Politicile Publice Si Liberalizarea Pietelor

Pentru a putea vorbi despre și, mai ales, pentru a putea înțelege ce înseamnă de fapt europenizarea, trebuie să discutăm întîi despre evoluția bătrînului continent, de la statutul de zonă scindată și fărîmițată, încovoiată de războaie și crize – de acum un secol, pînă la autoritatea ce vrea să devină astăzi.

Timp de secole, Europa a fost scena de desfășurare a numeroase și sîngeroase războaie. În perioada dintre 1870 și 1945, Franța și Germania s-au înfruntat de trei ori, de fiecare dată amîndouă suferind pierderi imense. Drept urmare, europenii au înțeles că ceea ce le trebuia statelor lor, pentru a putea dăinui în pace și prosperitate, era construirea unui limbaj comun, care să aibă ca mesaj buna înțelegere și cooperarea. Numeroși lideri europeni s-au convins că singurul mod în care se putea asigura pacea și securitatea între statele lor era unirea lor economică și politică.

Așadar, în 1950, Ministrul francez de Externe, Robert Schumann, a propus integrarea industriilor cărbunelui și oțelului din Europa Occidentală. În consecință, în 1951 a fost înființată Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului (CECO), avînd șase membri, Benelux, Germania de Vest, Franța, Italia. Puterea de a lua decizii în legătură cu industriile cărbunelui și oțelului a fost plasată în competența unei autorități independente și supranaționale numită Înalta Autoritate, al cărei prim președinte a fost Jean Monnet.

CECO a fost în primii ani un succes, astfel încît cele șase țări membre au decis să integreze și alte sectoare ale economiilor lor. Se înființau deci, în 1957, Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, (EURATOM) și Comunitatea Economică Europeană (CEE). Statele membre și-au propus să înlăture barierele economice și să formeze o piață comună.

În continuare, anul 1967 a marcat începutul unei noi etape în istoria integrării europene, cele trei instituții unindu-se. De atunci, există doar un Consiliu de Miniștri, o Comisie și un Parlament European.

Anul 1992, anul semnării Tratatului de la Maastricht, a fost un alt an decisiv pentru integrarea europeană, deoarece prin acest tratat s-au introdus noi forme de cooperare între guvernele statelor membre, de exemplu, în domeniile justiției și afacerilor interne. Prin adăugarea principiului cooperării interguvernamentale sistemului comunității deja existente, se poate spune că, la acel moment, s-a născut efectiv Uniunea Europeană.

Specialiștii care studiază fenomenul disting diferite scopuri ale sale, care ajută la găsirea unei definiții optime a europenizării. Pentru aceasta vom încerca să dezvoltăm cele cinci scopuri posibile ale fenomenului.     În primul rînd, se discută despre europenizare ca schimbare a granițelor teritoriale externe. Aceasta presupune modul în care Europa privită ca un continent devine un singur spațiu politic. De exemplu, europenizarea se dezvoltă odată cu lărgirea granițelor Uniunii Europene prin extindere și cooptare de noi membri.

Există țări care nu fac parte încă din Uniunea Europeană, unele având totuși o importanță mare pentru Uniune, din punct de vedere economic și social, lucru valabil si viceversa. Pentru că se găsesc pe același continent, și nu numai, este necesară o "colaborare" între state, aceasta făcându-se prin import, export, oferirea locurilor de muncă, turism.

Procesul de europenizare este strâns legat de politica de extindere a Uniunii Europene. Extinderea părea a fi, la prima vedere doar un proces spațial care implica în primul rând adăugarea de noi teritorii la un spațiu anterior format .Ea este în același timp  și ” un proces structural deoarece fiecare etapă a extinderii a presupus modificarea structurilor entității acceptate, dar și a celei primitoare ceea ce a condus în mod obligatoriu la formarea unui alt spațiu, modificat și alterat  în care entitatea nou obținută nu a reprezentat ,din punct de vedere al substanței, suma entităților componente .În literatura de specialitate se face distincție între accesul in Uniunea Europeana, ca parte a extinderii și europenizarea statelor care fac parte din procesul de  extindere .

Privit astfel, accesul in Uniunea Europeana e un proces formal legislativ în timp ce europenizarea este un proces de transformări politice, economice  și societale care se poate dezvolta în interiorul și în afara Uniunii Europene."

Sensurile în care acest termen  este folosit diferă pentru a lua în considerare pe de o parte arii diferite de cuprindere, iar, pe de alta parte, perspective distincte asupra interacțiunii dintre nivelul comunitar și cel național sau chiar subnațional. Potrivit primului criteriu ,europenizarea se poate referi la o anumita politica (sectoriala) adoptata de autorități, la scena politica in ansamblu sau la sistemul de guvernare.

Europenizarea este în egala măsură  un proces, un cumul de schimbări structurale ,ce afectează atât actorii de pe scena relațiilor internaționale cat  și instituțiile. În științele sociale termenul "europenizare" are corespondente în mai multe domenii: în cultura, politica, societate și economie. Europenizarea implica în primul rând un răspuns la politicile adoptate de Uniunea Europeana.

O discuție despre modul în care spațiul european poate fi organizat și guvernat politic, aduce în prim plan un concept geografic. De regulă, cînd se discuta despre Europa, se avea în vedere teritoriul întregului continent, dar, în ultima vreme, spațiul la care se raportează discuția a devenit doar cel al statelor membre UE. Pe lîngă acest spațiu, se discută despre o zonă mai mare, care cuprinde și statele non-membre care au însă relații economice, politice, diplomatice sau chiar de vecinătate cu celelalte. Relațiile transfrontaliere sunt gestionate de o serie de regimuri transnaționale și instituții care evoluează în afara UE. Există numeroase exemple de instituții, forme de organizare politică non-teritorială, care nu funcționează pe baza principiilor teritoriale, ci ca niște rețele care de fapt nu au nici un centru de coordonare sau de autoritate supremă. Totuși, UE a avut succes în instituționalizarea unui sistem de guvernare care include o mare parte a continentului, parte care este în continuă creștere. UE este în prezent proiectul politic central în Europa, care se dorește să capete în timp atributele unui adevărat centru de comandă și control, fără însă a submina principiile de bază ale democrației și ale auto-guvernării.

Europenizarea privită ca dezvoltare a instituțiilor guvernatoare la nivel european însemna în mod practic construirea unui centru cu o capacitate de conducere colectivă, dotat cu un anume grad de coordonare politică și coerentă a deciziei. Capacitatea de adoptare de decizii multilaterale este în acest caz întărită de constituirea de instituții legale și formale, care să aibă la bază principii și norme de drept privat și public, intern și internațional, în așa fel încît autoritatea și integritatea statelor membre să nu fie știrbită.

Numeroși cercetători ai europenizării privesc acest fenomen ca pe o instituționalizare la nivel european a sistemelor de guvernare naționale, dîndu-le însă acestora instrumentele concrete pentru a putea lua și implementa deciziile adoptate în comun. În acest caz, europenizarea ar putea fi definită ca un fenomen ce include atît întărirea unei capacități organizaționale pentru acțiune colectivă, cît și dezvoltarea unor idei comune, ordinare în ceea ce privește cetățenia și calitatea de stat membru.

Capacitatea Uniunii de a construi un sistem instituțional variază pe diferite domenii și sfere, de la politicile de concurență și politicile monetare pînă la securitate internă și externă, cultură etc.

O alta abordare este aceea a europenizării ca impact  asupra sistemelor de guvernare naționale și sub-naționale, sau impactul domestic al instituțiilor de la nivel european. În acest caz, europenizarea presupune divizarea responsabilităților și puterilor între diferitele niveluri ale guvernării. Toate sistemele pe multinivele trebuie să asigure un echilibru între unitate și diversitate, între coordonarea centrală și autonomia locală. Prin aceasta, fenomenul implică adaptarea sistemelor naționale și subnaționale la un centru politic european. Se pune problema a două cadre de discuție pentru această latură a europenizării, adică învățarea din experiență și selecția competitivă. În primul caz, instituțiile se modifică în funcție de experiența acumulată și de interpretarea răspunsurilor autorităților naționale la măsurile luate de către centru. Acțiunile de succes sînt repetate și astfel se asigură cursivitatea și lipsa de fluctuații din procesul decizional central. De cealaltă parte, selecția competitivă se referă la capacitatea de adaptabilitate a instituțiilor europene la modul de conducere al centrelor naționale, și, în acest caz, doar instituțiile care reușesc să se muleze perfect pe nevoile naționale rezistă.

Dintr-o perspectivă instituțională, nu trebuie să se ceară ca cele două procese de mai sus să fie întotdeauna perfecte, făcînd ca adaptarea să fie automată, continuă și precisă. Se poate întîmpla ca adaptarea să nu fie uniformă, dar, din nou, doar timpul și experiența vor dovedi care măsuri sînt mai eficace. Pînă cînd nu se va realiza un model specific de acțiune și reacțiune, instituțiile vor trebui ghidate foarte atent, iar urmările studiate și cercetate.

Europenizarea ca impact domestic nu se limitează la schimbări de politici sau structurale. Paradigmele și valorile europene, identitățile sale au produs noi norme și cutume care își dovedesc în mod constant și gradat eficacitatea.

O altă direcție în care se realizează europenizarea este aceea politică, în care procesul devine un proiect politic avînd ca scop o Europă unificată și mai puternică din punct de vedere politic. Gradul în care Europa devine o entitate politică din ce în ce mai importantă este legat atît de spațiul teritorial, construirea de instituții, adaptare domestică, cît și de modul în care dezvoltarea europeană are impact asupra procedeelor și modalităților de gestionare a relațiilor cu alte state, regiuni și entități din lume.

Cel de-al patrulea concept definește europenizarea drept o dezvoltare politică care face ca Europa să devină o entitate politică distinctă și coerentă. Statele suverane sunt, deci, unite într-un singur spațiu politic avînd un singur sistem de guvernare, devenind un tot funcțional și un actor politic capabil. Aranjamentele structurale coerente dau o bază organizațională puternică și capabilă de a reacționa atît la stimuli interni, cît și la stimuli externi. Granițele interne sînt slăbite sau înlăturate, iar cele externe sînt fortificate.

Din punct de vedere analitic,europenizarea, este folosit pentru a examina schimbările din structura și politicile interne ale statelor, care apar ca răspuns la instituționalizarea politicilor și practicilor la nivel europen. Ea reprezintă un proces în care regulile, mecanismele și conceptele europene, general acceptate, interacționează cu structurile interne. De aici rezultă că europenizarea este marcată de către relațiile reciproce dintre diversele straturi, care constituie structura europeană multinivelară

Teoreticienii au propus mai multe definiții ale conceptului de europenizare, care evidențiază, de exemplu, anumite carcteristici de guvernare din cadrul UE, implementate în afara granițelor, sau impactul dinamicii integrării europene asupra procesului intern de luare a deciziei. Putem remarca, însă, că în nici una din ele nu se face careva legătură între europenizare și soluționarea conflictelor sau reglementarea crizelor secesioniste. Astăzi putem afirma că europenizarea în sfera reglementării conflictelor secesioniste ar trebui să fie percepută drept un proces în care sunt încurajate și puse în mișcare instituțiile europene, în primul rând Uniunea Europeană, făcându-se o legătură între rezultatul final al conflictului cu un anumit grad de integrare a părților implicate în conflict în structurile europene.

Procesul de europenizare, deși reprezintă în fapt procesul prin care sunt corelate politicile de la nivelul european cu cele de la nivelul național, poate fi definit în mai multe moduri. Astfel europenizarea poate fi definită ca un proces incremental de reorientare a direcției și formei politicilor de la nivelul european, dinamica economică și politică devenind parte a logicii organizaționale a politicii naționale. Pe de altă parte, europenizarea poate fi definită și ca procesul de construcție, difuzare și instituționalizare a regulilor formale și informale, a procedurilor și paradigmelor politice care sunt mai întâi definite și consolidate în politicile Uniunii Europene iar mai apoi încorporate în logica discursului domestic (național), în structurile politice și politicile publice. In definiția lui Claudio Radaelli, remarcam   trei aspecte principale.

 Prima perspectiva  ce se poate desprinde in urma  analizei acestei definiții   este cea politica ,ce se refera la faptul ca  este accentuat procesul intern de  adaptare ,realizat sub presiunile structurilor comunitare europene.

A doua perspectivă cuprinde atât aspectele formale cat si pe cele informale ,incluzând in aceasta abordare si perspectiva cultural-istorica a europenizării.

Ultimul aspect  pus in evidenta este ca aceasta definiție sugerează faptul ca atât  indivizii cat și organizațiile   reprezintă actori afectați de procesul de  europenizare.

Nu în ultimul rând, ultima definiție pe care o prezint în această secțiune este cea propusă de Borzel și anume cea conform căreia europenizarea este procesul prin care domeniul politicilor domestice devine subiect în elaborarea politicilor europene.

Europenizarea constă într-un "ansamblu de mutații în toate domeniile : economic, cultural, educațional ,științific si politic, de natura sa duca la o pronunțată internaționalizare  activităților din cadrul sau. Rezultatul cultural  al europenizării va fi reprezentat de conturarea unei pregnante identități europene, ce va reflecta concomitent asemănările și deosebirile culturale și de alta natura dintre tarile membre, într-o viziune integratoare .Europenizarea este necesar sa asigure o anumita unitate de  abordare  a problemelor majore cu care  e confrunta Europa in condițiile existentei si menținerii, cel puțin între anumite limite, a diferențelor culturale dintre țarile implicate.

Fundamentul europenizării îl constituie realizarea unei convergente treptate  valorilor culturale, instituțiilor, structurilor si mecanismelor ce funcționează în spațiul european."

Pe de altă parte, europenizarea are un rol foarte important în constituirea criteriilor pe care statele sunt nevoite să le îndeplinească pentru integrare. Astfel, consider că o primă definiție proprie a europenizării poate fi reprezentată de procesul prin care are loc integrarea europeană a instituțiilor și politicilor de la nivelul național al unui stat membru. În plus, A. Toller caracterizează și distinge trei tipuri ale europenizării : europenizarea prin adaptare (proces cunoscut statelor membre atunci când transpun la nivelul administrațiilor naționale regulamentele, deciziile sau directivele Uniunii, sub sancțiunea chemării în instanța comunitară în cazul neconformării), europenizarea prin învățare (prezentă atunci când Uniunea alterează percepțiile interne și persuadează incremental și indirect actorii naționali să învețe să acționeze într-o anumită direcție) și europenizarea prin evaziune (când statele membre, în absența unei reglementări clare la nivel european, aleg să ocolească procedurile legale tradiționale, optând pentru reglementarea unei stări de fapt prin cooperare informală bi sau multilaterală) .

Mai mult decât atât, europenizarea a fost considerată a fi "metafora heineken" , potrivit căreia Uniunea Europeană ajunge în orice colț al lumii și generează reacții diferite în funcție de consumator (asemeni companiei olandeze producătoare de bere).

Conform unei alte definiții "termenul de europenizare nu este sinonim cu cel de integrare politică europeană ,deoarece in timp ce integrarea este o sursă de transformare, europenizarea constituie efectul produs in economie si societate de  fenomenul integraționist."

În cadrul studiilor dedicate europenizării pot fi identificate două abordări distincte.

"Abordarea de sus în jos "top-down approach," specifică mai ales lucrărilor publicate între anii 1970-1980, și care se caracterizează  prin accentul pus pe presiunile  exercitate de U.E. asupra statelor membre. Abordarea de "jos in sus " buttom –up cluster"- este specifica analizelor realizate după 1990 ,care se caracterizează prin faptul că analiza procesului începe și se  termină tot la nivelul actorilor naționali .O trăsătură interesantă a acestei   abordări o reprezintă modul in care reușește să folosească și să îmbine conceptele și teoriile existente, cele mai semnificative importuri fiind venite dinspre politicile comparate si analiza politică."

            În  încercarea  de a  găsi o tipologie a europenizării Kevin Featherstone  a realizat o cercetare bazată pe modul și pe contextul în care termenul de "europenizare" apărea în presă în perioada  1981-2001; din cele 116 publicații academice doar 4 % făceau referiri la termenul de europenizare la începutul anilor  ‘ 80  și cuprindeau in general aspecte de politica externă. La polul opus 23 % dintre articole au fost publicate între 1990 și 1995 pe domenii variate .În aceste  din urmă publicații termenul de "europenizare" era aplicat la patru categorii: europenizarea văzută  ca și  proces istoric, ca  proces de difuziune culturala, ca și proces de adaptare instituțională și în final  de adaptare a politicilor.

 Dacă primele două interpretări sunt mai puțin legate de efectul direct al politicilor ce emană de la  Uniunea Europeana ,ultimele două categorii sunt strâns legate de impactul pe care îl are comunitatea europeana.

 Europenizarea ca proces istoric –Europenizarea are sensuri diferite in istoria moderna ; se referă la "exportul  de autoritate europeană și la normele sociale : controlul imperial, organizarea instituțională, practicile sociale ,aspectele culturale ,valorile și comportamentul."

Europenizarea este un termen folosit de istorici pentru a  descrie exportul de norme culturale și de modele. Puteri imperiale ca Marea Britanie ,Franța, Portugalia au atașat misiunii lor de civilizare a popoarelor răspândirea de tradiții ,norme și obiceiuri europene.

   Difuziune culturală transnațională .Implică răspândirea normelor și valorilor culturale identitare ,a modelelor de comportament transnaționale din interiorul continentului european.

  Adaptare instituțională. În zilele noastre termenul de europenizare este în mod frecvent asociat cu procesul  de adaptare  la presiunile ce emană direct sau indirect din partea Uniunii Europene. Implica și felul in care instituțiile administrației publice centrale și-au asumat obligațiile de membru al Uniunii. Termenul de europenizare a mai fost identificat cu  adaptarea actorilor instituționali la normele și standardele europene în politică interna ,precum și cu transformările de la nivelul actorilor non-guvernamentali.

 Adaptarea politicilor și a procesului politic  sub constrângerile Uniunii Europene, implică o adaptare instituțională în sens larg la diferite niveluri ca răspuns la dinamica procesului de integrare.

Mecanismele europenizării  sunt instrumentele folosite de Uniunea Europeana în procesul de integrare si extindere pentru a obține o armonizare a politicilor, a legislației și a structurilor instituționale ale statelor membre.

Printre aceste mecanisme se numără și prescrierea de modele prin directive și regulamente ,socializarea actorilor naționali și europeni ,ajutoarele și  sancțiunile financiare, monitorizarea progreselor etc.

 O astfel de abordare referitoare la mecanismele utilizate de procesul de europenizare aparține  Mihaelei Lutas  ,care identifică  trei tipuri de mecanisme.

Primul este cel al armonizării instituționale care cuprinde obligații legislative precise care pregătesc accesul spre Uniunea  Europeana .În cadrul acestui mecanism., politicile europene remodelează și redirecționează  politicile  autohtone.

Cel de-al doilea este legat de  schimbarea structurilor de oportunitate autohtone care conduc la schimbarea regulilor jocului în politică și în afaceri. Politicile  europene alternează poziția strategică a actorilor autohtoni și le dă posibilitatea de  a modifica aranjamentele autohtone existente.

Cel de-al treilea  mecanism este legat de crearea convingerilor și așteptărilor prin difuziunea multilaterală de idei și experiențe. Plecând de la  aceste premise putem afirma că extinderea Uniunii Europene nu poate fi privita prin prisma etapelor parcurse, ci prin prisma continuității unui proces de europenizare formală în limite impuse.

Un aspect ce merită evidențiat este faptul că există diferențe de abordare, de manifestare ale europenizării  la nivelul continentului european.

Experiența reală a europenizării variază de la un stat la altul , deși  europenizarea politicilor  naționale este importantă , ea nu devine atotcuprinzătoare și nu are o influență omogena în toate țările .De aici,  rezultă faptul că nu exista un tipar unic dominant despre felul în care politicile U.E. sunt transpuse în interiorul statelor membre. Se poate susține că  influențele  pozitive ale europenizării depind atât de felul cum este  construit sistemul european ca autoritate, cât și de trăsăturile proprii , naționale și de  sistemul politic din fiecare stat membru .Fiind un proces cu două sensuri , a permis adoptarea de către țari in moduri diferite atât fața de statele membre cât și în cazul statelor aspirante. Principala  similitudine a modului de manifestare a procesului de europenizare între statele membre și cele nemembre , sunt legate de faptul că regulile și legislație Uniunii Europene au influenta extrateritoriala asupra țarilor vecine și a celor asociate..

Astfel , putem privi europenizarea ca un spectru de răspunsuri  naționale de intensități diferite în statele membre sau nemembre ale Uniunii. Astfel diferența dintre calitatea de  membru și cea de nemembru decurge  din semnarea tratatului de aderare fața de alinierea pur imitativa. Pentru țările nemembre a devenit din ce în ce mai dificil să mențină reguli diferite și politici proprii acolo unde membrii U.E. au reglementări comune puternice.

Dimensiunea și caracteristicile naționale sunt  hotărâtoare în ceea ce privește adaptarea sau lipsa de adaptare la cerințele europene. Astfel o țara cu mulți factori de blocaj, cum ar partidele politice sau anumite organizații civile marcate de  euroscepticism , vor întâmpina cu siguranță mai multe dificultăți de adaptare la Uniunea Europeana, în timp ce o tara cu lideri de opinie și cu o societate civilă convinși, și conștienți de necesitatea  demersului de  aderare și a proiectului european în sine, are mai multe  șanse de  adaptare rapidă, conform principiilor si normelor Uniunii.

Procesul de europenizare implica asimilarea politicilor europene la care se adaugă instituționalizarea specifică ,incluzând pe de o parte efectele pe care la are Uniunea Europeană asupra statelor membre și aspirante  , iar pe de alta parte influenta acestora asupra Uniunii.

În cadrul schimbărilor de ordin teritorial este implicata modificarea granițelor până la care Uniunea Europeană se întinde, până unde sistemul guvernamental funcționează, și până unde legile impuse de Uniune sunt respectate. ”Europenizarea” are loc în orice moment, atâta timp cât Uniunea Europeană se extinde.

Dezvoltarea instituțiilor la rigorile europene implică “centralizarea” acțiunii, capacității statelor, pentru crearea, coordonarea și asigurarea coerenței în acțiuni în ceea ce privește instituțiile europene. Îmbunătățirea performanței acestora aduce beneficii cum ar fi ușurința luării deciziei sau sancționarea nerespectării legilor.

Implicarea directă a sistemelor de guvernare naționale implică divizarea responsabilității și prerogativelor privind nivelurile de conducere. Acest sistem de guvernare trebuie să funcționeze în diferite “straturi” și să creeze un echilibru între unitate și diversitate, centralizare și autonomie locală. De asemenea, implică ralierea sistemelor naționale și sub-naționale de guvernare la normele europene. Răspândirea politicii de organizare: Se concentrează pe relațiile dintre instituțiile și actorii non-europeni. În acest caz, europenizarea se privește la o scală mai mare și implică stabilizarea balansului dintre export și import, în măsura în care statele non-membre “importă” mai mult decât “exportă” spre Uniunea Europeană. În acest fel, soluțiile europene exercitau mai mare influență în întâlnirile internaționale.

De asemenea proiectul de unificare politică face referire la gradul în care Uniunea Europeană devine mai puternică din punct de vedere politic depinde atât de spațiul ocupat cât și de măsura în care politicile europene sunt încorporate în politicile publice de stat, referindu-ne, desigur, la statele non-europene.

Acordurile UE se îmbină cu activitățile de elaborare a politicilor, atât a țărilor membre, cât și ale vecinilor acestora.

UE și-a extins domeniul de influență, astfel că majoritatea regimurilor se supun unui număr tot mai mare de reguli și legislații comune.

2.1 Definirea politicilor publice

Uniunea Europeană este cel mai important agent de schimbare în ceea ce privește guvernarea și elaborarea politicilor în Europa. Legislația statelor membre UE este ghidată pe baza angajamentelor asumate în contextul tratatelor, regulilor de politică și actelor legislative convenite prin instituțiile UE. Există o serie de modificări aduse de UE din momentul extinderii acesteia.

Pentru a-și rezolva problemele interne, o țară trebuie să elaboreze politici publice prin actorii săi politici.

Rolul statului este important în cadrul procesului de furnizare al politiclor publice. Ca să putem clarifica raportul dintre stat și procesul de realizare al politicilor publice  trebuie, ca în loc să privim realizarea politicilor publice ca una dintre atribuțiile statului, perspectivă ce presupune implicit o subordonare a procesului de realizare a politicilor publice în fața activităților guvernamentale, putem să privim statul ca pe o instituție ce a subzistat datorită eficienței cu care a rezolvat o problemă de politică publică.  Iar daca prin politici publice întelegem activitățile care au ca scop furnizarea de bunuri publice, atunci statul  v-a apărea ca un tip specific de instituție ce furnizează politici publice. 

Știinta politicilor publice, este o disciplină relativ recentă, care a apărut în America de Nord și în Europa după al doilea război mondial.

Termenii de "politici publice" și "analiza de politici publice " au început să fie folosiți tot mai des în anii '60, pe măsură ce guvernul american a început să rezolve problema conflictului rasial, reînoirea urbana.

În prezent interesul cetățenilor pentru politicile publice a crescut. Aceștia așteaptă de la guvern să elaboreze politici publice de calitate, folosind cât mai rațional resursele necesare. Cei mai mulți dintre oameni sunt afectați de aspectul practic al unei politici. El reflectă impactul guvernării asupra societății și în același timp la acest nivel se observă cel mai bine dacă lucrurile sunt mai bune sau mai rele.

Sectorul public are un impact uriaș asupra fiecaruia dintre noi, datorita bunurilor publice pe care le oferă: educația, asistența sanitară, ordinea publica, apărarea națională. Sectorul public cuprinde instituții și organizații care cuprind bunuri și servicii publice.  El este mai degraba rezultatul deciziei publice, politice, decât al proceselor de piața. Guvernele sunt bazate pe comandă, iar acestea pot forța oamenii să respecte aceasta, în timp ce piețele sunt voluntare. Sectorul public, prin definiție cuprinde activități ale căror rezultate, și anume serviciile publice, nu au valoare monetară pe piață. Nu trebuie înțeles ca un serviciu public nu are valoare, ci nu are preț pe piață.

Există țări care nu fac parte încă din Uniunea Europeană, unele având totuși o importanță mare pentru Uniune, din punct de vedere economic și social, lucru valabil și viceversa. Pentru că se găsesc pe același continent, și nu numai, este necesară o "colaborare" între state, aceasta făcându-se prin import, export, oferirea locurilor de muncă, turism.

William Jenkins definește politicile publice ca fiind: "un set de decizii interdependente luate de un actor politic sau de un grup de actori politici cu privire la selecția țelurilor și la mijloacele de a atinge aceste țeluri într-o situație specifică, în care ar trebui ca acei actori, să poată, în principiu, să ia aceste decizii.”

Instituțiile implicate în procesul de elaborare a politicilor publice sunt:

1. Actorii politici – aceștia sunt implicați într-un anumit domeniu administrativ, sau părți constitutive ale unui sistem administrativ;

2. Sistemul societal – organizarea societății influențează modul în care statul gestionează și elaborează politicile publice;

3. Sistemul internațional – presiunile mediului internațional influențează implementarea politicilor publice.

Mai mulți autori au încercat să demonstreze că normele internaționale influențează comportamentul de stat, însă această metodologie nu reușește să demonstreze legăturile cauzale, reale între normele naționale și cele internaționale. Normele internaționale influențează opțiunile politice naționale atunci când oficialii guvernamentali și grupurile de interese sociale își regăsesc interesele în aceste norme. Un actor politic intern este influențat de aceste norme dacă aceasta ține cont de proeminența internă a normei și de contextul inter-structural în care constă dezbaterea politică.

Interacțiunea dintre o normă internațională și un actor politic intern nu arată o influența totală asupra politicii naționale. Dezvoltarea acestor norme este influențată de factorii interni, de multe ori această interacțiune nu implică colaborare între cei doi.

Cortell și Davis susțin că regulile și normele internaționale pot afecta politicile interne. Studiul consolidează utilitatea de a se concentra pe structura internă ca o variabilă de intervenție. Structura instituțiilor interne au rolul cel mai important în modul în care o normă internațională influențează o politică națională. În acest sens se remarcă centralizarea relativă a autorității de decizie.

Uniunea Europeană este cel mai important agent de schimbare în ceea ce privește guvernarea și elaborarea politicilor în Europa. Legislația statelor membre UE este ghidată pe baza angajamentelor asumate în contextul tratatelor, regulilor de politică și actelor legislative convenite prin instituțiile UE. Există o serie de modificări aduse de UE din momentul extinderii acesteia.

David Easton definește politicile publice ca fiind alocarea de autoritate a valorilor pentru întreaga societate. Pornind de la definiția data de Easton, Thomas Dye ajunge la concluzia că numai guvernele pot să aloce cu autoritate valori pentru întreaga societate și, prin urmare că " politica publica este tot ceea ce decid guvernele să facă sau să nu facă". Una dintre consecințele pe care Dye le desprinde din această definiție este aceea că inacțiunea guvernului este la fel de importantă și poate să aibă un impact la fel de mare asupra societății ca și acțiunea guvernamentală.

În prezentarea generală a domeniului politicilor publice pe care o face Jean – Claude Thoening se consideră că politicile publice definesc mai bine și oferă o viziune mai larga asupra politicii în general.  Practic, susține Jean- Claude Thoenig, politicile publice gravitează în două părți: prima – reprezentată de partide, parlamente, responsabilii ministeriali – dezbate și stabilește prioritățile, alocă resursele și trasează direcțiile de dezvoltare, în timp ce cea de-a doua – reprezentata de administratori – pune in aplicare, implementează politicile.

Din păcate limba româna nu cunoaște termeni adecvați pentru a distinge între politics și policy. Cuvântul englezesc politics se referă la alegeri, la împărțirea puterii politice, la negocierile politice care se desfășoară între partide. În schimb termenul policy are o definiție precisă: este politica efectivă, concretă care se vede la lumina zilei și pe care fiecare cetățean o simte în fiecare zi, sunt măsurile administrative, programele, strategiile fie că este vorba de impozite, construcția de drumuri, sănătate, învățamânt etc. Tocmai pentru a întări caracterul deschis, vizibil al acestui segment al politicului se folosește deseori termenul de public policy – politică publică.

În țările latine, termenul "policy" din limba engleza este identificat adeseori cu decizia. Mai concret, prin politică se întelege o decizie formală ( lege, act administrativ) a unei autorități legitim alese care se adopta într-un cadru formal, conform unor proceduri dinainte stabilite.

 Diferiți autori au folosit termenul de politică în funcție de anumite aspecte sau elemente pe care doreau sa le pună în evidenta. Astfel, termenul a fost utilizat pentru a se face referire la un domeniu al activităților publice. Din toate aceste accepțiuni ale termenului de politică se pot extrage o serie de caracteristici ale acesteia.

Politica tinde să fie mai mult decât o decizie formală, ea reprezintă o grupare de decizii.

 O politică publică este adoptată de instituțiile politico-administrative și contează pe garanția guvernamentală.

O politică publică mobilizează resurse pentru a genera anumite produse în societate.

O politică publică presupune o activitate care urmărește o finalitate sau un obiectiv mai general ori mai specific. Acest obiectiv este orientat către satisfacerea anumitor interese și este purtătorul anumitor valori.

Putem spune că o politică publică, reprezintă produsul activității unei autorități învestite cu putere publică și legitimitate guvernamentală. 

Politicile publice sunt decizii politice în favoarea unei anumite stări dorite, cuprinzând și opțiunile în favoarea anumitor mijloace considerate adecvate atingerii obiectivelor proiectate. Esența unei politici publice constă în mobilizarea membrilor unei comunități în jurul unui acord permanent reformulabil obținut prin dispută, înfruntare, negociere, compromis.

Așadar, o politică publică presupune existența unui obiectiv cu o recunoaștere largă în comunitate și care impulsionează declanșarea procesului prin care părerile și interesele celor ce se regăsesc în obiectivul fixat sunt aduse laolaltă, realizându-se, astfel, un loc comun al comunităților, grupurilor și cetățenilor și care reprezintă spațiul public țintă al politicii.

Luminița Gabriela Popescu, precizează că politica publică reprezintă răspunsul pe care guvernarea îl oferă acelor nevoi ale societății considerate de interes general și de maximă importanță, încât sunt satisfăcute din banii publici. Din acest punct de vedere este evident că politicile publice poartă caracteristica valorilor asociate doctrinei și ideologiei partidului său coaliției de partide aflate la guvernare. 

Existența unei politici publice este rezultatul unor grupuri ce reprezintă "government-ul" și care identifică problema și decid rezolvarea acesteia. Pentru grupurile de interes, o politică în zona lor de interes poate fi un vehicul pentru participarea la discuții. 

O politică publică reprezintă un ansamblu de masuri luate de o autoritate legală și responsabilă care vizează îmbunătățirea condițiilor de viață ale cetățenilor sau conceperea unor măsuri de stimulare a creșterii economice.

O politică publică se definește prin trei elemente distincte:

a)      politica publica trebuie să fie legitima și eficace, ca urmare, aceasta trebuie să aibă scopuri precise și perceptibile pentru cei administrați;

b)      politica publica trebuie să aibă etape intermediare care să exprime pașii parcurși și mijloace suficiente pentru a fi dusă la bun sfârșit;

c)      politica publica trebuie să aibă ca rezultat un beneficiu pentru cetățeni

2.2 Guvernul și politicile publice

Ideea că instituțiile guvernamentale au ca principal obiect de activitate formarea și aplicarea politicilor publice, a pătruns cu dificultate în conștiința comuna. Astăzi, însă ea este luată de cele mai multe ori, ca evidenta. Cetățenii așteaptă de la guvernele lor să ia decizii inteligente. Mai mult ei se așteaptă ca aceste decizii să fie rezultatul unei poziții generale, a unei viziuni. A lua decizii inteligente înseamnă a opera într-un cadru coerent, indiferent cât de general este acesta.

Noile provocări globale impun creșterea importantei administrație centrale și locale. În concluzie guvernele naționale sunt singurele care datorită legitimității lor pot domina actualele probleme globale, guvernarea trebuie să își redefinească politicile, strategiile, programele și proiectele în scopul dinamizării capacității de performanță. Viabilitatea performanțelor este, însă direct condiționată de succesul reformei sistemului administrativ.

Domeniul științelor publice se ocupă de studiul deciziilor politico – administrative de alocare a resurselor necesare satisfacerii intereselor comunității. O politică publică este acea direcție de acțiune sau lipsa a acțiunii aleasă de autoritățile publice ca răspuns la o anumită problemă sau la un set de probleme interconectate.

Politicile publice sunt considerate atât de cei care le creează, precum și de cetățeni, drept modalități de a rezolva probleme, sau de a profita de oportunități. În acest sens politicile au o valoare instrumentală, adică nu sunt scopuri în sine și nici bunuri în sine, ci instrumente sau unelte cu ajutorul cărora se rezolvă probleme de interes pentru comunitate.

Se întâmplă foarte rar ca politicile să răspundă unei idei izolate. Cel mai adesea ele sunt răspunsuri la mănunchiuri de probleme încâlcite, ale căror soluții pot fi ele însele contradictorii. Majoritatea problemelor care își află răspunsul în politicile publice sunt complexe ca urmare a mărimii sau anvergurii lor ele sunt compuse din seturi de probleme, poate mai mici, dar care, dat fiind că sunt interconectate, sunt greu de înțeles și totodată greu de separat atât din punct de vedere logic, cât și cronologic.

Definiția politicilor publice ne permite să distingem trei niveluri diferite ale politicilor publice, în funcție de gradul în care au un impact real asupra vieților cetățenilor. La un prim nivel avem alegeri de politici operate de către cei care dețin autoritatea de a folosi puterea publica pentru a influența viețile cetățenilor, rezultatul acestor alegeri fiind o politică ce poate fi implementată practic. La al doilea nivel, regăsim acțiunile realizate de guvernământ pentru implementarea politicilor alese. La cel de-al treilea nivel regăsim impactul politicilor asupra cetățenilor, modul în care viața acestora este influențată de încercarea de implementare a unei politici. Primele două niveluri sunt subcomponente ale primei părți a definiției politicilor publice, având în vedere activitățile guvernamentale, iar cel de-al treilea nivel constituie ce-a de-a doua parte a definiției, ce are în vedere satisfacerea preferințelor cetățenilor. Avantajul distingerii între aceste trei niveluri este acela de a lămuri direcția de la mijloace înspre scopuri, și anume activitățile guvernamentale concrete sunt mijloace pentru implementarea unor modificări sociale al căror scop este satisfacerea preferințelor cetățenilor. 

2.3 Ciclul politicilor publice

Pentru a înțelege mai bine ciclul politicilor publice este necesară împărțirea acestuia în mai multe stadii și substadii și examinarea acestora. Ceea ce rezultă este cunoscut ca ciclul politicilor publice.

Stadiile procesului politicilor publice sunt: formularea agendei, formularea politicilor, luarea unei decizii, implementarea politicii publice, evaluarea politicii aplicate.

 Formularea agendei se refera la procesul prin care problemele ajung în atenția guvernanților. Procesul prin care guvernanții formulează opțiunile de politici publice se numește formularea politicilor. După ce au identificat problemele guvernanții stabilesc modul în care trebuie să acționeze pentru a rezolva problema. Ce-a de-a patra etapă a politicii publice și probabil cea care ridică cele mai multe probleme este aplicarea politicii publice, adică implementarea. La final rezultatele politicii sunt monitorizate de societatea civilă și instituțiile statului prin evaluarea politicilor publice.

După ce o politică a ajuns pe agenda instituțională, și mai multe opțiuni au fost propuse pentru a o rezolva, iar guvernul s-a decis asupra uneia, ceea ce mai rămâne de făcut este punerea în practică a deciziei. Această fază este cunoscută sub numele de implementarea politicii publice și este definit ca procesul în care programe sau politici sunt puse în practică. Implementarea arată transpunerea în practică.

Prin implementare se înțelege transpunerea în practică a obiectivelor generale, prin efectuarea unor acțiuni concrete.

Numeroase studii demonstrează că de multe ori o politică publică a eșuat nu pentru că nu a folosit mijloacele corecte, sau pentru că nu s-a ales calea cea mai buna, ci pentru că nu a fost transpusă în practică corect. Adesea procesul de implementare este considerat ca neimportant de oficiali și instituții, însă aceasta pe parcursul acestei etape se ivesc o mulțime de probleme generate mai ales de lipsa de experiență a celor care transpun teoria în practică. Așa cum subliniază J. Pfeffer și R. Sutton, în general atunci când avem în vedere organizațiile nu există răspunsuri simple la problema relațiilor dintre a știi și a face. Ei recomandă să petreacă cât mai puțin timp cercetând sau vorbind despre problemele organizației, în schimb să se acționeze. Acțiunea este cea care va genera experiența din care se poate învăța.

Ca urmare o implementare eficientă există doar dacă există un sistem de control, comunicații și alocare a resurselor.  Acest sistem este necesar pentru că de multe ori intențiile care au stat la baza elaborării politicii nu coincid cu situația reală.

2.4 Liberalizarea piețelor

Liberalizarea piețelor, consecință a lărgirii UE spre est, prin fenomenul de redistribuire a veniturilor va face posibilă obținerea de rezultate favorabile, mecanismele de piață contribuind la redistribuirea veniturilor și a diverșilor factori de producție. Prin înlăturarea diverselor obstacole din calea liberei circulații a factorilor de producție și prin alocarea rațională și eficientă a resurselor europene, se realizează convergența prețurilor bunurilor și serviciilor și a factorilor de producție cu efecte benefice asupra dezvoltării naționale și regionale.

Liberalizarea piețelor presupune luarea de măsuri pentru menținerea în piață, în condiții de concurență acerbă, prin alocarea de resurse în vederea realizării de investiții atât în capitalul uman cât și tehnologic. Aceasta presupune dezvoltarea întreprinderilor, perfecționarea forței de muncă, retehnologizarea și crearea de noi produse cu impact pozitiv asupra dezvoltării generale a țărilor candidate.

Liberalizarea prețurilor determină alocarea resurselor în funcție de criterii economice și de competitivitate, ceea ce poate însemna o localizare mai mare de resurse în noile țări membre, cu efecte pozitive asupra acestora.

Din punct de vedere al teoriei economice, dar și al practicii, în condițiile în care într-un proces integraționist există zone inegale cu nivel de dezvoltare și potențial economic, cele mai mari câștiguri le au economiile mici.

Din cauza diferențelor mari între vechile țări membre și noile țări membre UE ori candidate, în cazul indicatorilor macroeconomici cum ar fi ponderea sectorului agricol în total economie, veniturile pe locuitor și nivelurile de dezvoltare sectorială, noile țări membre ori candidate UE vor avea nevoie de o perioadă îndelungată pentru a egaliza nivelul din Uniune.

Cele patru libertăți

La avantajele pentru țările noi membre sau candidate ale UE se adaugă cele patru libertăți: libera circulație a bunurilor; libera circulație a serviciilor; libera circulație a capitalurilor; libera circulație a persoanelor.

Libera circulație a bunurilor apare prin eliberarea anumitor bariere tarifare și netarifare ca urmare a liberalizării comerțului s-au creat avantaje, de care au beneficiat cel mai rapid țările de dimensiuni mici, iar din cadrul categoriilor sociale, cel mai mult consumatorii și exportatorii. Cu cât mai repede au fost realizate reformele cerute de integrarea în UE, cu atât mai mult s-a beneficiat de această libertate.

Libera circulație a serviciilor se manifesta prin serviciile care sunt prestate la standarde europene, în special cele create prin investiții străine ori privatizate, vor fi avantajate. Printre acestea, care au înregistrat și cele mai bune rezultate, menționăm sectorul bancar și al asigurărilor, al telecomunicațiilor, transporturilor, construcțiilor, distribuția comercială și turismul.

Libera circulație a capitalurilor reprezintă atragerea capitalului de către țările Europei Centrale și de Est ca urmare a creșterii oportunităților prin realizarea reformelor cerute de integrare dar și ca urmare a marilor privatizări care au fost făcute în aceste țări. În multe din aceste investiții productivitatea muncii a crescut mai repede decât salariile ceea ce a dus la creșterea competitivității. Datorită anumitor condiții specifice și în viitor țările membre UE și cele candidate vor cunoaște afluxuri de capital străin.

Libera circulație a persoanelor a fost una dintre problemele sensibile ale negocierilor de aderare plasată sub sceptrul temerii posibilului exod dinspre țările candidate, drept pentru care au fost stabilite perioade tranzitorii care ajung la 7 ani.

2.5 Politica Externă și de Securitate Comună (PESC)

Politica externă și de Securitate Comună este unul dintre instrumentele Uniunii Europene pentru desfășurarea relațiilor sale externe. Baza legală a acestei politici a fost înființată destul de târziu, prin Tratatul de la Maastricht (1993) din cauza naturii sensibile a acestei politici ce stă în centru suveranității și puterii fiecărui stat membru.

Tratatul privind Uniunea Europeana stabilește cinci obiective ale PESC:
Protejarea valorilor comune și a intereselor fundamentale ale Uniunii;
Întărirea securității la nivelul Uniunii;
Menținerea păcii în întărirea securității la nivel mondial;
Promovarea cooperării internaționale;
Dezvoltarea democrației și a statului de drept, inclusiv a drepturilor omului.

Prin Tratatul de la Amsterdam a fost introdus rolul de Înalt Reprezentant pentru PESC, funcție deținută de secretarul-general al Consiliului Uniunii Europene. Înaltul Reprezentant este sprijinit în acțiunile sale de o întreaga structură, ce cuprinde o unitate politică ce realizează evaluări și dă alerta în situații de criză, un comitet politic și de securitate și un comitet militar. Ca urmare a Tratatului de la Lisabona, agreat de statele membre în decembrie 2007, funcțiile și puterile Înaltului Reprezentant pentru PESC vor fi întărite.

Ca parte a PESC a fost creată și Politica Europeana de Securitate și Apărare (PESA), cu potențialul de a înființa în viitor o structura comună de apărare. În decembrie 2003, statele membre au adoptat o Strategie Europeana de Securitate și au stabilit misiunile esențiale ale acesteia, precum și domeniile prioritare de acțiune: lupta împotriva terorismului, strategia pentru Orientul Mijlociu, politica pentru Boznia-Hertzegovina.

Uniunea Europeană a identificat o serie de acțiuni, precum misiuni umanitare și de salvare, misiuni de menținere a păcii și de gestionare a crizelor, în care pot interveni forțele militare. Pentru a putea participa în astfel de misiuni, UE a înființat o forța de reacție rapidă, ce va fi întărita în anii ce vor urma. Mai mult, pentru a putea răspunde unor apeluri urgente, Uniunea Europeană a implementat un nou concept – grupurile de luptă („battle-groups”), formate din câte 1500 de militari. Două grupuri sunt gata de acțiune în orice moment. Fiecare poate fi mobilizat în 10 zile ca urmare a unei cereri din partea Consiliului Uniunii Europene.

Prin PESC și PESA, Uniunea Europeană încearcă să contureze încet-încet o dimensiune politică europeană, care să se adauge la rolul global pe care îl joacă pe plan economic și comercial. Însă această dimensiune este cel mai greu de construit, pentru că, în ciuda voinței de a transforma PESC într-o politică de succes, uneori guvernele naționale nu sunt dispuse să facă schimbări în politica lor națională cu privire la o tară sau la o regiune numai de dragul solidarității europene.

Dacă definim guvernarea ca “procesul politic continuu de stabilire a unor obiective explicite pentru societate și intervenția asupra acesteia pentru a realiza aceste obiective”, putem descrie această a doua mișcare ca fiind o formă de guvernare dincolo de frontierele UE. Această guvernare este trans-frontalieră deoarece obiectivele din interior sunt stabilite de actorii externi.

Pentru a înțelege fenomenul guvernării trans-frontaliere trebuie făcută legătura cu politica externă a UE. Adeseori Uniunea este văzută ca un actor internațional lipsit de putere, aceasta având o politică externă insuficient dezvoltată, sufocată de procedurile interguvernamentale ale celui de al doilea pilon. Un eșec poate fi intervenția Uniunii în războiul din Bosnia unde UE nu a avut un rol substanțial. Uniunea este un actor neînsemnat în cadrul obiectivelor de coercitie sau control, lucrurile schimbându-se în cadrul obiectivelor de mediu. Fiind foarte pregătită din punct de vedere economic, mai puțin pregătită din punct de vedere politic și neînsemnată din punct de vedere militar, Uniunea este mai bine pregătită pentru o politică externă tradițională decât pentru una structurală.

2.6 Relații externe

Termenul de “relații externe” acoperă toate aspectele ale politicii de afaceri internaționale ale UE, cu excepția comerțului (ce reprezintă o politica separata) și a relațiilor cu țarile ACP (Africa-Pacific-Caraibe) ce cad sub incidenta Convenției Lome (acum denumită Acordul Cotonou) de mai bine de 30 de ani.

Programele de asistență externă stau la baza politicii în acest domeniu, Uniunea Europeană și statele sale membre furnizând jumătate din asistența internațională de dezvoltare, în fiecare an alocând aproximativ 7 miliarde de euro pentru proiecte de dezvoltare economică și sociala din întreaga lume.

În centrul relațiilor externe ale UE se află relația sa cu Statele Unite ale Americii, în cadrul cărora comerțul reciproc se ridică la 1 miliard de euro pe zi. Mai mult, modul în care UE și SUA au rezolvat probleme legate de legislația privind concurența și cum au reușit să ajungă la înțelegeri privind recunoașterea standardelor s-au transformat într-un model pentru relațiile UE cu alte țari cum ar fi Japonia și Canada.

O serie de acorduri și parteneriate individuale au fost încheiate cu țările din fostul bloc soviet, dar și cu Rusia. Relația cu Rusia este de o importanță deosebită și se desfășoară în principal în patru domenii cheie: afaceri economice, cooperare în domeniul cercetării, cultura și educație și probleme legate de securitatea internă și externă. UE intenționează să introducă și cooperarea în domeniul energiei în viitoarele acorduri cu Rusia.

Ca și estul Europei, țările din bazinul mării Mediterane sunt la granițele externe ale Uniunii Europene, iar UE intenționează să creeze cu acestea o zona de liber schimb. Această zonă include și Israelul și țările arabe din sudul și estul Mediteranei.

În anul 2004, după ultima extindere, UE a înființat politica europeană de vecinătate pentru a facilita crearea de relații economice și politice privilegiate cu țările mediteraneene, cu țările din estul Europei și cele din zona de sud a Caucazului.

În afara relațiilor bilaterale, UE și-a intensificat și relațiile cu organizațiile internaționale (Națiunile Unite, NATO și Consiliul Europei) precum și cu grupările regionale, în special cele din America Latina și Asia.