Prezenta lucrare de licență, intitulată Actele Gurvenului , urmărește să prezinte [606958]

1
INTRODUCERE

Prezenta lucrare de licență, intitulată „Actele Gurvenului” , urmărește să prezinte
principalele aspecte teoretice ale celor două categorii de acte normative pe care le poate adopta
Guvernul României – hotărârile și ordonanțele (simple și de urgență), acte care sunt frecvent
întâlnite în practică.
Constituția Român iei consacră, în cuprinsul Titlului III, Capitolul III, art. 102 alin. (1),
rolul Guvernului, acela de asigurare a realizării politicii interne și externe statului, precum și
exercitare a conducerii generale a administrației publice. Din interpretarea disp oziției
constituționale, reiese că Guvernul ocupă un loc important în ierarhia instituțiilor statului, acesta
asigurând organizarea și conducerea, în concret, a societății. Întrucât a stabilit diverse raporturi
cu celelalte autorități ale administrației pu blice [asupra căreia „exercită conducerea generală” –
art. 102 alin. (1) teza a II -a] – raporturi de subordonare (ministere, organe de specialitate,
prefecți), raporturi de colaborare și coordonare (autorități administrative centrale autonome) și
raporturi de tutelă administrativă (autoritățile administrației publice locale)1, putem afirma că
Guvernul se află în legătură directă cu cetățeanul. De asemenea, programul său de guvernare
cuprinde obiective din toate sferele vieții economice și sociale și mijloac ele necesare pentru
realizarea lor, așa încât, pe parcursul mandatului său, adoptă, în scopul punerii în aplicare a
acestui program, o serie de acte normative cu implicații semnificative asupra societății.
În ceea ce privește conținutul, lucrarea este stru cturată în patru capitole, la rândul lor,
organizate în subcapitole, fiecare tratând o problematică importantă în înțelegerea materiei care
face obiectul de studiu al tezei.
Primul capitol, intitulat „Aspecte generale privind atribuțiile și actele Guvernul ui” și
divizat în trei subcapitole, prezintă o serie de considerații cu caracter general cu privire la
evoluția istorică a instituției Guvernului, atribuțiile acestuia, prin detalierea celei de adoptare a
hotărârilor și ordonanțelor, atribuție de natură po litico -administrativă și, în încheierea capitolului,
expunerea noțiunii de act al Guvernului și categoriile de acte ce pot fi adoptate de această
instituție.
Al doilea capitol al lucrării prezintă regimul juridic al hotărârilor Guvernului. În
cuprinsul ac estuia au fost o serie de aspecte, precum: caracterul secundum legem al hotărârilor,

1 D. C. Mâță, Drept administrativ , Volumul I, ed. a II -a, revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic,
București, 2018, p. 147.

2
clasificarea acestora (cu caracter normativ sau individual), procedura de adoptare și intrarea în
vigoare a hotărârilor Guvernului.
Cel de -al treilea capitol, denumit „De legarea legislativă”, oferp o analiză detaliată, dar
nu exhaustivă, a acestei instituții de drept. Capitolul debutează cu aspecte generale privind
această instituție, ulterior, este prezentat un scurt istoric pe plan național. De asemenea, au fost
analizat e o serie de Constituții europene pentru a putea observa modul în care alte state au
reglementat delegarea legislativă. În final, ne -am axat pe legea specială de abilitare a
Guvernului, izvorul ordonanțelor simple, prezentându -se câteva aspecte privind ele mentele sale
și controlul de constituționalite al acesteia.
Capitolul al IV -lea, numit „Ordonanțele”, își propune să analizeze aspectele comune ale
celor două categorii de ordonanțe – simple și de urgență: definiție, procedura de adoptare,
intrarea în vig oare și, ulterior, să prezinte caracteristicile specifice fiecărei categorii de
ordonanțe.
Guvernul ocupă un loc semnificativ pe scena sistemului constituțional actual, acesta
dobândind odată cu Legea fundamentală din 1991, revizuită, un dublu rol: executa nt al normelor
juridice adoptate de Parlament și creator de acte normative cu putere de lege.
Metodele folosite în realizarea prezentei lucrări de licență au fost diverse. A fost
utilizată, în principal, analiza dispozițiilor legale, precum și a textelor doctrinare. De asemenea, a
fost avută în vedere metoda comparativă, prin folosirea acesteia, prezentând aspectele esențiale
din reglementările interne și din cele internaționale.
O altă metodă folosită este cea istorică care a fost utilizată în analiza ev oluției instituției
Guvernului în sistemul de drept românesc, precum și a principalelor acte adoptate de executiv și
a uneia dintre cele mai importante instituții juridice din dreptul autohton, delegarea legislativă.
Totodată, pe parcursul lucrării ne -am raportat și la jurisprudența Curții Constituționale a
României, examinând decizii ale acesteia relevante în această materie.

3
CAPITOLUL I. ASPECTE GENERALE PRIVIND ATRIBUȚIILE ȘI
ACTELE GUVERNULUI

I.1. Scurt istoric
Din punct de vedere istoric, Guvernul sau Consiliul de Miniștri, ca autoritate publică a
statului, reprezintă opera vremurilor moderne, născându -se odată cu apariția primelor
Constituții.2
La nivel european, Consiliul de Miniștri își are izvoarele în așa -numitele „curia regis” ,
regăsi te în statele Europei Occidentale. Un exemplu elocvent în acest sens este reprezentat de
Franța, unde, în perioada lui Ludovic al XIV -lea, „Curia regis” a fost atât un Consiliu de
guvernământ, cât și un tribunal suprem.3
În Țările Române, această instituți e își are originea în Sfatul Domnesc, care a
caracterizat organizarea de stat în perioada feudalismului, apariția miniștrilor și a ministerelor
precedând apariția Guvernului, ca autoritate a administrației publice.4 De altfel, trebuie să
menționăm că în unele state apariția ministerelor s -a produs înainte de apariția Consiliului de
Miniștri, în timp ce în altele acest raport a fost invers.5 Regulamentele Organice, acte cu valoare
constituțională, intrate în vigoare în anul 1831 (Țara Românească), respectiv, 1832 (Moldova),
au introdus, în Principatele Române, o serie de principii moderne de organizare a administrației
publice, dintre care amintim: instituirea unui Sfat administrativ în fiecare Principat, numirea
miniștrilor de către Domnitor, în fața căruia răspundeau și care îi putea revoca din funcție.6
În analiza procesului istoric de conturare a instituției Guvernului pe teritoriul României,
vom avea în vedere cele mai importante documente care au fost adoptate în secolele al XIX -lea –
XXI și care au prevăzut dispoziții privind puterea executivă, începând cu Convenția de la Paris
(1858), trecând prin Constituțiile României și culminând cu primul Cod administrativ, adoptat în
2019.
Astfel, Convenția de la Paris din a nul 1858 consacra, în cuprinsul art. 4, faptul că
puterea executivă va fi exercitată de către un „hospodar” – domnitorul, iar în caz de vacanță a

2 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Vol. I, Ed. All Beck, București, 2005, p. 338.
3 Ibidem , p. 339.
4 I. Muraru, E. S. Tănăsescu (coord.), Constituția României. Comentariu pe articol , Ed. C. H. Beck,
București, 2008, p. 939.
5 A. Iorgovan, op. cit. , p. 339.
6 C. Ionescu, C. A. Dumitrescu (coord.), Constituția României. Comentarii și explicații , Ed. C. H. Beck,
București, 2017, p. 1044.

4
tronului, administrația va fi preluată de un Consiliu de Miniștri (art. 11). Totodată, textul
Convenției folos ește termenul de „Guvern” în art. 23.7
Un alt act important în această materie este Statutul dezvoltator al Convenției de la Paris
(1864). Denumit și „Constituția lui Cuza”, constatăm că, în conținutul său, sintagma „Consiliu de
Miniștri” este utilizată o singură dată, în celelalte articole fiind folosit termenul de „Guvern”.
Atrage atenția, de asemenea, denumirea pe care o poartă conducătorul acestei instituții, numit de
Alexandru Ioan Cuza, și anume „prim -ministru”.8
Prima Constituție modernă a României, cea din anul 1866, ce a avut drept model legea
fundamentală belgiană, nu cuprindea o prevedere expresă a Guvernului.9 Cu toate acestea,
Capitolul al II -lea, intitulat „Despre Domn și Miniștri”, stabilea, printre altele: „niciun act al
Domnului nu poate ave a tărie dacă nu va fi contrasemnat de un Ministru, care prin aceasta,
devine răspunzător de acel act” (art. 92), „Domnul numește și revocă pe Miniștrii săi” (art. 93),
iar, în ceea ce privește răspunderea Miniștrilor pentru faptele săvârșite în timpul exer citării
atribuțiilor, art. 101 reglementa faptul că „Adunările și Domnul aveau dreptul de a -i acuza și de
a-i trimite înaintea Înaltei Curți de Casațiune și Justiție, care singură, în secțiuni unite, este în
drept a -i judeca.”10
Constituția din anul 1923 re glementa mai multe aspecte privind Guvernul, precizând, în
cadrul art. 92, că acesta „exercită puterea executivă în numele Regelui”.11 Articolul 93 dispunea:
„Miniștrii reuniți alcătuiesc Consiliul de Miniștri, care este prezidat, cu titlu de Președinte al
Consiliului de Miniștri, de acela care a fost însărcinat de Rege cu formarea Guvernului”. Potrivit
profesorului Antonie Iorgovan, se observă, astfel, că legea fundamentală din perioada interbelică
utiliza atât expresia de Consiliu de Miniștri, cât și terme nul de Guvern. El consideră că aceste
două noțiuni nu erau sinonime întrucât sfera Guvernului era mai largă decât cea a Consiliului de
Miniștri, incluzând, pe lângă miniștri, și subsecretarii de stat.12
În ceea ce privește Constituția din 1938, doctrina a s tatuat asupra faptului că această
instituție a devenit una pur formală, Regele reprezentând „totul în stat”13. Prin aceasta, se
instaurează dictatura regală, puterea executivă fiindu -i încredințată Regelui, care o exercita prin
miniștrii săi. Aceștia din ur mă răspundeau doar în fața Regelui.14

7 http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocument/21852 , consultat la data de 23 octombrie 2019.
8 A. Iorgovan, op. cit. , p. 343.
9 B. Vasilescu, Drept administrativ , ed. a III -a, revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic, București,
2017, p. 94.
10 A. Iorgovan, op. cit. , p. 343.
11 B. Vasilescu, op. cit. , p. 94.
12 A. Iorgovan, op. cit. , p. 343.
13 Ibidem , p. 345.
14 B. Vasilescu, op. cit. , p. 95.

5
În perioada ce a urmat abdicării Regelui Carol al II -lea – dictatura Generalului Ion
Antonescu, „deși Guvernul se întrunea periodic și în comunicatele date publicității se făcea
referire la hotărârile sale, acestea erau , în realitate, hotărârile Conducătorului Statului.”15
Prima Constituție a regimului comunist, din 13 aprilie 1948, a reglementat, în mod
expres, Consiliul de Miniștri și ministerele, în cuprinsul Titlului V. Articolul 66 definea
Guvernul ca fiind „organul suprem executiv și administrativ al Republicii Populare Române”. De
asemenea, același articol preciza că Guvernul se compune din Președintele Consiliului de
Miniștri (Primul -ministru), din unul sau mai mulți vicepreședinți și din miniștri. Înțelegem din
modul în care ese formulat acest articol că legiuitorul constituant român a pus semnul egalității
între noțiunile de Guvern și Consiliu de Miniștri, respectiv, între Prim -ministru și Președinele
Consiliului de Miniștri.16
Atribuțiile Guvernului erau stabilite în art. 72, dintre care putem aminti: asigura
conducerea administrativă a statului, coordona și dădea directive generale ministerelor de resort,
dirija și planifica economia națională, realiza bugetul statului, asigura ordinea publică și
securitatea statu lui, conducea politica generală în domeniul relațiilor internaționale, organiza și
înzestra forțele armate, pentru anumite domenii de activitate, putea organiza și conduce servicii
speciale de orice fel, putea anula deciziile ministeriale neconforme cu Con stituția sau legile.17
Constituția Republicii Populare Române din 1952 a reglementat, în Capitolul 4,
organele administrației de stat. Această lege fundamentală aduce o serie de noutăți, precum: se
renunță la dualitatea terminologică, fiind utilizată doar n oțiunea de Consiliu de Miniștri –
„Organul suprem executiv și de dispoziție al puterii de stat al Republicii Populare Române este
Consiliul de Miniștri” (art. 42); în art. 43 se precizează componența Consiliului de Miniștri, fapt
ce nu era indicat în Const ituția precedentă18, se indică toate ministerele (art. 50) și se
reglementează mai amplu atribuțiile Consiliului.19
Dintre atribuțiile Consiliului de Miniștri enumerate de art. 47 din Constituție, amintim:
coordonarea și îndrumarea activității ministerelor ș i a altor instituții ce se aflau în subordinea sa,
luarea unor măsuri privind realizarea planului economiei naționale, a bugetului statului și în
vederea consolidării sistemului bănesc și de credit, asigurarea ordinii publice, apărarea

15 A. Io rgovan, op. cit. , p. 345.
16 B. Vasilescu, op. cit. , p. 95.
17 http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act_text?idt=1574 , consulta t la data de 23 octombrie 2019.
18 Potrivit art. 43 din Constituția din 1952, Consiliul de Miniștri „este constituit de către Marea Adunare
Națională a Republicii Populare Române și este format din: Președintele Consiliului de Miniștri al Republicii
Populare Române, Vice -președinții Consiliului de Minișt ri al Republicii Populare Române, Președintele Comitetului
de Stat al Planificării, Președintele Comisiei Controlului de Stat, Miniștrii Republicii Populare Române, Președintele
Comitetului de Stat al Aprovizionării, Președintele Comitetului de Stat pentru Colectarea Produselor Agricole,
Președintele Comitetului Învățământului Superior, Președintele Comitetului pentru Cinematrografie, Președintele
Comitetului pentru Artă”.
19 A. Iorgovan, op. cit. , p. 374.

6
intereselor statulu i și ocrotirea drepturilor cetățenilor prin luarea unor măsuri corespunzătoare,
conducerea generală a relațiilor cu statele străine, înființarea unor comitete, comisii speciale și
direcții generale pe lângă Consiliul de Miniștri pentru probleme în domeniul economiei, culturii,
justiției și militar.20
Este demn de a fi menționat faptul că, în perioada în care a fost în vigoare această
Constituție, s -a adoptat, pentru prima dată, un act normativ privind organizarea și funcționarea
Consiliului de Miniștri – Decretul nr. 264/1957 privind funcționarea Consiliului de Miniștri.21
Acesta a fost în vigoare până în decembrie 1967, fiind abrogat și înlocuit prin Legea nr. 20/1967
privind organizarea și funcționarea Consiliului de Miniștri al Republicii Socialiste România , la
rândul său abrogată de Legea nr. 24/1969 privind organizarea și funcționarea Consiliului de
Miniștri al Republicii Socialiste România, text în vigoare până la adoptarea reglementărilor
postdecembriste (fiind abrogată prin Decretul -lege nr. 149/1990). Aceste acte normative adoptate
în perioada regimului totalitar defineau Consiliul de Miniștri ca fiind „organul suprem al
administrației de stat, care exercită conducerea generală a activității executive pe întreg teritoriul
țării, având ca principală sarc ină aducerea la îndeplinire a directivelor Partidului Comunist
Român cu privire la dezvoltarea armonioasă a tuturor ramurilor economiei naționale și la
progresul multilateral al țării” – art. 1 din Legea nr. 20/1967, preluat integral și de Legea nr.
24/196 9.22
Legea fundamentală din 1965 a rezervat Titlul IV organelor centrale ale administrației
de stat. Conform art. 77, „Consiliul de Miniștri este organul suprem al administrației de stat”. De
asemenea, același articol prevedea o serie de atribuții principal e, printre care putem aminti:
„stabilește măsuri generale pentru aducerea la îndeplinire a politicii interne si externe, hotărăște
măsurile necesare privind organizarea și asigurarea executării legilor; conduce, coordonează și
controlează activitatea minis terelor și a celorlalte organe centrale ale administrației de stat; ia
măsuri privind asigurarea ordinii publice, apărării intereselor statului și ocrotirii drepturilor
cetățenilor”. Articolul 79 stabilea: „în îndeplinirea atribuțiilor sale, Consiliul de M iniștri adoptă
hotărâri pe baza și în vederea executării legilor. Hotărârile cu caracter normativ se publică în
Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România.”23 Denumirea de Consiliu de Miniștri a fost
păstrată până în anul 1989, când, printr -un decre t al Consiliului Frontului Salvării Naționale,
Petre Roman a fost desemnat prim -ministru al primului Guvern postdecembrist.24

20 http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act_text?idt=1454 , consultat la data de 23 octombrie 2019.
21 A. Iorgovan, op. cit. , p. 374.
22 B. Of. nr. 146 din 17 decembrie 1969.
23 http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act_text?idt=37735 , consultat la data de 23 octombrie 2019.
24 M.-E. Mihăilescu, Drept administrativ. Partea generală. Curs universitar , Ed. Hamangiu, București,
2016, p. 202.

7
După Revoluția din 1989, prima reglementare expresă a Guvernului o găsim în Decretul
nr. 10/1989 privind constituirea, organizarea și funcționarea Guvernului României25, acesta fiind
completat, ulterior, de Decretul -lege nr. 104/1990 privind activitățile pentru care Guvernul
adoptă hotărâri.26 În decembrie 1990, a fost adoptată Legea nr. 37/1990 privind organizarea și
funcționarea Guver nului. Constituția adoptată în 199127 a consfințit încheierea procesului de
reglementare juridică postcomunistă a instituției Guvernului.28
Analizând dispozițiile constituționale, observăm că legea fundamentală consacra, în
cuprinsul Titlului III, denumit „A utoritățile publice”, un capitol distinct Guvernului – Capitolul
III.
Legea nr. 37/1990 a fost abrogată expres în 2001, când a fost adoptată Legea nr.
90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor.
În anul 2003, Consti tuția României a fost revizuită29, aducându -se modificări
semnificative privind activitatea Guvernului.. Legea fundamentală revizuită cuprinde dispoziții
privind „autoritatea esențială a Executivului”30 în Titlul III, Capitolul V, art. 102 și urm.
De altfel , majoritatea constituțiilor contemporane au rezervat instituției Guvernului un
capitol, respectiv, un titlu distinct. Menționăm în acest sens: Constituția Belgiei cuprinde un
capitol denumit „Despre Rege și Guvernul federal”; Constituția Germaniei consacr ă Titlul VI,
denumit „Guvernul federal”; Constituția Italiei a reglementat, în cuprinsul Titlului III, numit
„Guvernământul”, Consiliul de Miniștri, administrația publică și organele auxiliare; Constituția
Portugaliei cuprinde o reglementare detaliată a Gu vernului în Titlul IV, denumit „Guvernul, care
este structurat în trei capitole ce au în vedere funcțiile și structura, formarea și raspunderea,
respectiv, competența acestei instituții.31
Preocuparea pentru adoptarea unui cod administrativ și a unui cod de procedură
administrativă a fost una constantă pentru scena politică românească, în special începând cu anul
2000, în contextul în care se urmărea armonizarea legislației naționale cu standardele europene
în scopul aderării la Uniunea Europeană.
Doctrina de drept administrativ a subliniat importanța unei „reglementări unitare și
sistematizate” în această materie.32

25 M. Of. nr. 9 din 31 decembrie 1989.
26 M. Of. nr. 22 din 8 februarie 1990.
27 M. Of. nr. 233 din 21 noiembrie 1991.
28 A. Iorgovan, op. cit. , p. 351.
29 M. Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003.
30 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Constituția României revizuită.
Comentarii și explicații , Ed. All Beck, București, 2004, p. 157.
31 A. Iorgovan, op. cit. , pp. 352 -353.
32 D. Apostol Tofan, Drept administrativ , Volumul I, ed. 4, E d. C. H. Beck, București, 2018, p. 91.

8
În timp, s -au conturat două teorii în ceea ce privește posibilitatea și necesitatea unei
codificări a normelor de drept administrativ. Cea dintâ i teorie, susținută de profesorul Paul
Negulescu, evidenția imposibilitatea codificării întrucât dreptul administrativ este o ramură de
drept caracterizată prin mobilitate, aflată într -o continuă dezvoltare. A doua teorie, apărută în
perioada postbelică, a adus o schimbare de optică, specialiștii în drept administrativ susținând
ideea codificării, această opinie fiind menținută și de doctrina postdecembristă.33 În opinia
profesorului Antonie Iorgovan, „o administrație publică modernă, civilizată, într -un sta t de drept,
democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera
dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic sunt valori supreme, fiind
garantate de Constituție, nu poate fi decât o administ rație transparentă, iar transparența nu este de
conceput fără norme clare, pe cât posibil unitare, cunoscute de toată lumea”.34
Guvernele învestite începând cu anul 2000 și -au prezentat interesul pentru elaborarea
proiectelor Codului administrativ și al Codului de procedură administrativă, inserând prevederi
în acest sens în programele de guvernare.
Deși doctrina a subliniat neces itatea adoptării unui cod de procedură administrativă și,
ulterior, a unui cod administrativ, decizia politicului a fost de a se axa pe proiectul Codului
administrativ.35
Astfel, prin H.G. nr. 196/201636 au fost aprobate „Tezele prealabile ale proiectului
Codului administrativ”. Conform acestora, proiectul Codului administrativ avea în vedere
următoarele domenii: „administrația publică centrală; prefectul, instituția prefectului și serviciile
publice deconcentrate; administrația publică locală; statutul funcț ionarilor publici și statutul
juridic aplicabil personalului contractual din administrația publică; exercitarea dreptului de
proprietate publică și privată a statului și a unităților administrativ -teritoriale; răspunderea
administrativă; serviciile publice ”.
În anul 2019 a intrat în vigoare O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ37, fiind,
în opinia profesului Verginia Vedinaș, „evenimentul legislativ al anului”38.
Codul administrativ reunește cele mai importante reglementări din domeniul
administrați ei publice centrale și locale.
Potrivit art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019, Codul administrativ „reglementează
cadrul general pentru organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor administrației

33 D. C. Mâță, op. cit., pp. 45 -46.
34 A. Iorgovan, op. cit. , p. 148.
35 D. Apostol Tofan, op. cit. , pp. 91 -93.
36 M. Of. nr. 734 din 30 octombrie 2016.
37 M. Of. nr. 555 din 5 iulie 2019.
38 V. Vedinaș, Codul administrativ adnotat: noutăți, examinare comparativă, note explicative , Ed.
Universul Juridic, București, 2019, p. 5.

9
publice, statutul personalului din cadrul ac estora, răspunderea administrativă, serviciile publice,
precum și unele reguli specifice privind proprietatea publică și privată a statului și a unităților
administrativ -teritoriale”.
În ceea ce privește domeniul de aplicare a Codului administrativ, dispo zițiile sale se vor
aplica „în activitatea autorităților și instituțiilor administrației publice, în raporturile dintre
autoritățile și instituțiile administrației publice, precum și în raporturile acestora cu alte subiecte
de drept public sau privat” (art . 4 din O.U.G. nr. 57/2019).
Codul administrativ este organizat în zece părți, care, la rândul lor, sunt divizate în
titluri, capitole și secțiuni, având, totodată, și un număr de șase anexe.
Partea a II -a, denumită „Administrația publică centrală”, con sacră Titlul I Guvernului
României.
Având în vedere cele expuse, Guvernul poate fi privit ca „un șef al administrației
publice”. Deținând această calitate, el trebuie să rezolve o serie de probleme complexe privind
organizarea executării legilor, executar ea în concret a acestora, sarcină pe care o realizează cu
ajutorul ministerelor și al celorlalte organe centrale de specialitate ale administrației publice. Față
de acestea din urmă, Guvernul apare ca un „organ suprem”, fiind competent să coordoneze și
controleze activitatea lor.39

II.2. Atribuțiile Guvernului
Separația puterilor în stat reprezintă unul dintre principiile fundamentale ale statului de
drept, regăsindu -se în majoritatea arhitecturilor juridice ale constituțiilor actuale.40 În cadrul
oricărui s tat există trei funcții sau puteri: funcția de a edicta reguli juridice sau puterea
legislativă, funcția de punere în executare a acestor reguli sau puterea executivă, respectiv,
funcția de a judeca litigiile sau puterea judecătorească.41 Trebuie menționat faptul că pentru o
societate cu adevărat democratică, aceste trei puteri trebuie să se afle în echilibru, autoritățile
reprezentative ale acestora nu trebuie să se domine una pe alta.42
Constituția României revizuită consacră, în cuprinsul art. 1 alin. (4), principiul
separației puterilor în stat – „Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului
puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale”.

39 G. Vrabie, M. Balan, Organizarea politico -etatică a României , ed. a patra, revăzută și adăugită,
Institutul European, Iași, 2004, p. 21 7.
40 M. Balan, Drept constituțional și instituții politice . Vol. 1. Teoria generală a statului și a constituției.
Constituția română în context european , Ed. Hamangiu, București, 2015, p. 85.
41 I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituțional și instituții politice , Volumul II, ed. 15, Ed. C. H.
Beck, București, 2018, p. 8.
42 D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 24.

10
Versiunea adoptată în anul 1991 nu ilustra, în mod expres, acest principiu, însă el se
regăsea în conținutul normelor constituționale (de exemplu, art. 58 și urm. cuprindeau dispoziții
privind Parlamentul, art. 80 și urm. consacrau norme referitoare la Președintele României și
Guvern, iar art. 123 și urm. aveau în vedere autoritatea judecătorească), ordinea în care aceste
puteri erau reglementate fiind una clasică – puterea legislativă, urmată de puterea executivă și, în
final, puterea judecătorească.43
Termenul de „Guvern” cunoaște mai multe accepțiuni . Într -un sens general, prin
„Guvern” avem în vedere ansamblul autorităților statului, incluzând Parlamentul și instanțele
judecătorești. Al doilea sens al noțiunii se referă doar la executiv – șeful statului și miniștrii (care
alcătuiesc Consiliul de Mini ștri, Cabinetul sau Guvernul). În înțelesul cel mai strict, prin
„Guvern” se desemnează „organul colegial alcătuit din prim -ministru, miniștri și alți membri
stabiliți de Constituție sau prin lege”, excluzându -l pe șeful statului. Constituția României
utilizează noțiunea de „Guvern” în cea din urmă accepțiunea, cea mai strictă.44
Doctrina de drept administrativ a definit Guvernul ca fiind un organ colegial al
administrației publice centrale, parte a puterii executive, alături de Președintele României, care
are o competență materială și teritorială generală45 întrucât „își exercită atribuțiile pe întreg
teritoriul țării, în toate ramurile și domeniile de activitate ale administrației publice”.46 El
funcționează ca un organ colegial și solidar, având o structură ierarhică sau biorganică.47 Un alt
autor susține că Guvernul reprezintă „nodul gordian în care se concentrează interesele naționale,
locul comun al deciziilor care dau expresie guvernării statale pe fondul intersectării acțiunilor
executive cu cele legislat ive și judecătorești, într -un stat de drept, apt să configureze democrația
socială”48
Textul constituțional reglementează „rațiunea de a fi a Guvernului ca instituție cardinală
a executivului și a administrației publice și confirmă soluția executivului bice fal, cu un
Președinte implicat direct în guvernare doar în câteva domenii de activitate (politică externă,
apărarea țării și ordinea publică) și cu un Guvern care apare ca fiind autoritatea esențială de
natură politică a executivului”, așa încât Guvernul e ste numit „patronul executivului în
România”.49

43 I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. cit. , p. 245.
44 M. Balan, Suport de curs Drept constituțional și instituții politice , Facultatea de Drep t a Universității
„Alexandru Ioan Cuza” din Iași, 2018, p. 139.
45 D. C. Mâță, op. cit ., p. 127.
46 A. Trăilescu, Drept administrativ. Tratat elementar , Ed. All Beck, București, 2002, p. 9.
47 C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar , ed. a IV -a, revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex,
București, 2007, p. 133.
48 M. Constantinescu, I. Vida, Procedura de învestire a Guvernului , în Dreptul nr. 11/2000, p. 13.
49 I. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, Drept administrativ , ed. a III -a, revizuită și adăugită, Ed.
Universul Juridic, București, 2009, pp. 187 -188.

11
În opinia legiuitorului român, pe care o regăsim în art. 14 alin. (1) din Codul
administrativ, Guvernul reprezintă „autoritatea publică a puterii executive, care funcționează în
temeiul votului de încredere ac ordat de Parlament în baza programului de guvernare”.
Potrivit profesorului Antonie Iorgovan, „în terminologia consacrată de doctrina
administrativă occidentală, Guvernul are sarcina fundamentală de a realiza politica națiunii, el
este inițiatorul, modelat orul și executantul măsurilor de redresare economică, de scădere a
inflației și de stabilizare economică, el răspunde de ordinea publică, de apărarea națională sau de
raporturile statului respectiv cu alte state”.50
Constituția stabilește un „rol dihotomic”51 pentru Guvern – politic și administrativ.
În ceea ce privește rolul politic, Guvernul funcționează în baza votului de încredere
acordat de Parlament și asigură îndeplinirea politicii interne și externe a țării, iar în ceea ce
privește rolul administrativ , acesta exercită conducerea generală a administrației publice.52
Cele două roluri se află în strânsă legătură, în sensul că rolul politic al Guvernului
reprezintă „fundamentul rolului administrativ”, iar rolul administrativ constituie „mijlocul de
realizar e în concret a rolului politic”.53 De asemenea, cele două roluri trebuie să se realizeze
potrivit Programului de guvernare acceptat de Parlament, care devine, astfel, obligatoriu pentru
acesta, răspunzând pentru îndeplinirea sa.54
Doctrina de drept administr ativ vorbește despre un al treilea rol al Guvernului și anume
rolul legislativ, acesta nefiind consacrat, în mod expres, de legea fundamentală a României.
Vorbim în acest caz de instituția delegării legislative care presupune posibilitatea Guvernului de
a adopta acte normative denumite ordonanțe (simple sau de urgență). Cu toate acestea, este greu
să admitem existența acestui rol având în vedere dispozițiile constituționale care definesc
Parlamentul drept „unica autoritate legiuitoare din România” [art. 61 alin. (1) din Constituția
României].55
Trebuie să subliniem faptul că Guvernul, pe întreaga durată a mandatului cu care a fost
învestit, trebuie să își îndeplinească atribuțiile în așa fel încât să satisfacă atât pretențiile politice
ale partidului și ale e lectoratului care a oferit majoritate parlamentară, cât și cerințele societății,
prin conducerea și supravegherea autorităților administrației publice, precum și prin asigurarea
funcționării optime a sistemului economic și social.56

50 A. Iorgovan, op. cit. , p. 358.
51 A. Iorgovan, op. cit. , p. 359.
52 D. C. Mâță, op. cit. , p. 128.
53 F. Coman -Kund, L. Coman -Kund, Drept administrativ. Sinteze teoretice și exerciții practice , Ed.
Universul Juridic, București, 2013, p. 169.
54 D. Burghelea, Funcția executivă a statului de drept în România , Volumul I, Ed. Tipo Moldova, Iași,
2009, p. 92.
55 Ibidem , p. 170.
56 I. Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur , op. cit. , p. 188.

12
Guvernul, ca autoritate a administrației publice cu competență generală, exercită
următoarele funcții, prevăzute de art. 15 din O.U.G. nr. 57/2019: „funcția de strategie – prin care
se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare; funcția de
implementare – prin care se urmărește punerea în aplicare a Programului de guvernare; funcția
de reglementare – prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar în
vederea realizării obiectivelor strategice; funcția de administrare a proprietății statului – prin care
se asigură administrarea proprietății publice și private a statului, precum și gestionarea serviciilor
pentru care statul este responsabil; funcția de reprezentare – prin care se asigură, în numele
statului român, în condi țiile legii, reprezentarea pe plan intern și extern, în domeniul său de
activitate; funcția de autoritate de stat – prin care se asigură urmărirea și controlul aplicării și
respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice și securității na ționale, precum și
în domeniile economic și social și al funcționării instituțiilor și organismelor care își desfășoară
activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului”.
În opinia profesorului Antonie Iorgovan, noțiunea de „funcție” desemnează zo ne mari
de activități ce intra în competența Guvernului.57 Indicarea acestor funcții reflectă intenția
legiuitorului român de a consacra formal „importanța politică mult mai accentuată a
Guvernului”.58
În ceea ce privește funcția de reglementare, se recunoaște rolul executivului de a elabora
acte normative, inclusiv cele cu putere de lege. Funcția de reprezentare a Guvernului admite
importanța acestuia în rândul autorităților publice. Deși Președintele României „reprezintă statul
român”, potrivit art. 80 alin. (1) din Constituție, trebuie să menționăm că Guvernul are atribuții și
în politica externă.59 Astfel, potrivit art. 27 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ,
Guvernul „asigură integrarea României în structurile europene și internațion ale”, „negociază
tratatele, acordurile și convențiile internaționale care angajează statul român”, „negociază și
încheie, în condițiile legii, convenții și alte înțelegeri internaționale la nivel guvernamental”.
În scopul realizării funcțiilor sale, Guvern ul are de îndeplinit o serie de atribuții
prevăzute atât de Constituție, în art. 102, cât și de Codul administrativ, în cuprinsul art. 25.
Doctrina de drept administrativ a clasificat atribuțiile Guvernului după următoarele
criterii:
„ a) după criteriul ac telor normative care le consacră – atribuții prevăzute de Constituție
(„exercitarea inițiativei legislative; modificarea Programului de guvernare; informarea
Parlamentului; negocierea tratatelor internaționale, încheierea tratatelor interguvernamentale,

57 A. Iorgovan, op. cit. , p. 398.
58 M. Balan, op. cit ., p. 141.
59 Ibidem , p. 142.

13
prezentarea de propuneri în domeniul politicii externe”60), atribuții prevăzute de Codul
administrativ, atribuții prevăzute de Regulamentele de funcționare ale celor două Camere ale
Parlamentului, atribuții prevăzute în alte legi”61;
„ b) după criteriul impor tanței – atribuții principale (cuprinse în Constituție și în legea
organică) și atribuții secundare (cuprinse în alte categorii de acte de reglementare);
c) după criteriul locului producerii efectelor – atribuții interne și atribuții
internaționale;
d) după criteriul conținutului – atribuții de natură politico -administrativă și atribuții
de natură economico -financiară și socială”.62
Având în vedere ultima clasificare, dintre atribuții de natură politico -administrativă, ne
vom opri asupra celei privi nd adoptarea hotărârilor și ordonanțelor, prevăzută atât de Constituție
[art. 108 alin. (1) – „Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe”], cât și de Codul administrativ în art.
37 alin. (1).
Putem afirma că Guvernul este un „artizan al legii”. El contribuie în mod semnificativ la
îndeplinirea funcției normative a statului, prin două modalități: pe de o parte, prin colaborarea cu
Parlamentul în procedura de elaborare și adoptare a legilor, iar pe de altă parte, prin adoptatea
actelor normative proprii: hotărâr i și ordonanțe.63

I.3. Noțiunea de act al Guvernului. Categorii de acte
Doctrina de drept administrativ a statuat asupra faptului că, în exercitarea atribuțiilor
sale, Guvernul poate adopta două categorii de acte: acte exclusiv politice (moțiuni, declarații
etc.) și acte juridice (hotărâri și ordonanțe).64
Actele juridice reprezintă „manifestări de voință exprimate în scopul de a produce efecte
juridice, altfel spus, de a da naștere, de a modifica sau de a stinge raporturi juridice”.65 Acestea
reprez intă „principala formă de activitate a autorităților publice.”66
Actele exclusiv politice reprezintă acele acte ale Guvernului prin care „se adoptă o
poziție politică față de evenimente politice interne sau internaționale.”67
Analizând modul de reglementar e a acestei materii în constituțiile statelor europene, s -a
observat o preocupare deosebită a legiuitorului constituant privind reglementarea regimului

60 C. Manda, op. cit. , p. 138.
61 R. N. Petrescu, Drept administrativ , Ed. Hamangiu, București, 2009, p. 91.
62 D. C. Mâță, op. cit. , p. 146.
63 G. Vrabie, M. Balan, op. cit. , p. 230.
64 A. Iorgovan, op. cit. , p. 402.
65 D. Brezoianu, Drept administrativ. Partea generală , Ed. Universității Titu Maiorescu, București, 2003,
p. 89.
66 D. C. Mâță, Drept administrativ , Volumul II, Ed. Universul Juridic, București, 2018, p. 9.
67 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op.cit. , p. 185.

14
actelor normative pe care le poate adopta Guvernul. În ceea ce privește Germania, Constituția
consacră f aptul că „Guvernul federal, un ministru federal sau guvernele de land pot fi autorizați,
prin lege, să adopte decrete reglementare. Legea de autorizare trebuie să precizeze fundamentul
juridic. De asemenea, decretele reglementare din anumite domenii trebui e aprobate de Bundesrat
(de exemplu, în domeniul poștei și telecomunicațiilor, construirii și exploatării căilor ferate). Cu
acordul Bundesratului, Guvernul federal poate adopta și acte administrative generale. Se asigură,
astfel, participarea landurilor l a legiferarea și administrarea Federației. Constituția franceză
prevede faptul că Președintele Republicii semnează ordonanțele și decretele adoptate în cadrul
Consiliului de Miniștri, iar actele Primului -ministru vor fi contrasemnate de către miniștrii
însărcinați cu executarea. Atât constituantul spaniol, cât și cel italian au prevăzut, în cuprinsul
legii fundamentale, posibilitatea Guvernului de a emite decrete legislative în situații
extraordinare. Având în vedere Constituția Portugaliei, se observă sta bilirea competenței
Adunării Republicii de a conferi Guvernului autorizații legislative și competența legislativă
Guvernului – acesta poate emite decrete -lege în materiile care nu sunt de competența Adunării
Republicii sau în materiile rezervate relativ ac esteia, în baza autorizării.”68
Guvernul României poate adopta hotărâri (individual sau normative), ordonanțe (care
pot avea doar caracter normativ) și acte exclusiv politice (programe, moțiuni, declarații ș.a.).69
Trebuie menționat faptul că în practica au fost emise și ordonanțe de urgență cu caracter
individual – e.g.: „trecerea unui imobil dintr -o proprietate în alta, retrocedarea unor imobile către
anumite comunități etnice, recuperarea datoriilor unui anume agent economic (O.U.G. nr.
72/1997 privind reg ularizarea datoriilor fostei Companii Române de Petrol).70 Această situație a
dus la imposibilitatea persoanei vătămate de a se apăra împotriva unei astfel de ordonanțe într -o
acțiune în contencios administrativ și nici nu putea face obiectul unei excepții de
neconstituționalitate. Având în vedere această situație, legiuitorul a acordat „dreptul instanțelor
de contencios administrativ de a soluționa cererile celor care se consideră vătămați prin
ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituțio nale”.71
Constituția României se oprește asupra actelor juridice, dedicând un articol distinct
pentru reglementarea actelor Guvernului: art. 108 alin. (1) – „Guvernul adoptă hotărâri și
ordonanțe”, text care trebuie completat cu dispozițiile art. 115 privin d delegarea legislativă.72
În textul art. 108 se observă că legiuitorul constituant român utilizează atât termenul
„adoptă” [art. 108 alin. (1) – „Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe”/ art. 108 alin. (4) –

68 A. Iorgovan, op. cit. , pp. 402 -404.
69 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. cit. , p. 186.
70 Ibidem , pp. 186 -187.
71 A. Iorgovan, op. cit. , p. 404.
72 V. Vedinaș, Tratat teoretic și practic de drept administrativ , Volumul I, Ed. Universul Juridic,
București, 2018, p. 229.

15
„Hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de primul -ministru și se
contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul
Oficial al României.”], cât și termenul „emite” [art. 108 alin. (2) – „Hotărârile se emit pentru
organizarea executării legi lor”/ „Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în
limitele și în condițiile prevăzute de aceasta.”].
Doctrina de drept administrativ susține că Guvernul este un organ colegial, așa încât el
nu emite hotărâri sau ordonanțe, ci le ado ptă, cum, de altfel, este prevăzut, în mod corect, în art.
108 alin. (2) și (3). Aceste prevederi au fost preluate și în legile care reglementează instituția
Guvernului – Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a
minist erelor și, mai târziu, în Codul administrativ.73
Trebuie să menționăm că printre izvoarele formale scrise ale dreptului administrativ74 se
încadrează, alături de legi, decretele Președintelui României, decretele -lege ș.a., și hotărârile și
ordonanțele Guvern ului.75
Potrivit art. 1 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de
acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/ aprobării, aprobat prin H.G.
nr. 561/2009, proiectele de hotărâri sau de ordonanțe care vor fi supuse adoptării în cadrul
Guvernului pot fi inițiate76:
„ a) ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale,
aflate în subo rdinea Guvernului, precum și autoritățile administrative autonome;
b) organele de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea sau
în coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află;
c) prefecții, consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București, potrivit
legii, prin Ministerul Administrației și Internelor.”.
Pe lângă actele juridice și actele exclusiv politice, în competența Guvernului intra și
realizarea anumitor fap te materiale și a unor operațiuni administrative, precum: „organizarea și
susținerea de conferințe de presă, evenimente care prezintă activitatea Guvernului, întâlniri cu
societatea civilă, negocieri cu sindicatele, patronatele etc.”.77

73 D. Apostol Tofan, Drept administrativ , Volumul I, ed. 3, Ed. C. H. Beck, București, 2014, p. 234.
74 „Formele prin care norma juridi că este exprimată, cuprinzând reguli de conduită general obligatorii” –
D. C. Mâță, op. cit ., p. 34.
75 D. C. Mâță, op. cit. , p. 39.
76 C.-S. Săraru, Drept administrativ. Probleme fundamentale ale dreptului public , Ed. C. H. Beck,
București, 2016, p. 620.
77 Idem .

16
CAPITOLUL II. HOTĂRÂRILE GUVERNULUI

II.1. Considerații generale privind hotărârile Guvernului
Actele caracteristice activității Guvernului sunt hotărârile, prin care acesta își exercită
rolul constituțional de „a asigura conducerea generală a administrației publice” [ art. 102 alin. (1)
din Constituție], fiind emise pentru „organizarea executării legilor” [art. 108 alin. (2) din
Constituție]. Profesorul Antonie Iorgovan afirma că hotărârile reprezintă „expresia unei
competențe originare a Guvernului”78, prevăzută de Legea fundamentală.
Prin intermediul hotărârilor, legile sunt „detaliate” și nu completate, asigurându -se
înlesnirea corectei aplicări.79
Cu privire la expresia „organizării executării legii” s -a pronunțat Curtea Constituțională
a României prin Decizia nr. 107 din 22 februarie 200580. Aceasta a decis că sintagma
constituțională are un sens mai larg decât cel privind aplicarea legii și anume, prin hotărâri ale
Guvernului pot fi dispuse măsuri organizatorice, financiare, instituționale a dispozițiilor legii.
Așadar, legiuitorul nu mai stabilește întotdeauna direct prin lege contravenții și sancțiuni, ci chiar
în sensul textului constituțional invocat, această competență revine autorității publice însărcinate
cu organizarea executării legii. Această argumentare e ste valabilă nu numai în ceea ce privește
Guvernul, ci, mutatis mutandis , și în cazul autorităților administrației publice locale prevăzute de
art. 2 alin. (2) și alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 în ceea ce privește domeniile specificate de textele
respective .81
Hotărârile Guvernului pot avea doar caracter secundum legem82 și praeter legem ,
nefiind permise hotărârile „emise direct în aplicarea legii fundamentale”83, prin intermediul
acestora nu pot fi reglementate decât relații sociale inferioare din punct de ved ere al forței
juridice față de cele care sunt reglementate prin lege. 84
Ca regulă, aceste acte se adoptă pentru corecta aplicare a unor legi care reclamă
explicații mai ample a dispozițiilor. Cu toate acestea, dacă nu există o hotărâre privind aplicarea
legii nu înseamnă că aceasta este inutilizabilă.85 Deși între hotărârea Guvernului și lege există o

78 A. Iorgovan, op. cit. , p. 405.
79 G. Vrabie, M. Balan, op. cit. , p. 231.
80 M. Of. nr. 334 din 20 aprilie 2005.
81 Decizia CCR nr. 107 din 22 februarie 2005 consultată pe https://lege5.ro/Grat uit/g4ytemzy/decizia -nr-
107-2005 -referitoare -la-respingerea -exceptiei -de-neconstitutionalitate -a-dispozitiilor -art-1-si-2-din-ordonanta –
guvernului -nr-2-2001 -privind -regimul -juridic -al-contraventiilor la data de 10 decembrie 2019.
82 I. Alexandru, M. Cărăușa n, S. Bucur, op.cit. , p. 198.
83 A. Iorgovan, op. cit. , p. 405.
84 B. Vasilescu, op. cit. , p. 118.
85 D. Burghelea, op. cit. , p. 106.

17
strânsă legătură, în practică se întâlnesc atât legi care nu necesită adoptarea unei hotărâri, precum
și legi pentru executarea cărora Guvernul poate adopta ma i multe hotărâri, bineînțeles, cu obiecte
de reglementare diferite. De asemenea, ministerele pot emite, prin intermediul conducătorului
lor, ordine, instrucțiuni, metodologii de aplicare a legii, acestea din urmă fiind aprobate de
Guvern prin hotărâre și p ublicate în Monitorul Oficial al României, Partea I. În acest din urmă
caz, hotărârea are caracter de act aprobator, Guvernul făcându -și cunoscută voința ca o anumită
lege să fie aplicată într -un anumit mod. Prin excepție de la regulă, legea de revizuire a
Constituției este singurul fel de lege care nu necesită adoptarea unei hotărâri a Guvernului pentru
a putea fi aplicată.86
Astfel, hotărârile pot fi adoptate pentru reglementarea, în baza dispozițiilor legale, a
multor „domenii, ramură sau sectoare de acti vitate”87 întrucât Guvernul are competență materială
generalăprecum învățământul, cultura, sănătatea, economia ș.a. Totodată, prin hotărâre,
Guvernul poate să aprobe programe, să înființeze, potrivit dispozițiilor constituționale sau legale,
„a unor structu ri, departamente, organe de specialitate ale administrației publice centrale”.88 Deși
în adoptarea lor Guvernul are o anumită independență, fiind ținut doar de respectarea normelor
legale, așa cum am afirmat anterior, ele nu pot conține norme primare întruc ât, printr -o adaptare
a principiului „ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus”89, „unde legea nu dispune,
nici Guvernul nu poate hotărî”.90
Cu privire la natura juridică a hotărârii Guvernului, aceasta este un act administrativ
adoptat de către „ un organ al statului învestit cu o putere proprie, originară de autoritate pe care
este dator să o exercite continuu, ori de câte ori socotește că este necesar”.91
Potrivit doctrinei, hotărârea Guvernului prezintă caracteristicile unui act administrativ
de autoritate, întrucât Guvernul deține o putere care presupune „exercitarea autorității statului”,
așa încât această trăsătură va fi imprimată actelor pe care această instituție le adoptă.92 Actul
administrativ de autoritate a fost definit de prof. Paul Negul escu ca fiind actul „prin care se
ordonă sau se interzice ceva administraților”. În concepția acestuia, „autoritatea administrativă
dă ordine, lucrează ca putere suverană față de supuși.”93

86 C. Ionescu, C. -A. Dumitrescu (coord.), op. cit. , pp. 1113 -1114.
87 M. Constantinescu , A. Iorgovan , I. Muraru , E. S. Tănăsescu, op. cit. , p. 189.
88 C. Ionescu, C. -A. Dumitrescu (coord.), op. cit. , p. 1113.
89 „Acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să dinstingă”.
90 V. I. Prisacaru, Tratat de Drept administrativ român. Partea generală , ed. a III -a, revăzută și adăugită
de autor, Ed. Lumina Lex, București, 2002, p. 121.
91 C. Ionescu, C. -A. Dumitrescu (coord.), op. cit. , p. 1113.
92 Idem.
93 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român , Volumul I, Cartea I -a, edițiunea a III -a, cu
numeroase adăogir i și modificări, Ed. Tipografiile Române Unite, București, 1925, p. 327.

18
II.2. Clasificarea hotărârilor Guvernului
Hotărârile Guvernului pot avea caracter individual sau normativ.
Hotărârile cu caracter normativ prevăd reguli generale de conduită, formulate în
abstract, cu aplicare succesivă, producând efecte pentru un număr imprecis de persoane.94 Un
exemplu în acest sens ar putea fi o hotă râre a Guvernului prin care se stabilesc contravenții –
Hotărârea nr. 33/2018 privind stabilirea contravențiilor care intră sub incidența Legii prevenirii
nr. 270/2017, precum și a modelului planului de remediere.95
Hotărârile cu caracter normativ se clasif ică, la rândul lor, în hotărâri care „stabilesc ele
însele reguli juridice pe baza și în vederea executării legii” – reprezintă regula, acestea
reglementând relații sociale din administrația publică și hotărâri „prin care se aprobă alte acte
juridice”, cum ar fi hotărârile de aprobare a unor norme juridice denumite regulamente, norme
metodologice etc.96 În opinia profesorului Verginia Vedinaș, această clasificare nu poate fi
susținută întrucât cea de -a doua categorie de hotărâri cu caracter normativ nu pot f i considerate
„acte juridice de sine stătătoare”. Acestea apar, în realitate, ca anexe la hotărârile care le aprobă,
făcând corp comun cu acestea. Deosebirea este reprezentată de modul de elaborare al acestora –
„ca părți distincte ale hotărârii care le ap robă, făcând parte din acea hotărâre sau ca prevederi
incluse în «corpul» actului normativ”.97
Hotărârile cu caracter individual constau într -o manifestare de voință prin care se
soluționează o problemă strictă, individuală, în lumina dispozițiilor legii.98 Pentru exemplificare,
putem aminti hotărârile Guvernului prin care se numește sau se revocă din funcție, ori prin care
se dă un bun proprietate publică spre administrare.99 De altfel, în cuprinsul art. 6 alin. (2) lit. a
din „ Regulamentul privind proceduril e, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și
prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum
și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării ”, legiuitorul a prevăzut domeniile de
reglementa re ale hotărârilor cu caracter individual: „numiri și revocări din funcție; stabilirea unor
date; aprobarea de indicatori tehnico -economici de investiții; aprobarea bugetelor de venituri și
cheltuieli ale operatorilor economici și ale instituțiilor publice , a rectificării acestora, precum și a
normativelor de cheltuieli, pentru cazurile prevăzute de lege; acordarea de ajutoare financiare și
de urgență; alocarea de fonduri de la bugetul de stat, din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția
Guvernului, din Fo ndul de Intervenție la dispoziția Guvernului, precum și din Fondul Național
de Dezvoltare; aprobarea finanțării de proiecte și acțiuni din fondurile pentru promovarea

94 D. C. Mâță, op. cit. , p. 27.
95 V. Vedinaș, op. cit. , p. 231.
96 R. N. Petrescu, op. cit. , p. 96.
97 V. Vedinaș, op. cit. , p. 231.
98 M. E. Mihăilescu, op. cit. , p. 240.
99 V. Vedinaș, op. cit. , p. 231.

19
imaginii externe a României; aprobarea stemelor pentru județe, municipii, orașe și comune ;
schimbarea regimului juridic al unor imobile; atestarea domeniilor publice ale unităților
administrativ -teritoriale; transferurile de imobile; încadrarea în categoria funcțională a
drumurilor județene a unor drumuri sau a unor sectoare de drumuri; darea în folosință gratuită a
unor imobile”.

II.3. Procedura de adoptare a hotărârilor Guvernului
Sediul materiei se regăsește în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului,
pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de pol itici publice, a
proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării,
aprobat prin H.G. nr. 561/2009100.
Astfel, potrivit art. 15 alin. (1) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009,
proiectul de hotărâre este ela borat de ministerul sau de ministerele care urmează să o pună în
aplicare și să răspundă pentru ea, promotorul având obligația de a supune simultan proiectul
consultării publice, potrivit Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația
publică, și consultării prealabile interinstituționale. După finalizarea acestor proceduri, proiectul
de hotărâre va fi avizat de autoritățile publice interesate în aplicare. Ministerul Justiției va fi
ultimul care va aviza proiectul pentru legalitate. Ace st din urmă aviz nu este necesar daca actul
administrativ are caracter individual, aplicându -se situațiilor prevăzute în art. 20 alin. (8) din
Regulament: „numiri și revocări din funcție, stabilirea unor date, aprobarea de indicatori tehnico –
economici de i nvestiții, aprobarea bugetelor de venituri și cheltuieli ale operatorilor economici și
ale instituțiilor publice, pentru cazurile prevăzute de lege, și a rectificării acestora, acordarea de
ajutoare financiare de urgență, alocarea de fonduri de la bugetul de stat, suplimentarea bugetelor
instituțiilor publice din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, din Fondul de
intervenție la dispoziția Guvernului, precum și din Fondul Național de Dezvoltare, aprobarea
stemelor pentru județe, municipii, o rașe și comune, atestarea domeniilor publice ale unităților
administrativ -teritoriale”.
Ulterior, Secretariatul General al Guvernului se va adresa Consiliului Legislativ în
scopul obținerii unui aviz de specialitate cu privire la conținutul și condițiile d e formă ale
proiectului. Acest aviz reprezintă „o condiție de legalitate constituțională” a adoptării actului
normativ. Consiliul Legislativ este reglementat de Legea fundamentală, în art. 79: „Consiliul
Legislativ este organ consultativ de specialitate a l Parlamentului, care avizează proiectele de acte
normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații. El ține evidența
oficială a legislației României”. De asemenea, prin lege, se poate specifica necesitatea avizelor

100 M. Of. nr. 319 din 14 mai 2009.

20
altor a utorități publice, cum ar fi Consiliul Superior al Magistraturii, Consiliul Economic și
Social.101
După obținerea avizelor necesare, proiectul de hotărâre va fi dezbătut și adoptat în
cadrul unei ședințe a Guvernului. Adoptarea hotărârilor se face „în prezen ța majorității
membrilor săi, prin consens, iar dacă nu se realizează consensul, hotărăște primul -ministru” [art.
38 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ].

II.4. Aspecte privind intrarea în vigoare a hotărârilor Guvernului
Articolu l 108 alin. (2) din Constituție dispune: „Hotărârile și ordonanțele de Guvern se
semnează de primul -ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în
executare și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inex istența
hotărârii sau a ordonanței. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituțiilor
interesate”.
Astfel, textul constituțional prevede regula semnării hotărârilor Guvernului de către
prim-ministru și a contrasemnării acestora de către miniștrii care au obligația de a pune în
executare hotărârea. Aceste forme procedurale sunt concomitente emiterii sau adoptării unui act
administrativ. Semnarea este o condiție de validitate și se va realiza de către conducătorul
autorității publice – prim -ministru, iar contrasemnarea se va face de către „alte persoane,
funcționari publici sau personal contractual, care au participat la elaborarea actului și care
garantează pentru validitatea sa”.102 Importanța semnării de către prim -ministru și a
contrasemnă rii de către miniștri reiese din faptul că hotărârile care nu sunt semnate nu își vor
produce efectele juridice și nu vor fi publicate în Monitorul Oficial al României.103
În ceea ce privește expresia „miniștrii care au obligația punerii lor în executare”, î n
doctrină au existat controverse în legătură cu persoanele care intră în această sferă. Profesorul
Iorgovan a afirmat faptul că legiuitorul constituant a avut în vedere doar membrii Guvernului, nu
și alți demnitari, cum ar fi secretarii de stat sau conduc ătorii unor instituții administrative
centrale autonome. Practica semnării hotărârilor de către subsecretarii de stat, introdusă de către
Guvernul condus de Nicolae Văcăroiu (1992 -1996) este una neconstituțională doar dacă lipsesc
semnăturile miniștrilor.104
Publicarea hotărârilor Guvernului se face în Monitorul Oficial al României, Partea I,
conform art. 38 alin. (3) din Codul administrativ. Sancțiunea pentru nepublicare constă în
inexistența hotărârii Guvernului.

101 C. Ionescu, C. -A. Dumitrescu (coord.), op. cit. , p. 1115.
102 V. Vedinaș, op. cit. , p. 230.
103 D. Burghelea, op.cit. , p. 106.
104 A. Iorgovan, op. cit. , p. 406.

21
Deși regula presupune că actele administrati ve individuale se comunică doar
persoanelor interesate, textul constituțional nu distinge între caracterul normativ și individual al
hotărârilor care trebuie publicate în Monitorul Oficial.105
De la regula publicării există o excepție prevăzută de legea fund amentală și anume
„hotărârile cu caracter militar, care vor fi comunicate doar instituțiilor interesate” [art. 108 alin.
(4) din Constituție].
Hotărârile Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al
României sau la o dată ulterioa ră, prevăzută în conținutul său.106

II.5 Controlul hotărârilor Guvernului
Prin coroborarea art. 52 alin. (1) – „Persoana vătămată într -un drept al său ori într -un
interes legitim de o autoritate publică, printr -un act administrativ sau prin nesoluționarea în
termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a
interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei” și a art. 126 alin. (6) – „Controlul
judecătoresc al actelor administrative ale autorotităților p ublice, pe calea contenciosului
administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul107, precum
și a actelor de comandament cu caracter militar108 (…)”, ambele articole din Constituție, rezultă
că orice act emis de o autori tate a administrației publice poate face obiectul controlului de
legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ dacă nu face parte din categoria celor
exceptate.109
Așadar, atunci când o hotărâre a Guvernului este adoptată cu încălcarea legii s au adaugă
la prevederile legii, aceasta va putea fi atacată la instanța de contencios administrativ, temeiul
fiind reprezentat de art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituției republicate și de dispozițiile Legii
nr. 554/2004 a contenciosului administrati v.110 Totodată, hotărârea Guvernului adoptată cu
încălcarea prevederilor constituționale va putea fi atacată în contencios administrativ,
„neconstituționalitatea fiind o formă mai agravantă de ilegalitate”.

105 D. C. Mâță, op. cit. , p. 57.
106 D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 257.
107 Potrivit art. 2 alin. (1) lit. k din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, actele care privesc
raporturile cu Parlamentul sunt „actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuțiilor sale, prevăz ute de
Constituție sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul”.
108 Conform art. 2 alin. (1) lit. l din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, actele de
comandament cu caracter militar reprezintă „actele administrati ve referitoare la probleme strict militare ale
activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care presupun drepul comandanților de a da
ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război o ri, după caz, la
îndeplinirea serviciului militar”.
109 V. Vedinaș, op. cit. , p. 230.
110 D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 253.

22
CAPITOLUL III. DELEGAREA LEGISLATIVĂ

III.1 Preze ntarea generală a instituției delegării legislative
Delegarea de putere reprezintă un act prin intermediul căruia titularul unei prerogative
(denumit delegant) transferă exercitarea acesteia altei autorități (denumită delegatar).111 Aristotel
considera că d elegarea de putere reprezintă „o renunțare la libertate”112, în timp ce astăzi ea
poate fi privită ca o modalitate de consolidare a puterii.113
În opinia profesorului Dana Apostol Tofan, delegarea legislativă este, cu siguranță,
instituția juridică care s -a impus, de -a lungul timpului, în ierarhia instituțiilor de drept public.114
Ea a fost creată ca un „înlocuitor” temporar pentru activitatea de legiferare a Parlamentului în
momente de criză ale societății, cum ar fi, spre exemplu, cele de război, așa încât, put em afirma
că „cel puțin prin sorgintea ei cauzală, delegarea legislativă trebuie să fie o excepție”.115
Instituția delegării legislative a primit mai multe definiții în doctrina. Astfel, într -o
opinie, delegarea legislativă reprezintă o „modalitate de conluc rare a între Parlament și Guvern,
în virtutea principiului separației puterilor în stat, în temeiul căreia Guvernul este învestit cu
exercitarea, în anumite condiții, a funcției legislative”.116 Într-o altă opinie, ea a fost explicată ca
fiind „împuternicire a pe care o are o autoritate, alta decât cea legiuitoare, să exercite atribuții
legislative pentru o perioadă limitată de timp”.117 Un alt autor consideră că reprezintă
„posibilitatea acordată Parlamentului de către puterea constituantă originară sau deriva tă de a
împuternici Guvernul să participe la exercițiul funcției legislative, în condițiile și în limitele
stabilite constituțional”.118
Într-o lucrare apărută anterior revizuirii Constituției, delegarea legislativă a fost definită
ca fiind „o modalitate de intervenție a puterii executive în reglementarea unor relații sociale,
determinată de apariția unor împrejurări în care puterea legiuitoare se află în imposibilitatea de a
reglementa, într -un termen util, o problemă supusă legiferării”119

111 I. Deleanu, Delegarea legislativă -Ordonanțele de urgență ale Guvernului , în Dreptul nr. 9/2000, p. 9.
112 D. Schnapper, C. Bachelier, Qu’est -ce que la citoyennete? , Éditions Gallimard, 2000, traducere de G.
S. Ilovan, Ed. Polirom, București, 2001, p. 25 apud T. Oniga, Delegarea legislativă , Ed. Universul Juridic,
București, 2009, p. 25.
113 T. Oniga, op. cit. , p. 25.
114 D. Apostol Tofan, Originea delegării legislative. Doctrina clasică românească (I) , în Studii și
cercetări juridice nr. 3/2015, p. 2.
115 I. Deleanu, op. cit. , p. 9.
116 B. Vasilescu , op. cit. , p. 119.
117 D. Burghelea, op. cit. , p. 104.
118 T. Oniga, op. cit. , p. 29.
119 I. Vida, Procedura legislativă , Ed. Crater, București, 1999, pp. 116, 136 -137 apud I. Muraru, M.
Constantinescu, Ordonanța guvernamentală. Doctrină și jurisprudență , Ed. Lumina Lex, București, 2000, p. 7.

23
În opinia Curții Co nstituționale a României, delegarea legislativă reprezintă „o
procedură excepțională de substituire a Guvernului în prerogativele legislative ale Parlamentului.
Guvernul, abilitat să exercite pe timp limitat, (…), atribuții de legiferare, poate ca, manif estându –
se în domeniu legislativ, să reglementeze primar, să modifice sau să abroge reglementarea
existentă”120.
Constituția din 1991 prezenta o serie de imperfecțiuni în materia delegării legislative, în
sensul că dispozițiile consacrate acesteia nu preciza u clar și restrictiv condițiile în care Guvernul
poate să adopte ordonanțe de urgență. La rândul său, executivul a „a abuzat”, adoptând un număr
impresionant de ordonanțe de urgență și ordonanțe simple, „sufocând” legislativul deoarece atât
Legea fundament ală, cât și legile speciale de abilitare au prevăzut aprobarea lor de către cele
două Camere ale Parlementului.121
În practică, s -a observat că tendința Parlamentelor de a transmite puterea de legiferare
către executiv are un caracter general, în ciuda faptu lui că o parte a doctrinei se opune.
Principalul argument prezentat se fundamentează pe principiul potrivit căruia „delegata potestas
non delegatur” , adică Parlamentul are și exercită o putere delegată, așa încât, acesta nu are
vocația de a delega o putere care nu îi aparține.122
Cu toate că ordonanțele sunt un „rău necesar”123, acestea asigurând celeritatea
reglementării unor domenii, profesorul Ion Deleanu afima, într -un articol publicat în „Dreptul”,
că delegarea legislativă încalcă mai multe principii, pe lângă adagiul latin „delegata potestas non
delegatur” , și anume: „prin cipiul legalității democratice, principiul delimitării funcției legislative
de funcția executivă, principiul interdicției delegării în dreptul public, principiul monopolului
legislativ”124. De asemenea, profesorul I. Vida afirma în cuprinsul unei lucrări că delegarea
legislativă reprezintă „una dintre cele mai puternice negări ale principiului separației puterilor în
stat”125.
Având în vedere dispozițiile constituționale, observăm că delegarea legislativă are două
forme: „delegarea legislativă prin intermediul unei legi speciale de abilitare”, Guvernul având
posibilitatea de a adopta ordonanțe simple, conform art. 115 alin. (1) din Constituție și
„delegarea legislativă constituțională”, în temeiul căreia Guvernul are posibilitatea de a adopta

120 Decizia C.C.R. nr. 102/1995, publicată în M. Of. nr. 287 d in 11 decembrie 1995, consultată pe
http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/6257 , la data de 30 decembrie 2019.
121 C. Ionescu, Constituția României. Legea de revizuire comentată și adnotată cu dezbateri
parlamentare , Ed. All Beck, București, 2003, p. 189.
122 C. Ionescu, op. cit. , p. 190.
123 I. Deleanu, op. cit. , p. 10
124 Idem.
125 I. Vida, Puterea legislativă , Ed. Crater, București, 1999, pp. 137 -138 apud O. Șaramet, Delegare a
legislativa – necesitate sau oportunitate pentru Guvernul României? , Universul Juridic nr. 9/2018, p. 1, consultat pe
http://www.nos.iem.ro/bitstream/handle/11748/1356/44.Saramet%20Oana.pdf?sequence=1&isAllowed=y , la data
de 20 februarie 2020.

24
ordonanțe de urgenț ă, în situații extraordonare” prin intermediul cărora să reglementeze primar
relațiile sociale [art. 115 alin. (4) din Constituție].126
Un alt aspect ce trebuie menționat cu privire la instituția delegării legislative este acela
că abilitarea Guvernului de a adopta ordonanțe „nu este condiționată de vacanța parlamentară”,
idee care este acreditată în doctrină.127
Întrucât instituția delegării legislative este reglementată doar de Legea fundamentală, în
doctrină s -a subliniat necesitatea adoptării unei „reglemen tări mai detaliate a acestei instituții”.128

III.2 Scurt istoric al instituției delegării legislative
La nivel național, constatăm că delegarea legislativă a mai fost utilizată în diferite
perioade istorice, fără a fi, însă, reglementată.129
Astfel, o primă formă a instituției delegării legislative a apărut odată cu adoptarea
„Statutului Dezvoltator al Convenției de Paris”de către Alexandru Ioan Cuza, având drept
inspirație modelul francez.130 În conformitate cu acest document, puterea legislativă aparținea
Dom nului, care o exercita împreuna cu Adunarea Ponderatrice și Adunarea Electivă, iar
inițiativa legislativă era deținută doar de Domnitor, proiectele de legi fiind pregătite de Consiliul
de Stat. Potrivit art. 18 din Statut, Domnitorul putea să emită decrete cu putere de lege, la
propunerea Consiliului de Miniștri și ai Consiliului de Stat, dar doar până la convocarea noii
Adunări.131 De asemenea, Statutul prevedea că Guvernul putea să adopte anumite măsuri urgente
atunci când Adunarea Electivă și Senatul nu se aflau în sesiune, intervenind, astfel, în sfera
legislativă. Această acțiune a Guvernului trebuia, ulterior, să fie supusă unui control exercitat de
către cele două Adunări; Guvernul avea obligația de a depune actele adoptate pentru dezbaterea
acestora și să prezinte motivele care au determinat luarea acelor măsuri urgente.132
Constituția din 1866 nu conținea aspecte privind instituția delegării legislative, ea
determinând „în mod precis atribuțiunile puterilor în stat și le închide în limite bine precizate”133.
Legea fundamentală prevedea că puterea legislativă era deținută de Domnitor împreună cu
reprezentanța națională (alcătuită din Senat și Adunarea Deputaților), iar puterea executivă era
exercitată doar de Domnitor. Domnitorul emitea regulamente pentru e xecutarea legii, însă, nu
putea modifica sau suspenda legile, prin intermediul acestora. Cu toate acestea, instituția

126 M. Preda, B. Vasilescu, Drept administrativ. Partea specială , Ed. Lumina Lex, București, 2007, p. 90.
127 A. Basarab Șinc, Conside rații privind practica delegării legislative , în Dreptul nr. 4/1994, p. 61.
128 D. Apostol -Tofan, Considerații în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanței Guvernului , în
Dreptul nr. 4/1998, p. 36.
129 T. Oniga, op. cit. , p. 32.
130 C. Ionescu, op. cit. , p. 190.
131 T. Oniga, op.cit ., p. 33.
132 Ibidem , p. 34.
133 C. G. Rarincescu, Decretele -legi și dreptul de necesitate. Studiu de drept public comparat ,
„Tipografiile Române Unite”, S.A. București, 1924, p. 61 apud D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 8.

25
delegării legislative a fost utilizată și în perioada în care a fost în vigoare această Constituție, prin
emiterea, în afara cadrului cons tituțional, a decretelor -legi. Aceste acțiuni s -au justiticat prin
evenimentele care au marcat societatea – Primul Război Mondial, când Parlamentul nu se putea
întruni în condiții normale.134
Caracterul legitim al decretelor -legi a fost consfințit la acea v reme de Înalta Curte de
Casație printr -o serie de decizii. Astfel, Decizia nr. 1 din februarie 1919, stabilea posibilitatea
puterii executive de a adopta decrete -legi în stare de necesitate, prin intermediul cărora putea să
legifereze, să modifice sau să s uspende legi. Totodată, Înalta Curte s -a pronunțaț asupra delegării
legislative și în februarie 1920, stabilindu -i limitele: decretele -legi puteau fi adoptate doar în
situația în care societatea cunoștea o situație anormală, de exemplu, războiul sau o altă situație
extraordinară și dacă acestea aveau drept scop „salvarea existenței statului”135,
Deși emiterea decretelor -legi devenise o practică, nici Constituția din 1923 nu a
consfințit instituția delegării legislative. Constituția din 1938 consacra, în cupr insul art. 46 alin.
(7), dreptul Regelui de a emite decrete cu putere de lege în orice domeniu în perioada în care
Adunările Legiuitoare sunt dizolvate și în intervalul dintre sesiuni, aceste decrete urmând a fi
supuse spre ratificare Adunărilor.136 Cu toate acestea, trebuie să menționăm că Regele era „Capul
Statului”137, așa încât, atât puterea executivă138, cât și cea legislativă139 aparțineau acestuia.
Putem observa că deși cele mai importante documente ale vremii nu au reglementat
delegarea legislativă, aceast ă instituție era utilizată, având, totuși, un caracter excepțional,
aplicabilitatea sa fiind justificată doar în situații extraordinare – războiul.140
Primele două Constituții comuniste, cea din 1948 și cea din 1952 nu au introdus, printre
prevederile lor, dispoziții privind posibilitatea delegării de competență de la legislativ către
executiv.141
Constituția din 1965 a introdus o serie de prevederi privind delegarea, în sensul general
al termenului – „împuternicire de a adopta acte juridice cu putere de lege ”. Astfel, Marea
Adunare Națională era organul suprem al puterii de stat care deținea puterea legislativă, acesta
putând adopta legi și hotărâri. Atunci când Marea Adunare Națională nu era întrunită sau în
perioada dintre sesiunile acesteia, iar necesități le sociale și economice o cereau, Consiliul de
Stat, organ aflat în subordinea Marii Adunări, putea să adopte norme cu putere de lege, cu

134 T. Oniga, op. cit. , p. 35.
135 Ibidem, p. 37.
136 D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 17.
137 Art. 30 din Constituția României din 1938.
138 Art. 32: „Puterea executivă este încredințată Regelui, care o exercită prin Guvernul Său în modul
stabilit prin Constituție”.
139 Art. 31: „Puterea legislativă se exercită de Rege prin Reprezentațiunea Națională care se împarte în
două Adunări: Senatul și Adunarea Deputaților”.
140 D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 20.
141 T. Oniga, op. cit. , p. 40.

26
excepția celor care aveau ca obiect modificarea dispozițiilor constituționale. Normele astfel
adoptate erau supuse dez baterii de către Marea Adunare Națională. În această situație nu putem
vorbi despre o delegare legislativă în adevăratul sens al noțiunii, ci despre o delegare de atribuții,
întrucât această delegarea avea loc în interiorul aceleiași puteri, cea legislativ ă.142
Constituția din 1991, revizuită în anul 2003, a consacrat delegarea legislativă drept
instituție de drept, de natură constituțională.
Articolul 114, denumit „Delegarea legislativă”, prevedea, în alin. (1) că „Parlamentul
poate adopta o lege specială d e abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care
nu fac obiectul legilor organice”, iar alin. (4) dispunea: „În cazuri excepționale, Guvernul poate
adopta ordonanțe de urgență. (…)”.
Având în vedere că noțiunea de „cazuri excepționale” n u era definită în mod explicit,
Guvernele postdecembriste au invocat această sintagmă în mod abuziv, calificând cazuri banale,
obișnuite ca fiind „cazuri excepționale”.143
Legea de revizuire a Constituției a modificat instituția delegării legislative, aducâ nd
soluții pentru restrângerea puterii Guvernului de a adopta ordonanțe de urgențe, instituind un
control real al Parlamentului asupra acestuia în această materie. De asemenea, Constituția
revizuită a stabilit cu exactitate domeniile în care Guvernul nu po ate adopta ordonanțe de
urgență144- „Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot
afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle
prevăzute de Constituție, drepturile el ectorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri
în proprietate publică” 145.

III.3. Delegarea legislativă în Con stituțiile altor state
Majoritatea Constituțiilor europene reglementează instituția delegării legislative, acestea
plecând de la i deea conform căreia Guvernul are dreptul ca, în anumite condiții stipulate expres,
să ia parte la realizarea funcției legislative,146 având în vedere că în fiecare stat pot surveni
situații când Parlamentul nu se poate întruni sau situații social -politice ca re reclamă adoptarea
unei reglementări rapide.147

142 T. Oniga, op. cit. , p. 41.
143 I. Deleanu, op. cit., p. 11.
144 C. Ionescu, op. cit. , p. 192.
145 Articolul 115 alin. (6).
146 T. Oniga, op. cit. , p. 71.
147 C. Ionescu, op. cit. , p. 190.

27
Astfel, Constituția Belgiei stabilește că Regele, cel care exercită puterea executivă,
poate să adopte decrete regale în domenii care fac obiectul delegării, acestea dobândind putere de
lege în cazul aprobări i lor de către Parlament.148
În ceea ce privește Republica Finlanda, delegarea legislativă este reglementată în art. 80
din Constituție, denumit „Adoptarea decretelor și delegarea legislativă”. Conform acestui articol,
Președintele, Guvernul, unul dintre min iștri pot adopta decrete în toate domeniile cu excepția
celor care țin de drepturile și libertățile cetățenilor sau a celor care fac obiectul exclusiv al
legilor. De asemenea, chiar și alte autorități pot fi delegate, având posibilitatea de a adopta acte
normative, însă doar dacă există motive întemeiate și dacă obiectul de reglementare al viitorului
act nu reclamă reglementarea prin lege.149
Constituția Estoniei prevede, în cuprinsul art. 109, că Președintele Republicii are dreptul
de a emite decrete cu pute re de lege, în situația în care Parlamentul se găsește în imposibilitatea
de legifera, în domenii de interes național care nu pot fi amânate, cu excepția problemelor ce țin
de „cetățenie, alegeri, taxe, impozite, bugetul de stat etc”. Aceste decrete urmeaz ă a fi
contrasemnate de Președintele Parlamentului și de Primul -ministru și supuse spre aprobare
Parlamentului.150
Legea fundamentală a Franței reglementează instituția delegării legislative în art. 38.
Acest articol prevede că Guvernul este abilitat, de căt re Parlament, pentru o perioadă limitată, să
adopte ordonanțe în situații care, de regulă, țin de domeniul legii.151
Constituția Finlandei prevede, în art. 80, denumit „Emiterea decretelor și delegarea
puterilor legislative”, posibilitatea Președintelui Re publicii, a Guvernului sau a unui ministru de
a emite decrete „în virtutea unei autorizări care le este acordată prin Constituție sau prin altă
lege”.152
Germania a rezervat instituției delegării legislative art. 80 din Titlul VII din Legea sa
fundamentală. Potrivit acestuia, Guvernul federal sau Guvernele landurilor pot fi împuternicite
printr -o lege, care va cuprinde, în mod obligatoriu cuprinsul, scopul și limitele împuternicirii, să
adopte ordonanțe regulamentare.153
Instituția delegării legislative o regăs im și în Constituția Italiei. Astfel, art. 76 prevede
că „exercitarea funcției legislative nu poate fi delegată Guvernului, decât cu determinarea
principiilor și a criteriilor de orientare și doar pe o perioadă de timp limitată și pentru lucruri

148 T. Oniga, op. cit. , pp. 72 -73.
149 Ibidem , p. 74.
150 Ibidem , p. 73.
151 Idem.
152 Constituția Finlandei, consultată pe https://constitutii.files.wordpress.com/2013/02/finlanda.pdf la data
de 30 decembrie 2019.
153 T. Oniga, op. cit. , p. 74.

28
definite”, iar art. 77 dispune că în cazuri extraordinare, Guvernul poate să adopte, pe răspunderea
sa, decrete cu putere de lege, cu condiția ca acestea să fie prezentare celor două Camere ale
Parlamentului în aceeași zi. În cazul în care decretele nu sunt converti te în lege în termen de 60
de zile de la data publicării lor, se consideră că acestea sunt abrogate.154
Spania este un alt stat european care a reglementat instituția delegării legislative. În
sistemul constituțional spaniol, delegarea legislativă poate fi a cordată fie printr -o lege -cadru
(când are drept scop elaborarea textelor pe articole), fie printr -o lege ordinară (când se urmărește
comasarea mai multor texte juridice într -unul singur). Legea de abilitare trebuie să cuprindă, în
mod obligatoriu, materiil e în care poate interveni Guvernul, perioada de timp în care poate fi
exercitată delegarea legislativă. De asemenea, Guvernul poate adopta decrete -lege în lipsa unei
legi de abilitare, însă doar „în caz de necesitate extraordinară sau în caz de urgență”. A ceste acte
nu trebuie să afecteze „organizarea instituțiilor principale ale statului, drepturile, obligațiile și
libertățile cetățenilor, sistemul electoral sau regimul comunităților autonome”.155
Ieșind din spațiul european, vom analiza, succint, prevederi le Constituției Turciei care a
reglementat, de asemenea, instituția delegării legislative. Astfel, Consiliul de Miniștri sau
Guvernul poate fi abilitat de către Marea Adunarea Națională a Turciei să adopte decrete, acte
normative cu putere de lege. Această abilitare se realizează prin adoptarea a priori de către
Marea Adunare a unei legi speciale de abilitare. Asemenea altor sisteme constituționale,
executivul nu poate interveni cu decrete în domeniul drepturilor fundamentale, drepturile
politice, precum și a altor drepturi și îndatoriri prevăzute de Legea fundamentală. Prin excepție
de la această regulă, vor putea fi adoptate decrete în aceste domenii doar pentru perioadele în
care este instituită starea de urgență sau legea marțială156. Un element de noutate adus de
Constituția Republicii Turcia în acest domeniu este reprezentat de faptul că demisia sau
demiterea executivului ori expirarea mandatului legislativ nu atrag încetarea posibilității
Consiliului de Miniștri de a adopta decrete în perioada acordată p rin legea de abilitare.157
În statele în care delegarea legislativă a fost consacrată constituțional, actele adoptate de
Guvern în temeiul acesteia poartă diferite denumiri: decrete în Italia; ordonanțe regulamentare în
Germania; decrete -legi în Spania; ordo nanțe în Franța.158

154 C. Ionescu, C. A. Dumitrescu, op. cit. , p. 1216.
155 T. Oniga, op. cit. , pp. 77 -78.
156 Potrivit Dicționarului explicativ al limbii române, legea marțială reprezintă „legea care autorizează, în
unele state, folosirea forței armate pentru represiune internă.”, definiție consultată pe
https://dexonline.ro/definitie/mar%C8%9Bial , la data de 20 februarie 2020.
157 T. Oniga, op. cit. , p. 79.
158 Ibidem , p. 83.

29
III.4. Legea de abilitare a Guvernului
Potrivit art. 115 alin. (1) din Constituție, „Parlamentul poate adopta o lege specială de
abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor
organice.”. Astfel, putem afirma că izvorul ordonanțelor simple este reprezentat de legea de
abilitare sau de autorizare a Guvernului.159
Legea de abilitare a Guvernului pentru adoptarea ordonanțelor este o lege ordinară, fiind
adoptată cu votul majorității membrilor pr ezenți în fiecare Cameră.160
Alineatul 2 al art. 115 stabilește elementele obligatorii ale unei legi de abilitare:
domeniul și data până la care se pot adopta ordonanțe. Trebuie să menționăm că ea poate să
conțină și alte condiții, întrucât textul constituți onal nu interzice acest fapt. Doctrina de drept
administrativ a afirmat că în ceea ce privește termenul „domeniul”, ar fi fost mai potrivit cel de
„domenii”, întrucât o lege de abilitare poate viza mai multe domenii de reglementare. Deși legea
de abilitare poate să conțină mai multe domenii în care Guvernul poate să adopte ordonanțe,
acesta nu este obligat să reglementeze prin ordonanțe toate domeniile prevăzute în legea de
abilitare.161
Cu privire la domeniile în care Guvernul este abilitat să adopte ordonan țe, acestea
trebuie fie determinate pentru a evita situația în care executivul și -ar putea stabili singur
competența. Depășirea limitelor impuse în legea specială de abilitare atrage,
neconstituționalitatea ordonanței emise fără împuternicire.162
În ceea ce privește perioada înlăuntrul căreia pot fi adoptate ordonanțe, aceasta trebuie
să fie determinată sau determinabilă, fiind binecunoscut că delegarea legislativă are un caracter
temporar. Daca termenul este determinat, legea de abilitare va indica, în cupri nsul său, data
calendaristică până la care se pot adopta ordonanțe. Caracterul determinabil al termenului este
regula în practică, Guvernul fiind abilitat să adopte ordonanțe „până la reluarea lucrărilor
Parlamentului”.163
Termenul până la care poate adopta Guvernul ordonanțe prezintă importanță cu privire
la mai multe aspecte: lipsa sa reclamă neconstituționalitatea legii de abilitare; odată împlinit,
Guvernul se află în imposibilitatea de a adopta ordonanțe, iar legea de abilitare devine caducă;
legea de ap robare a ordonanței trebuie supusă aprobării Parlamentului până la împlinirea
termenului de abilitare, în caz contrar, ordonanța își va înceta efectele.164

159 Ibidem , p. 99.
160 T. Bodoașcă, Poate fi abilitat Guvernul printr -o lege ordinară să abroge, să modifice sau să
completeze o lege organică? , în Dreptul nr. 10/2000, p. 14.
161 T. Oniga, op. cit. , pp. 112 -113.
162 I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit. p. 113.
163 Ibidem , p. 114.
164 T. Oniga, op. cit. , p. 115.

30
Din momentul intrării în vigoare a legii de abilitare, Guvernul dobândește un dublu rol:
pe de o parte , el este un „legiuitor specializat pentru anumite domenii și pentru o durată
limitată”165, iar pe de altă parte, devine un „executant al obligației de a legifera pe perioada
delegării legislative”166
Deși, în practică, delegarea legislativă a fost acordată, cel mai adesea, pe perioada
vacanței parlamentare, Parlamenul nu este împiedicat să adopte o lege de abilitare în timpul
sesiunii parlamentare. Cu toate acestea, o asemenea situație este riscantă, fiind posibil ca atât
Parlamentul, cât și Guvernul să dezba tă reglementări în același domeniu cu prevederi
contradictorii.167
În ceea ce privește controlul constituționalității legilor de abilitare, acesta este realizat
de Curtea Constituțională fie pe calea obiecției de neconstituționalitate, fie pe calea excepției de
neconstituționalitate.
Controlul constituționalității a priori al legii speciale de abilitare, care se realizează pe
calea obiecției de neconstituționalitate, are loc între două momente: votarea în Parlament a
proiectului legii de abilitare și promulg area legii de către Președintele României.168 Potrivit art.
146 lit. a din Constituție, subiectele care pot sesiza Curtea Constituțională sunt: Președintele
României, unul dintre președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul, Înalta Curte
de Casa ție și Justiție, Avocatul Poporului, un număr de minimum 50 de deputați sau cel puțin 25
de senatori.
Acest control vizează doar verificarea concordanței dintre prevederile legii de abilitare
cu dispozițiile constituționale.
Controlul constituționalități i a posteriori are drept obiect legi și ordonanțe sau dispoziții
ale acestora intrate în vigoare. El se realizează la sesizarea Curții Constituționale de către
instanța în fața căreia a fost ridicată excepția de neconstituționalitate de către una dintre pă rțile
litigiului, procurorul, de instanță din oficiu sau de către Avocatul Poporului.169
Excepția de neconstituționalitate poate fi invocată în orice fază a procesului,
neprezentând importanță obiectul acestuia – penal, civil, administrativ, comercial. Pe pe rioada
soluționării de către Curtea Constituțională a excepției, se suspenda judecarea cauzei. În cazul în
care se admite excepția, decizia de neconstituționalitate va fi definitivă și obligatorie de la data
publicării în Monitorul Oficial al României și s e va comunica Parlamentului și Guvernului.170

165 C. Ionescu, C. A. Dumitrescu, op. cit. , p. 1235.
166 Ibidem , p. 1236.
167 Idem.
168 T. Oniga, op. cit. p. 116.
169 Ibidem , p. 118.
170 T. Oniga, op. cit. , p. 119.

31
Potrivit art. 147 alin. (1), Parlamentul sau Guvernul trebuie să pună „de acord
prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției” în termen de 45 de zile, în caz contrar,
actul atacat își va înceta efec tele juridice.
În ceea ce privește importanța instituției delegării legislative, putem afirma că realitățile
sociale de astăzi ne arată că este aproape imposibilă, în practică, recunoașterea atribului legislativ
exclusiv Parlamentului având în vedere că pr ocedurile legislative sunt „complexe și stufoase”171
și de cele mai multe ori există dificultăți, în special, de ordin politic în vederea formării
majorității parlamentare.172

171 O. Șaramet, op. cit. , p. 3.
172 Idem.

32
CAPITOLUL IV. ORDONANȚELE GUVERNULUI

IV.1. Aspecte generale privind ordonanțele Guvernului
Constituția României din anul 1991 a introdus o nouă categorie de acte ce pot fi
adoptate de Guvern – ordonanțele.173
Legea fundamentală din 1965, rămasă în vigoare până la căderea regimului comunist,
prevedea, în cuprinsul art. 79, posibilitatea Consiliului de Miniștri de a adopta doar hotărâri – „În
îndeplinirea atribuțiilor sale, Consiliul de Miniștri adoptă hotărâri pe baza și în vederea
executării legilor”.
În crearea acestei noi categorii de acte, legiuitorul constituant român a avut drept model
Constituția Franței, mai exact, art. 38 al acesteia, care dispune: „alin. (1) În vederea punerii în
aplicare a programului său, Guvernul îi poate solicita Parlamentului autorizarea ca, pe termen
limitat, să dispună, pri n intermediul ordonanțelor, anumite măsuri care, în mod normal, țin de
domeniul legilor; alin. (2) Ordonanțele sunt adoptate în Consiliul de Miniștri, în urma avizului
Consiliului de Stat. Ordonanțele intră în vigoare de la publicare, dar devin caduce dacă proiectul
de lege de ratificare nu este depus în Parlament înaintea datei fixate prin legea de abilitare.
Ordonanțele nu pot fi ratificate decât în mod expres; alin. (3) La expirarea termenului menționat
la primul alineat al prezentului articol, ordonanțe le nu mai pot fi modificate decât prin lege în
materiile care țin de domeniul legislativ.”.174
În timp ce legiuitorul român a ales să folosească termenul de „ordonanță” pentru a
desemna noua categorie de acte juridice pe care le poate adopta Guvernul, alte s tate din Europa
au optat pentru sintagma „decret -lege”, folosită și în România interbelică.175
Cu privire la motivele care au stat la baza creării acestei categorii de acte normative,
doctrina de drept administrativ a afirmat că s -a avut în vedere faptul că Parlamentul României își
desfășoară activitatea în cadrul a două sesiuni parlamentare anuale, între cele două existând o
vacanță parlamentară, perioadă în care Senatul și Camera Deputaților își încetează activitatea. În
această perioadă de inactivitate, ar putea să apară necesitatea adoptării unor acte normative ce au
aceeași forță juridică cu cea a legilor prin care să se reglementeze relațiile sociale care, în mod
normal, sunt de competența Parlamentului.176

173 D. Brezoianu, op. cit. , p. 332.
174 Constituția Franței consultată pe https://www.conseil -constitutionnel.fr la data de 26.12.2019.
175 D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 254.
176 D. Brezoianu, op. cit. , p. 332.

33
Doctrina de drept administrativ a definit ordonan ța ca fiind actul juridic care prevede
norme juridice primare, cu forță juridică egală cu cea a legilor (ordinare sau organice), adoptate
în baza unei instituții de natură constituțională – delegarea legislativă.177
Prin adoptarea ordonanțelor, Guvernul exce de rolul său de conducător al administrației
publice [„Guvernul (…) exercită conducerea generală a administrației publice” – art. 102 alin. (1)
din Constituție] și participă la realizarea puterii legislative. Această participare la activitatea de
legifer are este „reclamată de însăși rațiunea sa politică de a fi, anume «realizarea politicii interne
și externe a țării». Totuși, legea fundamentală a României definește Parlamentul drept „unica
autoritate legiuitoare a țării” [art. 61 alin. (1) teza a II -a din Constituție], așa încât trebuie să
înțelegem faptul că puterea de legiferare a Guvernului este limitată.178 Ordonanța, spre deosebire
de hotărâre, reprezintă „expresia exercitării unei competențe de atribuire, fiind consecința
învestirii Guvernului cu o atr ibuție specializată”. Constatăm, astfel, că Guvernul are o
competență limitată „rationae materie” – doar domeniile prevăzute în legea specială de abilitare
și „rationae temporis” – poate fi exercitată doar până la termenul prevăzut în legea de abilitare.179
Adoptarea ordonanțelor se poate realiza fie în temeiul unei legi speciale de abilitare,
adoptată de Parlament [„Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului
pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice” – art. 115 alin. (1) din
Constituție], caz în care suntem în prezența ordonanțelor simple, respectiv, în temeiul
dispozițiilor Constituției, acesta fiind cazul ordonanțelor de urgență.
Deși Guvernul adoptă un act care are un caracter legislativ, fiind consen cința delegării
legislative, ordonanța va rămâne un act administrativ.180 În acest sens, s -a pronunțat Curtea
Constituțională a României printr -o decizie: „Guvernul are o competență originară ce privește
organizarea executării legilor, acte de reglementare p rimară, prin emiterea de hotărâri, acte
normative de reglementare secundară (…). Cu toate acestea, competența Guvernului de a emite
ordonanțe, deci o competență normativă derivată dintr -o lege de abilitare, adoptată de Parlament,
prin care unica autorita te legiuitoare din România delegă, pentru un interval limitat de timp,
competența de legiferare în domenii strict delimitate de Constituție și de legea de abilitare.
Exercitarea acestei competențe se include tot în sfera puterii executive deoarece, prin em iterea de
ordonanțe, Guvernul aduce la îndeplinire legea de abilitare, cu specificul pe care îl implică o
asemenea lege în ceea ce privește aprecierea limitelor abilitării acordate. Cu toate că, prin efectul

177 C. Manda, op. cit. , p. 132.
178 A. Iorgovan, op. cit. , p. 406.
179 I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit. , p. 157.
180 D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 254.

34
abilitării, Guvernul emite un act care, prin con ținutul său, are caracter legislativ, fiind consecința
unei delegări legislative, ordonanța rămâne un act administrativ al autorităților executive.”.181
În procesul de adoptare a ordonanțelor, există o serie de exigențe ce trebuie respectate,
dintre care ami ntim: ordonațele pot reglementa relații sociale din orice domeniu, cu excepția
celor care fac obiectul legilor organice [art. 115 alin. (1) – „Parlamentul poate adopta o lege
specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe care nu fac obiectul legilor
organice.”] sau constituționale; abilitarea de a emite ordonanțe este una temporară; termenul
până la care se pot adopta ordonanțe trebuie prevăzut, în mod obligatoriu, în cuprinsul legii de
abilitare, iar nerespectarea acestuia atrage încetarea ef ectelor ordonanței și caducitatea acesteia;
avizul Consiliului Legislativ, care este obligatoriu; publicarea ordonanței, în caz contrar, va
interveni sancțiunea inexistenței.182
În ceea ce privește secvența din textul constituțional „care nu fac obiectul leg ilor
organice”, legiuitorul român enumeră, în cuprinsul art. 73 alin. (3) din Legea fundamentală,
obiectul de reglementare al legilor organice: „legile organice reglementează: sistemul electoral,
organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanent e; organizarea, funcționarea și
finanțarea partidelor politice; statutul deputaților și senatorilor, stabilirea indemnanizației și a
celorlalte drepturi ale acestora; organizarea și desfășurarea referendumului; organizarea
Guvernului și a Consiliului Super ior de Apărare a Țării; regimul stării de mobilizare parțială sau
totală a forțelor armate și al stării de război; regimul stării de asediu și al stării de urgență;
infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora; acordarea amnistiei sau a grațieri i
colective; statutul funcționarilor publici; contenciosul admnistrativ; organizarea și funcționarea
Consiliului Superior al Magistraturii, a instanțelor judecătorești, a Ministerului Public și a Curții
de Conturi; regimul juridic general al proprietății ș i al moștenirii; organizarea generală a
învățământului; organizarea administrației publice locale, a teritoriului, precum și regimul
general privind autonomia locală; regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele,
patronatele și protecția socia lă; statutul minorităților naționale din România; regimul general al
cultelor; celelalte domenii pentru care în Constituție se prevede adoptarea de legi organice.”.
Cu privire la ordonanțele de urgență, Constituția stabilește, în art. 115 alin. (6) că „nu
pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor
fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile
electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunur i în proprietate publică.”.

181 Decizia C.C.R. nr. 63/2017 consultată pe https://lege5.ro/Gratuit/ge2tcnbuga2a/decizia -nr-63-2017 –
referitoare -la-cererile -de-solutionare -a-conflictelor -juridice -de-natura -constitutionala -dintre -autoritatea -executiva –
guvernul -romaniei -pe-de-o-parte -si-autoritatea -legiuitoare -parl?d=2020 -02-25 la data de 26 decembrie 2019.
182 I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit. , p. 68.

35
Ordonanțele nu privesc „organizarea executării legilor”, așa cum se prevede în cazul
hotărârilor Guvernului, ci instituie reguli care sunt de domeniul legii, fie că sunt reguli noi, fie că
modifică sau abrogă reguli deja existente.183
Ca regulă, ordonanțele pot avea doar caracter normativ, însă, practica a cunoscut și
numeroase ordonanțe cu caracter individual. Un exemplu în acest sens este reprezentat de
ordonanța adoptată „pentru transmiterea unui teren din domeniul public al statului în domeniul
public al unui județ”184 – O.U.G. nr. 18/2017 privind reglementarea situației juridice a unui teren
aflat în domeniul public al statului.185
Întrucât ordonanțele au aceeași forță juridică cu cea a unei legi, prin intermediul
acestora G uvernul poate să modifice, respectiv, să aprobe o lege aflată în vigoare la momentul
adoptării ordonanței, urmând ca ulterior să supună ordonanța spre aprobare Parlamentului, dacă
în legea specială de abilitare s -a prevăzut o asemenea procedură.186

IV.2. Pr ocedura de adoptare a ordonanțelor
Adoptarea unei ordonanțe parcurge șase etape: „inițiativa în materia proiectelor de
ordonanțe; avizarea; supunerea spre adoptare a proiectelor de ordonanțe; adoptarea proiectelor de
ordonanțe în ședință de Guvern; semnare a și contrasemnarea ordonanțelor; publicarea în
Monitorul Oficial al României și intrarea în vigoare a ordonanțelor.”.187

IV.2.1. Inițiativa în materia proiectelor de ordonanță
Potrivit art. 1 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pen tru
elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de
acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/ aprobării, proiectele de
ordonanțe pot fi inițiate de:
„a) ministerele și celelalte o rgane de specialitate ale administrației publice centrale,
aflate în subordinea Guvernului, precum și de autoritățile administrative autonome;
b) organele de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea sau
în coordonarea ministe relor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află;
c) prefecții, consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București, potrivit
legii, prin Ministerul Administrației și Internelor”.

183 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. cit. , p. 190.
184 D. C. Mâță, op. cit. , p. 159.
185 M. Of. nr. 203 din 26 martie 2007.
186 D. Brezoianu, M. Oprican, Administrația publică în România , Ed. C. H. Beck, București, 2008, p. 202.
187 T. Oniga, op. cit. , p.142.

36
Autoritățile implicate în procesul de elab orare a ordonanțelor trebuie să acționeze în
conformitate cu dispozițiile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația
publică, republicată188.
Potrivit Legii nr. 52/2003, autoritățile administrației publice trebuie să publice pe site -ul
propriu sau să afișeze la sediul său și să transmită mass -mediei centrale sau locale un anunț
privind acțiunea de elaborare a proiectului de ordonanță. Acest anunț trebuie făcut cunoscut cu
cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de a fi supus avizării.
Proiectul de ordonanță definitiv va fi transmis spre avizare doar după ce au fost avute în
vedere observațiile sau propunerile exprimate de autoritățile sau persoanele interesate (acestea
pot fi formulate în termen de 10 de la publicarea anunțului).189 De la această regulă sunt
exceptate proiectele de ordonanță de urgență. Articolul 7 alin. (13) prevede: „În cazul
reglementării unei situații care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de
soluții imediate, în vederea evitării unei gra ve atingeri aduse interesului public, proiectele de acte
normative se supun adoptării în procedura de urgență prevăzută de reglementările în vigoare.”.
Cu toate acestea, doctrina a subliniat că legiuitorul nu a prevăzut în niciun act normativ metoda
prin c are Guvernul poate adopta o ordonanță în procedura de urgență, „ci doar modalitatea prin
care se supune dezbaterii la Camere un astfel de act juridic”.190

IV.2.2. Avizarea
Avizarea poate fi cerută de către inițiatorul proiectului de ordonanță guvernamentală și
de către Secretariatul General al Guvernului. Ea are loc înaintea adoptării proiectului în ședința
Guvernului.191
În ceea ce privește avizarea cerută de inițiatorul proiectului de ordonanță, acesta din
urmă trebuie să fie însoțit, obligator iu, de note de fundamentare.
Nota de fundamentare reprezintă un instrument de prezentare și motivare a unui proiect
de act normativ care își găsește aplicabilitatea în cazul proiectelor de ordonanțe și al hotărârilor
Guvernului. Motivarea constituie o for mă procedurală concomitentă emiterii/adoptării actului
administrativ. Ea are în vedere o expunere a situației de fapt și a considerentelor de drept care
stau la baza deciziei organului administrației de stat.192
Potrivit art. 34 alin. (5) din Legea nr. 24/20 00, „expunerile de motive la legi și notele de
fundamentare la ordonanțe și hotărâri ale Guvernului, elaborate de inițiator, se publică împreuna

188 M. Of. nr. 749 din 3 decembrie 2013.
189 T. Oniga, op. cit. , p. 144.
190 Idem.
191 Idem.
192 D. C. Mâță, op. cit. , pp. 51 -52.

37
cu actul normativ în cauză în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau se prezintă pe internet
de către aut oritatea emitentă”.
Nota de fundamentare, cât și celelalte instrumente de prezentare și motivare prevăzute
de art. 30 din Legea nr. 24/2000, trebuie să conțină următoarele secțiuni: „motivul emiterii
actului normativ – cerințele care reclamă intervenția no rmativă, cu referire specială la
insuficiențele și neconcordanțele reglementărilor în vigoare (…). Pentru ordonanțele de urgență
vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situației extraordinare care impune
reglementarea imediată, nefiind sufic ientă utilizarea procedurii parlamentare de urgență, precum
și eventualele consecințe care s -ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propuse”;
„impactul socioeconomic”; „impactul financiar asupra bugetului general consolidat”; „impactul
asupra sis temului juridic – implicațiile pe care noua reglementare le are asupra legislației în
vigoare, compatibilitatea cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora
și, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impus, deci ziile Curții de Justiție a
Uniunii Europene și alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea
prevederilor legale respective, implicațiile asupra legislației interne, în cazul ratificării sau
aprobării unor tratate ori acorduri internaționa le, precum și măsurile de adaptare necesare,
preocupările în materie de armonizare legislativă”; „consultările derulate în vederea elaborării
proiectului de act normativ”; „activitățile de informare publică privind elaborarea și
implementarea proiectului d e act normativ”; „măsurile de implementare” [art. 31 alin. (1) din
Legea nr. 24/2000].
Odată semnată nota de fundamentare, se consideră că aceasta a fost asumată de
inițiatorul proiectului de ordonanță și de către ministrul coordonator. Proiectul se va îna inta
autorităților publice interesate pentru analiza și formularea unor propuneri sau observații, dacă
este cazul. Propunerile sau observațiile trebuie transmise în maximum 5 zile de la primirea
proiectului, cu excepția cazului în care nu a fost fixat un a lt termen. Doctrina consideră că în
cazul ordonanțelor de urgență acest termen trebuie să fie de maximum 24 ore întrucât elaborarea
acesteia are în vedere o situație extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată.193
O altă excepție de la termenul d e 5 zile în care pot fi formulate propunerile sau
observațiile sunt reprezentate de proiectele de ordonanțe prin care se urmărește „armonizarea
legislației naționale cu dispozițiile comunitare”194. În acest caz, termenul se reduce la maximum
2 zile.
În momen tul în care proiectul de ordonanță este definitivat, în sensul că inițiatorul a
refăcut proiectul ca urmare a formulării unor propuneri sau observații, acesta va fi transmis

193 T. Oniga, op. cit. , p. 145.
194 Idem .

38
autorităților publice interesate în termen de cel mult 3 zile de la primirea propu nerilor sau
observațiilor, în cazul ordonanțelor. În ceea ce privește ordonanțele care au in vedere
armonizarea legislației naționale cu prevederile comunitare, termenul se reduce la 2 zile, iar în
cazul ordonanțelor de urgență, reafirmăm că termenul terme nul de maximum 24 de ore este mai
oportun față de cel prevăzut de regula generală – 3 zile, având în vedere situația supusă
reglementării.195
Un caz excepțional este reprezentat de ordonanțele de urgență. Acestea trebuie să fie
întotdeauna însoțite de un avi z de oportunitate, emis de ministrul delegat pentru relația cu
Parlamentul. Lipsa acestui aviz atrage imposibilitatea includerii proiectului pe agenda de lucru a
Guvernului. Avizul de oportunitate poate fi: „favorabil, fără amendamente”, caz în care proiec tul
este transmis autorităților publice interesate; „favorabil, cu amendamente”, ceea ce implică
refacerea proiectului de ordonanță în concordanță cu avizul; nefavorabil, inițiatorul având,
potrivit art. 31 din „Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea,
avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte
normative , precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării”, două opțiuni – alin. 1
„să refacă proiectul sub forma unui proiect de lege” sau alin. 2 „să susțină necesitatea promovării
proiectului în aceeași formă, caz în care se înscrie pe agenda de lucru a ședinței Guvernului în
care se va adopta o hotărâre finală”.
De asemenea, atunci când obiectul de reglementare al or donanței impune, proiectul
poate fi supus spre avizare și Consiliului Concurenței sau Consiliului Suprem de Apărare a Țării,
fără aceste avize proiectul de ordonanță neputând fi trimis Guvernului în vederea adoptării.196
Ulterior obținerii avizelor de la aut oritățile publice interesate, proiectul de ordonanță,
alături de o copie a acestuia, se transmite Ministerului Justiției, în scopul avizării din punct de
vedere al legalității.
În ceea ce privește avizarea realizată la cererea Secretariatului General al Gu vernului,
acesta din urmă va solicita „de îndată” avizarea proiectului de ordonanță de către: Consiliul
Legislativ, Consiliul Economic și Social, respectiv, Consiliul Suprem de Apărare a Țării; avizul
din partea ultimelor două este necesar doar în anumite cazuri. Cu privire la sintagma „de îndată”,
doctrina a propus ca aceasta să fie înlocuită cu menționarea unui termen de maximum 24 de ore
pentru proiectele de ordonanțe de urgență și unul de cel mult 48 de ore pentru proiectele de
ordonanțe simple.197

195 T. Oniga, op. cit. , p. 146.
196 Ibidem , p. 147.
197 Ibidem , p. 148.

39
Proiectele de ordonanțe, simple sau de urgență, sunt supuse, în mod indubitabil, avizării
de către Consiliul Legislativ.
Consiliul Legislativ este un „organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care
avizează proiectele de acte normative în vedere a sistematizării, unificării și coordonării întregii
legislații și ține evidența oficială a legislației României” [art. 1 alin. (1) din Legea nr. 73/1993
privid înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ198].
Avizul Consiliului Legislati v este unul consultativ 199 și are un caracter extern, în sensul
că acesta emană de la o altă autoritate decât cea care l -a cerut.200
Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 73/1993 stabilește termenele în care pot fi emise
avizele pentru proiectele de ordonanțe. Astfel, în cazul proiectelor de ordonanță de urgență avem
un termen de 24 de ore, îar în cazul proiectelor de ordonanță simple, legiuitorul a menționat două
termene: proiectele cu procedură obișnuită – un termen „care nu poate fi mai mic de 10 zile”;
proiectele cu procedură de urgență – un termen de 2 zile. Tudor Drăganu consideră că ar trebui
să se opteze pentru termenul de 2 zile în cazul ordonanțelor simple având în vedere faptul că
acestea reglementează o situație specială. Acesta consideră că termenul de 10 este unul
îndelungat, putând duce la blocaje.201
Un alt aspect demn de menționat în ceea ce privește avizul Consiliului Legislativ este
faptul că acesta are un caracter facultativ, deși solicitarea sa este obligatorie.
Potrivit art. 15 din Legea nr. 73/1993, avizul Consiliului Legislativ nu poate conține
trimiteri cu caracter politic și poate fi: favorabil, nefiind necesară motivarea sa dacă nu cuprinde
propuneri sau obiecții, favorabil și motivat dacă include propuneri sau obiecții, respectiv,
nefavo rabil și motivat. În practică s -a observat că avizul favorabil cu propuneri sau obiecții este
folosit în mod frecvent. Sper exemplu, în anul 2004, din 100 de proiecte de ordonanțe simple, 94
au primit aviz favorabil cu propuneri sau obiecții, iar în ceea c e privește proiectele de ordonanțe
de urgență, din 158 de proiecte, 123 au primit aviz favorabil cu propuneri sau observații.202
Un alt aviz a cărui solicitare este obligatorie este cel emis de Consiliul Economic și
Social, acesta deservind două atât Guvernu l, cât și Parlamentul.203 Acest aviz trebuie solicitat
doar în anumite situații, când proiectul de ordonanță reglementează domeniile de specialitate ale
Consiliului204.

198 M. Of. nr. 1122 din 29 noiembrie 2004.
199 Art. 4 alin. (2) din Legea nr. 73/1993.
200 T. Oniga, op. cit. , p. 150.
201 Ibidem , p. 151.
202 Ibidem , p. 154.
203 Ibidem , p. 155.
204 Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și
Social enumeră domenii de competență ale acestuia: „politicile economice; politicile financiare și fiscale; relațiile de
muncă, protecț ia socială, politicile salariale și egalitatea de șanse și de tratament; agricultură, dezvoltare rurală,

40
În ceea ce privește aceste aviz, el are caracter facultativ și poate fi emis în termen de 10
zile de la data primirii solicitării de avizare a proiectului de ordonanță, legiuitorul nedistingând
între cele două categorii de ordonanțe. În situația în care avizul nu este emis înlăuntrul acestui
termen, Guvernul are posibilitatea să adopte proiectu l de ordonanță fără acest aviz, menționând
acest aspect.
Asemenea avizului Consiliului Economic și Social, și solicitarea avizului Consiliului
Suprem de Apărare a Țării este obligatorie în cazul proiectelor de ordonanțe care au ca obiect
domeniile ce intr ă sub competența Consiliului, menționate în Legea nr. 415/2002205 privind
organizarea și funcționarea Consiliului Suprem de Apărare a Țării206.
Proiectele de ordonanță vor fi înscrise în ordinea de zi a Consiliului Suprem de Apărare
a Țării doar după ce aceste a au fost avizate, în prealabil, de către primul -ministru.
Potrivit art. 3 din Legea nr. 415/2002, avizarea se face prin hotărâre, care este
obligatorie pentru „autoritățile administrației publice sau instituțiilor publice la care se referă”.
Spre deosebir e de celelalte două avize – cel de la Consiliul Legislativ și cel de la
Consiliul Economic și Social, avizul dat de Consiliul Suprem de Apărare a Țării are caracter
obligatoriu în ceea ce privește aplicabilitatea sa, în sensul că Guvernul trebuie să se con formeze
acestuia. Astfel, el poate fi: favorabil; favorabil, cu propuneri sau obiecții, caz în care dacă
Guvernul dorește să promoveze în continuare proiectul de ordonanță, trebuie să îl aplice ca atare;
nefavorabil, situație în care Guvernul va renunța la proiectul de ordonanță.207
În ceea ce privește termenul în care Consiliul trebuie să emită avizul, legiuitorul nu l -a
prevăzut în mod expres. Doctrina de drept administrativ consideră că avizul ar trebui emis într –
un termen de maximum 24 de ore, în cazul or donanțelor de urgență și în cel mult 2 zile, în cazul
ordonanțelor simple.208
După primirea avizelor solicitate, Secretariatul General al Guvernului le transmite
inițiatorului proiectului de ordonanță, împreună cu notă care va conține propunerile și/sau
obiecțiile sale. Acesta din urmă are obligația de a reanaliza proiectul de ordonanță, putând opta

protecția mediului și dezvoltare durabilă; protecția consumatorului și concurență loială; cooperație, profesii liberale
și activități independente; dre pturi și libertăți cetățenești; politicile în domeniul sănătății, politicile în domeniul
educației, tineretului, cercetării, culturii și sportului”.
205 M. Of. al României nr. 494 din 10 iulie 2002.
206 Art. 4 lit. d din Legea nr. 415/2002 prevede: „Consiliul Suprem de Apărare a Țării (…) avizează
proiectele de acte normative inițiate sau emise de Guvern privind: securitatea națională; organizarea generală a
forțelor armate și a celorlalte instituții cu atribuții în domeniul sănătății naționale; organizarea și funcționarea
Consiliului Suprem de Apărare a Țării; pregătirea populației, a economiei și a teritoriului pentru apărare; propunerile
de buget ale instituțiilor cu atribuții în domeniul securității naționale; alocațiile bugetare destinate ministerelor și
serviciilor cu atribuții în domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale; condițiile de intrare, trecere sau
staționare pe teritoriul României a trupelor străine; numirea în funcțiile prevăzute în statele de organizare cu grad de
general -locotenent, viceamiral, similare și superioare acestora”.
207 T. Oniga, op. cit. , p. 157.
208 Ibidem , pp. 157 -158.

41
pentru: refacerea proiectului de ordonanță în conformitate cu propuneri și/sau obiecțiile
formulate, iar, ulterior, va trimite proiectul refăcut Secretariatului G eneral al Guvernului cu cel
puțin 5 zile înainte de data stabilită pentru ședința de Guvern pe a cărei agendă de lucru se
solicită înscrierea proiectului; modificarea parțială a proiectului de ordonanță; menținerea
proiectului în forma inițială, fără a lua în considerare propunerile sau obiecțiile formulate. În
ceea ce privește ultimele două variante, Secretariatul General al Guvernului va primi proiectul de
ordonanță ce urmează a fi înscris pe agenda de lucru a ședinței Guvernului doar însoțit de o notă
explicativă privind varianta aleasă.209

IV.2.3. Supunerea spre aprobare a proiectului de ordonanță
Ordinea de zi a ședințelor Guvernului, pregătită de Secretariatul General, poate să
cuprindă și proiecte de ordonanțe, doar dacă acestea sunt însoțite de toate avizele prevăzute de
lege.
Potrivit art. 40 alin. (1) din „Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului,”,
inițiatorii proiectului de ordonanță pot solicita, în mod justificat, primului -ministru retragerea sau
amânarea proiectului de pe agenda de lucru a ședinței Guvernului.
De asemenea, constituie o excepție situația unor proiecte de ordonanță care pot fi
discutate în ședința Guvernului fără a fi înscrise pe agenda de lucru, doar cu aprobarea primului –
ministru și dacă acestea „reclamă o decizi e urgentă a Guvernului” [art. 40 alin. (2) din
Regulament]. În acest caz, inițiatorul trebuie „să își însușească observațiile și propunerile cu
privire la forma și legalitatea proiectului” [art. 40 alin. (3) din Regulament].

IV.2.4. Adoptarea proiectelor de ordonanță
Ordonanțele, simple sau de urgență, se adoptă în cadrul unei ședințe a Guvernului,
aceasta fiind „convocată și condusă de primul -ministru” [art. 35 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019
– Codul administrativ], „în prezența majorității membrilor săi ”, „prin consens” [art. 38 alin. (1)
din O.U.G. nr. 57/2019 – Codul administrativ].
În ceea ce privește adoptarea proiectului, există două situații: pe de o parte, el poate fi
adoptat în varianta în care a fost depus spre aprobare, iar, ulterior, Secretar iatul General al
Guvernului să „finalizeze proiectul de act normativ prin operarea observațiilor de tehnică
legislativ” [art. 42 alin. (1) din Regulament], iar pe de altă parte, există posibilitatea formulării
unor observații de fond în timpul discutării ș i adoptării proiectului de ordonanță. În acest din
urmă caz, inițiatorul are obligația ca, în termen de 2 zile de la comunicarea observațiilor, să
refacă proiectul în conformitate cu observațiile formulate și să îl transmită Secretariatului

209 T. Oniga, op. cit. , p. 158.

42
General. În sit uația în care inițiatorul refuză să se conformeze observațiilor de fond, proiectul de
ordonanță va fi înscris, în mod obligatoriu, pe ordinea de zi a unui următoare ședințe de
Guvern.210

IV.2.5. Semnarea și contrasemnarea ordonanțelor Guvernului
După definitivarea proiectului de ordonanță, Secretariatul General al Guvernului îl va
înainta spre semnare primului -ministru și contrasemnare miniștrilor care au obligația punerii în
executare [art. 108 alin. (4) din Constituție dispune: „Hotărârile și ordonan țele adoptate de
Guvern se semnează de primul -ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii
lor în executare (…)”].
Legiuitorul român nu a prevăzut un termen în care primul -ministru trebuie să semneze
ordonanțele, spre deosebire de t ermenul stabilit pentru contrasemnare, care este de maximum 24
de ore „de la data semnării actului normativ de către primul -ministru” [art. 45 alin (2) din
Regulament]. Doctrina consideră că și în cazul primului -ministru trebuie să avem în vedere un
termen scurt, de cel mult 24 de ore.211
În cazul în care ordonanța este contrasemnată de miniștri, dar nu este semnată de
primul -ministru, aceasta este neconstituțională. Aceeași situație o întâlnim și în situația în care
ordonanța este semnată de primul -ministru, dar nu este contrasemnată de miniștrii care au
obligația punerii în executare.212
Aceste situații pot fi remediate, iar ordonanța poate intra în legalitate prin completarea
sa cu semnătura primului -ministru sau contrasemnătura ministrului, dar numai înainte de intrarea
ei în vigoare. Acest fapt este posibil chiar și după publicarea în Monitorul Oficial al României,
având în vedere faptul că în cazul ordonanțelor simple, momentul publicării și cel al intrării în
vigoare nu coincid. De asemenea, există ordonan țe care prevăd, în cuprinsul lor, data de la care
intră în vigoare, așa încât în intervalul de timp cuprins între data publicării în Monitorul Oficial
al României și data intrării în vigoare există posibilitatea completării sale.213

IV.2.6. Publicarea ordonanțelor Guvernului
Pentru a putea fi opozabilă subiectelor de drept cărora li se adresează, ordonanța
Guvernului trebuie publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I.

210 T. Oniga, op. cit. , p. 167.
211 T. Oniga, op. cit. , p. 170.
212 Ibidem , p. 171.
213 Ibidem , p. 175.

43
Articolul 11 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind no rmele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative214, republicată, prevede că ordonanțele Guvernului vor fi
publicate doar după ce acestea au fost semnate de primul -ministru și contrasemnate de miniștrii
„care au obligația sa le pună în execut are”.
Cu privire la publicare există două probleme: legituitorul român nu a prevăzut un
termen în care Monitorul Oficial să publice ordonanțele și în ceea ce privește ordinea în care se
publică actele215, observăm că ordonanțele se află la mijlocul listei, c eea ce considerăm a fi o
situație regretabilă; având în vedere că ordonanțele de urgență reglementează situații
extraordinare care nu suferă amânare, ar trebui să aibă prioritate.216

IV.2.7. Intrarea în vigoare a ordonanțelor Guvernului
În ceea ce privește momentul intrării în vigoare a ordonanțelor Guvernului, trebuie să
distingem între ordonanțele simple și cele de urgență.
Regula generală dispune că legea se publică în „Monitorul Oficial al României”, dar
intră în vigoare după 3 zile de la publicare sau la o dată ulterioară, prevăzută în textul acesteia217.
Considerentul care a stat la baza creării acestei reguli de către legiuitorul român a fost evitarea
luării prin surprindere a destinatarului normei juridice, instituindu -se o premisă – posibilitatea
cuno așterii legii înainte ca aceasta să intre în vigoare, care se corelează cu dispozițiile art. 1 alin.
(5) din Constituția României: „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a
legilor este obligatorie”.218
Astfel, potrivit art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată, ordonanțele simple
intră în vigoare „la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I” sau la o
altă dată, prevăzută în textul ordonanței. Acest termen se calculează pe zile calendaristice,
„începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României și expiră la ora 2400 a celei de -a
treia zi de la publicare”219.
De la regula generală, cunoaștem o excepție și anume, ordonanțele de urgență.

214 M. Of. nr. 139 din 31 martie 2000.
215 Art. 5 din Legea nr. 202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al României, publicată în M. Of
nr. 423 din 10 noiembrie 1998 prevede: „În Partea I se publică următoarele categorii de acte: A. actele juridice ale
Parlamentului – legile, hotărârile și moțiunile; hotărârile și moțiunile celor două Camere ale Parlamentului; B. actele
cu caracter politic ale Parlamentului și ale celor două Camere; C. decizii ale președinților Camerei Deputaților și
Senatului; D. actel e Președintelui României: decretele; mesajele și alte acte adresate Parlamentului; E. actele
Guvernului: hotărârile, cu excepția celor care au caracter militar; ordonanțele emise în temeiul unei legi speciale de
abilitare; ordonanțele de urgență; declarați ile de politică generală și alte asemenea declarații (…)”.
216 T. Oniga, op. cit. , pp. 185 -186.
217 Art. 78 din Constituție: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României și intră în vigoare la 3 zile
de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei”.
218 I.-N. Navroțchi, Data intrării în vigoare a ordonanțelor de urgență ale Guvernului, în Dreptul nr.
3/2011, p. 73.
219 Art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

44
Articolul 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, republica tă, prevede: „Ordonanțele de
urgență ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României,
Partea I, sub condiția depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în
cuprinsul lor nu este prevăzută o dată u lterioară”. Aceeași regulă este prevăzută și în legea
fundamentală – „Ordonanțele de urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre
dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea ei în
Monitorul Oficial al României” [art. 115 alin. (5) din Constituție].
În doctrină au existat controverse în legătură cu sensul noțiunii de „lege” utilizată de
legiuitorul constituant și, în special, dacă acesta include și ordonanțele Guvernului. S -a
considerat că termenul de „l ege” trebuie privit lato sensu , adică include orice act normativ care
se publică în Monitorul Oficial al României, inclusiv ordonanțele Guvernului. 220
Cu toate acestea, aplicarea regulii generale în cazul ordonanțelor de urgență nu este
posibilă având în ve dere că existența situației pe care o reglementează nu poate fi amânată.221
De asemenea, legiuitorul român a prevăzut, în mod expre, posibilitatea ca o ordonanță
de urgență să intre în vigoare la o dată ulterioară, prevăzută în textul ei, în art. 12 alin. (2 ):
„ordonanța de urgență intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României (…),
dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară”. Acest fapt a fost interpretat ca o
contradicție între reglementarea urgentă a unei situații ex traordinare, ceea ce presupune o
ordonanță de urgență, și amânarea intrării în vigoare a acestei reglementări, care, în asemenea
situație, nu ar mai fi considerată atât de urgență. În această situație, s -a afirmat că doar
reglementarea nu poate fi amânată, în ceea ce privește intrarea în vigoare, aceastea poate fi
amânată până la o altă dată. Motivarea acestei amânări este legată de posibilitatea „persoanelor
cărora li se adresează reglementarea de a lua cunoștință de noua normă”.222

IV.3. Controlul ordonanț elor Guvernului
Inițiativa controlului parlamentar al ordonanțelor Guvernului aparține Parlamentului.
Acest control poate fi a priori , prin legea specială de abilitare sau a posteriori , prin legea de
aprobare sau respingere. Aprobarea ordonanțelor simple se face printr -o lege ordinară, în timp ce
în cazul ordonanțelor de urgență se realizează fie printr -o lege organică,fie printr -o lege ordinară,
în funcție de natura domeniilor reglementate prin ordonanță.223

220 I.-N. Navroțchi , op. cit. , p.74.
221 Idem.
222 Ibidem , p. 77.
223 T. Oniga, op. cit. pp. 226 -227.

45
Acest control poate avea în vedere doar ordonanțe existente, aflate în vigoare,
„examinarea unei ordonanțe abrogate sau care a ieșit din vigoare este lipsită de sens”224
Parlamentul nu poate fi sesizat cu o ordonanță, ci cu un proiect de lege de aprobare a
unei ordonanțe, acesta depunându -se la Camera comp etentă de către Guvern până la împlinirea
termenului de abilitare prevăzut în lege, în caz contrar, efectele ordonanței vor înceta.225 De
altfel, art. 67 din Constituție dispune: „Camera Deputaților și Senatul adoptă legi, hotărâri și
moțiuni, în prezența ma jorității membrilor.”.
În ceea ce privește aprobarea ordonanțelor simple ale Guvernului, Parlamentul are 3
variante: aprobarea proiectului de lege de aprobare care „încorporează ordonanța” în forma
adoptată de Guvern; adoptarea proiectului de lege, cu modi ficări și/sau completări; respingerea
proiectului de lege de aprobare.226
S-a pus problema dacă Parlamentul poate, prin intermediul legii de aprobare a
ordonanței, să aducă acesteia din urmă modificări și/sau completări, având în vedere
recunoașterea constit uțională a dreptului său de legiferare. Răspunsul este afirmativ, acesta poate
modifica și/sau completa o ordonanță în cursul controlului parlamentar cu condiția ca aceste
acțiuni să fie în concordanță cu prevederile constituționale.227
De asemenea, o altă c hestiune discutată în doctrină este posibilitatea adoptării legii de
aprobare a unei ordonanțe prin angajarea răspunderii Guvernului228. Întrucât textul constituțional
precizează că angajarea răspunderii poate fi făcută „asupra unui proiect de lege”, concluz ionăm
că Guvernul „își poate angaja răspunderea asupra oricărei legi de aprobare a unei ordonanțe”.229
Cu privire la aprobarea ordonanțelor de urgență, dezbaterea proiectului legii de aprobare
trebuie să fie făcută în termen de 30 de zile, începând cu ziua d epunerii sale la Camera
competentă, acest termen fiind unul de decădere. Depășirea termenului prevăzut de Constituție
atrage considerarea ordonanței de urgență ca fiind adoptată și va fi trimisă următoarei Camere.230
Constituția a prevăzut un termen de 5 zil e în care Camera sesizată va trebui convocată în sesiune
pentru a dezbate și adopta proiectul de lege de adoptare [art. 115 alin. (5)].
Intrarea în vigoarea legii de aprobare a unei ordonanțe, indiferent că este simplă sau de
urgență, atrage după sine urmă toarele efecte: din momentul intrării în vigoare, ordonanțele vor
dobândi putere de lege, până la acel moment fiind acte administrative normative; în cazul în care

224 I. Vida, Logistică formală. Introducere în tehnica și procedura legislativă , ed. a III -a, revizuită și
completată, Ed. Lumina Lex, București, 2006, p. 279 apud D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 251.
225 T. Oniga, op. cit. , pp. 226-227.
226 Ibidem , p. 231.
227 Ibidem , p. 235.
228 Articolu. 114 alin. (1) din Constituție: „Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Camerei
Deputaților și a Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui
proiect de lege.”.
229 T. Oniga, op. cit. , p. 238.
230 Ibidem, p. 243.

46
Parlamentul a adus modificări și/sau completări ordonanței prin legea de aprobare, acestea v or
produce efecte de la data intrării în vigoare a legii de aprobare; de la acest moment, ordonanța nu
mai poate fi atacată la instanțele de contencios administrativ; de asemenea, nu mai poate avea loc
„controlul de constituționalitate pe cale de excepție” .231
Cu privire la respingerea ordonanțelor Guvernului, aceasta se face prin lege, legea de
respingere fiind una ordinară. Adoptarea legii de respingere poate fi făcută fie în interiorul
termenului de abilitare, fie după împlinirea acestuia.232
Pot fi respinse doar ordonanțele susceptibile de aprobare de către Parlament și
ordonanțele de urgență
Parlamentul nu poate fi sesizat cu o lege de respingere a unei ordonanțe. Legea de
respingere reprezintă, în fapt, o „metamorfozare” a legii de aprobare a unei ordonanț e de urgență
care nu a fost adoptată.
Printre modalitățile de respingere putem aminti: cazul în care Camera Deputaților, ca
primă Cameră sesizată, respinge proiectul legii de adoptare a ordonanței, acesta se va semna de
către Președintele Camerei și se va transmite Senatului, care va lua decizia definitivă, iar în cazul
în care și soluția Senatului este aceeași, respingerea va fi definitivă; cazul în care Președintele
României solicită reexaminarea legii de aprobare a ordonanței, rezultatul acesteia putând fi și de
respingere, situație în care Senatul se va pronunța în legătură cu o lege de aprobare și nu cu un
proiect.
Dintre efectele respingerii ordonanței Guvernului menționăm: de la data intrării în
vigoare a legii de respingere, ordonanța își va înceta efectele juridice; ordonanța nu mai poate fi
atacată la instanța de contencios administrativ întrucât ea nu mai este un act juridic
guvernamental și, totodată, ea nu mai poate fi supusă controlului de constituționalitate pe calea
excepției.233
În ceea ce pri vește controlul de constituționalitate a ordonanțelor Guvernului, acesta se
exercită pe calea excepției de neconstituționalitate. El poate avea ca obiect doar ordonanțe aflate
în vigoare, fiind un control a posteriori .234
Pota face obiectul controlului Curți i Constituționale a României ordonanțele cărora le
lipsesc avizele prevăzute de Legea fundametală, semnătura primului -ministru, respectiv,
contrasemnăturile miniștrilor însărcinați cu punerea sa în executare, ordonanțele care nu au fost
supuse aprobării Pa rlamentului, deși legea de abilitare prevedea acest aspect, cele care au fost

231 T. Oniga, op. cit. , p. 262 -263.
232 Ibidem , pp. 277 -278.
233 Ibidem , pp. 290 -291.
234 Ibidem , p. 297.

47
adoptate în domenii care depășesc limitele stabilite în legea specială de abilitare, inexistența
situației extraordinare sau nemotivarea urgenței.235
O persoană care se consideră v ătămată236 într-un drept al său237 sau într -un interes
legitim238 printr -o ordonanță declarată neconstituțională sau dispoziții din aceste ordonanțe, se
pot adresa instanței de contencios administrativ.239 Acest aspect a fost subliniat și de Constituție,
în cuprin sul art. 126 alin. (6): „Instanțele de contencios administrativ sunt competente să
soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din
ordonanțe declarate neconstituționale.”.
Instanța de contencios administrativ poa te soluționa aceste cereri doar a posteriori ,
adică doar după ce Curtea Constituțională s -a pronunțat cu privire la constituționalitatea
ordonanței simple sau de urgență ori a unor dispoziții din cuprinsul acestora.
Se vor avea în vedere doar atingerile ad use drepturilor cu efecte negative, în sensul că
au produs daune care pot prejudicia sau leza interesul legitim al persoanei.240
Procedura atacării ordonanțelor Guvernului la instanța de contencios administrativ a
fost prevăzută de Legea nr. 554/2004 a conte nciosului administrativ241, în art. 9 alin. (1) – (4).
Astfel, „persoana vătămată într -un drept al său ori într -un interes legitim prin ordonanțe sau
dispoziții din ordonanțe introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de
excepția de neconstituționalitate”242. În cazul în care instanța de contencios administrativ
consideră că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru a putea fi sesizată Curtea
Constituțională, sesizează instanța de contencios constituțional prin încheiere moti vată,
suspendând soluționarea cauzei pe fond. După ce Curtea Constituțională a pronunțat o decizie,
instanța de contencios administrativ v -a repune cauza pe rol, dându -i un termen cu citarea
părților. Instanța de contencios administrativ va avea două soluț ii: în cazul în care ordonanța a
fost declarată neconstituțională, va soluționa fondul cauzei, admițând sau respingând acțiunea,
iar în cazul în care excepția de neconstituționalitate a fost respinsă, acțiunea va fi respinsă ca
inadmisibilă.243

235 T. Oniga, op. cit. , p. 324.
236 Potrivit art. 2 alin. (1) lit. a din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, persoana vătămată
este „orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese
legitime private vătămate prin acte administrative; în sensul prezentei legi , sunt asimilate persoanei vătămate și
organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat”.
237 Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n din Legea nr. 554/2004, prin drept vătămat înțelegem „orice drept
fundamentale prevăzu t de Constituție sau de lege, căruia i se aduce o atingere printr -un act administrativ”.
238 Conform art. 2 alin. (1) lit. o din Legea nr. 554/2004, interesul legitim privat reprezintă „posibilitatea
de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizăr ii unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat”.
239 T. Oniga, op. cit. , p. 312.
240 Ibidem , p. 314.
241 M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
242 Art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
243 D. C. Mâță, op. cit. , p. 160.

48
IV.4. Ordonan țele simple
Ordonanțele simple pot fi adoptate doar în baza unei legi speciale de abilitare, adoptată
de către Parlament, conform art. 115 alin. (1) din Constituție, prin intermediul cărora legislativul
deleagă Guvernului competența sa de legiferare.244
Denumite și legale, ele trebuie să cuprindă, în mod obligatoriu, două elemente.
Facultativ, ordonanțele simple mai pot să conțină și un al treilea.245
Elementele obligatorii pe care trebuie să le prevadă o ordonanță simplu sunt perioada de
abilitare și domeniile în care se poate adopta. Elementul facultativ constă în obligația de a
supune sau nu spre aprobare Parlamentului ordonanța.246 Așadar, întâlnim acest element doar în
situațiile în care legea specială de abilitare prevede, în mod expres, că ordonanț a respectivă se
supune aprobării Parlamentului.247 Rezultă că regula este aceea că ordonanțele simple nu se
supun spre aprobare Parlamentului, în timp ce excepția presupune că această procedură trebuie
să fie prevăzută în mod expres în legea de abilitare. Practica a demonstrat, însă, că excepția este
mai des aplicată, ca o modalitate de precauție din partea „forului legislativ”.248
Printr -o decizie, Curtea Constituțională a României a statuat asupra faptului că
„exigențele constituționale în abilitarea Guvernu lui de a emite ordonanțe, în condițiile art. 115
alin. (1) – (3) din Constituție sunt următoarele: existența unei legi de abilitare din partea
Parlamentului, reglementările din ordonanțe să nu privească domeniul legilor organice, ci numai
domeniul legilor ordinare, pe care le pot modifica sau abroga, abilitatea de a emite ordonanțe nu
poate fi decât temporară. O abilitate generală sau de principiu este contrară reglementării
constituționale.”.249
Ordonanțele care încalcă dispozițiile legii speciale de abilita re vor fi declarate
neconstituționale. Controlul, în cazul incompatibilității ordonanței cu dispozițiile legale, un „un
control al legitimității sale juridice”, va fi realizat de Curtea Constituțională a României, pe cale
de excepție, ridicată în fața inst anțelor de contencios administrativ.250
Pot reprezenta cazuri de neconstituționalitate a ordonanței: adoptarea ordonanței în
absența legii speciale de abilitare, ordonanțele conțin dispoziții care fac obiectul de reglementare
al legilor organice, ordonanțele adoptate în alte domenii sau sectoare decât cele prevăzute în
legea specială de abilitare, ordonanțe adoptate după împlinirea termenului prevăzut în legea de

244 V. Vedinaș, op. cit. , p. 232.
245 D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 259.
246 Ibidem , p. 256.
247 F. Coman -Kund, L. Coman -Kund, op. cit. , p. 191.
248 V. Vedinaș, op. cit. , p. 166.
249 Decizia C.C.R. nr. 1189/2011 consultată pe https:// lege5.ro/Gratuit/gi3dgnjvgq/decizia -nr-1189 -2011 –
referitoare -la-respingerea -exceptiei -de-neconstitutionalitate -a-dispozitiilor -art-7-lit-f-din-ordonanta -de-urgenta -a-
guvernului -nr-91-2003 -privind -organizarea -garzii -financiare la data de 27.12.2019.
250 D. Ap ostol Tofan, op. cit. , p. 259.

49
abilitare, ordonanțe care nu sunt semnate sau contrasemnate potrivit dispozițiilor
constituțional e.251
Guvernul poate, prin ordonanțe simple, să modifice sau să completeze orice lege
ordinară, ordonanță simplă sau ordonanță de urgență ori poate să abroge orice ordonanță simplă.
Spre exemplificare, putem aminti: modificarea unei – O.G. nr. 2/2016 pentru modificarea și
completarea Legii nr. 290/2004 privind cazierul judiciar252; modificarea unei ordonanțe simple –
O.G. nr. 11/2016 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 26/2013 privind
întărirea disciplinei financiare la nivelul unor oper atori economici la care statul sau unitățile
administrativ -teritoriale sunt acționari unici ori majoritari sau dețin direct sau indirect o
participare majoritară253; modificarea unei ordonanțe de urgență – O.G. nr. 2/2016 pentru
modificarea art. 28 alin. (41) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 49/2009 privind
libertatea de stabilire a prestatorilo de servicii și libertatea de a furniza servicii în România254.255
În ceea ce privește domeniile pe care le poate reglementa o ordonanță simplă, există o
serie de limite: nu pot fi adoptate în domeniul legilor organice [art. 115 alin. (1) din Constituție:
„Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în
domenii care nu fac obiectul legilor organice”] și al legilor cons tituționale.
De asemenea, nu pot fi adoptate ordonanțe simple atunci când nu există o lege specială
de abilitare, când, deși există o lege de abilitare, a expirat termenul prevăzut în cuprinsul său
pentru adoptarea ordonanțelor sau atunci când Guvernul și -a încetat mandatul.256
Parlamentul are două variante: fie să aprobe ordonanța, ceea ce îi conferă posibilitatea
de a modifica ordonanța, fie de a o respinge, în tot sau în parte. Acestea, aprobarea și
respingerea, au ca efecte exercitarea controlului parlam entar asupra modului în care a fost
realizată delegarea legislativă de către Guvern, transformare dispozițiilor cuprinse în ordonanță
în norme legale. Controlul parlament este necesar întrucât Parlament, unica putere legiuitoare din
sistemul constituțional românesc, nu poate să aprobe un act vădit ilegal, neconstituțional.
Această soluție a fost consfințită și de Curtea Constituțională a României printr -o decizie din
1998: «Prin aprobarea unei ordonanțe, Parlamentul nu poate acoperi eventualele vicii de
neconstituționalitate ale acesteia. (…) dacă ordonanța cuprinde o normă neconstituțională,
legiuitorul, prin legea de aprobare, nu poate înlătura caracterul neconstituțional al acestei norme
deoarece „Parlamentul nu este îndreptățit să confirme o normă neco nstituțională care își
păstrează acest caracter cât timp legiuitorul nu a modificat -o”. Altminteri, regimul constituțional

251 Idem .
252 M. Of. nr. 44 din 20 ianuarie 2016.
253 M. Of. nr. 68 din 29 ianuarie 2016.
254 M. Of. nr. 65 din 28 ianuarie 2016.
255 M.-E. Mihăilescu, op. cit. , p. 243.
256 T. Oniga, op. cit. , pp. 210 -212.

50
al ordonanței ar fi încălcat, întrucât s -ar reduce exclusiv la sprijinul politic al Guvernului în
Parlament, cu nesocotirea limitelor constituționale ale delegării legislative.»257.

IV.5. Ordonanțele de urgență
Ordonanțele de urgență, denumite și constituționale, reprezintă un caz aparte, în sensul
că delegarea legislativă este acordată de chiar textul constituțional.258 Profesorul Mihai
Constantinescu susține că ele reprezintă „o excepție de la procedura legislativă normală a
delegării legislative printr -o lege de abilitare”259
Articolul 115 alin. (4) din Constituția României prevede: „Guvernul poate adopta
ordonanțe de urgență numai în situ ații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată,
având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora”. Textul constituțional actual reprezintă
forma finală după revizuirea Constituției, în 2003.
Constituția inițială reglementa, în cuprin sul art. 114, instituția delegării legislative.
Alineatul (4) al acestui articol dispunea: „În cazuri extraordinare, Guvernul poate adopta
ordonanțe de urgență”. În ceea ce privește semnificația expresiei „cazuri excepționale” s -a
pronunțat Curtea Constitu țională a României, printr -o decizie: „Prin cazuri excepționale, în
sensul art. 114 alin. (4) din Constituție, se înțeleg acele situații care nu se pot încadra în cele
avute în vedere expres de lege. (…) Având în vedere aceasta, interesul public lezat d e caracterul
anormal și excesiv al cazurilor excepționale justifică intervenția Guvernului pe calea ordonanței
de urgență, în temeiul art. 114 alin. (4) din Constituție. De aceea, o astfel de măsură se poate
fundamenta numai pe necesitatea și urgența regle mentării unei situații care, datorită
circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei
grave atingeri aduse interesului public.”260. În practică au fost adoptate numeroase ordonanțe de
urgență al căror obiect de reglementare nu se încadra în explicațiile oferite de Curtea
Constituțională. Putem aminti, în acest sens, O.U.G. nr. 20/1999 pentru suspendarea temporară a
unor atribuții ale comitetului de conducere și ale președintelui Curții de Conturi care a fost
respinsă prin Legea nr. 93/1999, neputând fi identificat cazul excepțional care a determinat
Guvernul să adopte acea ordonanță.261 Doctrina de drept administrativ a definit „cazul
excepțional” drept „o situație imprevizibilă, care se abate de la regulile sau așteptările obișnuite,

257 Decizia C.C.R. nr. 34/1998 consultată pe https://lege5.ro/Gratuit/ge4deoju/decizia -nr-34-1998 -cu-
privire -la-constitutionalitatea -legii-pentru -aprobarea -ordonantei -de-urgenta -a-guvernului -nr-88-1997 -privind –
privatizarea -societatilor -comerciale , la data de 28 decembrie 2019.

258 V. Vedinaș, op. cit., p. 233.
259 M. Constantinescu, Conținutul ordonanței de urgență a Guvernului , în Dreptul, nr. 8/1998, p. 33.
260 Decizia C.C.R. nr. 65/1995 consultată pe https://lege5.ro/Gratuit/ha2dcoi/decizia -nr-65-1995 –
referitoare -la-constitutionalitatea -legii-pentru -aprobarea -ordonantei -de-urgenta -a-guvernului -nr-1-1995 -cu-privire –
la-conditiile -de-crestere -a-salariilor -in-anul-1995 -la-regii-auton?d=2020 -02-27, la data de 28 decembrie 2019.
261 V. I. Prisacaru, op. cit. , p. 126.

51
de natură să întrețină, să determine ori să favorizeze periclitarea interesului public, implicând,
din acest motiv și în lipsa altor mijloace constituționale imediate, măsuri urgente pentru
înlăturarea sau prevenirea pericolului, măs uri aplicabile de îndată, măcar parțial”.262
De asemenea, întrucât sintagma „cazuri excepționale” nu a fost explicată de legea
fundamentală, Guvernul s -a bucurat de un „drept de apreciere” în ceea ce privește cazurile care
reclamă necesitatea adoptării unei ordonanțe de urgență. În acest sens, observăm că în perioada
anterioară revizuirii Constituției, un abuz din partea puterii executive prin adoptarea unui număr
foarte mare de ordonanțe de urgență.263 În perioada 1998 – 2003, Guvernul României a adoptat
1122 ordonanțe de urgență.264
În ceea ce privește exprimarea din actualul text constituțional, „situații extraordinare”,
acestea au în vedere „o stare de urgență în reglementarea unui aspect ce nu comportă în niciun
fel amânarea”265.
Doctrina a definit „situația ex traordinară”, aceasta reprezentând „o situație sau o
împrejurare de fapt sau de drept, imprevizibilă și inevitabilă, de natură să deregleze grav sau să
împiedice pe o durată îndelungată buna și normala funcționare a organelor statului, ori să aducă
atinger e gravă și imediată unor valori fundamentale ocrotite de Constituție sau legi, drepturilor și
liberăților cetățenești ori interesului public și a cărei prelungire ar avea grave consecințe politice,
sociale, economice și de altă natură asupra intereselor su perioare ale statului și ale populației,
pentru a cărei reglementare rapidă și eficientă se impune adoptarea imediată de către Guvern a
unor decizii având forța juridică a unei legi.”.266
Curtea Constituțională a României a statuat asupra faptului că „pentr u emiterea unei
ordonanțe de urgență este necesară existența unei stări de fapt obiective, cuantificabile,
independente de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public. (…) Prin adăugarea
sintagmei «a căror reglementare nu poate fi amânată», se consacră, in terminis , imperativul
urgenței reglementării”267.
Profesorul Paul Negulescu sublinia, în cuprinsul unei lucrări: „Guvernul poate să
primească delegațiuni din partea legislative pe cale de instrucțiuni, circulări. (…) Activitatea
puterei executive se manifestează în perioade de liniște, de pace, în timpuri normale, în
conformitate cu legea și respectând normele constituționale. Și toate aceste activități ale puterei

262 I. Deleanu, op. cit. , p. 17.
263 D. Apostol Tofan, Considerații în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanțelor Guvernului , în
Dreptul nr. 4/1998, pp. 37 -38.
264 V. Vedinaș, op. cit. , p. 238.
265 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. cit. , p. 226.
266 C. Ionescu, C. A. Dumitrescu, op. cit. , pp. 1241 -1242.
267 Decizia CCR nr. 14/2011 consultată pe https://lege5.ro/Gratuit/ge2doobqha/decizia -nr-14-2011 –
referitoare -la-respinger ea-exceptiei -de-neconstitutionalitate -a-prevederilor -ordonantei -de-urgenta -a-guvernului -nr-
77-2009 -privind -organizarea -si-exploatarea -jocurilor -de-noroc la data de 10 ianuarie 2020.

52
executive intervin în perioade normale. Dar, puterea executivă este acea p utere cu caracter
politic, care are direcțiunea intereselor generale ale Statului și care trebuie să vegheze în tot
momentul ca siguranța și ordinea să domnească în țară și să apere Statul în contra oricărui
pericol ce l -ar amenința. Și, în viața unui Stat nu urmează totdeauna un mers regulat, accidente
pot să se întâmple, pericole pot să apară, care să amenințe integritatea sau chiar existența
Statului. (…) Toate aceste situațiuni de fapt îngrijorătoare (…) sunt anormale, ele nu au putut fi
prevăzute d e legiuitor. Pentru ca organismul social să poată rezista pericolul și a -l combate cu
succes, este necesar ca puterea politică permanentă, adică puterea executivă, care are conducerea
colectivităței și întreaga răspundere, să aibă posibilitatea de a aduce modificările necesitate de
împrejurări stărei legale, dar aceasta numai în mod provizoriu, cât ține pericolul.”.268
În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a României a stabilit faptul că Guvernul
poate să adopte o ordonanță de urgență cu respectarea an umitor condiții, care trebuie întrunite
cumulativ: existența unei situații extraordinare, reglementarea acesteia nu poate fi amânată,
urgența să fie motivată în conținutul ordonanței.269 Cu privire la cea din urmă condiție, Curtea
Constituțională a subliniat că „inexistența sau neexplicarea urgenței reglementării situațiilor
extraordinare (…) constituie, în mod evident, o barieră constituțională în calea adoptării de către
Guvern a unei ordonanțe de urgență”270, așa încât, putem afirma că această condiție est e una sine
qua non pentru ca Guvernul să își poată exercita puterea legislativă delegată.271
Situațiile extraordinare nu trebuie confundate cu starea de urgență272, respectiv, starea
de asediu273. Acestea din urmă sunt incluse în categoria situațiilor extraordinare menționate de
textul constituțional, dar nu se suprapun.274
De asemenea, în legătură cu acest subiect trebuie să avem în vedere principiul „nemo
auditur propriam turpituditem allegans”275. În lumina acestui principiu, situația extraordinară
care face obiectul unei ordonanțe de urgență nu trebuie să reprezinte rezultatul acțiunii sau

268 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român , Volumul I, Cartea I-a, edițiunea a III -a, cu
numeroase adăogiri și modificări, Ed. Tipografiile Române Unite, București, 1925, pp. 325 -326.
269 V. Vedinaș, op. cit. , p. 167.
270 Decizia C.C.R. nr. 255/2005 consultată pe https://lege5.ro/Gratuit/g4ytcmrt/decizia -nr-255-2005 –
privind -sesizarea -de-neconstitutionalitate -a-legii-pentru -aprobarea -ordonantei -de-urgenta -a-guvernului -nr-100-
2004 -privind -trecerea -unor-terenuri -forestiere -din-proprietatea -public?d=2020 -02-27, la data de 10 ianuarie 2020.
271 V. Vedinaș, op. cit. , p. 235.
272 Starea de urgență reprezintă „ansamblul de măsuri cu caracter politic, economic, social și de ordine
publică, instituit în întreaga țară sau în anumite zone ori în unele unități administrativ -teritoriale, în următoarele
situații: existența unor amenințări la adresa siguranței naționale sau democrației constituționale, ceea ce face
necesare apărarea instituțiilor statului de drept și menținerea sau restabilirea stării de legalitate; iminența producerii
ori producerea unor dezastre, ceea ce face necesare pre venirea, limitarea și înlăturarea efectelor acestora” – art. 3 din
O.U.G. nr. 1/1999 privind regimul stprii de asediu și regimul stării de urgență.
273 Starea de asediu reprezintă „ansamblul de măsuri cu caracter politic, militar, economic și social, care
se instituie în anumite zone sau pe întregul teritoriu al țării, în scopul creșterii capacității de apărare a țării, în situația
iminenței unei acțiuni sau inacțiuni îndreptate împotriva suveranității, independenței, unității statului sau integrității
terito riale.” – art. 2 din O.U.G. nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență.
274 V. Vedinaș, op. cit. , p. 234.
275 „Nimeni nu poate invoca propria culpă în susținerea intereselor sale.”.

53
inacțiunii Guvernului. Întrucât ordonanța de urgență nu are la bază o lege specială de abilitare,
situația în care Guvernul creează o situație extraordinară care să ju stifice adoptarea unei
ordonanțe reprezintă „invocarea propriei turpitudini în justificarea unei uzurpări a puterii
legislative a Parlamentului, a unei violări a separației puterilor și a unei nesocotiri a preeminenței
dreptului, ceea ce a ar fi neconstitu țional”.276
O problemă controversată în doctrină a fost reprezentată de posibilitatea Guvernului de
a adopta ordonanțe de urgență în materia legilor organice.
În doctrina anterioară revizuirii Constituției, o parte a doctrinei a susținut
imposibilitatea int ervenției Guvernului prin ordonanțe de urgență în domeniul legilor organice,
aceasta, fiind, în opinia unor autori, „o condiție esențială a constituționalității lor”277.
Argumentele aduse în favoarea opiniei lor au fost, printre altele: dacă s -ar interpreta textul
constituțional în sensul admiterii adoptarii ordonanțelor de urgență în domeniul legilor organice,
atunci ar însemna că Guvernul ar avea posibilitatea de a interveni și în alte domenii, unele dintre
rezervate reglementării prin Constituție, ceea ce este imposibil; din moment ce Parlamentul nu
poate abilita Guvernul să adopte reglementări în domeniul legilor organice printr -o lege de
abilitare, atunci nici Guvernul nu poate să invoce cazul excepțional ca justificare pentru
intervenția în această mater ie; natura juridică a unei ordonanțe de urgență nu ar fi diferită de cea
a unei ordonanțe obișnuite ș.a.278
Au existat și opinii în favoarea intervenției Guvernului prin ordonanțe de urgență în
materia legilor organice. Autorii care au susținut această posib ilitate au adus ca principale
argumente următoarele: legiuitorul constituant nu a prevăzut în mod expres această interdicție,
iar dacă ar fi dorit să restrângă această variantă, ar fi menționat -o în cuprinsul dispozițiilor
constituționale; deciziile Curții Constituționale a României care a admis această posibilitate, spre
exemplu, Decizia nr. 83/1998279, prin care s -a statuat că „interdicția reglementării prin ordonanțe
în domenii rezervate legii organice nu este aplicabilă ordonanței de urgență a Guvernului” .280
Revizuirea Constituției în 2003 a adus o schimbare de optică în această materie. Astfel,
în prezent, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență ce au ca obiect de reglementare
domeniul legilor organice, însă legiuitorul constituant a p revăzut o limită î n acest sens – art. 115
alin. (5) din Constituție: „(…) Ordonanța de urgență cuprinzând norme de natura legii organice se
aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1).”. Potrivit art. 76 alin. (1) din

276 C.-L. Popescu, Ordonanțe de urgență. Condiții de adoptare , în Curierul Judiciar nr. 12/2005, p. 9.
277 I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit. , p. 107.
278 Ibidem , pp. 101 -102.
279 M. Of. nr. 211 din 8 iunie 1998, consultată pe https:/ /lege5.ro/Gratuit/ge4dgnru/decizia -nr-83-1998 –
privind -exceptia -de-neconstitutionalitate -a-dispozitiilor -ordonantei -de-urgenta -a-guvernului -nr-22-1997 -pentru –
modificarea -si-completarea -legii-administratiei -publice -locale -nr-69-1, la data de 1.02.2020.
280 I. Muraru, M. Constantinescu, op. cit., pp. 108 -112.

54
Constituție, „legile organice și hot ărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul
majorității membrilor fiecărei Camere.”.
Legea fundamentală a României a stabilit o serie de limite în adoptarea ordonanțelor de
urgență, denumite în doctrină și „fine de neprimire”281. Articolul 115 alin. (6) dispune:
„Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta
regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de
Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în
proprietate publică”.
Menționarea expresă a acestor limite, legiuitorul constituant a urmărit să „tempereze din
elanul Guvernului de a guverna prin ordonanțe de urgență”, ceea ce nu s -a întâmplat în
pract ică.282 De asemenea, s -a dorit ca aceste domenii de interes pentru cetățeni să fie lăsate
excluv în competența forului legislativ.283
În ceea ce privește termenul „afecta”, acesta trebuie înțeles în sensul că prin adoptarea
ordonanțelor de urgență nu se poate înrăutăți regimul juridic al domeniilor enumerate de textul
constituțional.284 Cu privire la sensul acestei noțiuni s -a pronunțat și Curtea Constituțională,
statuand că „a afecta” din cuprinsul art. 115 alin. (6) are semnificația de „a leza”, „a prejudicia”,
„a aduce atingere”.285
O primă interdicție în adoptarea ordonanțelor de urgență este domeniul legilor
constituționale. Aceasta reiese cu ușurință din prevederile legii fundamentale privind revizuirea
Constituției286. Cu toate acestea, legiuitorul constituant a dorit, probabil, să fie precaut, să nu îi
ofere Guvernului posibilitatea de a recurge la ordonanțele de urgență și în această materie, așa
încât, la revizuirea Constituției din 2003, noua normă juridică a prevăzut în mod expres
excluderea domeniului legi lor constituționale din materiile care pot fi reglementare prin
ordonanțe de urgență287. În doctrină s -a afirmat că „la prima vedere, apare ca un nonsens grija
legiuitorului constituant de a nominaliza în sfera limitelor domeniile legii constituționale, dar
având în vedere o serie de practici neconstituționale, o asemenea precizare este în ultimii ani
binevenită, ea înlăturând orice dubiu de reglementare și orice posibilitate de forțare a limitelor
Constituției”288.

281 D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 250.
282 V. Vedinaș, op. cit. , p. 237.
283 D. Apostol Tofan, op. cit ., p. 250.
284 C. Ionescu, C. A. Dumitrescu, op. cit. , p. 1245.
285 Decizia C.C.R. nr. 1189 din 6 noiembrie 2008, publicată în M. Of. nr. 787 din 25 noiembrie 2008,
consultată pe http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/99562 la data de 10 ianuarie 2020.
286 Titlul VII – „Revizuirea Constituției”, art. 150 – 153.
287 T. Oniga, op. cit. , p. 212.
288 V. Vedinaș, op. cit. , p. 237.

55
Cu privire la „regimul instituțiilor fundame ntale ale statului”, Curtea Constituțională a
României a stabilit că „sunt instituții fundamentale ale statului acelea reglementate expres de
Constituție, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenței lor, în mod explicit sau doar generic
(instituțiile cuprinse în Titlul III din Constituție, precum și autoritățile publice prevăzute în alte
titluri ale Legii fundamentale)”289.
Pot fi considerate instituții fundamentale, spre exemplu, Curtea de Conturi (art. 140
Constituția României), Președintele României (Capitolul II, art. 80 – 101 din Constituție),
Consiliul Superior al Magistraturii (art. 133 – 134 din Constituție), Ministerul Public (art. 131 –
132 din Constituție), Curtea Constituțională a României (art. 142 – 147 din Constituție),
„serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației
publice centrale din unitățile administrativ -teritoriale”290, „primarul, consiliul local și consiliul
județean”291 ș.a.292
Cu privire la semnificația sintagmei „nu pot afecta regimul ins tituțiilor fundamentale ale
statului”, avem în vedere următoarele componente care „definesc regimul juridic al acestor
instituții: structura organizatorică, funcționarea, competențele, resursele materiale și financiare,
numărul și statutul personalului, sa larizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.”.293
Doctrina a considerat că trebuie admisă posibilitatea Guvernului de a adopta ordonanțe
de urgență în materia „regimului juridic al instituțiilor fundamentale ale statului”, cu condiția ca
această acțiune să nu fie „păgubitoare, vătămătoare, dăunătoare”, să nu lezeze regimul juridic al
materiei care face obiectul reglementării294. Aceeași opinie a fost împărtășită și de Curtea
Constituțională, apreciind într -o decizie „ordonanțele de urgență ar pu tea fi adoptate în această
materie numai dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în privința
regimului juridic al instituțiilor fundamentale”295, adică ordonanțele de urgență să conțină
reglementări „de nivel superior, perfecționa te, mai favorabile”296.

289 Decizia C.C.R. nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în M. Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009,
consultată pe http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/113141 , la data de 10 ianuarie 2020.
290 Decizia C.C.R. nr. 1257/2009, publicată în M. Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009, consultată pe
http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/113141 , la data de 12 ianuarie 20 20.
291 Decizia C.C.R. nr. 761/2014, publicată în M. Of. nr. 46 din 20 ianuarie 2015, consultată pe
http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/164759 , la data de 12 ianuari e 2020.
292 Opinie concurentă la Decizia C.C.R. nr. 761/2014, formulată Judecător, prof. univ. dr. Mona -Maria
Pivniceru, consultată pe http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocume ntAfis/164759 , la data de 12 ianuarie 2020.
293 Decizia C.C.R. nr. 1257/2009.
294 I. Deleanu, Unele observații cu privire la constituționalitatea ordonanțelor de urgență , în Curierul
Judiciar, nr. 6/2006, p. 50 și urm. apud T. Oniga, op. cit. , p. 216.
295 Opinie concurentă la Decizia C.C.R. nr. 761/2014, formulată de Judecător, prof. univ. Mona -Maria
Pivniceru.
296 T. Ștefănescu, Considerații referitoare la înțelesul și sfera de aplicare a art. 115 alin. (6) din
Constituția României privitoare la domeniile în care nu pot fi adoptate Ordonanțe de urgență ale Guvernului , în
Revista de drept comercial, nr. 6/2006, p. 76 apud T. Oniga, op. cit. , p. 216.

56
Deși Constituția prevede interdicția adoptării ordonanțelor de urgență care
reglementează drepturile, libertățile și îndatoririle ale cetățenilor prevăzute de legea
fundamentață, Curtea Constituțională a statuat asupra faptului că pot fi adoptate ordonanțe de
urgență în această materie dacă „prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive”297.
Doctrina de drept administrativ a susținut necesitatea nuanțării art. 115 alin. (6) întrucât
art. 53298 prevede posibilitatea restrâng erii exercițiului unor drepturi sau unor libertăți prin lege;
având în vedere că, în sens material, ordonanțele de urgență au putere de lege, rezultă din actuala
reglementare că ele ar putea „afecta”, în sens negativ, drepturile, libertățile și îndatoriril e
prevăzute de Constituție.299
Cu privire la noțiunea de „îndatoriri prevăzute de Constituție”, Curtea Constituțională a
României a prevăzut că aceasta se referă la „orice îndatorire specificată de prevederile
constituționale, iar nu doar la acele îndatoriri prevăzute de Titlul II, Capitolul III din Constituție –
«Îndatoriri fundamentale». Astfel, de exemplu, intră în sfera îndatoririlor prevăzute de Legea
fundamentală obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor – art. 1 alin.
(5), obligația statului român de a îndeplini întocmai și cu bună -credință obligațiile ce îi revin din
tratatele la care este parte – art. 11 alin. (1), obligația autorităților publice să asigure Avocatului
Poporului sprijinul necesar în exercitarea atribuții lor sale – art. 59 alin. (2) etc. De asemenea,
sfera persoanelor cărora le incumbă îndeplinirea unor îndatoriri fundamentale nu este limitată la
categoria cetățenilor, ci ea cuprinde și alți subiecți, ca, de exemplu, statul sau autoritățile
publice.”300.
De asemenea, drepturile electorale nu pot fi reglementare prin intermediul unei
ordonanțe de urgență. Deși sunt parte integrantă a drepturilor și libertăților prevăzute de
Constituție, prin indicarea separată a acestora, pe care profesorul Antonie Iorgovan a denumit -o
o „repetiție de întărire”301 legiuitorul a dorit să sublinieze că, sub nicio formă, nu se pot adopta
ordonanțe de urgență care să afecteze domeniul drepturilor electorale, care sunt prevăzute atât de
Constituție, cât și în alte acte normative. Curt ea Constituțională a stabilit că „legiuitorul

297 Decizia C.C.R. nr. 1189/2008, publicată în M. Of. nr. 787 din 25 noiembrie 2008, consultată pe
https://lege5.ro/ Gratuit/geytmmrtgu/decizia -nr-1189 -2008 -referitoare -la-respingerea -exceptiei -de-
neconstitutionalitate -a-prevederilor -art-32-alin-1-si-2-din-legea -nr-35-2008 -pentru -alegerea -camerei -deputatilor -si-
a-senatului -si-pentru -m, la data de 12 ianuarie 2020.
298 Art. 53 alin. (1) din Constituție: „Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai
prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru:apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei
publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei
calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav”.
299 T. Oniga, op. cit. , p. 218.
300 Decizia C.C.R. nr. 43/2014, publicată în M. Of. nr. 26 8 din 11 aprilie 2014, consultată pe
https://lege5.ro/Gratuit/gm4tknrvge/decizia -nr-43-2014 -referitoare -la-respingerea -exceptiei -de-neconstitutionalitate –
a-dispozitiilor -art-3-din-ordonanta -de-urgenta -a-guvernului -nr-77-2011 -privind -stabilirea -unei-contributi i-pentru –
finan , la data de 12 ianuarie 2020.
301 A. Iorgovan, op. cit. , p. 692.

57
constituant a inserat distinct (…), în cuprinsul alin. (6) al art. 115 din Legea fundamentală,
categoria drepturilor electorale, pentru a sublinia că acestea se referă și la drepturile electorale
menționale d e legislația infraconstituțională”302. În Decizia nr. 1189/2008, Curtea a statuat
asupra faptului că „sfera drepturilor electorale este mai largă decât cea rezultată din Constituție,
unde sunt reglementate doar drepturile electorale fundamentale ale cetățen ilor, în timp ce
celelalte sunt prevăzute de lege”, fiind date drept exemplu următoarele drepturi electorale
„procedurale, care țin de exercitarea drepturilor electorale fundamentale”: „dreptul alegătorilor
de a face întâmpinări împotriva omisiunilor, a în scrisurilor greșite sau a oricăror erori din
Registrul electoral; dreptul alegătorilor de a verifica înscrierea în listele electorale, de a face
întâmpinări împotriva omisiunilor, a înscrierilor greșite și a oricăror erori; dreptul alegătorilor de
a face c ontestație cu privire la listele electorale; dreptul alegătorilor de a obține cartea de
alegător; dreptul de contestare a candidaturilor; dreptul candidaților de a contesta operațiunile
electorale; dreptul candidaților de a avea acces la mijloacele de info rmare în masă”303.
În ceea privește interdicția ca o ordonanță de urgență să vizeze „măsuri de trecere silită
a unor bunuri în proprietatea publică”, aceasta este prevăzută și în Capitolul II din Constituție –
„Drepturile și libertățile fundamentale”, în art . 44 alin. (3): „Nimeni nu poate fi expropriat decât
pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despagubire”.
Cu privire la expropriere, Constituția a prevăzut, în mod expres, două condiții esențiale:
cauza de u tilitate publică și despăgubirile (care trebuie să fie stabilitate de comun acord cu
proprietarul sau în caz contrar, atunci când există divergențe, de către o instanță judecătorească).
Cele două condiții asigură un caracter previzibil și echitabil expropr ierii, acordându -i
caracteristici indispensabile securității juridice, „care trebuie respectată într -o societate guvernată
de principiile justiției și dreptății”. Astfel, deși reprezintă atât o atingere adusă exercițiului
dreptului de proprietate, expropri erea constituie unicul mijloc acceptat în statele democratice, de
transfer al proprietății private în proprietatea publică.304
Unii autori au susținut că, deși această prevedere expresă a domeniilor în care Guvernul
nu poate interveni prin ordonanțe de urgen ță este de apreciat, conține, totuși, o formulare mult
prea generală, lăsând, din nou, la libera apreciere a executivului respectarea dispoziției, acesta
având o „largă putere discreționară”.305

302 Decizia C.C.R. nr. 1189/2008.
303 Decizia C.C.R. nr. 1189/2008 .
304 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. cit ., p. 95.
305 I. Gorjan, Drept administrativ. Note de curs , Ed. Lumina Lex, București, 2005, p. 87.

58
CONCLUZII

Așa cum am subliniat și la începutul prezentei lucrări de licență, Guvernul este una
dintre cele mai importante instituții ale statului, acesta fiind implicat, prin actele pe care le
adoptă, în majoritatea domeniilor de interes ale societății, influențând direct viața cetățenilor.
Deși Constituția României i -a acordat Parlamentului calitatea de „unica autoritate
legiuitoare a țării”, suntem de acord cu părerea majoritară a doctrinei de drept și anume, acesta
nu poate satisface singur cerințele actuale ale societății. Astfel, este binevenită și, totodată,
necesară, inițiativa legiuitorului constituant român de a se ralia la sistemele constituționale ale
statelor europene care au reglementat delegarea legislativă, acordându -i Guvernului posibilitatea
de a par ticipa la funcția legislativă, prin adoptarea ordonanțelor simple și de urgență, dar și prin
adoptarea hotărârilor, rezultatul competenței proprii acordate de Legea fundamentală, prin
intermediul cărora asigură aplicarea corectă a legilor. Observam că cele două instituții ale
statului se intersectează constant în „drumul” reformării legislative, așa încât, pentru rezultate
mulțumitoare, Parlamentul și Guvernul trebuie să colaboreze, să își îndeplinească cu bună –
credință atribuțiile prevăzute în Constituție.
Cu privire la hotărârile Guvernului, reținem că acestea sunt principalul act juridic al
Guvernului
Observăm că, de la momentul reglementării delegării legislative, Guvernele României
au „abuzat” de această instituție, adoptând un număr foarte mare de ordo nanțe, în special, de
urgență.
Doctrina de drept administrativ a subliniat tendința executivului de a guverna prin
intermediul ordonanțelor de urgență, fapt datorat, în mare parte, textului constituțional
interpretabil și a avertizat că există posibilitat ea comiterii unor excese care pot fi privite ca o
încălcare a principiilor unui stat democratic, situații care au existat în istoria României, în special
în perioada anterioară revizuirii Constituției, când au fost adoptate ordonanțe de urgență deși nu
exista o situație care să reclame intervenția unui asemenea act. Astfel, Guvernele transformau
situații obișnuite, comune în cazuri excepționale pentru a justifica „avalanșa” de ordonanțe de
urgență.
Revizuirea Constituției din 2003 a avut în vedere, printre altele, și această materie. O
primă măsură a fost înlocuirea sintagmei de „cazuri excepționale” cu noțiunea de „situații
extraordinare”, în opinia doctrinei majoritate, fiind tot un concept nedeterminat, interpretabil.

59
De asemenea, un alt aspect ce ar tr ebuie să fie avut în vedere de legiuitorul român este
înlocuirea verbului „a emite” cu verbul „a adopta”. Atât Constituția, cât și Codul administrativ
folosesc ambele forme, uneori chiar în cuprinsul aceluiași articol: art. 108 din Constituție – (1)
„Guver nul adoptă hotărâri și ordonanțe.”, (2) „Hotărârile se emit (…)”, (3) „Ordonanțele se emit
(…)”; art. 37 din Codul administrativ – (1) „În exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul adoptă
hotărâri și ordonanțe. Hotărârile se emit (…). Ordonanțele se em it (…)”. Așa cum am menționat și
în prezenta lucrare, Guvernul este un organ colegial, el adoptă hotărâri și ordonanțe, nu le emite.
În România, practica utilizării nejustificate și excesive a ordonanțelor de urgență este o
problemă actuală, acest aspec t fiind subliniat și de Comisia Europeană pentru Democrație prin
Drept (Comisia de la Veneția), într -un aviz din 2012, aceasta susținând că „folosirea frecventă a
ordonanțelor de urgență este un motiv serios de îngrijorare”.
Astfel, este de dorit ca Guver nul să arate prudență în ceea ce privește recurgerea la
ordonanțele de urgență, să nu se îndepărteze de prevederile constituționale.

60
BIBLIOGRAFIE

I. Tratate. Cursuri universitare
Alexandru Ioan, Cărăușan Mihaela, Bucur Sorin, Drept administrativ , ed. a III -a,
revizuită și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2009.
Apostol Tofan Dana, Drept administrativ , Volumul I, ed. 3, Ed. C. H. Beck, București,
2014.
Apostol Tofan Dana, Drept administrativ , Volumul I, ed. 4, Ed. C. H. Bec k, București,
2018.
Balan Marius, Drept constituțional și instituții politice. Vol. I. Teoria generală a
statului și a constituției. Constituția română în context european , Ed. Hamangiu, București,
2015.
Balan Marius , Suport de curs Drept constituțional și instituții politice , Facultatea de
Drept a Universității „Alexandru Ioan Cuza” din Iași, 2018.
Brezoianu Dumitru, Drept administrativ. Partea generală , Ed. Universității Titu
Maiorescu, București, 2003.
Brezoianu Dumitru, Oprican Mariana, Administrați a publică în România , Ed. C. H.
Beck, București, 2008.
Burghelea Dumitru, Funcția executivă a statului de drept în România , Volumul I, Ed.
Tipo Moldova, Iași, 2009.
Coman -Kund Florin, Coman -Kund Florin, Drept administrativ. Sinteze teoretice și
exerciții practice , Ed. Universul Juridic, București, 2013.
Constantinescu Mihai, Iorgovan Antonie, Muraru Ioan, Tănăsescu Elena Simina,
Constituția României revizuită. Comentarii și explicații , Ed. All Beck, București, 2004.
Gorjan Ilie, Drept administrativ. Note de curs , Ed. Lumina Lex, București, 2005.
Ionescu Cristian, Constituția României. Legea de revizuire comentată și adnotată cu
dezbateri parlamentare , Ed. All Beck, București, 2003.
Ionescu Cristian, Dumitrescu Corina Adriana (coord.), Constituția Românie i.
Comentarii și explicații , Ed. C. H. Beck, București, 2017.
Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ , Vol. I, Ed. All Beck, București, 2005.
Manda Corneliu, Drept administrativ. Tratat elementar , ed. a IV -a, revăzută și adăugită,
Ed. Lumina Lex, București, 2007.

61
Mâță Dan Constantin, Drept administrativ , Volumul I, ed. a II -a, revăzută și adăugită,
Ed. Universul Juridic, București, 2018.
Mâță Dan Constantin, Drept administrativ , Volumul II, Ed. Universul Juridic,
București, 2018.
Mihăilescu Mădălina -Elena, Drept administrativ. Partea generală. Curs universitar ,
Ed. Hamangiu, București, 2016.
Muraru Ioan, Constantinescu Mihai, Ordonanța guvernamentală. Doctrină și
jurisprudență , Ed. Lumina Lex, București, 2000.
Muraru Ioan, Tănăsescu Elena Simina(coord.), Constituția României. Comentariu pe
articol , Ed. C. H. Beck, București, 2008.
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept administrativ și instituții politice ,
Volumul II, ed. 15, Ed. C. H. Beck, București, 2018 .
Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ român , Volumul I, Cartea I -a, edițiunea a
III-a, cu numeroase adăogiri și modificări, Ed. Tipografiile Române Unite, București, 1925.
Oniga Tudor, Delegarea legislativă , Ed. Universul Juridic, București, 20 09.
Petrescu Rodica Narcisa , Drept administrativ , Ed. Hamangiu, București, 2009.
Preda Mircea, Vasilescu Benonica, Drept administrativ. Partea specială , Ed. Lumina
Lex, București, 2007.
Prisacaru Valentin I. , Tratat de drept administrativ român. Partea generală , ed. a III -a,
revăzută și adăugită de autor, Ed. Lumina Lex, București, 2002.
Săraru Cătălin -Silviu , Drept administrativ. Probleme fundamentale ale dreptului public ,
Ed. C. H. Beck, București, 2016.
Trăilescu Anton, Drept administrativ. Tratat el ementar , Ed. All Beck, București, 2002.
Vasilescu Benonica , Drept administrativ , ed. a III -a, revăzută și adăugită, Ed. Universul
Juridic, București, 2017.
Vedinaș Verginia, Codul administrativ adnotat: noutăți, examinare comparativă, note
explicative , Ed. Universul Juridic, București, 2019.
Vedinaș Verginia, Tratat teoretic și practic de drept administrativ , Volumul I, Ed.
Universul Juridic, București, 2018.
Vrabie Genoveva, Balan Marius, Organizarea politico -etatică a României , ed. a patra,
revăzută și adăugită, Institutul European, Iași, 2004.

II. Studii și articole

62
Apostol Tofan Dana, Considerații în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanțelor
Guvernului , în Dreptul nr. 4/1998.
Apostol Tofan Dana, Originea delegării legislative. Doctrina clasică românească (I) , în
Studii și cercetări juridice nr. 3/2015.
Basarab Șinc Alexandru , Considerații privind practica delegării legislative , în Dreptul
nr. 4/1994 .
Bodoașcă Teodor, Poate fi abilitat Guvernul printr -o lege ordinară să abroge, să
modifice sau s ă completeze o lege organică? , în Dreptul nr. 10/2000.
Constantinescu Mihai, Conținutul ordonanței de urgență a Guvernului , în Dreptul nr.
8/1998.
Constantinescu Mihai, Vida Ioan, Procedura de învestire a Guvernului , în Dreptul nr.
11/2000.
Deleanu Ion, Delegarea legislativă – ordonanțele de urgență ale Guvernului , în Dreptul
nr. 9/2000.
Navroțchi Izabella -Nina , Data intrării în vigoare a ordonanțelor de urgență ale
Guvernului , în Dreptul nr. 3/2011.
Popescu Corneliu -Liviu , Ordonanțe de urgență. Condiții de adoptare , în Curierul
Judiciar nr. 12/2005.
Șaramet Oana, Delegarea legislativă – necesitate sau oportunitate pentru Guvernul
României? , în Universul Juridic nr. 9/2018.

III. Legislație
Constituția României.
Codul administrativ.
Legea nr. 73/1993 privind înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ.
Legea nr. 202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al României.
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normativ e.
Legea nr. 415/2002 privind organizarea și funcționarea Consiliului Suprem de Apărare
a Țării.
Legea nr. 52/2003 privind transparența în administrația publică.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
O.U.G. nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență.

63
Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și
prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum
și a altor documente, în ved erea adoptării/aprobării.

IV. Jurisprudență
Decizia C.C.R. nr. 65/1995.
Decizia C.C.R. nr. 34/1998.
Decizia C.C.R. nr. 107/2005.
Decizia C.C.R. nr. 255/2005.
Decizia C.C.R. nr. 1189/2008.
Decizia C.C.R. nr. 1257/2009.
Decizia C.C.R. nr. 14/2011.
Decizi a C.C.R. nr. 1189/2011.
Decizia C.C.R. nr. 43/2014.
Decizia C.C.R. nr. 761/2014.
Decizia C.C.R. nr. 63/2017.
Decizia C.C.R. nr. 83/1998

V. Resurse web
www.cdep.ro – Site Camera Deputaților.
www.conseil -constitutionnel.fr – Site Consiliul Constituțional din Franța.
www.constitutii.wordpress.com – Constituțiile statelor lumii.
www.dexonline.ro – Dicționarul explicativ al limbii române.
www.legislatie.just.ro – Portal legislativ.
www.lege5.ro – Portal acces legislație, dosare în instață, jurisprudență, hotărâri
judecătorești etc.