuri și forme, culminând cu examinarea noilor exigențe impuse activității de control în contextul aderării la Uniunea Europeană, voi proceda la tratarea aspectelor concluzive în aceeași succesiune.
Așadar, în cele ce urmează mi-am propus să realizez un bilanț în privința principalelor segmente tematice ale lucrării, dintr-o perspectivă comparativă, în sensul de a determina gradul în care sistemul românesc satisface sau se aliniază cerințelor europene, eventual care sunt acele direcții sau măsuri prioritare menite a remedia sau impulsiona activitatea de control administrativ, desprinse din experiența statelor sau instituțiilor europene analizate.
A. În ceea ce privește demersul de conceptualizare a noțiunii de administrație publică, prin identificarea unei definiții universal valabile a acesteia în întreg spațiul european, analiza a relevat faptul că, cel puțin din punct de vedere teoretic, doctrinar, o asemenea finalitate nu poate fi atinsă. Obstacolele ce au apărut în cadrul demersului, de a da un conținut uniform noțiunii de administrație, au fost generate de specificitatea și tradiționalismul activității și a organizării administrației la nivelul fiecărui stat european, deși existența unei administrații publice naționale, necesitatea organizării și funcționării acesteia, raporturile sale cu guvernul, sunt realități incontestabile.
Deși regăsim pretutindeni această caracterizare duală a administrației, în latura sa materială și, respectiv, în cea organizatorică, administrațiile publice naționale, în formele sale concrete, nu se pot suprapune. Rămân doar aspectele de ordin teoretic, de maximă generalitate, ce se regăsesc constant în cercetarea noțiunii de administrație, precum: sensul material al administrației – funcția de administrare a statului și sensul structural – ansamblul organelor administrative, diferite de cele ale puterii legislative, judiciare sau de guvernare.
Am reținut, totuși, o definiție de maximă sinteză a noțiunii de administrație publică în sens material care, în opinia mea, caracterizează și doctrina românească de specialitate, în sensul de activitate desfășurată de autoritățile publice ale statului, în scopul satisfacerii nevoilor de interes general, prin utilizarea, la nevoie, a prerogativelor de putere publică.
Sub aspectul organizării și funcționării efective a administrației publice, potrivit dreptului pozitiv, s-a relevat faptul că, în România, ca stat unitar descentralizat, administrația publică se racordează exigențelor statului de drept, în formele sale moderne de organizare și funcționare, constituind, din punct de vedere al structurii sale, cele două subsisteme – administrația de stat și administrația locală autonomă, deci o structură sistemică multipolară.
B. În privința finalității controlului administrativ pentru întronarea respectului față de lege, putem spune că principiul legalității reprezintă unul dintre principiile fundamentale ale oricărui sistem modern de drept administrativ, care stă la baza organizării și funcționării sistemelor naționale de administrației publică, specifice statelor democratice și de drept din familia cărora face parte și România.
Principiul legalității administrației este considerat ca un pilon esențial al statului de drept care, împreună cu separarea structurală a puterii statale în cele trei puteri, trebuie să garanteze libertatea cetățeanului contra intervenției fără limită a executivului. Astfel, marea majoritate a sistemelor constituționale ale statelor membre ale Uniunii Europene se fondează pe conceptul de stat de drept, în calitate de principiu director al organizării statale. Indiferent de maniera în care acest concept este definit sau desemnat, acțiunea puterii statului este, peste tot, limitată prin drept, într-o manieră în care drepturile și libertățile individuale să fie protejate.
Sub influența principiului democratic, legea parlamentară este percepută drept jalonul juridic esențial pentru demarcarea sferei de influență a statului, devenind cea mai semnificativă constrângere legală.
În toate statele membre, subordonarea administrației față de lege se dezvoltă în sensul unei suprapuneri generale față de drept. În câteva state, principiul legalității înglobează supunerea administrației față de dreptul constituțional, în particular garanția drepturilor fundamentale și care, în calitate de principiu de drept direct aplicabil, marchează practica administrativă, în special în Germania.
Preeminența legii parlamentare formale asupra surselor de drept derivate o regăsim în toate statele Uniunii Europene, deși în multe dintre state întâlnim și conceptul de supremație a constituției, imperativ fundamental, prezent în majoritatea sistemelor de drept continental de influență germană, garantat prin instituirea controlului constituționalității legilor. Existența mecanismelor de sancționare a legilor neconstituționale pune în evidență necesitatea respectării voinței suverane a poporului, exprimate determinant prin legea fundamentală a statului, care statuează implicit asupra limitării și echilibrului puterilor statului în respectul drepturilor și libertăților cetățenilor.
România se alătură, în acest sens, majorității sistemelor de drept ale statelor Uniunii Europene, dotate cu Constituții scrise, în care se regăsește principiul supremației legii fundamentale, principiu sancționat prin intermediul controlului de constituționalitate a legilor, coroborat cu o formă a controlului jurisdicțional, menit a asigura respectarea legalității la nivelul administrației publice.
În privința surselor legalității, am constatat faptul că toate statele aparținând spațiului european cunosc structura de tip piramidal, ierarhizată a legalității, sub forma constituție – lege – act reglementar, cu specificitățile generate de fiecare sistem național de drept în parte. Mai mult, am relevat factorii contemporani, de natură politico-juridică, ce au darul de a perturba această piramidă clasică, reținând, cu prioritate, cea mai importantă sursă, și anume acțiunea ordinii juridice comunitare, ce se răsfrânge inclusiv asupra sistemului românesc de drept, ca stat membru al Uniunii Europene.
Din acest punct de vedere am evidențiat natura complexă a principiului comunitar al legalității, ale cărei efecte la nivelul statelor membre ale uniunii Europene se resimt în mod direct și nemijlocit, antrenând în ordinea juridică proprie a acestora, o limitare a funcțiilor normative ale autorităților naționale, impunând o serie de restricții suplimentare la nivelul elaborării și punerii în executare a normelor juridice.
În ceea ce privește accepțiunilor sau modalitățile de exprimare a principiului legalității am demonstrat că acestea rezultă prin excelență din rolul jucat de Parlamentele naționale în contextul structurii constituționale a acestor state, mai puțin atunci când este vorba de legalitate a administrației în sensul restrâns al termenului. În toate statele membre analizate, restricțiile ce privesc încălcările drepturilor și libertăților cetățenilor, constituie obligatoriu un domeniu de reglementare rezervat legii. În această materie, actul fundamental al statului român consacră posibilitatea restrângerii exercitării unora din aceste drepturi, în situații excepționale, spre deosebire de alte state europene, care, în aceeași materie, statuează asupra restrângerii (Portugalia), suspendării (Spania) sau limitării (Germania) drepturilor sau libertăților.
Totodată, pe parcursul lucrării, am relevat și faptul că limitarea prin legile parlamentare a puterilor executivului, cândva atotputernică, a constituit primul pas spre o garanție efectivă a libertății cetățenilor.
Constituția franceză, ocupă, din acest punct de vedere, o poziție aparte, în măsura în care ea nu conferă Parlamentului decât o componentă legislativă, acordând Executivului un drept de reglementare primară, de ordin general, pentru alte domenii decât cele stabilite expres, legislativului.
Situația este practic asemănătoare cu cea din Portugalia, dincolo de faptul că, actul fundamental, Constituția portugheză, limitează puterea legislativă autonomă a guvernului, condiționând-o de exigența unei aprobări din partea Parlamentului.
Nu este la fel în celelalte state membre, exceptând cazul monarhiilor constituționale în cadrul cărora sunt relevante prerogativele regale, unde monarhul poate fi asociat în procesul de legiferare. În general, restricția legală este opozabilă administrației, în ceea ce privește emiterea reglementărilor cu caracter administrativ. Astfel, în Germania există o delimitare precisă a domeniilor rezervate legii, în condițiile în care conținutul, scopul și întinderea puterilor delegate, atribuite administrației, trebuie să fie determinate prin lege.
O completare importantă a conceptului de supunere a administrației față de lege este născută din dezvoltarea principiilor de drept, precum principiul egalității cetățenilor în fața legii, principiul securității juridice și cel al protecției drepturilor individuale în fața tribunalelor independente, această dezvoltare jucând un rol major în desăvârșirea supunerii statului, suveranității legii. Din această perspectivă, supunerea administrației dreptului semnifică și faptul că particularii dispun de căi de recurs jurisdicționale pentru afirmarea principiului legalității, în sine acesta fiind independent de organizarea propriu-zisă a controlului administrației.
De asemenea, prin prisma doctrinei europene de drept comparat , am putut desprinde câteva observații asupra libertății de decizie a administrației, în statele membre ale Uniunii Europene, integrate conceptului de putere discreționară. Apariția acestei puteri de tip discreționar, o realitate incontestabilă la nivelul tuturor administrațiilor europene, evidențiază faptul că nu se poate ridica problema unei supuneri absolute a administrației față de lege, decât în termeni teoretici, întrucât asigurarea unei capacități de adaptare, dar și a unei suplețe a executivului, presupune adesea o concesie acordată de legiuitor administrației, prin conferirea expresă a unei libertăți de decizie.
Așadar, din cercetarea tematicii rezervate principiului legalității, în contextul sistemelor de drept administrativ al statelor Uniunii Europene, ca principiu fundamental al organizării și funcționării administrației publice, am desprins o serie de aspecte relevante, ce pot constitui o bază de pornire în demersul de reconsiderare a problematicii legalității circumstanțiate sistemului românesc de drept.
Sunt rațiuni, atât de ordin teoretic cât și practic, care mă îndreptățesc să afirm că experiențele statelor democratice cele mai avansate din Europa, pot fi avute în vedere în efortul de întărire a conceptului de supremației a legalității, la nivelul activității administrației publice românești, mai cu seamă din perspectiva identificării mijloacelor adecvate care să asigure și să garanteze respectarea principiului legalității.
Problema care mi-am pus-o, în acest context, rezidă din preocuparea constantă de a identifica, concomitent cercetării temei rezervate controlului administrativ, sub variatele sale forme, cât mai multe pârghii de constrângere a administrației publice, dincolo de cea mai importantă dintre acestea, care este determinată de lege – ca manifestare de voință a autorității legiuitoare, dezvoltând cu prioritate însăși conținutul principiului legalității și fixând cu mai multă rigoare limitele acțiunii administrative.
Pentru a îmbunătății, din punct de vedere conceptual, principiul legalității, ar trebui întreprinse demersurile teoretice necesare, dar și pe cele de ordin normativ, menite a asigura, pe de o parte, eficiența acțiunii administrative, printr-un raport echilibrat al prerogativelor de care dispune administrația publică (puterea legală – puterea discreționară), iar pe de altă parte, instituirea unor forme moderne și eficace, prin intermediul cărora să se limiteze tendința de exces a puterii administrației, restrângând-o astfel la sfera „legalității”.
Din acest punct de vedere, una dintre cele mai relevante probleme, care merită, în opinia noastră, o deosebită atenție, o constituie cercetarea puterii discreționare a administrației, în direcția investigării căilor corespunzătoare apte să contribuie la înfrânarea tendințelor de alunecare a administrației spre excesul de putere.
În vederea prevenirii apariției arbitrariului în exercitarea competențelor administrației publice, adesea discreționare, credem că se impune cu necesitate analizarea necesității introducerii în sistemul de drept românesc, eventual în cadrul viitorului Cod de procedură administrativă, alături de principiul legalității, și a altor principii fundamentale, cum ar fi: principiul raționalității, al echității și al egalității de tratament, dreptul la audiere. Totodată, considerăm că se impune și statuarea expresă a principiului proporționalității, al căror rol poate fi decisiv în ponderea puterii discreționare a administrației, a cărei tendință spre exces de putere rămâne o problemă încă de actualitate.
De asemenea, apreciem a fi necesară restrângerea, pe cât posibil, a competențelor de tip discreționar ale administrației publice, determinându-se cu mai multă precizie, în cuprinsul textelor legale, a conduitei pe care administrația o are de urmat, evitându-se pe cale de consecință, apariția arbitrariului administrativ, coroborată cu o atenție sporită a autorităților administrative, de a-și înfrâna tendința de a aluneca spre excesul de putere, excedând cadrul legalității.
În același context, suntem de părere că examinarea cu prioritate a motivelor de recurs în cazul actelor ilegale ale administrației, specifice sistemului de drept francez, care s-au extins în majoritatea sistemelor statelor europene, în cadrul cărora, alături de cele privind absența competenței legale, încălcarea legii, viciile de formă și de procedură, care se regăsesc și în sistemul românesc de drept, figurează distinct deturnarea de putere a administrației, o noțiune juridică nedefinită încă în ordinea juridică internă, dar care ar prezenta utilitate deosebită și în România, în sensul identificării cazurilor în care administrația acționează abuziv.
C. Analiza întreprinsă asupra controlului administrativ, ca unul dintre mijloacele eficace de asigurare a legalității administrației publice, dintr-o perspectivă comparativă, conduce la o serie de aspecte concluzive, menite să indice dacă România s-a aliniat exigențelor europene în domeniu, eventual dacă experiența statelor europene poate fi utilă dezvoltării instituționale, sporind eficiența autorităților administrative române, cărora le revin competențele privind controlul.
Dincolo de elementele tradiționale, de nevoia de adaptabilitate a instituțiilor juridice românești la cerințele impuse de modernitate, cu păstrarea, însă, a specificităților naționale, apte să răspundă realităților sociale concrete din țara noastră, ne-am pus problema de a ști dacă actualele mecanisme administrative de control sunt suficiente, ori dacă acestea pot fi îmbunătățite, prin preluarea de instituții noi recunoscute în plan extern, după cum și prin însușirea de noi tehnici și proceduri menite a conferi eficiență actului de control exercitat în cadrul administrației publice românești.
Analiza tematicii dedicate controlului administrativ a relevat exigențe inedite, determinate de astă dată de procesul integrării europene, fenomen care impune reconsiderarea și, respectiv, accentuarea controlului administrativ, în contextul reformei administrației publice românești, cu implicații directe asupra creșterii capacității administrative de implementare a Acquis-ului comunitar.
Din perspectiva celor de mai sus, putem afirma că instrumentul controlului administrativ continuă să reprezinte una din modalitățile concrete și uzuale, suple și eficiente, a cărei importanță este cunoscută la nivel global, care concură decisiv la întronarea legalității la nivelul administrației publice.
Crearea de noi instituții specializate în materia controlului, de tipul autorităților autonome de tip ombudsman, dezvoltarea treptată a capacității administrative a celor existente, adaptarea mecanismelor controlului de tutelă administrativă la noile realități, în consonanță cu exigențele manifestate pe plan european, reprezintă doar câteva din condițiile ce reliefează rolul controlului prin funcțiile complexe pe care le îndeplinește în ansamblul activităților administrative ale statului.
Conturarea și prefigurarea activității de control administrativ are ca suport juridic, dar și ca finalitate, exigențele derivate din imperativul statului de drept, cu cele două coordonate principale ale sale, anume supunerea față de lege la nivelul tuturor autorităților administrative ale statului, respectiv asigurarea respectării drepturilor și libertăților consfințite de lege cetățenilor.
De asemenea, controlului administrativ îi revin funcții noi, ce depășesc granițele activității administrative curente de la nivel național, jucând un rol activ în contextul reformei administrative.
Cu toate acestea, mai cu seamă privind prin prisma cerințelor impuse de organismele europene, menite de a consolida criteriul politic al asumării obligațiilor concrete ce îi revin României în calitate de stat membru, învederându-se o serie de slăbiciuni ale administrației publice românești, apreciem că în marea lor majoritate, dincolo de ajustările de ordin normativ, aplicarea corecțiilor necesare eliminării acestor disfuncționalități poate fi realizată printr-o întărirea activității de control administrativ.
Relansarea acestei activități de control presupune, implicit, revizuirea unor aspecte corelative, de ordin teoretic și practic, al celor de fond, precum și cele privitoare la formele procedurale ce însoțesc sau sunt implicate în contextul exercitării controlului administrativ.
În acest sens, un indicator al gradului de eficiență al activității de control administrativ din România îl constituie experiența pozitivă relevată de unele state europene, ale căror instituții și mecanisme s-au dovedit viabile și care sunt susceptibile de a fi adaptate în sistemul românesc al administrației publice, în eventualitatea în care există o compatibilitate între acesta și sistemul de împrumut.
BIBLIOGRAFIE
Tratate, monografii, cursuri
M. Akehurst, Aplicarea principiilor generale de drept de către Curtea de Justiție a Comunităților Europene, 1981.
Ioan Alexandru, Administrația publică. Teorii, Realități, Perspective, ediția a II-a, Editura Lumina Lex, București, 2001.
Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, ediția a II-a revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, București, 2003.
Ioan Alexandru, Dreptul și managementul. Dilotomie sau complementaritate. Impactul informatizării, Editura All Beck, București, 2004.
Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, București, 2000.
Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme și instituții administrative, vol. I, Editura Sylvi, București, 1996.
M. Anghene, Elemente de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1958.
M. Anghene, M. Stoica, Controlul activității economico-sociale, Editura Politică, București, 1981.
O. Bachof Verwaltungsrecht, Munchen, 1974.
Buttgenbach, Manual de drept administrativ, ediția a 3-a, Bruxelles, 1966.
Florian Coman, Drept comunitar european, ediția a II-a, Editura Universul Juridic, București, 2003.
Bernaditte Connaughton, Departament of Government and Society, University of Limerik, Irland.
M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituția României – comentată și adnotată RA MO, București, 1992.
M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, Revizuirea Constituției României – explicații și comentarii, Editura Rosetti, București, 2003.
Ion Craiovan, Introducere în filosofia dreptului, Editura All Beck, București, 1998.
R. Eutrena Cuesta, Curs de drept administrativ, vol. I/1.
Charles Debasch, Institutions et droit adnministratif, tone 2, Action et de controle de l’administration, edition 4 refondue, Editure Puf, Paris, 1998.
Charles Debbach, Contenciosul administrativ, ediția a 3-a, Paris, 1981.
J. Dembour, Drept administrativ, ediția a 3-a, Liege, 1978.
A. V. Dicey, Introducere în dreptul Constituțional, ediția a 8-a, Londra, 1931.
A. M. Donner, Nederlands Bestunrrecht, Algement Deel, ediția a 4-a, Alphen a/d Rijn, 1974.
T. Drăgan, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959.
Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Justiție Europeană. Mecanisme, deziderate și perspective, Editura Lumina Lex, București, 2002.
H. Faber, Verwaltungsrecht, Tubiugen, 1987.
Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Editura All Beck, București, 2003.
Carles Giner de Grando, Los ombudsmen europes, Editura Tibidabo, Barcelona, 1986.
Di Giovine, Introduzione allo studio della riserva di legge null’ordina mento.
I. V. Gruia, Puterea discreționară în funcțiunile statului, 1934.
Francois Guizet, Istoria civilizației în Europa, Humanitas, București, 2000.
Konrad Hesse, Grundzuge des verfassundsrechts, ed a 15-a augmentee, Karslruhe.
G. W. Hogan, Remoulding Certiorari: A Critic of the State (Abengeen Proprietes Ltd. V. Dublin Corporation), 1982, Juristul Irlandez nr. 17.
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediția a II-a.
Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – geneză și explicații, Editura Roata, București, 2004.
Antonie Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Editura Hercules, București, 1993
Antonie Iorgovan, Legalitatea actelor administrative, Editura Politică, București, 1985.
Guy Isaac, Marc Blanquet Droit communantaire general, ed. a 8-a, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001.
O. Hood Philips, P. Jakson, Drept constituțional și drept administrativ, ediția a 6-a, Londra, 1975.
Ion Jinga, Uniunea Europeană, relații și perspective, Editura Lumina Lex, București, 1999.
Andre de Laubadere, Traite de droit administratif, tone I, ed. a 8-a, Paris, LGDJ, 1980.
P. Laudin, Istoria prescurtată a recursului pentru excesul de putere, de la origini până în anul 1954, Paris, 1962, J, Rivero, Bruxelles, 1996.
P. Majeurs, Statul luxemburghez, ediția a 5-a, Luxemburg, 1983.
Corneliu Manda, Cezar Manda, Administrația Publică Locală din România, Editura Lumina Lex, București, 1999.
Corneliu Manda, Cezar Manda, Dreptul colectivităților locale, Editura Lumina Lex, București, 2002.
Octavian Manolache, Drept comunitar, ediția a III-a, Editura All Beck, București, 2001.
Octavian Manolache, Drept Comunitar, vol. III, Justiția Comunitară, ediția a II-a, Editura All Beck, București, 1999.
Marzuoli, Principiul legalității și activității dreptului privat în administrația publică, Milano, 1982.
Lucia Matei, Management public, Editura Economica, 2001.
Pierre Matfujsen, Compendiu de drept european, ediția a 7-a, Editura Club Europa, 2002.
H. Maurer, Allgemeins Verwaltungsrecht, ediția a 5-a, Munchen, 1986.
P. Meyer, in Gesechichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa, editat de E. V. Hayen, Frankfurt de Main, 1982.
Ioan Muraru, Simina Tănăsescu, Drept constituțional și instituții politice, Ediția a IX-a revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, București, 2001.
Alexandru Negoiță, Drept administrativ și știința administrației, Editura Athenauum, 1991.
G. T. Nielsen, Dreptul danez, Copenhaga, 1982.
M. Nigro, Justiția administrativă, Milano, 1985.
Johan P. Olsen, Towards a European Administrative Space ? of the Administrative Laws of the Eu Membre States Baden-Baden, Sweet and Maxweel, Londra, 1996.
Ottaviano, Puterea administrației și principii constituționale, 1964.
R. N. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Cordial Lex., Cluj-Napoca, 1997.
E. A. Poulopol, Despre teoria juridică a suveranității naționale, București, 1929.
Andrei Popescu, Ion Jinga, Organizații europene și euroatlantice, Editura Lumina Lex, București, 2001.
Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu, Drept social european, Editura Fundației România de Mâine, București, 2003.
Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Parte generală, Casa Editorială Calistrat Hogaș, București, 1995, p. 140-141.
C. G. Rarincesu, Contenciosul administrativ român, Editura Universală, București, 1936.
I. Santai, Drept administrativ și știința administrativă, vol. I, Cluj-Napoca, 1998.
Jurgen Schwarze, European Administrative Law, office for official publications of the European comunitiens Swet and Maxwell, 1992.
Jurgen Schwarze, Droit administratif europeen, vol I, Office des publications officielles des Communautes Europeennes, Bruylant, 1994.
Jurgen Schwarze, Administrative Law under European Influence, Du the Convergence.
W. Skouris, L’ilegalite de l’action administrative comme fondement de la responsabilite de la puissance publique en Greece, 1984.
Dana Apostol Tofan, Puterea discreționară și excesul de putere al administrației publice, Editura All Beck, București, 1999.
Ovidiu Ținca, Drept comunitar general, ediția a II-a, Editura Didactică și pedagogică R.A., 2002.
C. H. Ule, in Evangelisches Staatslexikon, ed. a 2-a, Stuttgard, 1975.
Florin Bucur Vasilescu, Constituționalitate și Constituționalism, Editura Național, București, 1999.
J. Ziller, Administrations comparees: les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Montechrestien, Paris, 1993.
H. W. R. Wade, Drept administrativ, ediția a 5-a, Oxford, 1982.
Jean Rivero Valine, Droit administratif, ed. a 17-a, Dalloz, Paris, 1998.
Jean Rivero și Jean Waline, Droit administratif, 1992.
Articole, studii
Jean Marie Auby, Le milieu juridique, in Traite de Science Administrative, Paris, Mouton @Cola Haye, 1996.
Leontin Jean Constantinesco, La nature juridique des Communautes europennes.
M. Dibisson, La distination entre la legalite et l’oportunite dans la theorie du recours pour exces de pouvoir.
Augustina Dumitrașcu, Particularități ale ordinii juridice comunitare;
Gertrude Luble-Wolf, Europaisches und nationales, recenzie de Marius Bălan în Revista „Științe juridice”.
Dacian Dragoș, Recursul administrativ prealabil în dreptul administrativ comunitar, Revista Transilvană de Științe Administrative nr. 2 (5), 2000.
Eugen Popa, Controlul de legalitate exercitat de prefect, Revista Dreptul, nr. 4/1992.
Sofia Popescu, Statul de drept și controlul respectării legii de către autoritățile administrative, Revista Studii de drept românesc nr. 2/1993.
Erast Diti Tarangal, Principiul libertății în dreptul administrativ român și francez, Revista de drept public, anul IV, 1929.
Lucrarea SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris; SIGMA – OECD.
Legislație internă și internațională
Constituția Europeană
Decizia Parlamentului din 17 iulie 1996 de constituire a Comisiei temporare de anchetă pentru investigarea presupuselor contravenții sau a proastei administrări.
Directiva nr. 92/50/CEEE, din 18 iunie 1992, referitoare la coordonarea procedurilor pentru încheierea contractelor de servicii publice.
Directiva nr. 93/36/CEE, din 14 iunie 1993, pentru coordonarea procedurilor de încheiere a contractelor de achiziții publice.
Directiva nr. 93/37/CEE, din 14 iunie 1993, cu privire la coordonarea procedurilor pentru încheierea contractelor de lucrări publice.
Directiva Consiliului și a Parlamentului European nr. 97/52/CE din 13 octombrie 1997.
Legea administrației publice locale nr. 215/2001 cu modificările și completările ulterioare.
Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Regulamentul Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților.
Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și Consiliului, din 30 mai 2001, cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului European, Consiliului și Comisiei
Rezoluția din 16 iunie 1994 – OJC 179, 01/07/1994.
Statutul funcționarilor Comunităților Europene.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Principiul Legalitatii In Spatiul Administrativ European (ID: 125776)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.