Principiul Descentralizarii Administratiei Publice
ARGUMENT
Lucrarea de față este rodul unor studii care se ntind pe parcursul aproape al celor 4 ani petrecui în spațiul universitar, la capătul cărora, îndrăznesc, pe baza bibliografiei parcurse a activităților desfășurate la cercul științific “Creativitatea” (unde am realizat și un studiu pe această temă), dar și a experienței, deși modeste, căpătată prin practica desfășurată în această perioadă, și nu numai, să “atac” problema care face obiectul acestei lucrări, pe care o consider cardinală.
Descentralizarea este un remediu al relelor de care suferă administrația publică. Ea în slujbă grija democrației, dorința de eficacitate, fiind o condiție a schimbării. Astfel concepută, descentralizarea apare nu doar ca o tehnică administrativă, ci și ca o speranță politică.
În cuprinsul acestei lucrări am căutat să descifrez complicatul proces al descentralizării serviciilor publice atât din perspectivă istorică, cât și din perspectiva dinamicii legislative ce a urmat schimbării din 1989. În afară de aspectele teoretice pe care le implică o astfel de abordare, am urmărit, de asemenea, ca demersul științific să reflecte, critic sau aprobativ, practica administrativă din România, multe din aspectele semnalate fiind remarcate, chiar personal în investigațiile pe care le-am întreprins la câteva servicii publice descentralizate din județul Prahova, în vederea realizării acestei lucrări.
Sper că am reușit să dau o cât mai clară conturare principiului analizat, al descentralizării serviciilor publice, apreciind totodată, că de un real folos pot fi și observațiile și sugestiile tuturor cititorilor acestei lucrări.
CAPITOLUL I
CENTRALIZAREA, DESCENTRALIZAREA ȘI DESCONCENTRAREA CA MODALITĂȚI DE ÎNFĂPTUIRE A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
1. Considerații generale
Problema centralizării și descentralizării în administrația publică, a cărei chintesență se exprimă, în final, în gradul de autonomie în soluționarea problemelor cu care se confruntă colectivitățile din unitățile administrativ-teritoriale, s-a pus și se pune în orice stat, indiferent de forma de guvernământ, de structura sa și de regimul politic. Există astfel, aspecte și trăsături specifice diferențiate după cum ne referim la un stat unitar sau la unul federal, la o formă de guvernământ monarhică sau la una republicană și la un regim politic democratic sau la unul dictatorial.
Sub aspectul organizării politice a puterii, doctrina de drept public operează cu trei mari noțiuni: statul unitar, statul federal și uniunea de stat. Fără a releva particularitățile fiecăruia dintre ele, nefiind acesta obiectul analizei noastre, vom constata după cum opinează prof. Antonie Iorgovan, că doctrina administrativă din ultimii ani atunci când se referă la modul de organizare a administrației teritoriale, se oprește la trei principii: principiul centralizării, principiul descentralizării și principiul desconcentrării. Astfel, se poate vorbi de mai multe regimuri politice determinate de relațiile existente între centrul (puterea centrală) și teritoriul (puterile locale), și anume: un regim de centralizare administrativă, un regim de desconcentrare administrativă și un regim de descentralizare administrativă. În ultimul timp, atât în literatura de specialitate franceză, dar și română se fac referiri și la alte principii care definesc alte regimuri intermediare (mixte) de administrație publică: descentrare, delocalizare, regionalizare etc., fără a se intra în conflict cu teza clasică.
Oricare dintre aceste regiuni este un regim administrativ-teritorial, privind numai administrația publică, nepunând în discuție unitatea politică a statului. Ca atare, regimurile administrative se remarcă în interiorul statului unitar, nicidecum împotriva sau în afara lui. Evident regimurile administrative există și în interiorul statelor membre ale unui stat federal, reprezentând o problemă internă a statelor federale, nu una a statului federal.
Administrația publică, ca activitate nu poate fi realizată dintr-un singur centru aflat pe teritoriul statului, ci trebuie organizată în așa fel încât să asigure atât nevoile societății în general, cât și cele ale colectivităților locale din toate unitățile administrativ teritoriale ale statului.
Astfel, într-o primă etapă, statul își organizează teritoriul, implicit și populația aflată pe acel teritoriu în zone (grupuri) de interese pe baza diferitelor criterii: geografice, relații tradiționale culturale, religioase, comerciale etc.. Aceste zone de interese sunt așa-numitele unități administrativ -teritoriale care în prezent, în România, conform Constituției din 1991 și Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale sunt: comunele, orașele și județele.
Ulterior, statul a creat în toate aceste unități administrativ-teritoriale autorități publice, atât pentru realizarea propriilor sale interese, cât și ale locuitorilor care formează colectivitatea locală respectivă. În același scop, statul a creat autorități și la nivel central care să-l reprezinte și să asigure realizarea intereselor care se pun la acest nivel și care apar ca ceea ce este comun tuturor zonelor de interese (unităților administrativ-teritoriale) și colectivităților locale din subdiviziunile sale administrativ -teritoriale.
Prin urmare, cu excepția statelor cu un teritoriu extrem de redus, un stat nu poate fi administrat exclusiv din centrul juridic al statului, unde își au sediul (în principiu) autoritățile centrale; serviciile centrale nefiind suficiente, ci apărând cu necesitate nevoia unor servicii administrative exterioare, implantate în unitățile administrativ-teritoriale.
“În orice țară, spunea profesorul Paul Negulescu, sunt două categorii de interese: unele care au caracter cu totul general privind totalitatea cetățenilor, întreaga colectivitate, cum bunăoară: facerea legilor, raporturile Țărei cu streinătatea, supravegherea și distribuțiunea justiției, organizarea armatei, ordinea publică și siguranța statului; altele însă sunt speciale unei anumite localități, spre exemplu: îndestularea comunei cu articole de primă necesitate, înfrumusețarea comunei, facerea unui pod peste un râu, facerea de parcuri și grădini, aducea apei, a luminei, ridicarea gunoaielor și curățitul străzilor, canalizarea, buna stare sanitară a comunei, îngrijirea de săracii din comună, dezvoltarea simțului artistic prin crearea de muzee locale, dezvoltarea culturală prin crearea de școli de adulți, de biblioteci, crearea de școli de meserii etc..
Este incontestabil că interesele comune întregii colectivități nu pot fi încredințate decât puterii centrale. Numai astfel putem avea unitatea Statului, numai astfel un stat poate fii puternic și în măsură de a impune inamicului din afară sau dinăuntru”.
Se impune astfel, ca o necesitate, în scopul administrării eficiente, organizarea teritoriului în unități administrativ -teritoriale și implantarea, în scopul satisfacerii corespunzătoare a intereselor care apar la acest nivel, a unor autorități publice. Putem remarca două tendințe care se afirmă și se manifestă în guvernarea unei țări:tendința de unitate și tendința de diversitate. Astfel, Ch. Debbasch consideră că tendința de unitate emană din firea umană, din faptul că omul este o ființă socială, care simte nevoia de a trăi în colectiv, această tendință având un caracter național, care, din punct de vedere administrativ, se exprimă prin “voința unității de conducere și uniformizării măsurilor edictate la ansamblul teritoriului” unui stat. Cât privește tendința de diversitate, doctrinarul francez susține că aceasta corespunde diversității grupurilor sociale, diversitate bazată pe considerente de ordin geografic, istoric etc., iar respectarea acestei diversități din punct de vedere administrativ, impune luarea de măsuri specifice, în funcție de interesele pe care le urmăresc, pentru fiecare grup social. Prof. Anibal Teodorescu, referindu-se la această tendință de diversitate, sublinia că apariția vieții administrative locale a precedat cu mult pe cea generală, statală, sub aspect istoric “comuna, cu nevoile ei proprii a apărut cu multe înainte de nașterea statului cu marile lui interese și probleme” .
Sintetizând profesorul Antonie Iorgovan, susține că este vorba de tendința centralizatoare și tendința descentralizatoare, “organizarea administrativă nu exprimă niciodată numai centralizare sau numai descentralizare, există întotdeauna un dozaj între una și alta”.
În același sens se pronunță și un alt autor, care opinează că în orice stat, va predomina într-o etapă sau alta, una dina aceste laturi, statul neputându-se guverna într-un regim exclusiv centralizat sau exclusiv descentralizat.
Făcând această succintă trecere în revistă a cadrului general în care se realizează centralizare, descentralizarea, desconcentrarea, trebuie relevat și faptul că aceste probleme teoretice au constituit un permanent obiect de studiu al marilor noștri doctrinari în dreptul administrativ din perioada interbelică, tendință care se remarcă și după schimbarea din 1989. În continuare voi încerca să prezint ceea ce caracterizează, în esență, o administrație publică, atât sub latura sa centralizatoare, cât și descentralizatoare. Descifrarea științifică a aspectelor teoretice, dar mai ales practice, ale acestui fenomen și înțelegerea sa corectă de către politicieni, teoreticieni și practicieni, dar și de către cetățeni este cu atât mai necesară acum în România, aflată în plin proces de transformare a administrației publice, de la un sistem administrativ puternic centralizat la o administrație bazată pe principiile europene ale autonomiei locale și descentralizării serviciilor publice.
2. Centralizarea
Centralizarea, ca regim de organizare și funcționare a administrației publice, se caracterizează prin recunoașterea existenței unei singure persoane morale de drept public politico-teritorială, care concentrează toate sarcinile administrative din teritoriul unei țări printr-o administrație ierarhizată și unificată, și anume statul, deci o singură colectivitate teritorială, și o singură categorie de interese publice, cele ale statului (naționale).
Analizând centralizarea administrativă, profesorul Anibal Teodorescu arată că “centralizarea este sistemul de administrație în care raportul de dependență între cele două categorii de organe este atât de strâns, încât interesele județene sau locale sunt conduse după normele de reglementare venite de la centru, de către organele instituite, de către funcționari numiți direct de puterea centrală și cu mijloacele financiare procurate de centru”.
Într-un asemenea regim administrativ interesele locale nu-și pot găsi o rezolvare optimă, întrucât autoritățile centrale nu pot cunoaște aceste interese în specificitatea și complexitatea lor, pe de o parte, iar pe de altă parte, chiar în condițiile în care le-ar cunoaște, acestea se caracterizează prin diversitate, ele sunt diferite de la o localitate la alta, de la o zonă (regiune) la alta și ele nu pot fi decât parțial reflectate în măsurile pe care aceste autorități centrale le-ar putea lua. Chiar și atunci când se recunoaște interesul local, acest sistem, din punct de vedere funcțional-organizatoric nu asigură mecanismele necesare în vedere promovării acestuia.
Dacă un stat este astfel organizat încât satisfacerea intereselor locale sau sociale se face prin servicii publice, depinzând direct de autoritatea publică centrală și ai căror titulari sunt numiți de către aceasta, acest stat este centralizat. Plecând de la aceste considerații, prof. Paul Negulescu înțelege prin centralizare “regimul administrativ în care autoritățile locale și speciale sunt numite de puterea centrală și depind direct de dânsa”.
Într-un regim centralizat există o categorie unică de organe ale administrației publice, administrația de stat, cu structuri în teritoriu, structuri care sunt organizate, numite, responsabile, revocabile și subordonate față de centru. Deci în sistemul centralizat, autoritatea publică centrală ia deciziile putea lua. Chiar și atunci când se recunoaște interesul local, acest sistem, din punct de vedere funcțional-organizatoric nu asigură mecanismele necesare în vedere promovării acestuia.
Dacă un stat este astfel organizat încât satisfacerea intereselor locale sau sociale se face prin servicii publice, depinzând direct de autoritatea publică centrală și ai căror titulari sunt numiți de către aceasta, acest stat este centralizat. Plecând de la aceste considerații, prof. Paul Negulescu înțelege prin centralizare “regimul administrativ în care autoritățile locale și speciale sunt numite de puterea centrală și depind direct de dânsa”.
Într-un regim centralizat există o categorie unică de organe ale administrației publice, administrația de stat, cu structuri în teritoriu, structuri care sunt organizate, numite, responsabile, revocabile și subordonate față de centru. Deci în sistemul centralizat, autoritatea publică centrală ia deciziile și exercită conducerea, iar autoritățile locale raportează și execută deciziile primite de la centru.
Profesorul A. Iorgovan, referindu-se la centralizare ca mod de organizare și funcționare a administrației publice, ajunge la concluzia ca acest model “presupune exclusiv dependența organelor locale de organele administrației centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în teritoriu, iar autoritățile din teritoriu, fiind vorba exclusiv de autorități statale, au doar competența executării deciziilor autorităților centrale”.
Acest sistem nu exclude organizarea teritoriului statal în circumscripții ( pentru a permite o implantare rațională a serviciilor de stat pe întreg teritoriul), dar nu recunoaște autonomia colectivităților locale, care sunt comunități umane preexistente, părți ale teritoriului național, cu personalitate juridică și reprezentând un sediu al administrației locale. Circumscripțiile administrative ( sau unitățile administrativ-teritoriale) sunt părți ale teritoriului național ce nu beneficiază într-un regim centralizat de personalitate juridică, nu sunt subiecte de drept. În practică, și în acest sistem trebuie să se țină seama de existența unor comune, orașe, centre de viață rezultate ale istoriei, statul centralizat recunoaște existența colectivităților umane locale, care au cerințe specifice, dar el numește și conduce funcționarii publici și instituțiile care administrează colectivitățile umane.
Acest sistem s-a bazat, de fapt, nu pe existența unor autorități, a unor organe administrative, ci pe existența unor “simplii agenți ai centrului”. Acești agenți erau supuși puterii ierarhice, nu autorităților administrative distincte, neavând atribuții proprii. Agenții administrativ-teritoriali într-un sistem centralizat au doar rolul de a raporta centrului situația din teritoriu și de a executa în teritoriu ordinele primite de la centru, fără nici o inițiativă personală în promovarea intereselor colectivităților locale. Există, în acest mod, o ruptură între cei care decid și cei care sunt chemați să realizeze decizia administrativă. Cei care decid nu au cunoștințele și informațiile necesare, iar cei care au asemenea cunoștințe și informații nu au putere de decizie, astfel că datorită distribuției competențelor, cei care decid sunt străini de probleme administrației și astfel își face loc arbitrariul.
Deci, putem spune, fără teama de a greși, că un dezavantaj al sistemului administrativ centralizat este faptul că acesta se bazează pe numirea funcționarilor publici “de sus până jos” de către centru, numirile făcându-se în cea mai mare parte fără concurs, în funcție de preferințele organelor superioare, neexistând dreptul la stabilitate al funcționarilor publici. Desprinde astfel concluzia că administrația statului, în cadrul sistemului centralizat, este riguros ierarhizată. Dreptul de decizie este concentrat la vârful ierarhiei administrative; prin centralizare, o voință unică, pornind de la centrul statului se transmite până la cele mai îndepărtate circumscripții administrativ-teritoriale ale țării.
Resursele materiale necesare aplicării deciziilor sunt în totalitate în mâna organului administrației centrale.
Regimul centralizat se caracterizează printr-un puternic control ierarhic superior. Autoritatea centrală exercită control fără text legislativ. Controlul este general, întinzându-se atât asupra actelor administrative, putând duce la anularea sau modificarea acestora, cât și asupra funcționarilor; într-un regim centralizat, subordonatul neavând nici un mijloc de a-și apăra în justiție actul împotriva exercițiului puterii ierarhice.
Centralizarea autorității aduce cu sine o serie de avantaje, cum ar fi: implementarea mai ușoară a strategiilor generale; prevenirea unei independențe excesive a subunităților care este însoțită, de regulă, de o lipsă de consecvență în aplicarea strategiilor și politicilor generale, facilitatea coordonării; favorizarea specializării muncii (se dau sarcini administrative agenților specializați și nu aleșilor locali, care, în cele mai multe cazuri nu sunt de specialitate) și utilizarea mai eficace a personalului, centralizarea este mai economică și permite implementarea orizontală și verticală a deciziilor.
În același timp, practica a relevat că aceste avantaje sunt estompate de încetineala de reacție, tergiversarea și suprasolicitarea administrației centrale. Conducerea de la nivel central a unor servicii publice locale nu poate duce decât la supraaglomerarea autorităților centrale și, inerent, rezolvarea cu superficialitate și întârziere a problemelor, care s-ar rezolva, mai operativ și eficient de către autoritățile locale.
Un alt dezavantaj al sistemului centralizat de organizare și funcționare a administrației publice este reprezentat de uniformizarea soluțiilor, specificul propriu al fiecărei autorități locale ignorându-se complet. În cadrul acestui sistem, birocrația, rutina și abuzurile găsindu-și un teren fertil, în lipsa controlului din partea comunităților locale.
Concretizând, putem spune că în cadrul unui regim administrativ centralizat “unitatea și uniformitatea sunt totale, dar specificul local este total sacrificat, agenții teritoriali sunt paralizați, iar centrul se blochează întrucât și cea mai mică problemă trebuie analizată și rezolvată la nivel central”, iar cetățenii, nemaiparticipând la administrarea treburilor lor, a colectivităților din care fac parte “sunt lipsiți de inițiativă, condamnați la inerție și pasivitate”.
Ca atare, în ciuda unor avantaje, sistemul centralizat nu se poate impune ca o soluție viabilă de organizare a administrației publice.
3. Desconcentrarea
Cerințe practice au determinat o atenuare a sistemului centralizat, incovenientele și dezavantajele acestuia, sub aspectul eficacității activității administrației, sunt rezolvate parțial de regimul administrativ desconcentrat.
Desconcentrarea administrativă presupune transferul unor atribuții care revin organelor centrale, unor organe din subordine, care funcționează în teritoriu. Desconcentrarea administrativă reprezintă deplasarea în teritoriu a unei părți importante a activității administrației publice centrale.
Prin desconcentrare administrativă, profesorul Anibal Teodorescu înțelegea “a lărgi cât mai mult atribuțiile agenților puterii centrale așezați în județe și comune”, iar profesorul Paul Negulescu analizând același principiu îl definea astfel: “Când se acordă unei autorități locale sau speciale, ai căror titulari sunt numiți de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o oarecare autonomie acelei autorități. În cazul acesta avem o diminuare a sistemului de centralizare. Această formă micșorată de centralizare poartă numele de desconcentrare”.
Profesorul Antonie Iorgovan consideră că desconcentrarea este, în fapt o formă a centralizării, constând în recunoașterea “agenților statului, repartizați pe întregul teritoriu al țării, a unei anumite puteri de decizie”.
Ilie Iovănaș opinează că desconcentrarea administrativă este o formă intermediară între regimul centralizat și cel descentralizat, caracterizată “printr-o oarecare independență, bineînțeles formală a organelor locale, în fruntea cărora sunt funcționari numiți de organele centrale”.
Un alt autor afirmă că regimul desconcentrat de organizare și funcționare a administrației publice păstrează caracteristicile centralizării administrative cu excepția faptului că în teritoriu nu mai sunt simplii agenți ai centrului, ci autorități administrative propriu-zise, care dispun de competențe proprii. Ele rămân structuri numite și revocabile de centru, subordonate acestuia și răspunzătoare în fața lui, servind interesele publice unice ale statului, dar dobândesc putere de decizie proprie, cel puțin pentru unele dintre chestiunile de interes local, cele importante rămân rezervate centrului. Partajul între atribuțiile dobândite de autoritățile desconcentrate și cele rezervate centrului reflectă gradul de desconcentrare administrativă. Bineînțeles, straturile teritoriale își păstrează rolul de a raporta centrului situația din teritoriu și a executa ordinele centrului.
Se poate spune, că prin desconcentrare se realizează o schimbare de autoritate superioară ierarhică, care dacă nu este temeinic stabilită poate stânjenii viața locală mai mult decât sistemul centralizat, prin apropierea tutorului, reprezentant al centrului, de colectivitatea locală.
În fapt, desconcentrarea constă în a pune la conducerea fiecărei circumscripții administrative un reprezentant al puterii centrale și a-i recunoaște acestuia o competență de decizie proprie, cu scopul de a rezolva direct anumite activități pe plan local.
Toți acești reprezentanți (autorități desconcentrate în circumscripțiile teritoriale), având o putere de decizie limitată, rămân strâns legați de autoritățile centrale, care exercită asupra lor o putere ierarhică, ce le permite să se prevaleze de voința lor asupra subordonaților.
Putem spune, prin urmare, că regimul administrativ desconcentrat nu se întemeiază pe promovarea exclusivă a interesului național și nici a celui local. Ideea care prevalează în organizarea desconcentrată este asigurarea sarcinilor autorităților publice centrale, prin agenți proprii, organizați însă pe principii teritoriale. De exemplu, serviciile publice exterioare ale ministerelor și ale celorlalte autorități centrale, organizate de regulă, la nivel județean, îndeplinesc atribuții specifice ministerelor și organelor centrale în subordinea cărora s-au constituit. Cu toate acestea organizarea și modul de funcționare a acestor servicii nu exclude și promovarea interesului local, ca fundament al diminuării concentrării puterii executive, numai că acest obiectiv nu este dominant, dimpotrivă unul secundar. În cazul desconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte integrantă în sistemul ierarhiei centrale.
Desigur, desconcentrarea este de fațadă dacă nu se aplică principiul încrederii în acțiunile subordonaților, decizia acestora netrebuind pusă întotdeauna la îndoială de către superiorul ierarhic.
Autoritatea centrală poate da ordine, instrucțiuni, etc. cu privire la deciziile pe care să le ia autoritățile locale, având și puterea de control și reformare asupra deciziilor luate de acestea. Este vorba de un control ierarhic (de exemplu, controlul exercitat de organele guvernamentale asupra prefectului, care este un organ al puterii executive în județ). Astfel, autoritatea ierarhic superioară poate anula, suspenda sau reforma actele emise de organul local, atât pe motive de legalitate cât și de oportunitate. Cu toate acestea, controlul ierarhic specific regimului desconcentrat prezintă o formă mai atenuată față de controlul ierarhic specific regimului administrativ centralizat.
Desconcentrarea poate îmbracă două forme:
pe verticală – sporindu-se competențele serviciilor exterioare ale ministerelor și/sau celorlalte organe ale administrației centrale, în acest caz putem vorbi de o desconcentrare tehnică (pe servicii);
pe orizontală – sporindu-se în acest caz competențele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripție administrativă (prefectul), în acest caz vorbim de “desconcentrare teritorială“.
Sintetizând, apreciem că desconcentrarea constituie un regim administrativ care se situează între centralizare și descentralizare, o centralizare atenuată sau o descentralizare redusă. Elementul care apropie descentralizarea de centralizare constă în faptul că titularii puterii locale nu sunt aleși de electoratul local, ci sunt numiți de către centru, iar ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale, deși numiți de centru, au competența să rezolve unele probleme locale, fără să mai solicite aprobarea șefului lor ierarhic de la centru, dar ei sunt supuși controlului acestuia și obligați să se conformeze superiorului lor. Este vorba deci, de un transfer al dreptului de decizie, de la centru spre nivelul local.
În concluzie, relevăm că și acest sistem de organizare administrativă menține o administrare unitară, care însă nu mai păcătuiește prin uniformitate, autoritățile desconcentrate putând adapta la specificul local măsurile și ordinele transmise de la centru. Cu toate acestea, trebuie reținut faptul că desconcentrarea administrativă menține puterea ierarhică în detrimentul autonomiei locale.
4. Descentralizarea
Dacă regimul administrativ desconcentrat de organizare și funcționare a administrației publice se poate dovedi adecvat sub aspectul eficienței, prezentând avantaje și dezavantaje, el suferă însă din punct de vedere al criteriilor democratice. Acestora din urmă le dă un răspuns fără a afecta eficiența și raționalitatea administrației publice, regimul administrativ descentralizat, numit și regim de autonomie locale.
Descentralizarea constituie “corolarul indispensabil al democrației”, reprezentând pentru administrație ceea ce democrația reprezintă pentru organizarea instituțională.
Descentralizarea este, după Michel Cropier, un remediu al relelor de care suferă administrația publică.
În opinia profesorului Anibal Teodorescu, descentralizarea administrativă este sistemul în care autoritățile județene sau locale au puterea de a priveghea singure la satisfacerea intereselor lor prin organe alese de administrație și cu mijloace financiare proprii.
Referindu-se la același principiu de organizare a administrației, profesorul Paul Negulescu sublinia: “Când însă regimul administrativ admite că îngrijirea și rezolvarea intereselor locale sau speciale să fie încredințate la autorități ai căror titulari, aleși de corpul electoral local, pot să stabilească norme valabile pentru locuitorii din acea localitate, atunci avem descentralizare”.
Regimul administrativ descentralizat presupune după părerea profesorului Antonie Iorgovan, existența unor persoane publice locale desemnate de comunitatea teritoriului care au atribuții proprii, intervenind direct în gestionarea și administrarea “afacerilor colectivității”.
Dacă în sistemul centralizat statul își asigură singur sarcina administrării, în cazul descentralizării acesta o împarte în anumite cote cu alte categorii de alte persoane juridice de drept public. Reprezentanții doctrinei administrative franceze caută să scoată în evidența acea dimensiune a descentralizării ce constă în existența unei pluralități de persoane juridice care exercită atribuții de drept public, fiind caracterizate prin existența relației de subordonare față de alte structuri organizatorice. Prin urmare, descentralizarea este un regim administrativ opus centralizării, întrucât în cadrul acesteia statul încetează a mai fii singura colectivitate recunoscută, alături de acesta și colectivitățile locale – constituite în circumscripții administrative care coincid sau diferă de unitățile administrativ-teritoriale ale statului – sunt persoane morale de drept public, având capacitate de drept public proprie, au nevoi specifice care îi solidarizează pe membrii săi, diferite de cele naționale.
Astfel, administrația publică este formată din administrația statală (realizată în raport cu colectivitatea națională) și administrația locală (realizată în raport cu fiecare colectivitate locală – comunală, orășenească și județeană). Este bine pentru asigurarea concordanței celor două administrații, să existe coincidență geografică între circumscripțiile administrative (unități administrativ-teritoriale) și colectivitățile teritoriale locale.
Nevoile și interesele locale sunt legate de specificul colectivității respective și se disting de nevoile generale ale colectivității naționale. G. Vedel referindu-se la interesul local utilizează noțiunea de “afaceri locale”. În organizarea descentralizată colectivitățile locale au dreptul de a-și soluționa în mod corect și în cunoștință de cauză, problemele (“afacerile locale”) ce interesează cetățenii care le compun. Nevoile sau interesele sunt ale colectivităților locale și sunt recunoscute ca atare de aceste colectivități sau de reprezentanții săi aleși sau desemnați de acestea, însă trebuie să integrăm aceste interese într-un cadru mai larg, în sensul că ele trebuie văzute prin prisma intereselor generale (naționale) întrucât fiecare colectivitate locală se încadrează în națiunea organizată în stat. Tocmai de aceea, atribuțiile specifice locale, direcțiile de acțiune de care reprezentanții acestor colectivități locale se pot folosi în realizarea interesului local (de exemplu, aprovizionarea cu apă, căldură, salubritatea, iluminatul public etc.), sunt prevăzute prin lege. Legea este mijlocul prin care se stabilește aria nevoilor locale și competența organelor care acționează pentru realizarea acestor necesități.
Existența nevoilor și intereselor locale presupune și existența mijloacelor materiale de realizare a acestora. Descentralizarea, în consecință, nu poate fi reală și deplină fără autonomia pe planul mijloacelor umane, materiale și financiare, colectivitățile locale trebuind să dispună de proprii funcționari publici, de domeniul propriu (public și privat), de autonomie financiară, în special sub aspectul stabilirii și încasării de impozite și taxe proprii și al existenței unui buget propriu. Colectivităților locale teritoriale li se recunoaște personalitatea juridică, asigurându-li-se posibilitatea de a participa la circuitul civil în nume propriu.
În plan instituțional, exercitarea atribuțiilor acestor persoane juridice este încredințată autorităților proprii, exterioare și distincte de aparatul administrativ statal, alese sau desemnate de colectivitatea locală respectivă în care funcționează. Deci, un alt aspect al decentralizării administrative se referă la dreptul colectivităților locale de a-și alege organele administrației locale, nu care reprezentanți ai puterii executive centrale, ca simplii agenți ai centrului, ci ca adevărați reprezentanți ai intereselor specifice fiecărei colectivități locale. Aceste organe (autorități) fiind alese de colectivitatea locală, răspund în fața acesteia, nefiind numite, ele nu se subordonează și nu pot fi revocate de administrația statului.
Actele acestor autorități nu mai pot fi anulate de organele centrale, întrucât controlul la care se supun aceste autorități nu mai este unul ierarhic specific regimului centralizat și desconcentrat, ele fiind supuse unui control special menit a asigura legalitatea actelor administrative ale autorităților locale, prin intermediul unui sistem jurisdicțional special constituit în cadrul acestei puteri, cea judecătorească. Acest tip de control, numit tradițional în literatura de specialitate română și occidentală, control de tutelă, vizează protejarea intereselor publice ale statului, respectarea legilor fiind regula generală. Legea nu poate fi niciodată eludată invocându-se principiul descentralizării, al autonomiei, întrucât legea reprezintă o valoare superioară și exterioară administrației publice, ea exprimă interesele generale, care, ca importanță, se impun în fața celor locale.
Controlul de tutelă este fundamental diferit de controlul ierarhic. Acest tip de control privește numai legalitatea actelor, nu și oportunitatea acestora.
A. de Leubadère, consideră că acest control are un caracter excepțional, în sensul că trebuie prevăzute de lege, în mod expres, cazurile în care se exercită și nu derivă din principiul subordonării ierarhice, ca în cazul controlului ierarhic, ci din necesitatea respectării legii de către toate autoritățile publice, indiferent dacă acestea sunt organizate pe baza principiul autonomiei sau descentralizării administrative.
Tutela administrativă se poate exercita de un organ al administrației de stat centrale sau teritoriale. Inexistența acestui tip de control ar însemna ca unitățile administrativ-teritoriale să devină total independente, apărând un “stat în stat”. Controlul de tutelă administrativă este astfel un mijloc democratic și modern care nu prejudiciază cu nimic principiul descentralizării sau autonomiei locale.
Acest control nu este valabil între colectivitățile locale, între autoritățile locale autonome. O autoritate locală situată la un nivel superior nu poate exercita nici un fel de tutelă asupra autorităților locale inferioare, aflate pe cuprinsul teritoriului pe care-l reprezintă. Chiar dacă, totuși, tutela între colectivitățile locale nu este admisă, în realitate, există uneori relații de dependență care pot ajunge până la o veritabilă tutelă, mai ales din punct de vedere financiar și tehnic.
Din cele expuse anterior se poate observa faptul că am tratat descentralizarea administrativă în raport cu teritoriul, cu colectivitățile umane existente în unitățile administrativ-teritoriale, ca mijloc de realizare a autonomiei locale.
În literatura de specialitate din țară și din străinătate se apreciază că descentralizarea îmbracă două forme: descentralizarea teritorială și descentralizarea tehnică (descentralizarea serviciilor publice).
Descentralizarea teritorială se caracterizează, cum am arătat mai sus, prin: existența unor colectivități locale; recunoașterea responsabilității colectivităților locale în gestionarea nevoilor specifice, precum și a personalității juridice a colectivităților locale; dreptul colectivităților locale de a dispune de autorități administrative proprii, autonome față de stat și prin supravegherea activității colectivității locale de către organele puterii executive.
În schimb descentralizarea tehnică (pe servicii), pe care o vom analiza pe larg și sub toate aspectele în lucrarea de față, presupune existența unor persoane morale de drept public care prestează servicii publice de interes local, detașate din sfera serviciilor statale. Aceste persoane morale au fost denumite în literatura juridică de specializate din perioada interbelică stabilimente publice locale.
Doctrina actuală reține ideea potrivit căreia descentralizarea teritorială constă în repartizarea de afaceri administrative impusă de diversitatea socială și politică a țărilor asupra întregului teritoriu, în timp ce descentralizarea tehnică corespunde exigențelor unei repartizări armonioase a funcțiilor între diferite ramuri ale administrației. Prima răspunde, astfel, unor aspirații politice, iar cea de-a doua, unor preocupări de eficiență, de gestionare a intereselor locale.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia că descentralizarea este o problemă exclusiv de natură administrativă și nu una politică.
În acest sens, relevantă este analiza profesorului Paul Negulescu care combate teza potrivit căreia descentralizarea ar viza și sfera politicului: “După noi expresiunile de centralizare și descentralizare trebuiesc îmbunătățite numai când este vorba de organizarea administrativă a unui stat și de stabilit raporturile între puterea centrală și serviciile administrative locale și speciale… Or, când vorbim în dreptul administrativ de descentralizare, nu înțelegem ca subdiviziunile teritoriale ale statului să aibă o autonomie completă, ele nu au decât dreptul de a-și rezolva unele chestiuni de interes local…”.
Așadar, descentralizarea se situează exclusiv în domeniul administrației, în timp ce federalismul este o problemă de natură politică. Savantul A. de Leubadère este de părere că arhitectura administrației locale, ca parte distinctă în sistemul administrației publice, este o modalitate de descentralizare administrativă cu valoare politică și administrativă.
Din punct de vedere politic, descentralizarea este expresia “democrației aplicată administrației”, asigurând un sistem în care cetățenii participă la conducerea treburilor publice locale, prin intermediul organelor alese de ei.
De altfel, fundamentul politic al descentralizării administrative este recunoscut și de “Carta europeană pentru autonomie locală“, adoptată la Strasbourg, la 15 octombrie 1985, care consideră că descentralizarea administrativă face parte din principiile democratice comune ale Europei. Principiile fundamentale pe care se axează Carta vin în sprijinul afirmației anterioare, remarcându-se rolul important al colectivităților locale în viitoarea construcție europeană.
Din punct de vedere administrativ, descentralizarea conține ideea că autoritățile alese de comunitățile locale sunt cele mai în măsură să cunoască necesitățile locale și să ia măsuri necesare pentru realizarea lor. Tocmai de aceea, G. Vedel afirmă că este vorba de un “principiu de administrație utilă“.
Descentralizarea prezintă certe avantaje pentru prosperitatea unei țări, asigură climatul prielnic ca interesele locale să se dezvolte în mod natural, în conformitate cu obiceiurile localnicilor și în concordanță cu cerințele acestora; generează spiritul de inițiativă individuală; generează spiritul de libertate locală și solidaritate. Locuitorii unei colectivități locale sunt, astfel, în măsură, în cel mai înalt grad de a realiza educația civică, de a se ocupa împreună de avutul public, de a simți, zi de zi, că binele fiecăruia depinde de binele întregii colectivități, de a înțelege că trăiesc într-o societate și că viața, în cadrul unei grup, unei colectivități cere reciprocitate, devotament și chiar sacrificiu.
Cu toate aceste, descentralizarea nu este lipsită de pericole. Principalul pericol al descentralizării este diminuarea forței puterii centrale, putându-se ajunge la situația în care diferitele interese locale să fie dominante în raport cu cele centrale.
Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea administrativă și-a dovedit viabilitatea în toate statele cu democrație dezvoltată și economie de piață, motiv pentru care trebuie promovată și în sistemul de organizare al administrației și serviciilor publice românești.
*
* *
În realitate, dacă regimul de desconcentrare administrativă poate exista singur, regimul de descentralizare administrativă apare decât împreună cu cel de desconcentrare administrativă. Prin urmare, dacă într-un stat administrația este organizată pe principiul descentralizării administrative, în mod obligatoriu funcționează și regimul de desconcentrare administrativă. Descentralizarea privește administrația colectivităților locale autonome, desconcentrarea privește administrația statului. Acest regim mixt poartă denumire de descentrare administrativă. Această soluție de combinare a celor două regimuri se impune și pentru a elimina “riscurile descentralizării”, și anume, diminuarea puterii centrale.
Uneori, se pot crea confuzii și datorită fenomenului de dedublare funcțională, constând în îndeplinirea de către un organ administrativ autonom a unor atribuții pe linie statală. Această delegare de atribuții trebuie să fie în mod expres prevăzută de lege.
Este de remarcat și faptul că, deși, în principiu, desconcentrarea privește administrația statului, ea poate funcționa și în cazul colectivităților locale autonome, mai ales a celor mari de la nivel intermediar (județ în România) care-și pot organiza teritoriul în circumscripții administrative unde pot funcționa servicii desconcentrate pentru o mai eficientă administrare. În oricare dintre cazuri, putem reține că desconcentrarea nu iese din cadrul unei administrații, fie ea a statului, fie a unei colectivități locale.
Un alt concept care este din ce în ce mai mult utilizat în ultimii ani este cel de delocalizare. El semnifică mutarea sediului unor autorități administrative centrale în afara capitalei țării, spre a evita supra aglomerarea acesteia și a asigura o mai bună administrare a unui domeniu. Delocalizarea nu are nici o legătură cu descentralizarea, ea menținându-se în interiorul aceleiași administrații (de regulă, de stat, dar este posibilă și delocalizarea unor servicii administrative ale colectivităților teritoriale locale, a celor intermediare – județul, prin mutarea sediului central din localitatea de reședință). De asemenea, delocalizarea nu are nici o legătură cu desconcentrarea, serviciul delocalizat rămânând un organ central, cu competență pe întregul teritoriu național (la fel și în cazul colectivităților teritoriale intermediare).
Din utilizarea delocalizării se poate trage concluzia că distanța între administrația centrală și administrația teritorială ale statului nu se bazează pe criteriul geografic, ci pe criteriul competenței, o autoritate putând aparține administrației centrale de stat, chiar dacă delocalizată fiind, nu își are sediul în capitală.
Administrația treburilor publice ale statului este adesea mai nuanțată și mai diversificată pe plan organizatoric și funcțional, cunoscându-se, în practică, și alte modalități și forme (de exemplu, instituirea unor zone libere, crearea unor “servicii publice zonale” specializate într-o diversitate de domenii de activitate; crearea unor regiuni de dezvoltare etc.), fiecare dintre ele apropiindu-se mai mult sau mai puțin de formele “clasice” ale centralizării sau descentralizării.
Pentru a avea o imagine mult mai clară a aspectelor concrete privind descentralizarea și desconcentrarea serviciilor publice, care fac obiectul acestei lucrări și pe care le vom analiza în detaliu în capitolele următoare, se impune să surprindem concepțiile și înfăptuirile pe linia descentralizării și să remarcăm în ce măsură în România, prin consemnarea în actele normative după 1989 a principiului descentralizării administrative în general, a serviciilor publice în special, continuă tradiția și experiența sa istorică.
5. Concepții și înfăptuiri pe linia descentralizării până în 1940
Administrația publică locală, cu unele întreruperi, a fost și este, în sistemul constituțional românesc, expresia unei regim democratic, care nu poate concepe un alt sistem administrativ decât numai pe cel descentralizator.
Apariția vieții administrative locale a precedat cu mult pe cea a celei generale, pentru că din punct de vedre istoric, comuna a apărut înaintea statului, conceput ca o formă supremă de organizare a vieții sociale.
În concepția lui Vermeulen, viața noastră administrativă, încă de la începuturile sale, până la Regulamentele Organice a fost “pătrunsă de principiile călăuzitoare ale regimului administrativ descentralizat, sprijinit pe principiul libertății locale”. Astfel, în ceea ce privește satele românești, același autor consideră, că oricât de rudimentară a fost organizarea lor administrativă până la Regulamentele Organice, și cu toate că ele nu aveau personalitate juridică, trăind și administrându-se după obiceiul pământului, sub regimul dreptului nescris, transmis din generație în generație, “au cunoscut autonomia locală, întrucât ele se administrau singure”.
În același sens după opinia mai multor autori, relevant este și faptul că administrația din “târgurile noastre care erau conduse de un consiliu alcătuit de la 6 până la 12 pârgari având în fruntea sa un județ, în Muntenia și un șoltuz, în Moldova”, în realitate fiind vorba de un primar și un consiliul comunal, ceea ce confirmă că ele se bucură de autonomie, în sensul că ele erau conduse nu de domnie, ci de înșiși locuitorii acestora.
Problema pusă în literatura noastră de specialitate din perioada interbelică era de a ști dacă aceste organe locale erau alese de localnici, satisfăcându-se astfel un deziderat al descentralizării.
Cei mai mulți autori din această perioadă, afirmă că pârgarii, șoltuzii și județii erau aleși de cetățeni după obiceiul pământului, aceștia fiind confirmați de domn.
Ion Brezoianu afirmă, referindu-se la vechile noastre instituții, că membrii municipalității se alegeau de către comunitatea unui târg în fiecare an, municipalitățile erau autonome, iar satele își aveau administratori și judecători aleși de către țărani statului respectiv.
În consecință, J. H. Vermeulen, consideră că regimul administrativ al târgurilor noastre a fost unul descentralizat, iar uneori ele având chiar o largă autonomie.
În legătură cu județele și ținuturile, autorul menționat crede că, de la început, nu s-ar fi bucurat de personalitate juridică, ele fiind “creațiuni artificiale”, determinate de voința Domnilor care s-au succedat pentru a-și asigura autoritate lor pe tot cuprinsul principatelor, prin numirea unor dregători – pârcălabi sau vornici ce reprezentau astfel în județe autoritate centrală. Județele și ținuturile asigurau, prin atribuțiile administrative, judecătorești și militare ale “ocârmuitorilor” care le conduceau “un sistem de desconcentrare administrativă, adică o atenuare a centralizării administrative, o apropiere între centrul major și centrul minor”, deși au existat și excepții când unele ținuturi s-au bucurat de autonomie.
Regulamentele Organice “reprezintă față de trecut, un uriaș pas înainte în organizarea administrativă a principatelor române”, în realitate însă ele mai mult “au îndreptat și dezvoltat instituții existente, decât au inovat”.
Diviziunile teritoriale ale Principatelor au rămas cele vechi, județele nu aveau personalitate juridică, iar orașele continuau să se bucure de autonomie, organele lor fiind constituite pe bază electivă. Ideea autonomiei locale reiese din următorul text cuprins în regulamentul Organic al Munteniei, capitolul IV, anexa II, secțiunea I dar numai pentru orașe: “stăpânirea, socotind că îngrijirea pentru toate ce privesc buna fericire a vreunui oraș nu poate fi mai bine încredințată cari mai cu deosebire se folosesc dintr’însa, au socotit să le dăruiască drepturi de-și redobândi ale lor interesuri prin sfaturi orășenești alcătuite după mădulări alese de către însuși locuitorii acestor orașe”. Dreptul de a fi aleși în sfat îl aveau cei care domiciliau în orașul respectiv și aveau proprietăți imobiliare de cel puțin 8000 piaștrii. Aceste sfaturi aveau ca atribuții principale administrarea și gospodărirea orașului în cele mai diverse domenii și sectoare, regulamentele cuprindeau dispoziții foarte amănunțite care se refereau la o gamă largă de materii administrative, de la votarea bugetului, încheierea de contracte, pavatul și iluminatul orașelor până la politica organistică de înfrumusețare a orașului, etc. Sfaturile respective erau tutelate și controlate în întreaga lor activitate de Sfatul Administrativ (Guvernul de mai târziu).
Același regim descentralizat îl regăsim și în administrarea satelor, acestea erau conduse de anumite comisii cu funcții anuale, alcătuite din șase săteni, dintre cei mai cinstiți și mai în vârstă, la care se adăugau preotul satului și proprietarul local sau îngrijitorul moșiei acestuia.
Profesorul E. D. Tarangul opina că, în ciuda tuturor acestor încercări de modernizare a administrației locale, din punct de vedere organizațional, funcțional, Regulamentele Organice mențin orașele proprietate particulară.
Ulterior Regulamentelor Organice și până la Constituția din 1866, conform documentelor vremii, în principatele românești găsim nenumărate manifestări ale unor preocupări pentru înscrierea organizării administrației locale într-un regim descentralizator.
Astfel, ideea autonomiei locale (a descentralizării administrative) a fost reluată în revendicările mișcării revoluționare din 1848, devenind unul din punctele programatice importante în ambele principate.
Apoi, recunoașterea de către N. Kogălniceanu și la propunerea sa, de către divanul Ad-hoc al Moldovei, a dreptului fiecărui ținut, oraș și comună de a-și controla administrației lor locale prin sfaturi ținutale, municipale și comunale, confirmă preocupările vremii în această direcție.
Convenția de la Paris din 1858 din punct de vedere al organizării administrative, cuprinde o singură dispoziție care constituie cadrul juridic al legilor din 1864, și anume la articolul 46 alineatul ultim, care are următorul conținut “Instituțiile municipale, atât cele urbane cât și cele câmpenești, să dobândească toată dezvoltarea ce le poate da stipulările acestei convenții”.
Realizarea Unirii Principatelor punea în fața primului Guvern al statului național: reforma constituțională, dobândirea în drept și în fapt “a autonomiei interne, reforma agrară, reforma electorală, înzestrarea țării cu instituții burgheze și unificarea legislativă“.
În 1859, proiectul de Constituție elaborat de Comisia Centrală de la Focșani proclamă în art. 116 și 117, “electivitatea instituțiilor ținutale, municipale și comunale” iar în art. 101, se prevedea că domnul “nu poate destitui sau suspenda vreun funcționar municipal sau comunal, decât după, o vină constatată judecătorești”
În 1861, remarcă Vermeulen, se elaborează de către Ion Ghica, chiar și un proiect de organizare comunală pe bază de descentralizare. Un alt proiect privind descentralizarea administrativă a fost și cel al lui Barbu Catargiu care l-a întocmit și la depus la biroul adunării la 19 martie 1862. Proiectul este însă respins, întrucât s-a considerat inoportun într-un moment în care trebuiau luate, dimpotrivă măsuri de unificare completă.
Prin urmare, în condițiile în care Adunarea Electivă și Comisia electorală s-a opus realizării obiectivelor prezentate mai sus, Alexandru Ioan Cuza, alături de Mihail Kogălniceanu, șeful Guvernului, au realizat lovitura de stat de la 2 mai 1864, care a fost urmată de adoptarea Statutului Dezvoltător al Convenției de la Paris. În literatura de specialitate s-a opinat, pe bună dreptate că, Statutul și legislația adoptată pe baza lui au constituit, “un ansamblu normativ organic prin care s-au consacrat situația politico-juridică a statului român, cu deplină autonomie internă și cu accentuate tendințe de independență, precum și organizarea de stat burgheză și reformele caracteristice acestei orânduiri”.
Statutul lui Cuza, “prima Constituție a României, după cum îl apreciază Ioan Muraru, recunoaște principiile descentralizării și desconcentrării ca principii de organizare ale statului român, și drept urmare se aplică organizării administrației locale, cuprinse în 2 legi promulgate și sancționate la 31 martie 1864.
Este vorba de Legea comunală, publicată la 1 aprilie 1864 și Legea pentru înființarea consiliilor județene, publicată la 1 aprilie 1864, ambele adoptate după modele franceze și belgiene ale timpului.
Aceste legi au stipulat, pentru prima oară în legislația românească că, atât județul, cât și comuna erau circumscripții administrativ-teritoriale investite cu personalitate juridică și având atribuții cu caracter patrimonial și de putere publică. Județele și comunele erau administrate de consilii alese, pe baza votului cenzitar, și reprezentau interesele locale ale colectivităților respective.
Ca organe executive, funcționau conform legilor amintite, prefectul (la nivel județean) și primarul (la nivel comunal), având atribuții atât în realizarea interesului central cât și local.
Prin aceste acte normative se introduce o formă strictă de tutelă administrativă, actele adoptate de organele executive locale, trebuind să fie supuse aprobării regelui sau organului legislativ. Șeful statului avea posibilitatea să aprobe hotărârile consiliilor județene și a celor locale fără modificare lor ori să le respingă în totalitate. Șeful statului putea aproba doar o parte dintr-o hotărâre într-un singur caz, când aceasta se referea la bugetul județului.
Prin recunoașterea personalității juridice a județelor și comunelor și prin principiile de organizare a administrației locale pe care le-a inaugurat, legile au avut menirea de a pregăti calea unei autonomii locale mai largi și să dea o expresie democratică organismelor locale.
Curentul de descentralizare introdus prin legile din 1864 a fost confirmat prin adoptarea Constituției din 1866 care se ocupă i de organizarea administrației locale, a instituțiilor județene și comunale, stabilindu-i pentru prima dată, prin normele sale, principiile de bază.
Constituantul român dispunea organizarea teritoriului României, cf. art. 4 din Constituție, în județe, plăși și comune, diviziuni și subdiviziuni ce “nu pot fi schimbate decât prin o lege”. Se statornicește, de asemenea, că administrarea intereselor județene și comunale cf. prevederilor art. 37 din Titlul III, “se regulează de către consiliile județene sau comunale, după principiile așezate prin Constituțiune și prin legi speciale”, înlăturând posibilitatea organizării administrației locale prin simple acte ale puterii executive.
După ce stabilește caracterul legal al instituțiilor județene și comunale, art. 107 din Constituție conține principiul în conformitate cu care: “aceste legi vor avea la bază descentralizarea administrațiunii mai completă și independența comunală“. O prioritate a constituantului român din 1866 a fost să stipuleze, în mod expres, că se impune elaborarea unei legi speciale “Asupra descentralizării administrative” (art. 131 alin.1), care să așeze pe noi principii administrația publică, în conformitate cu direcțiile generale menționate expres de Constituție.
Cu privire la principiile pe care le proclamă textele instituționale din 1866, în doctrina românească nu există o apreciere unitară, ci o diversitate de păreri.
Astfel, C.D. Dissescu consideră că în Constituția din 1866 se stabilește “principiul descentralizării și independenței comunale”, deci, existența unui singur principiu pe care, îl consideră, în fond, “un simplu deziderat foarte elastic” și a cărui îndeplinire practică “e lăsată la aprecierea completă a puterii legiuitoare”. El analizează principiul descentralizării, într-un cadru ideologic mai larg, în care sunt avute în vedere și conceptele de centralizare, desconcentrare și tutelă administrativă. Descentralizarea desemnează în opinia autorului menționat “micșorarea centralizării, diminuarea concentrării puterii”, în condițiile în care centralizarea administrativă reflectă un raport natural între puterea centrală și cea locală.
Centralizării îi este specific, în viziunea autorului amintit anterior, raportul ierarhic, în temeiul căreia puterea centrală dispune de “dreptul de direcțiune și supraveghere” asupra puterii locale, iar descentralizării, faptul că alături de stat și de autoritățile subordonate acestuia, există și alte autorități administrative care au personalitate juridică și care reprezintă și promovează, cu prioritate, interesele locale.
Existența acestor autorități administrative descentralizate, altele decât statul și organele sale, pune problema modului în care statul supraveghează acestor autorități administrative. Instituția care asigură acest control este cea a tutelei administrative. Cei mai mulți dintre doctrinarii în știința administrativă identifică tutela în contextul existenței unităților administrative cu personalitate juridică, ea având rolul de a asigura un control din partea șefului statului, în condițiile dispariției relației ierarhice, specifice sistemului centralizat.
Concepția doctrinarilor din acea perioadă apreciază gradul de descentralizare “în funcție de gradul de independență față de puterea centrală“. În consecință, independența județelor și comunelor față de puterea centrală, este analizată având în vedere atribuțiile care sunt date în competența acestora și a dispune ele însele de punerea lor în executare. Se apreciază că, în ciuda reglementărilor amintite anterior referitoare la descentralizarea, care recunosc personalitatea juridică a județelor și comunelor, având atribuții cu caracter patrimonial și de putere publică, autoritățile care administrează și la care ne-am referit anterior, nu pot fi considerate descentralizate, dacă avem în vedere rigorile științifice, întrucât ele nu pot hotărî și pune în executare o decizie, dacă aceasta nu este aprobată de puterea centrală. Abia atunci când se recunoaște comunelor și județelor dreptul de a lua hotărâri și de a le pune în executare, fără intervenția puterii centrale, putem vorbi de o organizare descentralizată autentică.
Sintetizând legile din 1864 și din perioada următoare, în ciuda consacrării principiului descentralizării, prin instituirea unei tutele apăsătoare asupra județelor și comunelor a atenuat efectul descentralizării, acesta fiind, în consecință unul “neînsemnat”.
Dacă prin legislația ulterioară anului 1864 până în deceniul 9 al secolului al XIX s-a lărgit descentralizarea comunală și județeană, după această dată însă “un curent de centralizare foarte puternic se observă“, Paul Negulescu afirmând în 1905: “suntem deci departe de autonomia comunală și județeană dorită de constituanta din 1866”.
După războiul de întregire a țării din 1916-1918 s-a pus problema armonizării unitare a legislației tuturor provinciilor, care cunoscuseră regimul cu totul deosebit.
Mai târziu, se impunea ca o dată cu unificare legislației să se procedeze și la realizare unui regim comun de organizare administrativă și să se asigure astfel o unitate politică și administrativă.
Constituția din 1923, proclamă aceleași principii pentru organizarea administrației locale ca și Constituția de la 1866, dar acestea sunt mult mai clar exprimate și mai bine precizate de către constituantul de la 1823.
În acest sens, teritoriul României din punct de vedere administrativ este organizat în județe, iar județele în comune, plasa nemaifiind admisă ca circumscripție administrativ-teritorială intermediară între județ și comună. Cu toate aceste, ea a continuat să existe practic prin înscrierea sa în legile adoptate pe baza Constituției.
Textele constituționale din 1923 stabilesc următoarele principii de bază ale administrației publice:
județele și comunele au o sferă de atribuții ce cuprinde interesele locale, asupra cărora organele lor au un drept de organizare și de reglementare (art. 41);
organele de decizie ale circumscripțiilor administrative, în calitatea lor de persoane morale de drept public sunt pluripersonale, alcătuite din membrii aleși de către cetățenii din localitate prin vot universal, egal, secret, direct, obligatoriu și cu reprezentarea minorității (art.108);
instituțiile județene și comunale sunt organizate prin legi care au la baza descentralizarea administrativă;
județele și comunele au dreptul să stabilească impozite, într-o limită maximă, precizată prin lege, din care rezultă că unităților administrativ-teritoriale li se recunoaște calitatea de persoane moral-politice-teritoriale;
legiuitorul constituant a admis că există interese județene și comunale distincte într-o anumită măsură de interesele generale ale țării și a atribuit calitatea de a reprezenta aceste interese consiliilor locale.
Ca atare, în acest context, județele și comunele sunt considerate de legiuitorul constituant din 1923 circumscripții administrativ-teritoriale, care au personalitate morală, cu atribuții de putere publică și cu drept de impunere, aflate sub tutela statului.
În lumina Constituției din 1923 respectiv a art. 108 s-a adoptat Legea pentru unificarea administrativă din 24 iunie 1925, lege care a avut un puternic caracter centralizator ce a întărit tutela administrativă a puterii centrale asupra administrației locale.
Această lege a realizat unificarea administrativă, deși nu a putut răspunde tuturor cerințelor noii vieți administrative, întrucât fiecare provincie venea cu obișnuința sistemului său care nu putea fii schimbat ușor.
Până la această lege, regimul juridic ce conținea dispoziții de organizare și funcționare a administrației publice, era complex și eterogen, diferit în fiecare provincie: în Transilvania se aplica legea XXII din 1886 și Decretele II și XXII ale Consiliului diligent, iar în Bucovina era în vigoare Legea de la 28 august 1908 ce conținea regulamentul comunal și regulamentul electoral comunal pentru Ducatul Bucovinei.
Referindu-se la această lege, profesorul Paul Negulescu, opinează că numărul membrilor de drept și cei cooptați în consiliile județene și comunale este prea mare în raport cu cei aleși, ceea face ca autoritățile comunale sau județene să fie “cu totul la discreția puterii centrale”.
Experiența câștigată a condus la elaborarea unei noi reforme administrative realizată prin Legea din 3 august 1929, care urmărea o mai mare descentralizare administrativă, oferind o perspectivă mai amplă asupra organizării administrative, ea constituind o sursă de inspirație pentru legiuitorul român din 1991.
Astfel, legea sigura:
separarea intereselor generale de interesele locale, încredințând fiecare din aceste interese la titulari separați – prefectul pentru cele generale și președintele delegației județene pentru interesele locale;
dizolvarea consiliilor județene și comunale era cerută de către autoritățile abilitate numai în fața organelor jurisdicționale (comitetele de revizie) și numai în cazuri limitative prevăzute de lege;
tutela administrativă jurisdicțională.
De asemenea, Legea din 1929 stabilește că administrația locală era încredințată cetățenilor înșiși sau reprezentanților lor aleși prin introducerea chiar a referendumului în anumite cazuri (art. 62, 437 și 442 din lege).
În fine un număr însemnat de servicii publice au fost date în competența autorităților locale, iar raporturile dintre administrația locală și puterea centrală nu mai aveau un caracter exclusiv de subordonare.
Această lege a fost “modificată de 11 ori, în majoritate, chiar de parlamentul care a votat-o”.
Legea administrativă din 1936, care a abrogat Legea din 1929, a stabilit noi măsuri pe planul organizării și funcționării administrației locale, întărind centralismul și regimul de guvernare prin reprezentanți ai puterii centrale în administrația locală, precum și dreptul disciplinar al acestora asupra primarilor. În acest sens se măreau atribuțiile prefectului, ca organ al puterii centrale, dându-i-se dreptul să controleze toate serviciile publice din județ, în același timp, stabilindu-se și funcționarea unui consiliu de prefectură, care informează pe prefect asupra întregii activități din județ.
Constituția din 1938, prin art. 79, nu face altceva decât să lase pe seama legii reglementarea instituțiilor comunale și județene, autonomia locală încetând a mai fii un principiu constituțional.
Într-adevăr, în baza constituției din 1938, la 14 august 1938 este promulgată o nouă lege administrativă care deși, în expunerea de motive se menționa că are drept scop descentralizarea administrativă, desconcentrarea administrativă și depoliticianizarea administrației, în realitatea descentralizarea și autonomia locală au fost mult îngrădite, restrânse, lărgindu-se atribuțiile organelor statale și competența acestora în materie de control de putere, fiind unul foarte apăsător. În noua formă, administrația locală era organizată autoritar, conducerea efectivă aparținând rezidentului regal și primarului.
Dispozițiile constituției din 1938, precum și a legilor de organizare a administrației publice elaborate pe baza acesteia reprezintă un regres față de cele cuprinse în actele fundamentale din 1866 și 1923 și a legilor elaborate pe seama lor, cele din urmă cuprinzând principiul descentralizării ca fundament al administrației publice locale dar și ca o realizate materializată, în ciuda tendințelor centralizatoare din acea perioadă, spre deosebite de cele adoptate după 1938, care chiar dacă proclamau descentralizarea, în realitate, administrația era organizată autoritar.
În concluzie, în perioada 1858-1940, chiar dacă prin reglementările normative s-a încercat o puternică descentralizare administrativă, realizările în această direcție fiind numeroase, în realitate guvernele care s-au succedat la putere mențineau un regim destul de centralizat în dorința acestora de a deține toate pârghiile puterii executive. Mai mult, contextul istoric impune o întărire a puterii unitare a statului și nu o diminuare a puterii de decizie a acestuia prin transferarea unor atribuții, a unor servicii din autoritatea statului în cea a autorităților locale.
În fine, doctrina românească din această perioadă nu dispunea de o accepțiune unitară a noțiunii descentralizării, lucru care a împiedicat conturarea clară a acestui principiu, fapt care se remarcă din analiza concepțiilor autorilor analizați din perioada respectivă.
6. Așa-zisul centralist democratic din perioada 1944-1989
După 23 august 1944, pe baza Legilor nr.486/1994 și nr.217/1945 pentru purificarea administrației publice s-au luat măsuri de îndepărtare din aparatul de stat a “tuturor elementelor reacționare”.
Întreaga concepție a administrației locale se schimbă prin reglementările din perioada comunistă, la nivel local existând organe ale puterii de stat și organe ale administrației de stat, Astfel, potrivit Constituției din 1948, la nivel local există consilii populare locale, ca organe reprezentative locale ale puterii de stat, alese pentru un mandat de 4 ani, prin vot universal, direct, egal și secret, precum și comitete executive, ca “organ de direcție și execuție” ale comisiilor populare, constituite pe ramuri de activitate, alese de acestea, funcționând pe baza dublei subordonări: pe orizontala consiliilor populare și pe verticală, atât comitetelor executive superioare, cât și organelor centrale ale administrației de stat. Această concepție s-a menținut și în Constituțiile din 1952, 1965, precum și în legile elaborate pe baza acestora.
Potrivit dispozițiilor constituționale, erau înființate și secțiuni ale comisiilor populare, pe ramuri de activitate,organe locale de specialitate ale administrației de stat prin decretul nr.259/1950, emis în baza art.85 al Constituției din 1948, problemă la care s-a referit și Constituția din 1952, art.62. Aceste “secțiuni de pe lângă comitetele executive ale sfaturilor populare se subordonau orizontal față de comitetul executiv și vertical față de secțiunea corespunzătoare de pe lângă comitetul central administrativ din acel resort. O nouă etapă în reglementarea acestor organe este marcată de Legea nr.6/1957 pentru organizarea și funcționarea sfaturilor populare, noua denumire a comisiilor populare în Constituția din 1952. În această lege s-a precizat că secțiunile de specialitate sunt subordonate numai comitetelor executive ale sfaturilor populare pe lângă care funcționează.
O a treia etapă în reglementarea acestor autorități este dată, după părerea profesorului A. Iorgovan de adoptarea Constituției din 1965 și de Legea nr.57/1968 de organizare și funcționare a consiliilor populare ca organe reprezentative prin care se exercită puterea de stat în județe, municipii, orașe și comune, precizându-se că astfel se întărea “centralismul socialist”, dispunându-se, în același timp, și de o “largă autonomie” Legea nr.57/1968 cuprindea un capitol intitulat “Organe locale de specialitate ale administrației de stat”. Dispozițiile Constituției din 1965 (art.93, devenit după modificarea din 1974 art.100) sunt edificatoare în ce privește reglementarea acestor autorități ale “descentralizării tehnice”: “Consiliile populare organizează, potrivit legii, pe lângă comitetele lor executive sau, după caz, birourile executive, organe locale de specialitate ale administrației de stat. Organele locale de specialitate ale administrației de stat sunt subordonate atât consiliului popular și comitetului executiv sau, după caz, biroului executiv, cât și organelor locale și centrale ale administrației de stat ierarhic superioare”.
Centralismul democratic a fost introdus în România, utilizându-se modelul sovietic, urmărind să asigure dominația partidului comunist printr-o organizare centralizată strictă, de natură a-i permite acestuia să se impună maselor prin alegeri în care, însă, puteau candida numai membrii partidului comunist.
Adoptarea modelului sovietic a determinat anumite particularități ale centralismului democratic în România, fiind considerat în egală măsură ca principiu de organizare atât politică cât și statală, având “determinări obiective, atât în plan politic, cât și de ordin economic – consecință a caracterului puterii de stat, a specificului economiei socialiste și a legităților obiective care o guvernează“.
Ca principiu politic, centralismul democratic este definit de prof. Ioan Petraru ca fiind “unul dintre principiile structurale și acționale de bază ale organizării partidului, cuprins în statut”, menit să asigure organele și organismelor partidului unic o mare libertate de acțiune în conducerea maselor mari de oameni. Centralismul democratic implică, așadar, pe de o parte, o subordonare strictă a structurilor partidului unic față de centru, iar pe de altă parte, asigurând valorificarea experienței organelor și organizațiilor de partid din teritoriu, îmbinând astfel inițiativa organelor locale cu conducerea de la centru în toate domeniile (economic, social, cultural).
“Principiul esențial al democrației socialiste”, centralismul democratic consfințea subordonarea strictă a organelor locale ale administrației de stat, atât pe linia orizontală, cât și pe linia verticală.
Subordonarea orizontală constă din alegerea comitetelor executive de către consiliile populare (sfaturile populare), din interiorul acestora, ceea ce generează îndatorirea comitetelor executive de a răspunde pentru activitatea lor în fața consiliilor populare.
Subordonarea verticală în relația ierarhică în baza căreia, comitetele executive ale consiliilor populare sunt subordonate comitetelor executive superioare “până la Consiliul de Miniștrii, în sensul că sunt obligate să se conformeze îndrumărilor acestora din urmă“.
Articolul 3, alin.1 din legea nr.57/1968 consacră în mod expres centralismul democratic ca principiu de organizare și funcționare a consiliilor populare, iar art.7, alin 1 din aceeași lege reglementează faptul că aceste consilii populare beneficiază de o largă autonomie”. În concret, autonomia constă din conducerea activității locale de stat, pe baza planului național unic, cu scopul dezvoltării economice, social-culturale și edilitar-gospodărești a localităților.
În realitate, factorul politic este preponderent în activitatea administrației locale, “Comisiile populare își desfășară activitatea sub conducerea P.C.R., forța politică conducătoare a întregii societăți”, așa-zisa autonomie neavând decât un caracter formal.
Această situație era garantată prin sistemul cumulului de stat și de partid. În acest sens, relevant este ca, primul secretar al comitetului județean de partid era și președintele consiliului județean și al comitetului executiv al acestuia. De altfel, Decretul nr.139/1975 a accentuat procesul “împletirii” funcțiilor de partid cu cele de stat, deoarece introducea cerința ca vicepreședinții comitetelor executive ale consiliilor populare să fie și secretari ai comitetelor județene de partid. De asemenea, președinții comitetelor președinții comitetelor și birourilor executive ale consiliilor populare municipale, orășenești și comunale, au fost, în același timp și primarii municipiilor, orașelor și comunelor (art.31, Legea nr.57/1968), dar și conducătorii structurilor de partid locale. Se poate remarca că funcția de stat era auxiliară celei de partid. Astfel, alegerile locale au căpătat un caracter formal, iar participarea cetățenilor la conducerea treburilor publice era decât una la nivel declarativ.
Într-un asemenea sistem, uniformizarea este perfectă, așa-numita autonomie locală era greu de conceput în condițiile în care autoritățile locale erau reprezentantele statului în teritoriu, obiectivul fiind realizarea intereselor naționale prin planul național unic de dezvoltare economico-socială.
Dacă avem în vedere faptul că, așa-zisele alegeri libere nu însemnau decât înlocuirea unor persoane cu alte persoane ce aparțineau aceluiași partid, partidul unic, și că erau introduși pe liste candidați din alte localități, care erau dezinteresați de realitățile economice, sociale și culturale locale, se poate evidenția cu ușurință că “autonomia locală“ era decât un mijloc propagandistic, în realitate nefiind nicidecum vorba de așa-ceva, ideea interesului local, în ciuda faptului că localitățile beneficiau de un buget propriu, dar care era parte integrantă a bugetului de stat, negăsindu-și afirmarea și conturarea necesară; în aceste condiții unitățile administrativ-teritoriale dispuneau doar de capacitate juridică de drept public, acționând în numele statului și pentru administrarea patrimoniului său.
Cealaltă latură a centralismului democratic, și anume cea democratică, a fost concepută ca un mijloc de participare a cetățenilor la conducerea treburilor publice, contrabalansând astfel aspectul unilateral al conducerii prin organele partidului unic.
Cu toate că prin Legea nr.57/1968 și Legea nr.5/1976 se consacră instituții ca adunările cetățenilor, delegatul sătesc, antrenarea organizațiilor obștești în procesul conducerii societății, considerate ca asigurând un caracter democratic actului de conducere a societății, în realitate, aceste instituții erau strict conduse de organele locale de partid, inițiativele promovate de acestea aveau un caracter limitat și formalist.
Sintetizând, se poate spune că principiul centralismului democratic, deși avea două elemente eterogene (unul centralizator și altul descentralizator), era conceput de doctrina socialistă ce având un caracter unitar, cele două elemente considerându-se complementare. În realitate, latura centralizatoare era dominanta, interesul local, chiar declarat, prin lipsa patrimoniului propriu destinat satisfacerii acestuia, distinct de interesul național, deci prin lipsa condițiilor promovării lui, a rămas la acest stadiu, declarativ. Așa-zisul centralism democratic asigura de fapt la nivelul administrației publice locale un sistem strict centralizat de organizare și funcționare a autorităților publice, iar ideea declarată a autonomiei locale “nu era altceva decât o aplicare a rolului partidului unic în plan local”.
În concluzie, putem reține, că regimul administrației locale, organizat în sistemul postbelic românesc, a fost, de fapt, unul dintre cele mai centralizate sisteme cunoscute de istorie.
CAPITOLUL II
DESCENTRALIZAREA SERVICIILOR PUBLICE – PRINCIPIUL FUNDAMENTAL
DE ORGANIZARE ȘI FUNCȚIONARE A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE
DIN ROM~NIA
Descentralizarea este, după Michel Crozier, un remediu al relelor de care suferă administrația publică. Acest regim administrativ are, pe lângă legitimitate politică – grija democrației – și fundament tehnic – dorința de eficacitate, o justificare în plus: ea este o condiție a schimbării. Nimeni nu se îndoiește că e vorba deocamdată de un ideal, fie și numai dacă constatăm diversitatea interpretărilor care pot fi date când se trece de la principii la soluții concrete, ceea ce ne face să observăm că descentralizarea nu este decât o imagine – destul de imprecisă – pe care ne-o propun structurile administrației viitoare care să le permită să reziste mai bine la șocuri și să depășească problemele întâlnite în actuala administrație relativ centralizată. Descentralizarea astfel concepută nu este doar o tehnică administrativă, ci și o speranță politică.
1. Principiul constituțional al descentralizării serviciilor publice
Constituțiile contemporane ale statelor democratice europene se deosebesc foarte mult în ceea ce privește modalitatea tehnică de reglementare a organizării administrației locale. Din acest punct de vedere, constituția României a adoptat o variantă intermediară în raport cu alte Constituții europene. Aceste constituții fie se rezumă la câteva norme de trimitere (exemplu, Constituția Franței), fie dispun de capitole, secțiuni sau chiar titluri întregi, consacrate acestei materii (de exemplu, Grecia, Olanda, Spania, Italia, Portugalia etc.).
Constituția României reglementează în secțiunea a 2-a “Administrația publică locală“ la cap. V “Administrația publică“ din Titlul III “Autoritățile publice”, în patru articole (art.119-122) principiile de bază ale autorităților administrației publice locale, precum și relațiile dintre ele. În tezele inițiale pentru elaborarea proiectului de Constituție de urmărea o reglementare de detaliu a administrației publice locale. Din dezbaterile în cadrul comisiei de redactare a proiectului Constituției și din cadrul Adunării Constituante, a reieșit necesitatea renunțării la reglementări detaliate a modului de organizare și funcționare a administrației publice locale la nivel constituțional, ele fiind de domeniul legii.
Astfel s-a decis redactarea unor texte sintetice, situație regăsită în proiectul de Constituție și cu diferențe infime de redactare în forma finală a Constituției. Această concepție de reglementare doar la nivel general, sintetic, la nivelul principiilor de bază, rezidă pe de o parte din faptul că problemele de detaliu nu sunt considerate conform principiilor constituționale în materie, de domeniul Constituției ci numai a legii, și pe de altă parte datorită evoluțiilor extrem de rapide în domeniul autonomiei locale, pe măsura dezvoltării economice și sociale a colectivităților locale, care nu poate fi decât conformă legii.
În lumina acestei viziuni logico-metodologice, art.119, primul din secțiune “Administrație publică locală“ care se intitulează “Principii de bază“ cuprinde prin urmare principiile de bază ale administrației publice locale cu următorul conținut “Administrația publică din unitățile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și cel al descentralizării serviciilor publice”, acestea fiind deci, principii de ordin constituțional. Este de subliniat că prin sintagma “administrație publică“ se desemnează activitatea pe care o desfășară autoritățile pe baza principiului de autonomie locală.
Simpla prezentare a textului constituțional ridică o serie de probleme referitoare la noțiunile utilizate, respectiv la sfera lor de cuprindere. Astfel, în secțiunea 2 a capitolului 5 se folosește de două ori expresia “servicii publice descentralizate”. O primă utilizare o întâlnim, după cum am arătat anterior, în art. 119 care consfințește principiul descentralizării serviciilor publice, ca fundament al organizării și funcționării administrației publice locale, iar a doua utilizare se întâlnește în art. 22 (2), în care se arată că prefectul conduce “serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ teritoriale”.
Problema care se pune este aceea dacă semnul noțiunii de descentralizare, utilizat în cele două contexte este același?
Așa cum am semnalat în capitolul anterior descentralizarea regim impus și de Constituția României, se exprimă prin două forme: descentralizarea administrativă (teritorială) și descentralizarea tehnică (pe servicii).
Astfel, în timp ce descentralizarea care are ca obiect colectivitățile locale (teritoriale), denumită descentralizare teritorială presupune existența colectivităților locale cu personalitate juridică care beneficiază de autorități locale proprii alese menite a rezolva problemele locale și supuse unui control specific din partea autorităților statale, numit control de tutelă; descentralizarea care privește serviciile publice administrative denumită și descentralizarea tehnică presupune existența unor persoane morale de drept public care testează anumite servicii detașate din masa serviciilor prestate de autoritățile statale.
Descentralizarea, în ceea ce privește serviciile, constă, deci, în determinarea până la un anumit grad a ansamblului administrativ din care fac parte sustrăgându-le autorității directe a organelor conducătoare ale colectivităților de care depind și care nu păstrează asupra lor decât un anumit control, funcționând aproape complet sub autoritatea organelor proprii, acordându-le individualitate financiară și personalitate.
În această linie de idei, E. Tarangul înțelege prin descentralizare pe servicii “un mod de organizare administrativă în care servicii publice cu caracter regional, local sau special sunt girate de autorități administrative autonome, adică de autorități administrative care sunt în afara de ierarhia autorităților statului. În această lumină, profesorul Ioan Alexandru opinează că, în măsura în care aceste servicii sunt înființate de consiliile comunale, orășenești și județene și funcționează sub conducerea acestora, ele au caracter descentralizat.
Așadar, principiul descentralizării serviciilor publice este formă funcțională (tehnică) a descentralizării, care alături de forma “teritorială“ constituie caracteristica administrației publice în actualul cadru conferit de dispozițiile Constituției României.
Problema este mai complexă în cazul autorităților administrației teritoriale de stat care desemnează autoritățile desconcentrate ale administrației de stat. În rândul acestora intră serviciile exterioare ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației de stat, inclusiv prefectul.
În articolul 22 (2) legiuitorul constituant român face referire expresă la serviciile exterioare ale miniștrilor și celorlalte organe ale administrației centrale, pe care le califică drept “descentralizate”, dar același art. 122 prevede că prefectul în calitatea sa de reprezentant al guvernului conduce aceste servicii.
După părerea unanimă a autorităților de drept administrativ și constituțional, prefectul nu este o autoritate a descentralizării teritoriale prin care se realizează autonomia locală, ci fiind numit de Guvern și reprezentând-ul pe acesta în plan teritorial este o autoritate publică desconcentrată. Plecând de la aceste considerente se pune întrebare în ce măsură serviciile publice exterioare ale ministerelor și ale celorlalte autorități centrale sunt descentralizate.
Aceasta, întrucât, aș acum este definită descentralizarea serviciilor publice, ea “presupune acordarea personalității juridice și scoaterea de sub controlul ierarhic și plasarea regulii tutelei administrative”, contrar deci, situației de fapt a desconcentrării serviciilor publice care se prezintă ca “o formă a centralizării și se află în opoziție cu descentralizarea tehnică“.
În măsura în care aceste serviciu se realizează de către serviciile exterioare ale administrației publice centrale nu ne aflăm în prezența descentralizării acestor serviciu ci a desconcentrării acestora.
Este clar că prefectul conduce pe plan local serviciile din teritoriu (exterioare) ale ministerelor și celorlalte autorități centrale, deci ale administrației publice centrale (de stat) care în măsura ce șefilor lor li se recunoaște un drept de decizie propriu, ne apar ca serviciu descentrate și nu descentralizate, știut fiind faptul că ceea ce caracterizează descentrarea ca sistem administrativ, este faptul că: “reprezentanților locali ai autorităților locale dobândesc dreptul la decizii proprii.
În această viziune, putem spune că termenul descentralizare are sensul de transfer de atribuții din plan central în plan teritorial, indiferent de forma organizatorică, funcțională și relațiile în care intră organele care exercită aceste atribuții.
Se mai impune de asemenea să subliniem că în literatura noastră juridică sunt exprimate și opinii conform cărora textelor Constituției României și ca urmare a actelor normative elaborate pe baza acestora, trebuie sa li se dea o interpretare elastică, legiuitorul constituant având în vedere nu numai semnul strict al termenului (înființarea unor servicii publice în orașe și comune și desființarea lor la nivel județean cât și central) ci și semnul desconcentrării serviciilor publice ale ministerelor și celorlalte autorități centrale organizate în unități administrativ teritoriale. Se spune că legiuitorul constituant utilizează aceiași noțiune pentru a determina două realități juridice rezultă că atunci când ne referim la organele administrației de stat organizate la nivelul unităților administrativ teritoriale, termenul de descentralizare a acestora este utilizat pe baza unor criterii care țin de aspecte politice și mai puțin de rigoarea științifică, termenul corect este acela de descentrare, serviciile publice ale ministerelor și celorlalte autorități centrale la nivel teritorial fiind desconcentrate nu descentralizate.
Această descentrare presupune exercitarea, după părerea prof. Antonio Iorgovan că regula, doar a unei tutele administrative din partea “centrului” și configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii ale administrației de stat în funcție de plasticitatea situațiilor existente. Evident, nu este exclusă nici situația, în care anumite servicii publice exterioare ale administrației publice centrale să fie simple organe de execuție, nici combinarea acestor metode în funcție de domeniul de activitate.
Existența acestor servicii (organe) de specialitate ale administrației de stat nu exclude, însă, formarea de către consiliile locale sau județene deci autoritățile descentralizării teritoriale, de regii autonome, societăți comerciale sau instituții publice, care ne apar ca veritabile autorități ale descentralizării tehnice. După alt autor principiul descentralizării serviciilor publice concură astfel pe de o parte “la crearea de servicii publice descentrate și mărirea competențelor acestora, iar pe de altă parte la înființarea de servicii publice descentralizate în unitățile administrativ teritoriale și respectiv a unor serviciu publice de interes local organizate sub autoritate consiliilor locale și județene”.
Ioan Vida consideră că prevederile constituționale privitoare la descentralizarea serviciilor publice trebuie să le percepem “și ca un transfer gradat de atribuții de la autoritățile administrației publice centrale de specialitate la serviciile exterioare ale acesteia”, precum și “ca un mod de scoatere a unor astfel de servicii din ierarhia serviciilor statale, prin dobândirea personalității juridice”, realiându-se astfel o descentralizare funcțională sau tehnică.
Utilizarea termenului de descentralizare pentru a desemna conținutul activității dar și modul de organizare și funcționare a serviciilor exterioare ale ministerelor și celorlalte autorități centrale, care sunt ……… și de facto servicii descentrate, au fost acceptate pe considerente politice iar nu pe rigoare științifică. În comisia de redactare a Proiectului Constituției s-au purtat multe discuții asupra acestei formulări din art. 122 (2), în final fiind preferată expresia “descentralizate” pentru a desemna serviciile publice ale administrației de stat organizate la nivel teritorial, această expresie fiind mai uzuală în locul expresiei “descentrate”, mai tehnică, dar mai precisă din punct de vedere al dreptului administrativ.
Este unul din lucrurile în care redactorii Constituției au fost nevoiți să se îndepărteze de exigențele tehnico-juridice, pentru a se încadra în cele politice, ceea ce nu ne poate împiedica ca într-un discurs teoretic să stabilim adevărata semnificație.
Poziția noastră este dictată mai puțin de o atitudine critică față de tehnologia utilizată de Constituție – limbajul juridic fiind până la urmă o chestiune de convenție, dar și aici există anumite constante – cât de dorința de a evita confuziile și de a avea o imagine deplină a tuturor aspectelor problemei analizate.
Trebuie să se mai observe că înfăptuirea descentralizării, așa cum a fost definită mai sus, este confruntată în mod constant, în practică, de pericolul prolificării serviciilor publice organizate în unitățile administrativ-teritoriale de autoritățile publice centrale și al lărgirii sferei lor de acțiune la satisfacerea unor nevoi locale ce ar putea fii date cu mai mult succes în competența unor organe de autonomie locală. Ori de câte ori se întâmplă așa, crearea de către ministere sau de către alte organe centrale de specialitate ale administrației publice a unor servicii proprii în unitățile administrativ teritoriale, constituie o îndepărtare de la spiritul Constituției noastre.
Trebuie însă studiată cu grijă și această mișcare de descentralizare a serviciilor publice și consecințele sale. Această formă (tehnică) de descentralizare a luat în majoritatea țărilor o mare amploare.
Descentralizarea serviciilor publice trebuie să țină însă cont de gradul de specializare al acestora, de necesitatea asigurării lor în regim de continuitate, corelate cu sursele bugetare pe care le are la depoziție. În caz contrar, oricât de mult și-ar dori și ar fii necesară descentralizarea unor servicii publice ar fii o utopie, ea neputându-se realiza în absența specialiștilor și fondurilor bugetare. Pentru aceste considerente, responsabilitățile autorităților locale pe plan european sunt concepute în moduri diferite în funcție de politicile fiecărei țări, de natura responsabilităților avute în vedere, de caracteristicile fizice și condițiile economice din fiecare colectivitate locală și de capacitate efectivă a autorităților locale de a-și asuma o anumită responsabilitate.
Descentralizarea serviciilor publice a fost o realitate pe care statul Român a avut-o permanent în vedere după anul 1990 adoptând în acest sens o multitudine de reglementări la care vom face multiple referiri în capitolul următor.
Concluzionăm, arătând că, descentralizarea unui serviciu public constă însă după opinia noastră, în dreptul conferit de puterea centrală a autorităților administrației publice locale și de a înființa și organiza aceste servicii pe plan local, conducătorii acestora fiind numiți de autoritatea deliberativă a administrației publice locale.
2. Raporturile principiului decentralizării serviciilor publice cu principiul autonomiei locale
Cadrul juridic de organizare și funcționare a administrației publice locale îl constituie, în principal, dispozițiile constituționale cuprinse în secțiunea a doua a capitolului 5 din titlul III (art.119-122) și cele ale Legii nr.215/2001 – Legea Administrației publice locale.
De subliniat este faptul că Legea 215/2001, chiar dacă detaliază, cum este și firesc să facă, dispozițiile constituționale în materie, nu le alterează sensul și finalitățile avute în vedere de legiuitorul consituant, ele răspunzând în ansamblul lor, principiilor și cerințelor democratice ale statului de drept și armonizându-se pe deplin cu legislația țărilor comunității europene cu administrație publică democrată, eficientă.
Trebuie observat faptul că, atât Constituția cât și Legea 215/2001 statornicesc, de la început, principiile pe care se întemeiază administrația publică și în unitățile administrativ teritoriale.
Astfel, potrivit dispozițiilor art. 119 din Constituție, “administrația publică din unitățile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice”, iar potrivit prevederilor art.2 alin.1 din Legea nr.215/2001, “administrația publică în unitățile administrativ teritoriale se organizează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, autorităților administrației publice locale, legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit.
Simpla comparare a textelor constituționale și acelor cuprinse în structura principală a Legii 215/2001 permite sesizarea faptului că textul art.2 alin.1 din lege nu coincide sub aspectul individualizării principiilor ce fundamentează organizarea și funcționarea administrației publice locale cu art.119 din Constituție. Legea nr.215/2001 adaugă încă trei principii față de cele reglementate de Constituție.
Considerăm însă că se impun câteva precizări în legătură cu noțiunea de principiu de drept.
În teoria dreptului se face distincție între principiile fundamentale ale dreptului și principiile aplicabile unor ramuri ale acestuia. Astfel, principiile fundamentale ale dreptului asigură construcție unitară a sistemului de drept, latură evidențiată în procesul de elaborare a dreptului și avută în vedere de tehnică legislativă, constituind în mod decisiv, dintr-o dimensiune cognitivă, la cunoașterea sistemului dreptului prin intervenția în faza de aplicare a dreptului, respectiv de interpretare a conținutului normelor juridice. Principiul din această perspectivă reprezintă o “o forță călăuzitoare juridică obligatorie și prioritară, exprimată fie direct, prin una sau printr-un ansamblu coerent de norme juridice, fie desprinsă în mod indirect, din ansamblul reglementărilor juridice dintr-un domeniu, de care nu poate fi nesocotită prin norme cu forță juridică inferioară sau prin acțiuni (ori inacțiuni) concrete.
Precizarea acestor principii, după care se ghidează activitatea administrației publice locale, din punct de vedere organizațional – funcțional, chiar la începutul legii este de natură a oferi teoreticianului și practicianului fundamentul juridic de la care pornesc și în conformitate cu care sunt celelalte dispoziții ale legii, atât în formă cât și în conținutul lor.
Respectarea “principiului” este o obligație juridică a tuturor celor care, într-o formă sau alta au tangență cu domeniul de activitate în care este instituit indiferent de calitatea acestora (de autorități sau persoane, fizice sau juridice).
Mai este relevant faptul că orice principiu, prevăzut expres de lege sau desprins dintr-un ansamblu de norme juridice trebuie să fie în strictă conformitate cu prevederile constituționale. Pe cale de consecință rezultă că orice principiu constituțional nu poate fi îngrădit printr-o eventuală reglementare detaliată a sa la nivel legal; pot exista principii consacrate primar la nivel legislativ, chiar dacă ele nu sunt reflectate de constituție cu condiția ca acesta din urmă să nu fie încălcată.
Din acest punct de vedere, dacă ne referim la principiile pe baza cărora se întemeiază administrația publică locală în unitățile administrativ teritoriale, este de observat, cum am spus mai sus, că legea mai adaugă trei principii la cele enunțate de Constituție Principiul Eligibilității autorităților administrative publice locale al legalității și consultării cetățenilor în probleme locale de interes deosebit, prin introducerea acestora neaducându-se atingere reglementării constituționale.
Mai mult, principiul autonomiei locale presupune eligibilitatea autorităților administrației publice locale ca mod de constituire a autorităților reprezentative, egalitatea în desfășurarea activității acestora și consultarea cetățenilor în probleme de interes deosebit. Relevant sunt în acest sens reglementările cuprinse în “Carta europeană pentru autonomie locală“ adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, care la art. 3 definește conceptul de autonomie astfel:
“Prin autonomie se înțelege dreptul și capacitate efectivă pentru colectivitățile locale să reglementeze și să administreze în cadrul legii, sub propria lor răspunde și în favoarea populației respective, o parte importantă din treburile publice.
Acest drept este exercitat de consilii sau adunări compuse din membrii aleși prin vot liber, secret, egal, direct și universal care pot dispune de organe executive responsabile în fața lor. Această dispoziție nu prejudiciază recurgerea adunărilor cetățenești la referendum sau fiecare formă de participare directă a cetățenilor acolo unde ea este permisă de lege”.
Prin urmare, au rol de principii doar autonomia locală și descentralizarea serviciilor publice, celelalte principii intrând în sfera de cuprindere a autonomiei locale, nefiind nevoie să fie expres anunțate de lege; de altfel, precizarea acestora neaducând nici o modificare textului legislativ.
În continuare, voi analiza, prin urmare, raportul între conceptul (principiul) de autonomie locală și cel al descentralizării serviciilor publice.
*
* *
Cele două concepte aparțin sistemului organizării descentralizate al administrației publice existente într-un stat, semnificând modalitățile distincte de diminuare a concentrării puterii executive din mâinile organelor centrale. De aceea, ele au atât elementele comune ce decurg din sistemul descentralizării pe care îl consacră cât și elementele de distincție.
Fundamentul comun al celor două concepții îl reprezintă faptul că ele reflectă diminuarea concentrării activității executive existentă la nivelul organelor centrale, prin transferul de atribuții pe plan local.
Acest transfer se realizează în dublu sens: către unitățile administrativ teritoriale și prin crearea serviciilor publice autonome în comune sau orașe, în subordinea autorităților locale autonome.
Dacă în primul caz este vorba de o descentralizare teritorială sau de autonomie locală, cei doi termeni fiind simetrici, autoritățile locale preluând atribuțiile gestiunii intereselor locale din autoritatea statului, în cazul creării de servicii publice autonome este vorba de o descentralizare tehnică sau pe servicii. Descentralizarea serviciilor publice presupune înființarea de servicii publice de către autoritățile administrației publice, elemente ale descentralizării teritoriale (autonomiei locale), în subordinea lor. După cum am subliniat deja, în privința principiului descentralizării serviciilor publice trebuie făcută o interpretare elastică, legiuitorul constituant având în vedere atât sensul strict al descentralizării menționat anterior (înființarea unor servicii publice în comune și orașe și desființarea lor la nivel județean sau chiar central), cât și sensul desconcentrării serviciilor publice ale ministerelor și celorlalte autorități centrale în unitățile administrativ teritoriale. Având în vedere faptul că ceea ce caracterizează desconcentrarea este faptul că reprezentanții locali ai autorităților centrale dobândesc un drept la deciziei proprie, bineînțeles limitat și restrictiv, ei putând adopta specificul local intereselor centrale, putem vorbi și în acest caz de o diminuare a concentrării puterii la nivel central.
Prin urmare, principala asemănare între principiul autonomiei locale și cel al descentralizării pe servicii (având în vedere conținutul larg al termenului) constă în sensul pe care atât Constituția României cât și Legea Administrației publice locale îl dau acestora, și anume de diminuare a concentrării puterii la nivel central prin transferul de atribuții la nivel local.
Elementul de distincție între cele două concepte este dat de utilizarea unor procedee diferite de realizare a descentralizării.
Autonomia locală sau descentralizarea teritorială scoate în evidență că descentralizarea se fundamentează pe criteriul unităților administrativ teritoriale cărora li se conferă personalitate juridică, organe reprezentative alese și un patrimoniu propriu care să le permită să se organizeze și să funcționeze și să se gestioneze singure, în mod independent.
Descentralizarea pe servicii semnifică o diminuare a concentrării puterii executive pe baza autonomizării serviciilor publice, în sensul că serviciul public este sustras autorității directe a organelor centrale sau locale de care depind și care nu păstrează asupra lor un anumit control, funcționând aproape complet sub autoritatea organelor proprii, acordându-le personalitate juridică și un patrimoniu propriu (individualitate financiară).
Autonomia serviciilor poate crește în lărgirea extremă a descentralizării dar ea poate există fără să fie precedată de o centralizare și prin urmare, fără să necesite descentralizarea. De altfel, serviciile publice, au prin însăși existența lor o tendință de autonomie.
Fiind două modalități diferite de realizare a descentralizării atât autonomia locală (descentralizarea teritorială) cât și descentralizarea serviciilor publice consacră, distincția dintre interesul general (național) și cel local.
În timp ce autoritățile descentralizării teritoriale promovează cu prioritate “interesul local”, serviciile publice descentralizate în funcție de domeniile în care se constituie și de necesitățile pe care le satisfac, precum și de modul de finanțare, pot fi de interes local, dar și național.
Interesul local fiind cu prioritate promovat de autoritățile locale autonome, generează în cadrul competenței materiale a acestora, plenitudinea de competență în ceea ce este folositor, necesar, util, colectivităților pe care le reprezintă.
În schimb, serviciile publice descentralizate (cele aflate în subordinea autorităților locale autonome, dar înțelegând prin aceasta și pe cele desconcentrate aflate în subordinea ministerelor și celorlalte autorități centrale) au competențe numai într-un domeniu având o capacitate de folosință specializată, răspunzând unor trebuințe directe a cetățenilor, ceea ce face ca activitatea lor să constea, în principal, în fapte materiale și mai puțin în acte juridice; spre deosebire de autoritățile prin care se realizează autonomia locală în cadrul cărora actele juridice, sub forma actelor administrative de autoritate dețin ponderea în cadrul formelor concrete de realizare a activității.
Distincția dintre interesul local sau general face ca activitatea organelor reprezentative locale să fie supusă controlului administrativ de legalitate realizat de către prefect în calitate de reprezentant al Guvernului României; în timp ce serviciile publice se află sub tutela autorităților administrative locale (când ne referim la descentralizare în adevărat sens al cuvântului) și statele (când ne referim la serviciile desconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte autorități centrale) în funcție de natura interesului pe care îl promovează. Sintetizând, putem afirma, că atât autonomia locală, cât și descentralizarea serviciilor publice include în conținutul lor principiul legalității deci, afirmarea acestuia ca principiu distins în legea administrației publice locale nu este absolut necesară, el deducându-se din celelalte principii.
Tutela exercitată de autoritățile administrației publice locale asupra serviciilor descentralizate (sub forma regiilor autonome, societăților comerciale, instituțiilor publice de interes local etc.) nu implică dreptul la control al prefectului asupra actelor administrative emise de serviciile publice care au organizarea menționată în ceea ce privește raporturile statornicite între prefect și serviciile publice exterioare ministerelor, care au un caracter desconcentrat, ele implică și dreptul de control al legalității actelor administrative provenite de la aceste servicii, în temeiul art.122 din Constituție cu precizarea că el decurge din raportul ierarhic ce se stabilește între prefect și aceste servicii.
În concluzie, reținem că principiul autonomiei locale și descentralizării serviciilor publice (singurele care au rol de principii, celelalte așa-zise principii menționate de legea administrației publice locale rezultând din acestea) se aseamănă prin faptul că ambele vizează transferul de atribuții ale puterii executive de la nivelul organelor centrale pe plan local, dar se și deosebesc prin modul cum utilizează procedee diferite de realizare a acestei descentralizări (prima utilizează criteriul teritoriul, în timp ce a doua autonomizarea serviciilor publice).
CAPITOLUL III
SERVICIUL PUBLIC – OBIECT AL DESCENTRALIZĂRII ȘI DESCONCENTRĂRII
1. Teoria generală a serviciului public
Pentru a înțelege mai bine conținutul și, mai ales , semnificația celor două principii care fac obiectul acestei lucrări, se impune, să analizăm , având în vedere doctrina din țara noastră , dar și din străinătate, noțiunea de „serviciu public”.
Problematica serviciilor publice constituie, în ciuda numeroaselor analize, o temă de mare actualitate pentru dreptul administrativ și științele administrative, cu atât mai importantă, cu cât conceptul de serviciu public, prin conținutul său vast, dar și prin modalitățile de organizare și funcționare, reprezintă „mijlocul prin care administrația își exercită activitatea”, în literatura de specialitate admițându-se că „administrația reprezintă totalitatea serviciilor publice”.
Chintesență a administrației publice, serviciul public a apărut și s-a dezvoltat pe fondul multiplicării și diversificării nevoilor generale ale societății omenești, concomitent cu implicarea mult mai puternică a statutului și unităților administrativ teritoriale, cu scopul declarat de a asigura bunăstarea generală a oamenilor pe care îi reprezintă. Astfel, gradual, serviciul public s-a impus ca fundament al activității administrației publice, rațiunea de fapt a organizării și funcționării instituțiilor publice și autorităților administrative.
În încercarea de a preciza sensul noțiunii de „serviciu public”două puncte de vedere pot fi întâlnite în literatura juridică și în reglementările legale: un sens organic și un sens funcțional sau material. Uneori noțiunea se folosește și pentru a desemna un regim juridic (al treilea sens), adică un ansamblu de procedee derogatorii de la dreptul comun, dar acest sens nu se găsește în actele normative în vigoare în țara noastră .
Din punct de vedere organic (organizațional) noțiunea de serviciu public este definită având în vedere structurile organizatorice care îndeplinesc anumite activități. Cu alte cuvinte, sensul organic desemnează un organism, o persoană juridică , publică sau privată, prin care se realizează o activitate care satisface un interes general.
Doctrina din țară și din străinătate a cristalizat în decursul timpului, mai multe definiții care coexistă și astăzi, utilizând sensul organic al serviciului public.
Astfel, la începutul secolului XX prin serviciu public se înțelege , de către specialiștii francezi, acea activitate de interes general prestată exclusiv de persoane publice, concepție care a fost preluată de majoritatea statelor europene. În acest sens, profesorul Duguit definea serviciul public ca fiind „activitatea pe care guvernanții sunt obligați să o presteze în interesul celor guvernați „considerând că într-un serviciu public sunt întrunite 3 elemente:
1. „o misiune considerată ca obligatorie pentru stat”;
2. „un număr de agenți instituiți pentru a îndeplinii această misiune”;
3. „un oarecare număr de bunuri și fonduri afectat pentru realizarea acestei misiuni”.
Plecând de la opiniile exprimate în doctrina franceză, profesorul Paul Negulescu, accentuează caracterul formal al serviciului public și faptul că este creat de stat sau unitățile administrativ-teritoriale, definindu-l după cum urmează : „ Serviciul public este un organism administrativ , creat de stat, județ sau comună, cu o competență și puteri determinante, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administrației publice care l-a creat, pus la dispoziția publicului pentru a satisface în mod regulat și continuu o nevoie cu caracter general, căreia inițiativa privată nu ar putea să-i dea decât satisfacție incompletă și intermitentă”.
Din punct de vedere material – funcțional, serviciul public este conceput ca o formă de activitate de interes general, desfășurată de organismul sau persoana juridică prestatoare a serviciului.
Teoria serviciului public conceput din punct de vedere material – funcțional a fost amplu dezvoltată în Franța, de autori precum G.Jize, multe dintre aceste teorii fiind preluate și de autori români atât din perioada interbelică cât și contemporani cu noi.
Raportat la cele spuse mai sus, relevantă este concepția lui Anibal Teodorescu care împărtășește teoria lui G.Jize, doctrinarul interbelic român oprindu-se la următoarea definiție: „Serviciul public este serviciul înființat și organizat de către stat sau sub împărțirile sale administrative pentru îndeplinirea atribuțiilor lor executive”.
Profesorul FD Tarangul înțelege prin activitate și organul care o exercită pentru realizarea serviciului public, M.Văraru înțelege prin aceasta „ orice activitate creată pentru satisfacerea unor interese colective care se realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoie cu concursul forței publice”
Mergând pe aceeași linie de idei, profesorul Antonie Iorgovan raliază definiției lui Jean Rivero: „ Serviciul public este forma acțiunii administrative prin care o persoană publică î;i asumă satisfacerea unor nevoi de interes general”.
Făcând o sinteză a diferitelor definiții date din punct de vedere funcțional de literatura juridică de specialitate noțiunii de „serviciu public” putem remarca anumite constante, care se constituie ca repere fundamentale în alcătuirea unei astfel de definiții și anume : serviciul public este o activitate asigurată sau asumată de o persoană publică; serviciile publice sunt organizate în vederea satisfacerii nevoilor de interes public general, și nu în ultimul rând serviciile publice sunt activități supuse, în organizarea și funcționarea lor, cel puțin parțial, unui regim de drept public .
Deci, necesitatea organizării unui serviciu public nu devine clară decât atunci când realitatea socială evidențiază o nevoie generală, comună unei anumite colectivități, cu alte cuvinte numai atunci când se poate constata existența unei cerințe sociale de amploare. De aceea, nu sunt suficiente numai interesele unei persoane sau ale unui grup restrâns pentru organizarea unui serviciu public, ci ale unei colectivități determinate. El se realizează însă, în drept, numai dacă voința autorităților abilitate de lege o confirmă prin norme juridice. Putem spune, așadar, că serviciul public ca activitate, este legat indisolubil de ideea de interes general și de voința autorităților publice care decid la ce moment și în ce modalitate se va satisface acest interes.
Unii autori contemporani încearcă în prezent alte definiții decât cele bazate pe concepțiile funcțională și organică, alții, dimpotrivă, încearcă să le combine.
În ciuda acestor încercări, relevante rămân cele două puncte de vedere principale din care pot fii privite serviciile publice, în funcție de acestea autorii împărțindu-se în două categorii: unii pleacă în analiza textelor normative referitoare la serviciul public administrativ de la definiția organică a acestuia, alții, la care subscriem și noi, sunt de părere că, la dreptul administrativ, interesează numai serviciile publice prin care se realizează administrația publică, înțelegând prin aceasta o dimensiune a administrației publice ca activitate, poziție de pe care se analizează și textele normative referitoare la serviciile publice administrative.
În ciuda numeroaselor nuanțări, care se constată, de la un autor la altul, majoritatea acestora consideră că serviciului public îi sunt specifice următoarele trăsături:
Serviciul public este un organism specializat care satisface un interes public (acestea sunt organizate din punct de vedere organizațional-funcțional ca organe ale administrației publice – ministere, servicii descentralizate ale ministerelor și celorlalte organe centrale etc., instituții publice – școli, universități, muzee, teatre etc., regii autonome de interes public etc.); se desfășoară în realizarea puterii publice, desfășoară o activitate continuă și ritmică; baza materială necesară activității se asigură în principal din bugetul statului; județului sau comunei (deșii unele servicii publice realizează venituri proprii, statul doar subvenționându-le când este cazul ); egalitatea tuturor față de serviciul public .
După natura lor , serviciile publice se pot clasifica în trei categorii: tehnico-administrative, industriale și comerciale și socio-culturale. Doctrinarii din dreptul public, dar și din știința managementului consideră că această clasificare se impune, întrucât în ceea ce privește serviciile publice administrative (sub formă de instituții și stabilimente publice, structuri administrative proprii autorității administrative), ele sunt supuse unui regim juridic de drept public – caracterizat prin relații de autoritate, exercitate în regim de putere publică și subordonarea dintre autoritatea administrativă și particular – deci atât în ceea ce privește modul lor de organizare, cât și referitor la raporturile acestora cu utilizatorii serviciului public, în timp ce serviciile publice și industriale și comerciale (sub forma regiilor și societăților comerciale) sunt supuse dreptului public, în planul organizărilor, dar și regulilor de drept privat în ceea ce privește raporturile cu utilizatorii (cu alte cuvinte, ele se caracterizează prin poziție de egalitate a părților contractante). De asemenea această clasificare are ca fundament, pe lângă obiectul activității și regimul juridic diferit aplicabil, și un al treilea criteriu, cel al modului de finanțare a serviciului public. Potrivit acestui criteriu, ne găsim în prezența unui serviciu public industrial sau comercial când serviciul își asumă mijloacele bănești; în mare parte, din veniturile obținute din activitatea proprie (din taxele percepute pentru serviciile prestate) și dimpotrivă, suntem în prezența unui serviciu public administrativ când mijloacele financiare necesare desfășurării activității organelor administrației publice și, în mai mică măsură a instituțiilor publice, se asigură de la bugetul de stat sau local, după caz.
După modul în care realizează interesul general, deosebim, după părerea profesorului A. Iorgovan: servicii publice al căror scop este satisfacerea directă și individuală a cetățenilor (aici intră serviciile industriale și comerciale), servicii publice care oferă avantaje particularilor în mod indirect (de exemplu întreținerea drumurilor etc.) și servicii publice destinate colectivității în ansamblu (apărarea națională, serviciul diplomatic ).
Din punct de vedere al razei teritoriale în limitele căreia acționează, serviciile publice pot fii naționale sau de importanță națională (care sunt organizate la scara întregului teritoriu național) sau servicii locala (comunale, orășenești și județene). În acest sens, relevantă este considerația marelui specialist în drept administrativ și știința administrației prof. P. Negulescu, conform căreia serviciile publice „sunt de trei categorii: naționale, județene și comunale, după natura serviciilor ce sunt destinate să satisfacă”.
Serviciile organizate pentru folosirea în interes public a unui bun proprietate publică sunt fie naționale (în cazul bunurilor proprietate de stat) fie locale (în cazul bunurilor proprietate a unităților administrativ teritoriale ).
Din punct de vedere al formei de proprietate, identificăm: servicii publice monopolizate (de stat sau de o unitate administrativ-teritorială); servicii publice pe care administrația publică le exercită în paralel cu persoanele particulare autorizate și servicii publice realizate de persoane private autorizate sub paza unei autorități a administrației publice.
Un alt autor, consideră că serviciile publice se clasifică,în principal, după două criterii: forma de organizare și obiectul de activitate. Serviciile publice administrative se organizează și funcționează sub trei forme:ca organe ale administrației publice,ca instituții publice și ca regii autonome de interes public. Importanța acestei clasificări constă în faptul că relevă ceea ce le este comun și-n același timp diferit acestor forme de organizare sub aspect juridic, economic, administrativ, etc. prezentând importanța atât pentru practicienii din administrație, precum și pentru teoreticieni. După criteriul obiectului de activitate, autorul menționat consideră că sfera serviciilor publice se împarte în:servicii financiare și fiscale, servicii de învățământ, asistent social și igienă, artă și cult și activități economice.
Încă de la înființarea lor, aceste servicii publice, indiferent de forma în care sunt organizate, sunt dotate cu anumite competențe și atribuții astfel încât acestea să fie în măsură a satisface anumite interese generale,cu mijloace materiale și financiare (prevăzute în bugetul statului; județului; orașului sau comunei după caz) și bineînțeles,cu specialiști (potrivit statului de funcții); care să exercite atribuțiile cuprinse în actul de înființare.
Din enumerările realizate mai sus, rezulta ca specialiștii utilizează in clasificarea serviciilor publice criterii asemănătoare,cu note de personalitate de la un autor la altul, toate însă având menirea de a releva diversitatea gamei serviciilor pentru administrația publică.
Întrucât sfera serviciilor sociale ridicate la „rang”de interes public diferă de la o perioadă la alta și în funcție de voința forțelor politice aflate la guvernare, paleta serviciilor publice și implicit criteriile de clasificare a acestora se află într-o continuă schimbare în acest sens, profesorul P. Negulescu arată: ”Transformarea unui serviciu public în stabiliment public este un procedeu tehnic,întrebuințat de guvernanți de câte ori cred că prin acest mijloc pot să satisfacă mai bine interesele generale”.
La baza managementului serviciilor publice se află un ansamblu de principii și reguli de organizare și funcționare consacrate în literatură de specialitate. Aceste principii sunt:
Principiul eficacității și eficienței obligă administrațiile să realizeze satisfacerea nevoilor sociale într-un grad cât mai ridicat,prin asigurarea unor servicii publice diversificate,astfel că în cele mai multe situații cheltuielile bugetare sun insuficiente. Această realitate,impune practicarea unui management corespunzător la nivel central și al fiecărei colectivități locale în parte, ceea ce presupune asigurarea unui echilibru intre eficiența și eficacitatea serviciilor publice, „în administrația publică fiind importantă,iar eficacitatea primordială„. Astfel, consacrarea legală a principiului autonomiei locale potrivit căruia fiecare colectivitate locală își organizează serviciile publice necesare și oportune; finanțarea serviciilor publice prin modalități variate (surse bugetare, extrabugetare sau mixte); privatizarea sau concesionarea unor servicii publice agenților publici constituie câteva dintre măsurile luate după 1990, care să conducă la eficientizarea și eficacitatea serviciilor publice.
Principiul echității. Egalitatea (echitatea) beneficiarilor față de serviciile publice trebuie privită într-un dublu aspect, astfel:în primul rând, majoritatea acestor servicii publice erau prestate de către organizațiile publice de regulă, în mod gratuit fără plată; în al doilea rând, atunci când serviciile publice se prestează în mod oneros, beneficiarii lor plătesc aceleași tarife, fără nici un fel de discriminare. Principiul echității, însă, tinde a se estompa tot mai mult, organizațiile publice abordând pe o scară tot mai largă principiile de organizare, funcționăresc și de management al organismelor private, promovând regulile economiei concurențiale de piață.
Principiul adoptabilității serviciului public. Pentru organizațiile prestatare de servicii publice, flexibilitatea este valoarea fundamentală de referință, ținând cont de diversificarea continuă a cerințelor cetățenilor care impune ca serviciile publice sa-și adapteze continuu activitatea in funcție de cerințele acestea.
Principiul cuantificării serviciilor publice. Necesitatea cuantificării serviciilor publice este determinată de cel puțin două cerințe:în primul rând,cuantificarea permite aprecierea corectă a modului în care serviciul public satisface necesitățile beneficiarilor, permițând o evaluare rapidă a activității serviciului; în al doilea rând,prin cuantificare se asigură principiul echității sociale și transparența față de cetățeni și organizații neguvernamentale, care pot astfel controla modul în care se desfășoară activitatea serviciilor publice. Pe de altă parte, cuantificarea serviciilor publice permite fundamentarea procesului decizional atât la nivel macro, precum și la nivel microeconomic, la nivel național și local.
Principiul descentralizării serviciilor publice. În legătură cu acest principiu, pe care l-am analizat într-un alt capitol al acestei lucrări, numai spun decât că având în vedere scopul organizării serviciilor publice și anume satisfacerea intereselor generale ale colectivității,rezultă că descentralizarea,în ceea ce privește serviciile va trebui să țină cont în primul rând de acest scop și doar în subsidiar de organizarea administrativ-teritorială ideea contrară fiind falimentară pentru că ar sacrifica interesele cetățenilor de dragul autonomiei locale.
În continuare voi analiza modul de organizare și funcționare a serviciilor publice de la nivel local, rezervând un loc important cadrului legal și funcțional în care se înființează, funcționează și se desființează, toate acestea din perspectiva principiului descentralizării (în cazul celor care satisfac interesul local) și descentralizării (în cazul celor care satisfac interesul național).
2. Serviciile publice desconcentrate ale administrației teritoriale de stat
Așa cum am arătat într-un capitol anterior, statul (reprezentat prin organele sale centrale) nu-și poate realiza obiectivele sale într-un sistem absolut centralizat. Pentru satisfacerea cerințelor de eficiență, organele centrale ale statului transferă o parte din atribuțiile lor unor organe din subordine, care funcționează în teritoriu, fiind vorba de un proces de desconcentrare administrativă. Prin desconcentrare administrativă înțelegând, în fapt, o deplasare în teritoriu a unei părți importante a activității administrației publice centrale.
Avem de a face, astfel, cu două paliere ale administrației statale: administrație centrală și administrație teritorială de stat.
Administrația publică centrală cuprinde autoritățile puterii executive, în măsura în care aceste autorități exercită atribuții administrative și administrația publică centrală de specialitate, aceasta din urmă compunându-se la rândul său din administrația ministerială și cea extraministerială.
Administrația teritorială de sta desemnează autoritățile desconcentrate ale administrației publice de stat în unitățile administrativ-teritoriale. În rândul acestora intră toate serviciile exterioare, teritoriale, ale organelor centrale ale administrației centrale de stat, inclusiv prefectul.
În analiza acestui subcapitol ne interesează numai serviciile publice ale ministerelor și ale celorlalte autorități centrale organizate la nivel teritoriul, sau mai simpli serviciile exterioare ale ministerelor, noțiunea utilizată și în literatura de specialitate, dar și în reglementările legale din perioada interbelică. Raporturile sale cu organele centrale ale administrației și cu reprezentatul guvernului în teritoriu, natura juridică, competențele, interesul pe care-l promovează acesta, etc. sunt aspecte pe care urmăresc să le abordez pe parcursul acestui subcapitol.
Asupra caracterului acestor servicii exterioare ale ministerelor nu mai revin, întrucât clasificarea acestora, ca servicii desconcentrate și nu descentralizate, am analizat-o în capitolul anterior pe larg.
Sediul materiei se află în reglementările Constituției, în Legea nr.215/2001 a administrației publice locale, în Legea nr.20/2001 privind Organizarea și funcționarea guvernului și a ministerelor, precum și într-o serie de hotărâri de Guvern, printre care mai importante sunt: H.G. nr.8 din 4 ianuarie 2001 pentru înființarea, organizarea și funcționarea Ministerului Administrației Publice și H.G. nr.1006 din 4 octombrie 2001 pentru aprobarea Strategiei Guvernului privind accelerarea reformei în Administrația Publică.
În primul rând, pentru evitarea oricărei confuzii, trebuie făcută distincția între organele de specialitate constituite în subordinea ministerelor și serviciilor exterioare ale ministerelor și organelor de specialitate ale administrației centrale (pe care actele normative amintite mai sus le denumesc servicii publice descentralizate). Astfel, serviciile exterioare ale ministerelor, care funcționează pe baza principiului desconcentrării, ce presupune un drept de decizie proprie, nu sunt prinse într-o subordonare ierarhică ,strictă față de ministere și sunt conduse pe plan local de prefect. Ca atare, ele nu pot fi confundate cu organele strict subordonate ierarhic, integrate direct într-o formă sau alta în subordinea ministerului.
Ca urmare a acestei distincții, va trebui să se considere că avizul Curții de Conturi, cerut de art.116 alin.2 din Constituția României, nu este necesar pentru înființarea serviciilor publice exterioare ministerelor, dar el va fi necesar pentru înființarea unor organe de specialitate ale administrației publice în structurile centralizate ale ministerelor.
De asemenea, pentru ca un minister să poată înființa un serviciu public “descentralizat” (un fapt desconcentrat) nu va fi neapărat necesar ca această competență să-i fie recunoscută prin lege.
În Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor se stipulează, la art.44 alin.1 că: “înființarea sau desființarea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul și încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor și funcțiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia aceste servicii și organe își desfășoară activitatea”.
Serviciile exterioare ale ministerelor și ale celorlalte organe central organizate în teritoriu, fiind încadrate în mod ierarhic în structura ministerelor și autorităților centrale de care aparțin, care au dreptul conform prevederile precizate de ale înființa, desființa și de a le reglementa modul de funcționare și organizare, au natura juridică de autorități desconcentrate. Aceeași natură juridică de structură desconcentrată o are și prefectul, care nu se bucură de autonomie organizatorică, funcțională și gestională.
Din punct de vedere al felului competenței, serviciile desconcentrate ale ministerelor și celorlalte organe centrale organizate în teritoriu desfășară o activitate de specialitate limitată la un anumit domeniu: învățământ, sănătate, agricultură și industria alimentară etc..
Se constă că cele mai importante domenii, cum ar fi: asistența sanitară, agricultura, cultura, învățământul, încasarea taxelor și impozitelor, problemele tinerilor, etc. sunt asigurate de ministere sau alte organe centrale ale administrației de stat, prin intermediul serviciilor proprii, organizate la nivel teritorial. În aceste condiții, specialiștii care deservesc aceste servicii (medici) agronomi, profesori și învățători, economiști etc.) îndeplinesc de cele mai multe ori, în mod necorespunzător misiunea și lipsiți fiind de orientarea și controlul concret al administrației locale, alunecă spre manifestări democratice.
Un exemplu elocvent pentru afirmația de mai sus îl constituie serviciile publice ale Ministerului Agriculturii, Alimentației și Pădurilor care, scăpat de sub presiunile concrete și curente, odată cu restituirea terenurilor agricole către foștii proprietari sau moștenitorii acestora, servesc exclusiv interesele politice ale ministerului. Plătiți dintr-un buget asupra căruia cetățenii, alegătorii nu pot exercita un control direct, aceste aparate democratice au crescut numeric, invers proporțional cu activitățile pe care le îndeplinesc.
În ceea ce privește nivelul de organizare a serviciilor desconcentrate ale ministerelor și celorlalte autorități centrale, remarcând faptul că ele sunt dispuse teritorial, de regulă, în municipiile reședințe de județ. Spunem “de regulă“ întrucât unele dintre ele au structuri ramificate și la nivelul comunelor și orașelor. În toate cazurile însă, criteriul de organizare a serviciilor exterioare ale ministerelor este județul.
Un aspect esențial în legătură cu serviciile exterioare ale ministerelor, organizate la nivel teritorial, pe care trebuie să-l analizăm se referă la relațiile acestora cu alte structuri organizatorice (consilii locale, județene, prefect, minister).
Ele se găsesc în situația unei duble subordonări față de minister (în structura organizatorică a căruia se află) și față de prefect, care este șeful tuturor serviciilor publice exterioare, ministerelor, organizate în județul respectiv.
Relația de subordonare față de ministere decurge din art.115 alin.2: “Alte organe de specialitate se pot organiza în subordine Guvernului ori a ministerelor sau ca autorități administrative autonome”. Elocvent este în acest sens și art.43 din Legea 90/2001 care dă o și mai mare claritate acestei relații de subordonare: “ Ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice descentralizate, care funcționează în unitățile administrativ-teritoriale”.
Relația de subordonare față de prefect decurge din mai multe acte normative, începând cu Constituția, care în art.122, alin.2 stipulează că “Prefectul este reprezentantul guvernului pe plen local și conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale”. Aceiași reglementare o regăsim și în Legea nr.215/2001 a administrației publice locale, la art.133, alin.1 precum și în Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerului, la art.30, alin.3.
Considerăm că atribuțiile prefectului în raport cu serviciile publice exterioare ale ministerelor, organizate la nivel teritorial decurg din relația ierarhică stabilită între prefect și serviciile publice respective. Referitor la aceste atribuții, Legea nr.215/2001 a administrației publice locale, care a înlocuit Legea nr.69/1991 precizează că:
“numirea și eliberarea din funcție a conducătorilor serviciilor descentralizate ale ministerelor se face cu avizul consultativ al prefectului, în condițiile legii. În situații bine motivate, prefectul își poate retrage avizul acordat, propunând, în condițiile legii, eliberarea din funcție a conducătorilor acestora” (art.133, alin.2);
“organele care stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate (ale prefectului) sunt emise după consultarea serviciilor descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale și sunt consemnate de conducătorii acestora” (art.137, alin.2);
“prefectul poate propune ministerelor și celorlalte autorități centrale de specialitate măsuri pentru îmbunătățirea serviciilor publice descentralizate, organizate la nivelul județului” (art.137, alin.3);
Relația ierarhică prefect-servicii publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte autorități centrale, organizate la nivel teritorial nu este una de subordonare totală, prefectul având mai mult un rol de coordonare, de urmărire și de armonizare a activității acestor servicii, relația ierarhică este derivată din rolul prefectului de a fi reprezentantul Guvernului în teritoriu. Într-o ierarhie organul supraordonat are următoarele drepturi, după opinia prof. Ilie Iovănaș: dreptul de a înființa și organiza organele subordonate; “dreptul de îndrumare a organelor inferioare” și “dreptul de control general asupra organelor inferioare”. Dacă analizăm atribuțiile prefectului asupra serviciilor exterioare ale ministerului organizate la nivel teritorial din prisma criteriilor de ierarhie enunțate, deducem că nu putem vorbi de o reală ierarhie, întrucât nu prefectul înființează și organizează serviciile respective, iar în ceea ce privește pe conducătorul acestora prefectul nu-l poate destitui sau numi, el dându-și decât avizul consultativ. Adevărata ierarhie o exercită ministerul care îndeplinește toate cele trei criterii de ierarhie enunțate anterior el fiind cel care înființează sau desființează aceste servicii, numește și destituie pe conducătorii lor, miniștrii respectiv conducătorii autorităților centrale care au structuri desconcentrate în teritoriu pot da organelor subordonate la nivel local ordine, instrucțiuni etc., cu privire la deciziile pe care le vor lua, având și dreptul de control asupra deciziilor luate de aceștia, inclusiv anularea celor care contravin deciziilor venite de la centru.
În ceea ce privește raporturile serviciilor exterioare ale ministerelor și celorlalte organe centrale, organizate la nivel teritorial cu autoritățile administrației publice locale autonome, acestea nu se bazează pe subordonare. Astfel, consiliul local și județean poate lua hotărâri fără a fi nevoie de avizul sau consultarea și participarea specialiștilor din serviciile desconcentrate ale ministerelor, chiar când domeniile în care se emit acele hotărâri sunt adiacente celor în care ființează serviciile desconcentrate locale ale administrației de stat (agricultură, învățământ, sănătate, cultură etc.).
Legea nr.215/2001 a administrației publice locale precizează, referindu-se la aceste raporturi, că divergențele care apar între “serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale organizate în județe și în municipiul București și autoritățile administrației publice locale și județele se mediază de către guvern”.
Prin intermediul Comisiei consultative create prin Legea nr.215/2001 la nivelul fiecărui județ se pot armoniza relațiile între autoritățile menționate, raporturile dintre aceste putând fi caracterizate ca fiind unele de colaborare.
O altă caracteristică a serviciilor desconcentrate ale ministerelor și celorlalte autorități centrale organizate în teritoriu este aceea că mijloacele financiare și baza materială necesare bunei funcționări a acestora sunt asigurate de la bugetul de stat, miniștrii, respectiv conducătorii autorităților publice centrale fiind ordonatori principali de credite, potrivit Legii nr.72/12 iulie 1996 a finanțelor publice.
Activitățile desfășurate de acestea se realizează la cerere și/sau din oficiu, de regulă în mod gratuit, existând însă și anumite servicii pentru prestarea cărora se percep anumite taxe (de exemplu, eliberarea pașapoartelor sau a cărților de identitate, eliberarea autorizațiilor și avizelor etc.).
Ponderea în cadrul formelor concrete de realizare a activității acestor servicii desconcentrate o au actele administrative de autoritate (autorizațiile, procesele verbale de constatare a contravențiilor).
Un alt aspect referitor la aceste servicii publice desconcentrate se referă la interesul pe care îl promovează. Spre deosebire de serviciile publice descentralizate se referă la interesul pe care îl promovează. Spre deosebire de serviciile publice descentralizate ale autorităților administrației publice autonome (instituții publice, servicii girate de autoritățile administrației publice locale, regii autonome etc.) care promovează interesul local (al comunităților locale autonome pe care le reprezintă), serviciile desconcentrate ale ministerelor și celorlalte autorități centrale, care funcționează la nivel teritorial, promovează cu prioritate interesele locale în unitatea administrativă în care funcționează.
Concluzionând, putem spune că serviciile analizate sunt organizate în mod exclusiv în vederea satisfacerii unor nevoi generale, fără a urmării obținerea de venituri în scopul susținerii activităților. Astfel, așa-numitele servicii publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte autorități centrale, organizate în teritoriu îndeplinesc pe de o parte atribuțiile ministerelor în plan local – teritorial – iar pe de altă parte dispun și de atribuții proprii, exclusive, pe care le exercită în mod autonom putând astfel adapta la specificul local măsurile și ordinele transmise de la centru. Între aceste servicii însă și ministere există o relație de desconcentrare administrativă tehnică, modul în care se realizează partajarea competenței între centru (ministere și celelalte autorități centrale) ale acestora, reflectă gradul de desconcentrare tehnică. În legislația din ultima vreme, având în vedere aspirația României de aderare la structurile europene se remarcă și, în același timp, se impun o descentralizare a serviciilor publice ale ministerelor și celorlalte autorități centrale în sensul trecerii acestora în subordinea autorităților administrației publice locale autonome.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Principiul Descentralizarii Administratiei Publice (ID: 124979)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.