. Principii de Organizare Si Functionare a Sistemelor Administrative

Principii de organizare și funcționare a sistemelor administrative

INTRODUCERE

Activitatea de administrație publică, ca proces real, se înfăptuiește prin intermediul unui ansamblu de structuri, instituții și reglementări interdependente, ansamblu ce constituie sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state.

Sistemul administrativ funcționează în cadrul unui macrosistem de organizare socială a societății globale interacționând cu componentele acestuia și influențând la rândul său evoluția lor. Studiile efectuate în cadrul științei administrației au demonstrat că structura unui sistem administrativ suferă transformări majore de la o etapă socială la alta, ca urmare a necesității de satisfacere a intereselor generale ale societății și ale fiecărui om, în mod rațional și eficient.

Raporturile sistemului administrativ cu principalele componente ale societății globale –sistemul social și sistemul politic, fac obiectul primului capitol al lucrării. Sistemul social poate influența sistemul administrativ prin răspândirea în mediul administrației a unor comportamente pe care funcționarii publici le–au dobândit din mediul lor social. De asemenea, sistemul social exercită presiuni asupra administrației pentru ca aceasta să se adapteze la modificările intervenite în cadrul societății și să î–și îmbunătățească structura și modul de funcționare a serviciilor sale. Modul cum este structurat sistemul administrativ al unui stat, depinde în mare măsură de interesele economice, politice și sociale pe care administrația dorește să le satisfacă , dar și de formele fundamentale de organizare a statului: statul unitar și statul federal.

O importanță deosebită o prezintă relația administrație–politică, relație ce diferă în funcție de sistemul de guvernământ existent în cadrul unui stat. Administrația reprezintă instrumentul principal de care dispune puterea politică pentru servirea membrilor societății, ea executând sarcinile ce i–au fost încredințate de puterea politică, având astfel o poziție de subordonare față de aceasta. Însă, pentru organizarea și funcționarea unui stat, este necesar ca administrația și puterea politică să colaboreze. Astfel, organele de stat se sprijină la rândul lor pe administrația publică care participă la procurarea informațiilor indispensabile realizării acțiunilor acestor organe.

Al doilea capitol este consacrat principiilor pe baza cărora administrația își desfășoară activitatea, principii ce sunt formulate în cadrul științei administrației de către specialiști , fiind aplicate apoi în practică în administrație pentru eficientizarea activității instituțiilor administrative. O categorie foarte importantă de principii sunt cele specifice administrației publice locale prevăzute de legea nr 215 din 2001, adoptată în vederea armonizării legislației interne cu cea existentă în țările Uniunii Europene.

Ultimul capitol abordează principiile care stau la baza organizării și funcționării sistemelor administrative, atât în viziunea clasică cât și în cea modernă. În cadrul modelelor clasice, caracteristicile esențiale ale structurii administrației publice sunt unitatea de putere și ierarhizarea organelor, cel mai cunoscut fiind modelul organizării birocratice realizat de Max Weber. Spre deosebire de principiile clasice, principiile moderne pun accent pe deschiderea sistemelor administrative la mediul exterior, pe o ierarhizare mai atenuată și un pluralism al centrelor de decizie autonomă. Atât principiile clasice, cât și cele moderne urmăresc eficientizarea fiecărei componente a sistemului administrativ astfel încât, administrația publică în ansamblul ei să î–și îndeplinească misiunea, aceea de servire a membrilor societății.

CAPITOLUL 1 – Raporturile sistemului administrativ cu mediul social

Conceptul de sistem administrativ și elementele sale definitorii

Termenul de administrație publică provine din limba latină, administer putând fi tradus prin agent, slujitor sau instrument. Verbul administrare înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija.

Conform dicționarului limbii române, verbul a administra înseamnă a conduce, a cârmui, iar administrație semnifică totalitatea autorităților administrative existente într–un stat, secție sau serviciu, care se ocupă de problemele administrative ale unei instituții.

În doctrina românească din perioada interbelică, sintagma administrație publică este definită prin raportarea sa la noțiunile clasice de serviciu public și de putere publică, autoritatea administrativă și de interes public. Astfel administrația publică este înțeleasă drept „acțiunea puterii executive prin procedee de putere publică”.

Paul Negulescu, urmând linia de gândire a școlii germane, preciza că „ administrația cuprinde activitatea statului reglementată de lege și constă în activitatea tuturor serviciilor publice destinate să asigure satisfacerea intereselor generale, ea fiind organul care prin continua aplicațiune a legilor asigură toate nevoile societății ”.

În perioada postbelică, concepțiile cu privire la noțiunea de administrație de stat au fost elaborate pe baza constituțiilor din 1948, 1952 și 1965, această noțiune fiind utilizată pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate a statului, de realizare a puterii de stat. Potrivit concepției lui Tudor Drăganu(cel ce a fundamentat teza neconcordanței, teză ce analizează noțiunea de administrație de stat sub aspectul sferei, a sensului formal și funcțional) este susținută ideea potrivit căreia „administrația de stat sau activitatea executivă este îndeplinită, în principal, de organele administrației de stat și, în subsidiar, în măsura necesară realizării activității lor principale, de alte organe ale statului”.

Ioan Alexandru, în „Criza administrației”, desemnează administrația publică ca fiind „acea activitate care constă în principal în organizarea și asigurarea executării, dar și în executarea nemijlocită a prevederilor Constituției, ale tuturor actelor normative și ale celorlalte acte juridice emise de autoritățile statului de drept, activitate realizată în principal de către autoritățile administrației publice”.

Definirea administrației publice ajută la încadrarea acestui domeniu într–un larg context politic, economic și social, iar prin luarea în considerare a definițiilor majore ale administrației publice, se relevă faptul că există trei abordări distincte pentru acest domeniu. Principalele trei accepțiuni ale termenului de administrație sunt:

Administrația– tip de activitate umană, semnificând acțiunea de a administra de a desfășura o muncă cu un anumit conținut(administrativ);

Administrația– mod de organizare a unor activități, concretizat printr–o structură organizatorică indispensabilă pentru înfăptuirea muncii de administrație;

Administrația– instituție sau complex de instituții profilate pe domenii de activitate, cu o structură funcțională care trebuie să corespundă cerințelor de a îndeplini sarcini specifice.

Administrația ca activitate constă într–o acțiune rațională și eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale și financiare în scopul obținerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. Din punct de vedere juridic, administrația reprezintă ansamblul resurselor umane și materiale care sub autoritatea Guvernului are misiunea de a asigura executarea legilor și de a le aplica la cazurile concrete și la cerințele vieții sociale.

Activitatea specifică administrației publice constă în asigurarea condițiilor și punerea în aplicare a deciziilor adoptate de puterea legiuitoare. Nu se poate separa sau delimita guvernarea de administrația statului, ale cărei misiuni sunt stabilite de puterea politică. Doar în cazul unor deficiențe de funcționare ale organelor sau instituțiilor publice, administrația de stat tinde să guverneze prin ea însăși. „Guvernarea birourilor administrative” sau „tehnocrația” în administrația publică semnifică existența unei crize a societății respective.

Administrația ca mod de organizare reprezintă un ansamblu de entități șu funcționari, cu anumite atribuții publice, care urmăresc să își sporească autonomia de care dispun pentru a prevala punctul lor de vedere.

Întrucât administrația face parte dintr–un mediu ce este în continuă transformare, structura acesteia se modifică ori de câte ori este necesar pentru a fi în concordanță cu evoluția socială.

Administrația ca instituție reprezintă o formă organizatorică sau chiar o organizație socială, deci o entitate sau un complex de entități publice care constituie aparatul administrativ public, având trăsături proprii ce îi determină funcțiunea și îi modelează structura. Administrația publică ca instituție se definește nu numai prin funcțiunea pe care o îndeplinește în societate, dar prin organizarea sa juridică și materială. Administrația este aparatul de stat ce se prezintă sub forma unei ierarhii de funcționari publici supuși unei activități și discipline identice și uniți prin aceeași ideologie.

Sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state reprezintă un ansamblu coerent de structuri, instituții și reglementări interdependente prin care se înfăptuiește activitatea de administrație publică, ca proces real.

Sistemul administrativ funcționează în cadrul unui macrosistem de organizare socială a societății globale, macrosistem în care există și alte forme de organizare în afara sistemului administrativ, constituind pentru administrația publică mediul social în care există și funcționează. Sistemul administrativ al unui stat nu formează un ansamblu izolat, independent de mediul în care există ci posedă trăsăturile esențiale pe care le prezintă organizarea politică, economică și socială a respectivului stat. De asemenea el este considerat un subsistem al mediului social, interacționând în permanență cu componentele acestuia și exercitând la rândul său o influență asupra evoluției mediului social. Comunicarea dintre mediul administrativ și mediul social se realizează prin furnizarea de informații reciproce și prin procesul întrebare–răspuns, întrebările fiind adresate sistemului administrativ prin intermediul unei rețele de comunicații, iar răspunsurile formulate de acesta concretizându–se în decizii și acțiuni ce vor influența societatea.

Sistemul administrativ are trei componente definitorii: birocrația, tehnocrația și tehno–birocrația.

Birocrația reprezintă sistemul în care preponderența în direcția realizării afacerilor publice aparține serviciilor administrative, adică birourilor.

Potrivit lui Max Weber, o administrație birocratică se caracterizează prin:

Ierarhie, fiecare funcționar având competențe și atribuții și fiind răspunzător de îndeplinirea atribuțiilor sale în fața unui superior;

Continuitate, în sensul că funcția reprezintă o ocupație salarizată, permanentă, oferind posibilitatea unei promovări periodice;

Impersonalitate, ce se referă la faptul că activitatea este organizată conform unor reguli precise, iar favoritismele sunt excluse. Astfel regulile vor permite unei birocrații să rezolve un număr mare de cazuri într–o manieră uniformă, prin categorizări, iar excluderea favoritismelor va asigura o selecție a personalului administrativ pe baza meritelor;

Expertiză, în sensul că funcționarii sunt pregătiți special pentru funcțiile pe care le vor deține în cadrul administrației.

Weber considera că aceste patru trăsături definitorii ale birocrației constituiau și condițiile necesare eficienței administrative. De asemenea el afirmă că „experiența tinde să arate că tipul pur birocratic de organizare administrativă, este dintr–un punct de vedere pur tehnic, capabil să atingă cel mai înalt grad de eficiență fiind superior oricărui altuia în precizie, în stabilitate, în strictețea disciplinei și în soliditate ”

Modelul birocratic a fost combătut de numeroși sociologi ce susțineau că principiile organizării birocratice pot produce disfuncționalități semnificative și că trăsăturile birocrației prezintă anumite dezavantaje. Astfel, respectul față de reguli antaje. Astfel, respectul față de reguli se poate transforma în inflexibilitate și formalism, impersonalitatea generează indiferență și insensibilitate birocratică, iar ierarhia descurajează responsabilitatea și inițiativa individuală.

În literatura de specialitate există diferite opțiuni, opinii referitoare la fenomenul birocratic. Harold Laski a definit birocrația ca fiind „o formă a guvernării în care efectiv domină funcționarii publici”. F.Lane considera că birocrația înseamnă un mod de administrare complexă, la scară lărgită, un comportament organizațional.

În prezent, noțiunea de birocrație are trei accepțiuni principale: puterea sau activitatea birocratică, categoria socială a birocraților, modul de organizare birocratic.

În concepția subordonării funcției executive a statului față de puterea politică, puterea birocratică a administrației este considerată o anomalie a democrației, însă ca urmare a faptului că în numeroase state administrația tinde să devină un centru de putere, ideea de anomalie a fost abandonată. Puterea birocratică apare ca un fenomen inevitabil, ținând seama de elementele generale ale exercitării puterii în societățile moderne și de trăsăturile caracteristice ale sistemelor administrative pe care le generează.

Noțiunea de birocrație nu poate fi concepută în afara categoriei sociale a birocraților. Pentru a–și îndeplini misiunea, administrația trebuie să beneficieze de o oarecare autonomie. Astfel, funcționarii publici trebuie să aibă stabilitate și de asemenea să fie protejate împotriva presiunilor interne sau externe. Totuși, administrația trebuie să dispună de puterea discreționară asupra momentului și modalităților sale de acțiune.

Modul de organizare birocratic este o condiție a autonomiei statului însuși, asigurând tradiția în domeniul funcției publice. Administrația reprezintă continuitatea, permanența și stabilitatea, astfel încât ea își sporește influența asupra societății.

Cea de a doua componentă a sistemului administrativ, tehnocrația reprezintă sistemul în care preponderența în direcția realizării afacerilor publice, aparține tehnicienilor.

Tehnicienii iau deciziile în funcție de considerente de eficacitate tehnică, fără a se face referiri la exigențele politice. Tehnocrații nu se limitează doar la aplicarea regulilor, aceștia având posibilitatea de a crea și de a impune noutățile.

Max Weber a constatat o ascensiune publică a tehnicienilor care pe de o parte reduce rolul și puterea politicului, iar pe de altă parte generează confuzie între omul politic și expert.

Dezvoltarea unei societăți industriale a determinat apariția unei noi pături sociale alcătuită din savanți, ingineri, manageri și pe care J.K.Galbraith o numește „tehnostructură”, fiind formată din specialiști care dețin fiecare câte o parte din informațiile necesare întregului ansamblu ce va deține puterea. Totuși, în lipsa omogenității sociale și a unei doctrine proprii, acești specialiști nu vor putea constitui un grup dominant în cadrul sistemului politic.

Tehno–birocrația, a treia componentă a sistemului administrativ, reprezintă o alianță între virtuțile de organizare și de competențele de ordin tehnic.

Noțiunile de tehnocrație și birocrație nu se suprapun, în sensul că puterea birourilor nu se sprijină întotdeauna pe specializare și calificare tehnică, iar câmpul tehnocrației îl depășește pe cel birocratic, în măsura în care fenomene analoage se produc în afara cadrului administrativ.

Tehnocrația poate pune în valoare birocrația prin imprimarea unui caracter dinamic și în același timp, tehnicienii care se bazează pe aparatul birocratic devin mult mai competenți.

Tehno–birocrația este deci un model rațional de organizare a unui sistem administrativ, capabil să atingă un grad înalt de eficiență, fiind bazat pe cunoștințe tehnice.

Raporturile sistemului administrativ cu sistemul social

Mediul social al administrației este ansamblul factorilor exteriori care îi influențează structura, formele și conținutul acțiunii ei, psihologia și comportarea funcționarilor și a organismelor sale interne.

Între societatea globală și fenomenul administrativ există o strânsă legătură, administrația fiind determinată de organizația socială a cărei cerințe le satisface, precum și de comportamentele colective.

Influența asupra administrației poate fi sociologică sau funcțională. Cea sociologică se poate realiza prin răspândirea în mediul administrației a unor comportamente specifice ale funcționarilor publici și personalului auxiliar, pe care le–au păstrat din mediul lor social. Influența funcțională a societății asupra administrației este exercitată ca urmare a necesității de adaptare a administrației la transformările ce au loc în mediul social în vederea desfășurării în condiții optime a activității de servire a publicului. Ca urmare administrația trebuie să–și îmbunătățească în mod continuu structura și procedeele funcționării serviciilor sale.

Componentele sistemului social, conform lui J.W.Lapierre, sunt următoarele:

Sistemul politic ce cuprinde instituțiile și organizațiile politice;

Sistemul biosocial format din ansamblul proceselor sociale care, în grupări umane, asigură condițiile necesare creșterii demografice;

Sistemul ecologic ce cuprinde relațiile populației cu spațiul pe care îl amenajează și în care trăiește;

Sistemul economic ce se referă la modul de organizare a activităților de producție și de schimburi de bunuri și servicii;

Sistemul cultural format din ansamblul valorilor materiale și spirituale create de societatea omenească de–a lungul istoriei.

Faptul că sistemul administrativ nu este inclus între componentele sistemului social, implică integrarea sa în sistemul politic, lucru ce contravine principiului de separație a puterilor în stat.

Societate –sistem social

În sens larg, termenul de societate semnifică un mod organizat de existență în sfera fenomenelor vieții, ceea ce presupune existența în comun a unor indivizi grupați în ansambluri mai mult ori mai puțin permanente. Nucleul unei societăți este ordinea normativă comportamentală prin care viața unei populații este organizată în mod colectiv, iar menținerea unei ordini normative presupune existența unui conformism și a unui mecanism de constrângere.

Particularitățile dezvoltării unei anumite societăți particularizează administrația respectivă, făcând–o să se diferențieze de administrația altor societăți cu structură de clasă de același tip. Între societate, cu structurile și stratificările ei și sistemul administrativ există legături care se exprimă în socialitatea și sociabilitatea administrativă.

Socialitatea sistemului administrației publice arată trăsăturile care particularizează un anumit tip de administrație publică în raport cu mediul social în care este organizat și funcționează respectivul sistem.

Modul în care este construit un sistem administrativ este în strânsă legătură cu particularitățile grupărilor sociale în teritoriul statului, cu mediul geografic, cu îndeletnicirile economice ale oamenilor și cu tradițiile cultural–istorice.

Acțiunea structurilor administrației publice are un anumit ritm care poate să fie simplu și să coincidă cu acțiunea alertă a mediului social sau, dimpotrivă, acțiunea administrației poate fi îngreunată de proceduri ample, ritmul administrativ fiind astfel lent și rigid în raport cu suplețea ritmului social. În consecință, administrația trebuie să se adapteze în permanență la transformările mediului social și la ritmul vieții sociale.

Sociabilitatea administrativă ne arată în ce măsură, sistemul administrativ este penetrabil de mediul social și în funcție de aceasta, dacă este sau nu compatibil cu societatea globală.

Unele tipuri de administrație publică sunt incompatibile cu mediul social în ceea ce privește compoziția socială a oamenilor ce alcătuiesc sistemul administrativ, incompatibilitate care este generată de neadaptarea administrației la cerințele mediului social și de funcționarea defectuoasă a sistemului administrativ. Aceste tipuri de administrație publică resping participarea organizațiilor din mediul social la realizarea sarcinilor publice.

Există însă și sisteme administrative deschise sistemului social, aceste sisteme fiind caracteristice statelor democratice.

Compatibilitatea dintre sistemul administrativ și societate este asigurată și de modul în care acesta reușește să își regleze structurile și acțiunile în raport cu nevoile societății. Cunoscând aceste nevoi, sistemul administrativ își adaptează modalitățile de acțiune la particularitățile mediului social.

În vederea înțelegerii administrației ca un sistem evolutiv, pornind de la obiecte, atribute și relații ce se combină și permit funcționarea optimă, este necesar ca în cadrul științei administrației să se construiască un model ala sistemului administrativ.

Analiza unui astfel de model evidențiază existența a trei paliere: palierul de bază, palierul intermediar și primul palier.

Palierul de bază reprezintă executorul social, adică ansamblul structurilor, mecanismelor și instituțiilor care produc, schimbă și consumă legături și servicii materiale și nemateriale sau mai general exercită ansambluri de activități sociale, cu excepția celor din palierul superior.

Palierul intermediar reprezintă aparatul administrativ al statului, excluzând serviciile producătoare de bunuri și servicii care sunt cuprinse în palierul de bază.

Primul palier reprezintă autoritățile publice de vârf, superioare(Parlament, Guvern, Președinție).

Astfel, administrația publică apare ca o structură intermediară între autoritățile politice și societatea civilă, între putere și cei administrați.

Între palierul de bază, cel intermediar și cel superior are loc o informare ascendentă cu privire la activitatea executorului social, fiind astfel posibilă elaborarea deciziilor pe termen lung și a deciziilor de corectare sau adaptare.

Analiza societății prin prisma unui model cibernetic are atât avantaje cât și dezavantaje. Avantajele se referă la faptul că un astfel de model evidențiază legăturile între concepte, legăturile între scopuri, operații și structuri, precum și interacțiunile și interdependențele interne. Principalul dezavantaj al modelului constă în faptul că acesta este prea simplu, descriind doar o structură generală. De asemenea, modelul nu este cuantificat, ceea ce împiedică optimizarea sistemului.

Stat –putere executivă– structuri administrative(federale, unitare)

Termenul de stat desemnează o colectivitate umană, situată pe un teritoriu și supusă unei autorități suverane. El desemnează, de asemenea, un aparat de instituții, care îi permite să comande și să acționeze.

În doctrina de specialitate, statul este privit din trei puncte de vedere: juridic, politic și social–economic.

Între stat(ca persoană juridică ) și celelalte grupări sociale, precum și între stat și persoanele fizice iau naștere relații care pot fi studiate prin intermediul conceptului juridic al statului. Totodată, cu ajutorul acestui concept se definesc atribuțiile statului, se evidențiază capacitatea sa de a face acte juridice și se definește noțiunea de stat de drept.

Kant definește statul ca fiind „gruparea oamenilor supuși regulilor de drept”. Savigny vedea în stat „reprezentarea materială a poporului”, iar formațiunea statului o privea ca o „formă a creațiunii dreptului”. Bluntschi definește statul ca „personificarea poporului” sau „persoana politic organizată, a unei națiuni, într–o țară determinată”

Conceptul politic asupra statului are în vedere originea și formarea acestuia, evoluția și înțelesul lui actual, în funcție de realitățile politice.

Conceptul social–economic înfățișează statul ca un solid sistem de organizare a subordonării și supraordonării indivizilor și grupelor sociale din el, în scopul de a stabili un echilibru de interese între nevoile personale legitime ale particularilor și interesele obștii.

Statul deține trei funcții: funcția legislativă, funcția judecătorească și funcția executivă.

Funcția executivă, puterea executivă și executivul sunt categorii juridice cu același conținut, care acoperă aceeași realitate politico–juridică și sunt noțiuni sinonime.

Puterea executivă este desemnată în știința juridică și în legislație prin expresiile de autoritate administrativă și administrație de stat. Executivul cuprinde, în mod tradițional, două categorii de organe: șeful statului și Guvernul indiferent că acestea coexistă sau nu, atunci când coexistă având funcții partajate și responsabilități diferite.

Activitatea executivă, definită ca un ansamblu de obligații ce revin unei autorități publice de a aplica legea și care este prezentă și în exercitarea altor funcții statale, nu trebuie identificată cu Executivul, cu funcția executivă sau cu administrația publică. O activitate executivă poate exista atât în compartimentul exercitării funcției legislative cât și în cel al exercitării funcției judecătorești.

În concepția dominantă administrația este acțiunea puterii executive, având la bază procedee de putere publică și nu se confundă deci cu puterea executivă care are sarcini extraadministrative ce sunt exercitate în raporturile cu Parlamentul sau pe plan internațional. Totodată, administrația este sarcina exclusivă a Executivului deoarece nu poate fi exercitată nici de către puterea judecătorească nici de către cea legislativă, respectându–se astfel principiul separației puterilor în stat.

Potrivit opiniei lui Jean Rivero, Guvernul și administrația nu reprezintă unul și același lucru, cu toate că demarcația între cele două concepte este greu de realizat. A guverna înseamnă o activitate de adoptare a unor decizii esențiale, majore, care angajează viitorul națiunii, iar a administra are în vedere o sarcină diurnă, ce nu are semnificația actului de guvernare.

În sensul cel mai general al termenului, Executivul sau puterea executivă desemnează acea funcție a statului care asigură executarea legii. Astfel, Executivul se subsumează autorităților publice care exercită funcția executivă și nu se confundă cu administrația publică.

În Constituția României, la titlul „Autorități publice”, sunt reglementate: Parlamentul, Președintele României, Guvernul, Administrația publică. Pe plan doctrinar este unanim admis că Președintele României și Guvernul fac parte din Executiv, existând însă și tendința de a extinde Executivul la întreaga administrație publică sau de a–l reduce la Guvern.

Conform Constituției, Guvernul asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației public, din această dispoziție putându–se deduce că Guvernul este atât o autoritate a puterii executive cât și o componentă a administrației publice. Și Președintele României, în calitate de șef al statului, reprezintă o structură constitutivă a puterii executive, iar atunci când acționează pentru punerea în executare a legii, devine o parte a administrației publice centrale de specialitate.

Antonie Iorgovan a evidențiat modul în care este reglementat rolul Guvernului în mecanismul politic și statal, distingând două situații:

Țări în care Constituțiile fac o calificare expresă, atribuind astfel Guvernului:

un rol trihotomic(politic, legislativ și administrativ), cum e cazul Spaniei și Portugaliei;

un rol dihotomic(politic și administrativ), cum este Franța;

un rol exclusiv politic(Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv administrativ(Norvegia, Austria).

Țări în care Constituțiile nu fac o calificare expresă, rolul Guvernului fiind determinat prin interpretarea sistematică a Constituției.

Din punct de vedere al rolului politic al Guvernului, există Constituții care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politice naționale pe plan intern și extern, execuția fiind supusă controlului parlamentar(Germania, Franța), precum și Constituții ce atribuie Guvernului dreptul numai de a conduce politica generală a țării, în limita unor linii stabilite de Parlament(Finlanda, Spania) sau de șeful statului(Norvegia).

Obiectivele administrației, stabilite în funcție de interesele economice, politice și sociale pe care administrația și le propune să le satisfacă, precum și influențele naționale, istorice și tradiționale sunt elemente definitorii ce determină structura administrației.

Structura administrației prezintă diferențieri de la un stat la altul, dar și în cadrul aceluiași stat, de la o etapă de dezvoltare la alta. Atunci când administrația de stat apără interesele unor grupuri economice, sociale și politice restrânse, putem vorbi de o administrație totalitară, antipopulară sau, dimpotrivă ea este democratică atunci când promovează interesele publice generale ale societății în ansamblul ei.

Structura administrației publice reprezintă configurația internă și relațiile care se stabilesc între componentele sistemului în procesul de realizare a obiectivelor.

Pentru determinarea structuri optime a organelor administrației statului trebuie avute în vedere atât modul de repartizare a atribuțiilor între organele administrației și a sarcinilor între compartimentele și funcționarii din cadrul unui organ administrativ cât și mijloacele de a obține raționalizarea și simplificarea structurilor instituțiilor publice. O bună structurare a administrației trebuie să evite o supradimensionare a aparatului administrativ, care generează activități paralele și cheltuieli suplimentare inutile, precum și o subdimensionare a aparatului ce conduce la o rezolvare superficială a problemelor.

Administrația poate fi structurată după două criterii:

Criteriul teritorial

Criteriul funcțional

Structura teritorială este determinată de dispunerea diferitelor componente ale sistemului administrativ în unități administrativ–teritoriale distincte. Pentru ca administrația publică să asigure atât satisfacerea nevoilor societății în general, cît și a colectivităților sociale din toate unitățile administrativ–teritoriale, este necesară constituirea organelor administrației în raport de teritoriul statului și în funcție de unitățile administrativ–teritoriale ale acestuia. În acest sens, există organe centrale ale administrației ce au competență pe întreg teritoriul statului și care desfășoară activități ce necesită o unitate de acțiune ca urmare a interesului național pe care îl prezintă domeniul în care aceste organe acționează. Pe lângă aceste organe, mai sunt constituite și organe care desfășoară activități de interes local, activități referitoare la viața oamenilor care alcătuiesc colectivitățile sociale existente în respectivele unități administrativ–teritoriale.

Structura funcțională asigură unitatea de decizie și acțiune în cadrul sistemului și este determinată de multitudinea domeniilor de activitate reunite în administrație. Criteriul funcțional ne arată ce fel de activitate desfășoară diferitele părți componente ale sistemului. Din acest punct de vedere, se constată o demultiplicare a sistemului administrativ, demultiplicare ce are un aspect calitativ și unul cantitativ. Aspectul cantitativ ne arată numărul organelor care compun sistemul administrației publice, iar cel calitativ ne arată natura activităților pe care o desfășoară aceste organe.

Din punct de vedere al gradului de unificare juridică a societății, statul cunoaște două forme fundamentale de organizare: statul unitar(sau simplu) și statul federal(sau compus). Aceste două forme de organizare influențează modul de structurare a administrației publice, în special a celei locale. Astfel, într–un stat unitar guvernul central dispune de servicii administrative ce își pot exercita activitatea pe întreg teritoriul și în toate domeniile, în subordinea lor nefiind decât organele locale. În statele federale serviciile locale sunt similare acelora din statele unitare, însă se constată o suprapunere de organe și o diviziune de atribuții care rezultă din pactul constituțional.

Statul unitar prezintă următoarele trăsături esențiale:

este un stat centralizat din punct de vedere politic guvernanții lui fiind singurii în contact direct, politic și juridic, atât cu subiectele de drept internațional, cât și cu cetățenii și colectivitățile teritoriale locale;

există o singură formațiune statală;

există o singură ordine constituțională și o singură legislație;

există un singur aparat de stat, deci un singur sistem de organe centrale ale celor trei puteri;

există o singură cetățenie.

Colectivitățile teritoriale locale sunt instituite de stat, care stabilește și limitele competențelor acestor colectivități. Având în vedere că unitățile teritorial–administrative ale statului unitar nu dispun nici de organe legislative, nici de jurisdicții proprii, nici de organe guvernamentale, ci doar de autorități administrative, demonstrează că descentralizarea este exclusiv administrativă.

Statele unitare din Europa pot avea un singur nivel de administrație locală(Grecia, Portugalia), un sistem cu două niveluri de administrație locală(Danemarca, Olanda, Marea Britanie) sau un sistem cu trei niveluri(Franța, Italia, Spania).

În Marea Britanie, la nivel național se disting Primul–ministru și Guvernul, miniștrii dispuși potrivit principiului tradițional al ierarhiei și agențiile ce execută programele publice. Marea Britanie este împărțită în nouă regiuni administrative, în cadrul fiecăreia existând câte un Consiliu și o Comisie de planificare economică regională. Structura administrației publice locale cuprinde: comitate, districte și parohii. În Scoția, comitatele se numesc regiuni. Districtele pot fi metropolitane sau nu, iar unele din ele se pot auto–denumi orașe sau municipii. În zonele care nu sunt metropolitane există parohiile(în Anglia) și consiliile comunitare(în Scoția și Țara Galilor).

În Franța unitatea de bază din punct de vedere administrativ este comuna care poate fi rurală sau urbană. Între comună și regiune se află departamentul, regiunea făcând legătura dintre stat și departamente, pe de o parte și între stat și comune pe de altă parte.

În România există trei niveluri de administrație: comunală și orășenească; județeană; națională, țara noastră făcând parte din categoria statelor cu sistem departamental de administrație publică, deoarece există un singur nivel intermediar.

Statul federal formează o uniune de drept constituțional, fiind un stat descentralizat politic, rezultat din suprapunerea a două tipuri de state, statul federal și statele federate. Există două ordoni constituționale:

ordinea majoră, a federației

ordinile minore, ale statelor membre

Federalismul combină în mod armonios unitatea și diversitatea ordinilor politice și juridice și înglobează unități federale, fără să le absoarbă, realizând o sinteză între solidaritate și autonomie.

Statul federal are patru caractere: unitatea statului federal, pluralitatea de state federate, autonomia constituțională a statelor federate și suprapunerea parțială a celor două ordini constituționale.

Unitatea statului federal se relevă pe două dimensiuni: din punct de vedere al dreptului internațional și din punct de vedere al dreptului constituțional. Statul federal apare singur ca subiect al dreptului internațional public și tor în plan internațional există unitate de cetățenie, cea federală. De asemenea, există și unitate de teritoriu, teritoriul federal fiind format din ansamblul teritoriilor statelor componente.

Pluralitatea de state federate are în vedere elementele componente ale federației care reprezintă entități politice complete.

Autonomia constituțională a statelor federate se referă la faptul că acestea au o ordine constituțională proprie, un sistem propriu de organe ale celor trei puteri și o legislație proprie. Competențele statelor federate, fiind garantate constituțional în mod rigid, nu pot fi suprimate sau reduse decât prin revizuire constituțională, acest lucru presupunând acordul statului federat interesat.

Suprapunerea parțială a ordinilor constituționale se explică prin faptul că statele federate participă la formarea voinței constituționale, politice și legislative a statului federal, iar ordinea constituțională a federației limitează ordinea constituțională a statelor federate în ceea ce privește regimul politic sau forma de guvernământ.

În statele federale există trei niveluri guvernamentale: nivelul federal, nivelul statal și nivelul local.

În Germania la nivelul federal întâlnim o entitate politică formată din Cancelarul federal, miniștri federali și organizații ministeriale care sunt subordonate la nivel politic. La nivel statal se găsesc Landurile, a căror organizare administrativă este relativ complexă, deoarece prezintă trei nivele administrative: organismele superioare generale, instituțiile intermediare speciale și organele inferioare generale și speciale subordonate. La nivelul local există entități precum regiunea, orașele de district liber și comunele.

În Elveția, cele trei niveluri sunt reprezentate de: statul central(numit Confederație), cantoane și comune. Cantoanele(în număr de 26, de fapt 23 dintre care trei sunt constituite, din rațiuni istorice, din câte două semicantoane) sunt state ce s–au unit în 1848 pentru a crea confederația, transferându–i astfel o parte din suveranitatea lor.

În S.U.A, puterea executivă este alcătuită din Președinte, Vicepreședinte, Biroul Executiv al Președintelui, Departamentele grupate în jurul Guvernului, agențiile specializate și organizațiile de reglementare. Nivelul statal este un nivel intermediar între cel federal și cel local, șeful statului și al Guvernului fiind Guvernatorul. Entitățile locale cele mai importante sunt orașele, comitatele și districtele speciale.

.

Raporturile sistemului administrativ cu sistemul politic

Administrația, conform lui Mihai Oroveanu, este „cel mai important dintre instrumentele de care dispune puterea politică pentru servirea – în sensul cel mai nobil al acestei noțiuni– societății, menținerea ordinii publice și ocrotirea vieții umane”.

Sistemul administrativ stabilește raporturi cu principalele elemente ale sistemului politic partidele politice și puterea legislativă.

Relația administrație–politică diferă de la un stat la altul, în funcție de sistemul de guvernământ. În țările democratice, sistemele administrative au legături indirecte cu partidele de guvernământ ți cu cele care participă în coaliția de guvernare. Persoanele desemnate de aceste partide ocupă funcții politice în organele puterii executive, influențând sistemul administrativ în funcționalitatea sa.Când într–un stat există un singur partid politic, administrația publică este subordonată acestuia din punct de vedere structural și funcțional, întreaga sa activitate având ca scop realizarea voinței politice a partidului unic.

În România, constituția garantează pluralismul, partidele politice fiind menite să contribuie la definirea și exprimarea voinței politice a cetățenilor și respectând cu strictețe suveranitatea națională, integritatea teritorială, ordinea de drept și principiile democrației.

Din punct de vedere funcțional, administrația publică se subordonează autorității legiuitoare, Parlamentul, care stabilește structurile organizatorice și modul de funcționare a administrației, alege sau numește autoritățile administrației publice, adoptă norme de organizare și funcționare pentru toate autoritățile administrației publice. Astfel, puterea legislativă se comportă ca un element prin care se realizează integrarea tuturor sferelor administrației publice, iar întărirea puterii legislative este o condiție esențială a realizării unei administrări eficiente a treburilor statului și societății.

Relația politică–administrație nu funcționează doar din partea politicii înspre administrație, ci și invers. Ioan Alexandru precizează că administrația publică reprezintă „o structură intermediară între autoritățile politice și societatea civilă, între putere și cei administrați”. Astfel, ea monopolizează fluxul informațional dinspre societate către putere, iar deținerea acestei informații este putere.Se constată deci că este necesară colaborarea dintre administrație și politică: puterea de stat se află la baza acțiunilor administrației, iar organele puterii de stat se sprijină la rândul lor pe administrația publică care participă la procurarea informațiilor necesare realizării acțiunilor acestor organe.

În concepția lui Max Weber, administrația este subordonată puterii politice. El împarte funcționarii în două categorii: funcționarii de carieră și funcționarii „politici”, aceștia din urmă putând fin recunoscuți „prin faptul că pot fi mutați sau puși în disponibilitate”. De asemenea, Weber este de părere că funcționarii politici pot să combată ca și oamenii politici, pot lupta atunci când interesele statului sunt în joc, spre deosebire de funcționarii de carieră care „trebuie să execute conștiincios un ordin al autorității superioare, trecând chiar peste propria lor opinie”.

Concepția liberală asupra relației dintre administrație și politică se bazează pe două principii: principiul subordonării administrației față de politică și principiul cu privire la recunoașterea unei distincții între două puteri: politică și administrativă.

Conform primului principiu, este posibil să se conceapă că într–un stat nu există decât puteri egale., chiar și în acele state în care se urmărește o egalizare a puterilor. Pentru realizarea unității statului, trebuie să existe un organ suprem care să l domine pe toate celelalte. După cum afirmă Malberg, nu este vorba atât de separație, ci mai degrabă de gradarea puterilor, adică „organele de stat exercită aceeași putere în grade inegale sau funcții asemănătoare cu o putere inegală”.

Cel de–al doilea principiu, referitor la dualismul politicului și administrativului, evidențiază faptul că puterea politică(Parlament și Guvern) și puterea administrativă trebuie să se separe nu pentru a se opune, ci pentru a respecta condițiile prescrise în norme, când este vorba despre executarea legilor, despre măsuri de detaliu și despre raporturile directe ale puterii publice cu cetățenii.

În viziunea liberală tradițională, sistemul politic are un rol covârșitor în asigurarea ordinii și păcii sociale, iar argumentele aduse în acest sens sunt:

politica este în căutarea binelui comun;

pentru a deveni o realitate istorică, orice societate are nevoie de o forță de impuls, iar această forță este putere politică;

voința politică modifică profund condițiile social–economice, dificultățile geografice, tradițiile culturale și structurile familiale.

Spre deosebire de liberali, Marx considera că structura economică a societății este fundamentul real al edificiilor juridic și politic, iar putere politică nu reprezintă decât un instrument de dominare a unei clase de către alta.

Deși administrația publică este foarte strâns legată de sistemul politic, totuși ea prezintă un caracter autonom. Acest caracter autonom față de puterea politică este dat de tehnicitatea faptului administrativ, de profesionalismul administrații publice ca activitate executivă cu caracter de prestație.

În România, sistemul administrativ are două probleme majore: insuficiența numerică a funcționarilor și o tot mai accentuată deprofesionalizare și politizare a administrației. Printre obiectivele programului de guvernare pe perioada 2001–2004, referitor la accelerarea reformei în administrația publică centrală și locală, se numără și depolitizarea structurilor administrației publice și eliminarea clientelismului politic, stoparea birocrației și crearea funcționarului public neimplicat politic, profesionist, bazat pe merite și orientat spre performanță.

În „Criza administrației”, Ioan Alexandru consideră că partidele politice, în programele lor de guvernare, „au ignorat tot ceea ce este specific crizei administrației publice din România și anume: dezordinea și ineficiența administrației, eșecul descentralizării prevăzute de Constituție, lipsa de dezvoltare a autonomiei locale, excesul de putere al unor formațiuni sindicale, locul imens, nejustificat, jucat de partide politice incapabile să–și asume rolul de filtru între societate și instituții ”.

În orice țară, administrația publică este organizată conform unor modele de bază ce pot fi trasate teoretic. Politizarea nu reprezintă un lucru negativ în toate țările. Astfel, în S.U.A., administrația nu cunoaște delimitarea între demnitari și funcționari, iar președintele american nou ales poate să reconfirme circa 6000 de funcționari. În schimb, în Marea Britanie, între politic și administrativ există o delimitare clară, fiecare nou guvern numind puțin peste 400 de funcționari. Deci, modelul european consideră că politizarea este o tendință negativă ce trebuie îngrădită.

Modelul optim de organizare a administrației presupune existența unei puteri liber alese și al unui sector administrativ autonom, eficient și stabil, care să răspundă la comenzile respectivei puteri. În realitate, nu există modele pure, ci fiecare țară trebuie să–și organizeze administrația în funcție de condițiile politice, iar pentru România se consideră că modelul european este cel mai potrivit.

Pârghii de transfer a voinței puterii politice către administrația publică

Transferul voinței puterii politice către administrația publică se realizează prin intermediul unor structuri de transfer care sunt fie structuri colegiale, fie experți individuali. Aceste structuri se caracterizează prin dubla lor trăsătură, politică și administrativă, și au în componența lor „funcționari politici” ce pot fi deplasați sau puși în disponibilitate și care asigură legătura între puterea politică și aparatul administrativ.

Dintre aceste structuri, cea mai importantă este cea constituită din serviciile Președinției: Cancelaria, Cabinetul, Consilierii Prezidențiali și Consilierii de Stat. Aceste servicii formează un organ–liant între Președinte, Guvern și aparatul administrativ al statului.

Cabinetele ministeriale rămân în funcție pe perioada în care ministrul respectiv deține portofoliul, având atribuții referitoare la coordonarea serviciului ministerului. Atât în cadrul serviciilor Președinției, cât și în cadrul Cabinetelor ministeriale, proporția celor care au statut de funcționar este foarte ridicată.

Secretariatul General al Guvernului este situat pe lângă Primul– Ministru și se compune dintr–un anumit număr de însărcinați cu o misiune și din agenți aflați sub autoritatea unui Secretar General. Această structură de transfer există și în România; ea face parte din aparatul de lucru al Guvernului, asigurând derularea operațiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice și tehnice ale activității Guvernului. De asemenea, Secretariatul General al Guvernului asigură, prin aparatul propriu, continuitatea derulării operațiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legătură și stabilitate al guvernării.

În țările occidentale cu o democrație consolidată, Secretariatul General al Guvernului se bucură de o stabilitate extraordinară de care posturile superioare de decizie ale Guvernului beneficiază foarte rar. De exemplu, în Franța, până în anul 1985 au fost 34 de șefi de Guvern și doar 6 Secretari Generali ai Guvernului din 1945.

Aceste funcții ce se bucură de stabilitate, sunt ocupate de agenți care depind de decizia Guvernului în ceea ce privește numirea și scoaterea lor din funcție, însă acest lucru nu însemnă că fiecare schimbare de guvern a condus la schimbarea titularilor acestor funcții.

Pe lângă structurile de transfer, mai există și structuri discrete ce permit subordonarea voalată a ansamblului administrativ sub autoritatea puterii politice centrale, asigurând întreținerea dispozitivului coerent și omogen, circulația informației și difuzarea voinței politice în cadrul unui aparat administrativ.

În Franța există două astfel de structuri: marile organisme corpuri și administrațiile de misiune.

Funcția publică franceză este împărțită în corpuri de funcționari ce se supun acelorași reguli de recrutare și de avansare, având vocația acelorași grade și săvârșind același de funcțiuni. Unele din acestea sunt recunoscute drept Marele Corpuri. Acestea sunt corpuri de agenți situați în vârful ierarhiei administrative franceze, corpuri de agenți învestiți cu funcții de control și de autoritate, din rândul cărora sunt aleși inspectori de finanțe, membrii Consiliului de Stat și ai Curții de Conturi, precum și ai anumitor corpuri tehnice.

Prezența marilor corpuri în toate locurile strategice ale aparatului administrativ a determinat omogenizarea mediului administrativ și o circulație îmbunătățită a informației de la o administrație la alta.

Administrațiile de misiune sunt structuri ce dețin un rol esențial de difuzare și care au cunoscuto foarte mare amploare începând cu anii '60. Astfel, în Franța există structuri precum Comisariatul de Plan sau Delegația Amenajării Teritoriului. Aceste structuri cuprind un număr redus de funcționari care sunt agenți dintr–o categorie ierarhică superioară, având atribuții ce traversează mai multe administrații verticale: amenajarea teritoriului, industrializarea unei regiuni, dezvoltarea unei regiuni, dezvoltarea turistică a unei părți a teritoriului. La conducerea acestor structuri orizontale se află o personalitate, numită de cel mai multe ori din rândul oamenilor politici, ceea ce a determinat o anumită politizare a administrației.

Administrația, neavând legitimitate proprie, este instrumentul puterii politice și se supune acesteia. În același timp, ea trebuie să fie separată de puterea politică și nu trebuie să fie separată de puterea politică și nu trebuie să fie reînnoită în totalitate la fiecare schimbare politică, acest lucru conferindu–i stabilitate și continuitate.

Principiul separării puterii politice de administrație se aplică în Franța astăzi în alte condiții decât acelea care ar trebui să fie conform teoriei lui Max Weber. Modelul clasic al relațiilor dintre administrație și politică suferă o transformare datorată mai multor factori care au condus spre o mai mică separare a puterilor politică și administrativă.

Primul factor se referă la statutul fundamental al libertăților publice acordate funcționarilor. Libertatea de opinie a funcționarului francez este totală. El are libertate totală de gândire, dar libertatea de a–și exprima opiniile este limitată. Exprimarea gândirii are în vedere: declarații, atitudini, participarea la o campanie electorală, aderarea la un partid sau candidatura la o alegere. Exprimarea opiniilor în exercitarea serviciului este interzisă, iar exprimarea lor în afara serviciului este permisă cu o condiție: să își exprime opiniile cu moderație, cu prudență, fără a le da un caracter provocator.

În Marea Britanie, funcționarii sunt obligați să își depună demisia prealabilă, dacă vor să se prezinte în alegeri, iar reintegrarea lor în administrație la terminarea exercitării mandatului lor electoral este interzisă.

Al doilea factor a intervenit ca urmare a unei mișcări de confuzie a instanțelor politice și administrative în Franța, ce a luat amploare după 1958 și ține de stabilitatea politică a regimului instaurat de Generalul de Gaulle. Un regim prezidențial se caracterizează prin longevitatea și continuitatea necesare politizării progresive a administrației, adică abandonarea principiilor separării dintre administrație și politic.

Al treilea factor de transformare se referă la o tendință ce constă în necesitatea politizării numirilor. Astfel, dacă un Guvern dorește ca orientările sale să fie urmate trebuie să dispună de oameni care să fi dobândit funcții de comandă în toate locurile strategice din administrație.

Separarea puterii politice de administrație este o separare relativă, iar faptul că acest principiu nu este ignorat, violat sau abolit este dovedit de apariția în multe țări a unor autorități administrative precum: Avocatul poporului, Înalta Autoritate a comunicării audiovizuale, Comisia operațiunilor de bursă, Comisia de sondaje etc.

Funcțiile acestor autorități privesc domenii referitoare la libertățile și viața cetățenilor, iar statutul lor le asigură o independență specială față de puterea politică.

CAPITOLUL 2 – Principii care reglementează activitatea de administrație publică

Necesitatea formulării de principii în activitatea de administrație publică

Administrația asigură îndeplinirea sarcinilor stabilite de puterea politică, având ca scop satisfacerea interesului general și soluționarea cerințelor administrative ale societății și ale administraților. Pentru a–și îndeplini misiunea, administrația trebuie să fie organizată și să funcționeze în mod rațional și eficient, ghidându–se după anumite principii ale științei administrației, formulate de specialiștii din acest domeniu.

Mihai T.Oroveanu consideră că, în programa analitică a oricărei facultăți de drept, trebuie să fie integrat studiul științei administrației, iar facultățile de drept cu specializare administrativă să studieze atât partea generală cât și partea specială a acestei discipline.

Obiectivul științei administrației este organizarea și îndrumarea activității de administrație și formularea unor reguli privind corelarea cerințelor sociale cu eficiența instituțiilor administrative. Principiile formulate în acest domeniu au la bază analiza unor fapte concrete și pentru ca aceste principii să nu fie depășite chiar din momentul elaborării lor, ele trebuie să cuprindă elemente de prevedere asupra dezvoltării viitoare în domeniul administrației.

Evoluția administrației publice este influențată de mediul social, mediul politic și cel juridic.

Structura administrației, formele și conținutul acțiunilor sale, psihologia și comportarea funcționarilor și a organismelor sale interne, sunt influențate de mediul social.

Administrația și mediul politic sunt interdependente în sensul că administrația se sprijină pe o putere politică pentru a–și exercita funcțiile în stat și în același timp, ea sprijină pregătirea proiectelor de legi, fiind indispensabilă la executarea lor.

Mediul juridic exercită o puternică influență asupra administrației, a cărei activitate trebuie să se supună normelor de drept. Servind interesul general și asigurând apărarea drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor, administrația trebuie să evite săvârșirea abuzurilor în cadrul activității sale, iar atunci când au fost emise decizii nelegale, acestea să fie revocate sau anulate. Astfel, dacă se va acționa conform normelor juridice, va fi asigurată ordinea în relațiile din interiorul și exteriorul administrației, satisfăcându–se interesul general.

În vederea adoptării unor soluții optime necesare rezolvării problemelor administrative, s–a impus formularea unor principii, prin intermediul cărora știința administrației să fie aplicată în practică în administrație, îmbunătățindu–se în acest mod activitatea administrativă.

Principiile administrației publice sau de stat reprezintă un ansamblu unitar de reguli de bază având o natură politică, economică, socială și juridică care determină în mod esențial organizarea, funcționarea și activitatea sistemului executiv de organe ale statului.

Principii generale

Principiile generale utilizate în știința administrației sunt următoarele:

Administrația este în serviciul omului(al administratului);

Administrația are misiunea de a satisface interesul general(public);

Administrația acționează respectând norma de drept;

Adaptarea necontenită a administrației la circumstanțe;

Cunoașterea cerințelor sociale actuale și prevederea celor viitoare;

Stabilirea datelor reale privind instituțiile administrației;

pregătire profesională temeinică a funcționarilor;

Realizarea unei activități și structuri administrative raționale și eficiente;

Îmbunătățirea continuă a activității și structurii administrative.

Cel mai important principiu al științei administrației este cel conform căruia administrația este în serviciul omului. Este indispensabil ca activitatea administrației „să fie fundamentată pe baze morale, pe dragoste și respect față de om, deoarece opțiunea morală nu este facultativă, ci obligatorie” Conform Constituției, România este un stat de drept, democrat și social care garantează demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane și dreptatea.

Poporul român face distincție între legalitate(respectarea legii) și dreptate, prin dreptate înțelegând „judecata(decizia), în mod simultan, după lege și după conștiință și morala creștină”. În anumite situații, legea poate fi nedreaptă și atunci realizarea dreptății constituie un imperativ fundamentat pe principii constituționale, superioare legii respective.

Considerarea acestui principiu ca fiind cel mai important dintre principiile științei administrației a determinat apariția unor întrebări cum sunt:

activitatea administrației dintr–o țară sau alta, se sprijină întotdeauna pe acest principiu?

ce metode și tehnici administrative corespund cel mai bine concepției democratice?

cetățeanul conștientizează singur care sunt obligațiile pe care le are în comunitate sau sunt necesare metode de constrângere?

Chiar dacă uneori există tentația administrației de a se considera pe ea însăși ca propriul ei scop, cei care vor deveni funcționari publici, nu trebuie să uite că ei au intrat în administrație pentru a servi omul.

Cel de–al doilea principiu este o consecință logică a primului principiu, în sensul că administrația are rolul de a servi pe toți oamenii ce alcătuiesc o colectivitate, satisfăcând astfel interesul general.

Noțiunea de interes general constituie „sistemul ideal de legitimare a autorităților în țările de orientare liberală, deoarece aparatul de stat nu poate funcționa durabil și eficace fără ajutorul unei ideologii care să asigure adeziunea spontană a administraților și limitarea utilizării procedeelor de constrângere”

Interesul general este considerat fie ca un principiu ce caracterizează funcționarea aparatului de stat, fie ca o limită obiectivă impusă exercițiului autorității publice. Interesul general reprezintă principiul legitimării puterii politice și fundamentul supunerii față de guvernanți, ca detentori ai autorității deținute în baza unor reguli juridice precise.

Noțiunea de interes general a fost reținută și ca principiu al limitării puterii în sensul că guvernanții nu sunt suverani, ci indivizi ale căror acte nu au valoare decât în măsura în care sunt conforme dreptului obiectiv.

Administrația dispune de mijloace de acțiune ce îi permit să asigure prioritate interesului general în raport cu cele particulare, deoarece „suma intereselor individuale care compun interesul general, are mai mare importanță decât interesul unui singur om”

Administrația trebuie să acționeze respectând norma de drept, asigurându–se astfel legalitatea. Conform opiniei lui G.Braibant , legalitatea definită ca reprezentând supunerea administrației dreptului, se compune din două elemente: obligația de conformitate cu legea și obligația de a avea inițiativă în vederea asigurării punerii în aplicare a legii. Potrivit primei obligații, administrația trebuie să ia doar măsuri care să nu fie contrare legii, iar cea de a doua vizează necesitatea ca administrația să acționeze pentru a evita ca legea să rămână „literă moartă”.

Inițiativa administrației de a acționa sau puterea discreționară a administrației se referă la libertatea acesteia de a hotărî dacă, unde, când și cum să acționeze.

Existența puterii discreționare nu este în contradicție cu principiul legalității. Ea se definește în raport cu exigențele legalității, adică ea începe acolo unde acestea se opresc. Atunci când administrația își exercită puterea discreționară, ea nu se acționează contra legalității, deoarece, prin definiție, libertatea sa rezultă pentru că legalitatea, sub acest aspect nu–i impune nimic.

Pentru a–și putea îndeplini obiectivele, administrația trebuie să se adapteze la circumstanțele mediului în care evoluează. Modificările survenite în mediul politic și în mediul social fac necesară adoptarea administrației în funcție de aceste modificări, obligația sa fiind de a finaliza sarcinile impuse de puterea politică și de a satisface nevoile societății cu resursele disponibile.

Administrația, „asemenea organismelor vii, se adaptează la circumstanțe, evoluând odată cu societatea în care se inserează”. Finalitatea acestui principiu constă deci în găsirea celor mai judicioase soluții pentru ca administrația să se adapteze la circumstanțe, astfel încât să–și îndeplinească întotdeauna serviciile.

Aplicarea principiului referitor la cunoașterea cerințelor sociale actuale și prevederea celor viitoare, este indispensabilă dacă se dorește ca activitatea administrației să fie rațională și eficientă.

Una din funcțiile administrației publice este funcția de prevedere(sau de prognozare). În opinia lui Henri Fayol , noțiunea de administrare este inseparabilă de aceea de prevedere, aceasta din urmă constituind îndatorirea primordială a unui administrator care presupune pregătirea viitorului și a programului de acțiune.

Cu ajutorul funcției de prevedere se anticipează evoluția condițiilor în care se va afla administrația, precum și comportarea și funcționarea acesteia, se asigură identificarea tendinței existente, prefigurarea fenomenelor viitoare, stabilirea obiectivelor ce urmează a fi realizate și resursele necesare.

De asemenea, este necesar ca administrația să cunoască cerințele specifice ale colectivităților locale, urmărind identificarea sectoarelor în care cerințele vor fi mai mari decât altele, focalizându–și eforturile în acel sector.

Stabilirea datelor reale privind instituțiile din administrația publică presupune cercetarea acestora în vederea identificării realității umane din cadrul lor. Pentru colectarea datelor cantitative și calitative privind funcționarea unei instituții administrative, este necesar să se studieze actele normative ce privesc respectiva instituție, aceste acte constituind o sursă oficială importantă care ajută la aflarea datelor reale referitoare la activitatea și structura acesteia. Apoi, se va utiliza și metoda observației directe a realităților așa cum se prezintă ele de fapt, efectuată de către persoane din afara instituției sau de funcționari.

Un alt mijloc de cercetare a administrației o constituie sondajele administrative, ce vor cuprinde întrebări vizând pregătirea și integrarea funcționarilor, condițiile de lucru, îmbunătățirea metodelor sau necesitatea unei reorganizări.

Influența dimensiunii instituției administrative asupra comportamentului funcționarilor, poate fi examinată prin metode de observație intensive, existând posibilitatea de a compara opiniile funcționarilor din două instituții.

Rezultatele studiului trebuie să fie cunoscute de către funcționari în vederea cunoașterii mai aprofundate a motivelor privind satisfacția activității, conflictele dintre categoriile de funcționari sau problemele relațiilor umane.

Un pas important în cadrul cercetării instituțiilor administrative, îl reprezintă examinarea echipamentului administrativ(mobilierul, mașinile, furniturile).Introducerea unor mașini moderne determină anumite transformări în modul de administrare, deoarece aceste echipamente moderne îndeplinesc sarcini ce înainte erau realizate de funcționari.

Lipsa resurselor financiare afectează modul de organizare a unei instituții administrative și alegerea metodelor sale.

În urma cercetării instituțiilor din administrație și a stabilirii datelor reale privitoare la acestea, trebuie să se evidențieze modul de administrare care poate să asigure desfășurarea unei activități eficiente și raționale.

Valoarea unei administrații constă nu atât în mijloacele materiale sau financiare de care dispune, cât mai ales în potențialul său uman. Ținând seama că în mare măsură realizarea deciziilor politice, progresul economico–social depind de calitatea administrație, este evidentă necesitatea unei pregătiri profesionale a funcționarilor cât mai temeinică. Astfel, o administrație dotată cu mijloace materiale și financiare de mare valoare, dar în care sunt angajați funcționari nepregătiți profesional, nu își atinge obiectivele propuse. Numai funcționarii bine pregătiți au posibilitatea de a acționa rațional și eficient.

Profesorul Alex. Negoiță susține că eficacitatea administrației depinde de calitatea umană și capacitatea tehnică a celor care alcătuiesc organele administrației.

Statutul funcționarilor publici trebuie să reglementeze drepturile și obligațiile funcționarilor, precum și deontologia acestora, asigurându–li–se o retribuție care să excludă corupția. Verginia Vedinaș definește deontologia funcționarului public ca fiind totalitatea normelor care guvernează comportamentul profesional și privat al funcționarului public, în virtutea statutului său de detentor al autorității publice. Printre principiile de bază ale deontologiei funcționarului public le regăsim pe cele referitoare la egalitatea de tratament față de toți beneficiarii serviciului public, apărarea prestigiului instituției pe care funcționarul o reprezintă, discreția profesională și altele.

În știința administrației se urmărește realizarea unei activități și structuri administrative raționale și eficiente. În conținutul științei administrației se reflectă mai mulți factori ai activității administrative, dintre care fac parte factorul rațional și factorul eficiență.

În activitatea administrației se urmărește cooperarea umană rațională, fundamentată pe logică, studiindu–se modalitățile de eliminare a exagerărilor birocratice sau a unor practici administrative în dezacord cu principiile logicii. În cadrul științei administrației se studiază de asemenea procedeele prin care să se realizeze eficiența în administrație, aceasta vizând raportul dintre rezultatele obținute de pe urma unei activități administrative și consumul de resurse umane, materiale și financiare necesare îndeplinirii acestei activități.

Factorul eficiență și factorul rațional alcătuiesc criteriile esențiale după care se apreciază valoarea și utilitatea unei instituții administrative, abandonându–se vechea concepție conform căreia inspirația și talentul sunt suficiente pentru rezolvarea problemelor din administrație.

Îmbunătățirea continuă a activității și structurii administrative este un principiu aflat în interdependență cu principiul anterior și din care rezultă finalitatea științei administrației, știință care „cercetează în totalitate, activitatea și structura administrației statului în scopul îmbunătățirii acestora, urmărind îndeplinirea optimă a sarcinilor sale, cu satisfacerea intereselor generale și apărarea intereselor personale legitime ale oamenilor”

Evoluția permanentă a vieții sociale impune găsirea soluțiilor optime pentru rezolvarea problemelor care apar în administrație, precum și elaborarea unor noi soluții, diferite față de cele precedente, bazate pe o cercetare continuă în știința administrației.

Principii specifice

În știința administrației și în activitatea de administrație publică mai sunt utilizate, pe lîngă principiile generale, aplicabile în toate domeniile de activitate administrativă, și principii specifice, aplicabile în anumite segmente de activitate precum organizarea, conducerea și aplicarea metodelor.

Aceste principii specifice sunt:

Organizarea unitară;

Autonomia de organizare;

Conducerea unitară;

Participarea funcționarilor la conducerea instituțiilor;

Comunicarea de la șef la funcționari;

Recunoașterea meritelor ce revin funcționarilor;

Satisfacerea interesului reciproc;

Simplificarea activității și structurii administrației;

Raționalizarea activității și structurii administrației;

Metoda definirii prealabile a problemei de rezolvat;

Orice problemă nouă cere metode noi;

Metoda cea mai adecvată a șefului constă în a se adresa direct funcționarilor;

Cunoașterea subordonaților prin observare metodică;

Delegarea autorității;

Metoda adecvată de rezolvare a problemelor pornește de la imediat la îndepărtat, de la simplu la complex, de la facil la dificil;

Experimentarea;

Îmbunătățirea metodelor;

Urmărirea finalității;

Metodele trebuie să servească concepția umanistă a administrației.

Organizarea unitară reprezintă o necesitate determinată de multitudinea formelor în domeniul activității de organizare. Pentru a se evita tendințele divergente ce pot să apară în domeniul organizării ca urmare a numărului mare și variat al instituțiilor administrative, se impune aplicarea principiului organizării unitare.

Diversitatea de organizare determină apariția unor dificultăți în aplicarea, conducerea, coordonarea și controlul ei. Nu este indicată o organizare perfectă la nivelul unei instituții administrative, dar în contradicție cu normele generale ale celorlalte instituții, deoarece rezultatul pe ansamblu, al tuturor instituțiilor administrative, este mult mai important decât rezultatul obținut la nivelul unei instituții.

Acest principiu se aplică și la nivel național, ca urmare a faptului că administrația locală de specialitate este subordonată administrației centrale de specialitate, iar aceasta este subordonată Guvernului.

Autonomia de organizare reprezintă un principiu generat de caracterul autoreglabil al structurilor sociale și care se armonizează cu organizarea unitară, permițând o autonomie relativă a elementelor componente ale sistemului administrației publice. Astfel, instituțiile administrative au posibilitatea de adaptare la sarcinile lor și de căutare a soluțiilor adecvate pentru rezolvarea fiecărui caz în parte. Această autonomie de organizare trebuie să se realizeze într–un cadru legal, cu respectarea normelor juridice, iar în dreptul administrativ se numește putere de apreciere sau puterea discreționară a administrației.

Conducerea unitară este în concordanță cu principiul organizării unitare. Conform acestui principiu, „o conducere rațională și eficientă se poate realiza printr–o deplină unitate de gândire și acțiune”. Unitatea de gândire și acțiune presupune o conducere realizată pe baze științifice, care să sintetizeze tot ce este mai valoros în experiența practică, să elaboreze noi concepte și obiective, asigurând realizarea sarcinilor stabilite.

În faza de elaborare a deciziilor este necesară o dezbatere amplă a problemelor în cadrul căreia să aibă loc un schimb liber de păreri, această etapă fiind indispensabilă deoarece soluțiile care vor fi adoptate trebuie să fie fundamentate cât mai temeinic. Decizia adoptată devine obligatorie pentru toți, inclusiv pentru cei care au avut opinii diferite.

Realizarea conducerii unitare în administrația centrală nu este incompatibilă cu asigurarea autonomiei locale în circumscripțiile administrativ–teritoriale. În cadrul acestor circumscripții trebuie să se asigure o conducere unit5ară, cu satisfacerea cerințelor sociale specifice ale colectivităților locale, realizându–se în ansamblu, pe întreg teritoriul statului, o conducere unitară.

În cadrul oricărei instituții administrative, conducătorul trebuie să stabilească o direcție unitară în vederea realizării sarcinilor, neadmițându–se abateri de la această direcție. De asemenea este necesar să se respecte regula conform căreia orice funcționar să depindă ierarhic de un singur șef.

Participarea funcționarilor la conducerea instituțiilor

Un conducător eficient trebuie să încurajeze funcționarii să participe în mod direct și activ la elaborarea programelor de acțiune sau la luarea unor decizii referitoare la activitatea lor. Este necesar a se crea un climat de colaborare prin solicitarea de către conducător a unor sugestii sau propuneri de la funcționarii publici. Această metodă are efecte psihologice profunde, deoarece, participând la elaborarea sau adoptarea unor decizii, funcționarii se simt răspunzători de îndeplinirea acestora.

Aplicarea acestui principiu presupune însă respectarea anumitor reguli:

După elaborarea unei decizii, ultimul cuvânt trebuie să îl aibă șeful instituției sau compartimentului, deoarece acesta trebuie să își asume întreaga răspundere;

Colaboratorii trebuie moderați, pentru a nu aduce puncte de vedere parțiale care să prejudicieze viziunea unitară realizată și pentru a elimina gradul de influență asupra celorlalți funcționari;

Dacă colectivul de funcționari nu poate aduce o contribuție reală la luarea deciziei, este inutil să i se ceară părerea, mai ales în probleme care îi depășesc competența;

Atunci când unii funcționari au avut un rol important în luarea unei decizii, este bine ca numele lor să fie menționat, precum și contribuția acestora, încurajându–se astfel spiritul de colaborare și spiritul de solidaritate pentru acțiunile efectuate în comun.

Comunicarea de la șef la funcționari vizează informarea funcționarilor asupra problemelor referitoare la realizarea sarcinilor. Dacă funcționarii nu dețin informațiile referitoare la condițiile în care se înfăptuiește misiunea instituției în ansamblu, la dificultățile apărute sau la rezultatele obținute în fiecare etapă, atunci activitatea desfășurată de aceștia nu va fi eficientă.

Atunci când nu sunt ținuți la curent cu activitatea instituției, „funcționarii se consideră diminuați în valoarea lor profesională, lipsiți de încrederea și respectul pe care îl merită ”

Recunoașterea meritelor ce revin funcționarilor

Pentru ca o instituție să fie eficientă, conducătorul acesteia are obligația atât de a aplica sancțiuni funcționarilor care au greșit, cât și de a–i aprecia, a–i felicita și a le mulțumi celor care au depus eforturi deosebite. Recunoașterea meritelor funcționarilor, precum și recompensarea lor trebuie să fie sinceră și acordată pe merit, în caz contrar ea degradează pe cel care beneficiază de ea, având efecte negative și pentru ceilalți funcționari care vor căuta să atragă bunăvoința șefului. Aprecierea sinceră are efecte benefice dacă se acordă în mod public și atunci când colaboratorii sunt lăudați în prezența superiorilor comuni, cu ocazia ședințelor de analiză a activității.

Satisfacerea interesului reciproc și recunoașterea meritelor funcționarilor sunt două principii ca au ca finalitate realizarea principiului general de îmbunătățire a activității și structurii administrației.

Conducătorul unei instituții trebuie să fie interesat și de realizarea scopurilor urmărite de funcționari, dacă dorește ca aceștia să obțină rezultate bune. Deci, un conducător realist își va ajuta subalternii să își satisfacă interesele lor personale, dacă acest lucru ajută la îndeplinirea obiectivelor generale ale instituției, ambele scopuri fiind compatibile, cu condiția ca ele să fie orientate și coordonate în mod judicios.

Simplificarea activității și structurii administrației este un principiu ce acționează în domeniul organizării și conducerii și care impune o precizare: dacă supraaglomerația inutilă în Administrație este dăunătoare, simplificarea făcută în orice caz, fără a fi justificată, are consecințe dăunătoare.

Acest principiu stă la baza efectuării unor studii ce au ca obiectiv îmbunătățirea raportului între cheltuielile realizate și rezultatul activităților administrative ale statului sau ale colectivităților locale.

Se pot distinge: o simplificare externă și o simplificare internă:. Cea externă vizează activitatea și structura exterioară a administrației publice, urmând a fi efectuată în relațiile dintre ministere, celelalte organe centrale de specialitate și organele locale precum și instituțiile subordonate acestora. Astfel, se suprimă activitățile paralele inutile și compartimentele intermediare a căror existență nu este justificată. Simplificarea internă este efectuată în interiorul organelor administrative, vizând activitatea și structura acestora, iar în urma acestei simplificări se elimină activitățile inutile și structurile neraționale.

Prin aplicarea acestui principiu se urmărește deci „construirea unor structuri administrative suple, cu un număr cât mai redus de posturi și niveluri ierarhice, care să răspundă operativ sarcinilor pe care le au”

Raționalizarea activității și structurii administrației acționează în strânsă legătură cu principiul anterior și este principiul esențial al oricărei organizări.

La nivelul organelor centrale ale administrației se manifestă o multiplicare a aparatului administrativ, punându–se problema reducerii șa strictul necesar a numărului de funcționari. Însă aplicarea unor măsuri radicale poate perturba funcționarea aparatului administrativ, de aceea, reducerea numărului de funcționari trebuie corelată cu îmbunătățirea activității aparatului administrativ astfel încât funcționarii să–și poată îndeplini atribuțiile sporite, satisfăcând interesul general.

În cadrul acestui principiu acționează regula potrivit căreia „diviziunea sarcinilor în instituțiile administrative sporește eficiența activității funcționarilor prin raționalizare, specializare, operativitate”

Metoda definirii prealabile a problemei de rezolvat este un principiu special care asigură condițiile de a raționa bine, acționând în domeniul metodelor adecvate, utilizate cu scopul satisfacerii cerințelor administraților și a interesului general. Pentru a putea fi adoptată o decizie rațională și eficientă, trebuie definită în mod exact problema care urmează a fi soluționată, deoarece o problemă insuficient cunoscută nu poate fi rezolvată în mod judicios.

Orice problemă nouă cere metode noi reprezintă un principiu a cărui necesitate este determinată de noile probleme, din ce în ce mai complexe, pe care viața socială le generează și pe care le pune în fața instituțiilor administrative pentru a fi soluționate.

Deși metodele tradiționale au fost eficiente la timpul lor, noile probleme presupun utilizarea de no metode precum și „o mare flexibilitate de gândire și atitudine, o mentalitate suplă, deschisă spre nou, curajoasă și inventivă”

În vederea găsirii de noi metode este utilă participarea unui număr mare de funcționari care să acționeze în strânsă colaborare, cu maximă coeziune.

Metoda cea mai adecvată a șefului constă în a se adresa direct funcționarilor

În administrație, metodele bazate pe teamă sau constrângere determină rezistențe pasive, repulsie sau apatie. De aceea, conducătorul trebuie să se adreseze direct funcționarului, să îl înțeleagă, să îl antreneze și să îl integreze creator în structura și finalitatea instituției administrative. În vederea obținerii unor astfel de rezultate, trebuie cunoscut ce îi determină pe oameni să realizeze activități cât mai eficiente.

M. Oroveanu consideră că una din forțele care pun în mișcare oamenii este cerința de a câștiga cele necesare vieții, dar nu este singura și nici cea mai importantă. Oamenii mai doresc să se pună în valoare prin profesia pe care o exercită, ceea ce a condus la creșterea importanței metodelor de a trata oamenii și colectivele din care fac parte.

Eficiența unui șef, bun organizator, depinde, în mare parte, de ajutorul pe care îl acordă colaboratorilor săi, de a satisface nu numai cerințele lor materiale, dar și cerințele sociale și morale, prin intermediul profesiei pe care o exercită.

Cunoașterea subordonaților prin observare metodică

Cunoașterea subordonaților nu se poate obține numai prin mijloace obiective, dar nici prin mijloace prea personale. Implicarea șefului în problemele particulare ale subalternilor determină riscul de a–și diminua propria sa autoritate, de aceea este cel mai bine ca șeful să–și cunoască subalternii prin observare metodică, prin studiu în cadrul activităților profesionale curente, prin discuții de specialitate și analiza rezultatelor activității.

Dacă este necesară cunoașterea unor informații personale despre funcționari, acestea trebuie reduse la strictul necesar și utilizate numai în interesul funcționarilor sau al instituției. În cazul informațiilor confidențiale, este obligatorie discreția, care ține de secretul profesional și de moralitatea șefului.

Delegarea autorității este un principiu special al științei administrației și totodată o metodă fundamentată pe principiul prezentat anterior. Unui funcționar trebuie să i se acorde posibilitatea ca în cadrul atribuțiilor sale, să poată lua orice măsură pentru îndeplinirea lor, recunoscându–i–se astfel pregătirea profesională și responsabilitatea sa. Un șef eficient va delega cât mai multe atribuții și nu va exercita o supraveghere prea amănunțită, care îi poate da funcționarului un sentiment de diminuare, de umilință. Funcționarii devin mai responsabili și mai eficienți dacă li se dă posibilitatea de a lua măsuri, în limita atribuțiilor lor, iar rezultatele se vor îmbunătăți.

Avantajul delegării autorității este că șeful va avea posibilitatea să–și utilizeze timpul mai rațional pentru rezolvarea unor probleme care necesită o pregătire superioară în cadrul instituției.

Metoda adecvată de rezolvare a problemelor pornește de la concret la abstract, de la imediat la îndepărtat, de la simplu la complex, de la facil la dificil.

Un șef eficient trebuie să cunoască bine caracteristicile umane, să aibă cunoștințe de sociologie și de psihosociologie. El trebuie să țină cont de următorii factori:

Funcționarii se interesează mai mult de prezent decât de viitor;

Avantajele imediate atrag mai mult decât promisiunile;

Un spor imediat de retribuție, chiar dacă este mic, are efecte mult mai ample, decât o retribuție foarte mare, prevăzută peste câțiva ani;

Sarcinile imediate prezintă un interes mai mare decât cele îndepărtate.

De aceea metoda adecvată de rezolvare a problemelor în instituțiile administrative, pornește de la concret la abstract, de la mediat la îndepărtat, de la simplu la complex, de la facil la dificil. Informațiile trebuie comunicate într–o manieră simplificată, etapă cu etapă, începând cu noțiunile cele mai simple și terminând cu acela mai dificile, fără a se uita esențialul.

A pune întrebări și a purta o discuție constituie o artă și o tehnică în disciplina de organizare și metode în administrația statului. Este preferabilă adresarea unor întrebări precise, nu generale, fiind recomandate acela șapte întrebări formulate de Quintilian: cine? ce ? unde? cu ce ? pentru ce ? cum ? când ?

Experimentarea trebuie să efectueze în cazurile în care proiectul de decizie cu caracter normativ sau proiectul de act normativ al Guvernului se referă la domenii de reglementare noi și importante, în vederea verificării reacțiilor oamenilor. De regulă, experimentarea este efectuată atunci când se pregătește o reorganizare importantă în administrație.

Îmbunătățirea metodelor este un principiu special aplicat în cadrul principiului general de adoptare necontenită la circumstanțe a administrației.

Adaptarea la permanenta evoluție socială determină și necesitatea adaptării metodelor la condițiile de lucru din administrație. Pentru ca administrația să–și poată realiza misiunea, din ce în ce mai complexă, metodele trebuie să fie îmbunătățite, astfel îmbunătățindu–se activitatea și structura administrației.

Urmărirea finalității este un principiu special aplicat în toate activitățile de specialitate realizate în administrație. Prin utilizarea unor metode judicioase, se realizează rațional și eficient țelul fundamental al administrației care urmează a acționa în mod unitar, pe baze democrate, legale, morale, pentru servirea administraților și realizarea interesului general.

Metodele trebuie să servească concepția umanistă a administrației

Una din acela mai importante sarcini ale organizării și conducerii în instituțiile administrative este crearea sau asigurarea unor condiții de lucru, atât pe plan tehnic–material, cât și pa plan social–uman, care permit funcționarilor să obțină satisfacțiile pe care le implică o activitatea rațională și eficientă, recunoscută moral și material.

Un șef eficient și bun organizator, care cunoaște natura umană, va utiliza metoda de delegare a autorității și va aplica numai acele metode care îi ajută pe funcționari la formarea, dezvoltarea și promovarea lor. Din punct de vedere social–uman, eficiența instituției și valoarea ei se pot determina prin prisma gradului de satisfacție și dezvoltare a funcționarilor subordonați.

În literatura europeană de specialitate mai sunt menționate și alte principii specifice ale administrației: principiile restrictive și principiile proactive. Acestea sunt caracteristice sectorului public și evidențiază diferența dintre o organizație publică și una privată.

Principiile restrictive se caracterizează prin obligativitatea îndeplinirii lor de către puterile publice, iar în caz contrar cetățeanul poate formula o plângere la tribunal. Aceste principii sunt:

Legalitatea presupune că serviciile trebuie să fie prestate respectând norma aplicabilă și cu respectarea principiilor dreptului

Egalitatea vizează echitatea cu privire la accesul la serviciile publice, atât din punct de vedere geografic cât și din punct de vedere al diferitelor categorii de utilizatori.

Obiectivitatea este principiul potrivit căruia serviciile trebuie să fie prestate cu imparțialitate, justiție și interes general.

Continuitatea impune ca realizarea serviciilor să se efectueze permanent, regulat și neîntrerupt.

Principiile proactive nu sunt exigibile în fașa tribunalelor, ele demonstrând dorința organizației de a presta servicii în cele mai bune condiții. Aceste principii propun ca administrația să caute soluții la probleme, chiar înainte ca ele să apară.:

Transparența asigură posibilitatea cetățenilor de a dispune de informație, ca bază de dialog între administrație și cetățean și servește drept instrument de control din partea cetățenilor.

Participarea cetățeanului trebuie să fie garantată pentru ca serviciul să fie prestat corect, chiar prin implicarea cetățeanului în colaborare cu organizația prestatoare.

Responsabilitatea se referă la responsabilitatea statului în fașa societății civile, nu numai pentru serviciile pe care le prestează ci și pentru bunăstarea pe care o realizează prin intermediul altor participanți implicați în crearea avuției naționale.

Economia, eficiența, eficacitatea sunt principii aplicate în vederea utilizării mai bune a banilor contribuabililor. Trebuie, deci să se reducă cheltuiala publică cu cât mai mult posibil,, iar obiectivele publice să se obțină cu cel mai mic număr de resurse posibile și în condiții bazate fie pe maximizarea efectelor, fie pe minimizarea eforturilor.

4. Principii specifice administrației publice locale

Din punct de vedere al întinderii domeniului de aplicare a competențelor și după modul de implantare a autorităților administrației publice, aceasta se împarte în administrația centrală și administrație locală, în administrația generală și administrații specializate.

Administrația publică centrală este alcătuită din autorități ale puterii executive– Președintele României și Guvernul – în măsura în care acestea au atribuții administrative și administrația publică centrală de specialitate, formată din administrația ministerială și cea a organelor de specialitate(autorități administrative subordonate Guvernului ori ministerelor și autorități administrative autonome). Aceste autorități centrale au competență teritorială generală, realizată la nivelul întregii țări.

Administrația centrală de stat se organizează și la nivelul unităților administrativ teritoriale, prin servicii publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale(extensiile teritoriale ale autorităților administrației centrale de specialitate, inclusiv cea a Guvernului– prefectul, ca reprezentant al său în teritoriu).

Statul își realizează funcțiile sale printr–un sistem de autorități publice, a căror implementare în teritoriu reprezintă o condiție indispensabilă a asigurării funcționării statului, sugestiv fiind, în acest sens, aforismul lui Napoleon al III–lea care afirmă:„Se poate guverna de departe,, dar nu se administrează bine decât de aproape”. Administrația de stat și administrația locală sunt categorii complementare, administrația publică a statului fiind încredințată atât administrației publice centrale de specialitate și serviciilor sale descentralizate, cât și autorităților administrației autonome locale(Consiliul Local, Primarul, Consiliul Județean) care au menirea de a administra interesele cetățenilor din unitatea administrativ–teritorială respectivă.

La nivelul unităților administrativ–teritoriale există o administrație locală aleasă și una numită. Cea aleasă este constituită din autoritățile administrative autonome ale comunelor și orașelor, reprezentând primul nivel al administrației publice locale și autoritățile județene, cel de–al doilea nivel al administrației publice autonome. Administrației locale alese i se aplică un regim descentralizat, autonom, iar administrației locale numite un regim desconcentrat, aceasta din urmă având în componență serviciile publice desconcentrate ale administrației centrale de specialitate, inclusiv prefectul.

Rolul administrației locale constă în asigurarea realizării intereselor colectivităților locale, conform nevoilor și cerințelor exprimate de acestea, strâns legate de specificul unității administrativ–teritoriale de care ele aparțin. Autoritățile alese exercită următoarele funcții:

Funcția de creare și dezvoltare a democrației locale și a vieții politice locale;

Funcția de garant al respectării drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor pe plan local;

Funcția de limitare a puterii guvernanților pe plan local și a transferării puterii locale către societatea civilă;

Funcția de organizare a serviciilor publice de interes local, prin satisfacerea nevoilor și intereselor locale;

Funcția de organizare a executării și executarea în concret a legii, prin asigurarea realizării interesului general în plan local;

Funcția economico–financiară(administrarea patrimoniului local și stabilirea de impozite și taxe locale).

Principii reglementate de Constituție și lege

Principiile constituționale, fiind consacrate de normele fundamentale, reflectă realitățile social–economice și politice din momentul adoptării Constituției. Fiind consacrate în Constituție, sub forma unor norme juridice generale, aceste principii sunt esențiale pentru întreg sistemul de drept cât și pentru activitatea structurilor de guvernare și în cadrul acestora și a administrației publice autonome de la nivel local.

Principiile de drept administrativ creează cadrul juridic adecvat organizării și funcționării administrației publice centrale și a celei locale, fiind necesar ca aceste principii să fie în strictă convergență cu normele constituționale și cu cele ce aparțin dreptului constituțional.

Principiile constituționale pe care se întemeiază administrația publică locală sunt:

Principiul autonomiei locale

Principiul descentralizării serviciilor publice

La aceste principii constituționale se adaugă cele reglementate prin legea organică – Legea nr 215/2001 privind administrația publică locală:

Principiul eligibilității autorităților administrației publice locale

Principiul legalității

Principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit

Legea 215/2001 are la bază prevederile Cartei europene a autonomiei locale, un instrument juridic care definește și protejează autonomia locală, stabilind că acest principiu trebuie să fie recunoscut în legislația internă și pe cât posibil în Constituție. Alături de principiul autonomiei locale, Carta definește un alt principiu european – principiul subsidiarității.

România a semnat convenția europeană a autonomiei locale la 4 octombrie 1994, fiind ratificată prin legea nr 199/1997.

Principiul autonomiei locale

Autonomia locală este concepută în context european ca un element component al principiilor democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei, care prin reglementarea ei legală și aplicarea concretă, face posibilă descentralizarea puterii.

Carta definește autonomia locală astfel:„prin autonomie locală înțelegem dreptul și capacitatea efectivă pentru colectivitățile locale să reglementeze și să administreze, în cadrul legii, pe propria lor răspundere și în profitul populației respective, o parte importantă a treburilor publice”. Acest drept este exercitat de consilii sau adunări, compuse din membri aleși prin vot liber, secret, egal, direct și universal, care pot dispune de organe executive și deliberative care răspund în fața lor. Această dispoziție nu aduce atingere, în nici un fel, posibilității de a recurge la adunări cetățenești, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetățenilor, acolo unde aceasta este permisă de lege.

În legea 199/1997, art 2 precizează că prin noțiunea de autoritate regională prevăzută în Cartă, se înțelege autoritate județeană a administrației publice locale.

Dreptul de a soluționa și de a gestiona treburile publice se exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile județene, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat.

Se disting trei elemente ale autonomiei locale ce definesc în plan logic conținutul conceptului: elementul organizatoric, elementul funcțional și elementul gestionar. Astfel, art 4, alin.2 din legea 215/2001 precizează:„autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului sau județului, după caz”.

Organizatoric, autonomia locală se manifestă prin alegerea autorităților administrației publice locale de către populație cu drept de vot care domiciliază în unitatea administrativ–teritorială, prin posibilitatea consiliilor locale de a adopta statutul localității, organigramele și numărul de personal, a organizării serviciilor publice locale și a înființării unor persoane juridice de drept public.

Funcțional, autonomia locală se manifestă prin competența consiliilor locale și a primarilor în rezolvarea problemelor de interes local, fără intervenția altor autorități.

Gestionar, autonomia vizează competența autorităților locale ce decurge din calitatea de persoane juridice a unităților administrativ–teritoriale care gestionează patrimoniul local.

Autonomia locală este doar administrativă și financiară, conform art 4, alin 1 din Legea 215/2001.

Caracterul administrativ al autonomiei rezultă din prerogativele care revin autorităților administrației publice locale, potrivit legii și libera inițiativă în toate domeniile de activitate, cu excepția celor date în mod expres în competența altor autorități publice. Foarte importantă este prevederea din art 6 alin 2 al legii, conform căreia nu există raporturi de subordonare între autoritățile administrației publice și consiliul județean, precum și între consiliul local și primar.

Caracterul financiar al autonomie locale vizează dreptul comunelor, orașelor și județelor de a avea un patrimoniu și resurse proprii, de a le gestiona în concordanță cu normele legale și în interesele colectivității. Ele administrează domeniul public și privat al unităților administrativ–teritoriale, pot stabili taxe și impozite cu caracter local ori pot să se asocieze cu alte autorități ale administrației publice locale din țară sau din străinătate.

Stabilirea autonomiei locale ca principiu fundamental, a modificat substanțial raporturile dintre sta și colectivitățile locale, respectiv între administrația publică centrală și administrația publică locală.

În sistemul de centralizare administrativă, raporturile implică o strânsă dependență a administrației publice locale față de puterea centrală, mergându–se până la numirea de către aceasta din urmă a autorităților administrației publice locale. Dimpotrivă, în sistemele de descentralizare administrativă, raporturile dintre administrația publică locală și cea centrală nu mai sunt bazate pe tutelă sau subordonare, ci pe colaborare reciprocă, ceea ce creează posibilitatea realizării unui regim de co–administrare locală. Deci, autoritățile administrației publice locale nu se află într–un raport de subordonare față de vreo autoritate județeană sau centrală.

Relația de subordonare ierarhică presupune următoarele drepturi ale organului superior față de organul subordonat: dreptul de a–i organiza activitatea, de a–i da îndrumări obligatorii, de a exercita controlul general asupra activității sale, de a–i anula actele, de a aplica sancțiuni administrativ–disciplinare. Se evidențiază astfel faptul că, în baza autonomiei locale, aceste elemente nu se regăsesc în raporturile dintre autoritățile administrației publice locale și oricare autoritate locală sau centrală, ceea ce nu exclude însă, exercitarea conducerii generale a administrației publice de către Guvern, exercitarea de către Consiliul Județean a prerogativelor de coordonare, precum și exercitarea de către prefect a dreptului său de control al legalității actelor autorităților publice locale.

În Capitolul I, Secțiunea 1–Regimul general al autonomiei locale din legea autonomiei publice locale nr 215/2001 sunt menționate drepturile autorităților administrației publice locale referitoare la asociere și cooperare, drepturi care în vechea lege(nr 69/1991) erau menționate la capitolul privind atribuțiile consiliilor locale, fiind deci considerate atribuții și nu drepturi. Aceste drepturi prevăzute în noua lege constau în:

Dreptul autorităților administrației publice locale să coopereze și să se asocieze cu alte autorități ale administrației publice locale din țară sau străinătate și dreptul de a adera la asociațiile naționale și internaționale;

Dreptul autorităților administrației publice locale de a încheia între ele acorduri și de a participa inclusiv prin alocarea de fonduri la inițierea și realizarea unor programe de dezvoltare regională;

Dreptul Consiliului Local și Consiliului Județean din unitățile administrativ teritoriale limitrofe zonelor de frontieră de a încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu autoritățile similare din țările vecine, în domeniile lor de competență și de a participa la crearea de organisme comune pentru realizarea obiectivelor cooperării transfrontaliere;

Dreptul Consiliului Local și Consiliului Județean de a participa cu capital sau bunuri în numele și interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, la constituirea de societăți comerciale sau la înființarea unor servicii de interes public local sau județean.

Autonomia locală nu înseamnă dreptul exclusiv al unei colectivități de a se guverna singură în orice problemă, fără a ține seama de raporturile cu colectivități similare sau cu cele situate la niveluri superioare, ori la centru. Colectivitățile locale sunt integrate material(teritorial) și juridic statului suveran, care asigură autonomia necesară gestionării treburilor lor specifice, dar numai în măsura în care acestea se integrează în ordinea juridică a statului. De aceea, în Legea 215/2001, art 2 alin 2 precizează că aplicarea principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității li al consultării cetățenilor nu poate aduce atingere caracterului de stat național, unitar și indivizibil al României.

Așadar, autonomia locală nu înseamnă suveranitate sau independență, colectivitățile teritoriale locale nu sunt în afara statului sau independente de acesta. Statul suveran este cel care „creează colectivitățile teritoriale locale, le consacră autonomia, le stabilește organizarea, structura instituțională, domeniul de competență, mijloacele de care dispun.”

Principiul descentralizării serviciilor publice

Principiul descentralizării serviciilor publice este forma funcțională a descentralizării, care, alături de forma teritorială, constituie caracteristica administrației publice locale Acest principiu constă în recunoașterea unei anumite autonomii și acordarea personalității juridice unor instituții sau servicii publice organizate la nivelul unităților administrativ–teritoriale.

După cum spune Ioan Vida, descentralizarea serviciilor publice trebuie percepută ca un transfer gradat de atribuții de la autoritățile administrației publice centrale de specialitate la serviciile exterioare ale acestora, precum și ca un mod de scoatere a unor astfel de servicii din ierarhia serviciilor statale, prin dobândirea personalității juridice, realizându–se astfel descentralizarea funcțională sau tehnică.

Ioan Alexandru, în „Criza administrației”, precizează că, în abordarea descentralizării serviciilor publice trebuie avute în vedere următoarele:

Descentralizarea serviciilor publice presupune mai întâi clarificarea competențelor la nivel central, eliminându–se nu numai paralelismele ci și lipsa de corelare dintre unele ministere;

Trebuie realizată descentralizarea în mai mare măsură, eliminate serviciile publice în care utilitatea nu mai este demonstrată, raționalizată și rentabilizată gestiunea serviciilor, evitate recrutările anarhice și frânată multiplicarea personalului în funcții importante;

Toate instituțiile, toate organismele și autoritățile consultative, cu excepția celor menționate în Constituție, trebuie eliminate progresiv pentru a degaja structurile decizionale la nivel național.

În ceea ce privește raporturile dintre autoritățile administrației publice locale, pe de o parte și serviciile publice descentralizate ale ministerelor, pe de altă parte, legea nr 215/2001 prevede ca autoritățile administrației publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilități autorităților administrației publice locale, în procesul de descentralizare a unor servicii publice fără asigurarea mijloacelor financiare necesare. De asemenea, autoritățile administrației publice centrale trebuie să consulte, înainte de adoptarea oricărei decizii, structurile asociative ale autorităților administrației publice locale în toate problemele ce le privesc în mod direct.

Între serviciile publice descentralizate și autoritățile administrației publice autonome nu pot exista raporturi de subordonare, deoarece acest fapt ar contraveni atât normelor constituționale și legale,, dar și principiului autonomiei locale.

În procesul exercitării atribuțiilor stabilite de lege, activitatea autorităților administrației publice locale se intersectează cu activitatea unor servicii publice descentralizate. Astfel, consiliile locale asigură condițiile materiale și financiare necesare bunei funcționări a instituțiilor și serviciilor publice de educație, sănătate, cultură, tineret și sport, apărarea ordinii publice, apărarea împotriva inundațiilor și protecție civilă. Și primarul intră în raporturi de colaborare cu serviciile publice descentralizate, el luând măsuri pentru prevenirea și limitarea calamităților, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, împreună cu organele specializate ale statului. Dacă în exercitarea atribuțiilor menționate, legea prevede ca acest lucru îl face primarul împreună cu organele specializate ale statului, în asigurarea ordinii și liniștii publice a locuitorilor, legea obligă organele de poliție, jandarmerie, pompieri și unitățile de protecție civilă să răspundă solicitărilor primarului.

În procesul de descentralizare a unor servicii publice, de la autoritățile centrale către autoritățile locale, au apărut disfuncții datorate lipsei unei structuri corespunzătoare în aparatul de specialitate al autorităților locale respective. Spre exemplu, majoritatea instituțiilor de cultură de la nivelul județului au trecut de sub autoritatea Ministerului Culturii în subordinea Consiliilor Județene, Ministerul și–a păstrat în subordine Direcțiile Județene de Cultură, în timp ce Consiliile Județene au fost obligate să își înființeze structuri proprii de urmărire a activității acestor instituții.

Și în domeniul protecției sociale s–a întâmplat la fel, deoarece o mare parte de atribuții au fost descentralizate către autoritățile administrației publice locale, iar Ministerul Muncii și Solidarității Sociale și–a păstrat intacte structurile din teritoriu.

Pe lângă aceste disfuncționalități, mai există și probleme referitoare la lipsa unei reglementări mai clare a raporturilor dintre autoritățile administrației publice locale și serviciile publice descentralizate.Unele servicii publice culeg și prelucrează informații care ar fi foarte utile în activitatea unei administrații publice moderne, dar nici un act normativ nu obligă serviciile publice descentralizate să pună la dispoziția autorităților administrației publice locale aceste informații. Astfel de situații sunt în domeniul statisticii economico–sociale, învățământului, sănătății.

Autonomia locală și descentralizarea serviciilor publice sunt două principii care au direcții diferite de acțiune: autonomia locală acționează din punct de vedere al descentralizării teritoriale, pe când descentralizarea serviciilor publice determină înființarea de servicii publice descentralizate în unitățile administrativ–teritoriale și a unor servicii publice de interes local, organizate sub autoritatea consiliilor locale și județene, precum și crearea de servicii publice desconcentrate și mărirea competențelor acestora.

Finalitatea descentralizării serviciilor publice ale statului și a autonomiei funcționale administrației locale trebuie să constea în „apropierea administrației de cetățean, accesul acestuia la autoritatea administrativă și la beneficiul serviciului public”

Principiul eligibilității autorităților administrației publice locale

Principiul eligibilității autorităților administrației publice locale nu este formulat ca atare, în mod expres, de Constituție ci numai de Legea administrației publice locale.

Eligibilitatea primarului, a consiliilor locale și a celor județene „are o semnificație politică și socială cu totul specială, care derivă din natura juridică a acestora”. Ele nu sunt autorități ale statului care să exercite vreuna din puterile sale, ci au numai rolul de a gestiona treburile colectivităților locale în care sunt alese, în interesul populației locale. Deci, puterea lor nu derivă din puterea statului, ci din cea a alegătorilor.

Pentru a fi ales consilier sau primar, candidatul în alegeri trebuie să îndeplinească anumite condiții cumulative, și anume:

Calitatea de alegător o au numai cetățenii români care au împlinit 18 ani

Dreptul de a fi ales îl au numai cetățenii români cu drept de vot, care au cel puțin 23 de ani, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice

Domiciliul: au dreptul de a fi aleși numai cetățenii cu domiciliul în țară și cu domiciliul pe teritoriul unității administrativ–teritoriale.

Nu pot fi aleși: judecătorii Curții Constituționale, avocații poporului, magistrații, membrii activi ai armatei, polițiștii și alte categorii de funcționari publici, stabilite prin lege organică, alienații sau debilii mintal puși sub interdicție, persoanele lipsite de drepturi electorale pe durata stabilită prin hotărâre judecătorească.

Calitatea de consilier sau de primar, obținută, de regulă, pe lista partidului care l–a propus, este acceptată și compatibilă cu calitatea de membru al partidului, fără a influența deținerea funcției respective.

O consecință a principiului eligibilității constă în faptul că „autoritățile locale odată alese, în condițiile stabilite de lege, devin autorități locale reprezentative, recunoscute implicit și de către stat, ceea ce face ca actele și acțiunile lor să poată produce efecte juridice încadrate în ordinea juridică a statului, în măsura în care acestea se încadrează constant în respectarea cadrului legal”

Principiul legalității

Principiul legalității nu este nici el formulat în mod expres în Constituție. Principiul legalității constituie unul din elementele esențiale ale conceptului statului de drept, potrivit căruia toate subiectele de drept, persoane fizice sau juridice, autorități ale administrației publice locale ori ale administrației publice(organe de stat), trebuie să se supună legalității și să se conformeze acesteia.

Principiul legalității impune ca structurile organizatorice care au calitatea de autorități ale administrației publice locale, componența și constituirea lor, atribuțiile, funcționarea și actele pe care le adoptă acestea, precum și relațiile lor cu alte autorități publice să fie în strictă conformitate cu prevederile Constituției, cu cele ale legilor li ale actelor normative bazate pe lege.

Principiul legalității este de asemenea garantat, în sensul respectării sale, la nivelul administrației publice locale, prin consacrarea răspunderii juridice și prin aplicarea de sancțiuni disciplinare, administrative, materiale, contravenționale și penale autorităților locale și funcționarilor publici din subordinea lor, când aceștia încalcă normele legale. La nivelul unităților administrativ–teritoriale, cel care veghează ca activitatea consiliilor locale, a primarilor, a consiliilor județene și a președinților consiliilor județene să se desfășoare în conformitate cu prevederile legi, este prefectul. De asemenea Legea administrației publice locale precizează că între prefecți, pe de o parte, și consiliile locale, primari, Consiliul Județean și președinții Consiliului Județean, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Potrivit legii, prefectul exercită controlul cu privire la legalitatea actelor autorităților administrației publice locale și județene, precum și ale președintelui Consiliului Județean, cu excepția actelor de gestiune.

Antonie Iorgovan a evidențiat cele trei calități pe care le îndeplinește prefectul la nivelul județului: acesta este reprezentant al Guvernului, șef al serviciilor statului din județ și autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către autoritățile administrației publice locale.

Între prefect, pe de o parte și autoritățile administrației publice locale și județene, pe de altă parte, se stabilesc relații de colaborare în vederea realizării obiectivului comun: satisfacerea nevoilor colectivităților locale, ca entități componente ale statului.

Principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit

Principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit este statuat de legiuitor în mod distinct de principiul autonomiei locale, însă știința dreptului administrativ și doctrina de specialitate demonstrează că problematica consultării cetățenilor este integrată și subordonată principiului autonomiei locale care presupune implicit, admiterea posibilității de consultare a colectivităților locale în problemele de interes local.

Este însăși spiritul principiului autonomiei locale, ca transformarea și reașezarea instituțiilor administrației locale pe baza acestui principiu modern și reformator, să determine un nou sistem de raporturi în planul administrație–cetățean–colectivitate locală.

Problemele de interes deosebit din unitățile administrativ–teritoriale se pot supune aprobării locuitorilor, prin referendum. Există însă anumite probleme ce trebuie soluționate:

Determinarea sferei problemelor ce pot fi supuse aprobării cetățenilor;

Modalitatea concretă de organizare a consultării cetățenilor și de aprobare/respingere a inițiativei;

Capacitatea autorităților administrației publice locale de a supune aprobării cetățenilor unele decizii privind problemele locale de interes major pentru colectivitate.

Din dispozițiile Legii administrației publice locale se evidențiază două categorii de probleme care pot fi supuse aprobării cetățenilor:

O categorie de probleme prevăzute explicit, pentru care este obligatorie consultarea cetățenilor, cum ar fi: cele cu privire la orice modificare a limitelor teritoriale ale comunelor, orașelor și județelor, ce se poate efectua numai în condițiile legii și cu consultarea cetățenilor prin referendum, precum și cele cu privire la contractarea împrumuturilor pe termen lung;

O categorie de probleme locale care rămân la aprecierea autorităților locale, dacă acestea sunt sau nu probleme de interes deosebit.

Cu privire la modalitatea concretă de organizare a consultării cetățenilor, legea stabilește ca unică formă de consultare, referendumul local. Ca urmare a faptului că până în prezent nu a fost adoptată o lege care să reglementeze organizarea și desfășurarea referendumului local, cu toate că dispozițiile Legii administrației publice locale prevăd doar această formă de consultare, concluzionăm că „supunerea spre aprobare cetățenilor a problemelor de interes deosebit care apar în viața colectivităților locale, nu este încă posibilă”.

Organizarea consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit poate constitui o obligație, dar și o facultate a autorităților administrației publice locale de a solicita sau nu aprobarea colectivităților locale pentru unele proiecte sau inițiative.

Principiul subsidiarității

Noțiunea de subsidiaritate are la bază ideea că puterea statului nu trebuie să intervină decât acolo unde societatea, în ansamblu ori la diferitele sale nivele nu poate să își satisfacă singură cerințele. Subsidiaritatea este considerată „un principiu de organizare instituțională care se aplică prioritar la raporturile dintre individ și societate și apoi raporturilor dintre societate și instituții, în vederea repartizării de competențe pe scara instituțională, între bază și vârf”.

Deoarece are în vedere realități distincte și se sprijină pe mijloace de realizare practică diferite, subsidiaritatea presupune o dublă definire: politică și juridică.

Din punct de vedere politic, principiul subsidiarității trebuie să fie un principiu permanent de acțiune, vizând apropierea, cât mai mult posibil, a deciziei de cetățean. Conform acestui principiu, decizia în ceea ce privește realizarea propriilor interese trebuie să aparțină persoanei, comunității, orașului, sau statului ale căror interese sunt în discuție. Astfel, acest principiu apare ca un principiu de repartizare a competențelor între individ și grup, între colectivitățile locale și stat, statul putând interveni în problematica locală atunci când se constată lipsa de eficiență a acțiunii locale.

Din punct de vedere juridic, subsidiaritatea este analizată în contextul general al Uniunii Europene, considerându-se că ea este aplicarea principiului în conformitate cu care Uniunea Europeană respectă identitatea națională a statelor membre. Rolul subsidiarității este acela de regla exercițiul competențelor instituțiilor și nu acela de împărțire a competențelor între statele membre și Comunitate.

La nivelul administrației publice din țara noastră, principiul subsidiarității este evidențiat de către unele norme precum: asocierea autorităților locale cu alte autorități ale administrației publice în scopul realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun, delegarea de competențe ale statului către autoritățile administrației publice locale(cele de stare civilă, autoritate tutelară, organizare de alegeri), dublarea calității de ales a primarului cu cea de reprezentant al statului la nivelul comunei sau orașului și învestirea sa cu anumite competențe statale.

Principii de organizare a administrației publice locale

Dacă, din punct de vedere politic, statul unitar este un stat centralizat, din punct de vedere administrativ există diferite regimuri juridice în relațiile dintre centru și teritoriu: un regim de centralizare administrativă, un regim de descentralizare administrativă și un regim de desconcentrare administrativă.

Un regim administrativ reflectă modul cum sunt reglementate raporturile dintre puterea centrală(executivă) și cea locală, reglementare care, în general, oscilează între principiile de autoritate și libertate.

Regimurile juridice menționate sunt regimuri administrative teritoriale, deci ele „nu privesc decât administrația publică, fără a pune în discuție unitatea statului” și „există în interiorul statului unitar, iar nu în afara lui sau împotriva lui”. Regimurile juridice există și în interiorul statelor membre ale unei federații, reprezentând însă o problemă a acestora și nu a statului federal.

Un stat nu poate avea doar o administrație centrală, ci și structuri administrative teritoriale. Cu excepția statelor cu un teritoriu foarte mic, un stat nu poate fi administrat exclusiv din centrul juridic al statului, din capitală, unde își au sediul autoritățile centrale, serviciile centrale nefiind suficiente, ci apărând nevoia unor servicii administrative exterioare, implantate în unitățile administrativ-teritoriale.

Centralizarea

Într-o țară există două categorii de interese: interesele cu caracter general ce privesc totalitatea cetățenilor și interesele specifice unei anumite colectivități locale. Profesorul Paul Negulescu preciza că „interesele comune întregii colectivități nu pot fi încredințate decât puterii centrale; numai astfel putem avea unitatea statului, numai astfel un stat poate fi puternic și în măsură de a se impune inamicului din afară sau dinăuntru”.

Regimul administrativ centralizat recunoaște existența unei singure persoane morale de drept public politico-teritorială, și anume statul, deci o singură colectivitate teritorială și o singură categorie de interese, cele ale statului(naționale). Deci, nu există viață administrativă în afara autorităților centrale, acestea fiind singurele competente să ia decizii administrative pentru întreg teritoriul statului.

Centralizarea administrației publice semnifică, din punct de vedere organizatoric, subordonarea ierarhică a autorităților locale față de cele centrale și numirea funcționarilor publici din conducerea autorităților locale de către cele centrale, cărora li se subordonează și le raportează modul cum exercită conducerea. Din punct de vedere funcțional, centralizarea administrației publice semnifică emiterea actului de decizie de către autoritățile centrale și executarea acestuia de către cele locale.

În cadrul unui astfel de regim administrativ, „unitatea și uniformitatea sunt totale, dar specificul local este sacrificat, ajungându-se la paralizia extremităților și apoplexia centrului”. Ca urmare a faptului că autoritățile locale nu pot lua nici o decizie, centrul se blochează, deoarece chiar și cea mai mică problemă locală trebuie analizată și rezolvată la nivel central.

Regimul administrativ centralizat prezintă atât avantaje, cât și dezavantaje. Astfel, avantajele acestuia sunt:

Deoarece centralizarea presupune funcționarea serviciilor publice sub o comandă unică, acest lucru asigură o activitate coordonată, promptă și eficientă a acestora;

Se înlătură suprapunerile și paralelismele ca urmare a funcționării serviciilor publice pe principiul subordonării ierarhice, acest lucru având efecte benefice pe planul cheltuielilor financiare necesare organizării și funcționării;

Se asigură unitatea de scop și acțiune a autorităților centrale și locale ale statului;

Conducerea centralizată asigură, pe planul exercitării dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului și de luare a măsurilor legale corespunzătoare, fapt ce se constituie în garanții suplimentare pentru apărarea intereselor celor administrați.

Dezavantajele centralizării afectează structurile statale, funcțiile acestora, precum și viața politică, economică și socială a membrilor societății. Aceste dezavantaje sunt:

Interesele locale nu își găsesc rezolvarea optimă, deoarece autoritățile centrale nu pot cunoaște aceste interese în profunzime;

Conducerea de la nivel central a unor servicii publice de interes local determină supraaglomerarea autorităților centrale și soluționarea superficială a problemelor care ar putea fi rezolvate la nivel local.

Structurile administrativ centralizate au o stabilitate mai mare, ceea ce determină amplificarea fenomenului birocratic, iar cetățenii nu mai participă la administrarea treburilor și sunt lipsiți de inițiativă.

Organizarea centralizată a administrației publice reflectă faptul că „nu se recunosc și alte diversități de interese ori aspirații în cadrul unui stat, care, apărându-și unitatea de acțiune, uită că aceasta se află în contradicție cu diversitatea intereselor componentelor sale”.

Desconcentrarea

Desconcentrarea reprezintă un regim juridic administrativ care se situează între centralizare administrativă și descentralizare administrativă, fiind o centralizare atenuată sau o slabă descentralizare. Faptul că titularii puterii locale sunt numiți de la centru, apropie desconcentrarea de centralizare, iar apropierea de descentralizare este determinată de faptul că titularii puterii locale, chiar dacă sunt numiți de la centru, au competența de a rezolva problemele locale, fără a le mai înainta șefului ierarhic de la nivel central, dar ei sunt supuși controlului acestuia și obligați să se conformeze superiorului.

Desconcentrarea poate fi verticală, sporindu-se competențele serviciilor exterioare ale administrației ministeriale, sau pe orizontală, sporindu-se competențele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripție administrativă, precum prefectul.

A mări sfera atribuțiilor prefectului este ceea ce înseamnă desconcentrare administrativă, iar a-l face pe prefect alesul administraților este ceea ce însemnă descentralizare. Astfel, desconcentrarea semnifică deci „o etapă intermediară menită să pregătească calea descentralizării, cu care însă nu trebuie confundată, întrucât, între desconcentrare și descentralizare nu există o diferență de nivel, ci o diferență de natură”.

Descentralizarea și impactul său

Conform opiniei lui Antonie Iorgovan, organizarea administrativă nu exprimă niciodată numai centralizare sau descentralizare, existând întotdeauna un dozaj între acestea, diferența dintre o țară alta constând în partea recunoscută descentralizării, fapt ce determină originalitatea administrației din fiecare țară. Gradul de dependență a administrației locale de administrația centrală reprezintă criteriul care separă sistemele centralizate de cele descentralizate.

Descentralizarea este un regim juridic administrativ în care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de către funcționari numiți de la centru, ci de către cei aleși de corpul electoral sau desemnați de acesta.

În analiza proceselor de descentralizare a administrației publice, este importantă cunoașterea sensului evolutiv al guvernării locale. Astfel, în concepția franceză, exigențele unității naționale conduc la o interpretare restrictivă a descentralizării, deoarece, în anumite condiții, ea ar putea deveni un „mijloc de luptă” contra puterii centrale. În concepția engleză, descentralizarea este înțeleasă într–un sens mai larg, acela de autoadministrare(self governement). În ambele concepții libertatea unității administrative locale de a decide și acționa pe baza propriei inițiative și responsabilități, constituie o caracteristică esențială a guvernării locale.

Descentralizarea administrativă nu înseamnă, însă, doar înlocuirea unui decident central cu unul local, ci ea are un impact deosebit asupra cadrului de referință și a condițiilor în care sunt alese obiectivele, stabilite opțiunile și fundamentate deciziile. Decizia administrativă devine, astfel, rezultatul interacțiunii complexe cu mediul local, iar agentul local se manifestă ca o componentă a unui mediu politic și administrativ, cu care are relații reciproce, reversibile, luând decizii pe care administrația centrală, uneori, este incapabilă să le perceapă și să le ia în considerare.

Descentralizarea determină, de asemenea, și o mai largă participare și implicare politică din partea membrilor unei colectivități locale, aceștia fiind mai implicați în gestiunea propriei localități, ceea ce determină, totodată, înțelegerea mai bună a problemelor politice și administrative existente la nivel național. Acest cadru favorizează formarea identității locale fără a afecta apartenența la un sistem comun de valori și de interese, reprezentate și apărate de organele administrative ierarhic superioare, având un impact deosebit asupra dezvoltării economice și sociale.

Chiar dacă autoritățile alese sau instituțiile publice beneficiază de o largă autonomie locală în rezolvarea problemelor colectivității, nu trebuie omis faptul că aceste autorități își desfășoară activitatea în cadrul unui stat unitar și nu în afara lui. Deci, trebuie luat în considerare atât caracterul autonom al autorităților publice prin care se realizează descentralizarea administrativă, cât și limita statală a competențelor impusă activității acestora prin Constituția fiecărei țări. În caz contrar, autoritățile locale autonome s–ar transforma în autorități politice de sine stătătoare și chiar în structuri statale, independente, ceea ce ar avea un puternic impact pe plan național și internațional.

Descentralizarea se exprimă prin două forme: descentralizarea teritorială și descentralizarea tehnică.

Descentralizarea teritorial administrativă presupune existența unei comunități de interese între cetățenii unei unități administrativ–teritoriale și recunoașterea colectivității locale ca și dreptul acesteia de a–și rezolva ele însele problemele locale. O colectivitate locală poate fi considerată descentralizată dacă îndeplinește anumite condiții:

Colectivitatea locală să aibă personalitate juridică;

Recunoașterea existenței problemelor locale în mod distinct de problemele naționale;

Colectivitatea locală dispune de autorități locale proprii, alese;

Colectivitatea locală este supravegheată de autoritățile statale numai printr–o formă de control specific, stabilită prin lege.

Descentralizarea teritorial administrativă nu presupune independența colectivităților locale față de statul în care le sunt organizate, autoritățile centrale exercitându–și dreptul de a supraveghea activitatea acestora, printr–o formă de control denumită tutelă administrativă. Această formă de control se exercită atât asupra persoanelor care sunt titulare în funcțiile autorității locale, cât și asupra actelor adoptate sau emise de către aceste autorități.

Descentralizarea tehnică desemnează acordarea unei anumite autonomii unui serviciu public determinat, căruia i se conferă personalitate juridică. Aceasta se realizează prin constituirea unor instituții publice sau a unor instituții de utilitate publică care au dobândit personalitate juridică și care au la bază proprietatea privată a statului ori a unor persoane fizice sau juridice.

Fenomenul de descentralizare administrativă generează o diversitate de efecte, precum:

Regruparea relațiilor periferice într–un mediu local, care modifică viziunea despre raționalitatea administrației–principiu fundamental al procesului administrativ public;

Localizarea și intersectarea acestor relații, determinând apariția unui sistem administrativ specific, pe care se sprijină puterea locală;

Dobândirea capacității strategice de acțiune de către agenții locali, care nu mai sunt simpli executanți ai directivelor primite de la nivel central;

Transferul de competență către organele administrației locale, determinând întărirea activității și dezvoltarea solidarității locale.

Descentralizarea administrativă are avantaje, dar și dezavantaje. Avantajele constau în: rezolvarea în condiții mai bune a intereselor locale ca urmare a faptului că serviciile publice locale pot fi conduse mai bine de autoritățile locale alese, folosirea cu mai mare eficiență a resurselor materiale și financiare în vederea rezolvării unor nevoi prioritare pe care autoritățile locale le cunosc foarte bine, înlăturarea fenomenelor birocratice din activitatea locală ca urmare a alegerii sau numirii funcționarilor publici, pe un termen limitat, participarea locuitorilor la desemnarea autorităților locale, ceea ce le accentuează spiritul de responsabilitate și inițiativă.

Dezavantajele pe care le prezintă descentralizarea sunt următoarele: acțiunea puterii centrale este îngreunată, existența unui număr mic de specialiști în administrație publică–în localitățile mici, creșterea numărului de colectivități locale cu patrimoniu propriu și buget propriu, ceea ce îngreunează realizarea unui control eficient asupra utilizării banului public.

Procesul descentralizării administrației publice are și limite, în anumite condiții putând provoca neajunsuri. Cele mai semnificative sunt:

Abuzurile în materie de descentralizare orientate spre supralicitarea particularităților locale, care pot merge până la a pune în pericol unitatea națională;

Soluții neadecvate la problemele locale, care pot genera în decizii inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale căror interese sunt în contradicție cu cele naționale;

Deficiențe în derularea procesului decizional, datorate și funcționarilor publici care, de regulă, nu au competența și experiența celor din administrația publică centrală;

Dispersia mai mare a resurselor publice între colectivitățile locale sau grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarității naționale, creând premisele unei competiții politice și ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice.

Elementele specifice descentralizării administrative care caracterizează în prezent administrația publică din România sunt următoarele:

Autoritățile publice locale au competența materială generală, dreptul și obligația de a rezolva practic cea mai mare parte din problemele de interes local;

Consilierii locali, cei județeni, precum și primarii sunt aleși de corpul electoral, iar funcționarii publici sunt desemnați de către aceste autorități locale;

Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale, deci nu există o subordonare a autorităților locale față de cele centrale;

Autoritățile centrale nu pot anula actele(chiar și cele ilegale) autorităților locale alese;

Comunele, orașele, municipiile, județele dispun de un patrimoniu, distinct de cel al statului, și de un buget propriu, pe care le gestionează în condițiile legii.

Din punct de vedere politic, descentralizarea administrativă pe baza principiului autonomiei locale relevă democrația, deoarece dă posibilitatea locuitorilor diferitelor localități să participe la gestiunea publică, dar nu este o modalitate de organizare politică, ci administrativă, deosebindu-se din acest punct de vedere de federalism.

Federalismul reprezintă o tehnică de organizare a puterii politice care afectează însăși structura statului, realizând o dezmembrare a acestei puterii în domeniile determinante(legislativ, executiv, judecătoresc).

Statul federal este la intersecția a două tendințe divergente, accentuate de caracterul său compus: tendința de centralizare și tendința de descentralizare, adică modul statului unitar și modelul confederației sau chiar al statelor separate.

Diferența dintre descentralizare și federalism este justificată pe plan juridic. Însă, în realitate este mult mai greu de făcut distincție între un stat federat și o colectivitate descentralizată. O colectivitate descentralizată nu dobândește competențe decât în plan administrativ, în limita stabilită de lege. Un stat membru al unei federații are competență proprie, acordată prin Constituție.

Exemple tipice de federalism european sunt Elveția și Germania, iar la nivel mondial, exemplul clasic este reprezentat de Statele Unite ale Americii. Unele state federale s-au format din confederații(Germania, SUA, Elveția), iar altele din state unitare, trecând prin forma statului regional(Belgia).

Opțiunea între sistemul federal și cel unitar este în primul rând una politică, ținând de tradiții, mentalități, cultură. Există state imense, cu populație pestriță din punct de vedere etnic, lingvistic și religios, organizate ca state unitare, după cum există și state foarte mici, omogene sub aspectul respectivelor criterii, care sunt însă federații.

Referitor la Statele Unite ale Americii, legiuitorul constituant a optat pentru o structură federală, în ciuda unor factori care ar fi putut determina construirea unui stat unitar:sentimentul național și limba comune, lipsa unor formațiuni statale distincte în perioada anterioară, piața economică comună, monedă unică, obiective de politică externă similare, probleme de apărare națională comune, lipsa unor conflicte etnice sau religioase.

Motivul psihologic al federalismului american a fost îndeosebi teama față de centralizarea caracteristică unui stat unitar, teamă izvorâtă din oroarea față de guvernarea opresivă, de tip colonial, a Angliei. Un alt motiv a fost de ordin economic: ruptura coloniilor de Marea Britanie a fost determinată de refuzul coloniilor de a mi fi sursa de materii prime a metropolei care devenise între timp centrul unei puternice revoluții industriale.

Descentralizarea administrativă în SUA este o consecință a guvernării locale din perioada colonială. Potrivit principiului autonomiei locale, fiecare stat beneficiază de propria sa administrație, putând înființa funcții publice de interes local, servicii publice, rețea judiciară, de poliție, având de asemenea și buget local propriu.

În timp, federalismul american s-a deteriorat prin centralizarea puternică a autorității și concentrarea ei la Washington D.C.- centrul puterii legislative, Congresul și a puterii executive, Administrația. Întărirea autorității centrale față de statele membre a fost însoțită de întărirea considerabilă a puterii președintelui.

Faptul că, adesea, un stat membru al unei federații este prezentat ca forma cea mai extinsă a descentralizării, împiedică o delimitare, justificată, între țări ca Germania, Elveția, SUA- ca state federale, și Marea Britanie sau Franța- ca state unitare cu un anumit grad de descentralizare.

Tot expresii ale descentralizării pot fi considerate măsurile de descongestionare a sarcinilor guvernului central, care s-au aplicat în unele țări europene prin crearea, în perioada postbelică, a nivelului administrativ regional. Astfel, în Italia, Spania și Belgia, administrațiile locale sunt relativ autonome, protejate prin garanții constituționale și dotate cu puteri legislative pe un spectru larg de activități.

Descentralizarea ar putea cuprinde, în principiu, activitățile prin care se concretizează îndeplinirea funcțiilor interne tradiționale și moderne ale statului. Cu excepția funcției externe a statului, toate sarcinile guvernamentale(administrarea, ordinea publică, educația, serviciile de sănătate) constituie obiectul procesului de descentralizare. De asemenea, trebuie să se includă ca procese, atât redistribuirea venitului național, cât și producția de bunuri și servicii.

Regimul de descentralizare este recomandat dacă se dorește o administrație rațională și eficientă, prin intermediul acestui regim dezvoltându-se interesele locale în concordanță cu cerințele reale ale locuitorilor, stimulându-se inițiativa individuală, dezvoltându-se spiritul de libertate al locuitorilor și interesul lor pentru problemele comunității.

5. Regionalismul și integrarea europeană

Integrarea europeană reprezintă obiectivul strategic fundamental al României, afirmat în deplin consens de către toate forțele politice românești, prin Declarația de la Snagov la 21 iunie 1995, cu privire la Strategia Națională de pregătire a aderării României la Uniunea Europeană. În cadrul Strategiei Naționale, un capitol foarte important a fost consacrat dezvoltării regionale, strategiei de dezvoltare economico–socială a județelor, precum și direcțiilor de dezvoltare a administrației publice locale, în perspectiva anilor 2000–2004.

Conform Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr 151/1998 privind dezvoltarea regională în România,dezvoltarea regională este ansamblul politicilor autorităților administrației publice centrale și locale , elaborate în scopul îmbunătățirii performanțelor economice ale unor arii geografice constituite în regiuni de dezvoltare și care beneficiază de sprijinul Guvernului, al Uniunii Europene și al altor instituții și autorități naționale și internaționale interesate. Aceste regiuni sunt zone ce corespund unor grupări de județe, constituite prin asocierea voluntară a acestora pe bază de convenție semnată de reprezentanții consiliilor județene și, respectiv, ai Consiliului General al Municipiului București.

În România, structura administrativ–teritorială cuprinde un nivel regional(cele 41 de județe și municipiul București), corespunzător nivelului statistic NUTS 3 în clasificarea EUROSTAT, și un nivel local(263 de orașe, din care 84 de municipii și 2688 de comune). Prin Legea nr 151/1998 au fost create opt regiuni de dezvoltare care constituie „cadrul de concepere, implementare și evaluare a politicii de dezvoltare regională, precum și de culegere a datelor statistice specifice, în conformitate cu reglementările europene emise de EUROSTAT pentru nivelul al doilea de clasificare teritorială, NUTS 2, existent în Uniunea Europeană ”. Aceste regiuni au fost alcătuite prin cooperarea voluntară a județelor( fiecare cuprinde un număr de până la 7 județe), neavând personalitate juridică și nefiind unități administrativ–teritoriale.

În ultimele trei decenii, în toate țările europene importanța regiunilor a crescut odată cu importanța pe care au dobândit–o organismele societății civile în detrimentul statelor pe plan internațional. Astfel, se vorbește din ce în ce mai mult de o „Europă a regiunilor” și se evidențiază faptul că regiunea „nu este doar un nivel intermediar între autoritățile centrale și cele locale, ci devine un al treilea punct(alături de state și localități) ce definește triunghiul în care se dezvoltă procesul de integrare europeană”.

Consiliul Europei a considerat regiunea ca fiind „un interval de dimensiune medie susceptibil de a fi determinat geografic și care este considerat ca omogen”. În ceea ce privește Uniunea Europeană, aceasta a dat o definiție cu un caracter mai degrabă administrativ pentru regiune:„eșalonul imediat inferior celui al statului”, eșalon care în funcție de competențele care i–au fost acordate(în cazul sistemelor centralizate) sau pe care și le–au acordat(în cazul sistemelor federaliste), gestionează pe plan administrativ și politic o comunitate teritorială a cărei dimensiune variază în limite foarte largi.

Uniunea Europeană consideră nivelul regional ca fiind un nivel administrativ care își are locul în ierarhia administrativă a statelor membre pe o poziție imediat inferioară nivelului central. Conform NUTS(Nomenclatorul Unităților Teritoriale Statistice), fiecare stat membru are în structura sa trei tipuri de unități teritoriale ce sunt poziționate pe nivele ierarhice din punctul de vedere al dimensiunii teritoriului: nivelul localității, nivelul departamentelor(județean) și nivelul regional.

Ca terminologie, s–au conturat două noțiuni: regionalism și regionalizare. Regionalismul corespunde unei dorințe profunde a colectivităților de a fi responsabile cu rezolvarea problemelor care le privesc în mod direct, ceea ce a determinat, în toate regiunile europene, nașterea unor mișcări ireversibile, bazate pe revendicările de valori economice, sociale sau culturale locale, mișcări ce își propun să obțină anumite puteri regionale prin înființarea de instituții regionale. Regionalismul nu apare numai din conștientizarea dezechilibrelor regionale, ci mai ales din conștientizarea nedezvoltării socio–culturale, din centralismul statului național și din socializare.

Regionalizarea are o traiectorie descendentă, având importanta preocupare de a ajunge, pentru o țară sau pentru Europa, la un mai bun echilibru în repartiția bogățiilor prin încercarea de a ridica nivelul zonelor mai puțin dezvoltate.

Termenul de regionalism este uneori utilizat pentru a descrie anumite forme de cooperare între colectivitățile locale și chiar descentralizarea serviciilor administrative ale statului, dar și pentru a reprezenta organizarea teritorială intermediară, la nivelul imediat inferior nivelului statal, căreia i se vor atribui anumite competențe și gestiunea unor anumite servicii publice.

Deci, regionalismul permite urmărirea a două finalități: una politică și una organizatorică. Finalitatea politică are în vedere o cât mai mare apropiere a cetățenilor de exercitarea responsabilităților publice, iar cea organizatorică vizează necesitatea de structurare a teritoriului astfel încât să corespundă atribuirii responsabilităților publice la diferite niveluri de administrație, conform criteriilor de eficiență și economie.

În fiecare stat, factorii de decizie politică trebuie să hotărască dacă regionalismul este soluția adecvată la problemele și exigențele cetățenilor luând în considerare următorii factori: istorici(existența unor împărțiri tradiționale a teritoriului), geografici(cu cât țara este mai mare, cu atât este mai importantă stabilirea unei colectivități intermediare), demografici(existența a numeroase colectivități locale de mici dimensiuni demografice sau concentrarea populației în anumite zone ale teritoriului) și factori socio–economici(discrepanțe la nivelul unor părți ale teritoriului, activitățile desfășurate de populație în diferite zone și veniturile obținute).

În România, legislația stabilește atât cadrul instituțional, obiectivele și instrumentele specifice politicii de dezvoltare regională, cât și facilitățile care se acordă pentru stimularea dezvoltării economice locale și obligațiile persoanelor juridice care beneficiază de aceste facilități integrate în sistemul dezvoltării regionale.

În perioada 1999-2000 au fost adoptate programe de dezvoltare regională, care au avut ca scop diminuarea și înlăturarea efectelor grave ale aplicării politicilor de ajustare structurală ce implică privatizarea și restructurarea agenților economici. Aceste programe sunt direcționate spre revitalizarea regiunilor și subregiunilor din punct de vedere economic, social și cultural, iar realizarea lor necesită resurse financiare importante, în asigurarea cărora un rol important îl deține accesul la fondurile de preaderare, în condiții de constrângeri bugetare interne.

Aceste programe contribuie la întărirea autonomiei locale, la alocarea și utilizarea mai eficientă a resurselor la nivel regional, la diversificarea activității economice, stimularea investițiilor în sectorul privat, la îmbunătățirea standardului de viață și realizarea coeziunii sociale.

În raportul anual de evaluare prezentat de Comisia Europeană în noiembrie 2000, privind îndeplinirea criteriilor de aderare de către țările candidate, România se afla pe ultimul loc, fiind criticată pentru inconsecvența reformelor economice, precum și pentru rămânerea în urmă în domeniul protecției copilului și cel al reformei administrației publice.

Referitor la reforma administrației publice, elaborarea și adoptarea Legii administrației publice locale și statutului funcționarului public reprezintă pași importanți, dar managementul eficient al dezvoltării economico–sociale atât la nivel central, cât și local, necesită un complex de măsuri și acțiuni capabile să transforme actualele structuri ale administrației publice, încă rigide, în structuri moderne, flexibile și mai puțin birocratice.

Sistemul francez de administrație locală poate fi exemplul cel mai apropiat pentru viitorul regionalism românesc, atât din punct de vedere al tradiției cât și al evoluției acestuia. Actuala organizare administrativ–teritorială a Franței(comune, departamente, regiuni) s–a conturat treptat după cel de al doilea război mondial, ca un răspuns la necesitatea structurării cadrului geografic pe unități ale căror dimensiuni să permită punerea în aplicare a unei reale planificări și politici de amenajare a teritoriului și de dezvoltare economică.

Luând în considerare faptul că structurile dezvoltării regionale în România se află într–o perioadă de înnoire, pe fondul transformărilor generale în plan administrativ instituțional, experiența Franței în domeniul instituțiilor ce acționează la nivelul regiunilor, poate constitui unul dintre reperele pentru îmbunătățirea cadrului de organizare și funcționare a regiunilor de dezvoltare din România în cel puțin două direcții:

Spre deosebire de regiunile de dezvoltare din România, regiunile franceze sunt colectivități teritoriale „în plin exercițiu”, cu aceeași forță în plan juridic ca și departamentele și comunele. Conferirea unui statut similar regiunilor din România ar putea constitui punctul de plecare în vederea realizării unui aparat administrativ al consiliilor regionale care să răspundă de conceperea, implementarea și evaluarea politicii regionale. Astfel, s–ar crea cadrul legal pentru dezvoltarea regională într–un context descentralizat, în care regiunile să dispună de suportul juridic necesar pentru constituirea și utilizarea fondurilor pentru dezvoltarea regională.

Foarte importantă este pregătirea funcționarilor publici, antrenați în administrarea problemelor dezvoltării regionale atât la nivel central, cât și local. Astfel, este esențială îmbinarea judicioasă a cunoștințelor din domeniul științelor juridice, administrative cu cele din domeniul economic, al sociologiei și al științelor politice pentru ca un număr semnificativ de funcționari publici din structurile administrative ale dezvoltării regionale să devină adevărați specialiști în cadrul departamentelor de strategii, politici regionale sau integrare europeană.

În cadrul procesului de dezvoltare regională, un rol important îl are descentralizarea administrativă și creșterea autonomiei locale care au menirea să asigure exercitarea inițiativei depline a cetățeanului, dar și a autorităților administrației publice alese, în vederea organizării unor servicii publice necesare satisfacerii cerințelor colectivităților locale. Dezvoltarea regională va putea fi realizată luându–se în considerare modul în care statele unitare din Uniunea Europeană au adoptat regionalismul, dar și ținând seama de tradițiile și condițiile economico–sociale și politico–administrative ale României.

CAPITOLUL 3 – Principii clasice și moderne de organizare și funcționare a sistemelor administrative

Abordarea formalistă cu privire la organizarea instituțiilor din administrația publică

Termenul „a organiza” provine din limba franceză(organiser) și înseamnă a acționa metodic pentru asigurarea desfășurării eficiente a unor activități. Originea acestui termen se află însă în limba latină în cuvântul „organum”, ce desemnează o unitate morfologică din corpul unei ființe vii, care îndeplinește una sau mai multe funcții.

Instituțiile din administrația publică au ca scop servirea membrilor societății, atingerea acestui scop necesitând organizarea fiecărei componente a sistemului administrației publice.

Organizarea în managementul public reprezintă un ansamblu de procese prin care se delimitează elementele componente ale sistemului, se precizează sarcinile și competențele ce revin componentelor acestuia, precum și relațiile care se stabilesc între ele în cadrul și în afara sistemului.

În administrație, organizarea are ca finalitate crearea cadrului necesar îndeplinirii atribuțiilor și realizării sarcinilor ce revin instituțiilor și funcționarilor publici din cadrul sistemului administrativ, eficiența organizării regăsindu–se în eficiența activității din administrația publică.

Există trei abordări fundamentale ale gândirii formaliste cu privire la organizarea instituțiilor publice in administrație abordarea lui Max Weber, abordarea lui Frederick Taylor și cea a lui Luther Gulick și Lyndal Urwick. Formaliștii erau preocupați mai mult de managementul oamenilor și al programelor decât de modul în care guvernarea și birocrația afectează societatea, ignorând aproape complet impactul birocrației asupra oamenilor, rolul ei în politică, impactul ei asupra societății și limitele până la care conjunctura internațională afectează birocrația.

Max Weber considera că „istoria evoluează în progresie geometrică spre raționalismul tehnologic, termenul însemnând că pe măsura evoluției, ideile câștigă în coerență sistematică și consistență naturalistă”, birocrația fiind un element major în acest proces.

Weber nu utilizează în sens peiorativ termenul de birocrație, prin care înțelege „cea mai rațională formă a organizării sociale sau, mai precis, acel mecanism social care coordonează în mod sistematic munca unui număr mare de indivizi și înfăptuiește cu maximum de succes obiectivele puse, indiferent dacă este vorba de administrația de stat, armată, economie sau vreo altă activitate socială, birocrația se caracterizează tocmai prin opusul sensului cotidian al acestui termen, constituind modul perfect de administrare a treburilor sociale”.

Pentru a explica modul în care birocrați afectează sistemele administrative din diferite țări, Weber a prezentat șase idei de bază

1.Existența unor zone de jurisdicție statice, clar definite, determinate de legi sau reguli administrative

2.Organizarea activității și distribuirea atribuțiilor se face pe baza diviziunii muncii

3.Autoritatea care precizează atribuțiile, competențele și responsabilitățile într–o instituție publică, nu este arbitrară

4.Managementul birocratic se fundamentează pe documente scrise, legi și alte acte normative

5.Organizarea funcționarilor se bazează pe ierarhie, fiecare funcționar public fiind supus controlului, activitatea lui fiind coordonată de un alt funcționar public de rang superior, care, la rândul său, răspunde în fața unui alt superior de acțiunile sale și ale subordonaților săi

6.Funcționarii publici sunt integrați în sistemul administrativ prin contracte de muncă pentru care ei optează în mod liber. Personalul este recrutat în funcție de pregătirea profesională, pentru funcțiile de conducere fiind necesară și o pregătire specifică în domeniul în care acesta va fi integrat.

După părerea lui Weber, birocrația este cea mai puternică forță care influențează deosebirile sociale și economice dintre oameni. În epoca prebirocratică, exercitarea funcțiilor administrative era un privilegiu al oamenilor avuți și cu prestigiu, iar locul pe care îl deținea cineva în aparatul administrativ depindea de locul său pe scara ierarhiei sociale. Însă, birocrația a introdus o administrație care folosește numai funcționari calificați profesional, ce sunt salarizați independent de statutul lor social și economic. De asemenea, în locul oamenilor animați de simpatii și înclinații personale, birocrația caută specialiști obiectivi, dezinteresați sub aspect uman. Astfel, birocrația preferă cunoștințe de specialitate, culturii umaniste, idealul epocii birocratice este „specialist” și nu „personalitate”.

La rândul său, Frederick Taylor a propus managementul științific care constă în aplicarea deliberată, conștientă a raționamentului economic în activitatea industrială. El a considerat că activitatea umană poate fi măsurată, analizată și controlată cu ajutorul unor tehnici analoage celor folosite cu succes pentru urmărirea desfășurării unor procese obișnuite de muncă.

Conform opiniei lui Taylor, fiecare angajat trebuie selectat cu atenție și antrenat într–un proces continuu de perfecționare, fiind necesară o pregătire specială a personalului și o strânsă cooperare între management și execuție pentru atingerea obiectivelor sistemului. Taylor considera că activitatea de planificare este deosebit de importantă, iar departamentul de planificare ar trebui să se ocupe de organizarea activităților, de modul de folosire a timpului, de costurile necesare desfășurării activității, de disciplina la locul de muncă.

Abordarea lui Henry Fayol în administrație se bazează pe cinci elemente planificare–previziune, organizare, comunicare, coordonare, control. El a pus accent pe structura organizatorică și a conturat linii clare de autoritate și responsabilitate, susținând conceptul unității de comandă, conform căruia fiecare angajat primește ordine numai de la superiorul său ierarhic și în orice tip de organizație, toți trebuie să–și cunoască poziția în structura organizatorică. De asemenea, este important să existe un personal de ajutor pentru corespondență și planificare, ca și pentru control și îmbunătățiri.

Concepțiile lui Fayol sunt apropiate de cele ale lui Taylor, dar sunt mai concentrate pe probleme ale psihologiei umane, ca nevoia spiritului de corp comun al unei organizații.

Luther Gulick și Lyndal Urwick sunt reprezentanți ai conceptului de administrație eficientă, ei definind responsabilitățile administrative ale unui executiv, responsabilități care vizează planificarea, organizarea, alegerea personalului, conducerea, coordonarea, raportarea și elaborarea bugetului.

Planificarea reprezintă activitatea prin care se stabilesc lucrurile care trebuie făcute și metodele necesare realizării lor, se întocmesc planuri și se desemnează persoanele care să le pună în aplicare, aceste persoane fiind numite pe criterii obiective. Este important ca oamenii să se adapteze la structura organizațională și nu structura să fie modificată pentru a adapta oamenii.

Prin intermediul activității de organizare se va stabili structura formală a autorității prin care subdiviziunile de muncă sunt aranjate, definite și coordonate pentru îndeplinirea obiectivelor propuse. Pentru a se evita ineficiența și lipsa de responsabilitate, este necesară existența unui manager unic și a unității de comandă.

Alegerea personalului este o funcție de atragere și perfecționare a personalului și de asigurare a condițiilor optime de muncă.

Conducerea reprezintă sarcina continuă de a emite decizii și a le da forma unor ordine și instrucțiuni specifice sau generale și a le utiliza pentru conducerea întreprinderii. În diviziunea și subdiviziunea muncii este foarte importantă omogenitatea în momentul numirii persoanelor în posturi, numire ce trebuie făcută în funcție de scopul urmărit, de calificarea cerută, de persoanele sau lucrurile cu care vor lucra și de locul în care se va desfășura munca.

În cadrul funcției de coordonare este foarte importantă delegarea autorității, administratorii urmând să se preocupe numai de îndepărtările de la standarde, iar problemele legate de teama de a delega autoritatea, trebuie rezolvate.

Raportarea constă în informarea continuă a persoanei în fața căreia executivul răspunde, precum și informarea și autoinformarea subordonaților prin evidențe, cercetări și controale.

Elaborarea bugetului este activitatea ce vizează planificarea fiscală, contabilitatea și controlul. Aria de control a administratorului trebuie să fie limitată, deoarece un șef nu poate conduce în bune condiții și direct activitatea a mai mult de cinci–șase angajați.

Cu toate că Weber, Taylor, Fayol, Gulick și Urwick au avut o contribuție importantă la studiul administrației publice, abordarea formalist–tradiționalistă prezintă mari deficiențe, precum analiza insuficientă a rolului conflictelor de interes în definirea comportamentului organizațional, acordarea unei mici importanțe limitărilor ființei uman ca sistem complet de prelucrare a informațiilor, acordarea unei atenții insuficiente rolului cunoașterii în procesul de identificare a sarcinilor și în luarea deciziilor, omiterea fenomenului elaborării programelor și a oricărei considerații în legătură cu rolul, statutul sau performanțele femeilor în teoriile de organizare și administrare, lucru ce reflectă imaginea epocii respective.

Factorii care influențează organizarea și funcționarea sistemelor administrative

Organizarea concretă a unui sistem administrativ trebuie să ia în considerare influențele exercitate de factorii de permanență și de factorii de evoluție, endogeni și exogeni. Factorii endogeni acționează din interiorul sistemelor administrative, iar cei exogeni își au sursa în alte sisteme intrasociale. Organizarea sistemelor administrative trebuie să reflecte raporturile existente cu celelalte sisteme și să suporte permanent consecințele modificărilor intervenite în interiorul lor.

Factorii endogeni(interni)

Tradiția administrativă și expansiunea administrativă sunt elemente cu caracter endogen din cadrul sistemelor administrative, care au favorizat continuitatea și evoluția principiilor de organizare, ele aflându–se sub influența unor factori de permanență și factori de evoluție.

Factorii endogeni de permanență

Întregul sistem administrativ are tendința de a pune accent pe durată. Durata asigură continuitatea activității, formează anumite comportamente și în felul acesta își pune amprenta asupra vieții sociale. Continuitatea sistemului administrativ este asigurată de tradiție care are atât avantaje, cât și dezavantaje.

Avantajele tradiției sunt următoarele

contribuie la formarea administratorilor(funcționarilor publici), deoarece, ca urmare a continuității, aceștia își însușesc cunoștințelor necesare meseriei lor și își exercită autoritatea profesională

protejează funcționarii publici în raporturile acestora cu subordonații și cu superiorii lor

asigură cadrul din care se degajă directivele de acțiune cotidiană normele empirice și uzanțele interne determină pentru fiecare serviciu public condițiile sale permanente de acțiune și conduită administrativă.

Cultul tradițiilor reprezintă preocuparea sistemului administrativ pentru asigurarea stabilității, preocupare ce are și efecte negative precum

degradarea sistemului administrativ prin blocarea spiritului de inovare și promovarea unei rutine profesionale, ca urmare a practicării cultului precedentelor

greutatea precedentelor se opune eforturilor de raționalizare operabile asupra sistemului administrativ, atunci când apar erori sau disfuncționalități.

Factorii de permanență au contribuit la dezvoltarea serviciilor publice și creșterea numărului funcționarilor, determinând expansiunea sistemelor administrative. Cu toate că tendința de progres este proprie tuturor sistemelor sociale, deci și sistemului administrativ, există totuși riscul dezvoltării exagerate a aparatului administrativ.

Potrivit opiniei lui Parkinson, munca este cu atât mai captivantă, cu cât timpul care îi este consacrat este mai mare, neexistând un raport direct între volumul de muncă de prestat și efectivele de personal ce trebuie să îl execute. În administrația publică, acest principiu este însoțit de următoarele precizări funcționarii publici sunt creați reciproc în timpul muncii, existând tendința de mărire a numărului propriilor subordonați pentru a demonstra importanța serviciului pe care îl conduc.

În unele opinii, se consideră că expansiunea sistemului administrativ este determinată de constituirea unei așa–zise „clase” a subalternilor din aparatul de stat, ceea ce conduce la extinderea aparatului birocratic public din rațiuni ce pot fi

economice, potrivit cărora creșterea economică necesită sporirea corespunzătoare a numărului de posturi pentru funcționarii publici

politice, datorate extinderii aparatului birocratic care permite clasei politice dominante să atragă noi angajați, mărind dimensiunile „clasei” subalternilor

ideologice, generate de fetișismul puterii și dorința de a o dobândi, prin apartenența la clasa funcționarilor de execuție din aparatul de stat.

Factorii interni de permanență cultivă rezistența la schimbare care este mult mai puternică în cazul sistemului administrativ, față de alte sisteme sociale, manifestându–se în scopul menținerii principiilor de organizare și funcționare proprii.

Tehnicile utilizate de către sistemul administrativ pentru a rezista la schimbare sunt următoarele

opoziția declarată generează conflicte deschise, atât cu instituțiile politice, cât și cu celelalte organisme sociale

acceptarea aparentă constă în a combina în permanență structura reală cu reformele administrative continue, fără a se traduce însă în fapte concrete

mecanismele blocajelor sunt, de regulă, eficiente și constau într–un control excesiv, în structuri și mecanisme greoaie și chiar organisme antireformatoare.

Factorii endogeni de evoluție

Sistemul administrativ nu rezistă la schimbări decât până la un anumit punct. Atunci când menținerea organizării anterioare nu mai este posibilă, sistemul administrativ recurge la anumite mecanisme de corectare.

Odată cu evoluția societății, toate sistemele se degradează, inclusiv cel administrativ, acesta nemaiputând ține pasul cu noutățile. A. Mathiot vorbește chiar despre maladiile sistemului administrativ mania, miopia și paranoia care pot duce la paralizia sistemului.

Disfuncționalitățile și conflictele se multiplică în interiorul aceluiași aparat administrativ și mai ales în domeniul serviciilor publice. Apar conflicte ierarhice și orizontale care contribuie la menținerea stării de fapt și crearea unui statut antiprogresist, sistemul administrativ fiind incapabil să reacționeze.

Criza este singurul mijloc de efectuare a modificărilor necesare, acest mecanism având un rol important în dezvoltarea sistemului administrativ. Ritmul administrației birocratice reprezintă o alternare între perioade lungi de stabilitate și perioade scurte de criză și schimbare.

Factorii exogeni(externi)

Mediul social–politic este supus presiunilor contradictorii pe care le exercită procesul complex al schimbării. Astfel, este afectat și sistemul administrativ care trebuie să își adapteze organizarea și funcționarea, sub influența unor factori externi.

Factorii exogeni de permanență

În abordarea acestor factori, se pornește de la premisa că sistemul social are caracter etern. Chiar dacă pe parcurs apar disfuncționalități, el trebuie să fie capabil să le depășească pentru a–și asigura permanența în timp. Astfel, factorii de permanență se găsesc sub imperiul nevoii de perenitate și a nevoii de stabilitate.

Nevoia de perenitate se extinde și asupra sistemului administrativ, voința de perenitate a sistemului social determinând perenitatea aparatului birocratic însuși, administrația putând fi considerată din acel moment ca având caracter etern. Administrația trăiește într–un timp omogen, continuu care îi asigură legitimitatea acțiunilor sale.

Clasa politică aflată la putere are tendința de a–și asigura stabilitatea prin măsuri concrete în acest scop. Aceste măsuri au efecte benefice chiar dacă se bazează pe autoritate excesivă. În fond, autoritatea reprezintă învelișul protector al administrației. Exemple din istorie dovedesc acest fapt impunerea puterii monarhice s–a realizat ca urmare a construirii unui aparat administrativ autoritar. Totodată, cultul administrației pentru ordine a contribuit la crearea cadrului necesar derulării afacerilor private.

Nevoia de stabilitate nu se confundă cu nevoia de perenitate, raporturile dintre acestea fiind contradictoriii. Motivul îl reprezintă acela că, în condițiile perenității, este amenințată realizarea stabilității, administrația nemaiavând caracter etern. Pe de altă parte, stabilitatea, dusă până la extrem, favorizează pierderea flexibilității sistemului administrativ care, în felul acesta, se rupe de realitate.

b. Factorii exogeni de evoluție

Acești factori forțează sistemul administrativ să își revizuiască organizarea internă pentru a se adapta la presiunile sociale și politice.

În toate țările se exercită presiuni asupra sistemului administrativ, în trei direcții principale

Cetățenii solicită din ce în ce mai multe servicii de la colectivitățile publice, ceea ce determină schimbarea raporturilor tradiționale dintre stat și cetățeni. În același timp, se produc schimbări în cadrul structurilor administrative și se înregistrează o încetinire în mecanismul de funcționare a administrației. Astfel, după primul război mondial, a crescut în mod considerabil cererea de servicii publice, forțând autoritățile de stat să–și revizuiască oferta de servicii publice, generând creșterea numărului de funcționari și implicit a numărului de servicii publice. Ca urmare, a crescut rolul statului în viața economico–socială, fapt ce a determinat abandonarea concepției liberale și promovarea celei intervenționiste. În viziunea liberală, tocmai această creștere necontrolată a volumului de servicii publice, contribuie la dezintegrarea sectorului de stat care este copleșit de sarcini

Imperativul de eficacitate a condus la mutații compatibile în sistemul administrativ. Administrația a fost constrânsă să–și însușească noile tehnici de organizare a activității(adaptarea clădirilor, utilizarea informaticii, transformarea metodelor de lucru) și să privească mai mult spre viitor, să întocmească prognoze și previziuni

Sistemul administrativ trebuie modelat în concordanță cu progresul concepțiilor democratice, urmărind creșterea nivelului de consum și a celui cultural. Cetățenii nu mai doresc să lucreze cu o administrație autoritară și absolută, ci să fie ascultați de către funcționarii publici.

Principii clasice de organizare și funcționare a sistemelor administrative

Analiza clasică a organizării birocratice, realizată de Max Weber, a reunit toate cerințele de ordine și eficiență ale unui model ideal de administrație, deoarece era fundamentată pe un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici și proceduri, o ierarhie a funcțiilor însoțită de o disciplină strictă și omogenă și o funcție publică permanentă, specializată, calificată, remunerată și dotată cu garanții de avansare.

Omogenitate

Principiile de omogenitate pun accent pe necesitatea coeziunii interne a aparatului administrativ, în detrimentul comunicațiilor laterale pa care acesta le întreține cu exteriorul, cu restul societății. Coeziunile din interiorul aparatului administrativ sunt de două tipuri coeziuni între organele administrative și coeziuni între agenți(funcționari publici).

Organele administrative prezintă anumite trăsături care le izolează de restul sistemului social. Conform opiniei lui Darbel și Schnapper, situația administrației publice, în raport cu sectorul privat, este de natură monopolistă, ceea ce determină derularea unor raporturi strânse care unesc sistemul administrativ al statului cu sistemul politic. Max Weber afirma că, într–un stat de drept, violența fizică face obiectul monopolului de stat. Astfel, administrația dispune de un control exclusiv al mijloacelor materiale de constrângere.

Funcționarii publici sunt supuși unui regim de drept comun, prin intermediul căruia beneficiază de drepturi regaliene, dar și de obligații necunoscute persoanelor particulare. În unele țări, litigiile privind activitățile administrației sunt soluționate de o jurisdicție specială.

Birocrația, în sensul de categorie socială, beneficiază de unitate și coerență proprie, iar în interiorul administrației există spiritul de grup, care creează sentimentul de apartenență la o instituție, fiind generat de următoarele transformări

diminuarea relațiilor individuale și creșterea forței grupurilor de presiune

asigurarea securități locului de muncă și a promovărilor în funcții publice, cu scopul evitării nemulțumirilor și presiunilor exterioare

formarea unei comunități de interese care prevede posibilitatea avansării în funcție de vechime

considerarea instituțiilor ca un tot unitar, față de care funcționarul are obligații de îndeplinit, atașându–se la sistemul de valori al acesteia.

Aplicarea principiilor de omogenitate presupune satisfacerea anumitor condiții elaborarea unui sistem de selecție care să contribuie la alegerea celor mai potriviți funcționari publici dezvoltarea unui proces de sanctificare a simbolurilor și a statutului birocrației dezvoltarea tendinței către „instituția totală” de administrație publică care să se ocupe atât de problemele profesionale, cât și de cele personale ale funcționarilor crearea unui sistem propriu de valori care să contribuie la afirmarea personalității individuale încurajarea tendințelor monopoliste interne.

Omogenitatea determină un model administrativ rigid, conservator, care creează dificultăți de adaptare a administrației la mediu. Cele mai grave efecte sunt datorate deficiențelor de comunicare, ca urmare a izolării administrației față de mediu. Astfel, funcționarii au tendința de a ține publicul la distanță, tratându–l într–o manieră superficială și chiar dominatoare.

Ierarhie

Conform modelului clasic, organizarea birocratică are la bază un sistem de dominare și de subordonare, în cadrul căruia gradele inferioare sunt supuse controlului celor superioare.

Ierarhia administrativă este un procedeu ce asigură coeziunea și disciplina administrației. Ea permite guvernului să controleze administrația, iar în interiorul administrației însăși, ea facilitează transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea responsabilităților și supravegherea executării.

În cadrul modelului weberian se evidențiază noțiunea de „ierarhie funcțională”. Nu este vorba doar de faptul că există puterea de conducere, ci și de faptul că repartizarea sarcinilor superiorilor corespunde unei ierarhii a funcțiilor, astfel încât, cele cu caracter mai elevat sunt îndeplinite de către agenții aflați în vârful ierarhiei. Acest lucru presupune că agenții inferiori sunt controlați de cei superiori cu privire la conținutul sarcinilor lor.

Modelul ierarhizat are în vedere relațiile corespunzătoare unor reguli stricte de organizare, care nu țin cont de sentimente, atitudini și raporturi interumane, decât într–o manieră formală. Ierarhia formală se bazează pe o construcție piramidală a funcțiilor și sarcinilor acestora, caracterizându–se prin

distincție tranșantă între munca de concepție și cea de execuție, între operațiile intelectuale și cele manuale

centralizarea deciziilor și îndepărtarea puterii de locul de execuție

diviziunea muncii, fiecare post având o sferă de competență clar definită

unitate de comandă și acțiune, conform căreia un angajat primește ordine de un singur șef

autoritate sau dominare, superiorul impunându–și propria voință asupra subordonaților

puterea de control și sancțiune în conformitate cu legea.

Din perspectiva organizațiilor privite ca sisteme de comunicare în care eficiența transmiterii informațiilor și a procesării lor este necesară pentru luarea unor decizii optime, structura ierarhică prezintă anumite inconveniente. Concepția weberiană pune accent prea mare pe executarea politicilor, pe excluderea formulării și revizuirii acestora, ambele necesitând însă mecanisme eficiente de colectare și procesare a informațiilor din cadrul unei instituții. O structură ierarhică nu este cea mai potrivită acestor sarcini, din anumite motive unul din acestea este faptul că acțiunea se propagă cu preponderență de sus în jos, pe când transmiterea eficientă a informațiilor are nevoie și de canale de comunicare de jos în sus, pornind de la baza instituției respective un al doilea motiv constă în faptul că ierarhiile sunt elaborate într–o manieră piramidală, îngustându–se din ce în ce mai mult de la bază spre vârf, apărând mari probleme legate de blocajul informațiilor în direcție inversă.

Deci, sistemele ierarhice suferă din cauza excesului de informații la fel de mult ca și din cea a lipsei acestora. Datorită faptului că informația nu ajunge unde trebuie, este necesară elaborarea unor proceduri sofisticate de sortare și de transmitere a ei, acesta fiind și argumentul dat în favoarea tipurilor descentralizate de organizare, în care responsabilitatea luării deciziilor este transferată până la nivelul la care informația este disponibilă celor ce pot lua decizii.

O altă concepție despre organizație este cea conform căreia experiența specialiștilor joacă un rol foarte important în cadrul unei organizații. O astfel de concepție evidențiază două tipuri de autoritate pe care Weber nu le–a tratat separat, și anume autoritatea birocratică și autoritatea care derivă din experiență.

Autoritatea birocratică derivă din ocuparea unei poziții sau a unei funcții în cadrul unei structuri ierarhice și din puterea inerentă funcției respective, pe când autoritatea care derivă din experiență este proprie individului și nu funcției pe care acesta o deține. Chiar dacă Weber apreciază că cele două tipuri de autoritate tind să coincidă și că ocupanții unei funcții birocratice ajung să dețină propria lor experiență în activitățile administrative, el omite faptul că cei mai mulți administratori supervizează oameni a căror experiență financiară, tehnică sau profesională nu o posedă. Din această cauză pot apărea, pentru experții subordonați birocraților, anumite conflicte între supunerea față de instrucțiunile superiorului sau regulile organizației și supunerea față de cerințele sau principiile profesiei lor.

Ca urmare, se consideră că, pentru experți, cea mai bună formă de organizare nu este ierarhia birocratică, ci o rețea orizontală în care disciplina se menține prin loialitatea față de organizație ca întreg și nu prin loialitatea față de obligațiile definite într–o manieră restrictivă, ale unei funcții anume.

Unitate

Unitatea reprezintă o prelungire și o consecință a principiilor omogenității și ierarhiei, fiind justificată atât din motive de eficiență, cât și din voința de a nu se acționa la întâmplare.

Principiul unității impune ca diviziunea muncii de administrație să fie compensată printr–o subordonare a diverselor organe administrative față de autoritatea supremă. Această subordonare poate fi de ordin ierarhic și se prezintă sub două forme unitatea prin ierarhie și unitatea prin coordonare.

Unitatea prin ierarhie

Aparatul administrativ este subdivizat pe verticală într–un număr de ramuri corespunzătoare unor domenii precise de activitate. Din această perspectivă, specializarea pe ministere exprimă în toate țările ideea repartizării și diviziunii muncii administrative. Specializarea ministerială este compatibilă cu principiul unității, pe care îl completează printr–o ierarhizare a serviciilor. Administrația este divizată în tranșe orizontale poziționate într–o manieră piramidală, fiecare nivel reprezentând un alt nivel de ierarhie care dispune de organe inferioare, dar este subordonat față de organele superioare.

Unitatea prin coordonare

Chiar în condițiile descentralizării, organizarea administrativă poate fi supusă controlului exercitat de un singur centru de putere, densitatea acestui control permițând realizarea unității organice. În multe țări, structurile locale se transformă în eșaloane ale puterii centrale, statul repartizând competențe în seama autorităților locale și arbitrând raporturile dintre colectivități. Statul poate bloca inițiativele locale costisitoare sau inoportune, controlul fiind un mijloc eficient care asigură unicitatea acțiunilor întreprinse asupra întregului teritoriu.

Unitatea de putere și ierarhizarea organelor sunt prezente în fiecare din modelele clasice, constituind caracteristicile esențiale ale structurii administrației publice.

Carré de Malberg descrie administrația statului liberal așa cum funcționează el nu există decât o putere unică – aceea de executare a legilor, putere pentru exercitarea căreia, autoritatea superioară are o putere ierarhică asupra agenților subalterni. Ierarhia este aici o consecință directă a aplicării principiului statului legal legile care coordonează diversele autorități administrative într–un ansamblu ierarhizat, au drept consecință atribuirea, șefilor de serviciu, a puterii de a hotărî măsurile care pot fi luate în virtutea textelor legislative în vigoare și a puterii de a prescrie folosirea acestor măsuri, subordonaților lor.

Modelul weberian de administrație desemnează o „organizație monocratică”, în care sursa puterii este unică și în care „principiile ierarhiei funcțiilor și a diferitelor niveluri de autoritate, implică un sistem foarte ordonat de dominare și de subordonare în care se exercită un control al gradelor inferioare de către superiori, o administrație birocratică–monocratică a cărei formulă traduce, în felul său greoi, greutatea și monolitismul blocului administrativ”.

Majoritatea sociologilor acceptă definiția pe care Weber o dă birocrației, dar nu sunt de acord în totalitate că aceasta este cea mai eficientă formă de organizare. Însă, sugestiile făcute pentru înlocuirea ei cu modele alternative de structuri organizaționale, nu sunt suficient de convingătoare. Sociologii nu resping opinia potrivit căreia, forma modernă tipică de organizare administrativă pe scară largă este într–adevăr una ierarhică, impersonală și guvernată de reguli, ci este pus în discuție gradul în care aceste trăsături birocratice trebuie accentuate, precum și ce alte aspecte mai trebuie luate în considerare în privința organizării administrative. Deci, modelul weberian trebuie modificat, trebuie create variațiuni ale acestuia, și nu înlocuit pur și simplu.

Modelul lui Max Weber este înțeles ca fiind mai degrabă „o identificare a celor mai generale trăsături structurale ale administrației moderne”, decât un model care „oferă prescripții detaliate pentru practica organizațională”. Deci el reprezintă un punct de plecare pentru analiză, și nu sfârșitul drumului.

Principii moderne de organizare și funcționare a sistemelor administrative

Concepția clasică asupra administrației publice ideale a fost abandonată atunci când s–au constatat vicii de organizare birocratică – ineficiența, rutină și incapacitate de adaptare, apărând alte viziuni îndreptate spre deschiderea sistemului administrativ la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice și apariția centrelor de putere descentralizată.

Eterogenitate

Spre deosebire de omogenitate care conservă sistemele administrative și le izolează de mediul social, principiul eterogenității reflectă dorința de transformare a aparatului administrativ cu scopul unei mai bune colaborări cu celelalte structuri economice.

Principalul avantaj al aplicării eterogenității în administrația publică, îl reprezintă dezvoltarea unei rețele de comunicații, bazată pe o mișcare ascendentă și pe una descendentă.

Prin intermediul informării ascendente se aduce la cunoștința administrației starea sistemelor intrasociale, situația rezultatelor și a deciziilor anterioare, iar circulația informațiilor de jos în sus, spre organele cu putere de decizie, se realizează prin circuite de comunicare directe care împiedică deformarea sau blocajul datelor.

Informarea descendentă reflectă voința administrației de a explica sensul deciziilor sale pentru a câștiga încrederea publicului. Pentru atingerea acestui obiectiv sunt necesare îmbunătățirea relațiilor cu administrații, dezvoltarea unor servicii de relații publice, birouri de primire și orientare a publicului, reforma limbajului administrativ și revizuirea modului de aplicare a regulilor privind secretul profesional, ținând cont de respectarea dreptului la informare al cetățenilor.

Principiul eterogenității stabilește un dialog real între grupurile private și sistemul administrativ, ceea ce are efecte importante

grupurile sociale vor putea participa la elaborarea deciziilor, atenuând distanța dintre ele și administrație

prin consultare, administrația recunoaște oficial existența și caracterul reprezentativ al grupurilor de presiune și le asociază în acțiunile sale

consultarea atenuează personalitatea de tip birocratic care izolează funcționarii publici de mediul social.

Participare

Apariția ideii de participare se explică printr–o concepție nouă în privința eficienței, promovată de specialiștii în management. Se consideră că sistemul de partajare al puterii este mai eficace decât cel de concentrare a puterii, din mai multe motive

sporește nivelul de satisfacere al membrilor instituției ca urmare a promovării unei atitudini active față de muncă, bazată pe colaborare și participare rațională și conștientă

se ameliorează calitatea deciziilor ca urmare a utilizării experienței funcționarilor subalterni și a dispariției procesului de filtrare a informațiilor

se dezvoltă spiritul de colaborare, ca rezultat al utilizării unor noi tehnici de gestiune și de luare a deciziilor.

Drept urmare, superiorii ierarhici trebuie să lase subordonaților capacitatea de a decide în anumite situații și să nu recurgă numai la ordine și directive pentru a–și exprima opiniile.

Din concepția weberiană a birocrației ca o ierarhie a funcțiilor, reiese că eficiența este obținută printr–o diviziune rațională a muncii și o definire clară a competențelor. Există însă și alte concepții privind eficiența

Pentru cei care văd organizația ca pe un sistem de relații interpersonale, eficiența se preschimbă într–o strategie de motivare a subordonaților prin intermediul unor reguli ce implică drepturi și obligații mutuale

Cei ce consideră organizația ca pe un sistem de comunicații, definesc eficiența ca o sortare și transmitere a informațiilor, localizând deciziile acolo unde astfel de informații sunt cel mai ușor de obținut

Pentru cei care susțin că organizația este o chestiune ce ține de folosirea experienței în rezolvarea problemelor tehnice, eficiența înseamnă descoperirea acelei ordini în care experții să–și poată exercita cât mai bine abilitățile lor profesionale.

Aceste concepții nu se exclud reciproc și nici nu exclud modelul weberian, ci fiecare accentuează un aspect esențial al realității organizaționale, conducând la o modificare a concepției strict birocratice. Toate aceste concepții au în comun recunoașterea faptului că autoritatea nu poate depinde numai de impunerea puterii acelor funcționari ce dețin o anumită poziție în cadrul unei ierarhii formale. Subordonații posedă propriile lor puteri, iar dacă puterea caracteristică superiorilor este cea de a iniția lucrurile, puterea subordonaților poate fi utilizată pentru modificarea, întârzierea sau obstrucționarea acestor inițiative.

În concluzie, „o ierarhie prea monolitică va genera mentalitatea celor ce muncesc numai la comandă, iar o structură prea descentralizată, fără mijloace corespunzătoare de monitorizare sau influențare a activității, va da naștere unor activități executate la întâmplare, după bunul plac al fiecăruia”.

Pluralism

Administrația publică modernă se caracterizează printr–o dezmembrare a aparatului administrativ și un pluralism al centrelor de decizie autonomă. Sistemul administrativ nu mai este un bloc coerent și unificat, dezvoltarea constantă a atribuțiilor sale determinând apariția unor moduri de gestiune descentralizate.

Pluralismul mărește puterea de exprimare și de decizie a organelor descentralizate datorită următoarelor facilități

acordarea unor garanții de independență agenților, în privința obiectului de activitate, statutului personalului

acordarea unor libertăți de gestiune care elimină impulsurile de putere și de control din partea autorităților tutelare

stabilirea unor legături de solidaritate între cei care controlează și cei controlați în scopul eliminării surselor de conflict și rezolvării divergențelor pe calea negocierii.

Au fost promovate noi tehnici, menite să asigure raționalizarea acțiunii administrative, respectând autonomia diferitelor componenteformulele contractuale, care stabilesc angajamente reciproce între stat și colectivitățile descentralizate într–un cadru precis și de interes, precum și mijloacele de coordonare, care sunt extrem de variate, în funcție de natura și orizontul de timp la care se referă, între acestea distingându–se canalele tradiționale ale procedurilor de control juridic–nejuridic și instituțiile administrative care se sprijină pe centrele de decizie existente sau se suprapun cu acestea.

Descentralizarea este, după Michel Crozier, un remediu al relelor de care suferă administrația publică care, în prezent, constituie un sistem blocat, a cărui schimbare nu se poate opera decât prin crize brutale care zguduie ansamblul organizației. Blocajul sistemului administrativ francez, afirmă M. Crozier, este determinat de centralizare, dar nu în sensul obișnuit, de concentrare a puterii în folosul unui agent administrativ aflat în vârful piramidei, ci în sensul că agenții administrativi decidenți dețin uneori competența de decizie în mod formal, deoarece sunt rupți de realitatea administrativă, astfel că deciziile nu concordă cu această realitate.

Există o ruptură între cei care decid și cei care sunt chemați să realizeze decizi administrativă, în sensul că primii nu au cunoștințele și informațiile necesare, iar cei care au asemenea cunoștințe și informații, nu au putere de decizie. Astfel, datorită distribuției competențelor, cei care decid sunt străini de problemele administrației.

Deci, pentru a exista descentralizarea ca realitate administrativă, este necesară schimbarea conceptuală a sistemului administrativ pentru asigurarea unei distribuții raționale a competențelor la niveluri de decizie cât mai apropiate de locul unde acestea se execută.

CONCLUZII

Activitatea de administrație publică constă în principal în organizarea și asigurarea executării, dar și în executarea nemijlocită a prevederilor Constituție, ale tuturor actelor normative și ale celorlalte acte juridice emise de autoritățile statului de drept, activitate realizată în principal de către autoritățile administrației publice.

Ca urmare a faptului că administrația face parte dintr-un mediu ce este în continuă transformare, structura acesteia se modifică ori de câte ori este necesar, pentru a ține pas cu evoluția socială. Între societatea globală și fenomenul administrativ există o strânsă legătură, administrația fiind determinată de organizarea socială ale cărei cerințe le satisface, precum și de comportamentele colective.

Între societate și sistemul administrativ există raporturi care se exprimă în socialitatea și sociabilitatea administrativă. Socialitatea sistemului administrativ reflectă trăsăturile care particularizează un anumit tip de administrație publică în raport cu mediul social în care este organizat și în care funcționează respectivul sistem. Astfel, modul cum este construit un sistem administrativ depinde de particularitățile grupărilor sociale în teritoriale în teritoriul statului, de mediul geografic, de îndeletnicirile economice ale oamenilor și de tradițiile social-economice. Sociabilitatea administrativă evidențiază în ce măsură sistemul administrativ este compatibil cu societatea globală. Unele tipuri de administrație sunt incompatibile cu mediul social ca urmare a neadaptării administrației la cerințele acestuia și a funcționării defectuoase a sistemului administrativ ce va trebui să își regleze acțiunile și structurile în raport de nevoile societății și de particularitățile mediului social.

Administrația publică este determinată în mod esențial de modul de alcătuire și funcționare a statului din care face parte, inclusiv de regimul politic de guvernare. În cadrul unui stat, administrația este acțiunea puterii executive, având la bază procedee de putere publică, însă ea nu se confundă cu puterea executivă. Aceasta din urmă are și sarcini extraadministrative ce sunt exercitate în raport cu Parlamentul sau pe plan internațional. În același timp, administrația este sarcina exclusivă a Executivului, deoarece ea nu poate fi exercitată nici de puterea judecătorească, nici de puterea legislativă.

Structura administrației poate fi diferită de la un stat la altul și de la o etapă de dezvoltare la alta, fiind determinată de interesele economice, sociale și politice pe care administrația dorește să le satisfacă. Pentru realizarea unei structuri optime, trebuie să se țină cont de modul de repartizare a atribuțiilor între organele administrației și a sarcinilor între compartimentele și funcționarii din cadrul unui sistem administrativ, cât și de mijloacele de raționalizare și simplificare a structurilor instituțiilor publice.

Modul de structurare a administrației publice este determinat și de formele fundamentale de organizare a unui stat. Astfel, într-un stat unitar, guvernul central dispune de servicii administrative ce își pot exercita activitatea pe întreg teritoriul și în toate domeniile, în subordinea lor nefiind decât organele locale. În statele federale, serviciile locale sunt similare acelora din statele unitare, dar se constată o suprapunere de organe și o diviziune de atribuții care rezultă din pactul constituțional.

Sistemul administrativ stabilește raporturi și cu principalele elemente ale sistemului politic: partidele politice și puterea legislativă. Relația administrației cu partidele politice diferă de la un stat la altul, în funcție de sistemul de guvernământ. În statele democratice sistemele administrative au legături indirecte cu partidele aflate la guvernare, persoanele desemnate de aceste partide, ocupând funcții politice în organele puterii executive și influențând sistemul administrativ în funcționalitatea sa. Atunci când există un singur partid politic, administrația este subordonată acestuia din punct de vedere structural și funcțional, întreaga sa activitate având ca scop realizarea voinței politice a partidului unic. Structurile organizatorice și modul de funcționare a administrației sunt stabilite de autoritatea legiuitoare, Parlamentul, acesta comportându–se ca un element prin care se realizează integrarea tuturor sferelor administrației publice.

Cu toate că administrația publică este strâns legată de sistemul politic, ea prezintă un caracter autonom față de puterea politică, caracter ce este determinat de tehnicitatea faptului administrativ, de profesionalismul administrației publice ca activitate și în special ca activitate executivă cu caracter de prestație.

Misiunea administrației este de a satisface interesul general, iar pentru îndeplinirea acestei misiuni, activitatea administrației publice trebuie să se ghideze după anumite principii, formulate de specialiști în domeniu. Principiile administrației publice reprezintă un ansamblu de reguli de bază, având o natură politică, economică, socială și juridică care determină în mod esențial organizarea, funcționarea și activitatea sistemului executiv de organe ale statului.

În activitatea de administrație publică sunt utilizate atât principii generale, aplicabile în toate domeniile de activitate administrativă cât și principii specifice anumitor segmente de activitate. Cel mai important principiu general este acela conform căruia administrația este în serviciul omului, iar activitatea sa trebuie să se bazeze pe morală, dragoste și respect față de om. Un alt principiu este cel potrivit căruia administrația are misiunea de a satisface interesul general, acesta fiind o consecință a primului principiu. De asemenea, este indispensabil ca administrația să acționeze respectând norma de drept, asigurându–se astfel legalitatea. Pentru îndeplinirea obiectivelor propuse, administrația trebuie să se adapteze la circumstanțele mediului în care evoluează, să cunoască cerințele sociale actuale, să le prevadă pe cele viitoare și să-și îmbunătățească în permanență activitatea și structura. toate acestea necesită un corp al funcționarilor publici profesionist, imparțial, onest, stabil și eficient.

Principiile specifice sunt utilizate în diferite domenii de activitate, precum organizarea, conducerea sau aplicarea metodelor, cele mai importante fiind cele referitoare la autonomia de organizare, la organizarea și conducerea unitară. Autonomia de organizare este necesară în vederea adaptării instituțiilor administrative la sarcinile lor și căutării unor soluții adecvate pentru rezolvarea fiecărui caz în parte. Pentru a se evita tendințele divergente ce pot să apară în domeniul organizării, ca urmare a numărului mare și variat al instituțiilor administrative, se impune o organizare unitară. În concordanță cu aceasta este principiul conducerii unitare, conform căruia o conducere rațională și eficientă se poate realiza printr-o deplină unitate de gândire și acțiune.

O altă categorie importantă de principii sunt cele pe care se întemeiază administrația publică locală și anume: principiul autonomiei locale, principiul descentralizării serviciilor publice, principiul eligibilității autorităților administrației publice locale, principiul legalității și principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit. Autoritatea locală și descentralizarea serviciilor publice sunt principii consacrate de Constituție, iar celelalte sunt reglementate prin legea organică nr 215/2001 privind administrația publică locală. Alături de acestea mai există un alt principiu, cel al subsidiarității, acesta fiind un principiu european definit de Carta Europeană a autonomiei locale.

Autonomia locală ocupă un loc prioritar în cadrul principiilor pe care se întemeiază administrația publică locală. Ea nu înseamnă independența autorităților locale în toate acțiunile lor și nici dreptul exclusiv al unei colectivități de a se guverna singură în orice problemă, fără a lua în considerare raporturile cu colectivități similare sau cu cele de la niveluri superioare. Prin autonomia locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.

Descentralizarea serviciilor publice constă în recunoașterea unei anumite autonomii și acordarea personalității juridice unor instituții sau servicii publice la nivelul unităților administrativ–teritoriale.

Aplicarea principiilor autonomiei locale și al descentralizării serviciilor publice nu trebuie să afecteze nici suveranitatea statului și nici caracterul său național și unitar, statul fiind cel care asigură și garantează autonomia locală, fiind interesat de rezolvarea atât a problemelor locale cât și a celor naționale.

Din punct de vedere administrativ, există diferite regimuri juridice în relațiile dintre centru și teritoriu: un regim de centralizare, administrativă, un regim de descentralizare și unul de desconcentrare. Regimul administrativ reflectă modul cum sunt reglementate raporturile dintre puterea centrală și cea locală. Astfel, în cadrul unui regim administrativ centralizat, se recunoaște existența unei singure persoane morale de drept public politico–teritorială, și anume statul, deci o singură colectivitate teritorială și o singură categorie de interese, cel naționale. Autoritățile locale sunt subordonate ierarhic celor centrale, funcționarii publici din conducerea autorității locale sunt numiți de la centru, iar actele de decizie sunt emise de către autoritățile centrale și executate de către cele locale. Spre deosebire de centralizare, într–un regim administrativ descentralizat, rezolvarea problemelor locale nu se mai face de către funcționari numiți de la centru, ci de către cei aleși de corpul electoral, existând libertatea unității administrative locale de a decide și acționa pe baza propriei inițiative și responsabilități.

Desconcentrarea reprezintă un regim administrativ situat între centralizare și descentralizare, fiind o centralizare atenuată sau o slabă descentralizare. Desconcentrarea reprezintă o etapă intermediară menită să pregătească calea descentralizării, cu care însă nu trebuie confundată, întrucât între acestea două nu există o diferență de nivel ci o diferență de natură.

Dacă se dorește o administrare rațională și eficientă este recomandat regimul de descentralizare, acesta contribuind la dezvoltarea intereselor locale în concordanță cu cerințele reale ale locuitorilor, stimulând inițiativa individuală și dezvoltând spiritul de libertate al locuitorilor și interesul lor pentru problemele comunității.

O activitate rațională și eficientă a administrației publice depinde și de modul de organizare al sistemului administrativ, de modul în care se delimitează elementele componente ale sistemului și se precizează sarcinile și competențele ce revin acestor componente. Organizarea și funcționarea sistemului administrativ se bazează fie pe principiile clasice fie pe principiile moderne de organizare și funcționare.

Omogenitatea, ierarhia și unitatea sunt principii clasice ce determină un model administrativ bazat pe un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici și proceduri, pe o ierarhie a funcțiilor însoțită de o disciplină strictă și omogenă și o funcție publică permanentă, specializată, calificată, remunerată și dotată cu garanții de avansare.

Principiile moderne sunt eterogenitatea, participarea și pluralismul, ele evidențiind un model administrativ îndrepta spre deschiderea sistemului administrativ la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice și apariția centrelor de putere descentralizată.

Administrația publică, indiferent dacă este vorba de viziunea clasică sau modernă, este percepută ca un instrument al statului, indispensabil în atingerea anumitor obiective stabilite de acesta, instrument prin care se realizează valorile politice stabilite prin acte juridice, în scopul satisfacerii interesului general. Realizarea obiectivelor definite de puterea politice depinde în mare măsură, de modul de organizare și funcționare a instituțiilor din cadrul sistemului administrativ precum și de crearea unei structuri optime a acestuia, care să asigure eficiența administrativă. În vederea realizării unei astfel de structuri trebuie înființate doar instituții și organe ale administrației care sunt strict necesare îndeplinirii sarcinilor, modul de organizare a instituțiilor trebuie să fie în concordanță cu realitatea socială și cu cerințele administraților, eficiența administrației fiind reflectată de fapt în gradul de apropiere a acestuia de locuitorii din cadrul colectivităților locale, ale căror exigențe trebuie să le satisfacă.

BIBLIOGRAFIE

Alexandru Ioan – Administrația publică. Teorii. Realități. Perspective, Ed Lumina Lex, București 1999

Alexandru Ioan – Criza administrației, Ed. All Beck, București 2001

Androniceanu Armenia – Management public, Ed Economică 1999

Apostol Tofan Dana – Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice, Ed All Beck 1999

Beetham David – Birocrația, Ed DU Style, București 1998

Bordeianu Cătălin, Tompea Doru – Weber–azi, Weber–ieri, Ed Institutului Național pentru Societatea și Cultura Română, Iași 1999

Chirleșan Dan – Lecturi de administrație publică, Ed Sedcom Libris, Iași 2001

Enache Marian – Controlul parlamentar, Ed. Polirom, Iași 1998

Filip Gheorghe, Onofrei Mihaela – Administrație publică, Ed Fundației Gh. Zane, Iași 1999

Filip Gheorghe, Onofrei Mihaela – Sisteme administrative comparate, Ed Sedcom Libris, Iași 2000

Ionescu Cristian – Sisteme constituționale contemporane, Casa de editură și presă „ȘANSA”SRL, București 1994

Manda Corneliu, Banciu Doina, Manda Cezar – Administrația publică și cetățeanul. Structură. Autorități. Informație publică, Ed Tehnică, București 1997

Manda Corneliu, Manda Cezar Corneliu – Administrația publică locală din România, Ed Lumina Lex, Bucrești 1999

Mungiu Pippidi Alina, Ioniță Sorin(coordonatori) – Politici publice. Teorie și practică, Ed Polirom, București 2002

Oroveanu T. Mihai – Tratat de știința administrației, Ed Cerna, București 1996

Popa Eugen – Autonomia locală în România, Ed All Beck 1999

Popa Eugen – Corelarea principiului autonomiei locale cu alte principii de drept, Ed Servo–Sat

Popescu Corneliu Liviu – Autonomia locală și integrarea europeană, Ed All Beck, București 1999

Preda Mircea – Autoritățile administrației publice. Sistemul constituțional, Ed Lumina Lex, București 2002

Profiroiu Alina, Popescu Irina – Introducere în știința administrativă, Ed ASE, București 2003

Santai Ioan – Drept administrativ și știința administrației, Ed Risoprint, Cluj–Napoca 2002

Ticames Emilian Stelian, Gheorghe Savu – Drept administrativ și elemente de știința administrației, Ed. Sedcom Libris, Iași 2003

Filip Gheorghe., Onofrei Mihaela – Descentralizarea, obiective și implicații, în revista Economie și Administrație Locală nr.1/1999

Ioniță I. – Noua lege a administrației publice locale, o lege europeană, în revista Economie și Administrație Locală nr.6/2001

Ioniță I., Ioniță G. – Raporturile autorităților administrației publice locale, în revista Economie și Administrație Locală nr.9/2001

Lazăr Mirela – Elveția–echilibru în mișcare, în revista Economie și Administrație Locală nr.10/2002

Lorand Cziprian – Politică–administrație o interdependență benefică sau malefică?, în revista Economie și Administrație Locală nr.5/1999

Negruț Vasilica – Descentralizarea administrației publice locale în cadrul structurii administrației publice, în revista Economie și Administrație Locală nr.4/2002

Pașa Florin – Reforma în administrația publică centrală și locală, în revista Economie și Administrație Locală nr.4/2002

Țipișcă Mariana – Comportament profesional în administrația publică, în revista Economie și Administrație Locală nr.12/2001

Legea nr.199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale

Legea nr.215/2001 privind administrația publică locală

Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor