Principii DE Baza Privind Utilizarea Fondurilor Bugetare ȘI Teorii Privind Echilibrul Bugetar. Fondurile Bugetare Obiect AL Contabilitatii Publice

Economie

Principii DE Baza Privind Utilizarea Fondurilor Bugetare ȘI Teorii Privind Echilibrul Bugetar. Fondurile Bugetare Obiect AL Contabilitatii Publice

Byadmin ianuarie 1, 2024

CUPRINS

Cap I Principiile și regulile de bază privind administrarea fondurilor publice

1.1. Concepte și noțiuni de bază privind bugetele și componentele bugetului general consolidat

Dicționarul explicativ al limbii române definește bugetul ca fiind „bilanț al veniturilor și cheltuielilor unui stat, ale unei întreprinderi etc. pe o perioadă determinată“, iar Dicționarul enciclopedic român ca fiind „listă a veniturilor și cheltuielilor unui stat, ale organelor administrației locale de stat, ale unei instituții, organizații etc., pe o anumită perioadă de timp (an, trim., lună)“. Legea contabilității publice din 1929, pag. 4, îl definește cam în același sens, ca fiind „actul prin care sunt prevăzute și prealabil aprobate veniturile și cheltuielile anuale ale tuturor serviciilor publice“.

De altfel, mulți autori sunt de acord că bugetul este un plan financiar, care cuprinde veniturile și cheltuielile publice ale statului pe o anumită perioadă de timp. Spre exemplu, prof. Paul Leroy Beaulieu îl definește astfel: „un buget este o prevedere a veniturilor și cheltuielilor pe o perioadă determinată, un tablou evaluativ și comparativ al veniturilor de împlinit și al cheltuielilor de efectuat“, iar prof. R. Stourm definește bugetul statului ca fiind „un act conținând aprobarea prealabilă a veniturilor și cheltuielilor publice“. De asemenea, prof. Raymond Muzellac consideră bugetul ca fiind „actul prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile și cheltuielile anuale ale statului“ sau „ansamblul conturilor care descriu pentru un an civil toate resursele și toate cheltuielile statului“.

Abordând problema bugetului ca definiție și concept, în contextul lucrării de față, ne referim la întregul sistem bugetar, prin intermediul căruia se constituie și se utilizează fondurile publice.

Cu alte cuvinte, orice buget prin care se derulează fonduri publice se prezintă ca un plan financiar, prin intermediul căruia sunt prevăzute veniturile și cheltuielile pe o perioadă determinată de timp (an, trimestru, lună), în scopul îndeplinirii unor obiective și sarcini precis stabilite la nivelul entităților la care se referă acel buget (stat, unități administrativ-teritoriale, instituții publice etc.). În acest context, el constituie și un important plan operativ, din punct de vedere financiar, iar ca și conținut, așa cum s-a mai precizat, exprimă relații sociale de natură economică care se stabilesc între participanții la executarea acelui plan financiar.

Întrucât, în cadrul sistemului bugetar, bugetul de stat este planul financiar cel mai important, prin intermediul căruia se asigură îndeplinirea principalelor funcții și atribuții ale statului, societatea manifestă față de acesta un interes deosebit, din care cauză este necesar ca el să poarte girul organului suprem legislativ, Parlamentul țării.

De modul în care bugetul de stat și legea bugetului răspund necesităților obiective ale societății la un moment dat (în perioada pentru care el a fost aprobat) depinde și îndeplinirea rolului său stabilizator, de dezvoltare, de armonizare a întregii vieți economice și sociale a societății, de asigurare a echilibrului financiar, monetar și valutar al statului. Bugetele locale au și ele un rol important, în ceea ce privește asigurarea autonomiei autorităților administrațiilor publice locale sub aspect economic, social și administrativ.

Bugetul de stat, deși se prezintă ca orice plan financiar sub forma unui înscris, unde sunt prezentate într-o anumită ordine veniturile, iar pe de altă parte, cheltuielile publice, ca și conținut el reflectă „relații sociale de natură economică care se statornicesc între stat, pe de-o parte, și între membrii săi, pe de altă parte, în scopul satisfacerii intereselor generale ale societății“.

Altfel spus, bugetul de stat reflectă în cea mai mare măsură și într-un mod cât mai complet natura finanțelor publice constituite în cadrul colectivității respective, aparținând statului sau teritoriului la care acesta se referă.

În funcție de sectorul, comunitatea, domeniul sau sfera la care se referă bugetul în cauză poate căpăta nuanțe și caracteristici specifice. Astfel, o categorie de relații sociale de natură economică se stabilesc printr-un buget bazat pe fonduri publice și altele sunt relațiile sociale ce se creează printr-un buget în cadrul finanțelor private, unele sunt relațiile sociale pe care le determină un buget întocmit la nivelul țării și altele sunt relațiile pe care le determină un buget întocmit la nivelul unui teritoriu limitat (județ, municipiu, oraș, comună, întreprinderi, instituții etc.).

Bugetul general consolidat

Legea finanțelor publice din 1991 menționa că: „finanțele publice includ elaborarea și execuția bugetului public național“, iar acesta cuprindea: „bugetul administrației centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, inclusiv stabilirea și perceperea impozitelor, taxelor și altor venituri ale statului și utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii legislative judecătorești și executive“.

În fapt, nu exista un buget public național în adevăratul înțeles al cuvântului, care să se întocmească, să se aprobe și să se execute în mod separat. În concepția acelor reglementări, bugetul public național era format din suma bugetele menționate mai sus, care se întocmeau, aprobau și executau în mod separat.

Legea finanțelor publice din 1996 face un pas înainte, în sensul că precizează faptul că: „resursele financiare publice se constituie și se gestionează printr-un sistem unitar de bugete“, apoi le enumeră, respectiv: „bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetele trezoreriei statului și bugetele altor instituții publice cu caracter autonom…“

Prin acest act normativ se renunță, așadar, la noțiunea de „buget public național“, introducându-se noțiunea de „sistem unitar de bugete“. Apoi, în 1998, când apare Legea finanțelor publice locale, bugetele locale sunt definite ca fiind „bugetele de venituri și cheltuieli ale unităților administrativ-teritoriale“.

Noua reglementare privind finanțele publice stabilește sistemul de bugete prin care se constituie și utilizează fondurile publice centrale, precum și problemele legate de elaborarea, aprobarea, executarea și raportarea acestora. În cadrul acestui sistem sunt incluse: bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetul fondurilor speciale; bugetul Trezoreriei Statului; bugetele instituțiilor publice autonome; bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetele fondurilor speciale; bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii; bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și a căror rambursare de dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice; bugetul fondurilor externe nerambursabile“.

Prin aceeași reglementare de bază privind finanțele publice în România se inserează și noțiunea de „buget general consolidat“ care, din punct de vedere conceptual, este definit ca fiind „ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate și consolidate pentru a forma un întreg“. Cu alte cuvinte, bugetul general consolidat, deși nu este un buget de sine-stătător în elaborare, aprobare, executare și raportare, este suma bugetelor din cadrul sistemului bugetar românesc, așa cum precizează de altfel și aranjamentul la acordul „stand-by” dintre România și Fondul Monetar Internațional, Partea tehnică de înțelegere. În acest sens, pe lângă bugetele menționate mai sus, bugetul general consolidat trebuie să cuprindă și: Fondul special pentru modernizarea drumurilor, „Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic”, „Fondul special de reasigurare” „Autoritatea pentru valorificarea activelor statului (AVAS); „Fondul pentru dezvoltarea agriculturii românești”, Regia Autonomă „Administrația Națională a Drumurilor” (AND); alte fonduri extrabugetare administrate de Ministerul Finanțelor Publice sau de alte ministere și agenții din afara cadrului bugetar, precum și alte operațiuni extrabugetare ale ministerelor, finanțate prin împrumuturi externe și fondurile de contrapartidă create din încasările din împrumuturi externe“.

De asemenea, aceleași reglementări menționează faptul că, în definiția bugetului general consolidat „trebuie încorporate orice alte fonduri noi, create pentru perioada derulării programului, în scopul realizării de operațiuni de natură fiscală“.

În acest context, în vederea determinării cuantumului resurselor publice și a deficitului bugetar total din cadrul unui an bugetar, prin intermediul tehnicilor bugetului general consolidat, este necesar (în situația transferurilor de resurse dintre bugetele sistemului) să fie eliminate prin consolidare posturile care pentru un buget reprezintă o cheltuială (bugetul ierarhic superior), iar pentru bugetul ierarhic inferior un venit. Această cerință are în vedere eliminarea dublei înregistrări a cheltuielilor sau a veniturilor. În acest cadru este obligatoriu deci ca o anumită resursă publică să fie evidențiată o singură dată, ca venit public, cum, de asemenea, este obligatoriu ca orice plată de casă să fie contabilizată o singură dată ca și cheltuială publică.

De asemenea, tehnicile impuse prin conceptul privind bugetul general consolidat obligă ca, la determinarea bugetului general consolidat, să fie evidențiate și datele „înregistrate sub linie“, respectiv suma finanțării externe și interne, precum și veniturile obținute din privatizare de către toate entitățile bugetului general consolidat și veniturile din recuperarea activelor bancare de către AVAS. Precizările Memorandumului menționează că „vor fi întreprinse toate eforturile pentru armonizarea calculului deficitului bugetar de „sub” și de „deasupra liniei”. Totuși, dacă aceste eforturi nu se vor concretiza în eliminarea discrepanțelor pentru scopurile programului se va utiliza valoarea mai mare a deficitului bugetar.

În același sens, în vederea determinării indicatorilor de calcul al deficitului bugetar consolidat, este necesară determinarea „valorii creditului net al sistemului bancar către bugetul general consolidat“, care este definită ca ”totalitatea creanțelor sistemului bancar asupra bugetului general consolidat minus valoarea totală a depozitelor bugetului general consolidat deținut în sistemul bancar“.

În contextul Legii bugetului de stat pe anul 2005 unele din recomandările Fondului Monetar Internațional au devenit fără obiect, deoarece o parte din bugetele fondurilor speciale (modernizarea drumurilor, fondurile pentru dezvoltarea sistemului energetic etc.) au fost încorporate în structura bugetului de stat, de aceea luarea în considerare a acestor „fonduri” la determinarea deficitului trebuie facută în cadrul noului context.

La capitolul 4.2. a fost prezentat succint conținutul componentelor bugetului general consolidat, reprezentate prin: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale, din care motiv nu vom relua precizările care au fost făcute în acel capitol, referitor la structura veniturilor și a cheltuielilor constituite și utilizate prin intermediul bugetelor în cauză.

Dintre componentele bugetului general consolidat, așa cum s-a mai precizat, cel mai important este bugetul de stat, prin intermediul căruia se derulează principalele resurse financiare ale țării și prin care se exercită principalele prerogative și funcții ale finanțelor publice: de repartiție, control și intervenție a statului în economie.

Bugetul de stat – concept și caracteristici

Bugetul de stat, ca o componentă de bază a bugetului general consolidat și a finanțelor publice în general, înainte de toate, reflectă relații sociale de natură economică sub formă bănească, care se statornicesc între stat, pe de-o parte, și membrii săi, persoane juridice și fizice, pe de altă parte, în procesul repartiției produsului intern brut, potrivit obiectivelor de politică economică și socială a claselor politice aflate la putere la un moment dat.

Relațiile determinate de constituirea resurselor financiare publice se manifestă, în principal, prin intermediul impozitelor, taxelor, contribuțiilor obligatorii și al unor vărsăminte ale instituțiilor publice, precum și prin cel al împrumuturilor de stat interne și externe. Apoi, relațiile sociale create între stat și membrii săi, în procesul de repartizare și utilizare a resurselor financiare publice, îmbracă forma utilităților și serviciilor publice și semipublice, pe care statul le furnizează acestora și societății în general.

În acest complex proces de constituire și utilizare a fondurilor publice, relațiile economice pe care le determină bugetul de stat își găsesc cea mai largă expresie în corelațiile macroeconomice care se stabilesc în economie și societate, în special în legătură cu nivelul, evoluția și repartiția produsului intern brut, izvorul principal al resurselor financiar publice.

În al doilea rând, bugetul de stat reprezintă un plan financiar obligatoriu pentru toți membrii societății și pentru statul însuși, având caracter de lege, el purtând girul forului suprem din stat (Parlamentul și al Președintelui prin promulgare) și, prin jocul democrației, al întregului popor. Caracterul obligatoriu al bugetului de stat se manifestă prin faptul că împotriva membrilor societății – contribuabili care nu-și îndeplinesc obligațiile pe care le au – se pot lua măsuri de constrângere extraeconomică, în timp ce împotriva autorităților statului, dacă acestea nu-și pot îndeplini obligațiile bugetare prevăzute prin buget, nu se pot lua asemenea măsuri.

În al treilea rând, bugetul de stat încearcă să reflecte o imagine cât mai apropiată de situația reală a economiei. De aceea, el reprezintă un plan financiar operativ, la nivel macroeconomic, stabilit de organele abilitate ale statului și în baza căruia urmează a funcționa și evolua societatea din punct de vedere economic, social și financiar, în perioada pentru care acesta a fost întocmit. Deși bugetul de stat se întocmește în România pe perioada unui an bugetar, care corespunde anului calendaristic, prin el se asigură de multe ori condițiile necesare pentru continuarea unor finanțări și pe termen mediu, prin includerea unor cheltuieli publice (din domeniul investițiilor) care nu se pot finaliza pe parcursul unui exercițiu bugetar.

În al patrulea rând, legile privind aprobarea bugetului de stat poartă amprenta concepțiilor și intereselor politice ale partidului sau partidelor politice aflate la putere în acel moment. De aceea, deși este determinat de cauze și condiții obiective, în multe privințe bugetul poate avea un puternic caracter subiectiv.

În al cincilea rând, fiind cel mai important mecanism prin care funcțiile finanțelor publice se transpun în viață, bugetul de stat reprezintă instrumentul cel mai important de intervenție a statului în economie, prin politicile sale fiscale și bugetare.

De-a lungul vremii, în construcția și executarea bugetelor publice s-au impus o serie de reguli și condiții, transformate ulterior în adevărate principii, respectate de toate guvernele în ceea ce privește administrarea și gestionarea fondurilor publice.

1.2. Principiile și regulile bugetare

Procedura sau procesul bugetar reprezintă totalitatea operațiunilor și actelor cu caracter administrativ, tehnic și normativ efectuate de organele de specialitate ale statului în vederea întocmirii, aprobării, executării și raportării bugetului de stat și a celorlalte bugete prin intermediul cărora se gestionează fondurile publice.

În toate fazele procesului bugetar, referitor la elaborarea, execuția și raportarea execuției bugetului, s-au impus o serie de reguli și principii de a căror respectare depinde în mare măsură buna sau proasta administrare și gestionare a fondurilor publice ale unei națiuni.

Ultimele reglementări românești în materie stipulează următoarele principii și reguli de bază cu privire la elaborarea, aprobarea, executarea și raportarea bugetului de stat.

A) Principii

principiul universalității

principiul publicității

principiul unității

principiul anualității

principiul specializării bugetare

principiul unității monetare

B) Reguli

cheltuielile bugetare au o destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi specifice și legile bugetare anuale;

în cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor acte normative ale căror prevederi atrag micșorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, inițiatorii au obligația să prevadă și mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de resurse sau plusului de cheltuieli.

Față de principiile și regulile din cadrul procesului bugetar românesc, de-a lungul timpului s-au impus, cristalizat și aplicat altele, adiacente sau complementare lor, cum ar fi:

Principiul neafectării veniturilor

Principiul realității

Principiul echilibrului.

De asemenea, în literatura de specialitate din Germania, pe lângă principiile enunțate mai sus, sunt menționate și alte principii: „al clarității“ (veniturile și cheltuielile delimitate clar după sursa de proveniență, respectiv, după o destinație precisă), „al probabilității“ (limitarea execuției la cea din anul precedent, până la aprobarea bugetului pe anul curent) și „al preciziei“ (veniturile și cheltuielile să fie dimensionate la nivelul posibilităților, prin urmare să fie realiste).

Trebuie menționat că unele dintre principiile enunțate și-au pierdut în mare măsură semnificația pe care o aveau la un moment dat, în perioada în care ele
s-au impus (de exemplu, principiul echilibrului bugetar), iar altele au fost adaptate noilor concepții privind rolul finanțelor publice în epoca contemporană. Modul în care se aplică ele în practică diferă însă de multe ori de la o țară la alta.

a) Principiul universalității bugetare. Potrivit reglementărilor românești, acesta constă în aceea că: „veniturile și cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute, veniturile nu pot fi afectate direct unei anume cheltuieli bugetare, cu excepția donațiilor și sponsorizărilor, care au stabilite destinații distincte“.

Cu alte cuvinte, potrivit principiului universalității, toate veniturile trebuie să figureze în buget, fără omisiune, disimulare sau compensare și contractare. Este vorba despre un principiu de bugetizare integrală, de o regulă severă și precisă, care are drept scop facilitarea controlului financiar asupra serviciilor publice ale statului, principiu care nu se poate aplica în mod corespunzător în cazul bugetelor anexe și aproape deloc în cazul bugetelor finanțate prin mijloace extrabugetare.

De aceea, principiul neafectării veniturilor nu trebuie confundat cu regula universalității bugetare, chiar dacă cele două principii pot avea consecințe similare. Această regulă de „fier“ presupune ca ansamblul veniturilor publice să acopere ansamblul cheltuielilor publice, deci nu este admis, potrivit acestui principiu, ca un anume venit să fie destinat unei anumite cheltuieli, cum se întâmplă în cazul bugetelor anexe și al bugetelor din mijloace extrabugetare. Este inadmisibil ca un anumit grup de contribuabili să poată dispune ca impozitele plătite de către ei să fie dirijate la finanțarea unor servicii ale căror beneficiari sunt. În plus, nerespectarea acestei reguli poate duce la risipă, asigurându-se venituri pentru finanțarea unor cheltuieli, chiar dacă acestea nu sunt strict necesare în acel moment.

b) Principiul publicității stabilește că „sistemul bugetar este deschis și transparent“, acest lucru realizându-se prin:

– dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;

– publicarea actelor normative prin care au fost aprobate bugetele, precum și a conturilor anuale de execuție a acestora;

– mijloacele de informare în masă au acces la difuzarea tuturor informațiilor cu privire la conținutul bugetului de stat, exceptând informațiile și documentele nepublicabile, prevăzute de lege.

c) Principiul unității obligă ca „veniturile și cheltuielile bugetare să se înscrie într-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă și monitorizarea fondurilor publice cheltuite“. Regula unității are drept scop, așadar, evitarea dispersiei operațiilor financiare ale statului în documente multiple pentru a se facilita pe această cale controlul exercitat de Parlament. Toate veniturile și toate cheltuielile de stat trebuie să figureze într-un singur document „bugetar“, pentru garantarea sincerității și pentru asigurarea clarității bugetizării.

Prin construcția de bugete din fonduri speciale, dar mai ales a unor bugete din mijloace extrabugetare, se produce acel fenomen de „debugetizare“, care determină scoaterea fondurilor publice de sub regulile și principiile care s-au impus de-a lungul vremii în gestionarea și administrarea banului public.

Dacă bugetele anexe la Legea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat încalcă unele principii ale dreptului bugetar, cele constituite din fondurile mijloacelor extrabugetare încalcă și regula controlului Parlamentului, întrucât resursele publice constituite prin acest sistem de bugete se aprobă de către ordonatorii de credite ierarhic superiori, context în care ele constituie o excepție reală de la regula unității bugetare.

d) Principiul anualității presupune ca „veniturile și cheltuielile bugetare să fie aprobate pe o perioadă de un an, perioadă care corespunde și exercițiului bugetar“. În România s-a adoptat regula ca exercițiul bugetar să coincidă cu anul calendaristic.

Acest principiu a fost adoptat în majoritatea țărilor lumii, din necesități care țin mai degrabă de posibilitatea exercitării controlului parlamentar asupra activității executivului, referitor la bugetul public, prin aprobările și rectificările de buget care se impun în cursul anului, deci pe perioade relativ scurte, care permit un control mai eficient din partea forului legislativ.

Nu în toate țările lumii anul bugetar coincide cu cel calendaristic (cum se întâmplă în România), aceasta atât din cauze de tradiție, cât și din cauze care țin, mai degrabă, de situația economico-financiară a statului respectiv (anul agricol – etc.).

Anualitatea bugetară în execuția bugetului public îmbracă de obicei două forme. „Cea de gestiune“, care obligă ca creditele bugetare care nu au fost folosite până la încheierea exercițiului să-și piardă valabilitatea, iar veniturile prognozate neîncasate până la finele acelui exercițiu să se contabilizeze în anul în care se încasează efectiv, deci în perioadele viitoare.

Celălalt, „sistemul de exercițiu“, presupune existența unei perioade de închidere de câteva luni, timp în care creditele bugetare nefolosite până la sfârșitul anului se pot folosi în acea perioadă, iar veniturile anului de plan și încasate după 31 decembrie se vor contabiliza pentru exercițiul căruia le aparțin dacă acestea se încasează în perioada de închidere.

Fiecare sistem prezintă inconveniente în felul său, astfel: „sistemul de gestiune“ nu permite efectuarea și evidențierea în contabilitate a tuturor veniturilor și cheltuielilor aprobate pe acel exercițiu dacă se înregistrează rămâneri în urmă, iar „sistemul de execuție“ determină o perioadă de închidere care obligă la o contabilitate dublă, una care să evidențieze închiderea operațiunilor financiare pentru exercițiul precedent și una care să înregistreze veniturile și cheltuielile exercițiului care a început.

În unele țări, așa cum s-a mai precizat, exercițiul bugetar începe la 01.01. și se încheie la 31.12, iar în altele acesta este stabilit, de obicei, prin suprapunerea a doi ani, respectiv:

1 iulie – 30 iunie sau,

1 aprilie – 31 martie sau,

1 octombrie – 30 septembrie.

Stabilirea exercițiului bugetar într-un fel anume depinde de multe ori de caracterul acelei economiei, preponderent agricolă sau industrială, și chiar de regimul de lucru al parlamentului acelei țări, precum și de mulți alți factori, printre care tradiția poate juca un rol important.

e) Principiul specializării bugetare. În contextul practicilor generale, precum și în cel al reglementărilor românești, acest principiu presupune ca „veniturile și cheltuielile bugetare să se înscrie și să se aprobe în buget pe surse de proveniență, respectiv pe categorii de cheltuieli grupate după natura economică și destinația lor, potrivit clasificației bugetare“.

Specializarea bugetară obligă deci ca veniturile publice înscrise în buget să fie ordonate în funcție de proveniența lor, respectiv pe feluri de venituri grupate după următoarele criterii:

Primul criteriu în cazul veniturilor, le împarte pe acestea în:

Venituri curente

Venituri din capital

Venituri cu destinație specială

Prelevări din bugetul de stat

Sume primite de la alte bugete

Subvenții

Donații, sponsorizări

Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate

Împrumuturi

Sume de la fondul de redistribuire

Apoi, spre exemplu, „Veniturile curente“ menționate la nr. crt. I se clasifică, după al doilea criteriu, în:

I. A. Venituri fiscale

I. B. Venituri nefiscale

Iar după al treilea criteriu, spre exemplu, veniturile fiscale menționate la I. A, se împart în:

I. A1 Impozite directe

I. A2 Impozite indirecte

Iar cele I. B. nefiscale, după același criteriu în:

I. B1 Vărsăminte din profitul net al regiilor autonome

I. B2 Vărsăminte ale instituțiilor publice

I. B3 Diverse venituri

I. B4 Veniturile instituțiilor publice și activităților autofinanțate.

După al patrulea criteriu, spre exemplu, I. A1 „Impozitele directe“ sunt desfășurate printre altele astfel:

Impozitul pe profit

Impozitul pe venit

Alte impozite directe

Contribuții

iar I. A2 Impozitele indirecte, în:

Taxa pe valoare adăugată

Accize

Taxele vamale

Alte impozite indirecte

Al cincilea criteriu, al specializării privind clasificarea veniturilor, se referă la categorisirea acestora pe feluri de impozite. Spre exemplu, în cadrul impozitelor directe, I A1, a impozitului pe venit, aceasta se desfășoară pe feluri de impozite, după cum urmează:

impozite pe activități independente

impozite pe venituri din salarii

impozite pe venituri din cedarea folosinței bunurilor

impozite pe venituri din dividende

impozite pe venituri din dobânzi

impozite pe alte venituri

impozite pe venituri din pensii

impozitul pe veniturile realizate din jocurile de noroc, din premii și din prime în bani și/sau în valută

impozitul pe veniturile obținute din transferul dreptului de proprietate asupra valorilor mobiliare și vânzarea părților sociale

regularizări

impozitul pe veniturile din valorificarea sub orice formă a drepturilor de proprietate intelectuală

impozitul pe veniturile realizate de persoanele fizice nerezidente

impozitul pe veniturile din activități agricole ș.a.m.d.

Din cele prezentate mai sus, rezultă modul în care funcționează specializarea bugetară în domeniul veniturilor publice, clasificația bugetară asigurând evidențierea acestora după sursa de proveniență. Fiecare din criteriile menționate mai sus este simbolizat prin cifre anume, care în contabilitatea Trezoreriei Statului determină contul acelui venit, iar în continuare, pentru a se asigura și evidențierea plătitorului, simbolurilor respective le sunt adăugate cifre care denotă codul fiscal al plătitorului.

În domeniul cheltuielilor publice, specializarea are în vedere, în primul rând, departajarea acestora în două mari categorii, respectiv:

După clasificația funcțională;

După clasificația economică.

a) Având în vedere clasificația funcțională a anului 2005, spre exemplu, cheltuielile se grupează în:

Servicii publice generale

Apărare, ordine publică și siguranța națională

Cheltuieli social-culturale

Servicii și dezvoltare publică, locuințe, mediu și ape

Acțiuni economice

Alte acțiuni

Transferuri

Împrumuturi acordate

Plăți de dobânzi și alte cheltuieli

Rambursări de împrumuturi

Fonduri de rezervă

Excedent/Deficit

b) După clasificația economică pe același an, cheltuielile prezentate mai sus se clasifică apoi după natura lor economică, în felul următor:

A. Cheltuieli curente

Cheltuieli de personal

Cheltuieli materiale și servicii

Subvenții

Prime

Transferuri

Dobânzi

VII. Rezerve

B. Cheltuieli de capital

VII. Cheltuieli de capital

C. Operațiuni financiare

VIII. Împrumuturi acordate

IX. Rambursări de credite, plăți de dobânzi și comisioane la credite

D. Fonduri de rezervă

XI. Rezerve/excedent/deficit.

În continuare, în cadrul clasificației bugetare, cheltuielile se grupează pe subdomenii sau subacțiuni.

Spre exemplu, clasificarea funcțională a cheltuielilor social-culturale le împarte pe acestea în:

Capitolul 57.00 – cheltuieli pentru învățământ

Capitolul 58.00 – cheltuieli pentru sănătate

Capitolul 59.00 – cheltuieli pentru cultură, religie și activități privind activitatea sportivă și de tineret.

Capitolul 60.00 – Asistență socială, alocații, pensii, ajutoare și indemnizații.

Iar mai departe, capitolele se subîmpart și ele în subcapitole.

Spre exemplu: capitolul 57.00 „Cheltuieli pentru învățământ“ se clasifică la rândul său în 18 subcapitole (administrația centrală, învățământul preșcolar, învățământul preuniversitar și gimnazial, învățământul liceal, învățământul superior etc.).

În același timp, cheltuielile clasificate după criteriul economic, potrivit celor menționate la litera „b“ A I-IV, B VII, se clasifică pe articole și alineate.

Spre exemplu, Titlul A.I Cheltuielile de personal în:

Art. 10 Cheltuieli salariale

Art. 11 Contribuții pentru asigurările sociale de stat

Art. 12 Cheltuieli pentru constituirea fondului pentru plata ajutorului de șomaj

Art. 13 Deplasări, detașări, transferuri în țară

Art. 14 Contribuții pentru constituirea fondului de asigurări sociale de sănătate

În continuare, articolele sunt subdivizate și ele în alineate.

Spre exemplu: art. 13 „Deplasări, detașări, transferuri în țară“, în alin. 13.01 „Deplasări, detașări, transferuri în țară“, alin. 13.02. „Deplasări în străinătate“ ș.a.m.d.

Gruparea resurselor financiare publice și a cheltuielilor publice potrivit principiului specializării bugetare se face pe fiecare buget în parte, în funcție de specificul resurselor care se gestionează prin acel buget și de categoriile de acțiuni și obiective care se finanțează prin el. Clasificarea cheltuielilor după criteriul economic este comună pentru toate acțiunile și domeniile de activitate, din care cauză fiecare capitol și subcapitol din cadrul clasificației funcționale se grupează și după criteriul economic.

De asemenea, gruparea cheltuielilor publice are în vedere și un alt criteriu, cel departamental, funcție de care acestea se defalcă pe ministere și alte organe centrale (67 la număr), precum și pe județe și Municipiul București (42 la număr).

De altfel, structura veniturilor bugetului de stat pe anul 2005 se poate vizualiza prin anexa nr. 1 la prezenta lucrare, iar cea a cheltuielilor, prin anexa nr. 2.

f) Principiul unității monetare, obligă ca toate operațiunile bugetare să fie exprimate în monedă națională.

j) Principiul echilibrului bugetar, acest principiu reprezenta odată o cerință de bază în teoria finanțelor publice clasice. El funcționa în majoritatea țărilor lumii, aceasta până aproximativ în perioada crizei economice din 1929-1933 când pentru a ieși din criza economică și pentru a preîntâmpina altele, majoritatea țărilor a încercat practica „bugetelor ciclice“, elaborate pe un număr mai mare de ani, în variante de genul:

crearea unui fond de rezervă bugetară;

crearea fondului de egalizare;

tehnica amortizării alternative.

Aceste sisteme și tehnici nu au dat însă rezultatele scontate referitor la echilibrarea bugetară.

În perioada anilor 1960-1980, potrivit doctrinei bugetare neoclasice, s-a încercat conceptul bugetului regulator, prin intermediul unor fonduri de acțiune conjuncturală, create pe baza unor credite aprobate anual de Parlament. Aceste fonduri puse la dispoziția Guvernului se pot folosi apoi pentru finanțarea unor cheltuieli publice suplimentare, față de cele aprobate inițial prin bugetul public.

În prezent, majoritatea țărilor lumii își construiește bugetele cu deficit, care variază ca pondere în produsul intern brut, în funcție de politicile bugetare pe care le aplică partidele politice aflate la guvernare în acea perioadă.

Teoria potrivit căreia un deficit bugetar menținut în limite controlabile, care să nu depășească 3% din produsul intern brut, să nu fie acoperit prin emisiune suplimentară de monedă și să fie folosit cu predilecție pentru finanțarea unor cheltuieli publice care duc la crearea unor potențiali factori productivi în societate, a fost îmbrățișată de tot mai multe state, printre care și România, care și-a construit bugetele de stat în acest fel începând cu anul 1990.

Întocmirea bugetelor țării noastre cu deficite nu a fost însă de bun augur pentru finanțele țării, deoarece de la o cheltuială publică cu plata dobânzilor și a altor cheltuieli pricinuite de deficitele bugetare de 6% din totalul cheltuielilor publice în anul 1995, s-a ajuns la 28,5% pe exercițiul financiar 2002 la 19,3% pe anul 2004 și la 18,3% preconizat prin bugetul anului 2005.

Deficitul bugetar poate avea efecte negative și asupra creșterii ratei dobânzii pe piață, fenomen care determină reducerea investițiilor în sectorul privat, care s-ar fi realizat altfel pe calea creditelor bancare, cu toate consecințele negative care decurg de aici (reducerea activității economice, în general, a productivității muncii, a salariilor, a consumului, inclusiv a cererii pentru bunuri de folosință îndelungată, a cumpărării de locuințe etc.).

1.3. Particularitățile bugetelor locale, instrumente de bază privind finanțarea economiei locale

Structura bugetelor locale este consecința modului în care sunt organizate, din punct de vedere administrativ-teritorial, localitățile țării – în comune, orașe, municipii – inclusiv a împărțirii Municipiului București, pe sectoare.

Răspunzând acestei organizări administrativ-teritoriale, bugetele locale sunt structurate astfel:

1. Bugetele proprii ale județelor și Municipiului București

2. Bugetele municipiilor, orașelor, comunelor și sectoarelor Municipiului București

3. Bugetele județelor și Municipiului București, formate prin însumarea bugetelor de la nr. crt. 1 și 2.

4. Bugetele instituțiilor și serviciilor publice locale, care sunt finanțate:

integral din bugetul local, în funcție de subordonare, prin bugetul propriu al județului, municipiului, al orașului sau al comunei;

din venituri extrabugetare și, în completare, prin subvenții acordate de la bugetul local, în funcție de subordonare;

integral, din mijloace extrabugetare.

Întrucât acordarea mijloacelor de echilibrare de la bugetul de stat către bugetele locale se efectuează prin intermediul bugetelor județene și cel al Municipiului București, este important ca la îndemâna consiliilor județene și a Consiliului General al Municipiului București să stea criterii și tehnici clare, adecvate, în funcție de care să se procedeze la repartizarea echitabilă a resurselor pe bugetele unităților administrativ-teritoriale, ale comunelor, ale orașelor, ale municipiilor și ale sectoarelor Municipiului București.

În contextul acestei structuri, veniturile bugetelor locale se constituie din:

Venituri proprii, care la rândul lor sunt formate din:

I. Venituri curente

A. Venituri fiscale

A.1. Impozite directe

impozit pe profit

impozite și taxe de la populație

taxa pe teren

impozit pe clădiri și terenuri persoane juridice

alte impozite directe

– taxa asupra mijloacelor de transport deținute de persoane juridice

– impozitul pe terenul din extravilan

– alte încasări din impozite directe

A.2. Impozite indirecte

impozitul pe spectacole

alte impozite indirecte

B. Venituri nefiscale

– Vărsăminte din profitul net al regiilor autonome

– Vărsăminte de la instituțiile publice

– Diverse venituri

II. Venituri din capital

– Venituri din valorificarea unor bunuri ale instituțiilor publice

– Venituri din vânzarea de bunuri aparținând domeniului privat

– Venituri din privatizare

– Venituri din vânzarea locuințelor construite din fondurile statului

Venituri evidențiate în afara bugetului local la venituri nefiscale

– Taxe speciale

– Venituri din amortizarea mijloacelor fixe

Prelavări din bugetul de stat

I. Sume defalcate din TVA pentru bugetele locale, din care:

A. Sume defalcate din TVA pentru invățământ, creșe, centre de copii, din care pentru:

A.1. Învățământ preuniversitar

– învățământul preuniversitar cheltuieli de personal

pentru invățământul special

pentru învățământul preuniversitar

– burse și obiecte de inventar

– supliment hrană

A.2. Creșe

A.3. Centre județene și locale de consultanță agricolă

A.4. Susținerea sistemului de protecție a copilului

B. Sume defalcate din TVA pentru drumuri

C. Sume defalcate din TVA pentru subvenționarea energiei termice

D. Sume defalcate din TVA pentru retehnologizarea, modernizarea și dezvoltarea sistemului de producție a energiei termice

II.Cote și sume defalcate din impozitul pe venit

Cote defalcate din impozitul pe venit (63%)

Sume defalcate din impozitul pe venit pentru bugetele locale

B.1. Sume defalcate din impozitul pe venit pentru

– ajutor social

– ajutor pentru încaălzire

B.2. Sume defalcate din impozitul pe venit pentru

– susținerea sistemului de protecție a persoanelor cu handicap

– susținerea sistemului de protecție a copilului

– pentru cultură și culte

– pentru echilibrarea bugetelor locale

Subvenții primite de la bugetul de stat

– pentru retehnologizarea centrelor termice și electrice de termoficare

– pentru investiții finanțate parțial din împrumuturi externe

– pentru dezvoltarea sistemului energetic

– pentru drumurile județene și comunale

– subvenții primite de la bugetele locale pentru finanțarea drepturilor acordate persoanelor cu handicap

– pentru finanțarea elaborării și/sau actualizării PUG

– pentru aeroporturi de interese local

– din fondul de intervenție

– pentru finanțarea programului de pietruire a drumurilor comunale și alimentarea cu apă

– pentru finanțarea acțiunilor privind reducerea riscului seismic

– pentru lucrările de cadastru imobiliar

– pentru asigurarea securității turiștilor și salvarea în munți

– pentru locuințe (evidențiate în afar bugetului local)

Subvenții primite de la alte bugete

– subvenții primite de la bugetul asigurărilor pentru șomaj pentru finanțarea programelor pentru ocupare temporară a forței de muncă

– subvenții primite de la alte bugete pentru copii

Donații și sponsorizări

– donații și sponsorizări

Din cele de mai sus rezultă că veniturile proprii ale bugetelor locale sunt formate în principal din impozite și taxe locale, datorate de către locuitorii acelor localități, precum și de către contribuabilii, persoane juridice.

În cadrul veniturilor bugetelor locale, la categoria „alte venituri“ se includ un număr însemnat de astfel de resurse, dar de mai mică importanță, dintre care menționăm: venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată, imputații și despăgubiri din amenzi și alte sancțiuni aplicate, restituiri de fonduri din finanțarea bugetară locală a anilor precedenți, încasări din valorificarea bunurilor confiscate, venituri din privatizare, venituri din încasarea contravalorii lucrărilor de combatere a dăunătorilor și bolilor în sectorul vegetal, veniturile circumscripțiilor sanitar-veterinare, venituri din concesiuni și închirieri, venituri din valorificarea unor bunuri ale statului, venituri din vânzarea locuințelor construite din fondurile statului etc.

Modul de repartizarea veniturilor proprii din impozite, taxe și alte venituri între bugetele proprii ale județelor, pe de-o parte, și bugetele comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului București și bugetul propriu al Consiliului General al Municipiului București, pe de altă parte, se pot vizualiza în anexele nr. 3 și 4 la prezenta lucrare.

Prelevările din bugetul de stat pentru bugetele locale sunt constituite din cote și sume defalcate din impozitul pe venit și sumele defalcate din TVA

a) Cotele defalcate din impozitul pe venit, venit al bugetului de stat, potrivit Legii finanțelor publice locale sunt următoarele:

– 36% la bugetele locale ale comunelor, orașelor și municipiilor;

– 10% la bugetul propriu al județelor;

– 17% la dispoziția consiliilor județene, pentru echilibrarea bugetelor comunelor, orașelor, municipiilor și bugetului propriu al județului.

Pentru Municipiul București, cotele defalcate din impozitul pe venit sunt stabilite astfel:

– 18% pentru bugetele sectoarelor Municipiului București;

– 36% pentru bugetul propriu al Primăriei Municipiului București;

– 9% la dispoziția Consiliului General al Municipiului București, pentru echilibrarea bugetelor sectoarelor și al Primăriei Municipiului București.

Sumele corespunzătoare acestor cote se alocă în bugetele unităților administrativ-teritoriale de către unitățile operative ale Trezoreriilor Statului, în termen de 5 zile lucrătoare de la sfârșitul fiecărei luni în cursul căreia s-au încasat aceste impozite, de la plătitori grupați din punct de vedere teritorial, pe localități (în funcție de domiciliul lor fiscal).

Dacă în cazul sumelor rezultate din cotele defalcate de 18% sau de 36% (care se atribuie direct de către unitățile operative ale Trezoreriei Statului bugetelor comunelor orașelor, municipiilor și sectoarelor Municipiului București), nu pot exista ingerințe de nici o natură din partea consiliilor județene sau a Consiliului General al Municipiului București, în situația cotelor defalcate de 17% (la județe) și 9% (la Primăria Municipiului București), pot exista influențe de natură subiectivă, bazate mai ales pe criterii politice.

b) În ceea ce privește sumele defalcate din impozitul pe venit și TVA, a doua sursă importantă pentru echilibrarea bugetelor locale, trebuie menționat faptul că aceste sume sunt direcționate spre acțiuni precis stabilite. Spre exemplu, prin bugetul anului 2005, sumele defalcate din TVA au fost destinate finanțării cheltuielilor instituțiilor de învățământ preuniversitar de stat, susținerea sistemului de protecție a copilului, a creșelor, ale centrelor județene și locale de consultanță agricolă, subvenționarea energiei termice, învățământul special, burse pentru elevi, obiecte de inventar, drumurile județene, personalul neclerical, echilibrarea bugetelor locale, inclusiv pentru acordarea de produse lactate și de panificație pentru elevii claselor I-IV din învățământul de stat.

De asemenea, și sumele defalcate din impozitul pe venit sunt afectate unor acțiuni și obiective expres stabilite, respectiv:

protecție socială privind asigurarea ajutorului social și a ajutorului pentru încălzirea locuinței (Legea 416/2001 privind venitul minim garantat); susținerea sistemului de protecție a persoanelor cu handicap;

finanțarea instituțiilor de cultură și pentru plata contribuțiilor personalului neclerical angajat în unitățile de cult;

pentru echilibrarea bugetelor unităților administrativ-teritoriale și celor proprii ale județelor.

Repartizarea potrivit destinațiilor prezentate mai sus a sumele defalcate din impozitul pe venituri, pe localități și pe bugetul propriu al județului se efectuează, printr-o hotărâre luată de către Consiliul Județean (al Consiliului General al Capitalei), după consultarea primarilor și cu asistența tehnică de specialitate a direcțiilor generale ale finanțelor publice.

De asemenea, așa cum s-a mai arătat, întrucât pot exista influențe bazate mai ales pe criterii politice (în repartizarea pe bugete ale unităților administrativ-teritoriale a sumelor provenite din sumele defalcate din impozitul pe venit). Autoritățile statului au încercat să limiteze aceste influențe, stabilind ca 50% din aceste mijloace de echilibrare să fie repartizate pe unități administrativ-teritoriale, pe baza următoarei formule:

în care,

SDu = Sume defalcate din impozitul pe venit pe unitate administrativ-teritorială;

SDj = Suma defalcată din impozitul pe venit, repartizată pe total județ, potrivit acestui criteriu;

Ij = Impozitul pe venit cuvenit, potrivit legii, la nivelul județului;

Pj = Populația județului;

Iu = Impozitul pe venit cuvenit unității administrativ-teritoriale;

Pu = Populația unității administrativ-teritoriale

Chiar și în aceste condiții, când la dispoziția consiliilor județene și a Consiliului General al Municipiului București rămân doar 50% din aceste mijloace de echilibrare, pentru a fi repartizate pe bugetele unităților administrativ-teritoriale, cu toată asistența de specialitate a direcțiilor generale a finanțelor publice, prevăzută de lege, există riscul ca ele să nu fie repartizate în mod echitabil.

La nivelul anului 2005, fondurile publice din veniturile bugetului de stat care se pun la dispoziția bugetelor locale pentru echilibrare și alt sprijin sub forma cotelor și a sumelor defalcate din impozitul pe venit și TVA, se ridică la 129.242 mld. lei, respectiv 26,6% din totalul resurselor publice ale bugetului de stat și reprezintă 75% din cheltuielile totale ale bugetelor locale pe acest an. Datorită sistemului de alocare a acestor resurse pe bugetele locale, aceste sume nu figurează în totalul veniturilor bugetului de stat pe acel an și, în virtutea principiului funcționării bugetului general consolidat, aceste sume sunt evidențiate ca venituri în bugetele locale, deși ele sunt realizate prin intermediul bugetului de stat.

Veniturile bugetelor locale, sub forma subvențiilor, sunt evidențiate ca:

subvenții de la bugetul de stat, nominalizate pe destinații (centrale termice și electrice de termoficare, investiții, dezvoltarea sistemului energetic, drumuri județene, comunale, străzi, planuri urbanistice, aeroporturi de interes local etc.) și

subvenții de la alte bugete, pentru ocuparea temporară a forței de muncă, susținerea sistemului de protecție a drepturilor copilului.

În acest cadru, pentru determinarea echilibrului dintre resursele financiare publice totale, pe de-o parte, și cheltuielile publice totale, pe de altă parte, și deci a soldului bugetar total, reflectat prin bugetul general consolidat, transferurile consolidate pentru bugetele locale sub forma subvențiilor se vor elimina. Aceste sume rămân deci prin consolidare ca înregistrate o singură dată ca venituri, în bugetul de stat, și o singură dată ca și cheltuială, prin bugetele locale (la cheltuirea lor efectivă, prin execuția părții de cheltuieli a bugetelor locale).

Donațiile și sponsorizările reprezintă alte venituri posibile ale bugetelor locale care au însă un regim special în sensul că trebuie respectată destinația pentru care acestea au fost acordate. Împrumuturile din contul curent general al Trezoreriei Statului pentru acoperirea golurilor temporare de casă pe care le pot înregistra unitățile administrativ-teritoriale, nu pot depăși 5% din totalul veniturilor estimate a fi încasate pe durata anului fiscal respectiv, în care se contractează împrumutul.

De asemenea, împrumuturile pe care le pot contracta consiliile locale, județene și Consiliul General al Municipiului București, de la bănci sau alte instituții de credit, pot fi aprobate numai cu votul a cel puțin două treimi din numărul membrilor ce le compun, fără a se depăși limita de 20% din totalul veniturilor curente ale bugetelor locale, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit.

În același sens, angajarea de împrumuturi interne se poate efectua numai după informarea prealabilă a Ministerului Finanțelor Publice, iar a celor externe numai cu aprobarea comisiei de autorizare a acestor împrumuturi. Comisia este constituită din reprezentanți ai autorităților administrației publice locale, ai Guvernului și ai Băncii Naționale a României, componența ei fiind aprobată prin hotărâre de Guvern.

Cheltuielile care se finanțează prin bugete locale sunt diferențiate în funcție de structura bugetelor la care se referă, respectiv: unele sunt cheltuielile care se efectuează prin bugetul propriu al județului, și altele prin bugetele comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului București și cel al Consiliului General al Municipiului București.

O sinteză a cheltuielilor care se pot finanța prin intermediul bugetelor locale arată astfel:

1. Autorități executive

2. Învățământ

3. Sănătate

4. Cultură

5. Asistență socială

6. Servicii, locuințe

7. Mediu și ape

8. Acțiuni economice

– agricultură

– transporturi și comunicații

– alte acțiuni economice

9. Alte acțiuni

10. Fond pentru garantarea împrumuturilor

11. Transferuri din bugetele locale

12. Împrumuturi

13. Plăți de dobânzi și alte cheltuieli

14. Rambursări împrumuturi acordate

15. Fonduri de rezervă

16. Excedent

Din rândul cheltuielilor enumerate prin bugetele proprii ale județelor sunt finanțate cheltuieli specifice sarcinilor și atribuțiilor acestor organe, ca de exemplu: cheltuieli pentru autoritățile executive, învățământul special, primar și gimnazial, unele cheltuieli pentru sănătate, cultură, religie și acțiuni privind activitatea sportivă și de tineret, asistența socială, alocațiile, pensiile, ajutoarele și indemnizațiile, serviciile publice, dezvoltarea publică și locuințe, agricultura și silvicultura, transporturile și comunicațiile, alte acțiuni economice, dobânzile aferente datoriei publice, dacă este cazul, și alte cheltuieli, cum sunt rambursările de împrumuturi sau cheltuielile cu destinație specială etc.

Prin bugetele comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului București și cel al Municipiului București sunt finanțate cheltuieli specifice unităților administrativ-teritoriale, ca de exemplu: cheltuieli pentru întreținerea și repararea străzilor, iluminatul public, salubritate, întreținerea de zone verzi, parcuri, locuințe, alimentări cu apă, stații de epurare pentru ape uzate, colectoare, stații de pompare, rețele centrale și puncte termice, canalizare, introducerea de gaze naturale în localități, electrificări rurale și alte acțiuni privind serviciile de dezvoltare publică și locuințe. De asemenea, prin bugetele acestor unități sunt finanțate activități și cheltuieli apropiate ca denumire cu cele finanțate prin bugetele proprii ale județelor, ele vizând însă unități și acțiuni din cadrul acestor localități, ca de exemplu: învățământul preuniversitar; sănătatea (creșe, drepturile donatorilor onorifici de sânge etc); cultură, religie și acțiuni privind activitatea sportivă și de tineret; asistență socială; agricultură și silvicultură; transporturi și comunicații; cheltuieli privind datoria publică locală, dacă este cazul etc.

Categoriile de acțiuni și cheltuieli care se finanțează prin bugetele proprii ale județelor, pe de-o parte, și bugetele unităților administrativ-teritoriale (comune, orașe, municipii și Municipiul București), pe de altă parte, se pot vizualiza în anexele 5 și 6 la prezenta lucrare.

La baza elaborării, aprobării și execuției bugetelor locale stau, în general, aceleași principii și reguli care funcționează și în cazul bugetului de stat, cu unele excepții precizate de legea specială care le reglementează. Aceste excepții se referă la autonomia locală (între comune, orașe, municipii și consiliul județean nu există relații de subordonare) și la principiul echilibrului și cel al realității.

Dacă principiile anualității, publicității, echilibrului și cel al realității pot funcționa în mod firesc, cu unele mici abateri, de multe ori interne, principiul autonomiei locale este mai dificil de asigurat. Acest principiu, foarte corect abordat în intenția legiuitorului, se realizează în majoritatea cazurilor numai la nivel declarativ, deoarece, așa cum s-a mai precizat, până când nu se va găsi o formulă matematică corectă pentru repartizarea mijloacelor de echilibrare pe localități, alocarea acestora va fi afectată de mulți factori de natură subiectivă, care vor împiedica dezvoltarea normală și echilibrată a tuturor localităților țării.

Elaborarea proiectelor bugetelor locale trebuie să se încadreze în calendarul general valabil pentru bugetul de stat, care a fost descris detaliat la capitolul precedent, motiv pentru care nu reluăm aceste aspecte. Precizăm însă faptul că primarii și președinții consiliilor județene, în calitatea lor de ordonatori principali de credite, împreună cu organele lor executive, joacă un rol important în elaborarea și fundamentarea acestor bugete.

Astfel, după ce Ministerul Finanțelor Publice a transmis județelor, prin direcțiile generale ale finanțelor publice, nivelul sumelor defalcate și cel al subvențiilor bugetare aprobate de către Parlament (alocate din bugetul de stat), consiliile județene și Consiliul General al Municipiului București definitivează proiectele de buget proprii și repartizarea pe localități (comune, orașe, municipii) a veniturilor totale și cheltuielilor pe care le supun apoi aprobării consiliilor județene și/sau Consiliului General al Municipiului București.

După aprobarea bugetelor proprii și a lucrărilor privind repartizarea sumelor defalcate și a subvențiilor bugetare pe localități, începe procesul de elaborare a proiectelor de buget la nivelul tuturor unităților administrativ-teritoriale în vederea definitivării procesului de aprobare a lor.

Competența de aprobare a bugetelor, la nivel local, este următoarea:

bugetele locale se aprobă de către consiliile locale, consiliile județene și Consiliul General al Municipiului București, după caz;

bugetele instituțiilor și serviciilor publice finanțate integral sau parțial din bugetele locale, de către consiliile menționate la pct. 1, în funcție de subordonarea acestora;

bugetele instituțiilor și serviciilor publice finanțate integral din venituri extrabugetare, de către organul de conducere a acestora, cu avizul ordonatorului principal de credite (primarii, primarul general al Municipiului București și președinții consiliilor județene).

În procesul de elaborare și aprobare a bugetelor locale trebuie să se aibă în vedere ca structurarea acestora la venituri să se facă pe capitole și subcapitole, iar la cheltuieli, pe părți, capitole, subcapitole, titluri și articole, așa cum s-a mai precizat la cap. 12.4, cu prilejul abordării conceptului specializării bugetare.

De asemenea, în elaborarea, aprobarea și execuția bugetelor locale trebuie avute în vedere următoarele particularități:

– bugetele locale nu pot funcționa decât echilibrat, cu venituri mai mari decât cheltuielile sau, în cel mai rău caz, egale; ele nu se pot solda cu deficite, iar dacă se înregistrează totuși un astfel de decalaj, acesta se acoperă din disponibilitățile fondului de rulment;

– în bugetele locale se prevede un „fond de rezervă bugetară“, în limita a 5% din totalul cheltuielilor, acesta putând fi folosit pentru finanțarea unor acțiuni sau sarcini noi, survenite în cursul anului, precum și pentru înlăturarea efectelor unor calamități naturale. Acesta poate fi majorat în cursul anului din disponibilitățile de credite bugetare care nu mai sunt necesare până la sfârșitul anului;

– consiliile locale, județene și Consiliul General al Municipiului București, după caz, pot aproba și utiliza în întregime sumele încasate din venituri proprii, peste cele aprobate prin bugetele locale, pentru suplimentarea cheltuielilor prevăzute în aceste bugete, cu condiția ca aceste depășiri să fie menținute până la sfârșitul anului, iar unitatea administrativ-teritorială respectivă să nu aibă împrumuturi restante sau dobânzi și comisioane neachitate;

– pentru cheltuielile privind investițiile este necesar ca, la nivelul prevederilor cu această destinație, să existe documentații și programe (ca anexe la acele bugete), care să se aprobe odată cu ele. Programele respective de investiții trebuie să aibă la bază documentații tehnico-economice și note de fundamentare privind necesitatea și oportunitatea efectuării acestor lucrări sau dotări;

– aprobarea repartizării pe trimestre a sumelor dafalcate din TVA și impozitul pe venit pentru bugetele locale, precum și a subvențiilor bugetare se aprobă de către Ministerul Finanțelor Publice, operațiunea urmând să se efectueze în continuare și la consiliile locale, județene, Consiliul General al Municipiului București, sectoarelor municipiului București în ceea ce privește repartizarea pe trimestre și a celorlalți indicatori din cadrul bugetelor locale;

– pentru lucrări de interes interjudețean sau de interes local, la nivelul unităților administrativ-teritoriale din cadrul unui județ, se pot efectua colaborări sau asocieri pentru realizarea unor asemenea proiecte. La baza acestor asocieri și colaborări trebuie să stea convențiile sau contractele de asociere, în care sunt stipulate resursele financiare totale alocate acelor obiective, precum și contribuția fiecărei unități administrativ-teritoriale la acestea;

– finanțarea cheltuielilor din bugetele locale se asigură prin deschiderea de credite (în limita creditelor bugetare anuale), acțiune ce reprezintă o primă condiție; a doua și, totodată, cea mai importantă cerință o reprezintă însă constituirea propriu-zisă a resurselor financiare sub forma veniturilor;

– consiliile locale, județene și Consiliul General al Municipiului București, după caz, pot participa cu capital social sau cu bunuri la înființarea unor societăți comerciale, pentru realizarea de lucrări și servicii de interes public local sau județean, după caz;

– după efectuarea regularizărilor în limita transferurilor din bugetul de stat, excedentele bugetare anuale se utilizează pentru:

rambursarea eventualelor împrumuturi, plata dobânzilor și a comisioanelor aferente acestora;

constituirea fondului de rulment.

– fondul de rulment poate fi utilizat pentru finanțarea unor investiții sau pentru dezvoltarea unor servicii publice locale, în interesul acelei colectivități, inclusiv pentru finanțarea unor deficite, cu aprobarea consiliului local respectiv (județean și/sau al Consiliului General al Municipiului București);

– serviciile publice de interes local, care desfășoară activități de natură economică, au obligația calculării, înregistrării și recuperării uzurii fizice și morale a mijloacelor fixe utilizate de ele prin tarif sau preț. Activitățile din această situație se aprobă prin hotărâre a Guvernului;

– excedentele bugetelor instituțiilor și serviciilor publice de interes local se regularizează cu bugetele locale în limita sumelor primite de la acestea, dacă legea nu prevede altfel, iar mijloacele extrabugetare rămân la dispoziția acestora și se reportează pentru anul viitor (cu aceeași destinație), sau sunt preluate la bugetele locale de care aparțin, pe baza hotărârii consiliului respectiv.

Operațiunile necesare cu privire la efectuarea încasării veniturilor bugetelor locale, precum și la îndeplinirea condițiilor de legalitate cu privire la efectuarea de plăți prin conturile deschise la Trezoreria Statului au fost prezentate detaliat la cap. 12.4.2, din care cauză nu vom reveni asupra lor.

Ordonatorii de credite principali (primarii, Primarul General al Capitalei și președinții consiliilor județene) întocmesc și supun aprobării consiliilor locale, județene și Consiliului General al Municipiului București, după caz, până la 31 mai a anului următor, conturile anuale de execuție a bugetelor locale, în următoarea structură:

a) la venituri

prevederi bugetare aprobate inițial

prevederi bugetare aprobate definitiv

încasări realizate

b) la cheltuieli

credite aprobate inițial

credite definitive

plăți efectuate.

CAP II Unele teorii și metode privind echilibrul bugetar

2.1. Teorii privind echilibrul bugetar

Echilibrul bugetar

Cerința de bază a echilibrului bugetar o constituie acoperirea integrală a cheltuielilor dis veniturile ordinare ale fiecărui an bugetar. Anualitate și echilibrul bugetului sunt legate, având drept rezultat echilibrul anual al bugetului, considerat drept “ principiul de aur al gestiunii bugetare”. Treptat o serie de state au renunțat la aplicarea în practică a principiului echilibrării bugetare, dificil de realizat, elaborând și prezentând parlamentului spre aprobare bugete deficitare.

Teorii clasice privind echilibrarea bugetară

O serie de teoreticieni au propus renunțarea la achilibrarea anuală a bugetelor și au propus echilibrarea bugetului la nivelul unui ciclu economic prin întocmirea de bugete plurianuale. Realizarea echilibrului la nivelul unui ciclu economic ar fi posibilă prin folosirea unor tehnici specifice cum ar fi:

constituirea unor fonduri de rezervă bugetară pe seama încasărilor în perioadele de prosperitate ale ciclului economic.

tehnica fondului de egalizare vizează restabilirea echilibrului bugetar la nivelul unui interval de timp îndelungat prin intermediul împrumuturilor publice de natura creditelor de anticipație

tehnica amortizării alternative se bazează pe gestionarea datoriei publice în condiții de ciclicitate a activității economice

Aceste soluții oferite nu și-au găsit aplicabilitatea practică

Accepțiunea modernă a echilibrului bugetar

A fost conceput bugetul regulator ca mijloc de asigurare a unei anumite creșteri economice. În practica bugetară a unor țări bugetul regulator a îmbrăcat forma unor fonduri de acțiuni conjuncturală. Urmărirea sistematică a nivelului și a evoluției indicatorilor macroeconomici permite stabilirea unui diagnistic conjunctural și implicit adoptarea unor măsuri bugetare în concordanță cu starea și evoluția economiei reale.

Sistemul de indicatori include:

indicatori specifici nivelului și evoluției prețurilor

indicatori de comerț exterior

indicatori de utilizare a resurselor

indicatori ce reflectă nivelul și evoluția productivității muncii și a producției industriale

indicatori privind structura pieței naționale

indicatori ai creșterii economice

indicatori monetari și financiari diverși

Deficitul bugetar actual

Ca urmare a creșterii mai rapide a cheltuielilor decât a veniturilor publice bugetele se încheie tot mai frecvent cu deficit.

Deficitul bugetar este cauzat de creșterea accelerată a cheltuielilor publice, de încetinirea ritmului de creștere a veniturilor sau de fenomene conjuncturale ce își transmit influența prin intermediul cursului de schimb și a ratei dobânzii.

Tab 4: Ponderea deficitului/excedentului bugetar în PIB

Efectele în plan economic ale deficitului bugetar sunt multiple. El majorează datoria publică crescând în viitor acesteia respectiv rambursările, dobânzile și comisioanele exigibile în fiecare an pentru stingerea datorie publice interne și externe. În condițiile unei cereri de credite mari pentru acoperirea deficitului bugetar, rata dobânzii prezintă tendință de creștere.

Fig 1: Cererea de împrumuturi guvernamentale și rata dobânzii de piață.

Deficitul bugetar contribuie la creșterea ratei dobânzii pe piață și se opune astfel investițiilor private, încetinind ritmul real al creșterii economice. Când guvernul solicită fonduri pe piața capitalului de imprumut, rata dobânzii crește deoarece o parte importantă din fondurile disponibile este atrasă de guvern prin intermediul creditului public. În figura 1 echilibrul inițial este în punctul E, corespunzător rate dobânzii de piață d1 și cantități totale de fonduri de imprimut, împrumutate I . O reștere a solicitării guvernului deplasează cuba cererii din C în C+ ∆C rezutând un nou echilibru al pieții în E’. rata dibânzii de piață este d2 iar cantitatea de fonduri oferită și împrumutată a crescut la I . Creșterea ratei dobânzii are ca efect restrângerea cererii de credite adresate de agenții economici și deci reducerea investițiilor realizate pe credit.

În contrast cu această opinie clasică, se situează viziunea modernă a inexistenței unei corelații între deficit și rata dobânzii. Creșterea economiilor populației determină sporirea disponibilităților pe piața capitalului de împrumut, compensând cererea sporită de credite guvernamentale.

Cele două efecte se anulează reciproc, neinfluențând nivelul ratei dobânzii. Inplicațiile acestei teorii sunt ilustrate în figura numărul 2.

Fig 2: impactul deficitului asupra ratei dobânzii în noua viziune

Oferta de economii crește de la 0 la 0’. Economisirea este înțeleasă de contribuabili ca modalitate de acoperire a unor cheltuieli mari în viitor. Modificarea funcției ofertei de resurse are drept rezultat un nou punct de echilibru E’’. Îm acest punc fonduri suplimentare ∆I devin disponibile pentru finanțarea investițiilor private. Suma împrumuturilor ce pot fi acordate corespunzătoare punctului E’’ este în acest caz I . aceste fonduri suplimentare sunt egale cu fondurile cerute pentru finanțarea deficitului. Rata dobânzii aferentă punctului E’’ rămâne nemodificată fiind la nivelul inițial d .

2.2. Tipuri de bugete utilizate în practica internațională

Bugetul de stat în forma sa tradițională, este considerat a fi un “buget de mijloace”. Acest buget este orientat în funcție de mijloacele ce pot fi utilizate la nivelul unui an și NU în funcție de scopuri sau obiective ce ar urma să fie atinse în anul bugetar respectiv, având caracterul unui buget funcțional. Avantajele unui buget funcțional sunt: facilitează informarea asupra modului de utilizare a resurselor publice și permite o gestionare riguroasă a acestor resurse. Utilizarea în practică a bugetului funcțional este diferită de la o țară la alta.

“Bugetele program” sunt elaborate în funcție de obiectivele prouse în condițiile lărgirii orizontului de referință la un număr mai mare de ani. În acest program se înscriu cheltuielile legate de realizarea unor obiective pe termen mediu și lung. Într-un buget program ansamblul resurselor este destinat a finanța ansamblul cheltuielilor în raport de utilitate a lor. Acestă abordare este completată cu studii punctuale bazate pe analiza “cost eficacitate”.

Metode de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare

Bugetul de stat trebuie să reflecte pe de o parte necesitățile de resurse financiare ale statului ce decurg din înfăptuirea programului guvernamental propus pentru perioada imediat următoare, iar pe de altă parte posibilitățile de acoperire a acestor resurse. Astfel apare problema dimensionării corecte a nivelului veniturilor și cheltuielilor publice. În acest scop se folosesc metode clasice și metode moderne bazate pe analiza cost avantaje și alte studii de eficiență.

Metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari

Metoda automată se iau drept bază pentru întocmirea bugetului pe anul următor (t+1) veniturile și cheltuielile penultimului an (t-1), an al cărui exercițiu a fos încheiat.

Metoda majorării(diminuării) se iau în considerare rezultatele exrcițiilor bugetare pe un interval de 5 sau mai mulți ani consecutivi din perioada premergătoare. Se determină ritmul annual de creștere sau descreștere a veniturilor și cheltuielilor.

Metoda evaluării directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursă de venit și fiecare categorie de cheltuieli. Se au în vedere execuția preliminată a bugetului pe anul în curs și previziunile în domeiul economic și social pentru anul următor.

Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari

În practica internațională s-au structurat două categorii principale de metode:

metoda de tip american “Planned Programmed Budgeting System”(PPBS), “Management gy objectives”(MBO) și “Zero Base Budgeting”(ZBB)

metoda de inspirație franceză “La rationalisation des Choix Budgetaires”(RCB)

Metodele moderne se bazează pe analiza cost avantaje sau cost eficacitate, a cărei aplicabilitate este condiționată de existența a două sau mai multe soluții de realizare a unui obiectiv cu costuri diferite.

Considerându-se un număr de proiecte de investiții (1,…,i,…,s) analiza cost avantaje permite alegerea între diferitele proiecte în funcție de valoarea prezentă a beneficiului net pe proiect, pe baza relației:

In care B =valoarea prezentă a beneficiului net ce rezultă din prioectul i

b (t)=beneficiile anticipate obținute din proiectul i în anul t

c (t)= costurile proiectului i în anul t

= factorul de actualizare la rata dobânzii r,

n= durata de viață a proiectului

K = capital inițial investit în proiectul i

Beneficiile nete ale proiectului sunt definite astfel:

Când aceste beneficii depășesc durata de viață a proiectului valoarea beneficiului net trebuie să fie actualizată.

Metoda de planificare, programare bugetizare (PPBS)este metoda de dimensionare a cheltuielilor publice aplicate inițial în domeniul militar și extinsă apoi la nivelul federal al SUA având la bază analiza cost avantaje. Fazele metodei sunt planificare, programare și bugetizare.

Metoda managementului prin obiective(MBO) constă în aceea că se pune accentul pe identificarea finalităților pentru fiecare domeniu de activitate.

Metoda bază bugetarăzero(ZBB) are ca scop de a preîntâmpina creșterea excesivă a cheltuielilor bugetare de la un an la altul.

Metoda opțiunilor bugetare(RCB) este bazată pe analiza sistemică folosită pentru dimensionarea indicatorilor bugetari, în contextul gestiunii prin obiectice a resurselor publice. Acestă metodă permite analiza obiectivelor și glisarea acestora prin intermediul așa numitului “plan-revolving”.

Tab 5. Fluxul raționalizării poțiunilor bugetare

Principalele faze ale metodei RCB sunt studiul, decizia, execiția și controlul. Acestă metodă urmărește realizarea pe termen mijlociu a obiectivelor propuse, prin intermedoiu bugetelor program și oferă posibilitatea reexaminării pe parcurs a opțiunilor.

Incertitudine și risc în optimizarea indicatorilor bugetari

Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari se bazează pe estimarea costurilor și avantajelor viitoare, car intră în calcului indicatorilor bugetari drept variabile certe. Viitorul nu poate fi pe deplin prefigurat și de aceea se înregistrează diferențe între mărimea previzionată și cea reală a indicatorilor considerați. Acestea au dus la găsirea unor modalități de încorporare a riscului și incertitudinii în procesul decizional de investire în sectorul public.

Metode de încorporare este: calcularea valorii așteptate a rezultatelor

O altă metodă este analiza sensibilității folosită în cazurile în care rezultatele sunt puțin previzibile sau posibilitățile de ierarhizare a rezultatelor sunt mai greu de estimat.

Calcularea valorii așteptate și analiza sensibilității sunt considerate singurele elemente de decizie. Cea mai simplă tehnică de selectare a proiectelor este criteriul Bayes.

Exemplu: se consideră proiectul I, II și III în condițiile unor probabilitîți necunoscute de realizare a lor. Se atribuie fiecărui proiect valori presupuse A, B și C, probabilitățile de realizare a acestor valori fiind egale. Valorile presupuse se referă la valoarea prezentă a beneficiului net (NPV) considerată în trei variante astfel.

Atribuind probabilități egale pentru fiecare dintre cele trei valori avem rezultatele următoare:

I: (1/3 x 300)+(1/3×270)+(1/3×180)= 249,99

II: (1/3 x 525)+(1/3×150)+(1/3×300)= 324,99

III: (1/3 x 270)+(1/3×360)+(1/3×225)= 284,99

Pe baza acestor rezultate va fi selectat cel de-al doilea proiect.

În teoria finanțelor publice sunt prezentate alte două tehnici de decizie inspirate din “teoria jocurilor” și cunoscute sub denumirea de:

– criteriul maximin ia în considerare aversiuea față de risc, ceea ce înseamnă că decidentul va opta pentru cea mai nefavorabilă alternativă

– criteriul minimax urmărește penalizarea deciziilor greșite

Cap III Fondurile publice obiect al contabilității publice

3.1. Principiile și regulile contabilității publice

Contabilitatea instituțiilor publice – componentă a contabilității generale și îndeosebi a contabilității publice

Prevederi generale, obiectivul contabilității publice

Contabilitatea publică constituie acea parte a contabilității generale care asigură evidențierea creanțelor bugetare ale statului și a tuturor operațiunilor de încasări și plăți referitoare la fondurile publice. Ea evidențiază obligațiile contribuabililor, a încasărilor din aceste obligații, a diferențelor din obligațiile neonorate, precum și responsabilitatea ordonatorilor de credite cu privire la efectuarea plăților potrivit destinațiilor aprobate din fondurile publice.

otrivit ultimelor reglementări românești în domeniul contabilității publice ar avea ca obiect și este definită „ca activitate specializată în măsura, evaluarea, cunoașterea, gestiunea și controlul activelor, datoriilor și capitalurilor proprii, precum și a rezultatelor obținute din activitatea instituțiilor publice, ea trebuie să asigure înregistrarea cronologică și sistematică, prelucrarea, publicarea și păstrarea informațiilor cu privire la poziția financiară, performanța financiară și fluxurile de trezorerie, atât pentru cerințele interne ale acestora cât și pentru utilizatorii externi: Guvernul, Parlamentul, creditorii clienții, dar și alți utilizatori (organismele financiare internaționale).

Potrivit acelorași reglementări și a art. 74 din Legea finanțelor publice nr. 500/2002 contabilitatea publică cuprinde:

contabilitatea veniturilor și cheltuielilor bugetare, care să reflecte încasarea veniturilor și plata chzeltuielilor aferente exercițiului bugetatre;

contabilitatea trezoreriei statului;

contabilitatea generală bazată pe principiul constatării drepturilor și obligațiilor, care să reflecte evoluția situației financiare și patrimoniale, precum și excedentul sau deficitul patrimonial;

contabilitatea destinată analizării costurilor programelor aprobate.

Vincent Raude și Jean Claude Pagat rețin pentru contabilitatea publică mai multe deficniții: una uzuală, alte tehnică și a treia administrativă. Astfel, definiția uzuală este formulată ca fiind „ansamblul de reguli aplicabile gestiunii veniturilor de stat” ce tehnică „reguli de prezentare a conturilor publice”, iar cea administrativă are în vedere sarcinile publice și este definită astfel „regulile publice sunt în același timp reguli de prezentare a conturilor și reguli de organizare a serviciilor contabililor publici”.

Insuficiențele acestor definiții constau în faptul că cea uzuală se referă numai la veniturile de stat și nu are în vedere un fundament juridic, cea tehnică este prea limitată, iar cea administrativă nu se referă la ordonatorii de credite. În final autorii la care ne-am referit, propun pentru contabilitatea publică următoarea definiție care exprimă, după părerea noastră, cel mai corect funcțiile sale, și anume: „Regulile contabilității publice au ca obiect determinarea obligațiilor și responsabilităților ordonatorilor de credite publice, ale ordonatorilor de venituri publice și contabililor publici”. Această definiție dă regulilor contabilități publice un contur juridic, tehnic și cuprinde în cadrul său obligațiile și responsabilitățile atât ale contabililor publici, cât și ale ordonatorilor.

În consecință, contabilitatea, ca activitate specializată în măsurarea, evaluarea, cunoașterea, gestiunea și controlul activelor, datoriilor și capitalurilor proprii, precum și a rezultatelor obținute din activitatea persoanelor juridice, trebuie să asigure înregistrarea cronologică și sistematică, prelucrarea, publicarea și păstrarea informațiilor cu privire la poziția financiară, performanța financiară și fluxurile de trezorerie, atât pentru cerințele interne ale acestora, cât și în relațiile cu creditorii financiari, clienții, instituțiile publice și alți utilizatori.

Deși contabilitatea sectorului public se organizează pe baza unor planuri de conturi distincte, cu particularități, atât în cea ce privește structura conturilor, cât și funcționarea acestora, la baza contabilității publice stau reguli și norme comune cu cele ale contabilității generale, și anume:

folosirea unor modele de registre contabile și formulare comune privind activitatea financiară și contabilă;

modelele bilanțurilor contabile, ca și planul de conturi general pentru instituțiile publice, sunt stabilite de același organ, respectiv de Ministerul Finanțelor Publice; în această privință existând o concepție unitară în materie (plan de conturi, bilanț și alte formulare specifice);

funcționarea acesteia este obligatoriu a se face după reguli și metode astfel:

– contabilitatea se conduce în partidă dublă, Unele excepții permise pentru anumite instituții publice care au dreptul să organizeze contabilități în partidă simplă (consiliile locale comunale) nu infirmă regula;

– înregistrarea cronologică și sistematică în contabilitate a tuturor operațiunilor de încasări și plăți în mod simultan, în debitul unor conturi și creditul altora;

– stabilirea totalului sumelor debitoare și soldurilor creditoare precum și a soldului final alfiecărui cont;

– întocmirea, cel pubțin lunar a balanței de de verificare care reflectă egalitatea între totalul sumelor debitoare și creditoare, și totalul soldurilor debitoare și creditoare ale conturilor.

– prezentarea execuției finale lunar, trimestrial, anual, a veniturilor încasate și plăților efectuate, precum și excedentului sau deficitului.

Ca și în cazul contabilității generale (financiare), contabilitatea publică trebuie să asigure o imagine fidelă cu privire la situația execuției componentelor bugetului general consolidat, a informațiilor necesare pentru necesitățile proprii ale instituțiilor publice, cât și în ceea ce privește furnizarea informațiilor acesteia către organele în drept, cu prerogative în materie. În acest sens, contabilitatea publică trebuie să respecte, cu bună credință, regulile și normele unitare, general valabile, ale contabilității generale, precum și principiile acesteia, și anume:

Principiul prudenței, care nu admite subevaluarea veniturilo și supraevaluarea cheltuielilor, atât în procesul de întocmire a bugetelor, cât și în cel de execuție mai ales. Acest principiu în contabilitatea publică trebuie să se manifeste mai ales în ceea ce privește corecta evaluare și înregistrare a drepturilor bugetare pe care le au instituțiile publice.

Potrivit reglementărilor la care ne-am referit principiul prudenței presupune că evaluarea trebuie să țină cont de toate angajamentele apărute în cursul exercițiului financiar curent sau al unui exercițiu precedent, chiar dacă acestea devin evidente numai între data bilanțului și data depunerii acestuia și trebuie avut în vedere toate deprecierile.

Principiul permanenței metodelor, care impune continuitatea regulilor și normelor privind modul de evaluare a veniturilor și criteriile de stabilire a creditelor bugetare, asigurându-se comparabilitatea în timp a informațiilor cu privire la structura bugetelor și mai ales de la un exercițiu la altul.

Principiul continuității activității, care în cazul contabilității publice, determină existența ei atât timp cât va exista sectorul public, iar acesta va exista atât timp cât va exista organizarea statală. În această direcție am putea menționa, eventual, despre o dezvoltare a atribuțiilor contabilității publice, odată cu expansiunea sectorului public, ale cărui cheltuieli publice, a raportului dintre acestea și produsului intern brut, a crescut în ultimul secol de aproape cinci ori.

Principiul continuității activității – presupune că instituția publică trebuie să-și continue în mod normal funcționarea, fără a intra în stare de desființare sau reducere semnificativă a activității, iar dacă ordonatorii de credite au luat cunoștință de unele elemente de nesiguranță legate de anumite evenimente care pot duce la incapacitatea acesteia de a-și continua activitatea, aceste elemente trebuie prezentate în notele explicative.

Principiul independenței exercițiului, care determină începerea execuție bugetare la o anumită dată, încheierea ei la o altă dată precisă și, în consecință. A neadmiterii ca în această perioadă să se înregistreze venituri și să se efectueze cheltuieli care aparțin altor exerciții. Acest principiu l-am putea denumi și al „adaptabilității informației contabile la sistemul execuției bugetare folosit”, „de gestiune”, sau „al exercițiului”. În acest sens, sectorul public a adoptat sistemul potrivit căruia are loc o evidențiere anuală a creditelor bugetare, a plăților de casă și a încasărilor la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele locale. Acest sistem impune valabilitatea creditelor bugetare deschise și repartizate numai în cadrul exercițiului bugetare respectiv; de asemenea, plățile de casă pot fi efectuate numai în limita și în cadrul termenului de valabilitate a creditelor. La partea de venituri sunt valabile sunt valabile numai acele încasări care se colectează în cursul anului financiare – bugetar, iar cele încasate după 31 decembrie se evidențiază pe exercițiul financiar următor.

În conformitate cu actele normative românești menționate la indice nr. 1 și contabilitatea publică s-a impus:

– principiul contabilității pe baza de angajamente care presupune că efectele tranzacțiilor și ale altor evenitmente sunt recunoscute atunci când tranzacțiile și evenimentele se produc și nu pe măsură ce numerarul sau evhivalentul său este încasat sau plătit și sunt înregistrate în evidențele contabile și raportate în situațiile fincnaicre ale perioadelor de raportare.

Situațiile financiare întocmite în baza acestui principiu oferă informații nu numai despre tranzacțiile și evenimentele trecute care au determinat încasări și plăți dar și despre resursele viitoare, obligațiile de plată viitoare. Acest principiu se bazează pe independența exercițiului potrivit căruia toate veniturile și toate cheltuielile se raportează la exercițiul la care se referă, fără a se ține seama de data încasării veniturilor, respectiv data plății cheltuielilor.

Principiul evaluării separate a elementelor de activ și de datorii – componentele elementelor de activ sau de datorii trebuie evaluate separat

Principiul necompensării, care în contabilitatea publică își găsește expresia cea mai largă prin acea că nu poate fi efectuate plăți direct din încasări, toate veniturile se înregistrează în buget, și pentru orice cheltuială care se efectuează există obligația unei aprobări. Unele excepții de la această regulă, mai ales în cazul fondurilor din mijloace extrabugetare și speciale, nu infirmă principiul general.

Astfel spus în conformitate cu ultimele reglementări românești în materie:

– principiul necompensării presupune că orice compensare între elemente de activ și de datorii sau între elemente de venituri și cheltuieli este interzisă, cu excepția compensărilor între active și datorii permise de reglementările legale, numai după înregistrarea în contabilitate a veniturilor și cheltuielilor la valoarea integrală.

Principiul intangibilității bilanțului de deschidere se aplică numai parția în situația contabilității publice, deoarece, în cazul fondurilor publice, veniturile cuvenite anului curent, dar încasate în anul viitor, se înregistrează, ca venit, în anul în care s-au încasat. De asemenea, fondurile aprobate prin bugetele anuale și nefolosite în acel an își pierd valabilitatea la sfârșitul exercițiului. Numai în cazul anumitor bugete, ca de exemplu în cele din mijloace extrabugetare și fondurile speciale, care au dreptul să-și reporteze soldul execuției din anul precedent, am putea vorbi despre o anume intangibilitate a bilanțului de deschidere.

Cu alte cuvinte principiul intangibilității presupune că bilanțul de deschidere pentru fiecare exercițiu financiar trebuie să corespundă cu bilanțul de închidere al exercițiului financiar precedent.

Principiul comparabilității informațiilor – Elemente prezentate trebuie să dea posibilitatea comparării în timp a informațiilor

Principiul materialității (pragului de semnificație) – Orice element care are o valoare semnificativă trebuie prezentat distinct în cadrul situațiilor financiare iar elementele cu valori nesemnificative dar care au aceași natură sau au funcții similare trebuie însumate și prezentate într-o poziție globală. Un element patrimonial este considerat semnificativ dacă omiterea sa ar influența în mod vadit decizia utilizatorilor situațiilor financiare.

Principiul prevalenței economicului asupra juridicului (realității asuăra aparenței) – Informațiile contabile prezentate în situațiile financiare trebuie să fie credibile, să respecte realitatea economică a evenimentelor sau tranzacțiilor, nu numai forma lor juridică.

Abaterile de la principiile generale prezentate mai sus pot fi efectuate în cazuri excepționale. Astfel de abateri trebuie prezentate în notele explicative, precum și motivele care le-au determinat, împreună cu o evaluare a efectului acestora asupra valorii activelor, datoriilor, poziției financiare și a rezultatului patrimonial.

Față de regulile enunțate, în legătură cu modul de funcționare a contabilității publice în România, autorii la care ne-am referit, Vincent Raude și Jean Claude Pagat în aceeași lucrare, menționează următoarele principii fundamentale ale contabilității publice franceze:

principiul distincției între oportunitate și regularitate;

principiul distincției între ordonatori și contabili;

principiul neafectării încasărilor și cheltuielilor.

La aceste trei principii de bază s-ar mai putea adăuga:

principiul responsabilității (pentru ordonatori și contabili);

principiul unității (unitate de reglementare, abilitatea de manevrare a conturilor, unitatea de trezorerie).

În afară de frumusețea definirii principiului unității reținem principiul distincției între oportunitate și regularitate care în literatura noastră de specialitate nu este abordat.

Datorită specificului privind finanțarea instituțiilor publice în cadrul contabilității acestora pe lângă noțiunile de „cheltuieli efective”, ca în cazul agenților economici întâlnim și noțiunile de „plăți de casă” sau „plăți njete de casă”, al căror nivel este determinat de ieșirile de numerar prin casieria instituției sau prin conturile de la Trezoreria statului sau bănci și car numai întâmplător, coincid la sfârșitul exercițiului bugetar cu conturile de cheltuieli efective.

În concluzie, contabilitatea publică și, în primul rând, cea a instituțiilor publice se aseamănă în multe privințe cu contabilitatea generală, asemănare determinată mai ales de regulile și principiile contabilității în general, dar are multe și esențiale deosebiri determinate de specificul funcționării conturilor instituțiilor publice în ceea ce privește modul cum acestea se evidențiază constituirea veniturilor publice și efectuarea cheltuielilor, dar mai ales a modului lor de închidere la sfârșitul exercițiului financiar – bugetar.

La elaborarea politicilor contabilității publice trebuie respectate conceptele de bază ale contabilității, și anume: contabilitatea de angajamente, principiul continuității activității, precum și celelalte principii.

Politicile contabile trebuie elaborate astfel încât să se asigure furnizarea, prin situațiile financiare, a unor informații care să fie:

relevante pentru nevoile utilizatorilor în luarea deciziilor

credibile în sensul că reprezintă fidel rezultatele și poziția financiară a instituției publice; sunt neutre; sunt prudente și sunt completate sub toate aspectele semnificative.

Modificările politicii contabile sunt permise doar dacă sunt cerute de lege sau au ca rezultat informații mai relevante sau mai credibile referitoare la operațiunile instituției publice. Dacă totuși se produc modificări ale politicii contabile acestea trebuiesc să asigure utilizatorii că au fost alese în mod adecvat pentru a prezenta efectul modificării asupra rezultatelor raportate ale perioadei, precum și tendința reală a rezultatelor activității instituției publice în cauză.

Nu sunt considerate modificări ale politicii contabile:

adoptarea unei politici contabile pentru evenimente sau tranzacții care diferă ca fond de evenimentele sau tranzacțiile produse anterior;

adoptarea unei politici contabile pentru evenimente sat tranzacții ce nu au avut loc anterior sau care au fost nesemnificative.

Față de cele patru componente ale contabilității publice prezentate puțin înainte, potrivit reglementărilor românești, în actuala etapă începând cu anul 2006 instituțiile publice sun obligate să conducă:

contabilitatea veniturilor și cheltuielilo9r bugetare, care să reflecte încasarea veniturilor și plata cheltuielilor aferente exercițiului bugetar și,

contabilitatea generală bazată pe principiul constatării drepturilor și obligațiilor, care să reflecte evoluția situației financiare și patrimoniale precum și excedentul sau deficitul patrimonial, urmând ca

„contabilitatea destinată analizării costurilor programelor aprobate” să fie dezvoltată din punct de vedere metodologic după implementarea contabilității generale de la pct b).

De asemenea contabilitatea Trezoreriei statului este o secțiune a contabilității publice care face obiectul altei discipline.

În aplicarea prevederilor contabilităților de la pct. „a” și „b”, planul de conturi va cuprinde:

conturi bugetare – pentru reflectarea încasării veniturilor și plății cheltuielilor și determinarea rezultatului execuției bugetare (excedent sau deficit bugetar) Contabilitatea veniturilor și cheltuielilor bugetare, se realizează cu ajutorul unor conturi speciale, deschise pe structura clasificației bugetare în vigoare. Aceste conturi asigură înregistrarea veniturilor încasate și a cheltuielilor plătite, potrivit bugetului aprobat și furnizează informațiile necesare întocmirii contului de execuție bugetară și stabilirii rezultatului execuției bugetare.

Conturi generale – pentru reflectarea activelor și pasivelor instituției, a cheltuielilor și veniturilor aferente exercițiului, indiferent dacă veniturile au fost încasate iar cheltuielile plătite, pentru determinarea rezultatului.

Unele noțiuni privind conceptul și rolul instituțiilor publice

După ce Parlamentul țării și administrațiile publice locale au stabilit volumul și structura resurselor financiare publice necesare îndeplinirii atribuțiilor și funcțiilor statului, o componentă majoră a procesului formării lor este aceea a mijloacelor și metodelor care să asigure colectarea acestora, dar mai ales gestionarea și utilizarea eficientă a lor.

În acest context, un rol important îl au instituțiile publice prin intermediul cărora se derulează atât procesul de constituire, cât și cel de utilizare a principalelor resurse financiare publice ale statului.

În procesul de constituire a resurselor financiare publice, instituțiile de primă importanță sunt autoritățile speciale ale statului, precum Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări nSociale de Sănătate, Agenția Națională pentru ocuparea forței de muncă și administrațiile publice locale.

Dacă în procesul de constituire a resurselor financiare publice sunt câteva instituții publice care joacă un rol major în acest proces, respectiv instituțiile enumerate mai sus, procesul de utilizare a fondurilor financiare publice se derulează prin intermediul tuturor instituțiilor publice centrale și locale, ceea ce face ca rolul și importanța acestora să fie de o importanță deosebit de mare în ceea ce privește utilizarea acestora în mod eficient.

Resursele financiare publice centralizate la dispoziția statului prin componentele bugetului general consolidat au ca principală destinație „finanțarea sectorului public”, care, potrivit opiniei Prof. Ghe. Manolescu este definit ca: „În acest sens se poate admite că sectorul public sau statul (în calitate de agent economic) cuprinde ansamblul de activități, instituții și organisme caracterizate prin procesul de decizie colectivă sau politică, în cadrul cărora procedurile de alegere se realizează prin mecanismul votului”.

Principalul „consumator” al acestor fonduri publice este sectoul public și semipublic, prin instituțiile sale.

Instituțiile publice reprezintă denumirea generică ce include Parlamentul, Administrația Prezidențială, Guvernul, ministerele, autoritatea judecătorească și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale, a cărei activitate se desfășoară sub garanția statului, prin intermediul cărora statul își exercită și îndeplinește funcțiile și atribuțiile sale în domeniul economic, social-cultural, de apărare siguranță națională, ordine publică. Ele pot fi de importanță centrală, ca de exemplu Parlamentul, Administrația Prezidențială, Guvernul, ministerele și alte instituții ale administrației centrale autonome și de importanță locală respectiv autoritățile unităților administrativ teritorioale, consiliile județene, municipale, orășenești și comunale, precum și instituțiile publice și serviciile publice subordonate acestora.

Ca sistem de finanțare, instituțiile publice pot fi:

Finanțate integral din resurse bugetare, situație în care veniturile pe care le realizează acestea au obligația să le verse în totalitate la bugetul din care sunt finanțate, cu excepția donațiilor și sponsorizărilor;

Finanțate din mijloace extrabugetare (venituri proprii) cu completare din fonduri bugetare, sub forma subvențiilor sau transferurilor bugetare (bugetul de stat sau bugetele locale). În această situație veniturile proprii pe care le realizează instituțiile în cauză se rețin pentru autofinanțare, iar cele nefolosite se repartizează la sfârșitul anului pentru anul următor, dacă legea care reglementează finanțarea acestor instituții nu prevede altfel;

Finanțate integral din mijloace extrabugetare (venituri proprii), situație în care, de asemenea, soldul acestora de la sfârșitul perioadei se reportează pentru exercițiul financiar următor;

Instituțiile publice organizate de stat în vederea îndeplinirii atribuțiilor sale au caracteristici care le deosebesc de persoanele juridice patrimoniale și mai ales de agenții economici astfeș:

sunt organisme prin intermediul cărora statul își exercită rolul, atribuțiile și funcțiile sale în domeniul administrativ, social-cultural, de apărare, ordine publică, siguranță națională, justiție, asistență socială, economic;

sunt entități care, în general, nu desfășoară activități productive prin care să se realizeze bunuri materiale sau servicii de natură economică. Ele produc utilități sociale, administrative, justiție, ordine publică, apărare și numai întâmplător subunități ale acestora pot realiza și produce utilități și servicii de natură economică, situație în care acestea se supun regulilor și principiilor după care funcționează finanțele private respectiv din aceea activitate trebuie să se înregistreze cu obligații către componentele bugetului general consolidat.

în funcție de modul lor de finanțare – integral din resurse bugetare sau parțial, integral din mijloace extrabugetare sau fonduri speciale – venituri proprii ale acestora se varsă integral la bugetul din care sunt finanțate sau se reportează pentru anul următor – în cazul finanțării din mijloace extrabugetare sau din fondurile speciale;

în general nu calculează indicatori de rentabilitate, dar li se pot calcula indicatori de eficiență socială, educațională, de cultură, etc.

își finanțează activitatea pe baza bugetelor de venituri și cheltuieli sau numai pe baza bugetelor de cheltuieli.

Clasificarea instituțiilor publice

a) După importanța activității și subordonarea acestora, instituțiile publice sunt grupate astfel:

a1) instituții publice ale administrației centrale, care cuprind: Parlamentul, Administrația Prezidențială, Guvernul, ministerel și celelalte autorități centrale de specialitate ale administrației publice centrale și serviciile lor descentralizate;

Serviciile publice descentralizate ale ministerelor la nivel județean sunt: direcțiile generale ale finanțelor publice; inspectoratele școlare județene și ale Mun. București; direcțiile judeșene de muncă, solidaritate socială și familiei; direcțiile județene sanitare; consiliile județene de cultură, etc.

a2) instituții publice ale administrației locale, care cuprind: instituțiile administrației publice locale, formate din unitățile administrativ-teritoriale (comunele, orașele, municipiile și județene), precum și instituțiile publice subordonate acestora.

Autoritățile administrației publice locale prin intermediul cărora se realizează autonomia și administrația publică locală în comune, orașe și municipii sunt: consiliile locale alese și primarii acestora aleși în condițiile legii.

Conducătorii instituțiilor publice, centrale și locale, în funcție de drepturile conferite de lege în legătură cu aprobarea, repartizarea și utilizarea fondurilor bugetare poartă denumirea de ordonatori de credite. Vincent Raude și Jean Claude Pagat îl citează pe G. Devaux, care dă ordonatorului de credite următoarea definiție: „Este ordonator public al încasărilor și cheltuielilor orice persoană care are calitatea în numele statului, a unei colectivități sau instituții publice de a contracta, constata, lichida o creanță sau de a ordona fie încasarea unei creanțe, fie plata unei datorii”. Observăm din această definiție că ordonatorii de credite nu sunt atașați noțiunii de încasări și cheltuieli, ci celei de „creanțe” și „datorii”.

Materialele de specialitate și reglementările românești definesc ordonatorul de credite ca fiind „conducător al unei instituții bugetare, centrală sau locală, care are dreptul să dispună de creditele bugetare aprobate prin planul de venituri și cheltuieli al instituției”. Aceleași drepturi și obligații, reieșite din definiția dată de Dicționarul explicativ, rezultă și din materialele de specialitate și reglementările românești în materie, care precizează că „ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat și bugetelor fondrilor speciale sunt conducătorii autorităților publice, miniștrii și conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale”. În cazul autorităților administrației publice locale ordonatorii principali de credite sunt primarii consiliilor locale, Primarul general al Mun. București și președinții consiliilor județene.

b) În conformitate cu reglementările românești, instituțiile publice se împart în:

b1) instituții publice ierarhic superioare, ai căror conducători au calitatea de ordonatori principali sau secundari de credite;

b2) instituții publice subordonate, ai căror conducători au calitatea de ordonatori secundari sau terțiari de credite.

Ordonatorii principali de credite primesc resursele de finanțare direct de la organul care aprobă bugetul – Parlament, consiliile județene sau locale – atât pentru nevoile lor proprii, cât și pentru cele ale instituțiilor subordonate, pe care apoi le repartizează acestora.

Sunt și situații când unele instituții publice ai căror au calitatea de ordonatori secundari de credite se găsesc în raport de subordonare față de ordonatorii principali de credite și ierarhic superior față de ordonatorii terțiari de credite. Acești ordonatori nu au relație directă cu bugetul de stat, dar din creditele primite de la ordonatorii principali de credite repartizează o parte din acestea ordonatorilor terțiari de credite aflați în subordinea lor.

Aceiași autori, Vincent Raude și Jean Claude Pagat, observă că ordonatorii sunt subdivizați, cum este și cazul contabililor, în principali, secundari, mandatari, supleanți și agenți de execuție, dar numai ordonatorii principali și secundari de credite au calitatea juridică de ordonatori.

O altă clasificare, după aceiași autori este cea de „ordonatori aleși” și „ordonatori numiți”, cei „aleși” având responsabilitate politică.

Comparativ cu modul în care legislația românească a reglementat statutul ordonatorilor de credite, mai ales în ceea ce privesc responsabilitățile și drepturile acestora, în literatura franceză de specialitate constatăm atribuții și drepturi sporite pentru ordonatorii de credite din Franța în materie de încasare a creanțelor bugetare. Printre atribuțiile acestora în problema încasărilor menționăm: „dispun execuția încasărilor, constată drepturile organismelor, lichidează încasările, emit ordine de încasări destinate să asigure încasarea, notifică aceste ordine contabililor însărcinați cu încasarea”. Față de aceste responsabilități pe linia încasării veniturilor a ordonatorilor publici francezi, în țara noastră aceștia au stabilite sarcini și responsabilități puțin diferite, reglementările în domeniu subliniind mai ales drepturile și obligațiile acestora în ceea ce privește angajarea și efectuarea de cheltuieli. Astfel, atribuțiile definite prin reglementările românești ale ordonatorului de credite sunt următoarele: au obligația de a angaja și utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituției publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale.

Ordonatorii de credite răspund deopotrivă prevederilor amintite de:

angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate, aprobate potrivit prevederilor legale;

realizarea veniturilor;

angajarea și utlizarea creditelor bugetare pe baza unei gestiuni financiare;

integritatea bunuirlor încredințate instituției pe care o conduc;

organizarea, ținerea la zi a contabilității și prezentarea la termen a situației financiare asupra patrimoniului aflat în administrare și a execuției bugetare;

organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziții publice și a programului de lucrări de investiții publice;

organizarea evidenței programelor, inclusiv a indicatorilor aferenți acestora;

organizarea și ținerea la zi a evidenței patrimoniului conform prevederilor legale.

Cu toate că legea românească prevede pentru ordonatorii principali de credite și obligații cu privire la realizarea veniturilor, de multe ori în practică, această sarcină este preluată de organele fiscale.

Pentru instituțiile publice centrale și locale finanțate de la buget, din fondurile speciale ori din mijloacele extrabugetare se face pe baza bugetelor de venituri și cheltuieli întocmite și aprobate în fiecare an potrivit normelor legale în vigoare. În cazul bugetelor locale, fondurile speciale și extrabugetare cuprind, pe de o parte, veniturile, iar, pe de altă parte, creditele bugetare aprobate pe an, trimestre, cu defalcare pe subdiviziunile clasificației bugetare, în limita cărora ordonatorii de credite pot efectua plăți. În situația instituțiilor publice centrale bugetele lor cuprind numai prevederile de la partea de cheltuieli, respectiv creditele bugetare aprobate.

c) Din punct de vedere al statutului juridic, instituțiile publice se pot clasifica în:

c1) instituții publice cu personalitate juridică, ai căror conducători au calitatea de ordonatori de credite, calitate care le dă drept de decizie în angajarea și efectuarea de cheltuieli;

c2) instituții publice fără personalitate juridică, ai căror conducători nu au calitatea de ordonatori de credite, însă pot efectua cheltuieli numai în limita sumelor efectiv virate de ordonatorul său de credite ierarhic superior în subconturi deschise pe numele lor și care reprezintă, de obicei, plăți de salarii și alte cheltuieli asimilate acestora, precum și un volum restrâns de alte cheltuieli, cum ar fi cele legate de întreținerea și funcționarea instituției în cauză.

Fondurile financiare publice – obiect al contabilității instituțiilor publice

După cum s-a subliniat în subcapitolul precedent, instituțiile publice centrale și locale își asigură resursele financiare necesare funcționării lor pe seama fondurilor bugetare, a fondurilor speciale și din mijloace extrabugetare (venituri proprii). Pentru finanțarea unor acțiuni și obiective de interes public național și local prin bugetul de stat și bugetele locale se susțin financiar regiile autonome naționale sau locale și, în anumite situații, chiar societățile comerciale (acoperirea unor diferențe de preț, prime, dobânzi subvenționate).

Instituțiile publice cre își acoperă integral cheltuielile din resurse bugetare, varsă integral la bugetul din care sunt finanțate veniturile pe care întâmplător le obțin, cu excepția sumelor primite de la diverse persoane juridice sau fizice sub forma donațiilor sau sponsorizărilor, înfăptuindu-se pe această cale „o corelație totală cu bugetul de stat”, pe câtă vreme instituțiile publice care sunt finanțate și din mijloace extrabugetare (venituri proprii) sau din fonduri speciale, rețin aceste resurse financiare pentru acoperirea cheltuielilor, iar soldul acestora neutilizat la sfârșitul anului după regularizarea cu bugetul din care sunt subvenționate îl reportează pentru exercițiul financiar următor.

În consecință, instituțiile publice din România sunt finanțate printr-un întreg sistem de bugete și planuri financiare, respectiv: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, bugetele din mijloace extrabugetare, bugetul asigurărilor pentru șomaj, bugetul Trezoreriei statului, bugetul fondurilor externe contractate direct de stat sau garantate de stat.

Prin aceste bugete se constituie ceea ce numim fondurile financiare publice, prin intermediul cărora statul și instituțiile sale publice abilitate își acoperă cheltuielile necesare creării de utilități și servicii publice și semipublice.

Componentele bugetului general consolidat prin intermediul cărora instituțiile publice ăși asigură resursele financiare necesare funcționării lor sunt deci:

bugetul de stat;

bugetul asigurărilor sociale de stat;

bugetele locale;

bugetele din mijloace extrabugetare;

bugetele fondurilor speciale, (sănătate și șomaj)

Bugetul de stat reprezintă principalul plan financiar al statului prin intermediul căruia se constituie și utilizează principalele resurse financiare publice ale țării. În bugetul de stat sunt prezentate, pe de o parte, resursele financiare în funcție de conținutul lor economic și proveniență, iar pe de altă parte destinația acestora, ordonate după o serie de criterii care țin de politicile bugetare pe care le promovează partidele politice aflate la putere într-o perioadă dată de timp. În fapt, și bugetul de stat exprimă relații sociale de natură economică care se statornicesc între subiecții din economie, practic între toți membrii societății, persoane fizice și juridice, inclusiv instituțiile publice, pe de o parte, și stat, pe de altă parte, în acest proces complex de constituire și utilizare a resurselor financiare publice.

Datorită faptului că execuția de casă a bugetului de stat se înfaăptuiește practic pe două paliere, de constituire a resurselor financiare publice ocupându-se, în principal, Ministerul Finanțelor Publice cu organele sale teritoriale, iar utilizarea acestor resurse financiare se realizează prin instituțiile publice ce funcționează ca autorități ale statului. De aceea și reflectarea acestor două procese, de constituire și utilizare, în contabilitatea publică se realizează oarecum separat. Pe de o parte, Ministerul Finanțelor Publice, prin Trezoreria statului organizează contabilitatea publică privind constituirea resurselor, iar pe de altă parte instituțiile publice, prin contabilitatea proprie organizează contabilitatea privind utilizarea acestora. De fapt, procesul de evidențiere a cheltuielilor publice se realizează atât prin contabilitatea Trezoreriei statului, până la un anumit nivel analitic (pe instituții publice și în cadrul lor pe capitole), precum și prin contabilitatea instituțiilor publice beneficiare, unde conturile analitice sunt mult mai dezvoltate (pe subcapitole, criterii economice al cheltuielilor etc.).

Instituțiile publice care folosesc în finanțarea lor resurse financiare ale bugetului de stat întocmesc numai un buget care evidențiază creditele bugetare aprobate în limita cărora se pot efectua plăți de casă, fără ca acestea să aibă posibilitatea de a cunoaște concret modul în care au fost constituite resursele din care ele efectuează plăți. Altfel spus, instituțiile publice finanțate din bugetul de stat nu cunosc cum se derulează procesul de constituire a resurselor financiare ale bugetului de stat deoarece despre acest lucru are știință numai Ministerul Finanțelor Publice, îndeosebi prin Trezoreria statului. Numai aici, la nivelul Ministerului Finanțelor Publice, prin Trezoreria statului și organele de administare a veniturilor statului se întâlnesc informațiile complete cu privire la modul în care s-a reușit constituirea resurselor bugetului de stat la nivelul preconizat, pe de o parte, și modul în care decurge utilizarea acestor resurse prin instituțiile publice abilitate, pe de altă parte. Numai pe baza acestor informații Ministerul Finanțelor Publice are posibilitatea de a decide cât din creditele bugetare aprobate de Parlament pot fi operaționale în cursul exercițiului bugetar, respectiv care este nivelul la care se pot efectua deschideri de credite bugetare pentru ca apoi, pe această bază, să se poată efectua plăți.

De aceea, contabilitatea instituțiilor publice finanțate prin bugetul de stat evidențiază în principal procesul de utilizare a resurselor financiare bugetare, iar dacă întâmplător se realizează și veniturile bugetare ele se evidențiază într-un cont colector și apoi se varsă în întregime la bugetul de stat.

Organizată în acest fel, contabilitatea instituțiilor publice reflectă prin conturile sale, în primul rând, cheltuielile bugetare, respectiv faptul că ele sunt acoperite dintr-o anumită resursă (finantare bugetară) al cărei volum și nivel real este, cunoscut numai de către o altă autoritate a statului, Ministerul Finanțelor Publice.

Bugetul asigurărilor sociale de stat. Instituțiile publice finanțate prin bugetul asigurărilor sociale de stat au organizat un sistem contabil asemănător cu cel al instituțiilor publice finanțate prin bugetul de stat, respectiv: la nivelul instituțiilor publice efectuarea plăților este condiționată numai de nivelul creditelor bugetare deschise

Și aici, în rândul instituțiilor publice contabilitatea reflectă nivelul de constituire al resurselor bugetului asigurărilor sociale de stat și, în mod separat, pe cel al utilizării acestor resurse, totul derulându-se în cadrul aceluiași minister, cel al Ministerului Muncii, Solidarității Sociale și Familiei, din care cauză deciziile care trebuie luate sunt mai ușor de dat.

Instituțiile publice finanțate prin bugetul asigurărilor sociale de stat, al doilea plan financiar ca importanță după bugetul de stat, exprimă relații sociale de natură economică care se formează în procesul constituirii și utilizării fondurilor publice, având ca destinație finanțarea pensiilor de asigurări sociale de sta, a pensiilor pentru agricultori, a indemnizațiilor pentru incapacitate temporară de muncă, concedii de maternitate, îngrijirea copiilor, tratamentul balnear și alte ajutoare sociale. Aceste resurse publice sunt formate, în principal, din contribuțiile obligatorii pe care le datorează acestui buget angajatorii (persoane juridice și fizice) și angajații. Contabilitatea acestora este organizată în mod sintetic prin Trezoreria statului și în mod analitic prin instituțiile publice specificate, organizate în cadrul Ministerului Finanțelor Publice și Ministerului Muncii, Solidarității Sociale și Familiei.

Bugetele locale. Instituțiile publice finanțate prin bugetele locale își au organizată contabilitatea execuției cheltuielilor asemanător cu cea a contabilității instituțiilor publice finanțate din bugetul de stat, specificul acesteia în cadrul acestor instituții reprezentându-l faptul că este obligatorie organizarea unei contabilități privind evidențierea veniturilor proprii. De asemenea, închiderea conturilor de venituri și cheltuieli privind această parte a contabilității instituțiilor publice locale se face printr-un cont specific, cel de „rezultate”, asemănător celui din contabilitatea financiară.

Bugetele locale reprezintă, deci, pentru instituțiile publice de interes local principalele instrumente prin intermediul cărora organele administrativ-teritoriale își constituie fondurile publice necesare finanțării acțiunilor social-culturale, economice etc. privind colectivitățile locale. Și aceste bugete exprimă, în ultimă instanță, relații sociale de natură economică care se formează în cadrul procesului de formare și utilizare a resurselor financiare publice de interes local între colectivitățile locale (persoane juridice și fizice), pe de o parte, și puterea locală reprezentată de consiliile județene și locale, pe de altă parte.

Întrucât unele instituții publice folosesc și regimul autofinanțării prin intermediul mijloacelor extrabugetare sau a fondurilor speciale, contabilitatea publică care reflectă acest sistem de finanțare este necesar să se adapteze acestui regim de finanțare, folosind conturi specifice acestor mijloace.

Bugetele din mijloace extrabugetare ale instituțiilor publice centrale și locale sunt constituite în baza unor acte normative speciale, a căror resurse financiară de natură publică se pot folosi numai pentru întreținerea și funcționarea acestor categorii și feluri de servicii și activități. Competența pentru aprobarea, constituirea și utilizarea acestor fonduri o au instituțiile în cauză cu avizul organelor ierarhic superioare.

De asemenea, bugetele fondurilor speciale, asigurările sociale pentru sănătate și șomaj folosite în finanțarea unor instituții publice se aprobă anual de către Parlament ca anexe la bugetul de stat sau la bugetul asigurărilor sociale de stat. Potrivit reglementărilor românești în această situație se găsesc instituțiile publice din domeniul sanitar, finanțate prin bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, și unitățile aparținând Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă, finanțate prin bugetul Fondului asigurărilor pentru șomaj.

În aceste condiții contabilitatea publică este chemată de a evidenția și reflecta prin conturile sale pe de-o parte modul prin care se constituie veniturile – resursele financiare ale acestor bugete, acest lucru realizându-se prin conturile care evidențiază creanțele bugetare și modul de încasare a lor iar pe de altă parte modul în care sunt utilizate resursele financiare ale acestor bugetel, lucru care se realizează mai ales prin conturile care evidențiază cheltuielile instituțiilor publice.

BIBLIOGRAFIE

Anghelache G., Belean P., Finanțele publice ale României, Editura Economică, 2003

Anghelache G., Belean P., Trezoreria Statului. Organizarea, funcționarea și sistemul contabil, Editura Economică, 2004

Mosteanu T. și colaboratorii, Buget și trezorerie publică, Editura Tribuna Economică, 2002

Popovici D., Popovici F., Buget și trezorerie, Editura Mirton, 2002

Contabilitatea instituțiilor publice, 1984

Legea finanțelor publice nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare

Copyright Notice

© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.

Acest articol: Principii DE Baza Privind Utilizarea Fondurilor Bugetare ȘI Teorii Privind Echilibrul Bugetar. Fondurile Bugetare Obiect AL Contabilitatii Publice (ID: 134243)

Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.

Principii DE Baza Privind Utilizarea Fondurilor Bugetare ȘI Teorii Privind Echilibrul Bugetar. Fondurile Bugetare Obiect AL Contabilitatii Publice

Copyright Notice

Plan de Afaceri Pentru Dezvoltarea Unei Sc

Relatiile Si Rolul F.m.i. In Economia Romaniei

Contabilitatea Creditelor pe Termen Lung

Utilizarea Solutiilor Cms (content Management System) Pentru Dezvoltarea Online a Unei Societati Comerciale la Nivel Global

Marketing Bancar Direct Aplicat la Unicredit Romania S.a

Riscurile Auditorului Si Riscul de Audit

Copyright Notice

Similar Posts