Principiile Procedurii Bugetare

PRINCIPIILE PROCEDURII BUGETARE

Cuprins

Capitolul I. Bugetul de stat.

Sectiunea I. Aparitia si dezvoltarea bugetului statului roman.

Sectiunea II. Definitia si importanta bugetului de stat.

Sectiunea III. Structura bugetului de stat.

Capitolul II. Procedura bugetara.

Sectiunea I. Notiune.

Sectiunea II. Principiile procedurii bugetare.

Capitolul III. Procesul bugetar.

Sectiunea I. Continutul.

Sectiunea II. Etapele si caracteristicile procesului bugetar.

Capitolul I. Bugetul de stat.

Sectiunea I. Aparitia si dezvoltarea bugetului statului roman.

Aparitia bugetului reprezinta o etapa importanta in evolutia finantelor publice, determinata de necesitatea existentei unui mijloc sau procedeu de corelare a veniturilor cu cheltuielile publice ale statului.

Sarcinile finantelor sunt aduse la indeplinire in mare parte prin intermediul bugetului de stat, ca principal plan financiar al statului. Bugetul de stat este alcatuit din relatii financiare, prin intermediul carora au loc constituirea si repartizarea celui mai important fond banesc al societatii si anume fondul bugetar. Relatiile bugetare isi gasesc expresia in principalul plan financiar al statului, care poarta denumirea de buget de stat.

Termenul “buget” provine din vechea limba franceza, unde cuvinte ca “bouge”, “bougette” reprezentau o punga din piele sau o punga de bani. Notiunea de buget a fost preluata in Anglia o data cu cuceririle normande si de acolo s-a raspandit in toata lumea.

In Anglia, ministerul de finante se prezenta periodic in fata Parlamentului pentru o expunere a cheltuielilor coroanei regale si a posibilitatilor de acoperire a acestora. Consemnarea avea loc pe un document care era introdus intr-o punga de piele. Documentul respectiv reprezenta, in mod simbolic, punga tezaurului coroanei, iar scoaterea documentului din punga se numea deschiderea pungii de bani a bugetului.

Termenul de buget a fost consacrat oficial si in restul statelor, dar diferit de la o tara la alta.

In Romania termenul de “buget” apare pentru prima oara in Regulamentele Organice. Astfel, in capitolul III din Regulamentul Organic al Moldovei, care se ocupa cu finantele publice, se intalneste termenul “biudge” sau “inchipuirea cheltuielilor anului viitor”.

Inainte de aparitia Regulamentului Organic, in tarile romanesti nu a existat un buget in intelesul actual al cuvantului. Se pot mentiona condicele de venituri si cheltuieli, aparute pentru prima data in Moldova, in timpul domniei lui Gheorghe Stefan Voda (1654), si apoi in Muntenia, pe timpul domniei lui Constantin Brancoveanu(1694-1704). Aceste condici nu aveau caracter executoriu, fiind simple acte de gestiune, care se refereau la venituri si cheltuieli trecute.

Prima incercare de realizare a unui act financiar de tip modern apartine lui Voda N Mavrocordat (1712) care a prezentat sfatului domnesc asa numitul “sama” sau “bancile visteriei”, ce reprezenta o dare de seama cu privire la natura venitu-rilor si cheltuielilor tarii.

In evolutia istorica a relatiilor politice, juridice si economico-financiare, continutul relatiilor financiare, indeosebi a relatiilor bugetare, devine din ce in ce mai complex, corespunzator nivelului de dezvoltare a societatii romanesti.

In 29 noiembrie 1860, domnitorul A.I.Cuza a promulgat “Regulamentul de Finante” care precizeaza ca: “recentele(veniturile) si cheltuielile publice ce au a se efectua pentru serviciul fiecarui exercitiu vor fi autorizate prin legile de finate si vor forma bugetul general al statului”. Prin Constitutia de la 1864, a fost elaborata prima noastra lege de contabilitate care reglementa modul de elaborare, adoptare si executare a bugetului de stat. Constitutia romana din 1866, in titlul IV, intitulat “Despre finante” reglementeaza ca “in fiecare an Adunarea deputatilor incheie socotelile si voteaza bugetul”. De asemenea, in alin.2 al aceluiasi articol se arata ca: “toate veniturile sau cheltuielile statului trebuiesc trecute in buget si socoteli”.

Constitutia R.P.Romane din 13 aprilie 1948, in titlul IV, art.5, prevede ca: “Votarea bugetului de stat, a incheierii exercitiilor bugetare, fixarea impozitelor si a modului lor de percepere” sunt de competenta directa a Marii Adunari Nationale a R.P.Romane.

Legea romana asupra contabilitatii publice din anul 1903 defineste bugetul de stat ca fiind “actul prin care sunt prevazute si prealabil aprobate veniturile si cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice”. De asemenea aceeasi definitie este data si in legea contabilitatii publice din anul 1929.

Legea nr.3/1949 asupra intocmirii, executarii si incheierii Bugetului general al R.P.Romane, in art.1, defineste bugetul ca fiind “planul financiar anual al formarii fondului unic al mijloacelor banesti necesare indeplinirii functiunilor statului si indrumarii lor, in conformitate cu planul economic general, in vederea dezvoltarii puterii economice a tarii, asezarii economiei nationale pe baze socialis-te, ridicarii nivelului material si cultural al celor ce muncesc si garantarii independentei nationale”.

Legea finantelor nr.9/1972, modificata si completata prin Legea nr.2/1978, ofera doua acceptiuni despre definirea bugetul de stat. Astfel, in art.38, se arata ca “bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale statului si repartizarea acestora in concordanta cu obiectivele planului national unic, pentru finantarea dezvoltarii economiei nationale, actiunilor social-culturale, apararii tarii si a altor nevoi ale societatii”, iar in art.172 se arata ca “bugetul de stat contribuie la infaptuirea politicii P.C.R. de dezvoltare rapida si echilibrata a economiei nationale, de ridicare a nivelului de trai al populatiei, constituind o parghie de influentare asupra planificarii economice si sociale”.

Legea finantelor publice nr.10/1991, in art.1, cuprinde urmatoarea definitie: “activitatea privind finantele publice include elaborarea si executia bugetului public national, care cuprinde bugetul administratiei centrale de stat, bugetele locale si bugetul asigurarilor sociale de stat, stabilirea si perceperea impozitelor, taxelor si altor venituri ale statului si utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii legislative, judecatoresti si executive. De asemenea, cuprinde controlul asupra modului de folosire a mijloacelor materiale si banesti apartinand regiilor autonome, institutiilor publice si asupra capitalului social al statului in societatiile comerciale”. Definitia a fost retinuta si in Legea nr.72/1996.

Sectiunea II. Definitia si importanta bugetului de stat.

Bugetul de stat este o categorie fundamentala a stiintei finantelor, la definirea careia concura o abordare juridica si alta economica. Din punct de vedere juridic, bugetul constituie un act prin care sunt prevazute si autorizate veniturile si cheltuielile anuale ale statului. “Bugetul de stat prevede si autorizeaza, in forma legislativa, cheltuielile si resursele statului”. Aceasta definitie pune in evidenta necesitatea aprobarii parlamentare a indicatorilor bugetari. Find un document ce necesita autorizarea prealabila a Parlamentului, bugetul de stat are caracter obligatoriu. Totodata, se subliniaza faptul ca bugetul este un act de previziune a resurselor publice si a modului de utilizare a acestora. Intre prevederile inscrise in legea bugetului de stat si executia veniturilor si cheltuielilor publice intervin neconcordante care impun anumite corective si aprobarea de catre puterea legislativa a unor rectificari ale bugetului in cadrul aceluiasi exercitiu bugetar.

In statele democratice moderne, elaborarea, executia si controlul bugetar sunt realizate in conformitate cu procedurile de drept bugetar si in cadrul principiilor contabilitatii publice, asigurandu-se un echilibru intre puterea legislativa si cea executiva, in conformitate cu prevederile constitutionale.

Legea bugetului de stat este influentata de conceptiile politice, economice si sociale specifice fiecarei perioade, ca si de interesele grupurilor care exercita puterea politica.

Bugetul de stat, ca document oficial, evidentiaza nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua in viitor si marimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispozitia statului, precum si durata de timp pentru care se elaboreaza bugetul.

Abordarea economica a conceptului de buget subliniaza corelatiile macroeconomice si legatura cu nivelul si evolutia produsului intern brut. In teoria economica moderna, bugetul este considerat ca o variabila esentiala in determi-narea produsului intern brut si a nivelului folosirii resurselor. In acest sens, politica bugetara genereaza numeroase dispute, iar efectele acesteia sunt, cel mai adesea, contradictorii.

Un anumit nivel al produsului intern brut si masura in care acesta este repartizat pentru formarea bruta de capital si consum determina nivelul indicatorilor bugetari si constituie baza evolutiei favorabile a resurselor in viitor.

Bugetul de stat exprima relatiile economice in forma baneasca ce iau nastere in procesul repartitiei produsului intern brut, in conformitate cu obiectivele de politica economica, sociala sau de alta natura ale fiecarei perioade. Aceste relatii se manifesta in dublu sens: pe de o parte, ca relatii prin intermediul carora se mobilizeaza resursele banesti la dispozitia statului, iar pe de alta parte, ca relatii prin care se repartizeaza aceste resurse.

Relatiile de mobilizare a resurselor sunt in principal relatii de repartitie a produsului intern brut in favoarea statului, prin intermediul impozitelor, taxelor si contributiilor, la care se adauga atragerile de disponibilitati temporar libere din economie prin intermediul imprumuturilor de stat interne. Insuficienta resurselor generata de repartitia produsului intern brut determina relatii ale statului cu straina-tatea, concretizate in diverse tipuri de finantari externe.

In economia moderna, bugetul nu mai reprezinta un simplu document in care se inscriu veniturile si cheltuielile prealabile ale statului pe o perioada de un an, ci este un plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul de stat este un instrument de previziune atat pe termen scurt, ca urmare a dimensionarii veniturilor si cheltuielilor publice la nivelul unui an, cat si pe termen mediu prin elaborarea bugetelor pe programe, in special pentru cheltuielile publice de investitii.

In tarile cu o economie de piata dezvoltata, sfera de cuprindere a notiunii de buget a fost extinsa. Astfel in afara de bugetul de stat in forma sa clasica, se propune intocmirea unui instrument mai cuprinzator numit “buget al economiei nationale”-in Franta, sau “buget economic”-in Marea Britanie si S.U.A. Acesta reprezinta un document estimativ care reflecta toate resursele societatii si destinatia lor, cuprinzand informatii previzionale in legatura cu productia, repartitia, consu-mul produsului intern brut, precum si la formarea si utilizarea resurselor bugetului de stat.

Bugetul economiei nationale este conceput ca un ansamblu de conturi ale natiunii, care reflecta pentru anul in curs si pentru anul urmator previziunile asupra tuturor agentilor economici din tara respectiva.

Forma in care se intocmeste acest buget difera de la o tara la alta. Astfel, in S.U.A., el are forma unui document care prezinta cifric veniturile banesti disponibile, cheltuielile si soldul dintre venituri si cheltuieli pe principalele sectoare ale economiei nationale: intreprinderi private, institutii publice, relatii cu strainatatea. Pentru elaborarea acestui buget se folosesc informatii referitoare la produsul national brut, venitul national, veniturile si cheltuielile publice.

In Marea Britanie, “bugetul economic” apare sub forma asa-numitelor “carti albe”, care evidentiaza veniturile si cheltuielile natiunii pe anul anterior celui in curs, previziunile privind productia, consumul, comertul exterior in anul urmator. Bugetul economic este publicat o data cu bugetul de stat.

In Franta, “bugetul economiei nationale” apare sub fora produsul national brut, venitul national, veniturile si cheltuielile publice.

In Marea Britanie, “bugetul economic” apare sub forma asa-numitelor “carti albe”, care evidentiaza veniturile si cheltuielile natiunii pe anul anterior celui in curs, previziunile privind productia, consumul, comertul exterior in anul urmator. Bugetul economic este publicat o data cu bugetul de stat.

In Franta, “bugetul economiei nationale” apare sub forma unor conturi previzionale pe anul in curs care, impreuna cu conturile natiunii si cu unele ipoteze pentru viitor, insotesc proiectul “Legii finantelor”, respectiv bugetul de stat.

“Bugetul economiei nationale” cuprinde, pe de o parte, resursele provenind din produsul intern brut si din import, iar pe de alta parte, utilizarea resurselor pentru: consum final, consum intermediar public si privat, investitii brute ale intreprinderilor particulare si ale societatilor, ale administratiei publice si private, ale institutiilor de credit.

“Bugetul economiei nationale este elaborat in Franta cu ajutorul unui model economico-matematic, care permite simularea evolutiei viitoare a economiei, tinand seama de diverse ipoteze. Modelul ofera informatii pe termen scurt si mediu cu privire la evolutia productiei, a consumului, a investitiilor etc.

“Bugetul economiei nationale” este un instrument cu ajutorul caruia Guvernul se informeaza asupra situatiei economico-financiare a tarii. Acest instrument nu are caracter de lege, nesubstituindu-se bugetului de stat. Cu ajutorul “bugetului economiei nationale”, Guvernul poate identifica efectele directe si indirecte produse in economie prin aplicarea unor masuri care vizeaza cresterea economica.

Volumul si structura veniturilor si cheltuielilor bugetare difera de la un stat la altul in functie de nivelul de dezvoltare economica a tarii respective, de condi-tiile social-politice interne, precum si de conjunctura nationala.

Veniturile si cheltuielile publice nu sunt simpli indicatori ai bugetului de stat, ci indeplinesc rolul unor parghii utilizate de stat pentru stimularea dezvoltarii sau restrangerii unor activitati, a productiei si consumului anumitor produse, pentru influentarea anumitor categorii sociale in realizarea actiunilor in care statul este interesat.

Sectiunea III. Structura bugetului de stat.

Bugetul public national este format din anumite verigi, care alcatuiesc un ansamblu coerent, denumit structura bugetara.

Organizarea bugetara corespunde cu structura organizatorica a statului respectiv. Din punctul de vedere al structurii organizatorice statele pot fi de tip unitar (ca Franta, Marea Britanie, Italia, Suedia, Olanda etc.) si de tip federal (cum sunt S.U.A., Canada, Elvetia, Germania, Brazilia etc.).

Statele de tip unitar sunt organizate in unitati administrativ-teritoriale la nivelul carora functioneaza organe ale puterii si administratiei de stat locale. Astfel, teritoriul Italiei este organizat in regiuni autonome, provincii si comune. Anglia are ca unitati adminis-trativ-teritoriale comitatele, teritoriile de comitat si districtele de comitat. Suedia are provinciile comunale si administratiile ecleziastice. In Romania teritoriul este organizat in comune, orase, municipii si judete.

Statele de tip federal au o structura organizatorica ce include federatia, statele, provinciile sau regiunile membre ale federatiei si unitatiile administrativ-teritoriale proprii fiecarui stat membru al federatiei. La nivelul federatiei functioneaza organe supreme ale puterii si administratiei federale, care au competente atat pe plan intern cat si in relatiile internationale ale statului respectiv. Statele, provinciile sau regiunile membre ale federatiei dispun de parlamente si guverne proprii, dar nu au competente in relatiile internationale. Organele legislative si executive federale orienteaza in anumite domenii, activitatea statelor membre, in timp ce in altele, statele membre ale federatiei au competente depline. Fiecare stat, provincie sau regiune membra a federatiei se subdivide in unitati administrativ-teritoriale, care sunt conduse de organele locale ale puterii si admini-stratiei de stat. In statele de tip federal structura bugetara este formata din: bugetul federatiei, bugetele statelor, provinciilor sau regiunilor membre ale federatiei si bugetele locale.

Repartizarea veniturilor si cheltuielilor intre partile componente ale structurii bugetare din fiecare stat se face in functie de modul in care au fost delimitate atributiile intre aparatul de stat central si cel local. De regula, veniturile mai importante si principalele categorii de cheltuieli fac obiectul bugetului central, iar la bugetele locale sunt trecute venituri si cheltuieli de importanta mai mica.

Structura veniturilor si cheltuielilor aferente fiecarei verigi a sistemului bugetar difera de la o perioada la alta, fiind influentata de sarcinile ce revin organelor centrale si respectiv celor locale.

In Romania, nevoile de resurse la nivelul societatii si posibilitatile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate in bugetul general consolidat. Legea privind finantele publice precizeaza faptul ca gestionarea resurselor financiare publice se realizeaza printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele institutiilor publice autonome, bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat, bugetul fondurilor externe nerambursabile, bugetele locale.

Acest sistem unitar si corelat de fonduri formeaza bugetul general consolidat realizat prin eliminarea transferurilor dintre bugete si prin care se dimensioneaza si se compara, pe perioada unui an, veniturile si cheltuielile statului si ale celorlalte institutii publice. Bugetul general consolidat reflecta fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale si nefiscale si de repartizare a acestora pe destinatii in conformitate cu nevoia sociala si cu obiectivele de politica financiara specifice anului respectiv.

Bugetul general consolidat reflecta toate veniturile si cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel national si evidentiaza dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru.

In bugetul de stat, ca principala componenta a sistemului bugetar, se reflecta resursele financiare mobilizate la dispozitia statului, repartizate in special pentru realizarea actiunilor social-culturale, apararea tarii, asigurarea ordinii publice si pentru finantarea unor investitii si activitati de interes strategic, asigurarea protectiei si refacerea mediului inconjurator. Cheltuielile sunt structurate dupa destinatia lor, pentru a reflecta alocarea fondurilor publice catre activitati sau obiective care definesc nevoile publice. Veniturile sunt evidentiate pe surse de provenienta, in venituri curente fiscale si nefiscale, precum si venituri de capital.

In afara bugetului de stat, si ca o exceptie de la principiul unitatii bugetare, anual sunt aprobate veniturile si cheltuielile fondurilor speciale, ce se constituie in afara bugetului de stat, si care au destinatii clar precizate prin legi speciale.

Astfel, veniturile si cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic si ale Fondului special al drumurilor publice se introduc in bugetul de stat ca venituri si cheltuieli cu destinatie speciala, urmand regulile si principiile acestui buget.

Rolul bugetului general consolidat este pus in evidenta de modalitatile de exercitare a functiilor finantelor publice. Bugetul nu reprezinta doar un tablou sintetic in care se inregistreaza si prin care se compara veniturile si cheltuielile publice. Rolul bugetului este mult mai complex. El este considerat un instrument prin care se realizeaza alocarea si redistribuirea resurselor si care prezinta utilitate in procesul reglarii activitatii economice si sociale.

Rolul alocativ al bugetului decurge din natura statului, care in mod traditio-nal isi asuma sarcina finantarii serviciilor publice. Bugetul general consolidat reflecta, in partea de cheltuieli a acestuia, modul de alocare a resurselor fiecarui an bugetar sau chiar pentru finantarea unor actiuni multianuale. In conformitate cu politica economica promovata la un moment dat, statul se poate manifesta ca agent economic, fie prin dezvoltarea unor activitati economice proprii, fie participand la finantarea unor activitati in sectorul privat. Cheltuielile ce decurg din astfel de actiuni sunt evidentiate, de regula, in bugete anexe si in conturi speciale de trezorerie. Bugetele anexe sunt bugete specifice unor servicii publice, care se finanteaza din venituri generate de prestarea serviciilor sau provenind din vanzarea bunurilor realizate. Existenta lor ca bugete anexe se justifica, fie prin caracterul industrial sau comercial al activitatilor statului, fie prin scopul finantarii si natura beneficiarului resurselor, cand se acorda subventii sau se finanteaza actiuni sociale.

Conturile speciale de trezorerie vizeaza operatiuni in afara bugetului general determinate de conditii specifice privind finantarea, ca si de caracterul lor provizoriu.

Bugetul are si un rol redistributiv care este pus in evidenta tocmai de natura lui specifica, adica aceea de instrument ce reflecta relatii de mobilizare a resurselor de repartizare a acestora pentru finantarea unor activitati. Bugetul este instrumentul prin care se redistribuie o parte din produsul intern brut. Redistribuirea se realizeaza atat prin intermediul taxelor si impozitelor, cat si a cheltuielilor.

Destinatia resurselor, asa cum figureaza la partea de cheltuieli a bugetului, repre-zinta modalitati concrete de infaptuire a redistribuirii. Subventionand anumite activitati, bugetul de stat asigura redistribuirea veniturilor. Subventionarea organis-melor de asigurari sociale, atat prin intermediul bugetului functional, cat si al cheltuielilor de transfer, genereaza redistribuirea in scopul asigurarii protectiei sociale. De asemenea, sustinerea de la buget a agriculturii, a cercetarii stiintifice, a unor actiuni social-culturale constituie elemente de redistribuire a veniturilor.

Rolul de reglare a vietii economice decurge din importanta bugetului de stat ca instrument cu putere de lege, prin care se reflecta politica economica promovata de Guvern. Prin orientarile bugetului se poate actiona asupra economiei stimuland sau franand o anumita activitate. Autoritatile publice pot actiona, in acest scop, prin intermediul cheltuielilor, veniturilor si soldului bugetar.

Cheltuielile publice reprezinta un mijloc de care dispune puterea publica pentru a favoriza relansarea globala sau sectoriala. Sporirea partii din resursele publice care se distribuie cu titlu de cheltuieli influenteaza consumul si productia nationala.

Resursele publice se pot utiliza ca instrument de politica conjuncturala in doua directii opuse: pentru franarea activitatii economice si pentru a sustine relansarea. Sporirea fiscalitatii reduce nivelul veniturilor disponibile si, deci, influenteaza negativ consumul. Reducerea impozitelor are efect contrar, in sensul ca veniturile disponibile permit relansarea consumului. Prin intermediul instrumentelor fiscale (cote de impunere, deduceri fiscale, scutiri) sau a provizioa-nelor speciale care micsoreaza veniturile impozabile poate fi sustinuta relansarea economica.

Reglarea activitatii economice prin intermediul soldului bugetar se bazeaza pe acceptarea deficitului, care stimuleaza economia. Daca acoperirea deficitului se realizeaza prin emisiune monetara, creste rata inflatiei. Cheltuielile de investitii pot fi acoperite din imprumuturi, in timp ce cheltuielile curente au drept sursa de acoperire veniturile fiscale. In fazele de expansiune, excedentul bugetar de functio-nare permite finantarea cheltuielilor de capital si, im mod simetric, in timpul recesiunii, o parte a cheltuielilor curente poate fi acoperita din imprumuturi

Politica bugetara actuala urmareste in oarecare masura revenirea la principiul clasic, potrivit caruia echilibrul bugetar limiteaza interventia statului.

Realizarea veniturilor bugetare si efectuarea cheltuielilor bugetare determi-na, datorita anualitatii bugetului, o succesiune de etape, care au drept scop asigurarea resurselor financiare publice necesare indeplinirii cerintelor societatii.

Capitolul II. Procedura bugetara.

Sectiunea I. Notiune.

Procedura bugetara cuprinde ansamblul de acte si operatiuni referitoare la elaborarea si aprobarea bugetului public national, executarea acestuia, incheierea executiei bugetare si controlul bugetar.

Etimologic, termenul principiu deriva din latinescul principium, care inseamna inceput, obarsie.

In drept, principiile sunt norme juridice de mare generalitate de care trebuie sa se tina seama atat in elaborarea, cat si in aplicarea sa. Unele dintre ele au avut forma unor adagii sau axiome, mai ales cele formulate de pe vremea romanilor.

Intre principiile dreptului exista un raport de la general la particular. Cele mai importante si mai cuprinzatoare sunt numite principii generale sau fundamentale.

Constitutia consacra multe dintre ele, cum sunt principiul pluralismului politic, principiul democratiei, principiul separatiei puterilor in stat etc. care au o forta juridica superioara fata de principiile ramurilor dreptului.

Principiile generale sau fundamentale se intrepatrund si se completeaza cu principiile proprii unei ramuri de drept sau unor institutii juridice, cuprinse in coduri sau legi.

Sectiunea II. Principiile procedurii bugetare.

Procedura bugetara se desfasoara pe baza unor principii care se aplica fie intregului sistem bugetar, fie numai etapelor procedurii bugetare.

Principiile procedurii bugetare in statele cu economie de piata reies din prezentarea bugetului ca un act in care sunt prevazute si autorizate anual veniturile si cheltuielile statului. Competenta in legatura cu bugetul de stat apartine puterii legislative si puterii executive. Guvernul efectueaza lucrarile premergatoare si intocmeste proiectul de buget, Parlamentul voteaza, apoi Guvernul il executa, iar la final Parlamentul controleaza daca bugetul a fost executat in conformitate cu autorizarea data.

Principiile bugetare definesc:

modul de reflectare a veniturilor si cheltuielilor publice in bugetul de stat, precum si sfera lor de cuprindere;

durata de timp pentru care parlamentul autorizeaza guvernul sa realizeze veniturile si sa efectueze cheltuielile stabilite;

relatia care trebuie sa existe intre partile componente ale bugetului de stat

raporturile dintre veniturile si cheltuielile bugetare;

informarea opiniei publice despre limitele imputernicirii, date de guvern, de executare a bugetului de stat.

Principiile procedurii bugetare sunt consacrate expres, in cea mai mare parte, de Legea 500/2002 privind finantele publice, iar altele reies implicit din analiza prevederilor altor legi:

principiul publicitatii bugetare;

principiul anualitatii bugetare;

principiul specializarii bugetare;

principiul unitatii monetare;

principiul universalitatii bugetare;

principiul echilibrului bugetar;

principiul neafectarii veniturilor bugetare;

Modul de aplicare in practica a acestor principii bugetare difera de la o tara la alta si de la o perioada la alta in cadrul aceluiasi stat.

Principiul publicitatii bugetare este consacrat expres de Legea finantelor publice si Legea finantelor publice locale.

Este principiul potrivit caruia bugetul de stat se aduce la cunostinta opiniei publice, pentru ca aceasta sa fie informata in legatura cu resursele preconizate de Guvern si destinatia pe care intelege sa o dea banului public.

Cu ocazia dezbaterilor parlamentale asupra bugetului, cifrele din continutul bugetului sunt comentate nu numai in salile de sedinte, ci si in coloanele ziarelor si la posturile de radio si televiziune.

Dupa adoptarea legii cu privire la bugetul de stat aceasta se publica in Monitorul Oficial, precum si in culegeri de legi. Asemanator se procedeaza si cu contul general de incheiere a exercitiului bugetar, care reprezinta in fapt un control din partea Parlamentului si a opiniei publice, cu privire la modul cum a fost executat bugetul de stat care a fost aprobat cu un an in urma. Contul de incheiere a exercitiului bugetar este aprobat de Parlament si dat publicitatii in forma oficiala.

Pentru ca populatia sa se poate informa asupra situatiei financiare a statului, este necesar ca bugetul sa fie publicat intr-o forma simpla, clara si precisa. Insa, diversitatea clasificatiilor bugetare folosite nu raspunde intotdeuna acestei cerinte.

Volumul mare si complexitatea documentelor privind bugetul de stat fac tot mai dificile, mai ales pentru nespecialisti, intelegerea si urmarirea veniturilor pe surse de provenienta si a cheltuielilor pe destinatii. Totodata, in conditiile folosirii atator modalitati de abatere de la aplicarea principiilor bugetare, informarea opiniei publice asupra situatiei financiare a statului devine din ce in ce mai putin exacta.

Pentru bugetele locale, publicarea lor si a conturilor de incheiere se realizea-za in documente sau in publicatii oficiale ale Consiliilor locale si ale primariilor.

Publicarea de informatii cu privire la bugetul de stat constituie o necesitate nu numai pe plan intern, dar si pe plan extern. Situatia finantelor publice, mersul executiei bugetului de stat, evolutia puterii de cumparare a monedei nationale, alaturi de dinamica productiei industriale si de cresterea economica influenteaza asupra creditului de care se bucura un stat pe piata internationala de capitaluri.

In Romania, sistemul bugetar este deschis si transparent, aceste cerinte realizandu-se prin: dezbaterea publica a proiectelor de buget in procesul aprobarii; dezbaterea publica a conturilor generale anuale de executie a bugetelor; publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei a actelor normative de aprobare a bugetelor si conturilor anuale de executie a acestora; mijloacele de informare in masa pentru difuzarea informatiilor asupra continutului bugetului.

Anualitatea este primul principiu bugetar aplicat in practica care s-a mentinut de-a lungul timpului, desi continutul traditional a fost uneori reconsiderat din ratiuni tehnice legate de asigurarea starii de echilibru sau din cauze economice referitoare mai ales la finantarea cheltuielilor de investitii care necesita alocarea resurselor pe intervale mai mari de un an.

Anul bugetar se refera atat la perioada de timp pentru care se elaboreaza si se adopta bugetul, cat si la durata autorizatiei data de Parlament Guvernului pentru incasarea veniturilor publice si efectuarea cheltuielilor publice.

In legatura cu principiul anualitatii, este de precizat ca autorizatia parlamentara trebuie sa prevada cuantumul veniturilor ce urmeaza sa incaseze din fiecare sursa, precum si creditul bugetar, adica suma limita pana la care se pot efectua plati pentru fiecare cheltuiala aprobata. Autorizatia parlamentara se refera la cheltuieli prevazute in mod expres in buget, se acorda pe timp limitat la un an si nu poate fi depasita decat in anumite conditii prevazute de lege si nu implica obligatia de a efectua cheltuielile aprobate, daca nevoile concrete nu o cer.

Adoptarea anuala a bugetului a fost mentionata mai intai in legislatia financiara a Marii Britanii, apoi in Constitutiile tarilor ce au format Beneluxul(Olanda, Belgia si Luxemburg) si in Italia. In Franta aceasta regula a fost impusa prin Ordonanta Regala din 14 septembrie 1822. Aceasta regula a cunoscut in timp si exceptii. Astfel, cea mai lunga perioada de efectuare a cheltuielilor (de 10 ani) a fost cunoscuta in Olanda, in secolul trecut. In perioada contemporana, se poate mentiona Constitutia din Uruguay din 1952 care prevede adoptarea unor bugete quadrianuale.

Anul bugetar dureaza 12 luni. La expirarea acestei perioade, este necesara o noua autorizare a Parlamentului, pentru o alta perioada de timp, respectiv pentru un nou an bugetar. Anul bugetar poate sa coincida sau nu cu anul calendaristic. In tari cum sunt: Austria, Argentina, Belgia, Brazilia, Franta, Finlanda, Filipine,, Germania, Grecia, Italia, Norvegia, Olanda, Portugalia etc., anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Sunt insa, tari in care momentul inceperii anului bugetar difera de prima zi a anului calendaristic. Astfel exercitiul bugetar este cuprins in intervalul: 1 aprilie – 31 martie in India, Indonezia, Israel, Japonia, Marea Britanie, Noua Zeelanda si alte tari; 1 iulie – 30 iunie in Australia, Camerun, Egipt, Pakistan, Suedia, Sudan, Uganda etc.; 1 octombrie – 30 septembrie in SUA si Thailanda.

Romania a cunoscut o experienta interesanta cu privire la principiul anualitatii. Practica romana a imbratisat de la inceput principiul anualitatii impozitelor directe, fiind influentata de practica franceza si belgiana.

In practica bugetara din tara noastra, anul bugetar a inceput la diferite date. Astfel, pana in anul 1880, anul bugetar incepea la 1 ianuarie si se termina la 31 decembrie. Dupa anul 1880, data inceperii anului bugetar a fost stabilita la 1 aprilie. Insa, in anul 1923 s-a trecut din nou la data de 1 ianuarie, pentru inceperea anului bugetar.

Alegerea perioadei de inregistrare contabila si de executie a operatiunilor bugetare este esentiala din punct de vedere al gestionarii resurselor publice.

La intocmirea proiectului de buget, intr-o tara cu un pronuntat caracter agricol, este necesar a se cunoaste perspectivele recoltei, deoarece resursele financiare ale statului in anul pentru care se intocmeste bugetul depind in mare masura de veniturile realizate din agricultura in anul de baza. De asemenea, intr-o tara dezvoltata este necesar sa se cunoasca evolutia productiei industriale, conjunctura pe piata interna si pe cea externa, evolutia preturilor si a altor factori care influenteaza nivelul veniturilor si cresterea economica.

In ultimele decenii, tot mai multi economisti sustin necesitatea renuntarii la principiul anualitatii si trecerea la adoptarea unor bugete multianuale. Argumentul principal pe care il aduc in sprijinul teoriei bugetelor multianuale il constituie faptul ca in cadrul cheltuielilor cu caracter economic un loc important il ocupa cheltuielile de investitii, care necesita aprobari pe perioade mult mai indelungate. Partial, aceasta teorie si-a gasit aplicarea in unele tari ca Franta, unde este practicat sistemul “legilor-program”, in care se prevede volumul total al cheltuielilor necesitate de realizarea unor actiuni importante si care urmeaza a fi realizate pe o perioada de mai multi ani. Aceste cheltuieli totale, cu defalcarea lor pe ani, sunt inscrise intr-o lege speciala. In SUA, puterea legislativa aproba unele cheltuieli, ca de exemplu, cele pentru procurarea de echipament militar, pentru efectuarea de lucrari edilitare finantate in bugetul federal sau alte investitii publice, pentru o perioada mai mare de un an sau chiar pe timp nelimitat, pana la finalizarea lucrarii. In aceasta situatie, Congresul american nu mai are posibilitatea de a examina si aproba cheltuielile angajate in anii precedenti si care se finanteaza propriu-zis in anul pentru care se elaboreaza bugetul.

In Germania, pana la aprobarea noului buget, guvernul federal poate sa angajeze toate cheltuielile necesare functionarii serviciilor publice existente si sa prelungeasca cheltuielile referitoare la lucrarile publice si la activitatile productive finantandu-le pe seama mijloacelor trezoreriei, in limitele unei patrimi din volumul veniturilor din bugetul din anul expirat. In Marea Britanie, Parlamentul considera fondurile consolidate (lista civila si cheltuielile legate de datoria publica) drept sarcini inevitabile, fixe si indiscutabile si nu le mai aproba anual, ca pe celalalte cheltuieli. La fel se procedeaza si cu veniturile care constituie fondul consolidat.

Previziunile privind veniturile si cheltuielile statului reflecta realitatea in masura mult mai mare atunci cand bugetul este elaborat anual, decat in situatia in care autorizatia parlamentara se da pentru mai multi ani. In cazul unor bugete multianuale, fenomenele de instabilitate economica influenteaza negativ procesul de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetare.

In practica tarilor Uniunii Europene s-a trecut la dimensionarea multianuala a cheltuielilor publice si la reflectarea acestora in bugete de programe.

Factorii care influenteaza data inceperii anului bugetar sunt: structura economiei; nivelul de dezvoltare; regimul de lucru al Parlamentului; numarul si durata sesiunilor in care Parlamentul dezbate bugetul public; traditia si alti factori specifici fiecarui stat.

In practica bugetara, referitor la principiul anualitatii, s-au identificat doua sisteme de executie bugetara, respectiv sistemul de exercitiu bugetar si sistemul de gestiune bugetara.

In ceea ce priveste perioada de timp in care se executa bugetul, aceasta poate sa coincida sau nu cu perioada pentru care bugetul a fost aprobat. Adesea, unele venituri se incaseaza, iar unele cheltuieli se efectueaza dupa expirarea anului bugetar. Problema veniturilor neincasate si a cheltuielilor neefectuate, la sfarsitul anului bugetar pentru care au fost prevazute, este solutionata diferit de la o tara la alta. Unele state practica asa-numitul sistem “de gestiune”, potrivit caruia la finele anului bugetar, bugetul se inchide in mod automat, in contul de incheiere a exercitiului bugetar respectiv fiind inscrise numai veniturile incasate si cheltuielile efectuate. Veniturile neincasate si cheltuielile angajate, dar neefectuate, urmeaza a se reflecta in bugetul anului in care se vor realiza. Sistemul “de gestiune” prezinta dezavantajul ca nu permite cunoasterea cu exactitate a veniturilor si cheltuielilor anului bugetar incheiat. Nu toate operatiunile referitoare la venituri si la cheltuieli sunt realizate in cadrul bugetului pentru care au fost prevazute si autorizate. Sistemul de gestiune interzice reportul creditelor bugetare de la un exertitiu la altul.

Executia bugetului este similara cu cea a unui cont de casa. Problema fundamentala a trezoreriei publice este aceea de a face fata, in orice moment, cheltuielilor exigibile, tinand seama de neritmicitatea incasarii veniturilor. Conturile ce evidentiaza executia bugetului pe anul in curs reflecta operatiuni exigibile numai in anul considerat.

In concluzie, sistemul de gestiune interzice reportul veniturilor si al cheltuielilor de la un an la altul. Veniturile neincasate si cheltuielile neefectuate vor fi rediscutate cu prilejul intocmirii bugetului pe anul urmator celui in curs.

In alte tari se foloseste sistemul “de exercitiu”, care presupune existenta unei perioade de 3-6 luni din momentul expirarii anului bugetar pana la incheierea contului de exercitiu bugetar, timp in care se continua incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor. Exercitiul bugetar se prelungeste de la 12 luni la 15 sau 18 luni, dupa caz, datorita perioadei complementare de 3-6 luni. Toate operatiunile privind incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor sunt reflectate in contul de incheiere a executiei bugetului anului in care au fost prevazute si autorizate de lege.

Sistemul “de exercitiu” presupune, deci, ca veniturile si cheltuielile unui an bugetar sa fie reflectate in intregime in bugetul respectv, chiar daca ele nu se realizeaza integral in cadrul anului bugetar.

Acest sistem prezinta dezavantajul functionarii in paralel a doua bugete: bugetul anului expirat (pentru care se continua executia veniturilor si cheltuielilor) si bugetul anului in curs, ceea ce creeaza greutati in sistemul de evidenta si control.

Avantajul consta in aceea ca la finele perioadei complementare respective se cunoaste situatia exacta a incasarii veniturilor si efectuarii cheltuielilor bugetului in care acestea au fost prevazute.

In Romania, exercitiul bugetar este anual si coincide cu anul calendaristic, conform sistemului de gestiune. In Legea finantelor publice se prevede ca: “Exercitiul bugetar este anual si coincide cu anul calendaristic si se inscrie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finantelor Publice. Toate drepturile dobandite, operatiile efectuate in cursul unui an in contul unui buget, apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv”. “Executia bugetara se incheie la data de 31 decembrie a fiecarui an. Orice venit incasat si orice cheltuiala neefectuata pana la 31 decembrie se va incasa sau se va plati in contul bugetului anului urmator. Creditele bugetare neutilizate pana la inchiderea anului sunt anulate de drept”.

Cheltuielile se efectueaza pe parcursul anului, din fondurile publice ale aceluiasi buget anual. Mijloacele banesti neachitate pana la sfarsitul anului sunt considerate economii si constituie excedentul bugetar, iar cheltuielile neefectuate pana la aceasta data, daca este necesar, se vor efectua din mijloacele banesti ale bugetului anului urmator, cu conditia de a fi prevazute in acest buget.

Anualitatea bugetului public este coroborata si cu caracterul anual al obligatiilor privind impozitele si taxele reglementate de legislatia noastra fiscala. De exemplu: impozitul pe profit, impozitul pe dividende, impozitul pe venitul agricol, impozitul pe venitul global al persoanelor fizice, impozitele pe cladiri si pe terenuri, taxa asupra mijloacelor de transport.

De asemenea, in legatura cu anualitatea bugetului, Legea finantelor publice a prevazut ca, pentru toti agentii economici, anul financiar are aceeasi durata ca si exercitiul financiar bugetar, adica un an calendaristic.

Specializarea bugetara reprezinta principiul potrivit caruia veniturile bugetare trebuie sa fie inscrise in buget si aprobate de Parlament pe surse de provenienta, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Prin credit bugetar se intelege suma limita, inscrisa in bugetul de stat si aprobata de puterea legislativa, pana la care se pot efectua plati in contul fiecarei cheltuieli publice.

In timpul executiei bugetare apar, insa, nenumarate situatii care fac necesara reconsiderarea veniturilor si cheltuielilor bugetare initial aprobate, in sensul majorarii lor la unele pozitii si al reducerii la altele. De aceea, in statele dezvoltate a aparut necesitatea evitarii detalierii exagerate a veniturilor si cheltuielilor de catre Parlament, permitandu-se, in conditiile legii, Guvernului de a opera unele modificari ale acestora in timpul anului bugetar, fara aprobarea prealabila a Parlamentului, dar fiind supuse controlului acestuia, prin operatiunea de ratificare. Astfel, in cadrul exercitiului bugetar al anului 1991, Guvernul a fost “abilitat sa intervina in indicatorii veniturilor si cheltuielilor bugetului administratiei centrale, in functie de evolutia preturilor, de cerintele care apar sau de cele care dispar ori isi diminueaza insemnatatea pe parcursul executiei bugetare (art20 si 21 din Legea nr 22/1991)”. Aceasta solutie de ordin practic nu indreptateste Guvernul de a-si aroga atributiile ce revin legislativului, deoarece isi asuma obligatia de a informa trimestrial Parlamentul despre activitatea bugetara, prezentand, daca este cazul, un proiect rectificativ al bugetului.

Pentru ca puterea legislativa sa poata avea o imagine clara asupra bugetului de stat trebuie ca veniturile si cheltuielile sa fie inscrise in buget dupa o schema unitara. Gruparea veniturilor si cheltuielilor in: venituri si cheltuieli ordinare si extraordinare, cheltuieli curente si de capital, cu specificarea naturii veniturilor si cheltuielilor reprezinta clasificatia bugetara.

Clasificatia bugetara trebuie sa fie conceputa astfel incat sa grupeze veniturile dupa provenienta, iar cheltuielile pe destinatia lor efectiva si in functie de continutul economic.

Clasificatia veniturilor si cheltuielilor bugetare este un document tehnic conceput si realizat de Ministerul Finantelor, din necesitati de sistematizare, rationalizare, simplificare si din cerintele aplicarii mijloacelor si metodelor de transmitere si de prelucrare automata a datelor.

O alta cerinta a clasificatiei bugetare consta in faptul ca schema respectiva trebuie sa fie simpla, concisa si clara, pentru a fi inteleasa cu usurinta de toti cei chemati sa examineze bugetul. Astfel, ea trebuie sa ofere o imagine privind:

sursele de provenienta ale veniturilor si sa permita identificarea impozitelor directe, iar in cadrul acestora, a impozitului pe veniturile persoanelor fizice si a impozitului pe profit, sa evidentieze nivelul impozitelor indirecte percepute la vanzarea bunurilor de larg consum in mod distinct fata de celalalte categorii de bunuri si sa reflecte veniturile cu caracter extraordinar;

destinatiile cheltuielilor, in cadrul gruparii economice (curente si de capital), in cadrul gruparii functionale (pe ramuri si domenii de activitate, catre care sunt indreptate resursele) si al gruparii administrative, pe institutii ai caror conducatori sunt ordonatori de credite bugetare.

In legislatia finantelor publice din Romania este consacrat principiul specializarii bugetare. Astfel, se prevede ca legea bugetara anuala aproba pentru fiecare an bugetar lista impozitelor, taxelor si a cotelor acestora, precum si a celorlalte venituri ale statului, care urmeaza sa fie percepute, conform reglementarilor in vigoare. Este interzisa perceperea sub orice titlu si sub orice denumire de contributii directe sau indirecte, in afara de cele stabilite prin lege. In ceea ce priveste creditele bugetare pentru cheltuielile fiecarui exercitiu financiar, acestea se aproba prin legea bugetara anuala, in structura stabilita prin aceasta lege.

Clasificatia bugetara tip, elaborata de Ministerul Finantelor Publice si publicata in Monitorul Oficial, grupeaza veniturile si cheltuielile intr-o anumita ordine, pe titluri, capitole, subcapitole, paragrafe, articole, precum si aliniate, atunci cand este necesara o si mai mare detaliere.

O clasificatie bugetara stiintifica trebuie sa dea raspuns urmatoarealor intrebari:

care sunt sursele de venit ale bugetului si cum se repartizeaza povara fiscala pe clase sociale;

care este destinatia data resurselor bugetare si in interesul cui se folosesc mijloacele banesti ale statului;

care sunt institutiile publice prin care se realizeaza veniturile si care efectueaza cheltuielile prevazute in buget.

Respectarea specializarii bugetare, prin clasificatia bugetara, presupune utilizarea creditelor bugetare in cadrul destinatiilor pentru care s-au aprobat, neacceptandu-se virarea acestora de la un ordonator de credite la altul sau de la un capitol de cheltuieli la altul. Virarile de credite bugetare intre celalalte subdiviziuni ale clasificatiei bugetare, la nivelul fiecarui ordonator principal de credite se pot efectua, fiind de competenta acestuia, pentru bugetul propriu si bugetele institutiilor subordonate. Legea finantelor publice prevede ca, in cazuri exceptionale, virarile de sume, de la un capitol la altul al clasificatiei bugetare, se pot efectua incepand cu trimestrul III al anului bugetar, dar cu acordul Ministerului Finantelor Publice.

Respectarea riguroasa a clasificatiei bugetare ofera posibilitatea cunoasterii precise si in orice moment a modului de executie a bugetului, precum si a exercitarii controlului financiar.

Principiul unitatii bugetare presupune inscrierea tuturor veniturilor si cheltuielilor statului, in sumele lor globale, intr-un singur document. Respectarea acestei cerinte conduce la elaborarea unui buget clar, care ofera informatii de ansamblu privind resursele publice si utilizarea lor, permite aprecierea importantei relative a diverselor categorii de venituri si cheltuieli si faciliteaza nivelul soldului general al bugetului prevazut pentru anul urmator. Un buget unitar permite puterii legislative sa emita judecati de valoare asupra structurii si volumului cheltuielilor propuse de Guvern, pe baza carora se pot lua decizii de amanare sau respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitarii unui control mai riguros asupra executiei veniturilor si cheltuielilor publice.

Unitatea bugetului este asigurata prin intermediul sistemului conturilor nationale, in cadrul caruia conturile administratiei publice grupeaza atat cheltuielile si veniturile statului, cat si pe cele aferente colectivitatilor locale si bugetului asigurarilor sociale.

Principiul traditional al unitatii bugetare, riguros respectat in trecut, a fost adaptat cerintelor finantelor publice moderne prin intermediul unor derogari ce faciliteaza operatiunea de debugetizare. Debugetizarea este o politica care consta in modificarea modului de finantare a cheltuielilor, in sensul ca pentru acoperirea acestora sunt necesare si alte resurse pe langa veniturie ordinare ale statului.

Debugetizarea presupune doua acceptiuni: pe de o parte, trecerea de la finantarea publica la cea privata, iar pe de alta parte, reprezinta un proces de dezangajare a statului prin glisarea unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe si conturi speciale de trezorerie. Debugetizarea consta in scoaterea unor cheltuieli in afara bugetului general al statului (cum ar fi: cheltuieli privind constructia de autostrazi, constructia de locuinte etc.) si acoperirea lor din surse alternative. Debugetizarea intervine pentru a facilita efectuarea unor cheltuieli publice pe seama unor resurse complementare in conditiile in care veniturile ordinare sunt insuficiente.

Debugetizarea a condus la aparitia unor documente reflectand venituri si cheltuieli publice care, insa, sunt supuse unor reglementari unitare.

Principiul unitatii bugetare se sprijina pe doua feluri de motive: unele financiare si altele politice. Sub aspect financiar, unitatea bugetara constituie o regula de ordine si claritate, reflectand starea reala a situatiei financiare a tarii, eliminand posibilitatea unor artificii de disimulare. Sub aspect politic, unitatea bugetara este si mai importanta, in sensul ca, fractionand veniturile si cheltuielile in documente multiple devine foarte dificil controlul Parlamentului si astfel, puterea sa de decizie in materie de finante nu se mai poate exercita cu aceeasi eficacitate.

Desi unitatea bugetara prezinta o serie de avantaje, in tot mai multe state contemporane s-a renuntat la respectarea deplina a acestui principiu, preferandu-se procedeul pluralitatii bugetare. Astfel, pe langa bugetul statului care este considerat un buget ordinar sau general, se intocmesc si alte bugete publice, precum: conturi speciale, bugete extraordinare, bugete anexe, bugete autonome, bugete ale fondurilor speciale etc.

Derogarile principiului unitatii bugetare sunt: bugetele extraordinare, bugetele anexe, bugetele autonome, conturi speciale ale trezoreriei, rectificarea legilor bugetare anuale, bugetele referitoare la unele cheltuieli accidentale sau in caz de urgenta.

Bugetele extraordinare sunt bugete distincte de cele ordinare, din care fac parte cheltuielile considerate exceptionale, ocazionate de situatii deosebite, precum: crizele economice, calamitatiile naturale, masurile de intensificare a inarmarilor sau situatiile de razboi. Din aceste bugete fac parte si veniturile necesare acoperirii cheltuielilor respective si care provin din impozite special instituite, din imprumuturi sau din surse cu caracter inflationist. Bugetele extraordinare se intocmesc si pentru evidentierea cheltuielilor de investitii civile finantate din imprumuturi contractate de stat.

Unii economisti justifica recurgerea la bugete extraordinare prin aceea ca nu ar fi indicat sa se includa cheltuielile cu caracter extraordinar alaturi de cele cu caracter ordinar, in conditiile in care cheltuielile exceptionale se refera uneori la perioade mai mari de un an, iar alteori de ele vor beneficia generatiile urmatoare si ca atare nu ar fi just sa apara in bugetul ordinar.

Motivul adevarat pentru care se recurge la intocmirea de bugete extraordinare, consta in dificultatile financiare cu care se confrunta statele si in faptul ca Guvernele nu doresc sa se faca publica adevarata destinatie pe care o capata resursele financiare publice in totalitatea lor. Prin intocmirea bugetelor extraordinare se urmareste camuflarea situatiei deficitare a bugetului; ascunderea dezechilibrului creat intre venituri si cheltuieli, sau tainuirea adevaratei destinatii a cheltuielilor bugetare. In anumite cazuri se intocmesc bugete extraordinare pentru a scoate unele venituri si cheltuieli de sub controlul Parlamentului.

Istoria finantelor publice romanesti a cunoscut existenta unor bugete extraordinare. Astfel, intre anii 1932-1936 a aparut un asemenea buget, pentru lichidarea urmarilor crizei economice de la inceputul anului 1930. De asemenea, au mai existat, ca bugete extraordinare: Bugetul Fondului Apararii Nationale (1935), Bugetul Fondului National al Marinei (1936) etc.

Intocmirea bugetelor extraordinare contravine, insa, principiilor contabilitatii nationale, ceea ce a determinat Guvernele sa renunte in prezent la acest tip de bugete.

Bugetele anexe sunt bugete distincte de bugetul general al statului, votate separat de parlament si supuse controlului puterii legislative. Practica internationala pune in evidenta faptul ca in bugetele anexe se inscriu veniturile si cheltuielile unor institutii publice si ale unor inteprinderi industriale proprietate de stat si care nu au in mod obligatoriu personalitate juridica. Pentru acoperirea cheltuielilor se poate recurge la imprumuturi, ceea ce inseamna ca se substituie finantarea prin impozite cu finantarea nebugetara prin imprumuturi.

Gestiunea unui buget anexa este conceputa astfel incat sa limiteze la minimum cheltuielile de functionare ale serviciilor publice in legatura cu care se elaboreaza.

Bugetele anexa sunt corelate cu bugetul general al statului, prin aceea ca soldul lor figureaza la partea de venituri a bugetului de stat, daca nivelul veniturilor este mai mare decat cel al cheltuielilor, sau la partea de cheltuieli a bugetului de stat, daca primesc subventii de la acesta.

Intocmirea de bugete anexe este explicata de unii autori prin faptul ca ar da posibilitatea cunoasterii exacte a cheltuielilor totale, reclamate de realizarea unor servicii publice si a stabilirii rezultatelor activitatii intreprinderilor economice de stat.

In Franta, bugetele anexe civile intocmesc Imprimeria nationala, Ordinul eliberarii, Legiunea de onoare, Monede si metale, Posta si Telecomunicatiile, prestatiile sociale agricole, iar bugetele anexe militare, Serviciul explozivilor si Serviciul benzinei.

In Romania au existat bugete anexe pentru casele autonome, regiile publice, administratiile comerciale, directiile generale, directiile speciale etc.

Numarul acestor bugete a fost diferit de la un an la altul. In exercitiul bugetar 1942-1943, au fost prevazute 41 de bugete anexe, printre care: Casa Autonoma a monopolurilor Regatului Romania (C.A.M.), Administratia Comerciala a monopolului vanzarii alcoolului si taxele de consumatie pe bauturi spirtuase (M.A.T.), Regia Autonoma a Caii Ferate Romanesti (C.F.R.), Directia generala a postelor, telegrafelor, telefoanelor (P.T.T.), Directia generala a monitorului oficial si Imprimeriile statului etc.

Bugetele autonome sunt elaborate de intreprinderile publice cu personalitate juridica si cu larga autonomie functionala, de institutiile publice din sfera administratiei de stat, de serviciile publice care dispun de personalitate juridica si nu au caracter industrial si comercial, cum sunt: serviciile sociale, financiare, culturalesi de educatie.

Elaborarea de bugete autonome de catre consiliile de administratie ale intre-prinderilor publice cu caracter industrial si comercial cu personalitate juridica este pe deplin justificata. Aceste intreprinderi dispun de venituri care provin din activitatea proprie si care sunt folosite pentru acoperirea cheltuielilor. Intreprinde- rile care elaboreaza bugete autonome pastreaza profiturile la dispozitia lor pentru necesitati proprii de dezvoltare si cercetare, avand dreptul sa contracteze imprumuturi.

Bugetele autonome intocmite de serviciile cu caracter social si cultural ca exceptie de la principiul unitatii bugetare, sunt adesea criticate, pentru ca in cele mai multe cazuri realizate de aceste institutii publice sunt insuficiente pentru efectuarea cheltuielilor si, deci, ele sunt subventionate de la buget. Argumentul care se aduce in sprijinul acestor bugete autonome consta in faptul ca reprezinta un mijloc de a lupta impotriva unui centralism excesiv al puterii publice.

O categorie aparte de bugete autonome o constituie bugetele colectivitatilor locale, care sunt votate de reprezentantii alesi ai unitatilor administrativ-teritoriale si sunt supuse reglementarilor in materie de control bugetar.

Orice colectivitate cu personalitate juridica distincta de aceea a statului, care isi gestioneaza propriile afaceri si dispune de un patrimoniu propriu, trebuie sa-si evidentieze veniturile si cheltuielile separat de cele ale statului. Autonomia juridica pentru a fi reala presupune o autonomie financiara deplina. In acest context, se inscriu bugetele locale care se intocmesc pentru fiecare unitate administrativ-teritoriala (judet, oras). Autonomia bugetara este reala pentru aceste colectivitati locale, dar, uneori, aceasta nu se identifica cu autonomia financiara, deoarece resursele lor proprii nu sunt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor. Din acest punct de vedere bugetele locale sunt corelate cu bugetul general al statului (bugetul administratiei centrale de stat), in masura in care primesc de la acesta subventii pentru echilibrare.

Conturile speciale de trezorerie evidentiaza incasari ce nu reprezinta un venit propriu-zis pentru bugetul de stat si plati care nu au caracter definitiv.

Incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor in contul bugetului de stat se realizeaza in multe tari prin intermediul sistemului trezoreriei. Contabilitatea trezoreriei publice permite degrevarea bugetului general de unele operatiuni cu caracter temporar, care trebuie sa se incheie in mod echilibrat si care sunt evidentiate in conturi speciale de trezorerie. Se pot deschide conturi speciale de trezorerie pentru: evidentierea sumelor de bani depuse drept garantie de functionarii publici care gestioneaza bani si alte valori materiale; pentru reflectarea in contabilitate a avansurilor acordate de stat unor intreprinderi particulare si care urmeaza a fi decontate pe masura livrarii bunurilor comandate de stat; pentru achizitionarea la preturi avantajoase a unor bunuri necesare statului, in cantitati ce depasesc nevoile anuale de consum si care urmeaza a fi, apoi, decontate din resursele bugetare ale anilor urmatori; resurse speciale, precum: Fondul national forestier, fonduri speciale privind investitiile rutiere, fonduri privind subventio-narea hidrocarburilor, subventionarea industriei cinematografice, Loteria nationala.

Conturile speciale de trezorerie au caracterul unor “conturi in asteptare”, deoarece, in conditii normale, daca angajamentul pe care le-a generat este executat, ele trebuie sa se soldeze. Indiferent de caracterul si scopul pentru care se deschid conturi speciale de trezorerie, veniturile si cheltuielile care se inscriu in aceste conturi trebuie sa se echilibreze, dar exista multe situatii cand echilibrul nu se realizeaza , iar soldurile debitoare sunt acoperite pe seama resurselor generale ale bugetului de stat, accentuandu-se deficitul bugetului ordinar.

Conturile speciale ale tezaurului public pot fi grupate astfel:

conturi ale dezmembrarilor bugetului public, care cuprind conturile comertului si conturile afectatiilor speciale;

conturi ale relatiilor monetare, ce descriu operatii monetare efectuate cu guverne straine sau cu organisme internationale;

conturi ale creditului, ce ilustreaza rolul de bancher al statului prin intermediul operatiilor financiare ale Trezoreriei in relatiile fie cu corespondentii sai, fie cu anumite organisme de credit.

In gestiunea acestor conturi se aplica trei reguli comune:

se intocmesc si se executa echilibrat. Totalul cheltuielilor nu trebuie sa depaseasca nivelul incasarilor, cu exceptia primelor trei luni ale anului in care o descoperire este admisa pentru a facilita gestiunea trezoreriei. Cheltuielile sunt determinate in intregime de nivelul resurselor.

daca incasarile efectuate sunt superioare nivelului previziunilor cu 10%, majorari ale cheltuielilor pot fi decise prin hotarari ale Guvernului.

excedentele incasarilor vor putea, in anumite cazuri, in loc sa fie varsate la bugetul general, sa fie repartizate de la an la an si sa reconstituie Fonduri de rezerva speciale.

Restrangerea aplicarii acestui principiu al unitatii bugetare este influentata si de autonomia financiara a unor institutii publice si care isi intocmesc bugete autonome, iar altele bugete anexe. Astfel, din punct de vedere financiar, aceste institutii sau regii publice functioneaza ca intreprinderi private, care utilizeaza resurse proprii pe seama carora, de regula, isi acopera exclusiv cheltuielile.

Taxele parafiscale sunt percepute cu titlu obligatoriu in favoarea unor institutii publice sau private, ori pentru institutiile publice ale unitatilor administrativ-teritoriale.

Aceste taxe se percep, de exemplu, in sectorul agricol sau cel al organismelor profesionale, in cel care se ocupa cu organizarea pietei, in sectorul cercetarii stiintifice aplicate, in sectorul infrastructurii fluviale etc. In 1967, in Franta, se percepeau 107 asemenea taxe, in favoarea a 87 organisme publice sau private.

Legea rectificativa a bugetului si modalitatile de repartizare a creditelor bugetare sunt considerate exceptii de la principiul unitatii bugetare. In cazul in care pe parcursul exercitiului bugetar nu se incaseaza veniturile previzionate sau intervin cheltuieli cu caracter exceptional, se procedeaza la o redimensionare a resurselor si a cheltuielilor publice printr-o lege rectificativa a bugetului. Desi aceste operatiuni de rectificare sunt necesare si, in acelasi timp, acceptate, claritatea bugetului este pusa la indoiala, iar dimensiunea cheltuielilor bugetare in ansamblu poate ramane incerta pana la sfarsitul exercitiului.

Practica actuala de prezentare a bugetului fara detalierea autorizatiilor de credite bugetare pana la nivel de capitole, ca si practica creditelor complementare acordate in cursul anului, este considerata a fi o indepartare de la regula unitatii bugetare.

In Romania, exista o multitudine de bugete elaborate si aprobate la nivel central si local, determinate de specificul economiei noastre, ceea ce face ca unitatea bugetara sa nu fie respectata in forma ei clasica.

Conform Legii privind finantele publice, veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu intr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficienta si monitori-zarea fondurilor publice. Toate veniturile retinute si utilizate in sistem extrabuge-tar, sub diverse forme si denumiri, se introduc in bugetul de stat, urmand regulile si principiile acestui buget. Exceptie fac veniturile proprii si subventiile acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, utilizate pentru finantarea cheltuielilor curente si de capital ale institutiilor publice, precum si cele pentru constituirea fondurilor de stimulare a personalului.

Bugetul general consolidat este corelat, din punct de vedere al asigurarii echilibrului, cu bugetul asigurarilor sociale de stat si cu bugetele locale care functioneaza ca bugete autonome si care sunt supuse aprobarii Parlamentului.

Anual se prevad prin lege fondurile speciale care functioneaza pe principiul bugetelor anexa si care difera de la un an la altul ca numar si dimensiune in raport de scopurile pentru care se constituie. In executie intervin rectificari ale bugetului datorita influentei unor factori nou aparuti sau imposibilitatii colectarii veniturilor la nivelul prevazut prin legea de adoptare a bugetului. Rectificarile se propun de Guvern si se aproba de catre Parlament.

Se poate concluziona ca practica bugetara cunoaste o multitudine de modali-tati de eludare a principiului unitatii bugetare, precum si numeroase dificultati ce care le intampina parlamentele in examinarea si aprobarea veniturilor si cheltuielilor bugetare.

Universalitatea este principiul potrivit caruia veniturile si cheltuielile publice trebuie sa fie inscrise in buget in sumele lor totale, fara omisiuni si fara compensari reciproce. Aceasta regula a bugetului brut se bazeaza pe necesitatea inscrierii in buget a veniturilor si cheltuielilor statului in sume brute sau totale. Scopul acestui principiu este de a facilita controlul financiar, interzicand compensarea intre cheltuieli si venituri proprii.

Principiul universalitatii bugetare prezinta unele asemanari cu principiul unitatii bugetare, in sensul ca permite cunoasterea cat mai exacta a volumului total al veniturilor si cheltuielilor publice, precum si a corelatiei existente intre anumite venituri si cheltuieli care se afla intr-o stransa conexiune. De asemenea, respectarea acestui principiu confera Parlamentului dreptul de control asupra cuantumului total al veniturilor si cheltuielilor publice. In buget, veniturile trebuie sa figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale. Numai in acest mod i se ofera Parlamentului posibilitatea cunoasterii veniturilor totale, pe care statul urmeaza sa le incaseze, precum si a destinatiei ce va fi data acestora.

Aplicarea stricta a principiului universalitatii confera bugetului public caracterul de buget “brut” ce reprezinta suma dimensiunilor globale a incasarilor de venituri publice sau a cheltuielilor publice. Bugetul de stat, elaborat sub forma unui buget “brut”, permite analiza corelatiilor existente intre diferite categorii de venituri si cheltuielile corespunzatoare acestora, precum si cunoasterea volumului total al cheltuielilor de efectuat si al veniturilor de incasat. In practica, cerintele universalitatii bugetului nu se mai respecta decat partial. Astfel, in locul bugetelor “brute”, intocmite cu includerea tuturor veniturilor si cheltuielilor in sume totale, au aparut bugetele “mixte” in care veniturile si cheltuielile unor institutii publice figureaza cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile. Printre veniturile si cheltuielile ce se pot inscrie in buget numai cu soldul, se numara: veniturile de la intreprinderile publice sau subventiile catre acestea; varsamintele catre bugetul de stat sau subventiile primite de la acesta, in relatiile dintre bugetele locale si bugetul statului; subventiile primite in completare de unele institutii din sfera nemateriala (institute de cercetare stiintifica, universitati, scoli, etc.) care realizeaza unele venituri retinute in vederea acoperirii unei parti din cheltuielile lor.

De asemene, aplicarea stricta a principiului universalitatii conduce si la situatia in care bugetul evidentiaza un rulaj artificial al sumelor ce reprezinta venituri si cheltuieli publice. De exemplu, in cazul regiilor publice, ale caror cheltuieli se acopera integral din buget, iar eventualele venituri se varsa in totalitate la buget, realizarea unor venituri proprii, chiar si cu caracter intamplator, care sunt prelevate la buget, determina cresterea artificiala a rulajelor de incasari si plati prin buget. In astfel de situatii nici marimea subventiei inscrise la partea de cheltuieli a bugetului nu reflecta realitatea.

Practicarea unui sistem bugetar mixt este determinata in prezent de actiunea unor factori in evolutia rolului si functiilor statului. In contextul respectarii principiului autonomiei financiare, orice venituri extrabugetare sunt lasate la dispozitia entitatii care le obtine, pentru a le folosi in conformitate cu nevoile proprii. Daca veniturile proprii sunt suficient de mari, finantarea de la buget se realizeaza “per sold”, sub forma unor subventii in completare pentru acoperirea cheltuielilor proprii, cum se intampla in cazul unor institutii publice locale fara scop lucrativ care au capatat personalitate juridica si implicit dreptul de a-si organiza gestiunea financiara dupa alte criterii decat cele specifice serviciilor publice.

Prin infiintarea unor unitati economice sub forma de regii autonome, cu personalitate juridica si o larga autonomie functionala, statul a dat posibilitatea unor reglementari financiare diferite de cele aplicabile institutiilor de drept public, asa incat ele nu mai figureaza cu totalitatea veniturilor si cheltuielilor in bugetul de stat, ci numai cu sumele pe care le varsa, respectiv le primesc de la buget. De asemenea, unitatiile administrativ-teritoriale nu mai includ toate veniturile si cheltuielile lor in bugetul de stat, ci doar eventualele subventii primite sau varsate catre buget.

Exista si unele situatii speciale, prevazute de lege, ce constituie exceptii de la principiul universalitatii, cum sunt:

resursele provenind din donatii, care nu majoreaza resursele publice totale, ci au o afectatie speciala in conformitate cu vointa celui care efectueaza donatia;

fondurile de sprijin, ce reprezinta resurse ale particularilor puse la dispozitia administratiilor publice cu conditia realizarii unor lucrari publice sau prestatii determinate;

reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea catre buget a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu.

La noi in tara, Legea privind finantele publice precizeaza faptul ca veniturile si cheltuielile se includ in totalitate, in sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte.

Principiul echilibrului bugetar este principiul potrivit caruia bugetul statului trebuie sa se prezinte echilibrat, adica veniturile sa acopere integral cheltuielile.

Acest principiu a fost considerat drept “cheia de bolta” a finantelor publice, el presupunand nu numai intocmirea unui buget ale carui cheltuieli sa fie acoperite integral din venituri bugetare, ci si respectarea in executie a acestei cerinte.

Daca bugetul general al Uniunii Europene este un buget echilibrat in mod obligatoriu, legislatia franceza nu interzice aprobarea de bugete dezechilibrate.

Deficitul bugetar trebuie sa respecte criteriul conventiei, de 3% din PIB, stabilit de Tratatul de la Maastricht.

Existau tari in care legislatia financiara nu permitea intocmirea unor bugete dezechilibrate. De exemplu, in Germania dreptul bugetar interzicea elaborarea de bugete deficitare, precizand ca veniturile si cheltuielile publice aprobate de lege, trebuie sa fie echilibrate.

Acest principiu al echilibrului bugetar strict a fost, in mod progresiv, abandonat, atat sub impulsul teoreticienilor finantelor functionale care promovau teoria bugetelor ciclice si cu caracter regulator, cat mai ales sub impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Principiul echilibrului nu putea fi respectat, ceea ce a determinat recurgerea la diferite practici cum ar fi: intocmirea a doua bugete, unul ordinar echilibrat, iar celalalt extraordinar deficitar, ce putea fi echilibrat pe seama veniturilor provenind din imprumuturi si emisiune baneasca in Germania, asigurarea echilibrului prin operatiunea de debugetizare in Franta sau elaborarea de bugete ciclice in Suedia si in alte tari scandinave. Treptat o serie de state au renuntat la aplicarea in practica a principiului echilibrarii bugetare, elaborand si prezentand Parlamentului spre aprobare bugete deficitare.

Teoreticienii finantelor functionale au propus renuntarea la echilibrarea anuala a bugetelor si trecerea la echilibrarea bugetului la nivelul unui ciclu economic prin intocmirea de bugete multianuale. Tehnica bugetelor ciclice are drept scop realizarea echilibrului dintre veniturile si cheltuielile publice nu la nivelul unui an bugetar, ci prin intermediul unui buget multianual, tinandu-se seama de variatiile veniturilor publice in timpul diferitelor faze ale unui ciclu economic. Bazandu-se pe teoria economica conjuncturala, economistii care sustin caracterul functional al finantelor, remarca tendinta de crestere a veniturilor fiscale si a veniturilor publice, in general, in perioadele de prosperitate economica. Cresterea veniturilor publice are drept suport cresterea rapida a produsului intern brut. Invers, in perioadele de depresiune, restrangerea activitatii economice genereaza o reducere a veniturilor publice, punandu-se sub semnul intrebarii posibilitatea realizarii echilibrului bugetar. In conceptia adeptilor teoriei bugetare ciclice, realizarea echilibrului la nivelul unui ciclu economic ar fi posibila prin folosirea unor tehnici specifice, cum ar fi: constituirea unor fonduri de rezerva, a unor fonduri de egalizare si folosirea amortizarii alternative a datoriei publice.

Se propune, astfel, compensarea deficitelor bugetare inregistrate in perioadele de depresiune cu excedentele inregistrate in perioadele de expansiune a activitatii economice. Asigurarea echilibrului ar fi posibila prin folosirea uneia dintre urmatoarele tehnici:

a) constituirea unui fond de rezerva bugetara pe seama incasarilor din impozite optinute in perioadele de prosperitate ale ciclului economic, cand se inregistreaza cresterea productiei, sporirea produsului intern brut si cresterea incasarilor din impozite. In aceste conditii, nu trebuie sa se opteze pentru o degre-vare fiscala, ci dimpotriva nivelul fiscalitatii ramane neschimbat, ceea ce in cazul unei baze de impozitare mai mari conduce la aparitia unui excedent de venituri ce ar alimenta un fond de rezerva bugetara. Fondul de rezerva ar putea fi folosit pentru finantarea deficitului bugetar in perioadele de depresiune. In practica, este dificil de evaluat incidenta economica si financiara a fenomenelor specifice perioadelor de depresiune si cu atat mai mult nu poate fi precizat momentul declansarii crizelor si nici durata sau intensitatea acestora. Totodata, intervin dificultati in ceea ce priveste dimensionarea fondului de rezerva la nivelul necesitatilor determinate de cresterea cheltuielilor publice in viitor;

b) tehnica fondului de egalizare porneste in perioada de depresiune a ciclului economic si vizeaza restabilirea echilibrului bugetar la nivelul unui interval de timp indelungat. In aceste conditii, Guvernul finanteaza deficitul inregistrat in anii de depresiune prin intermediul imprumuturilor publice de natura “creditelor de anticipati” a caror rambursare va fi posibila in perioadele de expansiune, cand se vor inregistra excedente bugetare. Cresterea productiei si a veniturilor in viitor ar duce la sporirea impozitelor, iar in conditiile mentinerii la acelasi nivel sau ale reducerii cheltuielilor publice, excedentul bugetar obtinut ar permite constituirea fondului de egalizare. Daca din punct de vedere teoretic, solutia pare posibila, aplicarea ei practica este dificila, aproape imposibila, deoarece deficitul bugetar a devenit un fenomen cronic, iar excedentele bugetare se inregistreaza doar sporadic;

c) tehnica amortizarii alternative se bazeaza pe gestionarea datoriei publice in conditii de ciclicitate a activitatii economice. In perioada de expansiune pot fi luate masuri de majorare a impozitelor, iar resursele suplimentare obtinute pot fi folosite pentru amortizarea accelarata a datoriei publice contractata anterior, atunci cand bugetul a fost incheiat cu deficit. Se procedeaza astfel, la conversiunea datoriei publice si la rambursarea cu anticipatie a imprumuturilor. In perioadele de regres a activitatii economice, echilibrul s-ar realiza prin aceea ca reducerea veniturilor ar fi compensata de diminuarea cheltuielilor publice, prin sistarea platilor in contul datoriei publice ca urmare a rambursarilor efectuate anterior.

Folosirea in practica a amortizarii alternative a intampinat dificultati prin aceea ca pentru onorarea serviciului datoriei publice numai in anii in care resursele bugetare permit acest lucru sau pentru conversiunea datoriei publice este necesar acordul creditorilor statului, ceea ce este greu de obtinut, mai ales in cazul imprumuturilor de stat externe .

In concluzie, teoria bugetelor ciclice a consacrat o derogare de la principiul anualitatii bugetului indeosebi in ceea ce priveste autorizarea resurselor publice. Aceasta teorie nu este incompatibila cu autorizarea anuala a cheltuielilor, obiectivul ei principal fiind acela de a se realiza echilibrul bugetar intr-un cadru multianual. Solutiile de echilibrare bugetara pe perioade de mai multi ani, oferite de adeptii teoriei bugetelor ciclice, nu si-au gasit, insa, aplicabilitatea practica.

Disparitia ciclului economic clasic a determinat abandonarea bugetelor ciclice. Principiul echilibrului bugetar a fost disociat de cel al anualitatii. Econo-mistii sustinatori ai doctrinei bugetare neoclasice puneau in evidenta legatura dintre echilibrele economice fundamentale si politica de crestere economica, subliniind caracterul de plan financiar al bugetului de stat. Economistii bugetaristi au justificat rolul de instrument de interventie in activitatea economica a bugetului de stat prin intermediul principalilor indicatori de venituri si cheltuieli si prin soldul acestuia.

In acest context a fost conceput bugetul regulator, ca mijloc de asigurare a unei anumite cresteri economice. Un buget echilibrat sau un buget excedentar permite combaterea diferitelor forme ale inflatiei, si anume inflatia generata de cerere si de fenomenul de “supraincalzire a economiei”. In acest timp, inflatia determinata de costuri si “stagflatia” nu pot fi influentate printr-o terapie bugetara.

Pe de alta parte, un deficit bugetar voluntar devine un mijloc de relansare a activitatii economice, daca conjunctura nu are, deja, caracter inflationist.

In practica bugetara a unor tari, bugetul regulator a imbracat forma unor fonduri de actiune conjuncturala. Asemenea fonduri s-au constituit in Franta pe seama unor credite aprobate anual de parlament ce constituie resurse la dispozitia guvernului necesare cresterii cheltuielilor globale. In functie de nevoile conjuncturale, se actioneaza asupra cererii publice de bunuri si servicii, utilizandu-se resursele din fondul aprobat. Astfel, se realizeaza o politica bugetara supla in cadrul careia cheltuielile pot fi redimensionate in raport cu marimea resurselor din fondul de actiune conjuncturala. In acelasi timp, veniturile bugetare (impozitele directe si indirecte sau taxele parafiscale de tipul diverselor cotizatii) pot constitui un instrument de reglare conjuncturala. De exemplu, daca nu se opereaza modifi-cari ale legii prin care se reglementeaza impozitul pe profit, in cazul unei cresteri economice puternice, se inregistreaza o crestere automata a acestui impozit direct, ceea ce absoarbe o parte din puterea de cumparare excedentara.

In perioada actuala, cand se sustin atat neutralitatea finantelor publice, cat si renuntarea la echilibrarea anuala a bugetului, politica bugetara este astfel conceputa incat sa realizeze o corelare intre un ansamblu de indicatori macroeco-nomici si nivelul deficitului bugetar. Urmarirea sistematica a nivelului si a evolutiei indicatorilor macroeconomici permite stabilirea unui diagnostic conjunctural si adoptarea unor masuri bugetare in concordanta cu starea si evolutia economiei reale. Sistemul de indicatori de semnalizare include:

-indicatori specifici nivelului si evolutiei preturilor, permitand masurarea intre evolutia preturilor interne si externe si diferentialul ratei inflatiei;

-indicatori de comert exterior, prin care sa se masoare gradul de acoperire a importurilor de catre exporturi;

-indicatori de utilizare a resurselor, urmarindu-se corectarea variatiilor sezoniere;

-indicatori care reflecta nivelul si evolutia productivitatii muncii si a produc-tiei industriale;

-indicatori privind structura pietei nationale, care sa evidentieze aportul capitalului autohton si a celui strain la realizarea productiei nationale;

-indicatori ai cresterii economice sau indici ai produsului intern brut;

-indicatori monetari si financiari diversi (evolutia ratei dobanzii, cursul de schimb, cursul bursier, masa monetara etc.).

Acesti indicatori pun in evidenta conjunctura economica la un moment dat si contribuie la adaptarea politicii bugetare in conditiile unui deficit suportabil.

In cadrul anului bugetar, distingem atat echilibrul bugetar pe parcursul executiei, cat si echilibrul bugetar la sfarsitul anului

Echilibrul bugetar pe parcursul executiei se realizeaza atunci cand lichiditatile banesti provenite din incasarea veniturilor publice acopera nevoile de plati scadente. Restabilirea echilibrului pe parcursul executiei este obligatorie, caci altfel nu s-ar mai putea efectua cheltuielile conform creditelor bugetare aprobate de Parlament, iar unele nu pot fi amanate, ca de exemplu plata salariilor, plata pensiilor, plata burselor. Mijloacele de restabilire a echilibrului sunt: disponibilitatile banesti existente in contul trezoreriei statului; imprumuturile pe termen scurt contractate prin emisiunea de titluri de stat, a caror valoare se incadreaza in prevederile legale ca proportie in volumul bugetului anual; imprumuturile pe termen scurt acordate de Banca Nationala a Romaniei cu rambur-sari in cel mult 6 luni, fara dobanda, fie din incasarile cuvenite, fie pe seama unui imprumut de stat lansat prin titluri de credit pe piata capitalului de imprumut.

Echilibrul anual al bugetului presupune egalitatea dintre nivelul incasarii veniturilor obligatorii ale statului si nivelul cheltuielilor totale.

Realizarea unor venituri mai mari decat volumul cheltuielilor constituie excedentul bugetar, iar cand veniturile realizate sun mai mici decat volumul cheltuielilor ne aflam in situatia deficitului bugetar.

In numeroase tari dezvoltate sau in curs de dezvoltare, ca urmare a cresterii mai rapide a cheltuielilor decat a veniturilor publice, bugetele se intocmesc si se incheie, tot mai frecvent, cu deficit. Deficitul bugetar este considerat un fenomen specific finantelor contemporane. Cauzele deficitului bugetar sunt multiple si vizeaza atat propria economie, cat si conjunctura internationala. Deficitul bugetar este cauzat de cresterea accelarata a cheltuielilor publice, de incetinirea ritmului de crestere a veniturilor publice sau de fenomene conjuncturale ce isi transmit influenta prin intermediul cursului de schimb si al ratei dobanzii. In anii ’70-80, deficitul bugetar a fost puternic influentat de criza petrolului si de accentuarea cursei inarmarilor.

Problema deficitului bugetar este, de regula, solutionata prin venituri extraordinare, care provin din imprumuturi de stat si emisiune monetara.

Echilibrarea bugetului pe seama emisiunii monetare are consecinte negative asupra economiilor nationale, ce constau in cresterea masei monetare in circulatie, fara acoperirea corespunzatoare in marfuri si servicii. Aceasta conduce la reducerea puterii de cumparare a banilor si la cresterea substantiala a preturilor. O astfel de consecinta a fenomenelor inflationiste determina, in ultima instanta, cresterea cheltuielilor publice, ceea ce creaza noi deficite bugetare.

Datoria publica a tarilor occidentale contractata pentu acoperirea golurilor bugetare a ajuns la sume uriase. De exemplu, daca in anii 1979-1989 deficitul bugetului federal al S.U.A. a fost de 467 milioane de dolari, in anul bugetar 1985-1986 S.U.A. a inregistrat un deficit de 263 miliarde de dolari al bugetului federal si o datorie publica ce a ajuns la 220 miliarde dolari.

Alaturi de S.U.A., cele mai mari datorii le au: Brazilia cu 114 miliarde dolari, Mexic cu 105 miliarde dolari si Franta care la sfarsitul anului 1986 avea 66 miliarde dolari.

In doctrina si in practica unor tari dezvoltate, echilibrul financiar a fost subordonat echilibrului general economic, considerandu-se ca echilibrul financiar este o parte componenta a echilibrului economic. In acest sens, se considera ca s-ar putea ajunge la echilibrul intregii vieti sociale si economice pe seama deficitului bugetar.

In Romania, soldul bugetului general consolidat a fost, incepand cu anul 1992, negativ, acesta inregistrand deficite anuale care, pe fondul resurselor interne limitate, mai ales dupa 1996, s-au cronicizat.

In prezent, constructia bugetara promoveaza un buget orientat catre sustinerea procesului de integrare europeana, prin adoptarea unui cadru bugetar multianual, prin identificarea principalelor tinte si orientari ale politicii fiscal-bugetare si proiectia principalelor politici publice intr-un orizont mediu de timp. Indicatorii bugetului pe anul 2003 pun in evidenta imbunatatirea conditiilor speciale prin sprijinirea politicilor, in domeniul protectiei sociale, sanatatii, educatiei, apararii nationale, ordinii publice si sigurantei nationale.

Politica de cheltuieli bugetare este interzisa intr-un orizont strategic coerent si realist. Directia strategica a reformei in domeniul cheltuielilor publice a fost favorizata de performantele economice pozitive obtinute in anii precedenti.

In anul 2001, Romania s-a recuplat la tendintele europene de dezvoltare, in timp ce anul 2002 a reprezentat anul confirmarii caracterului durabil al cresterii economice. Astfel, s-a schimbat raportul dintre factorii interni si externi, dintre cei stimulativi si inhibitori, contrabalansandu-se implicatiile negative ale mediului economic international, care traverseaza o perioada de recesiune.

Marimea deficitului bugetar, in fiecare an considerat, a fost influntata de nivelul si fluctuatiile produsului intern brut si de gradul de redistribuire a acestuia prin intermediul instrumentelor financiare. Cheltuielile publice, cum sunt cele pentru ajutor de somaj si asistenta publica, cresc atunci cand rata somajului creste.

Veniturile din impozite cresc aproape automat atunci cand creste numarul populatiei si sporeste produsul intern brut. Totodata, impozitele si taxele platite de corporatii sunt cu atat mai mari cu cat profitul si cifra de afaceri cresc. Impozitele pe veniturile persoanelor fizice, avand la baza o structura de cote progresive, oscileaza, de asemenea, in functie de nivelul activitatii economice.

Efectele in plan economic ale deficitului bugetar sunt multiple. In orice tara, existenta deficitului bugetar majoreaza datoria publica, crescand in viitor serviciul acesteia respectiv rambursarile, dobanzile si comisioanele exigibile in fiecare an pentru stingerea datoriei publice interne si externe. Acoperirea serviciului datoriei publice presupune echilibrarea veniturilor curente provenite in special din impozite si taxe, in detrimentul efectuarii altor cheltuieli publice care sa produca bunuri si servicii suplimentare. In conditiile unei cereri de credite mari pentru acoperirea deficitului bugetar, rata dobanzii prezinta tendinta de crestere.

Deficitul bugetar contribuie la cresterea ratei dobanzii pe piata. Prin aceasta, deficitul se opune investitiilor private, incetinind astfel ritmul real al cresterii economice. Cand Guvernul solicita fonduri pe piata capitalului de imprumut, rata dobanzii creste, deoarece o parte importanta din fondurile disponibile este atrasa de Guvern prin intermediul creditului public. Cresterea ratei dobanzii de piata are drept efect restrangerea cererii de credite adresate de agentii economici si implicit reducerea investitiilor realizate pe credit. Investitiile private reduse contribuie la scaderea productivitatii muncii si implicit la reducerea salariilor. De asemenea, se diminueaza imprumuturile efectuate de persoanele particulare in vederea achizitionarii unor bunuri de folosinta indelungata sau constituirii si cumpararii de locuinte. Alaturi de aceste efecte se inregistreaza si scaderea consumului privat, deoarece o rata ridicata a dobanzii incurajeaza economiile.

In conditiile in care moneda nationala este convertibila oficial, fiind solicitata ca mijloc de plata international, cursul de schimb este influentat in mod favorabil, deoarece o rata ridicata a dobanzii majoreaza cererea nerezidentilor pentru acea moneda. Contribuabilii au tendinta de a realiza economii, atunci cand se recurge la finantarea deficitului din imprumuturi, pentru ca veniturile disponibile prezente sunt mai mari decat daca s-ar majora impozitele curente. Cresterea economiilor populatiei determina sporirea disponibilitatilor pe piata capitalului de imprumut, compensand cererea sporita de credite guvernamentale. Cele doua efecte (cresterea economiilor si cererea sporita de imprumuturi publice) se anuleaza reciproc, neinfluentand nivelul ratei dobanzii.

In concluzie, imprumutul contractat de Guvern pentru acoperirea deficitului nu influenteaza nivelul ratei dobanzii pe piata. Se sustine neutralitatea deficitului in raport de investitiile private sau de achizitionarea bunurilor de folosinta indelungata de catre populatie pe seama creditului bancar.

Principiul neafectarii veniturilor, desi nu este prevazut in legislatia actuala, a fost recunoscut de teoria finantelor publice.

Cerinta acestui principiu rezida in faptul ca veniturile incasate la buget se depersonalizeaza, astfel incat veniturile in totalitatea lor sunt folosite pentru acoperirea tuturor cheltuielilor. Principiul neafectarii interzice ca un anumit venit bugetar sa fie afectat acoperirii unei anumite cheltuieli. Aceasta, deoarece nu se poate realiza o concordanta deplina intre marimea unui venit si nivelul cheltuielilor ce urmeaza a fi finantate pe seama venitului special afectat.

Veniturile cu afectatie speciala, fie ca depasesc necesarul de resurse pentru acoperirea cheltuielii respective, ceea ce conduce la o folosire nerationala a fondurilor, fie ca sunt insuficiente, ceea ce pune sub semnul intrebarii posibilitatea realizarii actiunii respective din fondurile de resurse banesti ale bugetului de stat.

Nerespectarea intocmai a acestui principiu este, de fapt, un rezultat al nerespectarii depline a altor principii, in special cele privind universalitatea sau unitatea bugetara. Astfel, principiul neafectarii este interpretat prin analogie cu cel al universalitatii datorita consecintelor similare ce nu trebuie confundate. Asadar, orice incalcare a principiului universalitatii implica o nerespectare a regulii neafectarii resurselor, deoarece veniturile realizate, prin aceasta incalcare a principiului, sunt afectate acoperirii unor cheltuieli determinate.

In practica apar deseori abateri de la acest principiu. Astfel, pentru finantarea unor servicii ale statului sunt scoase in afara bugetului ordinar venituri care provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe, autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci, abaterile de la principiul unitatii bugetare reprezinta, in acelasi timp, si abateri de la regula neafectarii veniturilor. Chiar in cadrul bugetului ordinar poate fi permisa afectarea unor venituri. Este cunoscuta practica afectarii anumitor venituri publice in scopul restituirii unor imprumuturi de stat. Uneori, cand se introduce un nou impozit, Guvernul, pentru a preveni nemultumirea contribuabililor indica si scopul in care vor fi utilizate incasarile din impozitul respectiv.

La noi in tara, Legea privind finantele publice prevede expres destinatia resurselor publice, intelese ca resurse totale, si care vizeaza: domeniul social, asigurarea cerintelor de aparare a tarii si a ordinii publice, sustinerea unor programe de cercetare fundamentala, domeniul economic si finantarea administratiei de stat centrale si locale precum si a altor cheltuieli prevazute de lege. Fondurile speciale, aprobate anual prin lege bugetara, evidentiaza venituri cu afectatie speciala reprezentand si o exceptie de la principiul neafectarii veniturilor bugetare.

Capitolul III. Procesul bugetar.

Sectiunea I. Continutul.

Procesul bugetar reprezinta ansamblul actiunilor si masurilor intreprinse de institutiile abilitate ale statului in scopul concretizarii politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamentala. Optand, in cadrul politicii economico-financiare, pentru un anumit volum si structura de bunuri si servicii publice, distribuite prin reteaua institutiilor guvernamentale, autoritatea de stat este imputernicita, prin Constitutie si sistemul de legi specifice, sa procedeze la punerea in miscare a mecanismului de producere si distribuire a bunurilor si serviciilor necesare cetatenilor. Aceasta abordare este confirmata de teoria si practica privind finantele publice in tarile cu economie de piata dezvoltata.

Derularea procesului bugetar presupune existenta unor resurse financiare, precum si alocarea lor in scopul furnizarii catre populatie a bunurilor si serviciilor publice.

Instrumentul in care isi gasesc reflectarea toate resursele financiare publice si cheltuielile publice il constituie bugetul general consolidat. Acesta cuprinde ansamblul bugetelor care reflecta fluxurile de venituri si de cheltuieli ale sectorului public. Pentru ca acest sistem complex de bugete sa devina operational, este necesara, elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumita perioada. Se impune existenta cadrului juridic care sa reglementeze, pe de o parte, categoriile si nivelurilor impozitelor, taxelor si contributiilor percepute de la persoanele fizice si juridice, iar, pe de alta parte, destinatiile spre care pot fi orientate alocatiile bugetare in vederea furnizarii de bunuri si servicii publice.

Avand la baza un anumit cadru legislativ, care trebuie sa se afle in concordanta cu obiectivele programului de guvernare aprobat de Parlament, executivul poate declansa procesul bugetar.

Sectiunea II. Etapele si caracteristicile procesului bugetar.

Etapele procesului bugetar se refera la:

elaborarea proiectului bugetului de stat;

aprobarea bugetului de stat;

executarea bugetului de stat;

incheierea executiei bugetare;

controlul executiei bugetare;

aprobarea contului general de executie a bugetului.

Procesul bugetar prezinta o serie de caracteristici comune care ii confera acestuia trasaturile specifice unui proces:

-este decizional, deoarece continutul sau consta in alocarea unor resurse bugetare limitate in raport cu nevoile societatii pentru bunuri si servicii publice.

Stabilirea destinatiilor de alocare a resurselor bugetare presupune realizarea, in prealabil a unui proces complex de inventariere a nevoilor societatii, urmat de ierarhizarea prioritatilor acesteia si de selectare a categoriilor de bunuri si servicii publice care satisfac in mare masura obiectivele economico-sociale ale tarii.

-este democratic, deoarece in cursul derularii etapelor procesului bugetar se manifesta atat atributele statului de drept (separatia puterilor in stat), cat si posibili-tatea impunerii intereselor economico-sociale ale grupurilor de cetateni care detin majoritatea politica de decizie;

-este preponderent politic, deoarece optiunea pentru un anumit tip de politica economica, in general, de politica financiara si monetara, in special, toate reflectate in continutul bugetului, reprezinta un act specific deciziei politice a fortelor majo- ritare in parlament.

Transpunerea in practica a etapele procesului bugetar in tarile democratice din punct de vedere politic, economic si social se realizeaza prin sistemul institutiilor publice specifice statului de drept. Caracteristica fundamentala a acestui sistem o reprezinta, pe de o parte, separarea, pe orizontala, in subsisteme institutionale a celor trei puteri de stat (legislativa, executiva, judecatoreasca), iar pe de alta parte, subordonarea, pe verticala, a institutiilor in cadrul fiecaruia din respectivele sisteme.

Acest mod de organizare si functionare a institutiilor care participa la realizarea procesului bugetar, asigura prevenirea abuzului de putere din partea unei institutii. Aparitia conflictului de interese intre puterile statului se evita prin aceea ca fundamentarea bugetului se face de catre Guvern, iar aprobarea lui de catre Parlament, precum si prin faptul ca organismele publice din cadrul guvernului care executa bugetul aprobat sunt supuse controlului financiar al unei institutii exterioare Guvernului si anume Curtea de Conturi, care functioneaza sub autorita-tea Parlamentului.

In tara noastra, derularea procesului bugetar se realizeaza, in concordanta cu principiile teoretice si practice specifice acestui domeniu de activitate, potrivit prevederilor Constitutiei Romaniei si Legii privind finantele publice.

Elaborarea proiectului bugetului de stat reprezinta prima etapa a procesului bugetar la nivelul acestui buget, care consta in formularea propunerilor privind veniturile si cheltuielile bugetare de catre ordonatorii de credite bugetare, comunicarea acestora Ministerului Economiei si Finantelor la nivelul caruia are loc centralizarea intr-un document numit proiect al legii bugetului de stat. Acesta este documentul elaborat de Guvern prin Ministerul Economiei si Finantelor, pe baza proiectelor bugetelor ordonatorilor principali de credite ai acestui buget, precum si a proiectelor bugetelor locale.

Elaborarea proiectelor de buget se bazeaza pe:

-prognozele indicatorilor macroeconomici si sociali din anul bugetar pentru care se intocmeste bugetul si ale celor pentru urmatorii trei ani;

-politicile fiscale si bugetare;

-politicile si strategiile sectoriale, prioritatile stabilite in formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite;

-propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;

-programele intocmite de ordonatorii principali de credite in scopul finantarii unor actiuni de ansamblu;

-posibilitatile de finantare a deficitului bugetar.

Procesul elaborarii proiectului de buget se desfasoara pe baza unui calendar care stabileste termenele limita pentru fiecare etapa. Astfel:

1. Ministerul Economiei si Finantelor inainteaza Guvernului, pana la data de 1 mai, obiectivele politicii fiscale si bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget si urmatorii ani, impreuna cu limitele de cheltuieli;

2. Guvernul aproba obiectivele politicii fiscale si bugetare, precum si limitele de cheltuieli pana la data de 15 mai, dupa care informeaza comisiile pentru buget, finante si banci ale Parlamentului asupra principalelor orientari ale politicii sale macroeconomice si ale finantelor publice;

3. Ministerul Economiei si Finantelor transmite ordonatorilor principali de credite, pana la data de 1 iunie, o scrisoare cadru care specifica contextul macroeconomic pe baza caruia se intocmesc proiectele de bugete si limitele de cheltuieli aprobate de Guvern.

4. Ministerul Economiei si Finantelor formuleaza propuneri pentru modificarea limitelor de cheltuieli datorita schimbarii cadrului macroeconomic, care sunt adoptate de Guvern si transmise apoi ordonatorilor principali de credite, pentru definitivarea proiectelor de buget;

5. Ordonatorii principali de credite au obligatia ca, pana la data de 15 iulie a fiecarui an, sa depuna la Ministerul Economiei si Finantelor propunerile pentru proiectul de buget si anexele la acesta, pentru anul urmator, cu incadrarea in limitele de cheltuieli si estimarile pentru urmatorii 3 ani;

6. Camera Deputatilor si Senatul, cu consultarea Guvernului, isi aproba bugetele proprii si le inainteaza Guvernului in vederea includerii lor in proiectul bugetului de stat;

7. Autoritatile administratiei publice locale au obligatia de a transmite propunerile de transferuri consolidabile si de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;

8.Ministerul Economiei si Finantelor examineaza proiectele de buget si poarta discutii cu ordonatorii principali de credite, urmand ca proiectele de buget si anexele la acestea, definitivate sa fie depuse la Ministerul Economiei si Finantelor, pana la data de 1 august a fiecarui an.

9. Ministerul Economiei si Finantelor, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite si a bugetului propriu, intocmeste proiectele legilor bugetare, pe care le depune Guvernului, pana la data de 30 septembrie a fiecarui an. Proiectul legii bugetului de stat este insotit de un raport privind situatia macroeconomica pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget in urmatorii trei ani.

10. Dupa insusirea de catre Guvern a proiectelor legilor bugetare si de buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului, cel tarziu pana la data de 15 octombrie a fiecarui an.

Totodata, in bugetul de stat este inclus si Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului si Fondul de interventie la dispozitia Guvernului.

Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului se repartizeaza unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat si ai bugetelor locale, pe baza de hotarari ale Guvernului, pentru finantarea unor cheltuieli urgente sau neprevazute aparute in timpul exercitiului bugetar. Alocarea de sume pentru bugetele locale se face prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat catre bugetele locale pentru investitii finantate partial din imprumuturi externe. Acest fond de rezerva se poate majora in cursul anului bugetar cu creditele bugetare anulate ale ordonatori-lor principali de credite bugetare.

Fondul de investitie la dispozitia Guvernului se repartizeaza unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat si ai bugetelor locale, pe baza de hotarari ale Guvernului, pentru finantarea unor actiuni urgente in vederea inlaturarii efectelor unor calamitati naturale. In cursul exercitiului bugetar acest fond poate fi majorat de Guvern din Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului, dupa necesitatile privind asigurarea sumelor pentru inlaturarea efectelor calamitatilor naturale.

Intocmirea proiectului legii bugetului de stat reprezinta rezultatul primei etape a procesului bugetar, si anume elaborarea bugetului de stat.

Dupa intocmire, proiectul de buget este supus dezbaterii si aprobarii Parlamentului. In cadrul celei de-a doua etape a procesului bugetar distingem urmatoarele faze: dezbaterea la nivelul comisiilor de specialitate, la care are loc avizarea proiectului; intocmirea Raportului comun; dezbaterea generala in sedinta comuna a celor doua camere ale Parlamentului; votarea legii bugetului de stat; pro-mulgarea legii bugetului de stat de catre presedintele tarii; publicarea legii bugetului de stat in Monitorul Oficial.

Etapele examinarii si aprobarii proiectului bugetului de stat sunt:

1. Proiectul bugetului de stat, la care este anexat bugetul fondului de asigurari sociale de sanatate, este depus la Parlament de catre Guvern impreuna cu Raportul despre situatia economica si financiara a tarii si proiectia acesteia in viitor, precum si proiectul legii bugetare anuale.

2. Aceste documente sunt examinate de catre comisiile permanente ale fiecarei Camere (Comisia de buget si finante si alte comisii interesate), care isi dau avizul.

La nivelul acestor comisii, unde are loc examinarea, sunt formulate si amendamentele. Daca acestea maresc deficitul bugetar sunt necesare analize si discutii cu reprezentantii Guvernului pentru gasirea de solutii.

3. In sedinta comuna a celor doua camere ale Parlamentului are loc dezbaterea atat a proiectului bugetului de stat cat si a raportului comun privind amendamentele. La aceasta dezbatere participa si primul-ministru, care expune motivele care au condus la elaborarea proiectului bugetului de stat, a proiectului legii bugetare anuale si a Raportului privind proiectul legii bugetului de stat.

4. Adoptarea legii bugetului de stat se efectueaza pe baza votului de ansamblu a legii, care poate fi secret sau deschis.

5. Legea bugetului de stat este supusa promulgarii de catre presedintele tarii, dupa care se publica in Monitorul Oficial. Legea bugetului de stat intra in vigoare de la data publicarii.

Legile bugetare cuprind:

la venituri, estimarile anului bugetar;

la cheltuieli, creditele bugetare determinate de autorizarile continute in legi specifice, in structura functionala si economica a acestora.

deficitul sau excedentul bugetar;

reglementari specifice exercitiului bugetar.

La redactarea textului legii se folosesc, ca parti componente ale acesteia, anexe care contin prevederi referitoare la:

sintezele bugetului de stat, bugetul Fondului national unic de asigurari sociale de sanatate;

bugetele ordonatorilor principali de credite;

sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si criterii de repartizare a acestora;

Daca legile bugetare nu au fost adoptate cu cel putin 3 zile inainte de expirarea exercitiului bugetar, Guvernul indeplineste sarcinile prevazute in bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli care nu pot depasi 1/12 din prevede-rile bugetelor anului precedent, cu exceptia cazurilor deosebite, temeinic justificate de catre ordonatorii principali de credite. Institutiile publice si actiunile noi, aprobate in anul curent, dar care incep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar urmator, vor fi finantate, pana la aprobarea legii bugetare, in limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse in proiectul de buget.

Legile bugetare pot fi modificate in cursul exercitiului bugetar prin legi de rectificare elaborate cel mai tarziu pana la data de 30 noiembrie. Acestor legi recti-ficative li se aplica aceleasi proceduri ca si legilor bugetare anuale initiale.

Executarea bugetului de stat reprezinta un ansamblu de acte si operatiuni vizand incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor adoptate prin legea bugetara anuala. Ea incepe dupa adoptarea sa de catre Parlament, iar intreaga raspundere pentru aducerea la indeplinire a autorizatiei parlamentare revine Guvernului. Guvernul, prin institutii specializate, asigura realizarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor. Realizarea veniturilor constituie o obligatie pentru Guvern, iar executarea cheltuielilor bugetare pana la nivelul aprobat constituie un drept al acestuia.

Executarea bugetului se subordoneaza regulii potrivit careia trebuie sa se actioneze pentru identificarea tuturor resurselor de venituri si incasarea in totalitate a drepturilor cuvenite statului si pentru efectuarea cheltuielilor in limitele si conditiile stabilite, urmarindu-se evitarea deturnarii fondurilor de la destinatia lor bugetara legala, prevenirea risipei si abuzurilor.

Realizarea veniturilor bugetare parcurge anumite etape: asezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere a impozitului si perceperea propriu-zisa a acestuia.

Asezarea este operatiunea care consta in identificarea materiei impozabile de care dispune o persoana fizica sau juridica si determinarea marimii acesteia.

Lichidarea este operatiunea care consta in stabilirea cuantumului impozabil datorat de persoana fizica sau juridica in cauza. La determinarea obligatiei bugetare se tine seama de cotele legale de impunere, marimea materiei impozabile, situatia personala a dobitorului, precum si de alte prevederi fiscale.

Emiterea titlului de percepere a impozitului este operatiunea care consta in deschiderea rolului, adica inscrierea sumei respective in debitul persoanei fizice sau juridice.

Perceperea propriu-zisa a impozitului este activitatea care consta in operatii de incasare a acestuia in cuantumul si la termenul stabilit. In cadrul operatiunii de percepere intra si urmarirea, care intervine in cazul debitorilor care nu-si respecta obligatiile fata de stat la termenele stabilite.

In cazul executarii silite, prin urmarire se pot naste litigii care sunt solutionate fie pe cale juridica, fie pe cale administrativa.

Asezarea, lichidarea si emiterea titlului de perceptie a impozitului se executa prin organe specializate ale Ministerului Finantelor, iar incasarea propriu-zisa a creantelor se realizeaza prin contabili din serviciul trezoreriei.

In legatura cu realizarea veniturilor bugetare, organele fiscale ale statului se confrunta cu fapte de sustragere de la plata obligatiilor fata de bugetul de stat, asa numita evaziune fiscala.

Evaziunea fiscala este fenomenul de sustragere de la impunere a unei plati din materia impozabila. Dupa modul de savarsire, evaziunea fiscala poate fi evaziune legala si evaziune frauduloasa.

Evaziunea fiscala legala permite sustragerea unei parti din materia impozabila, fara ca acest lucru sa constituie infractiune. Spre exemplu, venitul stabilit dupa criterii exterioare ori dupa anumite norme medii este, de regula, inferior celui real. Alteori, platitorii de impozite, profitand de lacunele legii, cauta sa ascunda o parte din materia impozabila de care dispun.

Evaziunea fiscala frauduloasa se realizeaza prin incalcarea dispozitiilor legale, fapta fiind considerata infractiune si sanctionata conform legii.

Efectuarea cheltuielilor publice parcurge urmatoarele etape: angajarea, lichidarea, ordonantarea si plata.

Angajarea constituie asumarea obligatiei de catre stat de a plati o suma de bani unui tert, obligatie care rezulta dintr-un act-contract, hotarare judecatoreasca sau orice alt act legal. Angajarea este facuta de catre ordonatorii principali (ministrii) sau de catre ordonatorii secundari, in mod exceptional, dar numai in limita sumelor prevazute in buget pentru actiunile respective.

Potrivit principiului specializarii bugetare, cheltuielile nu pot fi efectuate decat din capitolul bugetar pentru care au fost prevazute.

Lichidarea reprezinta operatiunea prin care se verifica realizarea serviciului in favoarea statului si se stabileste cuantumul platii ce urmeaza a fi efectuata. Ea are la baza acte justificative si efectuarea de fapt a livrarilor de marfuri, executarii de lucrari, servicii.

Ordonantarea este operatiunea de emitere a unei dispozitii de plata a sumei de bani din bugetul statului, in favoarea celui indreptatit de acesta. Aceste acte emise de ordonatorii principali sau secundari, trebuie sa poarte viza controlului financiar, deoarece pe baza lor vor fi afectate resursele statului, prin achitarea unor plati.

Plata este operatiunea prin care se stinge obligatia statului fata de persoanele fizice sau juridice, fata de care acesta este dator cu o anumita suma de bani. Plata se face de catre gestionarii de bani publici si anume contabili, casieri, platitori. In executarea actelor si operatiunilor privind efectuarea cheltuielilor bugetare se poate remarca a anumita specializare. Astfel, angajarea, lichidarea si ordonantarea sunt de competenta ministrilor, conducatorilor institutiilor sau a altor functionari publici, denumiti administratori sau ordonatori bugetari, spre deosebire de plata care cade in sarcina gestionarilor de bani publici.

Potrivit Legii finantelor publice, executia bugetara se incheie la data de 31 decembrie a fiecarui an. Orice venit neincasat si orice cheltuiala angajata, dar neplatita pana la data de 31 decembrie se vor incasa sau se vor plati, dupa caz, in contul bugetului pe anul urmator.

In cursul anului, ordonatorii principali de credite prezinta Ministerului Finantelor Publice rapoarte periodice despre gradul de utilizare a fondurilor publice in vederea monitorizarii executiei bugetare.

Ordonatorii principali de credite au obligatia sa intocmeasca si sa anexeze la situatiile financiare anuale rapoarte anuale de performanta, in care sunt prezentate, pe fiecare program, obiectivele, rezultatele preconizate si cele obtinute, indicatorii si costurile asociate, dar si situatii privind angajamentele legale.

Conturile privitoare la executia de casa a bugetului de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale se prezinta Ministerului Finantelor Publice de organele abilitate.

In urma analizarii si verificarii acestora si pe baza situatiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite, Ministerul Finantelor Publice elaboreaza contul general anual de executie a bugetului de stat si contul de executie a bugetului asigurarilor sociale de stat, care au ca anexe conturile auale de executie a bugetelor fondurilor speciale si bugetelor ordonatorilor principali de credite, pe care le prezinta Guvernului.

Guvernul inainteaza spre aprobare Parlamentului contul general de executie a bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat si celalalte conturi anuale de executie, pana la data de 1 iulie a anului urmator celui de executie.

Dupa primirea contului privind executia bugetara, Parlamentul transmite documentul institutiei supreme de control al finantelor publice care, in cele mai multe tari, poarta denumirea de Curte de Conturi. Aceasta este o institutie publica exterioara Guvernului, care actioneaza in mod autonom, conform legii proprii de organizare si functionare, pe langa forul legislativ. Curtea de Conturi raporteaza Parlamentului asupra rezultatelor controalelor efectuate, propunand masuri de imbunatatire a unor dispozitii legale pentru cresterea eficientei utilizarii fondurilor publice.

In privinta contului de executie bugetara, Curtea de Conturi efectueaza la fiecare institutie publica controlul ulterior, vizand legalitatea si realitatea datelor cuprinse in acest document.

De asemenea, Curtea de Conturi verifica eficienta, eficacitatea si economici-tatea executiei bugetare, pronuntandu-se si asupra calitatii gestiunii banilor publici la nivelul fiecarei institutii si pe ansamblul bugetului. La incheierea verificarilor efectuate prin structurile sale functionale, daca nu se constata nelegalitati si prejudicii aduse fondurilor publice, Curtea de Conturi emite actul de descarcare de gestiune a conducatorului fiecarei institutii publice.

Curtea de conturi prezinta Parlamentului raportul privind controlul contului de executie bugetara in vederea dezbaterii si aprobarii acestuia.

Prin formele de organizare si functionare a controlului financiar trebuie sa se evite manifestarea conflictului de interese si sa se realizeze controlul reciproc al puterilor in stat, in sensul ca Guvernul sa fie controlat si de o entitate publica exte-rioara acestuia, aprobarea executiei bugetare efectuand-o o alta putere in stat, adica Parlamentul.

In afara controlului financiar, mai functioneaza controlul politic executat de Parlament. Acest tip de control se manifesta atat cu prilejul examinarii si aprobarii proiectului de buget, cat si la aprobarea contului de executie bugetara.

Dupa verificarea de catre Curtea de Conturi, contul general anual de executie a bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat si celalalte conturi anuale de executie se aproba prin lege de catre Parlament. Acestora li se adauga ca anexa a contului general anual de executie a bugetului de stat si contul general al datoriei publice. Conform legii, aceste conturi cuprind:

la venituri: prevederi bugetare initiale, definitive si incasari realizate;

la cheltuieli: credite bugetare initiale, definitive si plati efectuate;

Creditele bugetare neutilizate pana la inchiderea anului sunt anulate de drept.

Disponibilitatile din fondurile externe nerambursabile si cele din fondurile publice destinate cofinantarii financiare a Comunitatii Europene, ramase la finele exercitiului bugetar in conturile structurilor de implementare se raporteaza in anul urmator.

Durata in timp a intregului proces bugetar, prezinta unele deosebiri de la o tara la alta. In general, luand in calcul intervalul de timp consumat de la primele faze ale elaborarii proiectului de buget si pana la adoptarea proiectului legii privind aprobarea contului de executie bugetara, se poate afirma ca procesul referitor la bugetul unui an calendaristic dureaza, cu aproximatie, intre 3 ani si 3 ani si jumatate.

Dimensiunile relativ extinse in timp, impactul economico-social larg si complexitatea etapelor procesului bugetar, precum si numarul semnificativ de mare al institutiilor care participa la realizarea acestuia, indreptatesc afirmatia multor economisti si oameni politici potrivit careia legea bugetara anuala reprezinta, dupa Constitutie, cea mai importanta decizie a Parlamentului si, implicit, a Guvernului unei tari.

Bibliografie

Anisoara Babalau, Drept financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2007.

Dan Drosu Saguna, Drept financiar si fiscal, Editura Oscar Print, Bucuresti, 2000.

Dan Drosu Saguna, Tratat de drept financiar si fiscal, Editura All Beck, 2001.

Emil Balan, Drept financiar, Editura All Beck, Bucuresti, 2004.

Gheorghe Matei, Finante publice, Editura Universitaria, Craiova, 1998.

Ioan Condor, Drept fiscal si financiar, Editura Tribuna Economica, Bucuresti, 1996.

Ioan Gliga, Drept financiar , Editura Humanitas, Bucuresti, 1998.

Ioan Talpos, Finantele Romaniei, Editura Sedona, Timisoara, 1997.

Iulian Vacarel, Finante publice, E.D.P., Bucuresti, 1997.

Vasile Ciuvat, Drept financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2001.

Bibliografie

Anisoara Babalau, Drept financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2007.

Dan Drosu Saguna, Drept financiar si fiscal, Editura Oscar Print, Bucuresti, 2000.

Dan Drosu Saguna, Tratat de drept financiar si fiscal, Editura All Beck, 2001.

Emil Balan, Drept financiar, Editura All Beck, Bucuresti, 2004.

Gheorghe Matei, Finante publice, Editura Universitaria, Craiova, 1998.

Ioan Condor, Drept fiscal si financiar, Editura Tribuna Economica, Bucuresti, 1996.

Ioan Gliga, Drept financiar , Editura Humanitas, Bucuresti, 1998.

Ioan Talpos, Finantele Romaniei, Editura Sedona, Timisoara, 1997.

Iulian Vacarel, Finante publice, E.D.P., Bucuresti, 1997.

Vasile Ciuvat, Drept financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2001.