Primarul, Autoritate Executiva a Administratiei Publice Locale
Cuprins
81
SCURT ISTORIC
Primarul este autoritatea executivă a administrației publice locale care îndeplinește în același timp și rolul de reprezentant al statului în relațiile cu persoane fizice și juridice din țară și din străinătate, precum și în justiție, în unitatea administartiv teritorială în care a fost ales.
Comunele, orașele și sectoarele municipiului București au câte un primar, iar municipiul București are un primar general. Primarii sectoarelor municipiului București sunt în relații de subordonare față de primarul general al municipiului București.
Primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat de către cetățenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială în care urmează să-și exercite mandatul. Potrivit Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate.
Dacă nici unul dintre candidații propuși de partidele și formațiunile politice participante la alegeri nu întrunește această majoritate, se organizează al doilea tur de scrutin, în cel mult două săptămâni, între candidații situați pe primele două locuri și va fi ales candidatul care a obținut cel mai mare număr de voturi. În situația parității de voturi a cel puțin doi candidați, pentru funcția de primar, se delara balotaj și se vor organiza, de drept, noi alegeri în termen de două săptămâni. La aceste alegeri vor participa numai candidații care s-au aflat în situație de balotaj.
În cazul în care unul dintre candidații la funcția de primar, între care urmează să se desfășoare turul al doilea de scrutin, decedează, renunță sau nu mai îndeplinește condițiile cerute de lege pentru a fi ales, la turul al doilea de scrutin va participa candidatul dituat pe locul următor. Dacă una dintre aceste situații vizează unul dintre candidații aflați în situație de balotaj, nu vor mai avea loc alegeri, biroul electoral de circumscripție declarându-l primar pe celălalt candidat. Pe baza rezultatului votului, biroul electoral de circumscripție eliberează certificatul doveditor al alegerii primarului.
Primarul și primarul general al Capitalei îndeplinesc funcții de autoritate publică; sunt șefii administrației publice locale și răspund în fața Consiliului de bună funcționare a acesteia. Semnul distinctiv al primarului este o eșarfă în culorile drapelului național al României. Este obligatorie purtarea eșarfei la solemnități, receptii, ceremonii publice și la celebrarea căsătoriilor.
Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data alegerilor, în camera de consiliu, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna, orașul sau subdiviziunea administrativ – teritorială. Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucuresti se face de către un judecător desemnat de președintele Tribunalului
Municipiului Bucuresti. Invalidarea alegerii primarului se poate pronunța în cazurile prevăzute mai sus. Rezultatul validării se prezintă în ședința de constituire a Consiliului local sau, după caz, într-o ședință extraordinară, de către un judecător sau un delegat al prefectului. În caz de invalidare a mandatului primarului, se organizează alegeri în termen de cel mult 45 de zile de la data invalidării, în condițiile stabilite de Legea privind alegerile locale.
Primarul depune în fața Consiliului local următorul jurământ în limba română:
"Jur să respect Constituția și legile țării și să fac, cu bună-credință, tot ceea ce stă în puterile și priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (orașului, județului). Așa să-mi ajute Dumnezeu."
Jurământul poate fi depus și fără formula religioasă.
În situații deosebite, jurământul se poate depune și în fața președintelui instanței judecătorești care a validat alegerea primarului.
Primarul care refuză să depună jurământul este considerat demisionat de drept.
Mandatul primarului este de 4 ani și se exercită până la depunerea jurământului de către primarul nou-ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, pe timp de război sau catastrofă.
Funcția de primar este o funcție tradițională în administrația locală, nu numai in Europa, dar și în alte continente, cum ar fi în America, unde a pătruns influența europeana.Legislația contemporana conține mai multe soluții cu privire la modalitatea de investiură, la atribuții și la raporturile sale cu organul colegial, ori cu alte autorități publice autonome sau,după caz, guvernamentale.
În Elveția, în zona germană, cel puțin, primarul se alege odată cu consiliul comunal, el trebuind să fie și membru în consiliul, cetățenii votează pentru persoana respectivă de două ori, ca membru în consiliu si ca primar,existând, firește, mai multe candidaturi pentru funcția de primar,postul ocupândul cel ce întrunește cele mai multe voturi.
În Franța, dimpotrivă, consiliul este cel ce alege primarul și adjuncții acestuia, prin vot secret,cu majoritate absolută, alegerea având loc în prima ședință a consiliului.Cu toate acestea, primarul, în sistemul francez este și președinte a consiliului municipal,asigurând buna desfășurare a ședințelor și respectarea ordinii in cadrul consiliului.
În Belgia, există altă formulă,primarul comunei este numit de Rege dintre membri consiliului comunal, la propunerea consilierilor, înaintată prin guvernatorul provinciei.Legea belgiană admite, că excepție de la această regulă,numirea primarului și din rândul altor alegători care au îplinit 25 de ani, dar în acest caz este nevoie de avizul delegației permanente a consiliului provinciei.
În Italia, atât primarul, cât și președintele consiliului provinciei sunt aleși de structurile pe care le prezindă, primarul de giunta comuală, la rândul ei aleasă de consiliul comunal, iar președintele de consiliul provinciei.Interesant este de retinut că alegerea,prin vot deschis și majoritate absolută, se face pe baza unu program, la care trebuie să subscrie 1/3 din membrii giuntei.
Instituția primarului este tradițională în administrația României. Ea a fost reglementată pentru prima dată în timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza prin Legea comunală din 1864 și a cunoscut o evoluție continuă ca un efect firesc al transformărilor prin care a trecut statul românesc.
Prin Legea comunală din 1 aprilie 1864 s-a impus soluția alegerii consiliului comunal și a primarului de locuitorii comunei rurale, pe baza votului cenzitar, fiid scutiți de cens nmai anumiti funcționari si liber profesioniști. Primarul este magistratul comunal, caruia legea îi încredințează întreaga administrație a comunei, dar in acelaș timp era și delegatul puterii centrale, în comunele rurale, el trebuia confirmat de prefect,în comunele urbane, însă, primarul era numit de Domn dintre primii trei consilieri care au întrunit cele mai multe voturi.
Lege comuală din 7 mai 1887, cu modificările din 1894 și Legea organizării comunelor rurale și administrațiunea plășilor din 1 mai 1904 (care a inlocuit Legea din 1887) au venit cu altă soluție: primarul era ales de către consilieri “ dintre membri cu știință de carte “ și confirmat de prefectul județului.Primarul lucra sub controlul direct al consiliului, făcând acte deadministrare propriu-zisă și acte de poliție comunală.
O inovație a Legii din 1904 a constat în faptul că orice cetățean putea cere primarului să intenteze acțiunile ce credea că aparțin comunei, iar dacă primarul refuza neântemeiat, cel interesatavea dreptul să reclame prefectului.Legile ulterioare, pâna la instaurarea dictaturii regale, s-au înscris când intr-o formulă, când în alta, firește cu anumite variațiuni date de modul în care a fost concepută administrația județeanăde la nivelul plasei. Nu trebuie să uităm că la un moment dat legislația reglementa doi prefecți, unul politic, numit de Guvern, și unul administrativ.
Astfel ultima reglementare democratică, Legea administrativa din 2 martie 1936 a consacrat soluția alegerii primarului de consiliu : ”Consiliul odată constituit, va proceda la alegerea primarului,ajutorilor de primari, a unei comisiuni financiare, compusă din trei membri, iar la municipiii și a une delegațiuni a Consiliului ” (art. 57),Legea admitea și ipoteza numirii primarului, se înțelege atunci când ”din orice cauză primarul n-a putut fi declarat ales”.
Legislatia atuală în vigoare a optat pentru soluționarea alegerii primarului, la fel ca și consiliul, direct de comunitatea locală, indiferent că este vorba de mediul rural sau urban stabilind totodată, incompatibilitatea dintre funcția de primar și ceea de consilier.
ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ
1. Unitățile administrativ-teritoriale și reprezentarea lor publică
Sarcinile complexe ale statului, precum și nevoile diverse ale populației nu pot fi realizate numai de către autoritățile administrației publice centrale, iar pe de altă parte, nevoile și cerințele cetățenilor nu sunt identice pe întreg teritoriul statal, existând probleme specifice, particulare de la o zonă la alta a țării.
Organizarea, din punct de vedere administrativ a teritoriului unei țări, interesează așadar atât puterea de stat – care urmărește ca prin structurile administrativ-teritoriale pe care le creează să poată conduce și guverna mai ușor societatea, dar în același timp interesează și colectivitățile locale – care urmăresc recunoașterea unei autonomii locale cât mai largi față de administrația centrală, în scopul de a-și gestiona cât mai bine problemele de interes local.
Orice stat, pentru a putea fi condus și administrat în condiții cât mai bune, își împarte teritoriul în unități administrativ-teritoriale, cărora le recunoaște personalitatea juridică și le conferă totodată atât atribuții de drept public precum și atribuții de drept privat.
În consecință, elementele componente ale personalității juridice a statului și anume: populația (organizată ca o colectivitate cu o conducere proprie), patrimoniul (format din totalitatea bunurilor mobile și imobile de interes local aparținând domeniului public și privat, deci inclusiv teritoriul, precum și drepturile și obligațiile cu caracter patrimonial) și scopul căruia îi este afectat acest patrimoniu (satisfacerea intereselor populației), le regăsim la fiecare dintre unitățile administrativ-teritoriale, subdiviziuni ale teritoriului statului.
Așadar, fiecare unitate administrativ-teritorială este constituită ca persoană juridică distinctă, cu statut juridic propriu conferit de lege.
În acest sens, Constituția României, republicată prevede în art.3 alin. (3): „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, orașe și județe. În condițiile legii, unele orașe sunt declarate municipii”, iar art. 21 al Legii nr. 215/2001 – legea administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare, prevede că „Unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu”.
Ca persoane juridice civile au în proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii.
Organizarea administrativ teritorială a României este reglementată de Legea nr.2/1968 cu modificările ulterioare, potrivit căreia teritoriul este organizat din județe, municipii, orașe și comune.
Conform art. 22 al Legii nr. 215/2001 delimitarea teritorială a comunelor, orașelor și județelor se stabilește prin lege, orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate face numai prin lege și numai după consultarea prealabilă a cetățenilor din unitățile administrativ-teritoriale respective, prin referendum.
Potrivit prevederilor art. 121 alin. (1) din Constituție și Legii nr.215/2001 privind administrația publică locală, autoritățile administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși potrivit legii.
ivit legii.
La nivelul județelor, funcționează consiliile județene ca autorități ale administrației județene alese și care au printre atribuții și pe aceea de a coordona activitatea consiliilor comunale și orășenești în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.
Primarul reprezintă comuna sau orașul în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum și în justiție, conform art. 62 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, iar președintele consiliului județean reprezintă județul în relațiile cu celelalte autorități publice, cu persoanele fizice și juridice române sau străine, precum și în justiție, astfel cum prevăd dispozițiile art. 114 alin. (1) ale Legii nr. 215/2001, legea administrației publice locale.
În același timp, art. 123 alin. (1) din Constituția României, republicată, și art. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului prevăd că, în fiecare județ și în municipiul București, Guvernul numește câte un prefect, ca reprezentant al său pe plan local, care conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale de specialitate organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
Principiile de bază ale organizării și funcționării administrației publice locale.
Studiul principiilor după care se organizează și funcționează administrația publică locală a constituit o preocupare constantă a doctrinei de specialitate. Suportul constituțional al acestor principii îl regăsim în Capitolul V, Secțiunea a 2-a, Titlul III (art. 120 – 123) din Constituția României, republicată. În același timp, consacrarea acestor principii o regăsim și în alte acte normative, deosebit de importante pentru alegerea, organizarea și funcționarea autorităților administrației publice locale, cum sunt: Legea administrației publice locale nr. 215/2001, Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, Legea nr. 337/2004 – legea cadru privind descentralizarea, Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, ș. a.
Astfel, art. 120 din Constituția României, republicată, intitulat în mod semnificativ „Principii de bază” prevede: „(1) Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice”, principii care sunt detaliate în actele normative enunțate.
Spre exemplu, art. 2 alin. (1) al Legii nr. 215/2001 – legea administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare statuează faptul că administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile: descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit.
Referitor la principiile menționate se impun câteva precizări, după cum urmează:
privesc numai administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale și nu administrația publică în general;
aplicarea acestor principii trebuie să nu aducă atingere caracterului de stat național unitar al României;
se aplică atât autorităților administrației publice locale precum și celor județene, între acestea existând raporturi de colaborare și nu de subordonare;
principiul deconcentrării serviciilor publice nu se regăsea în varianta inițială a Constituției României din 1991, fiind introdus ca urmare a revizuirii Constituției prin Legea nr. 429/2003.
2.1. Principiul autonomiei locale
Potrivit opiniilor exprimate în doctrina din perioada interbelică, principiul descentralizării în organizarea administrației presupune și autonomia locală, nu de puține ori cele două concepte fiind utilizate împreună. Așa de pildă, în perioada interbelică prof. A. Teodorescu considera că autonomia locală, sub aspect istoric, a fost anterioară apariției statului, ea păstrându-se ca realitate socio-psihologică și economică chiar și în cele mai totalitare regimuri politice.
Ca realitate juridică însă, autonomia locală a fost și este influențată de mai mulți factori, dintre care cităm: tradiția istorică, cadrul geografic, resursele economice, gradul de instrucție civică și politică, reglementările naționale și internaționale etc.
În viziunea contemporană, autonomia locală se manifestă sub mai multe aspecte și pe mai multe planuri.
Astfel, sub aspectul capacității juridice, colectivitățile locale (regiunile, județele, orașele, comunele etc.) sunt subiecte de drept distincte de stat, având interese publice proprii, recunoscute ca atare de legiuitor.
Pe plan instituțional, acestea sunt reprezentate de autorități administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii județene, primari) și care nu se găsesc în raporturi de subordonare față de aparatul de stat central.
În planul autonomiei decizionale, autoritățile administrației publice locale au competențe generale și adoptă decizii în interesul colectivităților pe care le reprezintă.
În sfârșit, dar cel puțin de aceeași importanță, autonomia locală nu se poate manifesta în mod real decât dacă este recunoscută și în planul resurselor financiare, materiale și umane de care dispun.
Astfel, colectivitățile locale au bugete proprii, dispun de un patrimoniu în care sunt incluse bunurile ce aparțin domeniului public și privat al județului, orașului sau comunei și sunt deservite de funcționari publici selectați pe criteriul competenței.
În ultimii 25-30 de ani problema autonomiei locale s-a pus cu tot mai multă acuitate, în special în spațiul european, fiind adoptată la Strassbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta europeană a autonomiei locale, ratificată și de Parlamentul României prin Legea nr. 199/1997.
Conform art. 3 pct. 1 din Cartă: „Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice”.
Textul a fost preluat aproape integral în art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 – legea administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare, care are următoarea redactare: „Prin «autonomie locală» se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii”.
Conținutul acestui principiu și valențele sale complexe rezultă însă dintr-un ansamblu de dispoziții legale și reprezintă chintesența întregii activități de administrație publică din unitățile administrativ-teritoriale.
Potrivit art. 4 alin. (2) coroborat cu art.3 din Legea nr. 215/2001, autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului sau județului, după caz, și reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.
Spre deosebire de prima variantă a Legii nr. 69/1991 – privind administrația publică locală, în prezent abrogată, actuala reglementare introduce noțiunea de „colectivitate locală” prin care se înțelege totalitatea cetățenilor din unitatea administrativ-teritorială. Ca urmare, în doctrină se consideră că autonomia locală este mai bine definită revenind legiuitorului sarcina să adopte și să perfecționeze cadrul legislativ în această materie.
Din analiza textelor legale, considerăm că sunt definitorii pentru autonomia locală trei elemente după cum urmează:
organizatoric, aspect care se manifestă prin alegerea autorităților administrației publice locale de către populația cu drept de vot și domiciliul în unitatea administrativ-teritorială respectivă;
funcțional, care se manifestă, în principal, prin competența consiliilor locale și a primarilor în rezolvarea problemelor de interes local, fără intervenția altor autorități;
de gestionare a resurselor, care decurge din calitatea de persoane juridice a unităților administrativ-teritoriale, titularele dreptului de proprietate publică și privată asupra bunurilor de interes local.
2.2. Principiul descentralizării
Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea administrativă și-a dovedit viabilitatea în toate statele cu democrație dezvoltată și economie de piață, motiv pentru care considerăm că trebuie promovată cu consecvență și în sistemul de organizare al administrației publice românești.
Descentralizarea administrativă prezintă următoarele particularități:
statul încetează a mai fi singura colectivitate teritorială recunoscută și unica persoană juridică de drept public;
colectivitățile teritoriale locale, organizate potrivit legii (județul, orașul, comuna) sunt persoane morale de drept public politico-teritoriale, având capacitate de drept public și interese publice proprii, distincte de cele ale statului;
colectivitățile locale dispun de autorități administrative proprii pentru satisfacerea intereselor publice precum și de mijloace materiale, financiare și umane necesare.
autoritățile reprezentative se desemnează prin vot universal, cărora colectivitățile locale le va încredința administrarea treburilor publice. Așadar, puterea autorităților reprezentative nu vine de la centru, ci de la corpul electoral local, pe cale de alegere. Ele nu sunt numite, nu se subordonează și nu pot fi revocate de administrația statului, în consecință administrația publică își pierde caracterul unitar, ea fiind formată din administrația statului și administrația colectivităților locale.
exercitarea unui control de stat (tutelă administrativă) asupra legalității activității autorităților locale autonome.
În literatura de specialitate din țară și din străinătate se apreciază că descentralizarea administrativă îmbracă două forme: descentralizarea teritorială și descentralizarea tehnică (descentralizarea serviciilor publice).
Descentralizarea teritorială presupune existența unor interese comune ale locuitorilor dintr-o fracțiune geografică, porțiune din teritoriul de stat (județ, oraș, comună), interese distincte față de interesele naționale, și care se manifestă în cele mai diverse domenii de activitate.
Descentralizarea tehnică care constă în descentralizarea serviciilor publice și se manifestă prin existența unor persoane morale de drept public care prestează servicii publice de interes local, detașate din sfera serviciilor statale. Aceste persoane morale au fost denumite în literatura de specialitate din perioada interbelică stabilimente publice locale.
Doctrina actuală reține ideea potrivit căreia descentralizarea teritorială constă în repartizarea de afaceri administrative impusă de diversitatea socială și politică a țărilor asupra întregului teritoriu, în timp ce descentralizarea tehnică corespunde exigențelor unei repartizări armonioase a funcțiilor între diferite ramuri ale administrației. Prima răspunde, astfel, unor aspirații politice, iar cea de-a doua unor preocupări de eficiență, de gestionare a intereselor locale.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă și nu una politică, aceasta întâlnindu-se numai în situația statelor federale.
Opiniile exprimate în doctrină își găsesc și un suport legal.
Astfel, descentralizarea este definită în art.2 lit. l din Legea nr. 195/2006 – legea-cadru a descentralizării ca fiind: „transferul de competență administrativă și financiară de la nivelul administrației publice centrale la nivelul administrației publice locale sau către sectorul privat”.
Conform art.3 din Legea-cadru a descentralizării principiile pe baza cărora se desfășoară procesul descentralizării în România, sunt următoarele:
a) principiul subsidiarității, care constă în exercitarea competențelor de către autoritatea administrației publice locale situată la nivelul administrativ cel mai aproape de cetățean și care dispune de capacitatea administrativă necesară;
b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competențelor transferate;
c) principiul responsabilității autorității administrației publice locale în raport cu competențele ce le revin, care impun obligativitatea realizării standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice și de utilitate publică;
d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii și reguli obiective, care să nu constrângă activitatea administrației publice locale sau să limiteze autonomia locală financiară;
e) principiul echității, care implică asigurarea accesului tuturor cetățenilor la serviciile publice de utilitate publică;
f) principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către autoritățile administrației publice centrale a transferurilor sau a subvențiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.
În concluzie, descentralizarea trebuie să asigure o gamă cât mai variată de servicii publice calitativ superioare, prestate de administrația situată cel mai aproape de cetățean.
2.3. Principiul deconcentrării serviciilor publice
Pentru a înțelege mai bine conținutul și semnificația acestui principiu este necesar să reamintim câteva probleme care țin de noțiunea de serviciu public.
În literatura de specialitate românească, din perioada interbelică (Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, E.D. Tarangul ) dar și în cea franceză se aprecia că „serviciul public este mijlocul prin care administrația își exercită activitatea”.
Prof. Paul Negulescu definea serviciul public ca „un organism administrativ creat de stat, județ sau comună, cu o competență și puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administrației publice creatoare, pus la dispoziția publicului pentru a satisface în mod regulat și continuu o nevoie cu caracter general, căreia inițiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacție incompletă și intermitentă”.
Serviciul public se organizează: fie de către stat, când asigură satisfacerea unui interes național, fie de către comună, oraș sau județ – când interesul pe care îl satisface este al colectivităților respective.
Așadar, serviciul public este legat indisolubil de domeniul public și de interesul public, național sau local.
Principiul deconcentrării serviciilor publice nu are în vedere o descentralizare absolută, adică transferarea în totalitate și a oricăror activități de la nivel central, la cel județean sau local. Acest lucru nu ar fi necesar, nici oportun și nici posibil, mai ales dacă avem în vedere multitudinea de forme în care se pot organiza serviciile publice, având drept criterii:
întinderea interesului care se dorește a fi satisfăcut, serviciile publice pot fi naționale (centrale) și locale;
natura serviciului public, distinge serviciile publice în administrative și servicii publice industriale, comerciale;
modul de organizare, după care distingem servicii publice prestate de autorități administrative, de instituții publice, regii autonome, etc.
Astfel, serviciile publice organizate la nivel central sub forma autorităților administrative: ministere, departamente, direcții etc. vor rămâne întotdeauna la acest nivel, ele exprimând interesul național general într-un anumit domeniu, la care statul nu poate renunța. În același timp, sunt și alte servicii publice care nu pot fi, de asemenea, organizate decât numai la nivel național, ele exprimând exclusiv interesul național și statal, cum ar fi cel care privește apărarea țării, siguranța națională etc. care nu pot fi descentralizate colectivităților locale.
Cu privire la aceste servicii publice, organizate la nivel național, în literatura de specialitate s-a exprimat opinia că, ele pot fi cel mult deconcentrate la nivel județean, deconcentrarea asigurând unitatea de scop și acțiune, fundamentată pe principiul subordonării ierarhice, a serviciului desconcentrat, care continuă să facă parte integrantă din cel organizat la nivel central.
În acest sens, prof. Anibal Teodorescu înțelegea prin deconcentrarea administrativă „a lărgi cât mai mult atribuțiile agenților puterii centrale așezați în județe și comune”, iar prof. Paul Negulescu îl definea astfel:
„Când se acordă unei autorități locale sau speciale, ai cărei titulari sunt numiți de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o oarecare autonomie acelei autorități. În cazul acesta avem o diminuare a sistemului de centralizare. Această formă micșorată de centralizare poartă numele de deconcentrare”.
Aceasta este situația în care se găsesc astăzi așa-zisele servicii ale ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației centrale – direcții, inspectorate, oficii etc. organizate în județe, care reprezintă o deconcentrare la nivel județean a acestor servicii și nu o descentralizare.
Principiul deconcentrării serviciilor publice își găsește suportul constituțional în art. 120 alin.(1) din Constituția României, republicată, conform căruia: „Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice.”
Inconvenientele și dezavantajele centralizării administrative, sub aspectul eficacității activității administrației, sunt rezolvate parțial în regimul administrativ deconcentrat.
Trebuie precizat faptul că în cadrul organizării administrative a unui stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare, între acestea existând moduri de organizare intermediară.
Prin deconcentrare se realizează un transfer de autoritate, care, dacă nu este riguros stabilită, poate stânjeni viața locală mai mult decât sistemul centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii centrale, de colectivitatea locală.
Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006 deconcentrarea reprezintă „redistribuirea de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu”.
Așadar, caracteristicile centralizării administrative se mențin, cu excepția faptului că în teritoriu nu mai există simplii agenți ai centrului, ci autorități administrative propriu-zise, care dispun de competențe proprii.
Aceste structuri sunt numite și revocate de centru, față de care sunt subordonate și răspunzătoare. Ele deservesc interesul unic al statului, dar pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redusă importanță) au competențe proprii, problemele de interes major constituind exclusiv atributul centrului.
Modul în care se realizează partajarea competenței între centru și autoritățile administrative desconcentrate, reflectă gradul de deconcentrare administrativă. În toate situațiile însă, structurile teritoriale desconcentrate au obligația de a raporta centrului situația din teritoriu și de a executa ordinele acestuia.
Deconcentrarea poate îmbrăca două forme:
pe verticală, sporindu-se competențele serviciilor exterioare ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației centrale;
pe orizontală, amplificându-se în acest caz competențele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripție administrativă, cum ar fi prefectul, spre pildă.
În concluzie, relevăm că și acest sistem de organizare administrativă menține o administrație unitară, care însă nu mai păcătuiește prin uniformitate, autoritățile deconcentrate putând adapta la specificul local măsurile și ordinele transmise de la centru.
Totuși, trebuie reținut faptul esențial acela că deconcentrarea administrativă menține puterea ierarhică în detrimentul autonomiei locale.
2.4. Principiul eligibilității
Acest principiu este stipulat în mod expres în art. 2 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, el fiind consacrat și de Constituție, care în art. 121 prevede că autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși, iar art. 122 stipulează „Consiliul județean este autoritatea administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean”, care este ales și funcționează în condițiile prevăzute de lege.
Eligibilitatea autorităților administrației publice locale consacrată la nivel de principiu în art. 2 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare, este reglementată prin Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, care în art. 1 alin. (2) prevede:
„Consiliile locale, consiliile județene, precum și primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat”.
Alegerea acestor autorități publice are o semnificație politică și socială deosebită, determinându-le însăși natura lor juridică, ele nefiind autorități ale statului, prin care acesta își exercită puterea publică, ci dimpotrivă, menirea lor este aceea de a administra treburile unităților administrativ – teritoriale în care au fost alese. În consecință, puterea lor nu derivă din puterea statului, ci din cea a alegătorilor, pe care îi reprezintă și în fața cărora vor da socoteală.
Desigur că acțiunile acestor autorități reprezentative, alese, pentru a produce efecte juridice trebuie să fie recunoscute de stat ca reprezentant al întregii națiuni, recunoaștere care înseamnă, în fapt și în drept, încadrarea lor în ordinea juridică a statului, dar numai dacă alegerea s-a făcut potrivit legii, iar acțiunile acestor autorități alese sunt conforme cu legea.
Această dublă recunoaștere, din partea statului, asigură de fapt îmbinarea intereselor generale, ale națiunii reprezentată de stat, cu cele ale colectivităților locale, ca părți componente ale națiunii – reprezentate de autoritățile administrației publice locale alese.
2.5. Principiul legalității
Sorgintea constituțională a acestui principiu o regăsim în dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituția României, republicată, conform cărora: „În România respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie” și în art. 16 alin. (2) care consfințește că: „Nimeni nu este mai presus de lege”.
Principiul legalității aplicat la administrația publică locală trebuie perceput în sensul că tot ceea ce ține de aceasta și anume: alegerea, constituirea autorităților administrației publice locale, exercitarea atribuțiilor, adoptarea (emiterea) actelor administrative și orice alte activități, trebuie să se desfășoare în strictă conformitate cu prevederile constituționale, dar și cu ale legilor și celorlalte acte normative bazate pe lege, nerespectarea acestui principiu atrăgând consecințe juridice deosebite.
Potrivit acestui principiu, autoritățile administrației publice locale nu pot exercita decât competențele care le sunt recunoscute de lege, extinderea lor prin invocarea autonomiei locale situându-se în afara limitelor principiului legalității.
Garantarea respectării acestui principiu este asigurată prin consacrarea de către legiuitorul nostru a răspunderii juridice și aplicarea de sancțiuni disciplinare, contravenționale, civile și penale, după caz, față de autoritățile administrației publice locale și funcționarii acestora, atunci când conduita și/sau acțiunile și actele lor încalcă prescripțiile legale.
2.6. Principiul consultării cetățenilor în probleme locale de interes deosebit
Acest principiu este consacrat atât de Legea nr. 215/2001 – legea administrației publice locale, precum și de Legea nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, cu modificările și completările ulterioare.
Dacă, referitor la referendumul cu privire la problemele de interes național Legea nr. 3/2000 a adus clarificările necesare, stabilind în art.12 situațiile în care Președintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-și exprime voința prin referendum, nu același lucru se poate afirma în legătură cu referendumul local.
Astfel, potrivit art. 14 din legea organică privind organizarea și desfășurarea referendumului: „Problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau județene, după caz, la propunerea primarului, respectiv a președintelui Consiliului județean”. Această formulare, ne conduce la concluzia că legiuitorul nostru a dorit să dea substanță autonomiei locale, lăsând acestor autorități competența de a stabili în concret, problemele de interes local, care impun consultarea prin referendum, a cetățenilor din unitățile administrativ-teritoriale.
Legea prevede un singur caz în care organizarea referendumului local este obligatorie, stipulată în art. 13 alin. (3) al Legii nr. 3/2000. Este vorba despre situațiile în care se urmărește modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, orașelor și județelor, modificări ce se pot realiza exclusiv în baza unei legi, cu condiția ca propunerea legislativă să fie precedată de un referendum local.
Referendumul local se poate organiza în toate satele și localitățile componente ale comunei, orașului sau județului sau, numai în unele dintre acestea, care sunt direct interesate.
Cetățenii sunt chemați să se pronunțe prin „DA” sau „NU” asupra problemei supuse referendumului, decizând cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul unității administrativ-teritoriale respective.
2. CONSIDERAȚII GENERALE ÎN CEEA CE PRIVEȘTE AUTORITATEA EXECUTIVĂ A ADMINITRAȚIEI PUBLICE LOCALE
În țara noastră ,funcția de primar a fost reglementată pentru prima dată ,prin art.83 din Legea Comunelor nr.394/1864 potrivit căreia primarul comunei,se alege de alegătorii comunei împreuna cu membrii consiliului și se aprobă de prefect. Prin legea din 1874 primarul comunelor rurale nu este ales, ci numit direct de la Guvern.
Reglementări cu privire la funcția de primar a cuprins și Legea pentru unificare administrativă din 1925 ,Legea pentru organizarea administrației locale din 1929 precum și art.10-18 din Legea administrativă din 14 august 1938. Indiferent de modul cum este numit sau ales ,primarul are pentru perioada mandatului său, calitatea de functionar public.
Comunele, orașele și sectoarele municipiului București au câte un primar, iar municipiul București are un primar general. Primarii sectoarelor municipiului București sunt în relații de subordonare fată de primarul general al Municipiului București.
Primarul este autoritatea executivă a administrației publice locale care îndeplinește în același timp și rolul de reprezentant al statului în relațiile cu perosane fizice și juridice din țară și din străinătate, precum și în justiție, în unitatea administrativ teritorială în care a fost ales.
Primarii sunt aleși prin vot universal ,egal, direct, secret și liber exprimat de către cetățeni. Potrivit Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate . Propunerile de candidați pentru funcția de primar ,se fac pe circumscripții electorale și se depun la comisiile electorale cu 30 de zile înainte de data alegerilor. Centralizarea rezultatelor votării se face de biroul electoral de circumscripție .Este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate. Dacă nici unul dintre candidați nu întrunește această majoritate se organizează al doilea tur de scrutin, în cel mult două săptămâni, între candidații situați pe primele două locuri și va fi ales candidatul care a obținut cel mai mare număr de voturi. În situația parității de voturi a cel puțin doi candidați, pentru funcția de primar, se declară balotaj și se vor organiza, de drept, noi alegeri în termen de două săptămâni. La aceste alegeri vor participa numai candidații care s-au aflat în situație de balotaj.
Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data alegerilor, în camera de consiliu, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna, orașul sau subdiviziunea administrativ – teritorială. Validarea alegerii primarului general al municipiului București se face de către un judecător desemnat de președintele Tribunalului Municipiului București. Invalidarea alegerii primarului se poate pronunța în cazurile prevăzute mai sus. Rezultatul validării se prezintă în ședința de constituire a Consiliului local sau, după caz, într-o ședință extraordinară, de către un judecător sau un delegat al prefectului. În caz de invalidare a mandatului primarului, se organizează alegeri în termen de cel mult 45 de zile de la data invalidării, în condițiile stabilite de Legea privind alegerile locale.
Primarul depune în fața Consiliului local următorul jurământ în limba română: "Jur să respect Constituția și legile țării și să fac, cu bună-credință, tot ceea ce stă în puterile și priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (orașului, județului). Așa să-mi ajute Dumnezeu”. Juramântul poate fi depus si fara formula religioasa. În situații deosebite, jurământul se poate depune și în fața președintelui instanței judecătorești care a validat alegerea primarului.
Semnul distinctiv al primarului este o eșarfa ,al cărei model se stabilește prin hotărârea Guvernului. Purtarea eșarfei este obligatorie la solemnități ,recepții ,ceremonii publice și la celebrarea căsătoriilor. După depunerea jurământului în cadrul unei ceremonii publice ,primarului i se înmânează legitimația ,care va fi semnată de președintele de ședință ,un alt semn distinctiv al calității de primar,pe care are dreptul să îl poarte ,potrivit legii pe întreaga durată a mandatului.
2.1.Primarul
Coroborând articolul 21 cu articolele cuprinse în capitolul III din Legea nr. 215/2001, desprindem concluzia că primarul reprezintă autoritatea administrației publice cu caracter executiv. Legea română a administrației publice locale, ca și legea anterioară, consacră un dublu statut al primarului: autoritatea care reprezintă colectivitatea teritorială care l-a ales, sau, într-o formulă consacrată în limbajul juridic francez "agent al colectivității teritoriale"; autoritate ce reprezinta puterea statala la nivelul auturitatilor administrativ-teritoriale, sau în același limbaj, "agent al statului" la nivelul comunei, orașului (municipiului).
Considerăm că înțelegerea completă a statutului juridic al primarului, în acord cu principiul autonomiei locale, impune stabilirea unui raport între consiliile locale și primari, astfel încât aceste autorități să fie pe deplin compatibilie și să contribuie, împreună, la soluționarea problemelor de interes local. Este cunoscut faptul că în istoria post-decembristă s-au înregistrat situații conf1ictuale de notorietate, cum ar fi cea dintre fostul Consiliu General al municipiului București și fostul Primar General al Capitalei, care au paralizat efectiv activitatea la nivelul Capitalei, printr-o situație litigioasă interminabilă care s-a dus nu numai în plan politic, ci și în plan juridic, cele două autorități atacându-și reciproc actele administrative pe care le emiteau în fața instanței de contencios administrativ. Într-un asemenea context, Curtea Constituțională a și adoptat o decizie prin care statuează că este de neacceptat ca aceste autorități publice să-și atace una alteia actele în fața instanței de contencios administrativ (decizia nr 35612002).
Prin articolul 91 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale se consacră termenul de primărie, care este o structură funcțională cu activitate permanentă, formată din primar, viceprimar, secretar, aparatul propriu de specialitate al primarului.
În literatura de specilitate s-a exprimat opinia conform căreia ar trebui eliminată această structura a primăriei, pe motiv că nu are suport constitutional. Nu putem împărtăși o asemenea opinie, dat fiind faptul că inexistența unor prevederi exprese în Constitutie, care să facă referire specială la primărie nu trebuie să atragă consecința eliminării, pentru că prin Constitutie nu se epuizează sfera tuturor subiectelor de drept public sau de drept privat din Romania.
Dacă am urma un asemenea raționament, ar trebuie desființate toate autoritățile publice care nu au o recunoaștere constituțională expresă, ceea ce este de neacceptat. Mai mult chiar, am putea spune că, de vreme ce Constituția rezervă unei legi organice reglementarea organizării și funcționării administrației publice locale și a regimului autonomiei locale, înseamnă că ea recunoaște legiutorului posibilitatea de a crea acele structuri care să permită organizarea si functionarea corespunzătoare a administrației publice la nivelul colectivitaților teritoriale locale.
Alegerea și statutul primarului
Alegerea primarului, ca și a consiliului local, se face prin vot universal, egal, direct, secret și liber explimat. În primul tur de scrutin este declarat ales primarul care a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate. Când nu s-a realizat această majoritate, se organizează al doilea tur de scrutin, în cel mult două săptămâni, între candidații aflați pe primele două locuri. Este declarat ales cel care a obținut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.
Condiții pentru alegerea primarului. Ca și pentru consilieri, Legea electorală impune aceleași condiții, și anume: să aibă drept de vot; să fi împlinit 23 de ani până în ziua alegerilor; să aibă domiciliul în unitatea administrativ-teritorială în care urmează să fie aleși; să nu le fie interzisă asocierea în partide politice.
Fiecare comună, oraș, municipiu și sector al municipiului București au câte un primar, iar municipiul București are un primar general.
Primarii sunt autorități executive prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe, astfel cum rezultă din art. 21 alin. (1) al Legii organice a administrației publice locale nr. 215/2001.
Atât Constituția precum și Legea nr. 215/2001 prevăd faptul că primarii, în calitate de autorități executive prin care se realizează autonomia locală și se rezolvă treburile publice din comune și orașe, se aleg în condițiile legii. Alegerea primarilor este reglementată de Legea nr. 67/2004 – privind alegerea autorităților administrației publice locale, ale cărei dispoziții le-am analizat atunci când ne-am referit la alegerea consiliului local.
Precizăm că dispozițiile legale relevate în capitolul anterior în ceea ce privește dreptul de a alege și de a fi ales, organizarea circumscripțiilor electorale, a secțiilor de votare, a birourilor electorale de circumscripție și ale secțiilor de votare, întocmirea listelor electorale etc. sunt aplicabile și în cazul alegerii primarilor, cu unele diferențe, pe care le vom analiza în continuare.
În primul rând, primarii comunelor, orașelor, municipiilor și ai sectoarelor municipiului București se aleg pe circumscripții electorale, prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, prin scrutin uninominal, conform art. 1 alin. (4) din Legea nr. 67/2004 și nu a scrutinului de listă precum în cazul alegerii consiliilor locale și județene. Același principiu se aplică și la alegerea primarului general al municipiului București.
În al doilea rând, în situațiile în care un candidat la funcția de primar este independent (cu alte cuvinte, nu face parte dintr-un partid politic, alianța politică sau electorală – care să-l propună candidat), el trebuie să fie susținut de cel puțin 2% din numărul total de alegători înscriși în liste electorale permanente din circumscripția pentru care candidează. Numărul susținătorilor nu poate fi mai mic de 200 în cazul comunelor, de 300 în cazul orașelor, 1000 în cazul municipiilor și sectoarelor municipiului București și 5000 în cazul municipiului București, conform art. 44 alin. (2) din Legea nr.67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale.
În al treilea rând, modelul buletinului de vot pentru alegerea primarului este diferit de cel utilizat pentru alegerea consiliului local, consiliului județean, respectiv Consiliul General al Municipiului București, consecință firească a faptului că primarul se alege prin scrutin uninominal. Astfel, pentru alegerea primarului se va imprima în patrulaterele buletinului de vot pe lângă denumirea partidului politic, alianței politice, alianței electorale sau a organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale care participă la alegeri ori, după caz, mențiunea „Candidat independent” (în unghiul din partea stângă sus) și a semnului electoral (în unghiul din partea dreaptă sus), numele și prenumele candidatului.
În al patrulea rând, dacă alegerea primarului se desfășoară concomitent cu alegerea consiliului local și a consiliului județean, rezultatul votării se va consemna în documente distincte și anume: tabele și procese-verbale întocmite de birourile electorale ale secțiilor de votare și respectiv de birourile electorale ale circumscripțiilor comunale, orășenești, municipale, ale sectoarelor municipiului București și ale circumscripțiilor județeane, respectiv a municipiului București, conform art. 85 alin. (4), art. 86 alin. (1) și art. 95 din lege.
În al cincilea rând, pentru alegerea primarilor la fel ca și pentru alegerea consilierilor locali, alegerile sunt valabile indiferent de numărul alegătorilor care au participat la vot, conform art. 91 din Legea nr.67/2004.
Este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate.
Dacă nici unul dintre candidați nu a obținut majoritatea voturilor valabil exprimate, fapt consemnat în procesul-verbal încheiat de biroul electoral de circumscripție, se organizează al doilea tur de scrutin.
Un al doilea tur de scrutin se organizează și în caz de balotaj între mai mulți candidați la funcția de primar.
La al doilea tur de scrutin participă numai candidații aflați în situație de balotaj, evident dacă aceștia ocupă primele două locuri la egalitate de voturi valabil exprimate.
Al doilea tur de scrutin se desfășoară la două săptămâni de la primul tur.
În al doilea tur de scrutin este declarat ales primar candidatul care a obținut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate, conform art. 93 alin. (7) din Legea nr. 67/2004.
Validarea alegerii primarului se face de către judecătoria în a cărei rază teritorială de competență se află comuna, orașul sau subdiviziunea administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei, conform art. 63 alin. (1) coroborat cu art.291 ale Legii nr. 215/2001 – legea administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare
Validarea alegerii primarului general al municipiului București se face de către președintele Tribunalului București.
Invalidarea alegerii primarului se poate face numai în cazurile prevăzute de art. 291 alin. (5) al Legii nr. 215/2001, legea administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare, respectiv:
dacă se constată încălcarea condițiilor de eligibilitate;
dacă alegerea primarului s-a făcut prin fraudă electorală constatată de Biroul Electoral Central, sau prin orice altă încălcare a Legii nr. 67/2004 privind alegerea autorităților administrației publice locale.
Rezultatul validării sau al invalidării alegerii primarului se aduce la cunoștința prefectului și se prezintă în ședința de constituire a consiliului local sau, după caz, într-o ședință extraordinară, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei, conform art. 64 alin. (3) al Legii nr. 215/2001, legea administrației publice locale.
În caz de invalidare a mandatului primarului, se organizează alegeri în termen de cel mult 90 de zile de la data invalidării sau, după caz, de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești, în condițiile legii privind alegerile locale.
După parcurgerea acestor etape, următorul act obligatoriu constă din depunerea jurământului prevăzut în art. 34 alin. (1) al Legii nr.215/2001, în fața consiliului local, deci a autorității administrației publice deliberative, nou aleasă.
Primarul care refuză să depună jurământul este considerat demisionat de drept.
MANDATUL PRIMARULUI
Mandatul primarului. Este de 4 ani și se exercită de la data depunerii jurământului în fața consiliului local până la data depunerii jurământului de către primarul nou ales. Mandatul poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă. Această posibilitate de prelungire prin lege organică reprezintă o constantă în cazul mandatelor exercitate în urma alegerii sau numirii într-o funcție de demnitate publică. Astfel, potrivit articolului 83 (3) din Constituție, mandatul Președintelui României poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă. Mandatul primarului este de 4 ani și se exercită de la depunerea jurământului, până la depunerea jurământului de către primarul nou ales.
După depunerea jurământului în cadrul unei ceremonii publice, primarului i se înmânează legitimația, care va fi semnată de președintele de ședință, un semn distinctiv al calității de primar, pe care acesta are dreptul să îl poarte, potrivit legii, pe întreaga durată a mandatului, precum și eșarfa în culorile drapelului național al României, astfel cum prevăd dispozițiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare.
Primarul îndeplinește o funcție de autoritate publică, conform art.66 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 – legea administrației publice locale, coroborat cu art. 4 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali. El este șeful administrației publice locale și al aparatului propriu de specialitate al autorităților administrației publice locale, pe care îl conduce și îl controlează.
Primarul răspunde de buna funcționare a administrației publice locale, în condițiile legii.
În același timp, primarul reprezintă comuna sau orașul în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum și în justiție.
Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, pe timp de război sau catastrofă.
Coroborând toate prevederile legale privind dobândirea, exercitarea, suspendarea și încetarea mandatului de primar, observăm că legiuitorul consideră că mandatul primarului trebuie exercitat cu caracter de permanență, de către persoane demne și care dispun de capacitate juridică, având domiciliul în unitatea administrativ teritorială în care au fost alese, în condițiile în care validarea în funcție s-a făcut cu respectarea legalității.
3.1. Conflictul de interese
Spre deosebire de condițiile de eligibilitate ce se cer a fi întrunite la depunerea candidaturilor pentru funcția de primar, atât conflictul de interese precum și starea de incompatibilitate intervin numai după validarea mandatului de primar.
Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.
Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și a funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.
Conform art. 76 alin. (1) din Secțiunea a III-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a a Legii nr. 161/2003: „Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său sau pentru rudele sale de gradul I.”
Din analiza textului citat, desprindem două concluzii și anume:
Se instituie în sarcina primarilor obligația de „a nu face”, de a se abține de la emiterea unui act administrativ, încheierea unui act juridic de altă natură și, am completa noi, de la orice măsură administrativă care ar fi de natură să-i producă un folos material personal, soțului său ori rudelor de gradul I;
Constatăm, alături de alți autori, o redactare deficitară a textului. Astfel, în ideea de a reglementa prin enunț exhaustiv, legiuitorul utilizează atât noțiunea de act administrativ, precum și pe cea de dispoziție care, potrivit legii este actul administrativ tipic emis de primar.
În opinia noastră, textul trebuia să interzică primarului emiterea unui act administrativ (dispoziție, autorizație etc.), sau a oricărei operațiuni administrative (aviz, adeverință, certificat etc.), precum și încheierea unor acte juridice de natură a-i produce un folos material, în timpul exercitării funcției.
În alineatul 2 al aceluiași articol, legiuitorul stabilește sancțiunea pentru actele administrative sau actele juridice încheiate cu încălcarea obligațiilor stabilite în alin. (1), aceasta fiind nulitatea absolută.
Dacă în urma controlului asupra legalității actelor juridice încheiate sau emise de persoanele prevăzute la alin. (1) rezultă că alesul local în cauză a realizat foloase materiale, prefectul dispune, după caz, sesizarea organelor de urmărire penală competente, sau a comisiilor competente de cercetare a averii, constituite potrivit Legii nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici.
Sesizarea prefectului poate fi făcută de orice persoană interesată. Potrivit art. 78 din Secțiunea a III-a, Titlul IV, Cartea I-a a Legii nr.161/2003 orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenței unui conflict de interese, se poate adresa instanței de judecată competente, potrivit legii, în funcție de natura actului emis sau încheiat.
3.2. Incompatibilități
Incompatibilitățile privind aleșii locali sunt reglementate în Secțiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afraceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.
Conform art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: „Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu:
funcția de consilier local;
funcția de prefect sau subprefect;
calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent de durata acestuia;
funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru în consiliul de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice;
funcția de președinte sau de secretar al adunărilor generale ale acționarilor sau asociaților la o societate comercială;
funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național;
calitatea de comerciant persoană fizică;
calitatea de membru al unui grup de interes economic;
calitatea de deputat sau senator;
funcția de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o altă funcție asimilată acestora;
orice alte funcții publice sau activități remunerate, în țară sau în străinătate, cu excepția funcției de cadru didactic sau funcțiilor în cadrul unor asociații, fundații sau alte organizații neguvernamentale.”
De asemenea, primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București nu pot deține, pe durata exercitării mandatului, funcția de consilier județean.
Singura excepție, este prevăzută de alin. (3) al art. 87 din lege, potrivit căruia primarii și viceprimarii pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice și al creației literar-artistice.
Trebuie relevat faptul că incompatibilitățile instituite de actuala reglementare sunt mai numeroase față de cele din vechea reglementare, respectiv de art. 62 din Legea nr. 215/2001, în prezent abrogat.
Opțiunea titularului funcției de primar pentru una dintre funcțiile incompatibile, autoritatea competentă să constate starea de incompatibilitate, procedura și consecințele faptului de a nu renunța la una dintre cele două funcții incompatibile au fost abordate în capitolul afectat consilierilor locali, fiind aplicabile și în cazul primarilor, conform art. 91 din Legea nr. 161/2003.
În sfârșit, menționăm că în cazul primarilor este posibilă și starea de incompatibilitate reglementată de art. 95 din legea nr. 161/2003, Cartea I-a, Titlul IV, secțiunea a IV-a, conform căruia: „(1) Nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în cazul în care funcționarii publici respectivi sunt soți sau rude de gradul I.” Aceste dispoziții se aplică și în cazul în care șeful ierarhic direct are calitatea de demnitar, ipoteză posibilă pentru primarii în funcție.
Persoanele care se află în una dintre situațiile menționate trebuie să opteze, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice directe sau renunțarea la calitatea de demnitar, conform art. 95 alin. (3) din lege.
3.3. Încetarea și suspendarea mandatului de primar
Dispoziții cu privire la încetarea și respectiv suspendarea mandatului de primar regăsim în Legea organică a administrației publice locale nr. 215/2001 și în Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.
Potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr.393/2004 privind Statutul aleșilor locali, mandatul de primar încetează de drept înainte de termen în următoarele situații:
demisie;
incompatibilitate;
schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială;
condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă la o pedeapsă privativă de libertate;
punerea sub interdicție judecătorească pentru debilitate sau alienare mintală;
pierderea drepturilor electorale;
deces.
Pe de altă parte, art.72 alin.2 din Legea nr. 215/2001, legea administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare, introduce încă două situații care conduc la încetarea de drept a mandatului de primar și anume:
a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcției datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfășurarea activității în bune condiții timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dacă acesta nu își exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
În toate situațiile precizate, care antrenează încetarea înainte de termen a mandatului de primar, cu excepția demisiei, prefectul va emite un ordin prin care ia act de încetarea mandatului primarului și declară vacantă funcția acestuia, urmând a avea loc procedura de alegere a noului primar.
Ordinul prefectului se va fundamenta în mod obligatoriu pe un referat semnat de secretarul comunei sau orașului, precum și pe actele care atestă motivul legal de încetare a mandatului, astfel cum prevăd dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.
Primarul poate demisiona din funcție, prin act de voință unilateral, având obligația de a comunica în scris decizia sa consiliului local și prefectului. La prima ședință a consiliului, președintele de ședință ia act de această situație, care se va consemna în procesul-verbal de ședință,în temeiul art. 17 din Legea nr. 393/2004.
Prefectul va lua act prin ordin de demisia primarului. Ordinul prefectului, împreună cu un extras din procesul-verbal al ședinței consiliului local, se va înainta Ministerului Administrației și Internelor, care va propune Guvernului stabilirea datei pentru alegerea unui nou primar.
Se impune aici precizarea că deși mandatul primarului este de patru ani, în situațiile când mandatul încetează înainte de termen ca urmare a demisiei, decesului, demiterii etc., mandatul primarilor aleși în astfel de situații (deci în cursul unei legislaturi) va fi mai scurt, art. 24 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 prevăzând că noii primari vor încheia mandatul predecesorilor.
Mandatul primarului poate înceta, de asemenea, înainte de termen, ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat în condițiile prevăzute de lege.
Inițiativa unui astfel de referendum o pot avea cel puțin 25% dintre locuitorii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială, condiție ce trebuie îndeplinită în fiecare localitate componentă a comunei sau orașului.
Cererea se adresează de către cetățeni prefectului, legea stabilind în mod restrictiv cauzele care pot conduce la organizarea referendumului și anume:
nesocotirea de către primar a intereselor generale ale colectivității locale;
neexercitarea atribuțiilor legale ce revin primarului, inclusiv cele pe care le exercită în calitate de reprezentant al statului.
După primirea cererii, prefectul este obligat să analizeze temeinicia motivelor invocate, a condițiilor prevăzute în art. 73 din Legea nr. 215/2001, inclusiv a veridicității și autenticității semnăturilor, în termen de 30 de zile. După verificare, prefectul va transmite Guvernului, prin Ministerul Administrației și Internelor, o propunere motivată de organizare a referendumului. Guvernul se va pronunța prin hotărâre în 60 de zile de la solicitarea prefectului, pe baza avizului emis de Ministerul Administrației și Internelor.
Referendumul este valabil dacă se prezintă la urne cel puțin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Mandatul primarului încetează înainte de termen numai dacă se pronunță în acest sens cel puțin jumătate plus unu din numărul total al cetățenilor cu drept de vot.
În același context, relevăm că art. 73 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali stabilește că „Primarii pot fi revocați din funcție în urma unui referendum, în condițiile și cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare.”
Se poate observa că în Statutul aleșilor locali legiuitorul utilizează noțiunea de „revocare” din funcția de primar, instituție utilizată mai ales în cazul funcțiilor publice ocupate prin numire și nu a celor ocupate prin alegere. În același timp, având în vedere că textul art.73 din Legea nr. 393/2004 conține o „normă de trimitere”, apreciem că se impune punerea sa în acord cu norma din legea organică a administrației publice, în drept fiind vorba despre încetarea mandatului înainte de termen și nu de revocare.
Dacă situațiile analizate și prevăzute de art. 40 alin. (2) din Legea administrației publice locale, determină încetarea definitivă și înainte de termen a mandatului primarului, aceeași lege prevede și suspendarea de drept a mandatului, cu alte cuvinte o întrerupere temporară în exercitarea mandatului.
Reglementând această materie, art. 77 din Legea nr. 215/2001- legea administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare, prevede că:
„(1) Mandatul primarului se suspendă de drept prin ordin al prefectului numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către parchet sau de instanța de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului.”
Legea obligă pe prefect să comunice de îndată primarului ordinul de suspendare. Dacă primarul suspendat din funcție a fost găsit nevinovat, își va relua funcția având și dreptul la plata drepturilor salariale corespunzătoare perioadei în care a fost suspendat.
În caz de vacanță a funcției de primar, precum și în cazul suspendării din funcție a acestuia, atribuțiile sale vor fi exercitate, de drept, de către viceprimar, până la validarea mandatului noului primar sau, după caz, până la încetarea suspendării. În cazul unităților administrativ-teritoriale cu doi sau patru viceprimari, atribuțiile primarului se exercită de către viceprimarul desemnat de consiliul local, cu votul secret a jumătate plus unu din numărul consilierilor în funcție.
Dacă sunt suspendați din funcție, în același timp, atât primarul cât și viceprimarul, consiliul local va desemna un consilier care va îndeplini atât atribuțiile primarului cât și ale viceprimarului, până la încetarea suspendării, iar în situația în care ambele funcții au devenit vacante – în același timp – consiliul local va alege un nou viceprimar.
În conformitate cu textul art. 69 alin. (1) din legea organică a administrației publice locale, în exercitarea atribuțiilor de autoritate tutelară și de ofițer de stare civilă, a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensământ, organizarea și desfășurarea alegerilor, protecție civilă precum și a altor atribuții stabilite prin lege, primarul acționează și ca reprezentant al statului în comuna sau orașul în care a fost ales.
În această calitate, primarul poate solicita prin intermediul prefectului, sprijinul șefilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale organizate în unitățile administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi îndeplinite prin aparatul propriu de specialitate.
Primarii și primarul general al municipiului București sunt șefii administrației publice locale și răspund în fața consiliului de buna funcționare a acesteia. În această calitate, primarul reprezintă comuna sau orașul în relațiile cu persoanele fizice sau juridice din țară și din străinătate, precum și în justiție.
Semnul distinctiv al primarului este o eșarfă tricoloră, purtarea acesteia fiind obligatorie la Ziua Națională a României, solemnități, recepții, ceremonii publice și la celebrarea căsătoriilor, conform art. 67 alin. (2) și (3) din Legea nr. 215/2001 coroborate cu art. 14 alin. (4) din Legea nr. 393/2004.
Conform art. 14 alin. (5) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, legitimația și însemnul de primar se pot păstra după încetarea mandatului, cu titlu evocativ.
4. AtribuȚiile primarului
Principalele atribuții ale primarului sunt prevăzute în art. 68 din Legea nr. 215/2001 – legea administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare.
În legătură cu materia analizată considerăm că se cuvin două observații, după cum urmează:
a) Prin Legea nr. 286/2006 pentru modificarea și completarea Legii organice a administrației publice locale nr. 215/2001, legiuitorul a urmărit în mod indubitabil consolidarea statutului primarului în raporturile sale cu consiliul local, printre altele și prin preluarea unor atribuții conferite de reglementările anterioare consiliilor locale.
Un astfel de exemplu îl regăsim în art.67 alin.5 lit. e al legii organice, conform căruia primarul „numește, sancționează și dispune suspendarea, modificarea și încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condițiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum și pentru conducătorii instituțiilor și serviciilor de interes local.”
b) În premieră pentru legea organică a administrației publice locale, în diferitele sale variante postrevoluționare, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea și completarea Legii nr. 215/2001 grupează după un număr de 5 criterii principalele atribuții conferite de lege primarului.
În opinia noastră, legiuitorul în mod cu totul atipic și, probabil din exces de zel, a reglementat prin normă juridică ceea ce, în mod firesc, era o chestiune de doctrină. Paradoxal, această chestiune este de natură a crea probleme administrației publice și nu de a facilita activitatea administrativă.
Față de cele ce preced, vom prezenta principalele atribuții conferite prin art.68 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 primarului, grupate după criteriile utilizate de legiuitor.
1) Atribuțiile exercitate în calitate de reprezentant al statului, sunt următoarele:
îndeplinește funcția de ofițer de stare civilă și autoritate tutelară și asigură funcționarea serviciilor publice locale de profil;
atribuții privind organizarea și desfășurarea alegerilor, referendumului și recensământului;
alte atribuții prevăzute expres de lege.
2) Atribuțiile referitoare la relația cu consiliul local sunt următoarele:
prezintă consiliului local, în primul trimestru, un raport anual privind starea economică, socială și de mediu a unității administrativ-teritoriale;
prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte și informări;
elaborează proiectele de strategii privind starea economică, socială și de mediu a unității administrativ-teritoriale și le supune aprobării consiliului local.
3) Atribuțiile referitoare la bugetul local sunt următoarele:
exercită funcția de ordonator principal de credite;
întocmește proiectul bugetului local și contul de încheiere a exercițiului bugetar și le supune spre aprobare consiliului local;
inițiază, în condițiile legii, negocieri pentru contractarea de împrumuturi și emiterea de titluri de valoare în numele unității administrativ-teritoriale;
verifică, prin compartimentele de specialitate, corecta înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal teritorial, atât a sediului social principal, cât și a sediului secundar.
4) Atribuțiile privind serviciile publice asigurate cetățenilor sunt următoarele:
coordonează realizarea serviciilor publice de interes local, prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice și de utilitate publică de interes local;
ia măsuri pentru prevenirea și, după caz, gestionarea situațiilor de urgență;
ia măsuri pentru organizarea executării și executarea în concret a activităților din domeniile prevăzute la art.38 alin.(6) lit. a) – d);
ia măsuri pentru asigurarea inventarierii, evidenței statistice, inspecției și controlului efectuării serviciilor publice de interes local prevăzute la art.38 alin. (6) lit. a) – d), precum și a bunurilor din patrimoniul public și privat al unității administrativ-teritoriale;
numește, sancționează și dispune suspendarea, modificarea și încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condițiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum și pentru conducătorii instituțiilor și serviciilor publice de interes local;
Numirea conducătorilor instituțiilor și serviciilor publice de interes local se face pe baza concursului organizat potrivit procedurilor și criteriilor aprobate de consiliul local, la propunerea primarului, în condițiile legii. Numirea se face prin dispoziția primarului, având anexat contractul de management;
asigură elaborarea planurilor urbanistice prevăzute de lege, le supune aprobării consiliului local și acționează pentru respectarea prevederilor acestora;
emite avizele, acordurile și autorizațiile date în competența sa prin lege și alte acte normative;
asigură realizarea lucrărilor și ia măsurile necesare conformării cu prevederile angajamentelor asumate în procesul de integrare europeană în domeniul protecției mediului și gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate cetățenilor.
5) Alte atribuții stabilite prin lege.
În legătură cu această categorie de atribuții facem precizarea că legiuitorul a utilizat noțiunea de lege în sens larg, incluzând atât actul juridic al Parlamentului precum și actele administrative emise de Guvern (ordonanțe și hotărâri) ori ale miniștrilor și ale altor conducători ai autorităților administrației publice centrale.
Redăm mai jos câteva exemple, după cum urmează:
1) Conform art.12 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările și completările ulterioare, primarul conduce comisia locală pentru reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor agricole.
2) Prin dispoziție emisă de primar în temeiul art.6 din Legea nr. 396/2006 privind acordarea unui sprijin financiar la constituirea familiei, se stabilește dreptul familiilor care fac obiectul legii.
3) Primarii au obligația de a stabili locurile speciale pentru afișajul electoral, conform art.72 alin.1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale etc.
Ca si prefectul, primarul are dubla calitate de reprezentant al statului și de funcționar al localităților în care a fost ales. În aceste două calități, el îndeplineste o serie de atribuții:
În calitate de reprezentant al statului, primarul:
asigură respectarea drepturilor si libertațile fundamentale ale cetațenilor a prevederilor Constituției, precum și punerea în aplicare a legilor, a decretelor președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului; dispune măsurile necesare și acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor și instrucțiunilor cu caracter normativ ale miniștrilor și ale celorlalți conducători ai autorităților administrației publice centrale, precum și a hotărarilor consiliului județean;
asigură funcționarea serviciilor de stare civilă și de autoritate tutelară, supraveghează realizarea măsurilor de asistență și ajutor social;
îndeplinește funcția de ofițer de stare civilă. Această atribuție poate fi delegată viceprimarului, secretarului sau altor funcționari cu competențe în acest domeniu;
organizează și supraveghează buna desfășurare a alegerilor locale și a recensămantului;
ia măsuri pentru prevenirea și limitarea urmărilor calamităților, catastrofelor, incendiilor și epidemiilor, împreună cu organele specializate ale statului;
asigură ordinea publică și liniștea locuitorilor, prin intermediul poliției, jandarmeriei, gardienilor publici, pompierilor și unităților de protecție civilă, care au obligația să răspundă solicitărilor sale;
Atunci când primarul acționează în calitate de reprezentant al statului, el poate solicita, inclusiv prin intermediul prefectului, în condițiile legii, concursul șefilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitațile administrativ-teritorile, dacă sarcinile care îi revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu de specialitate;
În calitate de șef al administrației publice locale, primarul este șeful ierarhic al funcționarilor din acea administratie și, drept urmare, îndeplinește urmatoarele atribuții:
conduce serviciile publice locale;
exercită funcția de ordonator principal de credite;
îndrumă și supraveghează activitatea gardienilor publici, conform angajamentelor contractuale;
ia măsurile prevăzute de lege cu privire la desfășurarea adunărilor publice;
ia măsuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentațiilor sau a altor manifestări publice care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri, la ordinea și liniștea publică;
controlează igiena și salubritatea localurilor publice și a produselor alimentare puse în vânzare pentru populație, cu sprijinul serviciilor de specialitate;
ia măsuri pentru prevenirea și combaterea pericolelor provocate de animale;
asigură repartizarea locuințelor sociale pe baza hotărârii consiliului local;
asigură întreținerea și reabilitarea drumurilor publice, proprietate a comunei sau a orașului, instalarea semnelor de circulație, desfășurarea normală a traficului rutier și pietonal în condițiile legii;
exercită controlul asupra activităților din târguri, piețe, oboare, locuri și parcuri de distracții și ia măsuri pentru buna funcționre a acestora;
emite avizele, acordurile și autorizațiile date în competența sa prin lege;
numește și eliberează din funcție personalul din aparatul propriu de specialitate al autorităților administrației publice locale, cu excepția secretarului;
răspunde de inventarierea și administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și domeniului privat al comunei sau al orașului;
organizează evidența lucrarilor de construcții din localitate și pune la dispoziție autoritaților administrației publice centralerezultatele acestor evidențe;
ia măsuri pentru controlul depozitării deșeurilor menajere, industriale sau de orice fel;
atribuții exercitate de primar în legatură cu consiliul local. Fata de consiliul local, rolul primarului constă în inițiativa și pregătirea deliberărilor consiliului, precum și în executarea hotărârilor adoptate de către acesta. În acest domeniu, primarul are următoarele atribuții principale:
asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local. În situația în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de trei zile de la adoptare îl sesizează pe prefect;
poate propune consiliului local consultarea populației prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotărârii consiliului local ia masuri pentru organizarea acestei consultări;
asigură repartizarea locuințelor sociale pe baza hotărârii consiliului local;
propune consiliului local numirea și eliberarea din funcție a conducătorilor regiilor autonome, ai instituțiilor și serviciilor publice de interes local;
prezinta consiliului local, anual sau ori de câte ori este necesar, informări, privind starea economică și socială a comunei sau a orașului, precum și informării asupra modului de aducere la îndeplinire a hotărârilor consiliului local;
întocmește proiectul bugetului local și contul de încheiere a exercițiului bugetar și le supune spre aprobare consiliului local;
verfifică, din oficiu sau la cerere, încasarea si cheltuirea sumelor din bugetul local și comunică de îndată consiliului local cele constatate;
ia masuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localității și îl supune spre aprobare consiliului local; asigură respectarea prevederilor planului urbanistic general, precum și ale planurilor urbanistice zonale și de detaliu;
propune consiliului local spre aprobare organigama, statul de funcții, numarul de personal și regulamentul de organizare și funcționare a aparatului propriu de specialitate;
În exercitarea atribuțiilor de autoritate tutelară și de ofițer de stare civilă, a saricinilor ce îi revin din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea și desfășurarea alegerilor, la luarea măsurilor de protecție civilă precum și a altor atribuții stabilite prin lege, primarul acționează și ca reprezentant al statului în comuna sau orașul în care a fost ales.
În această calitate, primarul poate solicita, inclusiv prin intermediul prefectului, în condițiile legii, concursul șefilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitațile administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu de specialitate.
În exercitatea atribuțiilor sale, primarul emite dispoziții cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoștință publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, dupa caz.
Mandatul primarului este de 4 ani și se exercită până la depunera jurământului de primarul nou ales. Mandatul poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de razboi, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deoebit de grav.
Atributiile primarului care nu pot fi delegate :
Atribuțiile ce revin primarului, ca reprezentant al statului, potrivit art. 69 din Legea nr. 215/2001, cu excepția celor de ofițer de stare civilă, precum și cele prevăzute la art. 68 alin. (1) lit. a)–f), h), i), k), l) și t) din aceeași lege nu pot fi delegate.
Ca reprezentant al statului primarul are următoarele atribuții:
autoritate tutelară;
sarcinile ce-i revin din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea și desfăsurarea alegerilor, aducerea la cunostintă cetătenilor a legilor, precum și a altor asemenea atributii, stabilite prin legi;
reprezentat al statului în comuna sau orașul în care a fost ales;
În exercitarea atribuțiilor de ofițer de stare civilă și de autoritate tutelară, precum și a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea și desfășurarea alegerilor, aducerea la cunoștință cetătenilor a legilor, precum și a altor asemenea atribuții, stabilite prin legi, primarul acționează și ca reprezentant al statului în comuna sau orașul în care a fost ales. În cazuri excepționale, dacă primarul refuză sau este în imposibilitatea de exercitare a unora dintre atribuțiile prevăzute mai sus sau în alte legi speciale, aceste atribuții se exercită de către secretar.
Primarul poate solicita, inclusiv prin intermediul prefectului, în condițiile legii, concursul șefilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administartiv-teritoriale, dacă sarcinile ce-I revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu de specialitate.
Primarul îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege sau de alte acte normative, precum și însărcinările date de consiliul local.Astfel, primarul prezintă trimestrial sau la cererea Consiliului local informări privind executarea hotărârilor adoptate de Consiliu.
Atunci când acționează ca autoritate executivă a administrației locale primarul trebuie să asigure executarea hotărârilor consiliului local. Totodată primarul este abilitat de lege să facă propuneri consiliului local cu privire la organizarea referendumului local, la reglementările locale privitoare la urbanism și amenajarea teritoriului, la proiectul de statut al personalului, numărul de personal și salarizarea acestuia. În aceeași calitate, primarul este abilitat de lege să exercite atribuții specifice în materie de buget local, ordine și liniște publică, salubritate, drumuri publice și circulație rutieră, conducere a serviciilor publice locale și administrare a bunurilor comunei sau ale orașului, prevenire și limitarea a urmărilor unor situații excepționale.
4.1. Actele primarului
În exercitarea atribuțiilor sale, primarul emite conform art.71 alin.1 al Legii nr.215/2001 dispoziții cu caracter normativ sau individual, care devin executorii după ce sunt aduse la cunoștința publică, sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate. Aducerea la cunoștință publică a dispozițiilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, conform art.50 alin.2 coroborat cu art.71 alin.2 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001.
În același timp, relevăm faptul că majoritatea dispozițiilor emise de primar au un caracter individual adresându-se unei sau unor persoane predeterminate (încadrarea în muncă, sancționarea personalului, numirea și eliberarea din funcție etc.).
Fiind emise de o autoritate a administrației publice locale, și în același timp manifestări unilaterale de voință, dispozițiile primarului sunt acte administrative de autoritate.
Controlul legalității dispozițiilor primarului se exercită de către prefect potrivit dispozițiilor art. 123 alin. (5) din Constituția României, republicată, coroborate cu cele ale art. 24 din Legea nr. 340/2004 – legea privind prefectul și instituția prefectului.
Secretarul unității administrativ-teritoriale are obligația de a contrasemna dispozițiile primarului și implicit, de a refuza contrasemnarea acestora dacă le consideră a fi nelegale.
Secretarul va trebui, în caz de refuz, să prezinte primarului în scris opinia sa motivată și să comunice de îndată prefectului dispoziția în cauză, sau cel mai târziu în 3 zile de la data emiterii.
Actele primarului, ca orice acte administrative, sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanțele judecătorești în baza articolelor 52 și 126 alin. (6) din Constituție și prevederilor Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. În baza articolului 123 alin. (5) din Constituție și a prevederilor Legii nr. 340/2004, cu modificările și completările ulterioare, și Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale, ele se supun controlului de legalitate exercitat de prefect.
4.2. Drepturile și obligațiile primarului
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali constituie cadrul general de reglementare a drepturilor și obligațiilor pentru aleșii locali în general, implicit pentru primari.
Principalele drepturi conferite de lege primarilor pe timpul exercitării mandatului sunt următoarele:
contractul de muncă sau actul de numire a acestora în cadrul unei instituții ori autorități publice, regii autonome sau la o societate comercială cu capital integral de stat ori majoritar de stat sau ale unităților administrativ-teritoriale se suspendă. Pe aceste funcții pot fi angajate sau numite alte persoane numai pe durată determinată;
la încetarea mandatului de primar persoana în cauză își va relua activitatea în executarea acelorași contracte de muncă sau a actului de numire. Timp de 2 ani de la data încetării mandatului, persoanelor care au îndeplinit funcția de primar nu li se poate modifica sau desface contractul de muncă și nici nu pot fi eliberate din funcție pentru motive ce nu le sunt imputabile.
la încetarea mandatului, primarii care îndeplinesc condițiile prevăzute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari, beneficiază, la cerere, de calcularea sau, după caz, de recalcularea pensiei, luându-se în calcul și indemnizațiile lunare primite, în condițiile legii;
are dreptul de a iniția proiecte de hotărâri pe care le supune dezbaterii și aprobării consiliilor locale, precum și dreptul de a emite dispoziții;
dreptul la indemnizație lunară, stabilită potrivit legii;
dreptul la decontarea cheltuielilor legate de exercitarea mandatului;
dreptul la concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără plată, precum și dreptul la concedii plătite în cazul unor evenimente deosebite, potrivit legii;
durata mandatului constituie vechime în muncă și în specialitate și se ia în calcul la promovarea și la acordarea tuturor drepturilor bănești rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea și recalcularea pensiei;
plata cursurilor de pregătire, formare și perfecționare profesională organizate de instituții specializate, în decursul mandatului etc.
Principalele obligații ce revin primarilor, potrivit legii, sunt:
să exercite funcția cu bună-credință și fidelitate față de țară și de colectivitatea locală care i-a ales;
să respecte Constituția, legile țării și celelalte acte normative cu forță juridică superioară;
să organizeze și să pună în executare hotărârile consiliului local;
să manifeste probitate și discreție profesională, cinste și corectitudine în exercitarea mandatului;
să se abțină de la a emite acte administrative sau de a lua alte măsuri în situațiile în care se află în conflict de interese, ori de câte ori interesele personale contravin interesului general;
să organizeze periodic audiențe și întâlniri cu cetățenii, să prezinte anual consiliului local o informare cu privire la situația administrației locale;
să depună declarația de avere, în condițiile legii etc.
4.3. Răspunderea primarului
În doctrina de specialitate se apreciază că răspunderea primarului poate avea o natură juridică și una politică.
Suportul legal al antrenării răspunderii primarului îl regăsim în art. 154 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 care prevede că primarii, viceprimarii, primarul general al municipiului București răspund, după caz, administrativ, civil, contravențional sau penal pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin. Cu alte cuvinte, pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuțiilor ce-i revin, primarul va răspunde potrivit legii.
Regimul juridic al răspunderii primarului este reglementat cu precădere, de Legea organică a administrației publice locale nr. 215/2001 și de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali din care se desprind următoarele principii:
în exercitarea mandatului, primarul îndeplinește o funcție de autoritate publică și se află în serviciul colectivității locale care l-a ales;
pe timpul mandatului primarul este ocrotit de lege și se bucură inclusiv de protecția prevăzută de legea penală;
primarul nu poate fi tras la răspundere juridică pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului;
pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuțiilor ce le revin, primarul răspunde, după caz, contravențional, administrativ, civil sau penal, în condițiile legii.
În ceea ce privește răspunderea contravențională a primarului, trebuie să observăm că în premieră pentru legile organice ale administrației publice locale de după 1990, Legea nr. 286/2006 introduce un capitol nou intitulat „Contravenții și sancțiuni”.
Așadar, conform art.12010 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare:
„(1) Constituie contravenții și se sancționează cu amendă de la 1.000 lei la 5.000 lei următoarele fapte:
a) nepunerea în aplicare, cu rea-credință, a hotărârilor consiliului local de către primar;
neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanțelor publice locale a proiectului bugetului unității administrativ-teritoriale de către primar, din culpă;
neprezentarea de către primar a rapoartelor prevăzute de lege, din culpă …;
neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege, de către primar în calitate de reprezentant al statului în unitățile administrativ-teritoriale.
(2) Constatarea contravențiilor și aplicarea amenzilor se fac de către prefect, în calitate de autoritate publică, reprezentant al Guvernului pe plan local.”
Având în vedere că potrivit alineatului 3 al aceluiași articol, dispozițiile menționate se completează în mod corespunzător cu cele ale Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și aplicarea amenzii primarul poate formula plângere la judecătorie.
În cazul în care primarul este nemulțumit de soluția instanței de fond, primarul poate formula recurs la secția de contencios administrativ a tribunalului competent.
Așadar, litigiile generate de răspunderea contravențională a primarilor sunt supuse unui dublu grad de jurisdicție, fondul și recursul.
În legătură cu răspunderea administrativă ca formă a răspunderii juridice pe care o tratăm în ultimul capitol al prezentei lucrări, considerăm aici, ca fiind necesare următoarele considerații:
a) răspunderea administrativă este antrenată ori de câte ori este săvârșită o faptă ilicită, denumită abatere administrativă;
b) abaterea administrativă este percepută în doctrină într-un dublu sens, după cum urmează:
în sens larg, prin abatere administrativă se înțelege orice încălcare a normelor de drept administrativ;
în sens restrâns, prin abatere administrativă se înțelege numai acea faptă administrativă ilicită care constituie contravenție;
c) doctrina de drept administrativ consacră trei forme ale răspunderii administrative și anume: răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea administrativ-contravențională și răspunderea administrativ-patrimonială.
În acest context, apreciem că formularea din art.154 alin.1 al Legii administrației publice locale nr. 215/2001 cu privire la răspunderea primarilor este eronată. De lege ferenda, considerăm că se impune modificarea acestuia, în sensul de a consacra în sarcina primarilor răspunderea administrativă, civilă și penală, după caz, în funcție de natura și gravitatea faptelor ilicite săvârșite în exercitarea mandatului.
Așa cum am relevat deja, răspunderea administrativă îmbracă trei forme, respectiv: răspunderea administrativ-contravențională pe care am abordat-o deja, răspunderea administrativ-disciplinară și răspunderea administrativ-patrimonială, la care ne vom referi în cele ce urmează.
În ceea ce privește răspunderea administrativ-disciplinară, este evident că poate fi antrenată ca urmare a unor abateri disciplinare.
Apreciem că potrivit dispozițiilor art.72 și art.73 din Legea nr. 215/2001 – legea administrației publice locale, primarul ar putea săvârși următoarele abateri disciplinare:
a) neexercitarea mandatului timp de 45 de zile consecutiv, în mod nejustificat;
b) nesocotirea intereselor generale ale colectivității locale;
c) neexercitarea atribuțiilor ce îi revin, inclusiv cele pe care le exercită în calitate de reprezentant al statului.
Săvârșirea acestor fapte care constituie abateri disciplinare specifice pentru primar, au drept consecință încetarea de drept a mandatului ori suspendarea din funcție a acestuia, ca sancțiuni administrativ-disciplinare specifice pentru primari.
În astfel de situații prefectul, prin ordin, ia act de încetarea respectiv. Suspendarea de drept a mandatului de primar.
În sfârșit, opinăm că răspunderea administrativ-patrimonială a primarului se fundamentează pe art.52 din Constituția României, republicată și Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Cu alte cuvinte, această formă a răspunderii va fi antrenată ori de câte ori o persoană va fi lezată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ ilegal emis de primar sau, prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri adresate primarului.
În ceea ce privește răspunderea civilă menționăm că este o formă de răspundere mai severă decât răspunderea patrimonială, în sensul că presupune atât repararea pagubei precum și beneficiul nerealizat.
Deși legea nu prevede în mod expres ipotezele în care poate interveni, apreciem că răspunderea civilă a primarilor poate fi antrenată în următoarele ipoteze:
a) pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului unității administrativ –teritoriale pe care o reprezintă;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor încasate necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritate, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.
Evident că răspunderea primarului va fi antrenată numai dacă se reunesc cele trei elemente, respectiv: vinovăție, faptă ilicită și prejudiciu.
În sfârșit, răspunderea penală este cea mai gravă formă a răspunderii primarului și intervine numai atunci când primarul săvârșește o infracțiune în exercitarea atribuțiilor ce îi revin.
Regimul juridic al răspunderii primarului este guvernat de principiul conform căruia în exercitarea atribuțiilor sale, primarul e ocrotit de lege, ceea ce nu exclude intervenția unor forme de răspundere.
Articolul 66 (1) din Legea nr. 215/2001 prevede că primarul îndeplinește o funcție de autoritate publică. Existența acestui principiu nu înseamnă faptul că primarul este exonerat de orice formă de răspundere.
Prin articolul 154 se instituie o răspundere administrativă, civilă, contravențională sau penală, după caz, pentru primar, viceprimar, consilieri, prefecți, subprefecți, secretari generali, precum și pentru personalul din aparatul propriu pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor care le revin, potrivit legii. Sunt consacrate două sancțiuni specifice răspunderii administrativ disciplinare a primarului, și anume suspendarea din funcție și demiterea. În caz de suspendare sau de vacanță a postului, atribuțiile sale sunt îndeplinite de viceprimar, până la data validării primarului nou ales.
suspendarea din funcție a primarului este reglementată de lege numai sub forma suspendării de drept, care intervine în cazul în care primarul a fost arestat preventiv. Instanței de judecată îi revine misiunea de a comunica prefectului despre intervenția măsurii arestării preventive, iar prefectul, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Suspendarea durează până la încetarea situației care a atras-o, iar dacă primarul este găsit nevinovat, acesta are dreptul, în condițiile legii la plata salariilor corespunzătoare perioadei în care a fost suspendat.
APARATUL DE SPECIALITATE AL PRIMARULUI
Pentru îndeplinirea atribuțiilor prevăzute de lege, atât consiliul local, precum și primarul au nevoie de un personal specializat și competent, denumit „aparatul de specialitate al primarului”.
Conform art. 38 alin. (3) lit. b din Legea nr. 215/2001, legea administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare, la propunerea primarului, consiliul local aprobă, în condițiile legii, înființarea, organizarea și statul de funcții ale aparatului de specialitate al primarului.
Numirea și eliberarea din funcție a personalului din aparatul propriu de specialitate al primarului se fac de către primar, conform legii.
În componența aparatului propriu al primarului se regăsesc două categorii de personal și anume:
funcționari publici, persoane care exercită o funcție publică;
personal contractual, care desfășoară activități de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreținere-reparații și de deservire, precum și alte categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică.
După numirea în funcție, între primar și funcționarii publici iau naștere raporturi de serviciu, guvernate de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare.
Pe de altă parte, între primar și personalul contractual se nasc raporturi de muncă, guvernate de dispozițiile Codului Muncii.
Structura organizatorică a aparatului de specialitate al primarului cuprinde următoarele compartimente funcționale: birouri, servicii, direcții și direcții generale.
Conform art. XVI alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare „Structura organizatorică a autorităților și instituțiilor publice trebuie să respecte următoarele cerințe:
pentru constituirea unui birou este necesar un număr de minimum 5 posturi de execuție;
pentru constituirea unui serviciu este necesar un număr de minimum 7 posturi de execuție;
pentru constituirea unei direcții este necesar un număr de minimum 15 posturi de execuție;
pentru constituirea unei direcții generale este necesar un număr de minimum 25 de posturi de execuție.”
Incompatibilitățile, conflictul de interese, drepturile și îndatoririle prevăzute de lege pentru secretarul unității administrativ-teritoriale și pentru ceilalți funcționari publici sunt tratate în capitolul afectat „Funcționarilor publici”.
Potrivit art. 91 din Legea nr. 215/2001 legea administrației publice locale: „Primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ-teritoriale și aparatul de specialitate al primarului, constituie o structură funcțională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei sau orașului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale.”
Viceprimarul
Comunele, orașele, municipiile și sectoarele municipiului București au câte un viceprimar, iar municipiile reședință de județ și municipiul București au doi viceprimari, aleși în condițiile legii.
Trebuie sesizat faptul că Legea nr. 286/2006 a adus modificări substanțiale în ceea ce privește statutul juridic al viceprimarului, mai mult sau mai puțin discutabile, așa cum vom releva în continuare.
Astfel, cu caracter de noutate absolută în legislația de după 1990, art.61 alin.2 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 așa cum a fost modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede: „Viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile sale.”
Analiza textului menționat ne permite să facem următoarele observații:
a) Printr-o dispoziție legală expresă, se stabilește raportul de subordonare al viceprimarului față de primar. Această prevedere apreciem că poate fi abordată printr-o dublă perspectivă și anume:
Pe de o parte, este în afara oricărui dubiu faptul că legiuitorul organic poate consacra natura raporturilor dintre demnitarii publici. Din această perspectivă, dispozițiile analizate ne apar ca fiind absolut motivate.
Pe de altă parte, trebuie să constatăm că dispoziția analizată este atipică. Facem această apreciere având în vedere faptul că, potrivit legii, viceprimarul este ales și schimbat din funcție de consiliul local și, pe cale de consecință se subordonează acestuia.
În acest context, concluzionăm că viceprimarul are o dublă subordonare atât față de primar precum și față de consiliul local. Ne permitem să apreciem că această ipostază va crea probleme dificile viceprimarilor, cu precădere în situațiile în care primarii au o altă coloratură politică, comparativ cu majoritatea consilierilor.
b) În al doilea rând, constatăm că legiuitorul consacră în premieră faptul că viceprimarul este înlocuitorul de drept al primarului.
Alături de alte opinii exprimate în doctrină, considerăm că această prevedere are menirea de a consolida statutul juridic al viceprimarului și-n același timp, de a-l responsabiliza în exercitarea funcției.
c) În al treilea rând, observăm că printr-o normă cu caracter permisiv legiuitorul stabilește libertatea primarului care, „poate delega atribuțiile sale” viceprimarului (viceprimarilor), neavând obligația de delegare a unor atribuții.
Cu certitudine aceste prevederi constituie un regres față de reglementarea anterioară care, instituia în articolul 70 alin.1 obligația primarului de a delega viceprimarului o parte dintre atribuțiile sale legale, în termen de 30 de zile de la data validării.
Pe de altă parte, știința managementului consacră cu valoare axiomatică faptul că delegarea constituie un instrument de eficientizare a actului de conducere.
Or, așa fiind, prevederile legale analizate ni se par nemotivate și păguboase, de natură a institui și menține un sistem de conducere autoritar în administrația publică locală.
A doua modificare importantă este prevăzută în art.61 alin.3 al Legii nr. 215/2001 – legea administrației publice locale, conform căruia: „Viceprimarul este ales cu votul majorității consilierilor locali în funcție, din rândul membrilor acestuia.”
Așadar, spre deosebire de forma anterioară a legii, a fost modificată majoritatea necesară cu care se adoptă hotărârea de alegere și respectiv de schimbare din funcție a viceprimarului, reducându-se de la două treimi la majoritatea consilierilor în funcție.
Pe cale de consecință, atât alegerea precum și schimbarea din funcție a viceprimarilor pot fi făcute cu mai multă ușurință, de către consiliile locale, dispoziția fiind de natură a crea o mai mare instabilitate în funcție.
Această afirmație are în vedere și prevederile art.61 alin.4 potrivit cărora: „Schimbarea din funcție a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotărâre adoptată cu votul majorității consilierilor în funcție, la propunerea primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor în funcție.”
Se poate observa faptul că legiuitorul nu a condiționat schimbarea din funcție a viceprimarului în nici un fel. Cu alte cuvinte, viceprimarul poate fi schimbat din funcție fără o motivație pertinentă și concludentă, decizia fiind eminamente politică.
Fără a pleda pentru exacerbarea statutului juridic al viceprimarului, considerăm că actuala reglementare are menirea de a amplifica rolul factorului politic în administrația publică locală și, pe cale de consecință va induce o stare de instabilitate, cu certitudine păguboasă pentru administrație.
O altă modificare notabilă este cea prevăzută de art.61 alin.7 conform căruia: „Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut.”
Din această reglementare cu caracter novator rezultă indubitabil concluzia conform căreia, viceprimarului îi sunt aplicabile dispozițiile Legii organice a administrației publice locale și cele ale Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali referitoare la consilierii locali.
În același timp, trebuie să constatăm că dintr-o regretabilă eroare, legiuitorul a omis să precizeze în conținutul Legii nr. 215/2001 – legea administrației publice locale, modificată și completată prin Legea nr. 286/2006 faptul că aceste prevederi sunt aplicabile numai după alegerile autorităților publice locale din anul 2008.
Mandatul viceprimarului se exercită în mod legal de la data alegerii în funcție și încetează o dată cu expirarea mandatului consiliului local din care face parte.
Mandatul viceprimarului încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele situații:
demisie;
incompatibilitate;
schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia;
lipsa nemotivată la mai mult de 3 ședințe ordinare consecutive ale consiliului;
imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepția cazurilor prevăzute de lege;
condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;
punerea sub interdicție judecătorească;
pierderea drepturilor electorale;
deces.
Cu alte cuvinte, mandatul viceprimarului poate înceta de drept, înainte de termen pentru cauzele care determină încetarea calității de consilier local.
Deși legea nu prevede în mod expres, apreciem că încetarea de drept a mandatului de viceprimar, determinată de una dintre situațiile care conduc la încetarea de drept a calității de consilier local se constată prin hotărâre adoptată de consiliul local, cu votul majorității consilierilor în funcție, la propunerea primarului sau a unui consilier local, conform art.9 alin.3 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.
La această concluzie, ne conduce calitatea de consilier local a viceprimarului.
Pe de altă parte, mandatul viceprimarului se suspendă de drept numai în cazul în care a fost arestat preventiv.
Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanța de judecată prefectului, care, prin ordin, constată suspendarea mandatului, astfel cum prevăd dispozițiile art.77 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare.
Ordinul de suspendare se comunică de îndată, viceprimarului.
Suspendarea durează până la încetarea măsurii de arest preventiv. Dacă viceprimarul suspendat din funcție a fost găsit nevinovat, are dreptul la plata drepturilor salariale cuvenite pe perioada suspendării.
Pe timpul mandatului, la fel ca orice alt ales local, viceprimarul exercită o funcție de autoritate publică, se află în serviciul colectivității locale, fiind ocrotit de lege.
Principalele drepturi de care se bucură viceprimarul pe timpul exercitării mandatului, sunt prevăzute în Capitolul V al Legii nr.393/2004 privind Statutul aleșilor locali, dintre care enumerăm:
pe timpul exercitării mandatului se suspendă contractul de muncă sau actul de numire în cadrul unei instituții ori autorități publice, respectiv regii autonome sau societăți comerciale cu capital integral sau majoritar de stat sau ale unităților administrativ-teritoriale; în consecință, la încetarea mandatului își reiau activitatea în baza acelorași contracte de muncă sau acte de numire;
are dreptul de a iniția proiecte de hotărâri, individual sau în grup, pe care le supune spre aprobare consiliului local;
pentru activitatea prestată are dreptul la o indemnizație lunară stabilită potrivit legii. De asemenea, are dreptul la decontarea cheltuielilor legate de exercitarea mandatului, în condițiile prevăzute de lege;
beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără plată precum și de concedii plătite în cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii;
durata exercitării mandatului constituie vechime în muncă și în specialitate și se ia în calcul la promovare și la acordarea tuturor drepturilor bănești rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea și la recalcularea pensiei;
beneficiază de plata cursurilor de pregătire, formare și perfecționare profesională, organizate de instituțiile specializate etc.
Obligațiile viceprimarilor pe durata mandatului sunt stabilite în Capitolul VI al Legii privind Statutul aleșilor locali nr. 393/2004, astfel:
îndatorirea de a participa la exercitarea funcțiilor autorităților administrației publice locale din care fac parte sau pe care le reprezintă, cu bună-credință și fidelitate față de țară și de colectivitatea care i-a ales;
să depună declarația de avere și declarația de interese în termenele prevăzute de lege;
obligația de probitate și discreție profesională;
obligația de a aduce la cunoștință cetățenilor toate actele și faptele administrative de interes public pentru colectivitatea locală;
să organizeze periodic, cel puțin o dată pe trimestru întâlniri cu cetățenii, să acorde audiențe și să prezinte consiliului local o informare cu privire la problemele ridicate de cetățeni.
Evident că după alegerile locale din anul 2008, viceprimarul va avea atât drepturile precum și obligațiile consilierilor locali.
În sfârșit, ca și în cazul primarului, viceprimarul răspunde, după caz, contravențional, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce-i revin, astfel cum prevăd dispozițiile art.154 alin.1 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare.
5. PROTECȚIA LEGALĂ A PRIMARULUI ÎN CALITATEA SA DE ALES LOCAL
Primarul, în exercitarea mandatului său, ca ales local este în serviciul colectivității, fiind ocrotit de lege.
Libertatea de opinie și de acțiune în exercitarea mandatului de primar este garantată.
Potrivit Legii nr. 393/2004 primarul nu poate fi tras la răspundere juridică pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.
De asemenea, reținerea, arestarea sau trimiterea în judecată penală ori contravențională a aleșilor locali, precum și faptele săvârșite care au determinat luarea măsurilor se aduc la cunoștință atât autorității administrației publice din care fac parte, cât și prefectului, în termen de cel mult 24 de ore, de către organele care au dispus măsurile respective.
Pe întreaga durată a mandatului, primarul se consideră în exercițiul autorității publice și se bucură de protecția prevăzută de legea penală.
De aceeași protecție juridică beneficiază și membrii familiei – soț, soție și copii – în cazul în care agresiunea împotriva acestora urmărește nemijlocit exercitarea de presiuni asupra primarului în legătură cu exercitarea mandatului său.
CONCLUZII
Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune, orase și municipii sunt consiliile locale, comunale, orașenesti si municipale, ca autoritați deliberative, și primarii, ca autoritați executive.
Funcția de primar este o funcție tradițională în administrația locală, nu numai in Europa, dar și în alte continente, cum ar fi în America, unde a pătruns influența europeana.Legislația contemporana conține mai multe soluții cu privire la modalitatea de investiură, la atribuții și la raporturile sale cu organul colegial, ori cu alte autorități publice autonome sau,după caz, guvernamentale.
Primarii se aleg în condițiile prevăzute de legea pentru alegerea autoritaților administrației publice locale.
Primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat de către cetățenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială în care urmează să-și exercite mandatul.
Primarii funcționeaza ca autoritați ale administratiei publice locale si rezolvă treburile publice din comune, orase si municipii, în condițiile legii.
Primarul este autoritatea executivă a administrației publice locale care îndeplinește în același timp și rolul de reprezentant al statului în relațiile cu perosane fizice și juridice din țară și din străinătate, precum și în justiție, în unitatea administartiv teritorială în care a fost ales.
Primarul asigură respectarea drepturilor si libertaților fundamentale ale cetațenilor, a prevederilor Constituției, precum si punerea în aplicare a legilor, a decretelor Presedintelui României, a hotararilor si ordonanțelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local; dispune măsurile necesare și acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor si instrucțiunilor cu caracter normativ ale miniștrilor, ale celorlalti conducatori ai autoritatilor administratiei publice centrale, ale prefectului, precum și a hotărârilor consiliului județean, în condițiile legii.
Pentru punerea în aplicare a activităților date în competenta sa prin actele normative prevzute la alin. de mai sus, primarul beneficiază de un aparat de specialitate, pe care îl conduce.
Aparatul de specialitate al primarului este structurat pe compartimente funcționale, în condițiile legii. Compartimentele functionale ale acestuia sunt încadrate cu funcționari publici si personal contractual.
Bibliografie:
ALEX NEGOIȚA – “DREPT ADMINISTRATIV ȘI ȘTIINȚA ADMINISTRATIEI” – Bucuresti, 1993
ALEXANDRU IOAN, Administrația publicã. Teorii. Realitãți. Perspective, Editura “Lumina Lex”, București, 1999 ;
ALINA PROFIROIU ȘI IRINA POPESCU ,Bazele administrației publice, ediția a II-a,Ed.Economică,Buc.2004,;
ANTONIE IORGOVAN – „ TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV” Allbeck, Bucuresti, 2005
CONSTITUȚIA ROMÂNIEI 1866-1923-1991 revizuită în 2003
DANA APOSTOL TOFAN-DREPT ADMINISTRATIV VOL I ȘI II Editura ALL Beck,București 2008
EMIL BĂLAN Instituții administrative,Ed.C.H.Beck,Buc.2008,;
GHEORGHE T. ZAHARIA – “DREPT ADMINISTRATIV ROMAN” vol. I, Editura ANKAROM, Iasi, 1996/2004
IOAN ALEXANDRU, MIHAELA CĂRUȘAN SI SORIN BUCUR Drept administrativ;
IOAN SANTAI-DREPT ADMINISTRATIV ȘI STIINȚA ADMINISTRAȚIEI vol I, Editura Risoprint Cluj –Napoca -2004
IORDAN NICOLA-DREPT ADMINISTRATIV,Editura Universității Lucian Blaga Sibiu 2007
IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, ed.a III-a, vol. 2, Edit. All Beck, București, 2001;
Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției (Monitorul Oficial nr. 279/21 aprilie 2003);
Legea nr. 215/2001 – Legea administrației publice locale (Monitorul Oficial nr. 204/2001), modificatã și completatã prin Legea nr. 141/2004 (Monitorul Oficial nr. 396/2004);
Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritãților administrației publice locale (Monitorul Oficial nr. 271/2004);
Managementul administrației publice, Ed.Economică, Buc.2007, Petre Filip;
NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ român, vol. I, Partea I, ediția a III-a, București, 1925;
OROVEANU MIHAI T., Tratat de știința administrației, Editura Cerna, București, 1996;
PAUL NEGULESCU-TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV, vol I Principii generale București.
PREDA MIRCEA, Autoritãțile administrației publice, Editura “Lumina Lex”, București, 1999 ;
PREDA MIRCEA, Tratat elementar de drept administrativ, Editura “Lumina Lex”, 1996, București ;
PRISACARU VALENTIN I., Tratat de drept administrativ, Editura All, București, 1996;
Revista Dreptul Curierului Judiciar
ROMULUS IONESCU-DPEPT ADMINISTRATIV-editura didactică și pedagogică ,București 1970
VERGINIA VEDINAȘ , DREPT ADMINISTRATIV ȘI INSTITUȚII POLITICO-ADMINISTRATIVE,Editura Lumina Lex București 2008
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Primarul, Autoritate Executiva a Administratiei Publice Locale (ID: 125179)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.