Principiul deconcentr ării în administra Ġia publică [620151]

Principiul deconcentr ării în administra Ġia publică
Lector univ. dr. Gîrle úteanu George

L'apparition en plan constitutionnel roumain par la revision du an 2003 de
l'institution de deconcentration représente une reconnaissance de la valeur
intrinsèque de cette institution utilisée antériure seulment au niveau doctrinaire et peut-être au niveau du language jurdique comun. La consécration constitutionelle
de la deconcentration, par l'article 120 alin. (1) peut attirer automatiquement la
création des consequances normatifs qu'on peut transposer dans des obligationes generales, quelles si on peut comprendre on comprend aussi la modalité d'organisation de la société roumaine.
I. Fundamentul juridic al principiului
Principiul deconcentr ării cunoa úte în sistemul juridic român o dubl ă
fundamentare: constitu Ġionalăúi legală. Valoarea constitu Ġională conferit ă
principiului deconcentr ării rezultă din cuprinsul dispozi Ġiilor art. 120 alin. (1) din
actul fundamental: "Administra Ġia publică din unităĠile administrativ-teritoriale se
întemeiaz ă pe principiile descentraliz ării, autonomiei locale úideconcentr ării
serviciilor publice".
De asemenea, acest principiu se reg ăseúte normat úi în art. 2 alin. (1) din
Legea nr. 215/2001 a administra Ġiei publice locale
1 ca unul dintre principiile
fundamentale în baza c ăruia se organizeaz ăúi funcĠionează administra Ġia publică
locală:"Administra Ġia publică în unităĠile administrativ-teritoriale se organizeaz ă
úi funcĠionează în temeiul principiilor descentraliz ării, autonomiei locale,
deconcentr ării serviciilor publice (…)".
Dup ă cum se poate observa, ambele acte normative utilizeaz ă sintagma de
"deconcentrare " prin referirea direct ă la anumite structuri ale administra Ġiei publice
locale, "serviciile publice". S-ar p ărea, la prima vedere, într-o interpretare strict ăúi
rigidă a textelor normative în cauz ă, că fenomenul deconcentr ării ar trebui s ă
privească doar aceste organisme administrative, serviciile publice. O astfel de
interpretare limitativ ă nu poate fi îns ă primită, o asemenea exprimare a
constituantului úi a legiuitorului fiind deficitar ăúi problematic ă, mai ales prin
prisma faptului c ă în acest mod institu Ġia prefectului, principalul exponent al
deconcentr ării, nu-úi găseúte locul în cadrul principiului. Prefectul nu intr ă în sfera
structurilor administrative ale serviciilor publice úi totuúi reprezint ă o institu Ġie
fundamental ă prin intermediul c ăruia Guvernul exercit ă competen Ġele sale
specifice indirect în teritoriu [ art. 123 alin. (1) din Constitu Ġie dispune c ă
"Guvernul nume úte un prefect în fiecare jude Ġúi în municipiul Bucure úti"].

Autorul este cadru didactic la Facultatea de Drept úiùtiinĠe Administrative a Universit ăĠii din
Craiova.
1 republicat ă în M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007 úi actualizat ă până la data de 16 martie 2008 prin
modificărileúi complet ările aduse de: Ordonan Ġa de urgen Ġă nr. 20 din 27 februarie 2008 úi Legea nr.
35 din 13 martie 2008.
120

Principiul deconcentr ării, ca principiu fundamental de organizare úi
funcĠionare a administra Ġiei publice locale, dup ă cum vom observa în continuare,
priveúte raporturile dintre puterea central ăúi diferitele structuri repartizate ale
acesteia în teritoriu.
Mai trebuie precizat c ă principiul deconcentr ării în sistemul administra Ġiei
publice dobânde úte valoare constitu Ġională abia prin revizuirea din anul 2003.
ConstituĠia României adoptat ă în anul 1991 prevedea în art. 119 alin. (1) faptul că
"Administra Ġia public ă din unit ăĠile administrativ-teritoriale se întemeiaz ă pe
principiul autonomiei locale úi pe cel al descentraliz ării serviciilor publice ".
Utilizarea de c ătre constituantul român a conceptului de " descentralizare "
alături de cel de "servicii publice", mai ales prin prisma dispozi Ġiilor art. 122 alin.
(2) care dispunea c ă prefectul "conduce serviciile publice descentralizate ale
ministerelor", constituia o gre úeală care a condus la o "abandonare" a institu Ġiei
deconcentr ării în perioada imediat urm ătoare la nivelul doctrinei juridice úi a
cadrului legislativ românesc. Descentralizarea presupune exercitarea unor
competen Ġe delegate în condi Ġii de autonomie de c ătre autorit ăĠi locale care sunt
alese, fără existenĠa unor raporturi de subordonare ierarhic ă faĠă de eúaloanele
superioare ale administra Ġiei publice.
II. Institu Ġia juridic ă a deconcentr ării
1. Coordonatele generale ale institu Ġiei.Deconcentrarea reprezint ă în
principal o form ă a centraliz ării, o modalitate concret ă de ameliorare a
consecinĠelor negative rezultate din procesul de centralizare pur ă. Astfel,
fundamentele deconcentr ării se reg ăsesc în caren Ġele sistemului centralizat úi în
necesitatea de a corecta într-o anumit ă măsură aceste caren Ġe.
Deconcentrarea reprezint ă o modalitate de repartizare a competen Ġelor sub
semnul unei singure entit ăĠi juridice, statul, ce se produce de sus în jos, în profitul
eúaloanelor locale2. Prin deconcentrare sunt atribuite competen Ġe reprezentan Ġilor
puterii centrale în teritoriu. Beneficiarii acestor deleg ări de competen Ġe sunt
funcĠionari sau organe care în continuare r ămân într-un raport de subordonare
ierarhică faĠă de autoritatea central ăúi care nu sunt supu úi unui "control democratic
al electorilor", fiind numi Ġi.
Autoritatea local ă beneficiar ă a transferului de competen Ġe prin aceast ă
formă de organizare intern ă a statului apare astfel ca o autoritate în primul rând
executant ă, ce nu poate s ă edicteze reguli reguli juridice aplicabile la nivel local
decât în cadrul strict al competen Ġelor pe care le de Ġine prin lege3.
Totu úi, chiar dac ă suntem în prezen Ġa unui raport de subordonare ierarhic ă,
deconcentrarea presupune un transfer real de competen Ġe, astfel încât autorit ăĠile
deconcentrate sunt singurele competente s ă adopte decizii în domeniile concedate,
superiorul iararhic neputând s ă se substituie juridic acestora. Statul recunoa úte
astfel agen Ġilor săi repartiza Ġi în teritoriu o anumit ă putere decizional ă, întotdeauna

2 ALAIN LARANGÉ, La déconcentration, Ed. L.G.D.J, Paris, 2000, p. 2.
3Idem., p. 23.
121

de natură administrativ ă, aceútia putând adopta decizii originare prin care s ă
exprime necesit ăĠileúi interesul local.
Deconcentrarea se constituie într-o "atenuare a rigidit ăĠii centraliz ării"4
pure, având drept scop o mai bun ă coordonare a deciziei administrative, o
decongestionare a centrului statal úi o mărire a eficacit ăĠii sistemului administra Ġiei
de stat. Apari Ġia acestei tehnici este veche, ea fiind utilizat ă de-a lungul timpului de
către perúi (satrapul), romani (guvernatorul), otomani (pa úa) etc5.
2. Critica defini Ġiei legale a deconcentr ării. DefiniĠia legală a
deconcentr ării ne este oferit ă de art. 2 lit. j) din Legea-cadru nr. 195/2006 a
descentraliz ării6:"redistribuirea de competen Ġe administrative úi financiare de
către ministere úi celelalte organe de specialitate ale administra Ġiei publice
centrale c ătre propriile structuri de specialitate din teritoriu".
Aceast ă definiĠie furnizat ă de către legiutorul român apare la prima vedere
în deplină concordan Ġă cu prevederile constitu Ġionale prin faptul c ă transmiterea de
competen Ġe de la nivel central are drept beneficiare structurile de specialitate din
plan local ale anumitor autorit ăĠi centrale, constituantul utilizând în acest sens
sintagma de "deconcentrarea serviciilor publice".
Totu úi, după cum enun Ġasem anterior, nu putem fi de acord nici cu o
asemnea defini Ġie legală a deconcentr ării. Analiza acestei dispozi Ġii legale conduce
la următoarea concluzie fals ă: deconcentrarea prive úte un transfer de competen Ġe
de sus în jos úi vizează subiecte de drept circumstan Ġiate: pe de o parte, ministerele
úi alte organe de spacialitate de la nivel central, iar pe de alt ă parte, structurile de
specialitate ale primelor din plan local.
Practic, legiutorul limiteaz ă sfera subiectelor specifice acestei tehnici la
acelea pe care el însu úi le enumer ă. Or, acela úi legiuitor uit ă să includă în aceast ă
sferă poate cea mai elocvent ă instituĠie teritorial ă prin care se realizeaz ă
deconcentrarea: prefectul. Prefectul este reprezentantul Guvernului în teritoriu,
fiind numit úi exercitând competen Ġe delegate de c ătre acesta. Activitatea
prefectului la nivelul unit ăĠilor administrativ-teritoriale se desf ăúuară sub imperiul
principiului subordon ării ierarhice directe fa Ġă de executivul central, acesta din
urmă putând s ă îl sancĠioneze în cazul în care nu este mul Ġumit de rezultatele
acĠiunilor acestuia. De asemenea, nu trebuie uitat faptul c ă, potrivit art. 123 alin.
(2) din Constitu Ġie, prefectul este conduc ătorul structurilor administrative locale ale
autorităĠilor publice centrale.
Astfel, consider ăm că atât constituantul, cât úi legiutorul în aplicarea
dispoziĠiilor actului fundamental, au procedat gre úit, restrângând nepermis tehnica
deconcentr ării doar cu privire la serviciile publice ale autorit ăĠilor centrale.

4 CHARLES DEBBASCH, FRÉDÉRIC COLIN, Administration publique , 6eédition, Ed. Economica,
Paris, 2005, p. 230.
5 DAN CLAUDIU D ĂNIùOR, Drept Constitu Ġonalúi InstituĠii Politice.Teoria General ă, vol.I, Ed.
Sitech, Craiova, 2006, p. 118.
6 publicată în M. Of. nr. 453 din 25 mai 2006.
122

III. Consecin Ġele juridice ale principiului deconcentr ării
Normarea la nivel constitu Ġional a principiului deconcentr ării [art. 120
alin. (1) ] produce în plan normativ o serie de consecin Ġe jurdice transpuse în
obligaĠii specifice ce incumb ă puterii publice.
1.O primă consecin Ġă juridică ce se impune este aceea c ă se creeaz ă o
obligaĠie negativ ă de limitare a interven Ġiilor de natur ă decizional ă directe ale
statului , mai exact ale centrului etatic, în planul rela Ġiilor sociale locale în materie
administrativ ă. Această obligaĠie juridică generală trebuie corelat ă fără îndoială cu
un alt principiu constitu Ġional, al subordon ării ierarhice a tuturor structurilor
administrative fa Ġă de Guvern, care exercit ă conducerea general ă a administra Ġiei
publice. Cele dou ă principii constitu Ġionale, principii cu aceea úi valoare juridic ă,
trebuie în Ġelese într-o manier ă aparte care s ă le permit ă o existen Ġă comună la
nivelul dreptului f ără apariĠia unor contradic Ġii prin prisma consecin Ġelor juridice
rezultate din esen Ġa fiecăruia.
Astfel, putem afirma c ă sistemul autorit ăĠilor administra Ġiei publice se
fundamenteaz ă de principiu pe subordonarea ierarhic ă, fenomenul centraliz ării
statului în acest cadru neputând fi negat, dar trebuie în mod obligatoriu ca puterea
centrală să se limiteze în ceea ce prive úte exercitarea direct ă a competen Ġelor sale
asupra colectivit ăĠilor locale úi să delege, pe cât posibil, a mare parte a acestor
competen Ġe unor autorit ăĠi publice locale care vor ac Ġiona în numele s ăuúi sub
controlul s ău.
2.O a doua consecin Ġă juridică rezultată din principiul constitu Ġional al
deconcentr ării se prezint ă din nou sub forma unei obliga Ġii ce are drept debitor
puterea public ă,úi anume obligaĠia de a asigura mijloacele concrete prin care s ă
se realizeze deconcentrarea , adică de creare a unor structuri administrative cu
capacitate decizional ă reală, nu doar instituit ă la nivel formal. Constituantul însu úi,
în considerarea unei astfel de obliga Ġii a statului, a procedat la o trasare preliminar ă
a unor astfel de structuri administrative, precum prefectul, serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor în teritoriu sau alte organe ale administratiei publice centrale din unit ăĠile administrativ-teritoriale. Se observ ă că prin actul fundamental
s-a creat un cadru general de structuri deconcentrate, revenind puterii publice
centrale obliga Ġia de a crea autorit ăĠi decizionale reale prin care acest cadru
constituĠional să nu rămână o simplă formă fără un conĠinut concret
7.
3. De asemenea, o altă consecin Ġă juridică ce se creaz ă prin normarea
deconcentr ării la nivelul actului fundamental const ă într-o obligaĠie pozitiv ă de
trasmitere a unor competen Ġe de natur ă administrativ ă reale autorit ăĠilor publice
numite de către puterea central ă în teritoriu. Aceste structuri teritoriale
deconcentrate trebuie s ă aibă o reală capacitate decizional ă în materie
administrativ ă la nivel local úi nu să se transforme în simple cadre de exercitare a
puterii centrale, simple executante ale unor ordine de la nivel central. Gradul de

7 trebuie precizat c ă o astfel de obliga Ġie în mod evident are doar un caracter relativ, anumite
ministere, prin activitatea specific ă pe care o desf ăúoară, neavând nevoie s ă-úi creeze servicii publice
deconcentrate în teritoriu – Ministerul Afacerilor Externe.
123

deconcentrare a statului depinde de raportul competen Ġelor partajate între centru úi
extremităĠi.
Deconcentrarea presupune posibilitatea exercit ăriiúi exprimării unei voin Ġe
distincte a acestor autorit ăĠi deconcentrate fa Ġă de voinĠa centrului. Suntem practic
în prezenĠa unui mandat de drept public8 ce presupune dou ă tipuri de voin Ġă, voinĠa
puterii centrale úi voinĠa autorităĠilor deconcentrate, cea din urm ă trebuind s ă fie
conformă primeia într-o manier ă originară. Aceste autorit ăĠi deconcentrate trebuie
să poată să adapteze prin deciziile lor coordonatele generale ale politicii puterii
centrale la specificul colectivit ăĠilor locale.
IV. Dreptul de tutel ă administrativ ă9
Din cele prezentate anterior úi după cum Constitu Ġia însăúi impune prin
art. 102 alin. (1) care normeaz ă un drept al Guvernului de conducere general ă a
administra Ġiei publice, rezult ă că puterea central ă exercită un drept de tutel ă
administrativ ă generală10 asupra structurilor administrative din teritoriu.
Acest drept de tutel ă administrativ ă are un con Ġinut specific în func Ġie de
subordonarea sau nesubordonarea direct ă a autorit ăĠilor publice locale fa Ġă de
centru. Subiectele de drept public asupra c ărora se exercit ă acest drept de tutel ă
sunt, pe de o parte, structurile administrative deconcentrate (prefectul, serviciile
publice deconcentrate úi celelalte organe ale administra Ġiei publice centrale din
unităĠile administrativ-teritoriale), iar pe de alt ă parte, autorit ăĠile locale autonome
(primarul úi Consiliile locale úi judeĠene).
Dreptul de tutel ă asupra structurilor teritoriale deconcentrate reprezint ă
un drept a c ărui natură presupune în principiu toate consecin Ġele normative ce

8 pentru mai multe detalii cu privire la institu Ġia mandatului în dreptul public úi deosebirile care apar
faĠă de existen Ġa sa la nivelul dreptului privat a se vedea DAN CLAUDIU D ĂNIùOR, Drept
ConstituĠonalúi InstituĠii Politice.Teoria General ă, vol.I, Ed. Sitech, Craiova, 2006, p. 105-112.
9 pentru mai multe detalii dintr-o perpectiv ă tehnică cu privire la institu Ġia tutelei administrative în
dreptul român a se vedea: MIRCEA PREDA, Drept administrativ.Partea general ă, ediĠia a IV-a, Ed.
Lumina Lex, Bucure úti, 2006, p. 247-250; CORNELIU LIVIU POPESCU, Autonomia local ăúi
integrarea european ă, Ed. All Beck, Bucure úti, 1999, p. 203-233; CORNELIU MANDA, CEZAR
MANDA, Dreptul colectivit ăĠilor locale , Ed. Lumina Lex, Bucure úti, 2005, p. 296-305; ANTONIE
IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.I , ediĠia a 4-a, Ed. All Beck, Bucure úti, 2005, p. 466-
469; CORNELIU LIVIU POPESCU, Tutela exercitat ă de prefect asupra actelor autorit ăĠilor
administrative ale colectivit ăĠilor locale în lumina Legii nr. 69/1991, republicat ă în 1996 , Revista
Dreptul nr. 8/1996, p. 62-69.
10 regimul clasic de tutel ă administrativ ă este specific sistemului de drept francez úi presupunea un
control administrativ a priori ce permitea reprezentan Ġilor statului s ă anuleze actele adoptate de c ătre
colectivităĠile locale înainte ca acestea s ă producă efecte juridice (procedur ă prealabil ă de aprobare).
Suprimarea regimului administrativ de tutel ă se produce prin Legea francez ă nr. 82-213 din 2 martie
1982, moment în care se produce o transformare a tutelei a priori exercitat ă de către prefect într-un
control jurisdic Ġional a priori acordat judec ătorului administrativ . Aceasta este úi varianta adoptat ă de
către constituantul român din 1991 sub influen Ġa sistemului de drept din hexagon, form ă în care
instituĠia prefectului ca reprezentant al Guvernului în teritoriu joac ă încă un rol important. Pentru mai
multe detalii cu privire la regimul administrativ de tutel ăúi evoluĠia instituĠională a acestuia la nivelul
acetelor normative úi jurispruden Ġei Consiliului Constitu Ġional francez a se vedea MICHAEL
VERPEAUX, Les collectivités territoriales en France , 3e édition, Ed. Dalloz, 2006, p. 127-144.
124

rezultă din subordonarea ierarhic ă a acestor autorit ăĠi faĠă de centru: dreptul de a
modifica, suspenda sau revoca actele adoptate de c ătre acestea sau dreptul de
sancĠiona aceste structuri (posibilitatea constitu Ġionalăúi legală de creare a acestor
organisme de execu Ġieúi organizare a execut ării deciziilor normative centrale,
permite prin paralelism úi posibilitatea de revocare din func Ġie sau chiar de
dizolvare a acestora ca una dintre cele mai aspre sanc Ġiuni).
Acest drept se exercit ă fie direct de către ministere úi celelalte organe de
specialitate ale administra Ġiei publice centrale fa Ġă de propriile structuri de
specialitate din teritoriu sau de c ătre Guvern asupra reprezentan Ġilor săi în teritoriu,
prefecĠii, fie indirect de către prefec Ġi asupra serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor úi ale celorlalte organe ale administra Ġiei publice centrale din unit ăĠile
administrativ-teritoriale, pe care le conduce11.
Dreptul de tutel ă asupra autorit ăĠilor locale autonome se exercit ă într-o
modalitate indirect ă, prin intermediul institu Ġiei prefectului, úi este circumstan Ġiat
de către constituantul român în art. 123 alin. (5) :"Prefectul poate ataca, în fa Ġa
instanĠei de contencios administrativ, un act al consiliului jude Ġean, al celui local
sau al primarului, în cazul în care consider ă actul ilegal. Actul atacat este
suspendat de drept" . Fundamentul acestui drept de tutel ă rezidă în fapt în respectul
principiului constitu Ġional al legalit ăĠii impus prin art. 1 alin. (5) din Constitu Ġie.
Acest control efectuat de c ătre prefect reprezint ă una dintre modalit ăĠile de
asigurare a preeminen Ġei intereselor na Ġionale asupra intereselor locale úi de
prevalare a unit ăĠii juridice a statului12.
Aceste autorit ăĠi locale nu se g ăsesc într-un raport de subordonare direct ă
faĠă de puterea central ă, având un caracter autonom, fiind alese úi reprezentând
voinĠa electoratului local, îns ă, plasarea lor de c ătre însuúi constituantul român în
cadrul sistemului administra Ġiei publice úi atribuirea competen Ġei generale de
conducere a acestui sistem Guvernului, le plaseaz ă sub imperiul unei subordon ări
virtuale , am putea spune, fa Ġă de centru.
Nu trebuie uitat faptul c ă aceste autorit ăĠi locale beneficiaz ă în acelaúi timp
de toate consecin Ġele juridice rezultate din consacrarea constitu Ġională a principiilor
descentraliz ăriiúi autonomiei locale. Dar libertatea de administrare de care se
bucură colectivit ăĠile teritoriale î úi găseúte întotdeauna limita în prerogativele
statului, aceste prerogative neputând fi "nici restrânse nici private de efect, nici
chiar temporar; interven Ġia legiuitorului este deci subordonat ă condiĠiei ca
controlul administrativ (…) s ă permită asigurarea respectului legilor úi (…)
salvgardarea intereselor na Ġionale (…)" (Consiliul Constitu Ġional francez, Dec. nr.
82-137 din 25 februarie 1982 ). Aceste exigen Ġe constitu Ġionale sunt satisf ăcute
prin acordarea posibilit ăĠii reprezentantului statului în teritoriu de a supune

11 VERGINIA VEDINA ù,Drept administrativ , ediĠia a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucure úti, 2007,
p. 362.
12 MICHAEL VERPEAUX, op.cit., p. 128.
125

deciziile organelor úi persoanelor reprezentative ale acestor colectivit ăĠi teritoriale
unui control jurisdic Ġional13.
Nevoia de armonizare a principiilor constitu Ġionale ne permite s ă
concluzion ăm că aceste autorit ăĠi se bucur ă de o autonomie decizional ă limitată de
dreptul specific de tutel ă administrativ ă exercitat de puterea central ă.
Dup ă cum se poate observa, aceast ă tutelă are un caracter particular úi
vizează o singură situaĠie juridică posibilă în care poate interveni: prin atacarea în
faĠa instanĠei de contencios administrativ a actelor adoptate de c ătre autorit ăĠile
locale autonome pe motivul nelegalit ăĠii acestora. Nesubordonate direct puterii
centrale, autorit ăĠile locale trebuie îns ă să-úi desfăúoare activitatea sub semnul
legalităĠii, neputând adopta acte prin care s ă-úi depăúească competen Ġele dobândite
sau care s ă nu fie conforme legii. Medierea unei situa Ġii în care puterea central ă,
prin reprezentantul s ău în teritoriu, prefectul, consider ă că un act emis de aceste
autorităĠi are caracter nelegal, revine numai instan Ġei de contencios administrativ.
Astfel, subliniem înc ă odată că nu avem de-a face cu o subordonare direct ă
faĠă de puterea central ă, ci cel mult una pe care am putea-o defini drept virtual ă,
deoarece aceasta, prin prefect, nu va putea s ă modifice, s ă suspende sau s ă anuleze
actele considerate nelegale. Singura competent ă este instan Ġa de judecat ă, iar
efectul admiterii ac Ġiunii intentate de c ătre prefect este constituit din suspendarea
efectelor actului pân ă la soluĠionarea definitiv ăúi irevocabil ă a cauzei deduse
judecăĠii.
V. Consecin Ġele juridice ale dreptului constitu Ġional de tutel ă al
prefectului
Analiza art. 123 alin. (5) din Constitu Ġie, care normeaz ă specificul
dreptului de tutel ă administrativ ă exercitat de c ătre prefect, ca reprezentant al
Guvernului, asupra autorit ăĠilor locale alese, impune mai multe preciz ări prin
prisma consecin Ġelor normative pe care le creaz ă.
1. O primă precizare apare sub forma unei obliga Ġii generale ce rezult ă
indirect din prevederile art. 123 alin. (5) din Constitu Ġie,o obligaĠie care incumb ă
prefectului de a realiza un control real de legalitate asupra tuturor actelor
administrative primite de la autorit ăĠile locale alese. Prefectul nu se poate prevala
de aceast ă obligaĠie constitu Ġionalăúi trebuie s ă analizeze din punct de vedere al
legalităĠii fiecare act furnizat de c ătre autorit ăĠile locale autonome deoarece, dup ă
cum dispune art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2006 privind prefectul úi instituĠia
prefectului14, acesta "este garantul respect ării legiiúi a ordinii publice la nivel
local".
De altfel, în acest sens se pronun Ġă úi Consiliul Constitu Ġional francez care,
afirmând prin Dec. nr. 93-335 din 21 ianuarie 1994 că "echilibrul general pe care
se bazeaz ă controlul de legalitate al actelor colectivit ăĠilor locale de care

13 MICHEL DE VILLIERS, THIERRY S. RENOUX, Code Constitutionnel, comentté et adnotté , Ed.
Litec, Paris, 2001, p. 646.
14 republicat ă în M. Of. nr. 225 din 24 martie 2008.
126

reprezentantul statului este Ġinut a-l asigura (…)", arat ă indirect c ă prefecĠilor le
revine o obliga Ġie constitu Ġională de efectuare a controlului de legalitate. De
asemenea, dispunând prin Dec. nr. 96-373 din 9 aprilie 1996 că "posibilitatea de
punere în practic ă fără întârziere a atribu Ġiilor pe care (n.n. reprezentantul
statului) trebuie s ă le exercite în virtutea art. 72 (…) ", Consiliul Constitu Ġional
francez, prin referirea la absen Ġa oricărei întârzieri, indic ă din nou indirect
caracterul obligatoriu al controlului de legalitate15 care trebuie efectuat de c ătre
prefecĠiúi care nu constituie o facultate pentru ace útia.
2. O a doua precizare ce se impune rezult ă din utilizarea sintagmei "poate"
de către constituantul român ["prefectul poate ataca (…)"]. Folosirea acestui termen
poate sugera o facultate din partea prefectului, faptul c ă nu ar fi obligat s ă sesizeze
instanĠa de contencios administrativ, chiar úi în ipoteza în care constat ă
nelegalitatea actului controlat, úi că, în acelaúi mod, acesta ar putea s ă renunĠe la o
acĠiune introdus ăúi dedusă judecăĠii16. Consider ăm că o astfel de interpretare nu
poate fi primit ăúi că în acest caz art. 123 alin. (5) are un caracter imperativ pentru
prefect normând o obligaĠie pentru acesta de a sesiza instan Ġa de judecat ă în
cazul constat ării stării de nelegalitate a actului administrativ local.
3. O a treia precizare vizeaz ă crearea unei obligaĠii pentru autorit ăĠile
locale enumerate în cuprinsul art. 123 alin. (5) , consiliul jude Ġean, consilul local,
primarul, de transmitere c ătre prefect a actelor adoptate de către acestea în
vederea efectu ării controlului de legalitate úi eventual a sesiz ării instan Ġei de
contencios administrativ dac ă se impune. Necesitatea transmiterii actului se
impune prin faptul c ă prefectul trebuie s ă cunoască actul înainte de a deveni
executoriu pentru a putea fi în m ăsură să sesizeze instan Ġa de judecat ă în caz de
nelegalitate a actului în considerarea obliga Ġiei constitu Ġionale ce-i incumb ă
(Consiliul Constitu Ġional francez, Dec. nr. 82-137 din 25 februarie 1982 ).
Pe lâng ă aceste autorit ăĠi, deúi textul constitu Ġional nu prevede expres, dar
având în vedere caracterul eligibil al acestor autorit ăĠi, prin prisma ultimelor
modificăriúi complet ări aduse Legii nr. 215/2001 a administra Ġiei publice locale,
considerăm că trebuie inclus úi preúedintele Consiliului jude Ġean care potrivit art.
25 din lege este ales de c ătre electoratul local. În plus, legea precitat ă, dispunând în
art. 106 alin. (1) sfera actelor ce pot fi adoptate de c ătre preúedintele Consilului
judeĠen, face trimitere în alin. (2) la prevederile art. 48úiart. 49 din lege, care se
aplică în mod corespunz ător, aceste dou ă articole normând procedura standard úi
obligatorie prin care se trimit actele adoptate prefectului.
Legea administra Ġiei publice locale face aplica Ġia acestei obliga Ġii de
transmitere a actelor adoptate ce incumb ă acestor autorit ăĠi locale alese prin
intermediul art. 115 care normeaz ă în alin. (2) că "DispoziĠiile primarului se
comunică în mod obligatoriu prefectului judeĠului, în cel mult 5 zile lucr ătoare de
la semnarea lor", în alin. (3) lit. b) – "Hotărârile consiliului local se comunic ă în

15 art. 72 din Constitu Ġia FranĠei de la 1958 normaz ă printre misiunile de baz ă ale reprezentan Ġilor
statului, prefec Ġilor, efectuarea controlul administrativ.
16 MICHAEL VERPEAUX, op.cit., p. 131.
127

mod obligatoriu prefectului judeĠului", úi în alin. (4) – "Hotărârile consiliului
judeĠean se comunic ă în mod obligatoriu prefectului judeĠului". O caren Ġă a
modificării de dat ă recentă a legii o constituie necorelarea art. 115 cu noile
prevederi legale introduse, în special cu art. 106 . Din dispozi Ġiile legale nu rezult ă
direct obliga Ġia de transmitere a actelor adoptate decât pentru primar, Consiliul
localúi Consiliul jude Ġean ( art. 115 ), în ceea ce îl preve úte pe pre úedintele
Consiliului jude Ġean, acesta rezultând indirect ( art. 106 )
Prin prisma acestei obliga Ġii ce revine autorit ăĠilor locale pot fi puse mai
multe întreb ări de genul: care este sfera actelor ce trebuie transmise? sau care este
termenul în care trebuie transmise?
Cât prive úte răspunsul la prima întrebare legea le identific ă fie direct,
dispoziĠiile primarului úihotărârile Consiliilor locale úi judeĠene, fie indirect,
dispoziĠiile preúedintelui Consiliului jude Ġean. Oare îns ă toate aceste acte adoptate
de către aceste autorit ăĠi trebuie trimise în vederea efectu ării controlului de
legalitate de c ătre prefect? Un r ăspuns pozitiv ar însemna c ă am avea de-a face cu
o inflaĠie de texte normative adresate prefectului, care ar pune problema dac ă
instituĠia în cauz ă ar putea face fa Ġă unei astfel de situa Ġii în condi Ġiile în care
controlul legalit ăĠii nu constituie decât una din atribu Ġiile fundamentale ale
prefectului. Datorit ă faptului c ă legea nu este edificatoare în acest sens,
considerăm, bazându-ne argumenta Ġia pe distinc Ġia efectuat ă de legiuitor cu privire
la actele acestor autorit ăĠi, acte cu caracter normativ sau acte cu caracter
individual17, că obligaĠia de transmitere nu prive úte decât o parte dintre acestea, úi
anume actele cu caracter normativ ca acte de drept public, fiind excluse cele cu
caracter individual care privesc o rela Ġie din sfera dreptului privat18. Precizăm, de
asemenea, c ă prefectul, în considerarea rolului úi misiunii sale ca reprezentant al
statului, poate efectua controlul de legalitate úi asupra actelor fa Ġă de care nu exist ă
o asemenea obliga Ġie de transmitere.
În ceea ce prive úte răspunsul la cea de-a doua întrebare, de data aceasta
legiutorul a prev ăzut termene în mod expres: 5 zile cu privire la transmiterea
dispoziĠiilor primarului [ art. 68 alin. (1) din lege] úi10 zile cu privire la
transmiterea celorlalte acte [ art. 48 alin. (2) din lege]. Prevederea unor termene
scurte este de în Ġeles prin prisma interesului autorit ăĠilor locale de a- úi vedea actele
adoptate producând efecte juridice.
4. O a patra precizare vizeaz ă faptul c ă normarea unei obliga Ġii de
transmitere a actelor adoptate de c ătre autorit ăĠile locale c ătre prefect creeaz ă
consecinĠe asupra momentului în care aceste acte produc efecte juridice úi sunt deci
obligatorii. Legea prevede într-o manier ă generală că acestea devin executorii sau
obligatorii numai dup ă ce sunt aduse la cuno útinĠă publică19.

17 art. 49 alin. (1), art. 68 alin. (1), art. 98 úi art. 106 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administra Ġiei
publice locale.
18 pentru mai multe detalii cu privire la aceast ă distincĠie în dreptul francez úi cu privire la evolu Ġia
acesteia la nivelul actelor legislative a se vedea MICHAEL VERPEAUX, op.cit., p. 137-139.
19 art. 49 alin. (1), art. 68 alin. (1), art. 98 úi art. 106 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administra Ġiei
publice locale.
128

Prin completarea dispozi Ġiilor legale cu cele constitu Ġionale, practic avem
de-a face cu dou ă etape obligatorii úi succesive în aceast ă ordine pe care trebuie s ă
le parcurg ă un act adoptat pentru a putea produce efecte juridice: transmiterea c ătre
prefect în form ă scrisă prin secretarul respectivei unit ăĠi administrativ-teritoriale
(art. 48 din lege) úi aducerea la cuno útinĠă publică (prin publicare oficial ă în
monitoare). Deci, putem afirma c ă se creeaz ă douăcondiĠii obligatorii pentru
dobândirea caracterului executoriu de către actele adoptate: transmiterea úi
publicarea20.
5. O a cincea precizare se refer ă la faptul c ă transmiterea anumitor acte
adoptate de c ătre autorit ăĠile locale prefectului creeaz ă pentru acesta pe de o parte,
o obligaĠie de control al legalit ăĠii ce trebuie efectuat într-un termen rezonabil , în
acestă perioadă aceste acte normative neproducând efecte juridice, iar pe de alt ă
parte, în cazul constat ării prin control a unei st ări de ilegalitate, o obligaĠie de
informare a emitentului actului în scopul unei eventuale corect ări numai de c ătre
acesta din urm ăúi a evitării interven Ġiei judecătorului de contencios administrativ,
pe perioada derul ării procesului actul fiind suspendat de drept.
Termenul rezonabil în care trebuie efectuat controlul de legalitate
reprezintă o exigen Ġă de natur ă constitu Ġionalăúi se impune prin necesitatea
rezolvării rapide úi prompte a problemelor ce pot ap ărea la nivelul colectivit ăĠilor
locale, o tergiversare prea mare din partea prefectului putând produce blocaje instituĠionale úi consecin Ġe negative în plan local. De altfel legea administra Ġiei
publice locale face trimitere la un asemenea termen prin dispozi Ġiileart. 49 alin.
(2) care prev ăd că"Aducerea la cuno útinĠă publică a hotărârilor cu caracter
normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicãrii oficiale cãtre
prefect"
21. Prin coroborare cu prevederile alin. (1) al aceluia úi articol care prevede
că"Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii úi produc efecte de la data
aducerii lor la cuno útinĠă publică"22, rezultă că prefectul are la dispozi Ġie un
termen de numai 5 zile în care s ă efectueze controlul de legalitate, dup ă expirarea
acestui termen actul începând s ă producă efecte juridice.
Consider ăm că un asemenea termen este contrâng ător, iar prefectul nu
poate să efectueze un control de legalitate eficace într-un termen a úa de scurt, pe de
o parte, datorit ă numărului mare de acte ce îi parvin, iar pe de alt ă parte, datorit ă
celorlalte atribu Ġii pe care este obligat s ă le exercite. Necesitatea solu Ġionării
controlului într-un termen rezonabil nu presupune automat ca acest termen s ă fie
scurt, controlul efectuat trebuind în primul rând s ă fie real úi eficace.
Obliga Ġia de informare are un caracter de prevenire23 a autorităĠilor locale
cu privire la inten Ġia de a sesiza instan Ġa de judecat ă, informarea trebuind în mod

20 transmiterea apare astfel ca o condi Ġie nouă, de natur ă constituĠională, cu privire la cadrul de drept
comun prin care un act adoptat devine produc ător de efecte juridice.
21 prevederile acestui articol se aplic ă în mod corespunz ătorúi în ceea ce prive úte dispozi Ġiile adoptate
de către primar sau de c ătre preúedintele Consiliului jude Ġean.
22úi în acest caz prevederile acestui articol se aplic ă în mod corespunz ătorúi în ceea ce prive úte
dispoziĠiile adoptate de c ătre primar sau de c ătre preúedintele Consiliului jude Ġean.
23 MICHAEL VERPEAUX, op.cit., p. 139.
129

obligatoriu s ă precizeze exact punctele de ilegalitate considerate úi eventualele
observaĠii ale prefectului în vederea corect ării acestora. De asemenea, în vederea
stabilirii unei solu Ġii juste cu privire la legalitatea actului din partea prefectului
acesta poate cere autorit ăĠilor locale toate informa Ġiile necesare, acestea fiind
obligate s ă i le pună la dispozi Ġie conform art. 25 din Legea 340/2006 :"Pentru
îndeplinirea atribu Ġiilor ce îi revin, prefectul solicit ă instituĠiilor publice úi
autorităĠilor administra Ġiei publice locale documenta Ġii, date úi informa Ġii, iar
acestea sunt obligate s ă i le furnizeze cu celeritate úi în mod gratuit".
130