Politici, Strategii Si Management In Domeniul Frontiere Schengen
Politici, strategii și management în domeniul frontiere schengen
CUPRINS
TEMA 1. IMPORTANȚA UNITĂȚII EUROPENE
TEMA 2. ACQUIS-UL SCHENGEN ȘI DOMENIUL JAI
TEMA 3. PROGRAMUL EUROPEAN STOCHOLM ÎN DOMENIUL LIBERTĂȚII, SIGURAN-ȚEI ȘI JUSTIȚIEI
TEMA 4. DOMENIUL JURIDIC AL LIBEREI CIRCULAȚII A PERSOANELOR ȘI AL VIZELOR ÎN SPAȚIUL SCHENGEN
TEMA 5. POLITICA VAMALĂ ÎN SPAȚIUL SCHENGEN
POLITICA ȘI STRATEGIA EUROPEANĂ DE SECURITATE ȘI APĂRARE COMUNĂ –
TEMA 1. CONCEPTUL DE SECURITATE ȘI APĂRARE
TEMA 2. EVOLUȚIA CONCEPTULUI DE SECURITATE ȘI APĂRARE
TEMA 3. OBIECTIVELE STRATEGICE ȘI DIRECȚIILE STRATEGIEI EUROPENE DE SECURITATE ȘI APĂRARE
TEMA 4. NOILE AMENINȚĂRI LA ADRESA SECURITĂȚII EUROPENE
TEMA 5. POLITICA EUROPEANĂ DE SECURITATE ȘI APĂRARE
POLITICI ȘI STRATEGII EUROPENE –
TEMA 1 REGIMUL VIZELOR ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ
TEMA 2 DREPTUL DE AZIL ȘI IMIGRAREA
TEMA 3 STRATEGIA EUROPEANĂ PRIVIND MIGRAȚIA ȘI AZILUL
TEMA 4 STRATEGII NAȚIONALE ÎN DOMENIUL SCHENGEN
TEMA 5 STRATEGIA NAȚIONALĂ PRIVIND IMIGRAȚIA
MANAGEMENTUL COOPERĂRII LA FRONTIERA EXTERNĂ SCHENGEN – Conf.
TEMA 1. MANAGEMENTUL COOPERĂRII LA FRONTIERA EXTERNĂ SCHENGEN
TEMA 2. STRUCTURA MANAGEMENTULUI COOPERĂRII LA FRONTIERELE EXTERNE SCHENGEN
TEMA 3. SISTEMUL EUROPEAN DE SUPRAVEGHERE A FRONTIEREI EXTERNE
TEMA 4. MANAGEMENTUL COOPERĂRII PRIN INTERMEDIUL FRONTEX
TEMA 5. MODERNIZAREA ECHIPAMENTULUI ȘI INFRASTRUCTURII LA FRONTIERA VERDE, ALBASTRĂ ȘI ÎN PUNCTELE DE TRECERE A FRONTIEREI
GEOPOLITICA ȘI GEOSTRATEGIA CONSTRUCȚIEI UNITĂȚII EUROPENE – Prof.
TEMA 1. GEOPOLITICA ȘI GEOSTRATEGIA
TEMA 2. EVOLUȚII GOPOLITICE ÎN LUME DUPĂ ÎNCHEIEREA RĂZBOIULUI RECE
TEMA 3. DEZBATERI ȘI DISPUTE ÎN DEFINIREA LOCULUI ȘI ROLULUI GEOPOLITICII ȘI GEOSTRATEGIEI ÎN ANALIZA RELAȚIILOR INTERNATIONALE ÎN A DOUA PARTE A SECOLULUI XX
Cuvânt înainte
Începutul mileniului trei a fost marcat plenitudinar de explozia fără precedent a revoluției informaționale care a dus, prin rapiditatea, complexitatea și multilateralitatea transformării, la o comprimare de neimaginat cândva a ciclurilor strategice de dezvoltare a societății umane, la scară globală. Din acest considerent se poate afirma că totul se transformă: societatea, statele, cultura, interesele de angajare și promovare a voinței statale, politica, oamenii și relațiile dintre oameni, ordinea și securitatea internațională și interstatală, războiul și pacea, geopolitica și geostrategia, binele și răul – totul sub auspiciile declarate ale globalizării.
În contextul acestor schimbări, Europa unită acționează prudent, calculând fiecare pas, cuantificându-și echilibrat posibilitățile, în strategia de a deveni actor global în acest spațiu vulnerabil la amenințările criminalității grave de dimensiune transfrontalieră.
Întinderea teritorială alertă a Uniunii Europene, poate procesul economico-social-politic cel mai relevant al acestui început de secol, a impus cu acuitate existența unui management integrat al instituțiilor naționale și europene la frontierele externe.
Necesitatea acestui tip de management este dat de mediul geostrategic internațional proxim Europei unite care este amprentat de existența activă a unor potențiale surse de dezordine și de insecuritate, amenințări evidente la adresa securității statelor membre ale Uniunii Europene. Semnificative în acest context fiind: tensiunile interetnice de nivel nucleic din sud-estul continentului ce atrag traficul peste frontiere al drogurilor, substanțelor radioactive, autovehiculelor și ființelor umane; criminalitatea organizată, cu multe tentacule transfrontaliere, ce dezechilibrează economia de piață a statelor; instabilitatea politică și socială a unor entități statale slabe, imature, apărute în arealul internațional, caracterizate prin tolerarea unor administrații ineficiente și corupte, incapabile să ofere propriilor cetățeni beneficiile asociate gestionării productive a treburilor publice, toate sunt surse ce produc un număr crescut al azilanților ori refugiaților.
Problema ordinii și securității publice pe continentul european supus globalizării a generat în ultimii ani, fără îndoială, una dintre marile preocupări ale instituțiilor europene din domeniul Justiție și Afaceri Interne. Asupra cercetării ei s-au preocupat deopotrivă oamenii politici, juriștii, sociologii, polițiștii, experții și analiștii socio-politici și, nu în ultimul rând, profesori și cercetători din mediul universitar și al cercetării științifice din domeniul.
Firesc, a apărut o bogată și impresionantă literatură de specialitate. Rezultatul este paradoxal din cel puțin două perspective. În primul rând, societatea europeană nu a devenit mai sigură și mai securizată. În al doilea rând, atunci când sintagma conceptuală de ordine și securitate publică se utilizează pentru a desemna sau a descrie situații și acțiuni din viața europeană, observăm că aceasta nu capătă, cum firesc ar fi, mai multă acuratețe în ceea ce privește utilizarea ei în documentele oficiale europene, ale statelor membre și actorilor nonstatali implicați în gestionarea siguranței cetățenilor.
Considerăm că apelul unor adevărați teoreticieni și specialiști în problema ordinii și securității de a se găsi cât mai rapid un referent comun pentru cercetarea științifică în acest domeniu este mai mult decât util. Altfel se va ajunge la situația de a se vorbi despre lucruri diferite desemnate ca probleme de ordine și securitate publică. Acest lucru nu va fi ușor de realizat dacă avem în vedere faptul că ordinea și securitatea fac parte din categoria definițiilor contestabile datorită faptului că în corpusul său intră elemente ce țin de morală, etică, filozofie, religie și ideologie. Pe de altă parte, securitatea este în binom cu insecuritatea, iar ordinea cu dezordinea, unde fiecare, ca într-o balanță în care cele două „brațe” sunt mereu într-un precar echilibru. Una o contrabalansează pe cealaltă în funcție de tipul de comportament adoptat de actorii ce interacționează fie la nivelul unei societăți, fie la nivel european.
Din aceste considerente și a radiografiei prezentate am considerat că este extrem de important să avem specialiști ai ordinii și siguranței publice și în acest domeniu frontalier polițienesc în urma parcurgerii studiilor universitare de masterat.
Masteratul “Managementul cooperării operaționale la frontiera externă Schengen” își propune ca obiectiv educațional, introducerea cursanților în cunoașterea procesului evolutiv instituțional polițienesc european menit să reconfigureze managementul cooperării polițienești pe continent pentru menținerea ordinii și securității publice la frontierele externe, precum și pentru prevenirea și contracararea acțiunilor criminalității transfrontaliere și a terorismului internațional.
Curriculum conceput, aprobat și avizat de instituția furnizoare de educație, beneficiarul operativ (IGPF), ARACIS și Ministerul Educației conduce către cunoașterea:
– geostrategiei europene și a managementului cooperării operaționale în context Schengen;
– cooperarea operațională transfrontalieră și prin sisteme informatice la frontiera Schengen;
– schimbul de date și informații, analiza de risc, managementul situațiilor de criză și criminalitatea gravă de dimensiune transfrontalieră.
În primul semestru masteranzii vor aprofunda cunoștințe referitoare la evoluția ideii europene și a proiectelor construcției europene, procesul istoric al construcției europene, profilul politic al Uniunii, arhitectura instituțională a Uniunii Europene, acquis-ul Schengen în contextul JAI, geostrategia și politicile europene cu aria lor de aplicabilitate în construcția unității europene, mecanismul construcției unei Europe a libertății, securității și justiției, strategia europeană de supraveghere și managementul cooperării la frontierele externe, provocări/obstacole și perspective ale Uniunii la începutul mileniului trei, cadrului programatic al construcției europene, al costurilor și beneficiilor integrării.
În semestrul al doilea al studiilor universitare de masterat cursanții vor studia latura pură a specialității unde vor asimila cunoștințe noi despre cooperarea operațională transfrontalieră la nivel european, organizații/autorități/agenții europene competente în cooperarea Schengen, toate sistemele informatice europene folosite în cooperarea Schengen, modalitatea efectuării analizei de risc la frontiera Schengen și modelele de bune practici în procedurile controalelor la frontiera Schengen.
Semestrul al treilea al masteratului diseminează informații referitoare la cooperarea judiciară în materie penală, cooperarea transfrontalieră prin schimbul reciproc de informații despre date biometrice, profile ADN și amprente, cooperarea prin SIS II și biroul Sirene, migrația și azilul în context Schengen și despre managementul integrat al frontierei de stat.
Semestrul al patrulea al masteratului oferă o pregătire de specialitate extinsă ce cuprinde transmiterea de cunoștințe și perfecționarea deprinderilor despre managementul situațiilor de criză și a celor de urgență, criminalitatea gravă de dimensiune transfrontalieră și despre terorismul internațional. De asemenea, tot aici, se va derula practica în domeniul cooperării Schengen la frontiera externă și elaborarea unui proiect de cercetare științifică în domeniul cooperării Schengen prin investigarea unor teme în echipe de studenți-masteranzi.
Dezbaterile din timpul seminarilor vizează însușirea noțiunilor fundamentale din domeniul instituțiilor și politicilor europene, a conceptelor și teoriilor cu privire la procesul construcției europene și a strategiei europene de supraveghere a frontierei externe, înțelegerea rolului instituțiilor polițienești europene și a cooperării polițienești, precum și a implicațiilor integrării României în Uniunea Europeană, asigurarea unui limbaj de specialitate, dobândirea unor noțiuni care să permită masteranzilor analizarea și evaluarea activităților polițienești ce au loc în Uniunea Europeană.
Însușirea cunoștințelor din domeniul ordinii și siguranței publice europene la frontiera externă permite aproprierea valorilor morale, sociale, politice ce definesc Uniunea Europeană, iar înțelegerea procesului pe care îl parcurge Uniunea contribuie la conștientizarea rolului și locului fiecărei poliții naționale, mai ales, în contextul cooperării pe standarde noi și cu alți indicatori de performanță.
Metodele folosite de cadrele didactice, pot fi: dialogul, problematizarea, interpretarea de texte. Sunt puse la dispoziția masteranzilor texte alese specifice temei aflate în dezbatere, iar pentru documentarea individuală a masteranzilor a fost publicată o culegere de Acte diplomatice privind frontiera României.
Fiecare curs este astfel proiectat încât să îmbine predarea, învățarea și examinarea. Procedeele de examinare și evaluare a studenților sunt centrate pe rezultatele învățării și anunțate masteranzilor din timp și în detaliu.
Programul de studii universitare de masterat dispune de un plan de cercetare științifică propriu, inclus în planul strategic al facultății și, respectiv, în cel al Academiei de care aparține. Temele de cercetare cuprinse în plan se înscriu în aria științifică a domeniului de studii de masterat, iar studenții-masteranzi vor fi evaluați și asupra întocmirii unui Proiect de cercetare științifică și nu numai, anual vor participa cu un Referat la Sesiunea de Comunicări științifice.
Finalitatea juridică a studiilor este în conformitate cu Ordinului M.E.C.T. nr. 5289 din 9 septembrie 2008, unde se stipulează că începând cu seria de masteranzi 2008/2010, la Diploma de Master se va anexa Suplimentul la Diplomă redactat bilingv (română/engleză, în baza unui model elaborat de grupul de experți ai Comisiei Europene, Consiliului Europei și CEPES/UNESCO) prin care se va stabili drepturile conferite de calificare și de titlu (posibilități de continuare a studiilor și statutul profesional conferit în urma finalizării programului studiilor de masterat) și competențele asigurate prin program – conform Legii nr.288/2004 privind organizarea studiilor universitare (art. 10, alin. 1-6). Astfel:
1. Diploma de master atestă că titularii acestora au dobândit cunoștințe și competențe generale și de specialitate, precum și abilități cognitive specifice.
2. Cunoștințe generale se referă la:
– cunoașterea politicilor și strategiilor europene și naționale în domeniul frontierelor externe;
– înțelegerea Sistemului Integrat de Management al Frontierei Externe;
-realizarea conexiunilor de aplicare a legislației europene, internaționale și naționale la situațiile practice neprevăzute din domeniul controlului și supravegherii frontierei externe Schengen;
3. Cunoștințe de specialitate se referă la:
– cunoașterea aplicată a Sistemului Integrat de Supraveghere a Frontierelor Externe ale Uniunii Europene;
– aprofundarea metodelor de cooperare polițienească și judiciară pentru prevenirea și contracararea criminalității grave de dimensiune transfrontalieră;
– aplicarea tehnologiei IT în schimbul de date cu privire la acțiunile teroriste, migrația ilegală și criminalitatea transfrontalieră;
– cunoașterea modalităților tehnice de cooperare specială între statele membre Schengen la frontierele interne (azilul și readmisia);
– descrierea și aplicarea rezultatelor analizei de risc la nivel operativ;
– descoperirea situațiilor de criză la frontiera externă;
– diferențierea coordonării și cooperării operaționale transfrontaliere prin echipele comune;
– aprofundarea noilor reguli de intrare, ședere și ieșire a persoanelor terțe în/din spațiul Schengen;
– cunoașterea noilor reguli și proceduri de control a documentelor de trecere a frontierei externe.
4. Competențe generale se referă la :
– interpretarea corectă a politicilor și strategiilor europene din sfera Afacerilor Interne pentru domeniul Schengen;
– utilizarea tehnicilor de cercetare în cadrul Sistemului de Management al Frontierei Externe Schengen și a celor de operare în Sistemul Integrat de Supraveghere a Frontierelor Externe ale Uniunii Europene;
– capacitatea de a sintetiza conținutul juridic al legislației europene în materia liberei circulații a persoanelor, a controlului la frontiera externă, vizelor, azilului și migrației;
– capacitatea analitică de a formula puncte de vedere profesionale în studii sau rapoarte de cercetare despre prevenirea și contracararea criminalității grave de dimensiune transfrontalieră;
5. Abilități cognitive specifice presupun:
– conceperea unor proiecte care să vizeze metodologia rezolvării situațiilor neprevăzute din domeniul controlului și supravegherii frontierei externe;
– capacitatea de a conduce operațiuni frontaliere cu echipe de intervenție și cu echipe mixte de cooperare polițienească;
– implementarea metodelor de cercetare moderne pe timpul elaborării analizei de risc la frontiera Schengen;
– evaluarea acțiunilor criminalității transfrontaliere la frontiera externă și stabilirea celor mai eficiente metode de contracarare.
6. Competențe de specialitate se referă la :
– înțelegerea adecvată a conceptelor noi europene din sfera Afacerilor Interne;
– capacitatea de a distinge conceptele esențiale ale politicilor de detaliile de interpretare din strategiile europene studiate ale domeniului Schengen;
– aplicarea conceptelor teoretice în practica controlului și supravegherii la frontiera externă Schengen;
– capacitatea de a prezenta clar și de a discuta pertinent conceptele studiate ale Sistemul Integrat de Supraveghere a Frontierelor Externe ale Uniunii Europene
– capacitatea de analiză, comparare, integrare a conceptelor studiate ale Sistemului Integrat de Management al Frontierei Externe;
– capacitatea de relaționare corectă a conceptelor însușite cu privire la cooperarea polițienească europeană intensificată la frontiera Schengen;
– capacitatea de a reține esențialul din multitudinea etapelor derulate cu ocazia analizei unui control de frontieră externă;
– capacitatea de a prezenta sintetic cunoștințele domeniului frontalier Schengen;
– capacitatea de a observa asemănările și deosebirile dintre puncte de vedere alternative exprimate pe o temă dată în contextul managementului frontalier;
– capacitatea de extrapolare în domeniul juridic al frontierelor externe;
– capacitatea de relativizare a perspectivelor de interpretare a unor operațiuni transfrontaliere;
– capacitatea de a opta pentru un punct de vedere sau altul exprimat în literatura de specialitate a domeniului Schengen;
– capacitatea de a integra experiența și cunoștințele personale în discutarea unui text juridic din sfera Afacerilor Interne;
– dezvoltarea curajului și încrederii în capacitatea de a exprima un punct de vedere personal;
– dezvoltarea capacității de adecvare contextuală a unei interpretări în domeniul managementului frontalier.
7. Posibilitatea de continuare a studiilor: parcurgerea studiilor universitare de doctorat profesional în domeniul de expertiză al Ordinii Publice și Siguranței Naționale.
8. Statut profesional : Manager în domeniul Schengen al Afacerilor Interne.
Masteratul „Managementul operațional la frontiera externă Schengen” este organizat și funcționează în baza prevederilor Hotărârii de Guvern nr. 404/2006 privind organizarea și desfășurarea studiilor universitare de masterat, a evaluării ARACIS transmisă prin adresa nr. 6734/30.10.2008 și a ordinului Ministerului Educației Cercetării și Tineretului nr. 5394 din 30 septembrie 2009, dar și a Regulamentului privind organizarea cursurilor de masterat în Academia de Poliție „Alexandru Ioan Cuza”, aprobat de Senatul acestei instituții, pe durata de 2 ani cu un număr de 120 credite.
Masteratul respectă în totalitate prevederile Filosofiei Educaționale de la Bolognia, adaptate domeniului Educației și Instruirii Vocaționale conform Declarației de la Copenhaga a miniștrilor europeni ai educației și a Comisiei Europene, precum și în spiritul Concepției de formare a personalului Ministerului Internelor și Reformei Administrative în domeniul Schengen, a standardelor Curriculum-ului Comun elaborat de Agenția Europeană pentru Managementul Cooperării Operaționale la Frontierele Externe (FRONTEX) referitor la pregătirea continuă a polițiștilor de frontieră din Europa.
Structura și conținutul didactic al masteratului sunt susținute de către Grantul de cercetare științifică fundamentală pe care l-am condus în perioada 2005-2006, fiind finanțat de Academia Română pe o perioadă de doi ani pe baza a două contracte de cercetare (nr. 134/2005 și nr. 126/2006), având ca temă: Implementarea acquis-ului Schengen în domeniul frontalier românesc și cunoașterea criminalități transfrontaliere.
Masteratul se adresează absolvenților cu diplomă de licență din domeniul juridic, ordinii și siguranței publice și al afacerilor externe care doresc dezvoltarea cunoștințelor dobândite în urma studiilor universitare de formare inițială, dar și dobândirea de noi cunoștințe europene din cadrul domeniului Schengen.
COORDONATORUL PROGRAMULUI DE STUDII UNIVERSITARE
Prof. univ. dr. Victor AELENEI
ACQUIS-UL SCHENGEN ÎN CONTEXTUL JAI
Prof.univ.dr. Victor AELENEI
TEMA 1
IMPORTANȚA UNITĂȚII EUROPENE
1. Unitate în diversitate europeană
În cei peste cincizeci de ani, Europa s-a construit în fiecare zi, reprezentând astăzi un mare desen al sfârșitului secolului XX, un mare succes istoric în pace, unitate și o mare speranță pentru secolul care a început.
Europa se direcționează într-un proiect vizionar și generos al statelor fondatoare născute din război și animate de dorința de a crea în populațiile europene condițiile unei păci durabile. Această dinamizare se înnoiește fără oprire din dorința popoarelor europene de a trăi în comun.
Ascensiunea Europei unite, astăzi, a ajuns până acolo încât europenii nu mai au granițe între ei, își împart aceeași monedă și girează interesele lor economico-comerciale în cadrul unor instituții comune dirijate de legi comune, ducând la creșterea nivelului de viață în mod considerabil. La acest beneficiu uman au aspirat și parte dintre statele din sud-estul continentului european care și-au introdus în legislația internă, într-un timp relativ scurt, întreg acquis-ul european.
Pentru a se înțelege cum au ajuns statele occidentale europene la unitate prin libera circulație a persoanelor, mărfurilor, serviciilor și capitalului, eliminând gradual controalele la frontiera internă se impune să analizăm succint, istoric și cronologic, toate acțiunile de referință, fără să intrăm în detaliile de fond,.
Edificarea unei Europe mai umane și mai drepte a stat permanent în atenția statelor naționale europene, conducătorilor acestora, politologilor, sociologilor, psihologilor, profesorilor universitari, economiștilor, juriștilor și cercetătorilor din toate domeniile vieții social-economice de pe continent.
Încercările de unificare s-au materializat, de-a lungul istoriei continentale, la început în mod degradant, prin forță și sabie, pe cale religioasă și prin războaie de cucerire.
O scurtă descriere istorică a unității europene a făcut-o profesorul universitar Dimitrie Gusti în anul 1930, afirmând cu optimism: „în lungul drum în decursul veacurilor, ideea de unificare europeană s-a transformat și a luat deosebite aspecte și anume: Europa a fost creată de mai multe ori și în mai multe feluri. A fost creată întâi de vechea Grecie și Alexandru cel Mare, Roma a creat a doua Europă prin Julius Caesar și pax romana. A treia Europă a fost creată de germanul Carol cel Mare-împăratul francilor. A patra Europă s-a constituit datorită domniei papale, cel avea în frunte pe Inocențiu al III-lea. Crearea celei de-a cincea Europă a fost visul lui Napoleon. Și lista continuă … .”
Ideea unității Europei are rădăcini adânci în istoria umanității. Ideea unificării Europei i-a preocupat de altfel pe ideologii tuturor timpurilor, de la Sully și Henric IV, Abatele de Saint Pierre, Jeremie Bentham, G. Leibniz la Jan Amos Comenius, Ch. de Montesquieu și Pierre Dubois. Saint-Simon a publicat, în ajunul Congresului de la Viena (octombrie 1814), studiul profetic: „Reorganisation de la societe europeenne, ou de la necessite et des moyens de rassembler les peuples de 1,Europe en un seul corps politique, en conservant a chacun son independance nationale” (Reorganizarea societății europene sau despre necesitatea și mijloacele de a reuni popoarele Europei într-un singur organism politic, păstrând independența națională a fiecăruia). Studiul lui Saint-Simon îl putem sintetiza printr-un raționament: Europa este un continent uman, o creație spirituală, o splendidă manifestare de voință și gândire. Europa nu înseamnă deci un teritoriu, ci o idee social-spirituală, este societatea popoarelor europene, care, pe baze antice și creștine, a creat acea civilizație, gloria Umanității.
Ulterior, ideea unificării Europei nu era decât un vis al filozofilor, scriitorilor și vizionarilor, cum ar fi Victor Hugo, care a avansat prima idee de unitate europeană, „Statelor Unite ale Europei”, inspirându-se de idealurile umaniste. Contribuții importante și-au adus-o și Dante, Voltaire, J. J. Rousseau, Imm. Kant. Visul acestora a fost însă spulberat de cele două războaie mondiale care au devastat continentul în prima jumătate a secolului XX.
Nicolae Titulescu a avut o serie de idei care au servit la conturarea unității europene, chiar din anul 1921 când a funcționat ca delegat permanent al României la Liga Națiunilor de la Geneva (fiind ales de două ori președinte al acestei organizații – 1930 și 1931), printre care ideea unei Europe Unite prin introducerea sintagmei „spiritualizarea frontierelor”. În acea calitate vorbea în anii 1930 de spiritualizarea frontierelor în Europa care va presupune și o spiritualizare a popoarelor. Sistemul de idei pentru Europa, care dau o valoare de excepție rațiunii lui Titulescu, se refereau la: pace, organizarea și dinamica păcii, ilegitimitatea războiului, Uniunea europeană, uniunea economică, asocierea statelor, sancționarea agresiunii, națiunea europeană și spiritualizarea frontierelor.
O nouă formă de speranță a luat însă naștere din ruinele celui de-al doilea război mondial când, între 1945 și 1950, câțiva oameni de stat, precum Jean Monet, Robert Schuman, Konrad Adenauer, Alcide de Gasperi și Winston Churchill, s-au hotărât să convingă cetățenii de necesitatea intrării într-o eră nouă, cea a unei organizări structurate a Europei Occidentale, bazată pe interese comune și fondate pe tratate, care ar garanta statul de drept și egalitatea între toate țările membre.
După al doilea război mondial, construcția unității popoarelor europene s-a realizat prin conciliere materializată prin înființarea unor instituții și organizații europene: Consiliul Europei, Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa, Comunitatea Europeană și ulterior, UNIUNEA EUROPEANĂ. Activitatea acestor organisme europene a constat în acțiuni și măsuri pentru realizarea stabilității democratice în interiorul unor granițe recunoscute internațional, stimularea cooperării economice transfrontaliere pentru operabilitatea economiilor de piață sănătoase, singurele care garantează un nivel de viață decent.
Constatăm astăzi că Uniunea Europeană este unică. Ea nu este un stat federal, ca Statele Unite ale Americii, pentru că țările membre Uniunii Europene rămân națiuni suverane independente. Uniunea Europeană nu este organizație interguvernamentală, cum este Organizația Națiunile Unite, deoarece țările membre își reunesc o parte a suveranității lor, obținând, în acest mod, o putere colectivă și o influență mondială pe care niciuna dintre ele nu ar putea să o atingă dacă ar acționa pe cont propriu.
În practică, prin reunirea suveranității se înțelege că Statele Membre deleagă anumite puteri de decizie unor instituții comune pe care le-au creat, astfel încât deciziile cu privire la probleme specifice de interes comun să poată fi adoptate în mod democratic, la nivel european.
Uniunea Europeană a devenit o putere comercială majoră și lider mondial în domenii precum protecția mediului și ajutoarele pentru dezvoltare. Nu este de mirare că numărul statelor membre a crescut de la șase la 28 și că există alte state candidate în vederea aderării.
Uniunea Europeană este una din cele mai importante zone economico-financiare ale lumii, unde cei aproximativ 500 de milioane de cetățeni europeni, care reprezintă 7.3% din populația lumii, au beneficiat de un buget anual de 141,9 miliarde Euro în 2011, reprezentând 1% din veniturile generate anual de statele membre și un PIB de 16.847 miliarde de dolari americani în 2011, care reprezintă 20% din PIB-ul estimat în termeni de paritatea puterii de cumpărare.
Cu toate aspectele negative ale crizei, unitatea europeană a statelor membre a devenit cel mai important actor din comerțul internațional cu bunuri, reprezentând 18,6% din totalul comerțului mondial, fiind cea mai mare piață de export pentru mai mult de 100 de țări. Succesul economic al Uniunii Europene nu ar fi fost posibil fără funcționarea unei Piețe unice, fără frontiere, în care există peste 23 milioane de firme, care asigură libera circulație a mărfurilor, serviciilor, forței de muncă și a capitalurilor.
În doar o jumătate de secol, Uniunea Europeană a adus pace și prosperitate în Europa și o monedă unică europeană (Euro) de care se folosește aproximativ 331 milioane de oameni, în fiecare zi. Este a doua monedă de rezervă a lumii, după dolarul american. Actualmente, proporția euro în cazul rezervelor valutare globale este de 26,3% cu o valoare de aproximativ de 5.120 miliarde de dolari. Euro este și a doua monedă din lume din punct de vedere al schimburilor valutare, folosită în aproximativ 40% din tranzacțiile zilnice de pe piețele valutate.
În acest spațiu comunitar cetățeanul Uniunii Europene are dreptul fundamental să circule liber, împreună cu familia sa, în alt stat membru al UE în scopuri economice sau de altă natură, pentru o ședere pe termen scurt sau lung ori chiar pentru o ședere permanentă ori să își aleagă locul în care vrea să muncească sau să trăiască fără nici o altă restricție din partea vreunui Stat Membru. Este un drept unic în lume la ora actuală și nici o altă formă de cooperare internațională între state nu asigură un drept comparabil.
Acest drept pare simplu de formulat, dar există câteva impedimente ce trebuie corectate pentru ca europenii să beneficieze din plin de acest fundament câștigat după frământatele evenimente care au cutremurat continentul european de nenumărate ori. Cel mai important impediment și în curs de realizare îl constituie garantarea unui spațiu european de siguranță, libertate și justiție. În acest spațiu cetățenii europeni trebuie să se bucure total de libera circulație, de protecție împotriva criminalității grave de dimensiune transfrontalieră, de acces egal la sistemul judiciar și să aibă garantate drepturile fundamentale oriunde s-ar afla în Statele Membre ale Uniunii Europene.
Din aceste considerente, libertatea, securitatea și justiția sunt valori cheie care constituie componente majore ale modelului societății europene. Ele se numără printre pietrele de temelie ale modelului de integrare europeană. Uniunea Europeană a instituit deja pentru cetățenii săi o piață unică, o uniune economică și monetară și are capacitatea de a face față provocărilor politice și economice globale.
Garantarea în spațiul Uniunii Europene a libertății, siguranței și justiției fiecărui cetățean a impus construcția unor instituții comunitare de coordonare, sprijin, schimb de informații și protecție care să imprime precizie, siguranță, încredere și acțiune eficientă în cooperarea poliției și a justiției din fiecare stat membru pentru contracararea infracțiunilor grave de dimensiune transfrontalieră.
Se cunoaște că spațiul Uniunii Europene, cu o vechime de 60 de ani, s-a extins în ultimul deceniu prin aderarea a 12 țări est-europene, ajungând la un total de 28 de state membre (cinci state membre UE nu apică acquis-ul Schengen), state care și-au dorit să facă parte și din spațiul de libertate, securitate și justiție, numit Schengen. Extinderea spațiului Schengen, format din 26 de state (patru state nu sunt membre UE), cu o vechime de peste 16 ani, la care și noi dorim să fim acceptați, a generat extinderea amenințărilor la adresa frontierelor și a securității statelor membre, cunoscute sub sintagma criminalitatea deosebit de gravă de dimensiune transfrontalieră. Această criminalitate este facilitată tocmai de elementele caracteristice globalizării și anume: dezvoltarea liberei circulații a persoanelor, a relațiilor economice și comerciale, a tehnologiei informațiilor concomitent cu deschiderea frontierelor europene de către noile state componente spațiului. Statele membre ale Uniunii Europene au conștientizat faptul că pentru a lupta eficient, pe termen lung, împotriva amenințărilor și pentru a proteja spațiul de libertate, siguranță și justiție, trebuie să construiască un domeniu separat care să cuprindă politici, strategii, instituții, legislații și modele de management pragmatic.
Funcționarea instituțiilor europene s-a bazat pe acordul de voință dintre statele membre care au renunțat la o parte din atribuțiile lor în favoarea organismelor comunitare competente. Instituțiile au exercitat anumite competențe, cu acordul statelor care s-au supus principiilor aplicabilității dreptului comunitar și a acestuia asupra dreptului intern. Din acest considerent, Statele Membre ale comunității europene nu mai pot să-și exercite suveranitatea în anumite domenii, prin adoptarea unor reglementări interne, ci trebuie să accepte și să se supună normelor juridice comunitare. Aceste norme juridice comunitare impun statelor membre să-și modifice legislația internă, alinierea ei la cea comunitară și acceptarea reglementărilor comunitare obligatorii.
Este de remarcat faptul că România a făcut pașii de unitate comunitară, prin opțiunea sa de aderare și apoi, integrare în structurile europene, cum ar fi:
– este membru cu drepturi depline în Consiliul Europei de la 07.10. 1993 (a aderat prin Legea nr. 64 din 4 octombrie 1993 publicată în „Monitorul oficial” nr. 238 din 4 octombrie 1993);
– este membru asociat la Comunitatea Europeană în baza Acordului de asociere încheiat la Bruxelles la 01 februarie 1993 și intrat în vigoare la 01 februarie 1995 (Acordul de asociere a fost ratificat de Parlamentul României prin Legea nr. 20).
– deoarece Uniunea Europeană a devenit principalul partener comercial al statului nostru, la 22 iunie 1995 România a înaintat președintelui Consiliului Uniunii Europene cererea oficială de aderare, iar după zece ani, la 25 aprilie 2005 a semnat Tratatul de Aderare, devenind stat membru al Uniunii Europene la 1 ianuarie 2007.
După îndeplinirea condițiilor de aderare, avantajele principale în marea piață unică europeană sunt: cetățenii unei țări comunitare au dreptul să se stabilească în orice țară a Comunității, muncitorii vor avea aceleași norme comune de muncă, recunoașterea reciprocă a diplomelor, armonizarea normativelor de securitate socială și igienă, efectuarea de plăți fără complicații, cumpărarea în propria țară a oricărui produs al altor țări comunitare, libera circulație a persoanelor, mărfurilor, serviciilor și capitalului fără control de frontieră, avantajele monedei unice.
Momente istorice de inițiere a unității europene
În istoria Europei, ideea de unitate este cunoscută încă din antichitatea greco-romană. Izvoarele scrise dovedesc faptul că manifestările de organizare politică la început s-au făcut pe spații mici, apoi pe spații din ce în ce mai întinse. Un exemplu edificator pentru acea perioadă l-a constituit unitatea militară a vechii Elade, în care cetățile grecești erau unite în așa numitele amficționii (reprezentau confederații ale cetăților grecești ce aveau instituții religioase și politice comune) în care se analizau și se soluționau aspectele de interes comun sau judecau anumite diferende între ele prin reprezentanții lor aleși ce făceau parte din Consiliul amficționilor. În Roma antică, cuceririle romane au cuprins aproape toată Europa, formând „Mundus romanus” în care „Pax romana” a funcționat ca o lege unică pe tot teritoriul imperiului. Conform legii, oamenii liberi din imperiu au devenit cetățeni romani, cu un anumit statut juridic, care erau protejați de o armată unică și de o administrație comună, iar pe întreg teritoriul circula o singură monedă.
După căderea imperiului roman unitatea politică a unei mari părți a Europei s-a realizat pentru o scurtă perioadă de timp pe vremea lui Carol cel Mare, dar care nu a durat mult deoarece chiar urmașii lui au destrămat Imperiul Caroligian, trasând pentru prima dată frontiere. Astfel, pe continentul european au apărut noi formațiuni statale care erau controlate de biserică din punct de vedere moral, juridic și social, căutând să mențină totuși o unitate între europeni. Dar, lipsa unei puteri politice unificatoare, invaziile popoarelor migratoare, destrămarea în provincii, rivalitățile între Papă și regi (împărați), între occident și orientul bizantin ce au caracterizat întreg Evul Mediu au dus la divizarea unității politice europene și apariția a două concepții de unificare europeană: „unificarea pontificală și unificarea imperială ”; ambele s-au dovedit a fi inconciliante. Aproape o mie de ani unitatea politică dintre europeni nu a existat, dar a rămas unitatea spirituală păstrată prin religia creștină a societății feudale, limba bisericească și cea latină. Totuși, acestei Europe occidentale îi lipsea partea răsăriteană cuprinsă în Imperiul Bizantin care s-a îndepărtat și mai mult după schisma din 1054.
Pe continentul european, în ciuda divizării politice, apare renascentismul care a propagat cu rapiditate ideile de unitate, dar și o diversificare a concepțiilor intelectuale și morale, având ca rezultat formarea tipului de om umanist și unificator, ce aparține nu unei singure țări, ci Europei, moștenitor al culturii antice și continuator al acesteia în noile condiții istorice, politice, sociale și culturale.
În aceste condiții, pe teritoriul european își fac apariția statele suverane ce anunță în perioada modernă o divizare atât a segmentului politic, cât și a celui economic și religios. Această divizare a dus la trasarea granițelor dintre statele europene care au devenit ulterior criterii de separare geografică, lingvistică, economică și socială ce au creat profunde rivalități și conflicte de interese. Cu toată această evidentă separare a statelor europene și a rivalităților dintre ele, au existat și idei de organizare și unificare europeană a lor pentru a asigura pacea europeană, cum ar fi:
– Dante, marele poet, concepea pacea universală prin federalizarea monarhiilor și conducerea lor de către un singur rege;
– la 1795 Immanuel Kant a conceput un proiect de federalizare a Europei care să aibă o constituție republicană;
– proiecte de unificare europeană au avut Voltaire și J.J. Rouseau;
– Victor Hugo și Garibaldi, după Congresul de la Paris din 1849 care a propus idei de unificare europeană federalistă concretizate în proiectul „State Unite Europene”, au creat o revistă a Statelor Unite Europene prin care se propagau diferite variante pașnice de unificare.
Aceste idei novatoare de unificare europeană, încă, nu-și găseau materializarea deoarece rivalitățile dintre marile puteri nu au creat astfel de condiții.
Secolul al XIX-lea găsește continentul european divizat în țări unde economia se afla în declin, iar până la sfârșitul secolului o parte dintre state au cunoscut progresele științifice și tehnice care au contribuit la creșterea disensiunilor dintre ele. La acestea s-au mai adăugat și neînțelegerile referitoare la împărțirea teritoriilor coloniale ce au pregătit terenul celor două războaie mondiale de la începutul și aproape mijlocul secolului al XX-lea.
După primul război mondial, tratatele de pace au redesenat harta Europei prin apariția de noi state naționale, cu trasări de noi frontiere, datorită triumfului principiului naționalităților al cărui creator a fost Thomas Woodrow Wilson (președintele SUA) președintele Conferinței de Pace de la Paris (1919-1920) și al principiului autodeterminării națiunilor apărut din lupta popoarelor pentru libertate. După înființarea statelor naționale au apărut importante idei și proiecte de unitate europeană datorită unor probleme etnice încă nerezolvate din punctul de vedere al unora, nemulțumirea unor foste imperii, pericolul naționalismului extremist și a comunismului.
Situația de neliniște și de neîncredere a statelor europene putea fi echilibrată numai printr-o organizare europeană. Astfel de idei, proiecte și acțiuni ce vizau unitatea europeană și care au constituit premisele viitoarei uniuni, au fost:
– ideea unei «federații europene», în varianta celei panamericane care o considera eficientă prin «cedarea unor elemente din suveranitatea statelor», îi aparține lui Richard Nikolaus Coudeuhove-Kalergi care în periodicul „Paneuropa” din 1923 și în cele trei volume din opera sa „Kampf um Paneuropa” (1925-1928), motivează că uniunea Europei era utilă pentru „a evita cucerirea continentului de către bolșevismul rus sau de dominarea economică a americanilor”. Coudeuhove-Kalergi a înființat, dar fără succes, o mișcare pentru crearea Uniunii Paneuropene (ce urma să aibă un Consiliu de conducere format din delegați ai statelor membre, o Adunare formată din reprezentanții parlamentelor naționale și o Curte de Justiție) la Viena în 1929 prin participarea într-un congres a două mii de reprezentanți din 24 de state (avea secțiuni naționale în toate țările de pe continent) care au creat un Program Paneuropean unde erau stabiliți vectorii unei confederații europene astfel: garantarea egalității, securității și suveranității confederale, crearea de alianțe militare, înfăptuirea uniunii vamale, stabilirea unei monede comune, punerea în valoare în comun a coloniilor statelor membre, respectarea civilizațiilor fiecărui stat, protejarea minorităților naționale și colaborarea pe plan internațional cu alte state în cadrul Societății Națiunilor. După terminarea războiului se întoarce în Franța, din Statele Unite Americane, punând bazele Uniunii Parlamentare Europene. Prin discursul său din cadrul Uniuni de la 8-12 septembrie 1947 demonstrează că mijlocul prin care Europa își poate reafirma potențialul și redobândi locul cuvenit între celelalte Națiuni îl reprezintă constituirea unei piețe întinse, dotată cu o monedă stabilă.
– au existat inițiative de creare a unor instituții unice europene: Uniunea Economică și Vamală Europeană și a Federației pentru Înțelegerea Europeană ce-și propuneau să propage, în mediile economice, ideea unificării economice europene;
– propunerea oficială și pentru prima dată a unui om de stat și președinte de onoare a Uniunii Paneuropene, Aristide Briand, la 8 septembrie 1929, la Geneva în cadrul Societății Națiunilor, de creare a unei Uniuni Federale Europene (în acel discurs s-a promovat ideea circulației persoanelor, mărfurilor și a capitalului în cadrul unei piețe comune europene; idee preluată de la Coudenhove-Kalergi Richard cu acordul său);
– numeroase lucrări care argumentau necesitatea uniunii statelor europene bazată pe acceptarea liber consimțită a statelor naționale au fost: Europa, patria mea (1928) – autor Gaston Riou, Statele unite ale Europei (1929) – autor contele Sforza, Spre Statele Unite ale Europei – autor Bertrand de Jouvenel, Europa (1930) – autor Edouart Herriot.
Aceste inițiative de unificare a statelor europene nu au avut aderență la masele populare, iar unele state europene nu erau dispuse să cedeze din suveranitatea lor, apoi au fost blocate de criza economică din 1929 – 1930, dar au meritul de a fi creat un limbaj comunitar prin folosirea termenilor, ca: „piață comună”, „uniune vamală”, „circulația mărfurilor, a capitalurilor și persoanelor”, foarte utili ulterior în construcția europeană.
2. Apariția unității și solidarității europene concomitent cu crearea Comunități Europene
La sfârșitul celui de-al doilea război mondial populația și teritoriul european erau ruinate economic și social, fapt ce a permis cu ușurință aplicarea ideilor de unitate europeană pentru depășirea situațiilor de criză generală. Relansarea acestor idei s-a materializat prin declarația lui Winston Churchill Leonard Spencer, din 19 septembrie 1946, de la Universitatea din Zürich, prin care propunea o Uniune a Statelor Europene: „Trebuie să respectăm o familie europeană într-un cadru regional care se va numi, poate, Statele Unite ale Europei și primul pas politic va fi acela de a constitui un Consiliu al Europei". Această inițiativă a determinat formarea unor grupuri și mișcări de transmitere a ideii de unitate europeană, cum ar fi: Uniunea Europeană a Federaliștilor, Uniunea Parlamentară Europeană, Mișcarea Liberală pentru Europa Unită, Mișcarea Socialistă pentru Statele Unite Europene și Noile Echipe Internaționale.
Prima acțiune a declanșat-o Uniunea Europeană a Federaliștilor împreună cu Uniunea Parlamentară Europeană care a organizat între 27-31 august 1947 Congresul de la Montreaux, susținând ideea federalistă. Apoi, Mișcarea Liberală pentru Europa Unită a inițiat în decembrie 1947 crearea Comitetului Internațional de Coordonare a Mișcărilor pentru Unitate Europeană, susținând ideea unionistă. Acest Comitet a organizat între 7-10 mai 1948 Congresul Europei de la Haga (a reunit peste 800 de personalități) unde s-a înființat Mișcarea Europeană care a stat la originea creării Centrului European de Cultură și a Consiliului Europei, instituții care au pus primele baze ale formării comunităților europene. Mișcare Europeană a avut un rol de coordonare și reunire a celorlalte mișcări europene pentru impulsionarea ideii de unitate europeană asupra guvernelor și parlamentelor naționale. Această mișcare avea ca președinți de onoare pe Winston Churchill, Alcide De Gasperi, Coudenhove-Kalergi, Paul Henri Spaak, Konrad Adenauer, Robert Schumman și se coordona prin Congres și Consiliu internațional format din reprezentanții consiliilor naționale.
Urmările negative ale războiului în planul existenței economice și sociale a statelor occidentale europene și acțiunea pozitivă a mișcărilor europene au contribuit la formarea unor organizații internaționale care au întărit baza formării comunităților europene.
Prima acțiune de unitate europeană a avut caracter militar, defensiv, ce a constat în înființarea Organizației militare europene prin Tratatul de la Bruxelles din 17 martie 1948 la care au aderat Franța, Anglia, Belgia, Olanda și Luxemburg, iar în 1949 aceste state au devenit și membre ale Organizației Tratatului Atlanticului de Nord constituită prin Tratatul de la Washington.
A doua acțiune de unitate europeană a constat în înființarea Organizației Europene de Cooperare Economică (denumită ulterior Organizația de Cooperare și de Dezvoltare Economică) prin Tratatul de la Paris din 16 aprilie 1948 pentru dirijarea ajutorului comun, oferit de către SUA prin Planul Marshall (lansat în vara anului 1947, având ca obiectiv principal reconstrucția economiilor statelor occidentale europene distruse în urma celui de-al doilea război mondial). Prin această organizație s-a realizat o cooperare regională ce a vizat obiectivele economice de refacere a capacităților economice și tehnice pentru creșterea rapidă a productivității și nivelului de viață a populației europene. Această cooperare regională a creat pe parcurs apariția unei piețe comune, care la început a fost împiedicată de existența frontierelor dintre state și a regulilor monetare, fiscale și ecologice.
A treia acțiune de unitate europeană, cu caracter politic, s-a materializat prin înființarea în 1949 a Consiliului Europei. Acesta a propus spre semnare Convenția europeană a drepturilor omului care are la bază DECLARAȚIA UNIVERSALĂ A DREPTURILOR OMULUI adoptată la 10 decembrie 1948 de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite ce a reluat principiile enunțate cu două secole în urmă de Declarația drepturilor omului și ale cetățeanului din 1789. Convenția Europeană a Drepturilor Omului reprezintă un pas spre respectarea „promovării idealurilor și principiilor ce alcătuiesc patrimoniul comun„ al popoarelor europene, surse ale libertăților individuale, politice și ale preeminenței dreptului care „fundamentează orice democrație adevărată ”.
Primul om care a propus un proiect de Pact pentru Uniunea Statelor Europene a fost Michel Debrė, în decembrie 1949, în cadrul Consiliului Europei, care prevedea un sistem de conducere și organizare „prezidențial și respectiv federalist, având un arbitru ales pe cinci ani prin vot universal și comisari stabiliți de acesta, un Senat format din miniștrii statelor membre, o Curte formată din judecători și o Adunare Europeană formată din delegați naționali”.
La începutul anului 1950, Jean Monnet, fost secretar general adjunct al Ligii Națiunilor, în perioada interbelică, îi propune ministrului de externe francez Robert Schumann, un plan de soluționare a divergențelor franco-germane, prin contopirea producțiilor de cărbune și oțel ale celor două țări.
Jean Monnet obține acordul lui Robert Schumann în legătură cu fezabilitatea proiectului, inclusiv în ceea ce privește preluarea de către acesta din urmă, în calitatea oficială pe care o avea, a paternității viitoarei instituții care avea să fie creată și care urma să se bazeze pe un principiu simplu, dar pragmatic: o Europă unită, însă care nu se va putea realiza dintr-o dată, ca o structură integrată, ci se va forma treptat, prin pași succesivi, prin inducerea graduală a unei solidarități de fapt, între statele vest-europene. Comisarul Planului Francez concepuse deja și instituția potrivită în acest sens, care urma să devină un veritabil motor al integrării europene: Înalta Autoritate a Cărbunelui și Oțelului, însărcinată să desființeze barierele vamale la cele două produse, având o deosebită importanță din punct de vedere politico-strategic și economic.
Robert Schumann aduce unele modificări planului prezentat de Jean Monnet și pe 9 mai 1950, obține acordul guvernului francez. În mod concret, guvernul francez propunea ca întreaga producție de cărbune și oțel franco-germană să fie pusă sub controlul unei Înalte Autorități, prin intermediul unei organizații deschise participării și altor țări ale Europei. „Unirea producției de cărbune și oțel – se susținea în declarația guvernului francez – va oferi imediat o bază comună pentru dezvoltarea economică a Europei” și va reprezenta „un prim pas în direcția federalizării” acesteia. Solidaritatea de producție astfel realizată, va face ca orice război între Franța și Germania să devină imposibil din punct de vedere material. Constituirea unei puternice unități de producție, deschisă participării în condiții identice tuturor țărilor europene interesate, va pune bazele reale pentru viitoarea lor unificare economică.
Propunerea lui Michel Debrė a fost întărită la Paris prin declarația de la 9 mai 1950 a ministrului de externe francez Robert Schumann, susținut de Jean Monnet, care își exprima opinii pătrunse de umanism și de realism prevestitor, astfel:
„Pacea mondială nu va putea fi salvgardată fără inițiative creatoare, la înălțimea pericolelor care ne amenință.(…) Punând în comun câteva producții de bază și stabilind o nouă Înaltă Autoritate ale cărei decizii vor fi obligatorii pentru Franța, Germania și țările care vor adera la aceasta, vor fi realizate primele baze concrete pentru o federație europeană indispensabilă salvgardării păcii.” (…)
„Solidaritatea de producție (subînțelesă de cărbune și de oțel) va face de neconceput și imposibil, din punct de vedere material, războiul dintre Franța și Germania. Această inițiativă, deschisă altor țări, va trebui să fie baza unei comunități mai largi și mai profunde.”(…)
„Europa nu se va face dintr-odată, nici printr-o construcție de ansamblu: ea se va face prin realizări concrete, creând mai întâi o solidaritate de fapt”.
Efectiv, Europa nu s-a format dintr-odată, ci prin realizări progresive, fiind toate consacrate de semnarea unor tratate internaționale și a unor acorduri interguvernamentale.
După acea declarație a ministrului de externe francez Robert Schumann, au început negocierile între statele occidentale europene pentru crearea unui întreg proces comunitar economic pe baza acceptării principiului renunțării la unele prerogative ale suveranității din partea statelor membre prin înființarea primelor Comunități europene astfel:
• de la 10 iunie 1950 și până la 18 aprilie 1951 s-au dus tratative la Paris între cele șase state europene (Franța, Germania de vest, Italia, Belgia, Olanda și Luxemburg) pentru înființarea unei comunități supranaționale care să decidă coordonarea și unirea piețelor naționale într-o piață unică economică în privința folosirii și controlului în comun a resurselor miniere și metalurgice. După negocieri de aproximativ un an de zile s-a semnat la 18 aprilie 1951 Tratatul de la Paris prin care s-a înființat Comunitatea Economică a Cărbunelui și Oțelului (C.E.C.O.), cunoscută și sub denumirea de Montanunion, intrat în vigoare la 25 iulie 1952, după ratificarea lui de cele șase parlamente naționale. Tratatul și-a găsit originea în declarația lui Robert Schumann, făcută la 9 mai 1950; el a reglementat problema producției de cărbune și oțel în Europa, deoarece unele țări (Belgia, R.F.G., Olanda) erau dezavantajate în privința primului produs, iar celelalte (Franța, Italia, Luxemburg) în privința celui de-al doilea. Rezultatele C.E.C.O. au constat în permiterea unei concurențe cu tarife rezonabile, dezvoltarea producției de cărbune în Franța și Luxemburg, modernizarea industriei siderurgice și construirea de noi unități de acest gen pe litoral (marea siderurgie „pe apă” la Dunkerque, Anvers, Rotterdam și Hamburg), păstrarea și crearea de noi locuri de muncă la o bună parte de mineri care, ulterior, au putut beneficia de susținere în reconversia profesională. În esență, tratatul a contribuit la extinderea economică prin apariția pieței comune a cărbunelui și a oțelului care a implicat suprimarea taxelor vamale și a restricțiilor cantitative la libera circulație a produselor, creșterea nivelului de trai în cele șase state membre. În acest tratat nu s-a evocat libera circulație a persoanelor, dar a deschis calea apariției a altor comunități și a pus bazele unificării viitoare. Tratatul s-a aplicat pe o durată de 50 de ani, iar guvernele s-au angajat să-și delege o parte din autoritatea suverană pentru construirea C.E.C.O.; din 1967 instituțiile sale au fuzionat cu a celorlalte două comunități care se vor forma ulterior;
• după numeroase întâlniri și conferințe ale miniștrilor de externe și experții celor șase state membre C.E.C.O. ( Mesina – iunie 1955, Bruxelles – 1955/1956, Veneția – mai 1956) a urmat semnarea la 25 martie 1957 a celor două Tratate de la Roma de către Belgia, Franța, Italia, Luxemburg, Olanda și Republica Federală Germană, « Europa celor Șase ». Tratatele din 25 martie 1957 au fost ratificate repede de către statele membre și au instituit din 1 ianuarie 1958 următoarele comunități:
– Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (C.E.E.A.), cunoscută sub denumirea de Euroatom (avea obiectiv de a crea, exploata, dezvolta, schimba în comun energia nucleară în scopuri pașnice pentru interese interne și regionale), a apărut datorită existenței deficitului de energie și rămânerea în urmă a statelor membre față de Anglia, SUA și URSS;
– Comunitatea Economică Europeană (C.E.E.), mai cunoscută sub numele de Piața Comună, cu obiectiv de a crea noi reglementări în privința schimbului economic de produse (eliminarea progresivă a taxelor vamale și a restricțiilor cantitative la intrarea și ieșirea mărfurilor), îndepărtarea obstacolelor din calea liberei circulații a persoanelor, capitalurilor și serviciilor pe teritoriul celor șase state membre). Ca noutate, tratatul, care consfințește crearea C.E.E., înscrie de acum printre obiectivele sale libera circulație a persoanelor pe teritoriul Comunității. Cu toate acestea, în text nu era menționată nici o măsură concretă referitoare la armonizarea legislațiilor transfrontaliere. În viziunea legislatorului, libera circulație era văzută înainte de orice dintr-un unghi economic și nu-i privea decât pe muncitori.
Aceste trei comunități aveau la bază o structură asemănătoare formată din patru organe cu atribuții asemănătoare, astfel: Consiliul – organ de decizie, numit Consiliul Special al Miniștrilor pentru C.E.C.O. și Consiliul pentru C.E.E., C.E.E.A.; Comisia-organ executiv, numită Înalta Autoritate pentru C.E.C.O. și Comisie pentru C.E.E., C.E.E.A; Parlamentul-organ de control, numit Adunarea Comună pentru C.E.C.O. și Adunarea pentru C.E.E., C.E.E.A; Curtea de Justiție – organ jurisdicțional, s-a hotărât de comun acord la Roma ca să fie același pentru cele trei comunități.
3. Unitatea europeană realizată prin Comunitatea Europeană
Prin crearea celor trei Comunități Europene s-a înființat o piață comună lărgită, o politică comercială comună în domeniul industrial-agricol și s-au pus bazele unei uniuni mai strânse între statele comunitare europene. Pe parcursul evoluției construcției celor trei comunități s-a simțit nevoia perfecționării instituționale a acestora prin unele tratate care s-au negociat sau prin adoptarea unor reglementări juridice care au modificat tratatele inițiale, urmărindu-se unificarea decizional-economică comunitară. Primul pas de unificare a celor trei comunități s-a făcut prin stabilirea unei singure Curți Europene de Justiție, în baza Convenției privind unele instituții comunitare din 25 martie 1957, iar următorul pas a constat în unirea organelor de control, prin Rezoluția din 20 martie 1958, sub denumirea de Adunare Parlamentară și, ulterior, Parlament European, prin Rezoluția din 30 martie 1962. La aproximativ un an se semnează la Elysée Tratatul franco-german (22 ianuarie 1963), numit și Tratatul Elysée, de președintele francez Charles de Gaulle și cancelarul german Konrad Adenauer, reprezentând Actul de creare a motorului integrării europene: axa Berlin-Paris (tratatul stabilea o strânsă colaborare franco-germană în domenii de interes comun, cum ar fi politica externă, politica de apărare și politica culturală). A urmat un moment evolutiv deosebit de important când, prin Tratatul de la Bruxelles, numit și Tratatul de fuziune, din 8 aprilie 1965, s-au unificat organele executive ale celor trei comunități sub denumirea de Comisia Europeană, iar organele decizionale ale celor trei comunități sub denumirea de Consiliu European pe structura de bază a C.E.E. (celelalte două comunități rămân numai organizații de strictă specialitate până la expirarea termenului de 50 de ani de funcționare). Imediat după aceste fuziuni Parlamentul European, odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Bruxelles (numit și TRATATUL COMUNITĂȚII EUROPENE) la 1 iulie 1967, a hotărât folosirea expresiei de Comunitate Europeană și a stabilit o politică de deschidere spre alte state europene și ulterior a înființat Curtea de conturi.
După 16 ani statele europene doritoare de unificare au reușit să formeze Comunitatea Europeană pe calea dialogului, încrederii, înțelegerii și a unei armonii extrem de bine venită din partea fondatoarelor.
După reușita unire economică a statelor comunitare au urmat o serie de propuneri, rapoarte, planuri, ordonanțe și hotărâri în direcția unificării politice, economice și creșterii competențelor instituțiilor comunității prin diverse întâlniri între șefii de state, guverne și miniștrii afacerilor externe. Cele mai relevante acțiuni cu acest scop au fost:
– Comunitatea Europeană (C.E.) a emis Ordonanța Nr. 1612/15 octombrie 1968 a Consiliului CEE cu privire la Dreptul la liberă circulație al angajaților din țările comunitare în baza art. 48 al Tratatului C.E.. Acest act juridic european a constituit baza legală pentru DREPTUL LA LIBERĂ CIRCULAȚIE ÎN SPAȚIUL Comunității Europene. În baza acestui act, care avea prioritate față de reglementările naționale, orice cetățean al C.E. călătorea pe bază de pașaport fără viză în orice stat al C.E. și avea dreptul să lucreze fără permis special de muncă;
– întâlnirea de la Haga a șefilor de state și guverne din decembrie 1969 urmată de cea a miniștrilor de externe din octombrie 1970, care au aprobat așa-numitul Raport Davignon (poartă numele inițiatorului său – ministrul de externe belgian) ce reprezenta o continuare a Proiectului Fouchet din 1962 (ministrul de externe francez, Christian Fouchet, a inițiat în 1961 și 1962 proiectul de statut al Uniunii Politice Europene, care prevedea respectarea independenței statelor membre și elaborarea în comun a politicii externe, de apărare și culturale ale acestora) a concluzionat dorința unei integrări politice europene;
– întâlnirea șefilor de stat și de guverne de la Paris din octombrie 1972, unde s-a propus să se realizeze o Uniune Europeană până în 1980, materializată prin Raportul Comisiei asupra Uniunii Europene, a prevăzut o cooperare a organelor legislative și executive în trei variante: de tip statal, federativ sau comunitar;
– la 1 iunie 1977 Curtea Europeană de Justiție (C.E.J.) a hotărât limitarea „Dreptului de liberă circulație a oricărei persoane dintr-un stat al C.E. care pune în pericol ordinea publică, securitatea și sănătatea societății” (în asemenea situații orice persoană era respinsă de la graniță);
– între 7 și 10 iunie 1979 au loc primele alegeri directe pentru PE;
– în 1982 Curtea Europeană de Justiție stabilește că „un stat din C.E. nu are dreptul de a refuza șederea unui angajat, care are naționalitatea unui alt stat din C.E., dacă nu intră în conflict cu un cetățean al propriei țări”;
– reuniunea Consiliului European de la Stuttgart din iunie 1983 a adoptat Declarația Solemnă asupra Uniunii Europene din partea șefilor de state și guverne;
– în 1984 Curtea Europeană de Justiție decide că „Dreptul la liberă circulație în sensul legislației U.E. se referă în principiu la dreptul de a călători și de a ședea fără o permisiune specială în alt stat al U.E”. Rezultă că acest drept se aplica în momentul trecerii frontierei unui alt stat din U.E.
– reuniunea Parlamentului European din 14 septembrie 1984 a adoptat proiectul de creare a Uniunii Europene și modificarea sistemului instituțional prin revizuirea tratatelor de instituire a comunității (în acest sens Consiliul European de la Milano din 28-29 iunie 1985 a hotărât să se convoace o conferință interguvernamentală care să elaboreze un tratat ce urma să stabilească politica externă și de securitate comună și să modifice tratatele comunității);
– la 1 ianuarie 1985, statele C.E. hotărăsc să elibereze pașapoarte după un model unic al C.E. ce trebuie să înlocuiască progresiv pașapoartele naționale. Aceste pașapoarte erau considerate, în continuare, pașapoarte naționale deoarece erau proprietatea statelor care le-au emis. Modelul unitar – „PAȘAPORT EUROPEAN” – avea ca scop consolidarea sentimentului de comunitate în rândul cetățenilor C.E. prin facilitarea liberei circulații a persoanelor. Model de pașaport standardizat a fost ales la 23 iunie 1981 și redactat în toate limbile oficiale ale Comunității Europene. Pașaportul european a fost introdus astfel: la 1 ianuarie 1985 în Franța, Italia, Irlanda, Luxemburg, Danemarca – la 1 iulie 1985 în Olanda, Belgia, Grecia – la 1 ianuarie 1987 în Marea Britanie – la 1 ianuarie 1991 în Germania;
– la data de 14 iunie 1985, Franța, Belgia, Germania, Luxemburg și Olanda încheie, în localitatea viticolă luxemburgheză Schengen, Acordul de la Schengen sau Schengen 1 privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune. Este vorba despre o înțelegere încheiată între guvernele statelor mai sus menționate care are ca scop crearea unei Europe fără granițe interne;
– lucrările conferinței interguvernamentale de la Luxembourg din 9 septembrie 1985 a elaborat Actul Unic European (AUE) ce a intrat în vigoare la 1 iulie 1987, fiind semnat de către cele 12 state membre ale Comunității Europene (cele șase state fondatoare a celor trei Comunități formate în 1951, 1957 și ale Comunității Europene formată în 1967, la care au mai aderat: Marea Britanie, Danemarca și Irlanda – 1 ianuarie 1972; Grecia -1979; Spania și Portugalia – 1 ianuarie 1986). Actul Unic European a constituit documentul oficial de unire a dispozițiilor privind reforma instituțiilor europene și de finalizare a Pieței Interne până la sfârșitul anului 1993. Actul Unic European a definit pentru prima dată libera circulație a persoanelor ca, fiind una din cele patru libertăți fundamentale ale Pieței Interne. Prin AUE s-a amendat, completat prevederile Tratatului de la Roma și s-a extins domeniul de acțiune comunitară prin recunoașterea Consiliului European în mod oficial ca organ de decizie a întregii comunități. Important este și faptul că s-a creat organul al doilea de jurisdicție europeană – Tribunalul de Primă Instanță. Așadar, iată că prin acest moment de referință european s-a creat baza juridică a realizării Uniunii Europene;
– în 1989 prin hotărârea Curții Europene de Justiție se stabilește că și „turiștii au statut de beneficiar de servicii”. Astfel, și ei au dreptul la liberă circulație, iar reglementările naționale contrare sunt nule. În consecință, polițiștii de frontieră vor respecta, la efectuarea controlului la intrare, dreptul la liberă circulație al fiecărui cetățean membru al C.E.;
– la 19 iunie 1990 se semnează Convenția de Aplicare a Acordului de la Schengen (CAAS) [sau, după alții, Convenția de Implementare a Acordului de la Schengen (CAAS), Acordul de Implementare a sistemului Schengen (CAAS)] sau Schengen 2; apoi, se ratifică documentul de către toate statele fondatoare sau care au aderat ulterior;
– prin unificarea celor două state germane la data de 03 octombrie 1990, cele cinci noi landuri federale fac parte din C.E.;
– prin hotărârea Curții Europene de Justiție din 05 martie 1991 Giagounidis se stabilește că dreptul la liberă circulație se menține și atunci când un cetățean al unui stat din U.E. sau S.E.E. folosește un document de identitate care, conform reglementărilor statului emitent, nu este valabil pentru trecerea frontierei;
– prin sentința din 30 mai 1991 Curtea Europeană de Justiție decide că cetățenii străini din C.E. nu au obligația de a declara la graniță scopul șederii lor sau să prezinte dovezi pentru apartenența la grupuri de persoane care beneficiază de drepturi de libertate comunitară (Poliția de Frontieră are interdicție să pună întrebări cu privire la scopul șederii acestor persoane);
– la 9 decembrie 1991 s-a întrunit la Maastricht Consiliul European care a hotărât constituirea uniunii economico-monetare și a celei politice prin includerea acestei problematici într-un singur tratat denumit, Tratatul Uniunii Europene (T.U.E.) sau Tratatul de la Maastricht.
4. Unitatea popoarelor europene realizată prin Uniunea Europeană
Condițiile economice și politice au permis celor 12 state ale Comunității Europene să semneze Tratatul de la Maastricht (Tratatul privind Uniunea Europeană sau prescurtat T.U.E.) din 7 februarie 1992 ce a constituit de jure formarea UNIUNII EUROPENE (UE). Acesta a intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993 după ce a fost ratificat de cele 12 state membre (Luxemburg-28.08 1992, Grecia-03.11 1992, Franța-04.11 1992, Irlanda-23.11 1992, Italia-05.12 1992, Belgia-10.12 1992, Olanda-28.12 1992, Spania-31.12 1992, Portugalia-16.02 1992, Danemarca-17.06 1993, Marea Britanie-02.08 1993, Germania-01.11 1993). Au mai aderat la Uniunea Europeană, prin semnarea tratatului, încă trei state: Austria, Finlanda și Suedia la 01.01 1995.
Tratatul de la Maastricht privind instituirea Uniunii Europene a reprezentat a doua modificare esențială a celor trei tratate care au format Comunitatea Europeană.
Tratatul semnat la Maastricht a depășit obiectivul economic inițial al Comunității Europene – realizarea unei piețe comune – și a oferit pe viitor o dimensiune politică. Tratatul a constituit, pentru acest motiv, o etapă nouă în procesul de construcție a unității europene, o legătură tot mai strânsă între popoarele Europei .
Tratatul de la Maastricht a introdus pentru prima oară conceptul de cetățenie europeană și dreptul de liberă circulație și de liberă rezidență în interiorul Uniunii Europene tuturor cetățenilor Statelor Membre acesteia.
Conform Tratatului de la Maastricht, Uniunea s-a format pe trei piloni: primul aflat în administrarea Comisiei Europene și vizează problemele aflate în competența sa (viză, azil, imigrare și circulația persoanelor), al doilea vizează politica externă și de securitate comună și al treilea ce privește justiția și afacerile interne; ultimii doi piloni au avut la bază principiul cooperării.
Tratatul de la Maastricht privind instituirea Uniunii Europene a determinat, între anii 1994 și 1996, statele Central și Est europene – Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, România, Slovenia, Slovacia, Cehia, Turcia, Ungaria și Cipru, să încheie așa numitele Convenții Europene (sau Convenții de Asociere) și să întocmească cereri de aderare oficiale pentru integrarea în UE. Aceste convenții europene au asigurat și permis societăților economice deja independente din aceste state dreptul de a deschide filiale în state ale UE.
Tratatul de la Maastricht a reprezentat geneza conceptului afaceri interne și justiție la nivel european, unic în lume, fiind fundamentul juridic pentru crearea unui nou domeniu de interes pentru comunitățile europene.
Un moment de unitate europeană l-a constituit punerea bazelor Tratatului de la Amsterdam semnat la 2 octombrie 1997. Acesta a extins suveranitatea reunită a statelor membre asupra mai multor domenii, ceea ce a avut ca rezultat o extindere a drepturilor cetățenilor și o interacțiune mai strânsă în politicile sociale și de ocupare a forței de muncă. Acest tratat a intrat în vigoare la 1 mai 1999, fiind ratificat de toate cele 15 State Membre ale Uniunii Europene, când ultimul stat a depus la guvernul Republicii Italiene instrumentele de ratificare și a intrat în vigoare în prima zi a celei de-a doua luni care a urmat.
Tratatul de la Amsterdam a introdus progresiv crearea sintagmei spațiu de libertate, siguranță și justiție. Noțiunea a înlocuit conceptul de justiție și afaceri interne introdus prin Tratatul de la Maastricht, având ca scop armonizarea dreptului la liberă circulație în interiorul Uniunii Europene cu un nivel ridicat de protecție și garanții legislative pentru toți cetățenii.
Tratatul a adus îmbunătățiri substanțiale asupra: obiectivelor propuse; politicii externe și de securitate; cooperării judiciare și polițienești în materie penală; cooperării intensificate între Statele Membre; liberei circulații a persoanelor referitor la problematici de control la frontierele externe, vize, azil, refugiați și imigrație; strategii pentru ocuparea forței de muncă competente, calificate, capabile de adaptare și a unei piețe a muncii apte să reacționeze rapid la evoluția economiei; cooperarea vamală.
Ca noutate, Tratatul de la Amsterdam a introdus Protocolul de integrare a Acquis-ului Schengen în cadrul Uniunii Europene și Protocolul privind stabilirea sediilor instituțiilor și anumitor organisme și servicii ale Uniunii Europene și ale Europol-ului.
Tratatul de la Amsterdam consolidase dimensiunea socială a Uniunii Europene și prevăzuse o serie de reforme necesare aderării noilor membri ai Uniunii Europene.
Extinderea Uniunii Europene prin aderarea statelor din centrul și sud-estul continentului a determinat la 11 decembrie 2000 constituirea Conferinței interguvernamentale de la Nisa. Aici, șefii de state și guverne au negociat o serie de probleme legate de extindere, cum ar fi: în Parlamentul European s-a modificat numărului parlamentarilor la 732, iar redistribuirea numărului de locuri se va efectua imediat ce un stat va deveni membru; repartizarea voturilor în Consiliul Uniunii Europene – (scala este stabilită de la 3 la 29, fapt ce a determinat ca România să aibă un număr de 14 voturi); fiecare stat european să aibă în cadrul Comisiei Europene câte un comisar (dar numărul total al Comisiei să nu depășească 27 de membri).
Condiție indispensabilă extinderii Uniunii, tratatul de la Nisa, semnat la 26 februarie 2001, a avut ca obiectiv să permită asigurarea unei bune funcționări instituționale atunci când Uniunea Europeană va număra aproape treizeci de membri.
El se înscrie așadar, în esență, în optica unei reforme instituționale orientată către trei axe principale: alcătuirea și funcționarea instituțiilor europene, procedura decizională în cadrul Consiliului și cooperările intensificate.
Încă de la crearea sa, Comunitatea Europeană devenită Uniunea Europeană a avut în vedere extinderea sa la ansamblul țărilor europene. Această lărgire a privit cele treisprezece țări care depuseseră cererea de intrare în Uniunea Europeană: Bulgaria, Cipru, Estonia, Ungaria, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Republica Cehia, România, Slovacia, Slovenia și Turcia.
La 1 ianuarie 2002 a intrat, fizic, în vigoare moneda și bancnota de circulație europeană EURO, fapt pentru care moneda națională a unor 17 state ale Uniunii Europene, ce formează zona euro, nu mai există. Aceste state sunt: Austria, Belgia, Cipru, Estonia, Finlanda, Franța, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburg, Malta, Olanda, Portugalia, Slovacia, Slovenia și Spania. Euro mai este folosit cu acordul comunității în Monaco, San Marino și Vatican, iar trei alte state – Andorra, Kosovo și Muntenegru – utilizează moneda europeană fără să aibă acordul Uniunii Europene.
Proiectul de Tratat de instituire a unei Constituții pentru Europa a fost aprobat și semnat în octombrie 2004, dar nu a intrat în vigoare pentru că nu a fost ratificat de toate Statele Membre ale UE.
În anul 2004 la unitatea europeană aderă, din cele treisprezece țări numai popoarele celor zece state est europene: Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovenia, Slovacia, Cehia, Ungaria și Cipru, iar în anul 2007 are loc aderarea României și Bulgariei, apoi la 1 iulie 2013 Croația cel mai probabil va deveni cel de-al 28-lea stat membru al UE.
Tratatul de la Lisabona aduce o nouă arhitectură instituțională a funcționării Uniunii Europene în formula extinsă la peste 27 de state membre.
Importantele schimbări pe care le aduce arhitecturii Uniunii Europene textul agreat la Lisabona sunt: existența unui președinte al Uniunii Europene; redistribuirea voturilor Statelor Membre în Consiliul Uniunii Europene; numărul comisarilor vor rămâne la două treimi din numărul de State Membre, urmând o regulă de rotație corespunzătoare; redistribuie locurile din Parlamentul European conform unei formule proporționale, unde nici unul din Statele Membre nu va putea avea mai mult de 96 locuri sau mai puțin de șase, iar numărul maxim de deputați europeni va fi 750; existența unui ministru de externe denumit Înalt Reprezentant al Uniunii Europene pentru Afaceri Externe și Politica de Securitate. Uniunea Europeană va avea personalitate juridică, la fel ca un stat și nu ca o organizație internațională, dar nu va avea dreptul de a se substitui Statelor Membre în chestiuni pentru care nu a primit mandat să o facă. Parlamentele naționale ale Statelor Membre vor avea un rol mai mare în luare deciziilor europene prin faptul că vor putea aduce contestații legislației UE. Transferul de suveranitate de la Statele Membre la Uniunea Europeană este unul limitat; au fost extinse puterile Comisiei, Parlamentului și Curții de Justiție în domeniul justiției și afacerilor interne; Curtea de Justiție va avea dreptul să judece cazuri pe baza legislației UE/JAI, ca azilul, vizele, imigrația ilegală sau cooperarea în materie juridică.
Misiunea Uniunii Europene este de a organiza relațiile dintre Statele Membre și între popoarele acestora, într-o manieră coerentă, având drept suport solidaritatea acestora într-un spațiu de libertate, siguranță și justiție.
Libertatea, siguranța și justiția sunt valori cheie care constituie componente majore ale modelului societății europene. Ele se numără printre pietrele de temelie ale modelului de integrare europeană. Uniunea Europeană a instituit deja pentru cetățenii săi o piață unică, o uniune economică și monetară și capacitatea de a face față provocărilor politice și economice globale. Ea a realizat, de asemenea, progrese importante în stabilirea unui spațiu al libertății, al securității și al justiției; prioritatea momentului este de a plasa cetățeanul în centrul acestui proiect.
Toate activitățile, acțiunile și politicile din spațiul Uniunii Europene sunt cuprinse într-un cadru juridic, așa numitul Acquis-ul comunitar. Pornind de le etimologia termenului, afirmăm documentat că a c q u i s provine din limba franceză, se scrie și pronunță ca în limba de origine, însemnând ceea ce s-a dobândit.
Acquis-ul comunitar este ansamblul de drepturi și obligații asumate de Statele Membre ale Uniunii Europene, de norme juridice ce reglementează activitatea Comunităților Europene și a instituțiilor Uniunii Europene.
Acquis-ul comunitar are un efect de directă aplicare, actele juridice europene nu trebuie ratificate, ele fie se transpun în legislația internă, cum este cazul directivelor, fie se aplică direct, cum este cazul regulamentelor. Pentru a fi cunoscute, aceste acte sunt traduse în limba națională a statului membru al Uniunii Europene, iar accesul, atât al persoanelor fizice, cât și al celor juridice la ele trebuie să fie nediscriminatoriu.
Legislația comunitară se adresează atât persoanelor juridice, cât și persoanelor fizice, acoperind o varietate de domenii, de la agricultură, pescuit până la telecomunicații, energie, concurență sau justiție și afaceri interne, unde fiecare formează un acquis cu o terminologie specifică.
Actualmente acquis-ul Schengen în contextul JAI cuprinde următoarele domenii de analiză care se pot petrece la frontierele externe ale spațiului comun de libertate, securitate și justiție: domeniul liberei circulații a persoanelor; domeniul vizelor; domeniul migrației; domeniul azilului; domeniul cooperării polițienești; domeniul cooperării vamale; domeniul luptei împotriva fraudei și corupției; domeniul combaterii drogurilor.
Tema 2
ACQUIS-UL SCHENGEN ȘI DOMENIUL JAI
1. Cooperarea în domeniul Justiție și Afaceri Interne
Tratatul de la Maastricht a declarat în mod oficial azilul, imigrația, cooperarea judiciară în materie penală (civilă) și cooperarea polițienească, precum și combaterea formelor grave de criminalitate transfrontalieră, ca fiind „chestiuni de interes comun”. Tratatul a acordat pentru prima dată instituțiilor Uniunii Europene competența de a acționa în aceste domenii.
Justiția și Afacerile Interne a reprezentat unul din cei trei piloni pe care s-a fondat Uniunea Europeană, alături de Comunitățile Europene (Pilonul I) și Politica Externă și de Securitate Comună (Pilonul II). Pilonul III, Cooperarea în domeniul Justiției și al Afacerilor Interne (JAI) s-a instituționalizată inițial în structura Uniunii prin Titlul VI din Tratatul de la Maastricht (1992), în care erau enumerate probleme de interes comun pentru care erau prevăzute proceduri de cooperare. Scopul cooperării a fost, pe de o parte, acela de a înlătura ultimele obstacole în calea liberei circulații a persoanelor în interiorul Uniunii Europene, iar, pe de alta, de a aprofunda cooperarea Statelor Membre în aceste domenii. Cooperarea a inclus politica acordării de azil, regulile aplicate în cazul trecerii frontierelor externe ale Statelor Membre, politica în domeniul imigrației, combaterea traficului de droguri, combaterea fraudei internaționale, cooperare judiciară în materie de drept penal și civil, cooperare în domeniul vamal și cooperare polițienească. În cadrul celui de-al treilea pilon al Uniunii Europene toate domeniile referitoare la justiție și afaceri interne erau reglementate prin metoda interguvernamentală.
Ulterior, Tratatul de la Amsterdam (1997) a reorganizat cooperarea în domeniul Justiției și al Afacerilor Interne, stabilind ca obiectiv crearea unui spațiu comun al libertății, securității și justiției, introducând în cadrul său și legislația Schengen pentru a permite o veritabilă liberă circulație a persoanelor pe teritoriul Uniunii Europene și pentru a lupta mai eficient împotriva crimei organizate și a fraudelor.
Consiliul European de la Viena din decembrie 1998 a aprobat Planul de Acțiune al Consiliului și Comisiei Europene de stabilire a unui spațiu al libertății, securității și justiției, care deschidea o nouă dimensiune pentru acțiunea în acest domeniu, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam. Totodată, Consiliul a cerut să se acorde o atenție sporită creării unui spațiu juridic european, în conformitate cu Tratatul de la Amsterdam, care să conțină instrumentele necesare pentru o cooperare juridică eficientă și dezvoltarea rolului Europol și Eurojust ca instrumente de luptă împotriva crimei organizate. Planul de acțiune a fost detaliat și dezvoltat de Consiliul European de la Tampere, din octombrie 1999, unde cooperarea în domeniul justiției și al afacerilor interne s-a întemeiat, pe deplin. Totodată, s-au stabilit și obiectivele Uniunii Europene până în 2009 în privința spațiului de libertate, siguranță și justiție.
După introducerea Sistemului Schengen în cadrul juridic și instituțional al Uniunii Europene rolul Comitetului executiv Schengen a fost preluat de Consiliul UE pentru Justiție și Afaceri Interne (participă miniștrii de resort ai Statelor Membre), iar sarcinile celorlalte comisii Schengen anterioare a fost preluat de COREPER (Comitetul Reprezentanților Permanenți) compus din:
– trei grupuri de lucru de rang înalt: Grup de lucru Evaluare Colectivă, Grup de lucru Evaluare Schengen, Grup de lucru privind Drogurile;
– două comitete: Comitetul Strategic pentru Imigrație, Frontiere, Azil (SCIFA), organizat pe grupuri de lucru specializate pe imigrație, azil, vize, frontiere externe, expulzare, documente false, CIREFI;
– Comitetul permanent de securitate organizat pe grupuri de lucru specializate terorism, cooperare polițienească transfrontalieră, droguri și criminalitate, puncte vamale, Europol, SIS/SIRENE, cooperare în domeniul justiției, rețeaua judiciară europeană, procedura de transmitere a datelor.
Consiliul JAI este singurul organ cu putere de decizie în cadrul cooperării Schengen. Fiecare stat membru deține un loc în acest consiliu și este reprezentat de un ministru sau secretar de stat. Consiliul JAI deține un aparat administrativ compus din înalți funcționari care sprijină activitatea Consiliului. În cadrul acestei administrații există grupurile de lucru enumerate anterior.
În plan practic, Consiliul JAI a luat numeroase decizii referitoare la anumite prevederi ale CAAS (de exemplu: anularea sau prelungirea valabilității vizelor Schengen în interiorul țării, condițiile pentru reluarea temporară a controalelor la frontiere interne conform art. 2 alin. 2 CAAS – modificat prin Codul frontierelor Schengen, cooperarea reprezentanțelor consulare la acordarea vizelor). De asemenea, au fost adoptate norme de aplicare detaliate: printre altele, Manualul Comun Schengen (Manualul Schengen) pentru controlul la frontieră și Instrucțiunile Consulare Comune (ICC) pentru misiunile diplomatice.
Prin Regulamentul CE 789/2001 (Jurnalul Oficial CE L 116 pag. 2 din 26.04.2001) și Regulamentul CE 790/2001 (Jurnalul Oficial CE L 116 pag. 5 din 26.04.2001) au fost stabilite procedurile pentru modificarea Manualului Schengen și a Instrucțiunilor Consulare Comune.
Exemplificăm câteva din actele juridice de început elaborate de Consiliul UE pentru JAI, cu deosebită relevanță pentru domeniul liberei circulații a persoanelor și al trecerii frontierei de către persoane de care trebuie să se țină cont în aplicarea conținutului lor:
– Hotărârea Consiliului de Justiție și Interne a UE din 30.11 1994 cu privire la înlesnirea călătoriilor pentru elevi din terțe state în cadrul unei excursii școlare;
– Decizie a Consiliului de Justiție și Interne a UE din 20.05 1995 cu privire la garanțiile minime pentru proceduri de acordare de azil;
– Decizie a Consiliului de Justiție și Interne a UE din 26.06 1997 cu privire la cetățeni minori neînsoțiți din terțe țări;
– Recomandarea Consiliului de Justiție și Interne a UE din 30.11 1994 cu privire la tranzitul în scopul expulzării;
– Recomandarea Consiliului de Justiție și Interne a UE din 30.11 1994 cu privire la introducerea unui document de călătorie standard pentru repatrierea cetățenilor din terțe state;
– Punctul de vedere comun al Consiliului de Justiție și Interne a UE din 25.10.1996 cu privire la programele de ajutorare și informare pentru domeniile de frontieră;
– Măsuri comune ale Consiliului de Justiție și Interne a UE din 16.12.1996 cu privire la elaborarea unitară a titlurilor de ședere, model și descriere.
Până la intrarea în funcțiune a prevederilor Tratatului de la Lisabona, baza legală a domeniului Justiției și Afacerilor Interne este constituită de articolele 29-42 din Tratatul Uniunii Europene, de art. 17-22 și art. 61-69 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană.
2. Introducerea Acquis-ului Schengen în Acquis-ul Uniunii Europene
Tratatul de la Amsterdam, intrat în vigoare la 1 mai 1999, este considerat tratatul global compus din tratatele modificate asupra Comunității Europene (TCE), Tratatul Uniunii Europene (TUE), 13 protocoale și un document final cu 59 de declarații.
Includerea legislației Schengen în cadrul Uniunii Europene s-a făcut prin Protocolul de adoptare a Acquis-ului Schengen. Cauzalitatea introducerii acestei legislații s-a făcut prin raportare la obiectivele comune ale Acquis-ul Schengen și ale Uniunii Europene, de a crea un spațiu al liberei circulații și pentru a garanta totodată securizarea frontierei externe prin măsuri adecvate. În acest sens, s-a ținut cont de ideea definitorie a cooperării Schengen, care a fost concepută drept precursoare a integrării europene și în special a liberei circulații a persoanelor în Uniunea Europeană.
Pe baza acestui protocol Acquis-ul Schengen a fost mai întâi definit ca un grup de lucru comun, iar apoi a fost integrat în cadrul legal al Uniunii Europene. Prin aceasta, Acquis-ul Schengen este sub autoritatea Uniunii Europene.
În cadrul juridic european Tratatul de la Amsterdam a transferat din pilonul III domeniul „Vize, azil, imigrație, alte politici legate de circulația persoanelor” în pilonul I (Tratatul Comunităților Europene). De asemenea, au fost transferate și numeroase reglementări ale Schengen 2 (granițe exterioare, desființarea controalelor la granițele interioare și măsurile compensatorii). Cooperarea polițienească și judiciară (schimbul de informații între poliții și justiții) a rămas subordonată în continuare la Cooperarea în Domeniul Justiției și Internelor (Tratatul asupra Uniunii Europene, așa numitul pilon III). Acest lucru a avut drept consecință divizarea și repartizarea Acquis-ului Schengen către baza juridică a Tratatului Comunității Europene (TCE) și Tratatul Uniunii Europene (TUE).
Conform articolului 140, paragraful 1 din CAAS, orice stat membru al Comunităților Europene poate adera la sistemul Schengen. Aderarea este reglementată printr-un acord care trebuie ratificat între acest stat și statele contractante.
Conform articolul 139 din CAAS sistemul Schengen poate intra în vigoare într-un stat care a aderat la comunitatea Schengen atunci când un control a relevat faptul că în statul respectiv sunt întrunite cu adevărat condițiile în acest sens. Este vorba în special de funcționarea completă a componentelor sale naționale din Sistemul de Informații Schengen și aplicarea unor standarde de control eficient la granițele sale exterioare. Controlul de evaluare a statelor candidate s-a exercitat, înainte de către Comitetul executiv Schengen (la nivel de miniștri ai internelor) prin grupul central (nivelul funcționarilor superiori, respectiv al șefului poliției din Statele Membre) sau o serie de grupuri de lucru și subgrupuri de lucru, iar actualmente de către Grupul de lucru Evaluare Schengen (Sch-eval) din cadrul Consiliului Uniunii Europene.
Până în prezent, Comitetul executiv și apoi Grupul Sch-eval a declarat, după încheierea controalelor corespunzătoare, că a fost finalizată intrarea în vigoare a Schengen 2 a următoarei cronologii de 26 state care aplică în totalitate CAAS:
– Franța, Germania, Belgia, Olanda și Luxemburg din 26 martie 1995;
– Spania și Portugalia din 26 martie 1995;
– Italia și Austria din 26 octombrie 1997 respectiv 1 decembrie 1997;
– Grecia din 8 martie 2000;
– Danemarca, Suedia, Finlanda, Norvegia și Islanda din 25 martie 2001;
– Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Cehia, Slovacia, Ungaria, Slovenia, Malta din 21 decembrie 2007;
– Elveția din 23 martie 2009;
– Liechtenstein din 19 decembrie 2011.
– Marea Britanie și Irlanda aplică parțial CAAS numai în domeniul cooperării polițienești și judiciare din 2000, respectiv 2002, dar pot oricând să-l aplice în totalitate.
Ca excepții, următoarele teritorii ale Statelor Membre nu sunt acoperite de prevederile Acordului Schengen: toate teritoriile ne-europene ale Republicii Franceze; Insulele Antile și Aruba, aparținând Olandei; Insula Heligoland, aparținând Germaniei; Insula Svalbard aparținând Regatului Norvegiei.
În doi ani de eforturi cele nouă state (aderate în anul 2007 la UE) au îndeplinit condițiile necesare pentru eliminarea controalelor la frontierele lor interne. Prima condiție a fost o evaluare pozitivă a securității la frontierele lor terestre, maritime și aeriene ce au devenit frontiere exterioare ale spațiului Schengen. A doua condiție a fost conectarea forțelor lor de securitate și ordine la Sistemul de Informații Schengen (SIS – bază informatică în care se află date referitoare despre persoane căutate, dispărute sau care au interdicție de sejur, dar și la obiecte furate, pierdute sau abandonate, cum ar fi: vehicule, arme, documente de identitate, bani).
Viitoarele State Membre Schengen vor fi: România, Bulgaria, Cipru = totalizând 29 de state.
Este de remarcat faptul că un spațiu fără frontiere interne, care s-a extins de la 7 țări în anul 1995 la 26 de țări la sfârșitul anului 2011 (și poate la 29 de state în 2013), reprezintă o realizare istorică unică a Uniunii Europene ce nu poate funcționa fără o stabilire a responsabilităților și fără solidaritate în gestionarea frontierelor sale externe.
Datorită faptului că mecanismul de intrare în vigoare a CAAS a fost preluat de cadrul juridic al Uniunii Europene, numai Consiliul Uniunii Europene este cel care decide asupra datei de intrare în vigoare a CAAS într-un stat candidat.
Introducerea Acquis-ului Schengen în Uniunea Europeană a determinat obligativitatea preluării complete a acestuia de către statele candidate care au solicitat aderarea la Uniunea Europeană.
După adoptarea și transpunerea la nivel național de către statele candidate a reglementărilor Schengen este necesar ca acestea să demonstreze capacitatea de a securiza în mod eficient viitoarea graniță externă a Uniunii Europene împotriva migrației ilegale, de a preveni și de a combate în mod eficient criminalitatea gravă de dimensiune transfrontalieră și de a dezvolta, înaintea aderării, o poliție și o justiție eficiente conforme statului de drept, având o bună pregătire și dotare, precum și o administrație eficientă pe probleme de azil, refugiați și străini.
Eliminarea controalelor la frontiera internă până la desființarea lor completă poate fi luată în considerație atunci când în statele candidate este garantat un standard de securitate suficient, iar acesta a fost examinat de Grupul de lucru Evaluare Schengen în practica frontalieră.
În această ordine de idei, Uniunea Europeană trebuie să întreprindă eforturi serioase pe termen scurt și mediu pentru a garanta o integrare a statelor candidate. Prin urmare, țările candidate trebuie să preia într-un timp relativ scurt întreg Acquis-ul comunitar în domeniul politicii interne a Uniunii Europene și să-l transforme în dreptul național. Un rol important revine în acest context adaptării țărilor candidate la Acquis-ul Schengen.
Tema 3
PROGRAMUL STOCKHOLM ÎN DOMENIUL LIBERTĂȚII, SIGURANȚEI ȘI JUSTIȚIEI
Progresele importante în stabilirea unui spațiu al libertății, al siguranței și al justiției sunt cuantificate de programele multianuale europene, prioritizând astăzi plasarea cetățeanului în centrul acestui proiect.
Un progres semnificativ înregistrat prin aplicarea programelor multianuale europene din cadrul celor trei, strategice, Consiliile Europene de la Tampere (2000-2004), Haga (2005-2009) și, recent, prin cel de la Stockholm (2010-2014), arată cum toate aspectele circumscrise segmentului afaceri interne sunt așezate în serviciul cetățeanului european.
Programele multianuale în domeniul libertății, siguranței și justiției apar într-un context european de creare a unor sisteme integrate pentru soluționarea unor probleme reale ale spațiului de securitate european.
Programul de la Stockholm a fost adoptat în cadrul Consiliului European din 10 și 11 decembrie 2009. Programul de la Stockholm impune un cadru juridic nou pentru politica în domeniul azilului, imigrației, al vizelor, al cooperării în domeniul poliției și justiției pentru perioada 2010-2014. Este al treilea program european referitor la domeniul libertate, securitate și justiție.
Principalul obiectiv al noului program multianual este construirea unei Europe a cetățeanului, promovând drepturile cetățenilor, securitatea și solidaritatea europeană.
Programul de la Stockholm stabilește arhitectura standardizată a siguranței în Uniunea Europeană și o zonă a libertății, a securității și a justiției în slujba cetățenilor.
Programul Stockholm, având ca scop definirea unui model european de securitate astfel încât cetățenii europeni să trăiască în siguranță și să se bucure de libertățile lor, a permis lansarea Strategiei de securitatea internă a Uniunii Europene ce va fi descrisă prin raționamentele dezvoltate în continuare.
Programul de la Stockholm pentru afaceri interne și justiție, sprijinit de Parlamentul European în noiembrie 2009 și adoptat în luna următoare la summit-ului din decembrie, definește priorități în materie de libertate, siguranță și justiție pentru următorii cinci ani, 2010-2014, cu privire la drepturile cetățenilor și la protejarea și promovarea unei societăți mai integrate.
Programul de la Stockholm, denumit și O Europă deschisă și sigură în serviciul cetățenilor și pentru protecția acestora, reafirmă prioritatea pe care o acordă dezvoltării unui spațiu de libertate, siguranță și justiție, ca răspuns la o preocupare centrală a popoarelor din statele reunite în Uniunea Europeană.
Pe baza realizărilor programelor de la Tampere și Haga, până în prezent s-au înregistrat progrese semnificative în acest domeniu. Controalele la frontierele interne au fost eliminate în spațiul Schengen, iar frontierele externe ale Uniunii Europene sunt acum gestionate într-o manieră mai coerentă. Prin dezvoltarea abordării globale a migrației, dimensiunea externă a politicii Uniunii Europene privind migrația se concentrează asupra dialogului și parteneriatelor cu țările terțe, pe baza intereselor reciproce. Au fost luate măsuri semnificative în direcția creării unui sistem european de azil. Agențiile europene precum Europol, Eurojust, Agenția pentru Drepturi Fundamentale și Frontex au atins maturitatea operațională în domeniile lor de activitate. Cooperarea în materie de drept civil facilitează viața de zi cu zi a cetățenilor, iar cooperarea în domeniul aplicării legii asigură o securitate sporită.
În ciuda acestor realizări și a altor realizări importante în domeniul libertății, siguranței și justiției, Europa se confruntă în continuare cu provocări. Aceste provocări trebuie abordate într-o manieră cuprinzătoare.
Prin urmare, sunt necesare noi eforturi pentru a ameliora coerența dintre politicile domeniilor și în plus, ar trebui intensificată cooperarea cu țările partenere.
Se poate constata că era momentul pentru o nouă agendă care să permită Uniunii și statelor sale membre să consolideze reușitele și să răspundă viitoarelor provocări. În acest scop, Consiliul European a adoptat programul multianual, care este cunoscut drept Programul de la Stockholm, pentru perioada 2010-2014.
Obiectivul său este consolidarea siguranței și a statului de drept pentru a promova drepturile individuale. Acest program preconizează o cooperare polițienească mai eficace printr-o recurgere mai eficientă la Europol și un plan mai atent pregătit pentru viitorul schimb de informații.
În urma intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Uniunea Europeană a aderat la Convenția europeană a drepturilor omului, iar respectarea convenției va fi monitorizată riguros și sistematic. „Foaia de parcurs” (adoptată în cursul președinției suedeze) pentru consolidarea drepturilor acuzaților în cauzele penale va fi pusă în aplicare în paralel, sporind atenția acordată drepturilor victimelor criminalității.
Va fi instituit un regim solid de protecție a datelor și informațiilor la nivel comunitar. Cooperarea cu țările de origine și de tranzit în cauzele referitoare la migrație trebuie consolidată, iar Uniunea Europeană trebuie să faciliteze realizarea unei corespondențe între contribuția adusă de competențele migranților și necesitățile piețelor forței de muncă, asigurând imigranților drepturi uniforme. Sunt necesare măsuri accentuate în vederea prevenirii și combaterii imigrației ilegale.
Politica comună în materie de imigrație, azil și siguranță a frontierelor a înregistrat progrese considerabile, cu excepția imigrației legale și a ocupării forței de muncă, asupra cărora Consiliul trebuie să decidă în continuare în unanimitate.
Politicile din domeniul cooperării polițienești și judiciare în materie penală s-au bazat pe o logică interguvernamentală, pe un climat de vădită neîncredere și pe principiul unanimității, ceea ce a îngreunat substanțial adoptarea unei legislații comune la nivel european.
Procesul care a dus la adoptarea Programului de la Stockholm a fost deja alimentat de numeroase contribuții, printre care Pactul european privind imigrația și azilul, rapoartele grupului consultativ privind viitorul politicii europene în domeniul afaceri interne și justiție, precum și contribuțiile primite de Comisia Europeană, în septembrie și noiembrie 2008, în cadrul procesului de consultare publică pe tema „Viitorul în materie de libertate, securitate, justiție – consultare privind prioritățile pentru următorii cinci ani”.
În iunie 2009, Comisia a publicat comunicarea intitulată „Un spațiu de libertate, securitate și justiție în serviciul cetățenilor – O mai mare libertate într-un mediu mai sigur”, pe care se bazează avizul, menit să prezinte punctul de vedere și recomandările CESE privind Programul de la Stockholm.
De asemenea, Comitetul a elaborat un aviz din proprie inițiativă, în care propune ca politicile și legislațiile Uniunii Europene privind imigrația și frontierele să respecte cum se cuvine drepturile omului și să plaseze problematica libertății și siguranței în centrul preocupărilor lor. De asemenea, acest aviz face parte din contribuția CESE la elaborarea Programului de la Stockholm.
O directivă adoptată de Consiliu introduce condiții mai simple și mai atractive pentru intrarea și stabilirea în Uniunea Europeană a cetățenilor înalt calificați din țări terțe. Ea creează „Cartea albastră a Uniunii Europene”, care oferă o procedură accelerată și criterii comune pentru eliberarea unui permis special de ședere și de muncă. Această carte albastră are o valabilitate de maximum patru ani, are scopul de a îl ajuta pe posesorul său să obțină un loc de muncă și îi conferă acestuia drepturi precum reîntregirea familiei sau circulația pe teritoriul Uniunii Europene.
Consiliul a adoptat și o directivă care introduce sancțiuni pentru angajatorii de resortisanți din țări terțe în situație de ședere ilegală.
A fost propus un sistem de coordonare a reinstalării refugiaților pe teritoriul Uniunii Europene și de cooperare practică între statele membre, având scopul de a facilita o asumare comună a sarcinii reprezentate de cei 203.000 de refugiați acceptați în anul 2010, printre care s-au aflat copii, femei singure și persoane cu boli grave, care vor avea nevoie de reinstalare. Crearea unui Birou european de sprijin pentru azil a venit în sprijinul statelor membre care se confruntă cu o afluență de solicitanți de azil. S-a convenit, în cadrul Consiliului Justiție și Afaceri Interne, ca biroul să își aibă sediul în Malta. Uniunea Europeană și-a asumat angajamentul de a institui un sistem comun viabil, bazat pe solidaritate și pe aplicarea deplină a Convenției de la Geneva.
Comisia Europeană a propus inspecții periodice la fața locului și vizite neanunțate, pentru a sprijini construirea încrederii reciproce și a tutela libertățile din spațiul Schengen. Documentele de călătorie vor fi mai bine protejate împotriva fraudei, în temeiul unui regulament adoptat de Consiliu, care stabilește standarde privind elementele de securitate și elementele biometrice pentru pașapoarte și documentele de călătorie eliberate de statele membre, care sunt considerate esențiale pentru siguranță și pentru simplificarea controalelor la frontiere. Astfel, se va simplifica trecerea frontierelor, iar securitatea va fi îmbunătățită.
Comisia Europeană a propus crearea unei agenții unice având scopul de a gestiona, începând cu 2012, sistemele de informație pe scară largă, inclusiv Sistemul de Informații Schengen, Sistemul de Informații privind Vizele și baza de date pentru amprentele digitale Eurodac, sisteme aflate la baza administrării eficiente a frontierelor Uniunii Europene. Persoanele care intră frecvent în spațiul Schengen pentru scurte perioade – de exemplu, din motive profesionale sau pentru a-și vizita familia – beneficiază acum de facilitățile oferite de un regulament privind procedurile și condițiile comune de eliberare a vizelor cu intrări multiple, având o perioadă de valabilitate cuprinsă între șase luni și cinci ani.
Comisia Europeană a adoptat o propunere privind asigurarea unei mai bune asistențe victimelor și acțiuni mai stricte împotriva criminalilor vinovați de abuz asupra femeilor și copiilor constând în trafic de persoane și exploatare sexuală. Propunerea include măsuri precum interceptarea convorbirilor telefonice de către poliție, oferirea de cazare, îngrijiri și consultanță juridică victimelor, precum și sancțiuni mai stricte împotriva celor care practică turismul sexual.
De asemenea, Comisia Europeană a propus ca, în scopul combaterii terorismului și infracțiunilor grave, autoritățile responsabile de aplicare a legii să poată consulta baza de date privind amprentele digitale Eurodac, instituită ca parte a politicii Uniunii Europene privind azilul. O serie de măsuri de însoțire vor asigura protecția datelor cu caracter personal și vor tutela dreptul de azil.
Combaterea terorismului a constituit, de asemenea, obiectivul unui acord privind punerea evidențelor privind tranzacțiile financiare din Uniunea Europeană la dispoziția autorităților SUA. Negocierile purtate s-au axat pe protecția datelor cu caracter personal, iar revizuirea de către Comisie a procedurilor care reglementează manipularea, utilizarea și difuzarea evidențelor privind tranzacțiile financiare de către Ministerul Finanțelor din SUA a confirmat că Statele Unite au demonstrat, de la bun început, vigilență privind respectarea garanțiilor în cursul manipulării datelor cu caracter personal.
Programului Stockholm prevede acordarea serviciilor secrete dreptul de acces la bazele de date europene, care până acum erau folosite doar de poliție. Aceste sisteme informaționale vor fi centralizate în cadrul unei agenții al cărei scop va fi „dezvoltarea tehnică și utilizarea la scară largă a unor sisteme IT în domeniile libertății, securității și al justiției”. Pentru a putea gestiona fluxul de date privind trecerea frontierelor, Programul Stockholm prevede și crearea unui Departament administrativ sub comanda Europol și FRONTEX, astfel încât „interoperabilitatea sistemelor IT” să se poată realiza „în acord deplin cu standardele de protejare a datelor”. Poliția și forțele care asigură securitatea tuturor statelor membre vor avea acces la Sistemul Informațional Schengen (SIS), la Sistemul de Informații privind Vizele și la baza de date cu amprente ale solicitanților de azil din Uniunea Europeană (Eurodac). Aceste măsuri sunt absolut necesare pentru prevenirea și gestionarea pericolelor iminente interne și internaționale asupra Uniunii în integritatea sa populațională dar și teritorială, fiind puse exclusiv în slujba cetățenilor.
În lupta împotriva terorismului Programul Stockholm are în vedere fuziunea bazelor de date care până acum au fost separate. În termeni concreți, descoperirile privind informațiile secrete ale SitCen-ului, organismul Uniunii Europene responsabil de colectarea și analizarea informațiilor oferite de serviciile secrete naționale, vor fi puse la dispoziția Consiliului European, al Comisiei Europene, Europolului și Eurojust-ului. Constituirea centrelor comune de luptă împotriva terorismului este planificată în toate statele membre UE, pe baza modelului german creat în 2004, „Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum” sau GATZ (activitatea GATZ implică Agenția Federală de Servicii Secrete, agențiile secrete regionale și departamentele de justiție criminală, Poliția Federală, Biroul de Investigații al Granițelor și Agenția Militară de Contraspionaj).
Programul Stockholm a preluat cererea înaintată de președinția germană a UE pentru extinderea supravegherii internetului, precum și colaborarea cu departamentele de securitate ale statelor membre, cu scopul de a permite un control mai bun al internetului în ceea ce privește „activitățile teroriste” din cadrul Uniunii Europene.
Programul Stockholm prevede transferul Jandarmeriei în cadrul legal al Uniunii Europene. Asta ar însemna că Jandarmeria va putea opera pe tot teritoriul Europei. EGF-ul are 3000 de angajați cu sarcini civile, care pot și care ar trebui să fie desfășurați în zonele de criză în interiorul și exteriorul Europei. Gruparea paramilitară lucrează îndeaproape cu FRONTEX, de exemplu la folosirea bărcilor de pază a coastei, elicopterelor și aeroplanelor pentru prevenirea apropierii de țărm a bărcilor de imigranți din Marea Mediterană și trimiterea lor în larg. Deși forțele polițienești germane nu fac parte din acest organism, acestea cooperează deja cu poliția și unitățile militare ale altor state – de exemplu în Kosovo și Afganistan.
Conform Consiliului European, Jandarmeria susține NTM-A (misiunile NATO în Afganistan) din Hindu Kush, precum și dezvoltarea unei infrastructuri polițienești. Principiile care stau la baza acestor misiuni de menținere a păcii și de reconstrucție post-conflict vizează exact ceea ce le traduce ad-literam. Ca în orice societate, oricât de pașnică, este necesară implementarea imaginii autorității publice al cărui rol imediat nu este de a represa sau constrânge, ci de a preveni și a rezolva prompt conflicte care exced misiunii umanitare ale organizațiilor civile. Prezența militară este necesară chiar și în zone pașnice, rolul acestora fiind de a anticipa conflicte și negocia bazele unor dezbateri productive din toate domeniile.
Subsumat logicii preventive europene, pe lângă politicile privind terorismul și emigrația, planul de acțiune al programului Stockholm vizează și urmărirea penală. Pentru a îmbunătăți cooperarea în ceea ce privește combaterea crimei organizate la trecerea frontierelor, s-a decis extinderea Sistemului de Informații privind Dosarele Criminale din Europa (ECRIS), crearea unui Index European al Condamnaților din țările terțe, unui Sistem de indexare a dosarelor poliției europene (EPRIS) și o Rețea de prevenire a crimei în Europa (EUCPN). EUCPN este un Centru de observare pentru prevenirea crimei, în care sunt compilate și procesate în statistici toate informațiile în materie penală din Uniunea Europeană. Centrul dispune și de un secretariat care va fi atașat Europolului. Estimările în ceea ce privește rata criminalității vor fi făcute în colaborare cu departamentele de poliție din Europa, folosind programe de extragere a informațiilor din bănci de date colosale.
În noiembrie 2009, Comisia Europeană a aprobat cartea verde pentru obținerea de probe în materie penală de la un stat membru la altul, care prevede crearea unui sistem pentru obținerea dovezilor în cazul investigațiilor.
Programul Stockholm „pune accentul pe importanța orizontală” a unei deja existente legături electronice între registrele criminale naționale (e-Justice), folosite în combaterea criminalității la frontiere. Uniunea Europeană planifică simplificarea regulamentelor pentru investigațiile penale când acestea sunt desfășurate pe teritoriul altui stat suveran. Până acum, acordurile au reglementat ce informație poate fi schimbată între statele membre și în ce condiții; totuși „principiul accesibilității”, care câștigă acum teren, presupune ca toate datele să fie utilizate fără restricții pentru soluționarea unor probleme care țin de siguranța cetățenilor și a Uniunii Europene.
Ministerele de Interne ale statelor membre ale Uniunii Europene planifică elaborarea unei strategii pe baza Tratatului de la Prüm, cu scopul de a facilita schimbul de informații între forțele polițienești ale statelor membre. Tratatul de la Prüm stipulează că departamentele de poliție și criminalistică pot avea acces direct la anumite baze de date aflate în gestiunea autorităților din alte state semnatare.
Această decizie autorizează schimbul de date cu caracter personal la trecerea frontierelor, a rezultatelor testelor ADN, a datelor de înmatriculare ale autovehiculelor și a comunicațiilor.
De asemenea, Tratatul de la Prüm stipulează organizarea unor patrule de poliție comune și intervenția acestora la granița pentru prevenirea situațiilor de risc, precum și transferul de autoritate către polițiștii din țările semnatare.
Dat fiind faptul că Tratatul de la Prüm se aplică doar unui grup de state și nu la nivelul Uniunii, semnatarii acesteia acționează în mod conștient în afara cadrului legal european. Aceste state sunt astfel acuzate că, prin semnarea unui acord, ele ignoră structurile formale și principiile legale ale Uniunii Europene, precum și principiul unanimității la nivel ministerial în cadrul UE.
În scopul consolidării Europolului, Programul Stockholm are în vedere crearea de grupuri de investigații, formate din angajați civili ai multiplelor state membre, precum și punerea la dispoziția Europol și Eurojust a bazelor de date naționale. În plus, va fi creată o rețea ad-hoc pentru a facilita alăturarea diferitor forțe polițienești. Datele ar putea fi conectate prin dispozitive portabile ca telefoanele mobile sau laptopurile, fără a fi nevoie de o infrastructură de ansamblu. Datele obținute folosind camerele de supraveghere și senzorii ar putea fi transmise constant prin aceasta rețea. Producătorul hi-tech IABG a anunțat că vrea să fie folosit sistemul de comunicare mobil HiMoNN (Highly Mobile Network Node), special creat în acest scop cu Galileo PRS Signal (GPS). Acest fapt ar permite personalului din serviciile de securitate mobilă să localizeze persoanele „suspecte” în mod automat, la orice oră. Noul sistem va fi testat pentru prima dată în timpul jocurilor olimpice de la Londra 2012 și de atunci va fi utilizat și în cadrul altor competiții sportive.
Programul Stockholm are ca scop central finalizarea procesului de integrare europeană: libertatea de a călători a cetățenilor Uniunii Europene. Libertate consacrată prin Acordul Schengen care presupune „mai multă libertate și în același timp mai multă securitate”.
Acordul Schengen a facilitat într-adevăr trecerea granițelor cetățenilor Uniunii Europene, mai ales prin eliminarea timpului mort de la controlul pașapoartelor. Totuși, Sistemul Informațional Schengen (SIS) a încetat să mai fie o simplă bază de date, iar acum se concentrează asupra „prevenirii și identificării amenințărilor la adresa ordinii publice și a securității”.
De asemenea, este testată introducerea unui sistem european de înregistrare pentru călători. Informațiile despre călători vor fi stocate electronic și vor fi accesate prin folosirea așa numitului „sistem enter/exit”. Aceasta va permite detectarea imediată a vizelor expirate, asupra cărora va fi alertat departamentul responsabil. În ritmul acestui sistem, pașapoartele convenționale cu ștampile și poze vor deveni curând lucruri de domeniul trecutului.
În final, este interesant de observat că, dacă prioritare în Programul de la Tampere erau libertatea de circulație, migrația, azilul și securitatea frontierelor, în planul doi și trei trecând elementele de securitate și justiție, Programul de la Stockholm reprioritizează, trecând pe locul întâi protejarea drepturilor fundamentale, iar cele legate de migrație pe ultimul loc în enumerarea capitolelor programului Stockholm.
Uniunea Europeană trebuie să ajungă la un echilibru între libertate și securitate. Statele Uniunii Europene trebuie să consolideze cooperarea, fără să compromită tradițiile naționale și drepturile fundamentale.
Dimensiunea externă reliefată prin Programul de la Stockholm este extrem de importantă, pentru că libertatea, siguranța și justiția nu sunt doar concepte programatice interne, ci se constituie în instrumente viabile de export a unor valori care au stat la baza construcției europene.
Tema 4
DOMENIUL JURIDIC AL LIBEREI CIRCULAȚII A PERSOANELOR ȘI AL VIZELOR ÎN SPAȚIUL SCHENGEN
Libera circulație a persoanelor
Acquis-ul Schengen cuprinde acte juridice europene (Acordul Schengen, Convenția Schengen și decizii, regulamente, directive) prin care se reglementează pentru prima dată eliminarea controalelor la frontierele interne și libera circulație a persoanelor, concomitent cu întărirea controlului la frontierele externe și în premieră implementarea unui sistem informatic de transmitere a datelor despre persoane și bunuri.
În conținutul acquis-ul Schengen se regăsesc măsuri importante adoptate de țările membre grupului Schengen pentru asigurarea unui spațiu sigur al liberei circulații, cum ar fi:
– eliminarea controlului la frontierele interne și întărirea controlului la frontierele externe;
– definiție comună pentru trecerea frontierei externe;
– separarea în aeroporturi și porturi maritime a zonelor de acces pentru cetățenii Uniunii Europene și cetățenii statelor terțe;
– armonizarea condițiilor de intrare pe teritoriul țării și eliberarea vizelor de scurtă-ședere;
– coordonarea în administrarea controalelor de frontieră (manualul celor mai bune practici, ofițerii de legătură, instrucțiuni comune, programe de formare comune);
– definirea luptei împotriva imigrației ilegale;
– stabilirea regulilor uniforme de azil (Convenția de la Dublin 1 și Dublin 2);
– introducerea dreptului de observare și urmărire;
– întărirea cooperării judiciare în domeniul grăbirii procesului de extrădare și grăbirii circulației informației despre implementarea unor hotărâri judecătorești;
– crearea Sistemului Informatic Schengen (actualmente funcționează SIS-1 și cât de curând va funcționa SIS-2) a fost crucial pentru aplicarea Convenției Schengen între Statele Membre. Practic, s-a realizat o rețea informatică prin care orice secție de poliție sau agent consular dintr-un stat membru al grupului Schengen să poată accesa în orice moment informații despre persoane, vehicule sau bunuri care au fost pierdute sau furate. Sistemul este operațional prin constituirea unor rețele la nivel național (N-SIS) conectate la un sistem central (C-SIS). Un nou sistem de comunicații numit SIS-NET a fost pus în funcțiune și este posibil să devină viitorul Sistem European de Informații, care va conține date și despre imigranți.
Libera circulație a persoanelor a constituit una din libertățile fundamentale ale pieței interne, care cuprinde o suprafață fără frontiere interne, în care libertatea este asigurată în acord cu prevederile Tratatului de constituire a Comunității Europene, art. 12, 18, 40, 44, și 52.
Dreptului la liberă circulație și rezidență a cetățenilor Uniunii Europene și a membrilor de familie ai acestora este legiferat în Directiva Parlamentului European și a Consiliul UE nr.38 din 29 aprilie 2004, care a intrat în vigoare la 30 aprilie 2006 și care face obiectul analizei.
Dreptul la libera circulație a persoanelor în sensul legislației UE trebuie înțeles în principiu ca drept de deplasare și ședere în alt stat al UE fără a cere permisiunea acestuia. Dreptul la libera circulație nu este valabil însă în propriul stat, ci doar în momentul trecerii frontierei într-un alt stat al UE. De exemplu, în conformitate cu legislația UE, un cetățean francez se bucură de drept la liberă circulație în Germania, dar nu în Franța, iar un cetățean german în schimb în Franța, dar nu în Germania.
Exercitarea dreptului la liberă circulație impune fiecărei persoane condiția să poată să-și finanțeze șederea prin mijloace proprii, prin muncă sau fonduri proprii (astfel să nu fie dependent de ajutor social în țara gazdă). Acest drept la liberă circulație, în anumite cazuri, poate fi îngrădit din rațiuni de siguranță publică ori ordine publică sau sănătate publică, însă doar atunci când există un pericol grav care privește interesele fundamentale ale statului.
1. Persoane cu drept la liberă circulație
Tematica dreptului fundamental de a circula și rămâne unde/cât pe teritoriul comunitar al Statelor Membre îl vom descrie succint prin abordarea juridică a dreptului la liberă circulație și rezidență a cetățenilor Uniunii Europene și a membrilor de familie ai acestora legiferat în Directiva Parlamentului European și a Consiliul UE nr.38 din 29 aprilie 2004, care a intrat în vigoare la 30 aprilie 2006, modificând art. 10 și 11 al vechiul Regulament al Consiliului nr. 1612/68 din 15.10.1968 privind libertatea de circulație a angajaților în cadrul Comunității. Până la această dată Statele Membre au adoptat legi, regulamente și prevederi administrative necesare alinierii cu această Directivă.
Directiva se aplică oricărui cetățean al UE care se deplasează sau își are reședința într-un stat membru, altul decât cel al cărui cetățenie o deține, precum și membrilor familiei sale și care îi însoțesc sau li se alătură. Fără a limita vreun drept la libera circulație și ședere deja obținut de persoanele în cauză, statul membru gazdă, în conformitate cu legislația națională, facilitează intrarea și șederea următoarelor categorii de persoane:
– orice alți membri de familie, indiferent de cetățenia lor, care nu se încadrează în definiția dată și care, în țara de unde au venit, se află în întreținerea sau sunt membri ai gospodăriei cetățeanului UE care are dreptul de ședere cu titlu principal sau dacă din motive grave de sănătate este necesară în mod imperativ îngrijirea personală a membrului familiei de către cetățeanul UE;
– partenerul cu care cetățeanul UE are o relație durabilă, atestată corespunzător.
Directiva 2004/38/EC stabilește condițiile care guvernează: dreptul de liberă circulație și ședere pe teritoriul Statelor Membre al cetățenilor UE și membrilor de familie ai acestora; dreptul de ședere permanentă pe teritoriul Statelor Membre al cetățenilor UE și membrilor lor de familie ai acestora; restrângerea celor două categorii de drepturi prevăzute pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.
Statul membru gazdă examinează cu atenție situațiile personale ale acestora și justifică temeinic refuzul acordării dreptului de intrare sau de ședere a acestor persoane.
2. Dreptul de liberă circulație
Dreptul de liberă circulație pe teritoriul Statelor Membre cuprinde dreptul de ieșire și intrare al cetățenilor Uniunii Europene care dețin cărți de identitate sau pașapoarte valabile, precum și al membrilor familiei acestora care nu au cetățenia unui stat membru.
2.1. Dreptul de ieșire
Fără a prejudicia prevederile legale privitoare la documentele de călătorie aplicabile controalelor la frontierele naționale, toți cetățenii UE care dețin cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile, precum și membrii familiei acestora care nu au cetățenia unui stat membru și care dețin pașapoarte valabile au dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a călători pe teritoriul altui stat membru. Acestor persoane nu li se impune obținerea unei vize de ieșire sau vreo altă formalitate echivalentă.
În conformitate cu legislația proprie, Statele Membre vor elibera sau reînnoi valabilitatea cărților de identitate sau pașapoartelor care dovedesc cetățenia. Pașaportul va fi valabil cel puțin pentru toate Statele Membre și pentru statele prin care titularul unui astfel de document trebuie să tranziteze direct atunci când călătorește între Statele Membre. Acolo unde legea statului membru nu prevede eliberarea de cărți de identitate, perioada de valabilitate a oricărui pașaport eliberat sau reînnoit nu poate fi mai mică de 5 ani.
2.2. Dreptul de intrare
Fără a prejudicia prevederile legale referitoare la documentele de călătorie aplicabile controlului la frontierele naționale, Statele Membre vor acorda cetățenilor UE permisiunea de a intra pe teritoriul lor cu o carte de identitate sau pașaport valabile și vor acorda membrilor de familie a acestora care nu sunt cetățeni ai unui stat membru permisiunea de a intra pe teritoriul lor dacă dețin un pașaport valabil. Acestor persoane nu li se impune obținerea unei vize de intrare sau vreo altă formalitate echivalentă.
Membrii de familie care nu au cetățenia unui stat membru vor avea obligația de a obține o astfel de viză de intrare numai în conformitate cu prevederile Regulamentului nr. 539/2001 ori, acolo unde este cazul, cu legislația națională. În spiritul acestei Directive, posesia unui permis de ședere valabil va scuti membrii de familie de la obligația obținerii vizei.
Statele Membre vor facilita obținerea vizei de către o astfel de persoană. Viza se eliberează gratuit, în cel mai scurt timp și pe baza unei proceduri accelerate.
Statul Membru gazdă nu va aplica ștampila de intrare sau ieșire în pașaportul membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru, dacă aceștia prezintă permisul de ședere.
Acolo unde un cetățean UE sau membrii de familie ai acestuia care nu au cetățenia unui stat membru nu prezintă documentul de călătorie necesar ori, acolo unde este cazul, viza necesară, statul membru în cauză, înainte de a proceda la expulzarea acestora, va oferi acestora toate mijloacele rezonabile de a obține aceste documente sau de a le fi aduse într-o perioadă de timp rezonabilă, ori de a confirma sau dovedi prin alte mijloace că beneficiază de dreptul la liberă circulație și ședere.
Statul Membru poate cere persoanei interesate să-și raporteze prezența sa pe teritoriul într-o perioadă de timp rezonabilă și nediscriminatorie. Nerespectarea acestei obligații poate atrage răspunderea proporțională și nediscriminatorie a persoanei în cauză.
3. Dreptul de ședere
Dreptul de ședere pe teritoriul Statelor Membre ale Uniunii Europene poate fi acordat până la trei luni sau pentru o perioadă mai mare de trei luni.
3.1. Dreptul de ședere de până la 3 luni
Cetățenii UE beneficiază necondiționat de un drept de ședere de cel mult 3 luni pe teritoriul altui Stat Membru și trebuie să dețină o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil, fără nici o altă condiție sau formalitate. Aceste reguli se aplică și membrilor de familie deținători ai unui pașaport valabil, care nu au cetățenia unui Stat Membru, și care îl însoțesc sau se alătură cetățeanului UE.
3.2. Dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de 3 luni
Toți cetățenii UE vor avea drept de ședere pe teritoriul altui stat membru mai mare de trei luni dacă întrunesc următoarele condiții:
– au calitatea de angajat (salariat) care desfășoară activități salariate sau lucrători cu activități independente în statul membru gazdă;
– dețin suficiente resurse pentru ca ei și membrii de familie să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statul membru gazdă în perioada de ședere și dețin asigurări medical complete în statul membru gazdă;
– sunt înscriși într-o instituție privată sau publică, acreditată sau finanțată de către statul membru gazdă pe baza propriei legislații sau a practicilor sale administrative, având ca principal scop studii, inclusiv pregătirea profesională și dețin asigurări medicale complete în statul membru gazdă și asigură autoritatea națională competentă, printr-o declarație sau o altă procedură echivalentă la alegerea proprie, că dețin suficiente resurse pentru ca ei și membrii de familie să nu devină o povară pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă pe perioada șederii;
– sunt membrii de familie care însoțesc sau se alătură cetățeanului UE care îndeplinește una din condițiile enumerate anterior.
Dreptul de ședere mai mare de trei luni se extinde asupra membrilor de familie care nu dețin cetățenia unui stat membru, în cazul în care însoțesc sau se alătură cetățeanului UE în statul membru gazdă, cu condiția ca cetățeanul UE să îndeplinească condițiile stipulate anterior.
Cetățeanul UE care nu mai este angajat (salariat) sau lucrător care nu mai desfășoară activități independente, va menține acest statut în următoarele condiții:
– el/ea se află în incapacitate temporară de a munci, ca urmare a unei boli sau al unui accident;
– el/ea se găsește în șomaj involuntar, înregistrat corespunzător, după ce a fost angajat pe o perioadă mai mare de un an, și s-a înregistrat ca persoană care este în căutarea unui loc de muncă la serviciul competent de ocupare a forței de muncă;
– el/ea se găsește în șomaj involuntar, înregistrat corespunzător, după terminarea unui contract de angajare pe durată determinată de mai puțin un an, sau se găsește în șomaj involuntar, înregistrat corespunzător, în timpul primelor 12 luni, și s-a înregistrat ca persoană care este în căutarea unui loc de muncă la serviciul competent de ocupare a forței de muncă. În acest caz, va beneficia de statutul de angajat sau lucrător pentru cel puțin 6 luni;
– el/ea începe un stagiu de formare profesională. Dacă se găsește în șomaj involuntar, va beneficia de statutul de angajat numai în cazul în care pregătirea profesională este făcută în domeniul fostului serviciu.
Prin derogare, de la prevederea că dreptul de ședere a unui cetățean UE pe teritoriul altui stat membru se extinde și asupra membrilor săi de familie care nu au cetățenia unui stat membru, în cazul în care-l însoțesc sau i se alătură în statul membru – cu condiția ca și el să îndeplinească condițiile enumerate, numai soțul/soția, partenerul înregistrat (ca echivalent al căsătoriei și în conformitate cu condițiile stabilite de legislația relevantă a statului membru gazdă), și copiii aflați în întreținere vor avea drept de ședere în calitate de membri de familie ai unui cetățean al UE care îndeplinește condiția că este înscris într-o instituție privată sau publică, acreditată sau finanțată de către statul membru gazdă pe baza propriei legislații sau a practicilor sale administrative, având ca principal scop studii, inclusiv pregătirea profesională și deține asigurare medicală completă în statul membru gazdă și asigură autoritatea națională competentă, printr-o declarație sau o altă procedură echivalentă la alegerea proprie, că deține suficiente resurse pentru ca el și membrii de familie să nu devină o povară pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă pe perioada șederii. Dreptul la libera circulație se aplică în cazul rudelor directe pe linie ascendentă aflate în întreținerea cetățeanului UE, precum și celor ale soțului/soției ori ale partenerului înregistrat.
Statul membru gazdă poate solicita cetățenilor UE să-și raporteze prezența pe teritoriul său, înregistrându-se la autoritățile competente, în cazul unei perioade de ședere mai mare de 3 luni.
3.3. Certificatul de înregistrare al cetățeanului UE
Orice cetățean al UE are la dispoziție un termen limită pentru a se înregistra, care nu poate fi mai mic de trei luni de la data sosirii, după care statul membru gazdă îi eliberează imediat un certificat de înregistrare ce va cuprinde numele, adresa și data înregistrării lui. Neîndeplinirea acestei obligații de către cetățeanul UE poate atrage sancționarea acestuia proporțională și nediscriminatorie.
Pentru emiterea certificatului de înregistrare, statul membru gazdă poate solicita următoarele documente:
– cetățeanul UE care are calitatea de angajat (salariat) ce desfășoară activități salariate sau lucrător cu activități independente trebuie să prezinte o carte de identitate valabilă sau pașaport valabil, o confirmare a angajamentului din partea angajatorului sau un certificat de angajare, ori dovada că au calitatea de persoană care desfășoară activități independente;
– cetățenii UE care dețin suficiente resurse pentru ca ei și membrii de familie să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în perioada de ședere și dețin asigurări medical complete în statul membru gazdă trebuie să prezinte o cartea de identitate valabilă sau pașaport valabil și să facă dovada ca îndeplinesc condițiile stabilite de textul Directivei.
– cetățenii UE care sunt înscriși într-o instituție privată sau publică, acreditată sau finanțată de către statul membru gazdă pe baza propriei legislații sau a practicilor sale administrative, având ca principal scop studii, inclusiv pregătirea profesională, trebuie să prezinte o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil, să facă dovada că sunt înscriși într-o instituție acreditată, că posedă asigurare medicală completă, precum și declarația sau mijlocul echivalent acesteia că dețin suficiente resurse pentru ca ei și membrii de familie să nu devină o povară pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă pe perioada șederii. Statele Membre gazdă nu pot să ceară ca această declarație să precizeze valoarea resurselor.
Statul membru gazdă nu poate prevedea o sumă fixă pe care o consideră ca fiind „resurse suficiente” dar trebuie să ia în considerare situația personală a persoanei implicate. În toate cazurile această sumă nu poate fi mai mare decât limita sub care cetățenii proprii devin eligibili pentru asistența socială, ori, acolo unde acest criteriu nu este aplicabil, nu poate fi mai mare decât pensia minimă de asigurări sociale plătită de statul membru gazdă.
3.4. Permis de ședere pentru membrii de familie ai unui cetățean al UE
Dreptul de ședere al membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru va fi evidențiat prin emiterea unui document cu denumirea de Permis de ședere pentru membrii de familie ai unui cetățean UE, dacă intenționează să stea mai mult de 3 luni, în termen de cel mult 6 luni de la data depunerii cererii. Un certificat de depunere a cererii pentru permis de ședere va fi eliberat imediat. Termenul limită pentru depunerea cererii de eliberare a permisului de ședere nu poate fi mai mic de trei luni de la data intrării. Nerespectarea regulii de solicitare a permisului de ședere poate atrage sancțiuni proporționale și non discriminatorii din partea statului.
Pentru eliberarea permisului de ședere, statul membru va solicita prezentarea următoarelor documente: pașaport valabil; document care să ateste existența unei relații de familie sau a unui parteneriat înregistrat; certificatul de înregistrare sau, în lipsa unui sistem de înregistrare, orice altă dovadă a dreptului de ședere a cetățeanului UE pe care îl însoțesc sau la care vin în statul membru gazdă; documente doveditoare că sunt întrunite condițiile stipulate anterior; un document eliberat de autoritatea relevantă din țara de origine sau proveniență, care să certifice că se află în întreținerea ori fac parte din „gospodăria” cetățeanului UE, ori dovada existenței unor motive medicale întemeiate care să reclame cu necesitate îngrijirea personală a membrilor de familie de către cetățeanul UE; dovada existenței unei relații de durată cu cetățeanul UE.
Permisul de ședere are valabilitate de 5 ani de la data emiterii sau egală cu perioada cât cetățeanul UE intenționează să stea, dacă această perioadă este mai mică de 5 ani. Valabilitatea permisului de ședere nu va putea fi afectată de absențe temporare de pe teritoriu care nu depășesc șase luni pe an sau de absențe mai îndelungate pentru satisfacerea serviciului militar obligatoriu ori de o absență de până la 12 luni consecutiv temeinic motivată, cum ar fi: graviditatea sau nașterea unui copil, o boală gravă, studiu sau pregătire profesională, detașarea în alt stat membru ori o țară terță.
Plecarea sau decesul cetățeanului UE nu va afecta dreptul de ședere al membrilor săi de familie care au cetățenia unui Stat Membru.
Divorțul, anularea căsătoriei unui cetățean UE ori încheierea parteneriatului înregistrat al acestuia, așa cum a fost definit anterior, nu va afecta dreptul de ședere al membrilor de familie care au cetățenia unui stat membru.
4. Dreptul de ședere permanentă
Dreptul de ședere permanentă pentru cetățeanul UE și membrii de familie ai acestuia se poate dobândi în câteva modalități bine determinate.
Cetățenii UE care au locuit legal pe teritoriul statului membru gazdă o perioadă continuă de 5 ani vor beneficia de dreptul de ședere permanentă în acel stat. De asemenea, și membrilor de familie care nu sunt cetățeni ai unui stat membru, dar au locuit în mod legal în statul membru gazdă împreună cu cetățeanul UE o perioadă continuă de 5 ani.
Continuitatea șederii nu va fi afectată de absențe temporare care nu depășesc un total de 6 luni/an sau de absențe de mai lungă durată determinate de îndeplinirea stagiului militar obligatoriu ori de o absență de maxim 12 luni consecutive din motive întemeiate ca graviditatea ori nașterea unui copil, o condiție medicală gravă, plecarea la studii sau pregătire profesională, detașarea în alt stat membru sau o țară terță.
Dreptul de ședere permanentă poate fi pierdut numai prin absența de pe teritoriul Statului Membru gazdă pentru o perioadă de timp mai mare de 2 ani consecutivi.
Dreptul de ședere permanentă în statul membru gazdă poate fi acordat înainte de îndeplinirea unei perioade neîntrerupte de cinci ani de ședere pentru:
– lucrătorii sau persoanele care desfășoară activități salariate sau independente care, în momentul în care își încetează activitatea, au ajuns la vârsta stabilită de legea statului membru în vederea pensionării pentru limită de vârstă sau lucrătorii care încetează activitatea salarială pentru o pensionare anticipată, daca ei au muncit în acel stat membru cel puțin ultimele 12 luni și au avut o ședere continuă mai mare de 3 ani pe teritoriul acelui stat. Dacă legea în statul membru gazdă nu acordă dreptul de pensionare pentru vârstă anumitor categorii de persoane care desfășoară activități independente, condiția de vârstă se consideră îndeplinită în momentul în care persoana în cauză împlinește vârsta de 60 de ani.
– lucrătorii sau persoanele care desfășoară activități salariate sau independente ce, au avut o ședere continuă în statul membru pentru mai mult de doi ani și încetează munca datorită unei incapacități de muncă permanente. Dacă această incapacitate este rezultatul unui accident de muncă sau al unei boli ocupaționale, care îndreptățește persoana în cauză la ajutor plătit în totalitate sau parțial de o instituție din statului membru gazdă, nu se va impune nici o condiție referitoare la durata șederii.
– lucrătorii sau persoanele care desfășoară activități salariate ori independente care, după trei ani de muncă și ședere neîntreruptă în statul membru gazdă, lucrează în calitate de salariat sau persoană care desfășoară activități independente în alt stat Membru, menținându-și în același timp locul de rezidență în statul membru gazdă pe care se întorc, ca o regulă, în fiecare zi sau cel puțin o dată pe săptămână.
În scopul acordării drepturilor prevăzute pentru primele două situații, perioadele de angajare petrecute în statul membru în care persoana în cauză lucrează vor fi considerate ca petrecute în statul membru gazdă.
Perioadele de șomaj involuntar înregistrat corespunzător de oficiul de muncă competent, perioadele nelucrate pentru motive care nu țin de persoana respectivă și absența de la muncă sau renunțarea la muncă datorate bolii sau unui accident vor fi considerate perioade de angajare.
Indiferent de cetățenie, membrii de familie a lucrătorului sau a persoanei care desfășoară activități independente care locuiesc împreună cu acesta pe teritoriul statului membru vor avea drept de ședere permanentă în acel stat membru, dacă lucrătorul sau persoana care desfășoară activități independente a dobândit pentru sine dreptul de ședere permanentă în acel stat membru în baza primei situații.
Dacă, totuși, lucrătorul sau persoana care desfășoară activități independente moare în timp ce muncește, dar înainte de dobândirea dreptului de ședere permanentă în statul membru gazdă în baza primei situații, membrii săi de familie care locuiesc împreună cu acesta în statul membru gazdă vor dobândi dreptul de ședere permanentă acolo, cu condiția ca:
– lucrătorul salariat sau persoana care desfășoară activități independente avea, la data decesului, o ședere continuă pe teritoriul acelui stat membru de doi ani;
– decesul a survenit în urma unui accident de muncă sau unei boli ocupaționale;
– soțul supraviețuitor a pierdut cetățenia acelui stat membru ca urmare a căsătoriei cu lucrătorul sau persoana care desfășoară activități independente.
În baza solicitării, Statele Membre vor elibera cetățenilor UE îndreptățiți la ședere permanentă, după verificarea duratei rezidenței, un document care atestă șederea permanentă. Documentul care atestă rezidența permanentă va fi eliberat cât de curând posibil.
Statele Membre vor elibera membrilor de familie care nu sunt cetățeni ai unui stat membru și sunt îndreptățiți la ședere permanentă, un permis de ședere permanentă în termen de 6 luni de la depunerea cererii. Permisul de ședere permanentă va fi reînnoit automat la fiecare 10 ani.
Cererea pentru permisul de ședere permanentă va fi depusă înainte ca permisul de ședere să expire. Neîndeplinirea cerinței de a solicita un permis de ședere permanentă poate conduce la sancțiuni proporționate și nediscriminatorii pentru persoana în cauză. Întreruperea șederii care nu depășește doi ani consecutivi nu va afecta validitatea permisului de ședere permanentă.
În înțelesul acestei directive, continuitatea șederii poate fi atestată prin orice mijloace de probă valabile în statul membru gazdă. Continuitatea șederii este întreruptă prin orice decizie de expulzare aplicată corespunzător împotriva persoanei în cauză.
Dreptul de ședere și dreptul de ședere permanentă va acoperi întreg teritoriul statului membru gazdă. Statele Membre pot impune restricții teritoriale asupra dreptului de ședere și dreptului de ședere permanentă numai când aceleași restricții se aplică cetățenilor proprii.
5. Restrângerile dreptului de liberă circulație și a dreptului de ședere
Restrângerile asupra dreptului de liberă circulație (intrare, ieșire) și a dreptului de ședere pe motive de ordine publică, siguranță publică și sănătate publică sunt bine stabilite în Directivă și contribuie la menținerea unui spațiu al libertății și ordinii europene. Statele Membre pot restricționa libertatea de circulație și ședere a cetățenilor UE și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pe motive de ordine publică, siguranță publică și sănătate publică. Aceste motive nu vor fi invocate pentru a servi unor scopuri economice.
5.1. Măsurile restrictive luate pe motive de ordine publică sau siguranță publică
Măsurile restrictive luate pe motive de ordine publică sau siguranță publică trebuie să fie în concordanță cu principiul proporționalității și vor fi bazate exclusiv pe comportamentul personal al individului în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot constitui motive pentru luarea unor asemenea măsuri. Comportamentul personal al individului în cauză trebuie să reprezinte o amenințare reală, prezentă și suficient de serioasă care afectează unul dintre interesele fundamentale ale societății. Justificările care sunt izolate de particularitățile cazului sau care se bazează pe considerații de prevenire generală nu vor fi acceptate.
Pentru a se stabili dacă persoana în cauză reprezintă un pericol pentru ordinea publică sau siguranța publică, când se eliberează certificatul de înregistrare sau, în absența unui sistem de înregistrare, nu mai târziu de trei luni de la data intrării persoanei în cauză pe teritoriul său sau de la data raportării prezenței sale pe teritoriu sau când se eliberează permisul de ședere, statul membru gazdă poate, considerând aceasta esențial, solicita statului membru de origine și, dacă este necesar, altui stat membru să furnizeze informații referitoare la antecedentele anterioare pe care persoana în cauză le poate avea. Astfel de consultări nu vor fi făcute cu caracter sistematic. Statul membru consultat va da răspunsul în termen de două luni.
Statul membru care a eliberat pașaportul sau cartea de identitate va permite titularului documentului, care a fost expulzat pe motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică din alt stat membru, să reintre pe teritoriul său fără nici o formalitate, chiar dacă documentul nu mai este valid sau cetățenia deținătorului este în discuție.
Înainte de a lua o decizie de expulzare pe motive de politică publică sau securitate publică, statul membru gazdă va lua în considerare cât de lungă a fost șederea persoanei în cauză pe teritoriul său, vârsta acesteia, starea de sănătate, situația familială și economică, integrarea socială și culturală în statul membru gazdă și extinderea legăturilor sale cu țara de origine.
Statul membru gazdă nu poate lua o decizie de expulzare împotriva cetățenilor UE sau membrilor de familie ai acestora, indiferent de cetățenie, care au drept de ședere temporară pe teritoriul său, cu excepția unor motive temeinice de ordine publică și siguranță publică. O decizie de expulzare nu poate fi luată împotriva cetățenilor UE, cu excepția în care decizia este bazată pe motive serioase de securitate publică, dacă ei:
– au avut o ședere în statul membru gazdă pentru ultimii 10 ani;
– sunt minori, cu excepția în care expulzarea este necesară pentru bunul interes al copilului, așa cum este prevăzut în Convenția Națiunilor Unite privind Drepturile Copilului din 20 Noiembrie 1989.
5.2. Măsurile restrictive luate pe motive de sănătate publică
Măsurile de restrângere a libertății de circulație luate pe motive de sănătate publică se aplică asupra persoanelor afectate de boli cu potențial epidemic, așa cum sunt definite de Organizația Mondială a Sănătății sau alte boli infecțioase sau boli contagioase, dacă ele sunt subiectul unor dispoziții de protecție care se aplică cetățenilor statului membru gazdă.
Bolile survenite după o perioadă de trei luni de la data sosirii nu vor constitui motive pentru expulzare de pe teritoriul respectiv. Atunci când sunt indicii serioase că este necesar acest lucru, statul membru poate, în termen de trei luni de la data sosirii, să solicite persoanelor îndreptățite la dreptul de ședere să efectueze, gratuit, o examinare medicală, care să ateste faptul că ele nu suferă de nici una din bolile prevăzute mai sus. Astfel de examinări medicale nu pot fi cerute cu caracter sistematic.
Persoanele interesate sunt notificate în scris cu privire la orice decizie adoptată în temeiul restrângerilor asupra dreptului de liberă circulație (intrare, ieșire) și a dreptului de ședere pe motive de ordine publică, siguranță publică și sănătate publică, astfel încât să poată înțelege conținutul notificării și implicațiile acesteia. Persoanele în cauză vor fi informate, precis și complet, asupra motivelor de politică publică, siguranță publică sau sănătate publică pe baza cărora s-a luat decizia în cazul lor, cu excepția în care aceasta este contrar intereselor de securitate a statului.
Notificarea va preciza instanța sau autoritatea administrativă la care persoana în cauză poate introduce un apel, termenul limită pentru apel și, unde este cazul, termenul acordat persoanei să părăsească teritoriul statului membru. Cu excepția cazurilor de urgență bine întemeiate, termenul acordat pentru părăsirea teritoriului nu va fi mai puțin de o lună de la data notificării.
Persoanele în cauză vor avea acces la proceduri judiciare de atac și, unde este cazul, la cele administrative, în statul membru gazdă pentru a contesta o decizie luată împotriva lor pe motive de politică publică, siguranță publică sau sănătate publică. Când contestarea deciziei de expulzare este însoțită de o cerere pentru luarea unor măsuri temporare de suspendare a executării acelei decizii, expulzarea efectivă de pe teritoriu nu poate avea loc atâta timp cât decizia asupra ordinului temporar este luată, cu excepția:
– când decizia de expulzare este bazată pe o hotărâre judecătorească anterioară;
– când persoanele în cauză au avut anterior acces la o cale judiciară de atac;
– când decizia de expulzare este bazată pe motive imperative de siguranță publică.
Procedurile de atac vor permite o examinare a legalității deciziei, la fel ca și a faptelor și circumstanțelor care au stat la baza măsurii propuse. Trebuie să se asigure că decizia nu este disproporționată, în special în ceea ce privește cerințele stipulate la protecția împotriva expulzării.
Statele Membre pot îndepărta persoana în cauză de pe teritoriul lor pe parcursul procedurilor de atac, dar nu pot opri persoana să își susțină singură apărarea, cu excepția cazului când prezența sa poate produce perturbări grave ale ordinii publice sau siguranței publice sau când cale de atac privește un refuz de a intra pe teritoriul respectiv.
Persoanele care fac obiectul unei decizii de interzicere a intrării pe teritoriu pe motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică pot depune o cerere pentru ridicarea interdicției după o perioadă de timp rezonabilă, în funcție de circumstanțe și, în orice caz, după trei ani de la executarea hotărârii definitive de interdicție a intrării care a fost pronunțată în mod valabil conform legislației comunitare, prin prezentarea probelor care să stabilească faptul că a survenit o schimbare efectivă a împrejurărilor care au justificat decizia de interdicție a intrării pronunțată împotriva lor. Aceste persoane nu au dreptul de intrare pe teritoriul statului membru respectiv în perioada în care cererea lor este analizată.
Statul membru în cauză se va pronunța asupra acestei cereri în termen de 6 luni de la depunerea ei.
Ordinele de expulzare pot fi dispuse de către statul membru gazdă ca o pedeapsă sau o măsură accesorie a unei pedepse privative de libertate, numai dacă se respectă cerințele prevăzute la restrângerea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Dacă un ordin de expulzare este pus în aplicare după mai mult de doi ani de la emiterea sa, statul membru va verifica dacă persoana în cauză continuă să reprezintă o amenințare actuală și reală la adresa ordinei publice sau siguranței publice și va stabili dacă au intervenit schimbări efective a circumstanțelor de la data eliberării ordinului de expulzare.
Vizele
Politica europeană a vizelor constituie unul dintre elementele fundamentale ale dezvoltării în continuare a politicii comune în materie de vize ca parte a unui sistem multistratificat destinat să faciliteze călătoriile legitime și să combată imigrația clandestină printr-o mai mare armonizare a legislațiilor naționale și a practicilor de procesare a cererilor de viză la reprezentanțele consulare locale.
În scopul eliberării vizelor, Statele Membre trebuie să fie reprezentate în toate țările terțe ai căror resortisanți intră sub incidența obligativității vizei. Acestea pot hotărî ca cererile de viză depuse de resortisanți ai unor anumite țări terțe, sau cererile având ca obiect un anumit tip de viză, să fie adresate direct unui oficiu consular sau misiunii diplomatice a statului care constituie destinația principală a solicitantului.
Pentru o aplicare armonizată a politicii comune de vize și pentru evaluarea corectă a riscului de imigrare clandestină este indispensabilă cooperarea consulară locală. Din acest considerent, misiunile diplomatice și oficiile consulare ale Statelor Membre din diferite zone trebuie să-și coordoneze aplicarea practică a anumitor dispoziții legislative cu caracter special, deoarece aplicarea diferită a acestora poate da naștere nu numai fenomenului de „visa shopping” (depunerea cererilor în statul cel mai liberal), ci poate conduce și la un tratament diferit al solicitanților de viză.
Utilizarea datelor biometrice de identificare permit o legătură mai sigură între titularul vizei și pașaport, prevenindu-se astfel fenomenul declinării de falsă identitate. În consecință, prezentarea în persoană a solicitanților de viză, cel puțin la depunerea primei cereri, se impune ca o cerință de bază pentru eliberarea acesteia cu înregistrarea datelor biometrice de identificare în Sistemul de Informare asupra Vizelor (VIS).
La primirea cererii de viză și luarea datelor biometrice unui resortisant este necesar să se respecte și regulile de protecție a datelor personale în conformitate cu cerințele impuse de Directiva 95/46/CE din 24 octombrie 1995 a Parlamentului European și a Consiliului privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește procesarea datelor personale și a liberei circulații a acestor date.
La data de 15.09.2009, a fost publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene Regulamentul nr. 810 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind instituirea unui Cod comunitar al vizelor care va intra în vigoare începând cu data de 05.04.2010.
Obiectivul regulamentului constă în stabilirea procedurilor și condițiilor de eliberare a vizelor de tranzit sau de ședere pe teritoriul Statelor Membre pentru o perioadă care să nu depășească trei luni, în decursul unei perioade de șase luni.
Prevederile regulamentului se aplică tuturor resortisanților țărilor terțe care trebuie să dețină o viză la trecerea frontierelor externe ale Statelor Membre, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 539/2001 al Consiliului din 15 martie 2001 de stabilire a listei țărilor terțe ai căror resortisanți trebuie să dețină viză pentru trecerea frontierelor externe și a listei țărilor terțe ai căror resortisanți sunt exonerați de această obligație fără a aduce atingere:
– dreptului la liberă circulație de care beneficiază resortisanții unor țări terțe în calitate de membri de familie ai unor cetățeni ai Uniunii;
– drepturilor echivalente de care se bucură resortisanții unor țări terțe și membrii familiilor acestora care, în temeiul acordurilor dintre Uniune și statele sale membre, pe de o parte, și respectivele țări terțe, pe de altă parte, se bucură de drepturi de liberă circulație echivalente cu cele ale cetățenilor Uniunii și ale membrilor familiilor acestora.
Codul comunitar al vizelor stabilește țările terțe ai căror resortisanți trebuie să dețină o viză de tranzit aeroportuar ca o excepție de la principiul de liberă tranzitare prevăzut în Convenția de la Chicago (anexa 9) privind aviația civilă internațională și stabilește procedurile și condițiile de eliberare a vizelor în vederea tranzitării zonelor internaționale de tranzit din aeroporturile statelor membre.
Statele Membre vor lua datele biometrice de identificare, care includ imaginea feței și amprentele celor zece degete ale solicitantului în conformitate cu garanțiile stipulate în Convenția Europeană pentru Protecția Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale și în Convenția Națiunilor Unite privind Drepturile Copilului.
La depunerea primei cereri de viză, fiecărui solicitant i se cere să se prezinte personal. Cu acea ocazie sunt luate următoarele date biometrice de identificare:
– o fotografie, scanată sau făcută în momentul depunerii cererii și
– zece amprente digitale luate în plan și digitalizate.
Pentru cererile ulterioare de viză, datele biometrice de identificare se copiază de la prima cerere, cu condiția ca ultima înregistrare să nu fie mai veche de 48 de luni. După scurgerea acestei perioade, orice nouă cerere este considerată drept cerere inițială.
Condițiile tehnice pe care trebuie să le satisfacă fotografiile și amprentele digitale sunt în conformitate cu normele internaționale specificate în documentul ICAO nr. 9303 partea I (pașapoarte), ediția a 6-a.
Datele biometrice de identificare sunt luate de un personal calificat și autorizat în acest sens, din cadrul misiunii diplomatice sau al oficiului consular sau, sub supravegherea acestora, de prestatorul de servicii extern menționat în Cod – articolul 37 alineatul (1) litera (c).
Datele se introduc în Sistemul de Informații asupra Vizelor (VIS) exclusiv de un personal consular autorizat, în conformitate cu articolul 4 alineatul (1), articolul (5), articolul 6 alineatul (5) și articolul 6 din Regulamentul VIS.
Exceptați de la obligativitatea luării amprentelor digitale sunt următorii solicitanți:
– copiii cu vârsta mai mică de 6 ani;
– persoanele ale căror amprente digitale nu pot fi luate (dacă este însă posibilă luarea unui număr mai mic de amprente digitale, se procedează la amprentarea numărului respectiv de degete).
Statele Membre pot introduce exceptări de la obligativitatea luării datelor de identificare biometrice pentru deținătorii de pașapoarte diplomatice, pașapoarte de serviciu/oficiale și pașapoarte speciale.
În fiecare dintre aceste cazuri, în VIS se introduce mențiunea nu este cazul.
Pentru fiecare amplasament, Statele Membre își dotează oficiul consular cu echipament de luare a datelor biometrice de identificare sau, fără a aduce atingere opțiunilor de reprezentare prevăzute la articolul 7, hotărăște să facă uz de una dintre formele de cooperare descrise la articolul 37.
Solicitantul când depune o cerere de viză desfășoară următoarele activități:
– completează formularul de cerere conform modul indicat (conf. art. 13);
– prezintă un document de călătorie valabil, a cărui dată de expirare depășește cu cel puțin trei luni data anticipată de părăsire a teritoriului Statelor Membre și care conține una sau mai multe pagini libere pentru aplicarea vizei;
– furnizează documente în susținerea cererii care să dovedească scopul și durata călătoriei (conf. art. 14 și Anexa IV);
– face dovada că posedă mijloace suficiente de subzistență (conf. art. alin. 3/Codul frontierelor Schengen);
– permite să-i fie luate datele biometrice, (conf. art. 11 alin. 2);
– achită taxa de procesare (conf. art. 16).
Dacă este cazul, solicitanții fac dovada că posedă o asigurare medicală de călătorie corespunzătoare, în conformitate cu dispozițiile articolului 15. Prin acorduri de cooperare consulară la nivel local, misiunile diplomatice sau oficiile consulare ale Statelor Membre pot conveni ca această dovadă să fie prezentată numai la eliberarea vizei.
Documentele doveditoare prezentate de solicitanții de viză pot fi: documente care indică scopul călătoriei; documente privind cazarea; documente care indică mijloacele financiare disponibile pentru acoperirea cheltuielilor de întreținere; documente care dovedesc intenția solicitanților de a se întoarce în țara de proveniență.
În cadrul cooperării consulare locale, se procedează la evaluarea necesității de a completa și armoniza la nivel teritorial listele de documente doveditoare, astfel încât să se țină seama de circumstanțele locale (conf. Anexei IV).
Solicitanții de viză de ședere de scurtă durată și de viză de tranzit trebuie să facă dovada că posedă o asigurare de călătorie valabilă și corespunzătoare, care acoperă toate cheltuielile pe care le-ar putea ocaziona repatrierea lor pe motive medicale, tratamentele medicale de urgență și/sau spitalizarea de urgență. Dovada asigurării de călătorie se prezintă la depunerea cererii.
Solicitanții de viză cu intrări multiple și valabilitate îndelungată trebuie să demonstreze că se află în posesia unei asigurări medicale de călătorie corespunzătoare, care acoperă perioada primei vizite prevăzute.
În afară de aceasta, respectivii solicitanți semnează o declarație, inserată în cuprinsul formularului de cerere, prin care afirmă că au luat la cunoștință că, pentru următoarele șederi, trebuie să posede o asigurare medicală de călătorie.
Asigurarea trebuie să fie valabilă pe întregul teritoriu Statelor Membre și să acopere integral perioada de ședere sau de tranzit a persoanei în cauză. Acoperirea minimă este de 30.000 Euro.
Atunci când se eliberează o viză cu valabilitate teritorială limitată sau o viză de tranzit, acoperirea asigurării se poate limita la statul/statele membru/membre în cauză.
În principiu, solicitanții se asigură în țara de reședință. Dacă aceasta nu este cu putință, ei trebuie să încerce să contracteze o asigurare în orice altă țară.
Deținătorii de pașapoarte diplomatice, marinarii care intră sub incidența Convențiilor ILO nr. 108 și 185, precum și resortisanții din terțe țări care solicită viză la frontieră sunt exceptați de obligația de a deține o asigurare de călătorie valabilă corespunzătoare.
Necesitatea de a acorda și alte exceptări se evaluează în cadrul cooperării consulare la nivel local.
Obligativitatea încheierii unei asigurări se consideră îndeplinită în cazul în care situația profesională a solicitanților este de natură să le ofere acestora un nivel corespunzător de acoperire asigurativă. Această derogare poate fi acordată unor categorii profesionale speciale care beneficiază de acoperirea unei asigurări medicale de călătorie prin însăși natura activității lor.
Posibilitatea încheierii, într-un teritoriu dat, a unei asigurări medicale de călătorie corespunzătoare se evaluează în cadrul cooperării consulare la nivel local.
Atunci când se procedează la evaluarea asigurărilor, misiunile diplomatice sau oficiile consulare stabilesc dacă indemnizațiile plătite de compania de asigurări pot fi obținute în Statele Membre.
În cazul anulării obligativității de a poseda o asigurare medicală de călătorie, autoritățile competente înscriu la rubrica observații a autocolantului de viză următorul cod: „N-INS”.
La depunerea cererii de viză, solicitanții achită o taxă de 60 Euro, corespunzătoare costurilor administrative pe care le implică procesarea acesteia. Taxa se încasează în Euro sau în moneda națională a țării terțe în care se depune cererea și nu este rambursabilă.
Pentru taxele plătite solicitanților li se eliberează chitanțe. Acestea menționează că taxa de procesare nu este rambursabilă.
În cazul în care taxa de procesare se percepe în moneda națională a țării în care se depune cererea, misiunile diplomatice sau oficiile consulare ale statelor membre aplică cursul de schimb de referință al Euro stabilit de Banca Centrală Europeană. În cadrul cooperării consulare la nivel local se iau măsuri care să asigure că toate Statele Membre își adaptează valoarea taxei de procesare în moneda națională în același timp.
Solicitanții de viză aparținând uneia dintre următoarele categorii se exceptează de la plata taxei de procesare: copiii cu vârsta mai mică de 6 ani; elevii, studenții, absolvenții care urmează cursuri postuniversitare și profesorii însoțitori care efectuează călătorii de studiu sau în scop educativ; și cercetătorii resortisanți din țări terțe care călătoresc în interiorul Comunității în scopul efectuării de cercetări cu caracter științific, în conformitate cu definițiile din Recomandarea nr. 2005/7617CE a Parlamentului European și a Consiliului.
În cazuri particulare, se poate renunța la perceperea taxei, sau valoarea acesteia poate fi redusă, în conformitate cu legislația națională, dacă o astfel de măsură servește la promovarea unor interese de ordin cultural, din domeniul politicii externe, al politicii de dezvoltare, ori promovării altor domenii de interes public vital sau din motive umanitare.
În cazul în care deținătorul unei vize cu valabilitate teritorială limitată eliberată în conformitate cu articolul 21 alineatul (1) litera (c) trebuie să se deplaseze, în limitele perioadei de valabilitate a vizei, într-un stat membru care nu este inclus în valabilitatea teritorială a acesteia, pentru procesarea celei de a doua cereri de viză nu se percepe nici o taxă. În cazul în care solicitantul depune fără justificare cererea de viză cu trei zile sau mai puțin înainte de data prevăzută de plecare, taxa se dublează.
Pentru a evita depunerea simultană a mai multor cereri, misiunile diplomatice sau oficiile consulare ale Statelor Membre la care se depune o cerere aplică în documentul de călătorie al solicitantului o ștampilă care indică faptul că a fost depusă o astfel de cerere de viză. Misiunile diplomatice sau oficiile consulare aplică această ștampila pe prima pagină liberă a documentului de călătorie, pe care nu sunt înscrise mențiuni sau aplicate ștampile, în momentul primirii cererii.
Ștampila nu produce efecte juridice în ceea ce privește cererile ulterioare.
Pașapoartele diplomatice nu se ștampilează. În cadrul cooperării consulare la nivel local poate fi convenită o abordare armonizată a posibilității de a exonera de această obligație și alte categorii specifice de persoane.
Atunci când se procedează la examinarea cererilor de viză și a documentelor doveditoare, o atenție deosebită se acordă riscului de imigrare ilegală și siguranței Statelor Membre, precum și intenției solicitanților de a se întoarce.
În cazul în care există vreo îndoială cu privire la scopul șederii solicitanților sau la intenția acestora de a se întoarce, ori cu privire la documentația depusă, solicitanții pot fi invitați la sediul misiunii diplomatice sau al oficiului consular pentru a furniza informații suplimentare în cadrul unui interviu.
Sistemul de Informații al Vizelor este consultat în legătură cu fiecare cerere de viză în parte, în conformitate cu articolele 5 și 13 din Regulamentul VIS.
Cererile de viză sunt examinate cu scopul de a se stabili dacă solicitantul îndeplinește condițiile de intrare specificate la articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen, precum și de a verifica:
– valabilitatea și autenticitatea documentelor de călătorie prezentate de solicitanți;
– dacă persoana în cauză nu constituie un pericol pentru ordinea publică, siguranța internă, sănătatea publică sau relațiile internaționale ale vreunuia dintre Statele Membre, prin consultarea SIS și a bazelor de date naționale;
– locurile de plecare și de destinație ale resortisantului în cauză al unei țări terțe și scopul șederii prevăzute, prin verificarea documentelor doveditoare;
– dacă este cazul, vizele uniforme eliberate anterior existente în documentul de călătorie al resortisantului în cauză al unei țări terțe, pentru a stabili dacă acesta nu a depășit durata maximă autorizată de ședere pe teritoriul statelor membre;
– dacă solicitanții dispun de mijloace suficiente de subzistență în raport cu durata și scopul șederii propuse, pentru întoarcerea în țara de proveniență sau pentru tranzit către o țară terță unde este sigur că urmează să fie primiți, sau dacă sunt în măsură să dobândească astfel de mijloace în mod legal. În cadrul acestei verificări se ține cont de plafoanele de referință menționate la articolul 5 alineatul (3) din Codul frontierelor Schengen, precum și de dovada de cazare sau de luare în întreținere, specificate în formularul din Anexa V.
– dacă este cazul, posesia unei asigurări medicale de călătorie corespunzătoare.
În cazul în care solicitantul este un resortisant al uneia dintre țările terțe incluse pe listele din Anexele I sau II, autoritățile centrale ale statelor membre în cauză trebuie să fie consultate în conformitate cu articolul 14 alineatele (1) și (2) din Regulamentul VIS.
În cazul resortisanților unor țări terțe care solicită vize de tranzit aeroportuar se efectuează exclusiv verificările menționate la alineatul 4 literele (a), (b) și (d). În astfel de cazuri se verifică scopul tranzitului.
Dacă există îndoieli cu privire la autenticitatea documentelor prezentate sau la veridicitatea datelor pe care le cuprind, la încrederea ce poate fi acordată declarațiilor făcute în cursul interviului, la scopul șederii solicitantului ori la intenția sa de a se întoarce, misiunea diplomatică sau oficiul consular nu eliberează viza.
La cererea deținătorului de viză, perioada de valabilitate și/sau durata de ședere acordată prin eliberarea unei vize de tranzit sau de ședere se prelungește dacă acesta este în măsură să facă dovada unei situații de forță majoră, a unor rațiuni de ordin umanitar, ori a unor motive de ordin profesional și/sau personal grave.
Prelungirea unei vize nu conduce, în nici un caz, la schimbarea tipului acesteia sau depășirea duratei de ședere peste limita de trei luni (ședere de scurtă durată) sau de 10 zile (tranzit).
În lipsa unei decizii contrare adoptate de autoritatea administrativă care prelungește viza, valabilitatea teritorială a vizei prelungite rămâne neschimbată.
Autoritatea administrativă competentă să prelungească viza este aceea a statului membru pe al cărui teritoriu se află resortisantul unei țări terțe în momentul în care solicită prelungirea.
Statele Membre comunică Comisiei denumirea autorităților competente să prelungească vize. Pentru prelungirea unei vize se percepe o taxă de 30 Euro. Vizele uniforme se prelungesc prin aplicarea unei ștampile conforme cu modelul din Anexa XI. Autoritatea competentă își aplică, și ea, ștampila. Datele privind vizele prelungite se introduc în VIS în conformitate cu articolul 12 din Regulamentul VIS.
Vizele pot fi anulate de către misiunea diplomatică sau oficiul consular emitent, pentru a împiedica intrarea deținătorului pe teritoriul Statelor Membre atunci când, după eliberarea vizei, se constată că acesta nu îndeplinește condițiile stabilite în acest scop și de către autoritățile de control la frontieră, în conformitate cu dispozițiile articolului 13 alineatul (1) și din Anexa V, partea A, punctul 2 din Codul frontierelor Schengen.
Datele privind vizele anulate se introduc în VIS în conformitate cu articolul 11 din Regulamentul VIS. În cazul în care o viză este anulată în conformitate cu alineatul (1) litera (b) de către autoritățile de control la frontieră ale unui stat membru, altul decât statul membru emitent, statul membru emitent este informat despre anularea vizei sale.
Vizele pot fi revocate în următoarele cazuri: la cererea deținătorului, de către misiunea diplomatică sau oficiul consular, caz în care, pe autocolantul de viză se aplică o ștampilă care indică faptul că viza a fost revocată la cererea deținătorului sau de către autoritățile competente, după intrarea deținătorului pe teritoriul Statelor Membre, dacă acesta nu mai îndeplinește condițiile de intrare stabilite la articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen.
Datele privind vizele revocate se introduc în VIS în conformitate cu articolul 11 din Regulamentul VIS.
În cazul în care o viză este revocată în conformitate cu alineatul (1) litera (b) de către autoritățile competente ale unui stat membru, altul decât statul membru emitent, statul membru emitent este informat despre revocarea vizei sale.
Autoritățile de control la frontieră pot decide să scurteze durata șederii autorizate printr-o viză dacă se stabilește ca deținătorul nu dispune de mijloace corespunzătoare de întreținere pentru o ședere cu durata prevăzută inițial.
Datele privind scurtarea duratei șederii autorizate printr-o viză se introduc în VIS, în conformitate cu articolul 11 din Regulamentul VIS.
Regulamentul reglementează modul de acordare a vizei la frontiera externă. Astfel, potrivit art. 32 alin. 1, vizele se acordă la frontiera externă în situații excepționale și numai dacă sunt îndeplinite anumite condiții, cum ar fi:
– solicitantul îndeplinește condițiile stabilite la articolul 5 alineatul (1) literele (a), (c), (d) și (e) din Codul frontierelor Schengen;
– solicitantul nu a fost în măsură să solicite viza în prealabil și prezintă, la cerere, documente care dovedesc existența unor motive neprevăzute și imperative de intrare;
– întoarcerea solicitantului în țara sa de origine sau de reședință sau tranzitarea de către acesta a unor alte state decât statele membre care aplică integral acquis-ul Schengen, este considerată certă.
După cum se poate observa, viza se eliberează numai dacă sunt îndeplinite celelalte condiții generale de intrare prevăzute la frontiera externă de către Regulamentul 562 din 2006 – Codul frontierelor Schengen.
La alin. 3 se prevede că o viză eliberată la frontiera externă este o viză uniformă, care conferă titularului dreptul de ședere pentru o durată de maximum 15 zile, în funcție de scopul și condițiile șederii prevăzute, iar în cazul tranzitului durata șederii autorizate corespunde timpului necesar pentru scopul tranzitului. Aici există o diferență față de Regulamentul 415 din 2003, care prevedea expres termenul de ședere pentru fiecare tip de viză uniformă în parte: maxim 5 zile pentru viza de tranzit și maxim 15 zile pentru viza de scurtă ședere.
La alin. 4 se dă posibilitatea polițiștilor de frontieră de a acorda vize cu valabilitate teritorială restrânsă (numai pentru statul la a cărui frontieră se prezintă), iar în alin. 5 se face precizarea ca atunci când este necesară procedura consultării prealabile să nu se acorde o viză la frontieră sau să se acorde numai pentru teritoriul statului emitent.
Articolul 33 reglementează modul de acordare a vizelor pentru navigatorii aflați în tranzit; deosebirea față de Regulamentul 415 din 2003, fiind modul de denumire a acestei categorii de persoane, adică marinari. Astfel, este precizat că navigatorii care sunt obligați să dețină o viză la trecerea frontierelor externe ale Statelor Membre, li se pot elibera vize de tranzit numai dacă:
– îndeplinesc condițiile specificate la articolul 32 alineatul (1);
– trec frontiera în cauză în scopul îmbarcării, reîmbarcării sau debarcării de pe un vas pe care urmează să lucreze sau pe care au lucrat ca navigatori.
Înainte de a elibera o viză la frontieră unui marinar în tranzit, autoritățile naționale competente se conformează normelor stabilite în Anexa XII partea 1 și se asigură că datele privitoare la marinarul în cauză au fost schimbate prin intermediul unui formular pentru marinari în tranzit corect completat, în conformitate cu Anexa XII partea 2.
În anexa XII partea 1 din Cod, denumită „Instrucțiuni operaționale privind eliberarea de vize la frontieră pentru marinarii în tranzit supuși obligației de viză”, este prezentat modul de lucru pentru fiecare situație în parte. Instrucțiunea reglementează și schimbul de informații între autoritățile competente din Statele Membre care aplică partea din acquis-ul comunitar referitoare la marinarii în tranzit supuși obligației de viză. Atunci când se procedează la eliberarea unei vize la frontieră pe baza schimbului de informații, responsabilitatea acestei eliberări revine statului membru care eliberează viza.
• Îmbarcarea la bordul unei nave care se află într-un port al unui stat membru sau este așteptată în portul respectiv se poate realiza prin:
– intrarea pe teritoriul statelor membre printr-un aeroport situat într-un alt stat membru, procedura fiind următoarea:
– compania maritimă sau agentul acesteia anunță autorităților competente din portul statului membru în care se află sau este așteptată nava, anunță sosirea navigatorilor supuși obligației de viză, printr-un aeroport al unui stat membru sau la o frontieră terestră sau maritimă. Compania maritimă sau agentul acesteia semnează o garanție cu privire la acei navigatori, conform căreia toate cheltuielile de ședere și, dacă este cazul, de repatriere a navigatorilor vor fi acoperite de compania maritimă;
– autoritățile competente menționate verifică, cât mai rapid cu putință, corectitudinea informațiilor comunicate de către compania maritimă sau agentul acesteia și verifică în ce măsură sunt îndeplinite celelalte condiții de intrare pe teritoriul statelor membre. Autoritățile verifică, de asemenea, itinerariul pe teritoriul statelor membre, de pildă, pe baza biletelor de avion;
– dacă navigatorii sunt așteptați să sosească la un aeroport al unui stat membru, autoritățile competente din portul statului membru informează autoritățile competente de pe aeroportul de intrare al statului membru, prin intermediul unui formular referitor la navigatorii în tranzit supuși obligației de viză (astfel cum se prevede în Anexa III partea 2), completat în mod corespunzător, transmis prin fax, poștă electronică sau alte mijloace, în legătură cu rezultatele acestei verificări și precizează dacă, în principiu, se poate elibera o viză la frontieră. Dacă navigatorii sunt așteptați să sosească la o frontieră terestră sau maritimă, autoritățile competente de la postul de frontieră prin care navigatorii în cauză intră pe teritoriul statelor membre sunt informate prin aceeași procedură;
– dacă rezultatul verificării datelor disponibile este unul pozitiv și dacă reiese cu claritate că acesta corespunde declarațiilor navigatorului sau documentelor prezentate de acesta, autoritățile competente de pe aeroportul de intrare sau de ieșire al statului membru pot elibera, la frontieră, o viză a cărei ședere autorizată corespunde cu condițiile necesare în scopul tranzitării. De asemenea, în acest caz, o ștampilă a statului membru de intrare sau de ieșire este aplicată pe documentul de călătorie al navigatorului, acest document fiind remis navigatorului respectiv.
– intrarea pe teritoriul statelor membre prin trecerea unei frontiere terestre sau maritime situată într-un alt stat membru:
– procedura este identică cu cea aplicată pentru intrarea printr-un aeroport al unui stat membru, cu singura diferență că, în acest caz, sunt informate autoritățile competente din postul de frontieră prin care marinarul respectiv intră pe teritoriul statului membru.
• Încetarea serviciului la bordul unei nave care a intrat într-un port al unui stat membru se poate realiza prin:
– ieșire de pe teritoriul statelor membre, procedura fiind următoarea:
– compania maritimă sau agentul acesteia informează autoritățile competente din portul statului membru de sosire a unor navigatori supuși obligației de viză care își încetează serviciul și care vor părăsi teritoriul statelor membre printr-un aeroport al unui stat membru, sau pe la o frontieră terestră sau maritimă. Compania maritimă sau agentul acesteia semnează o garanție cu privire la acei navigatori, conform căreia toate cheltuielile de ședere și, dacă este cazul, de repatriere a navigatorilor vor fi acoperite de compania maritimă;
– autoritățile competente verifică, cât mai rapid cu putință, corectitudinea informațiilor comunicate de către compania maritimă sau agentul acesteia și verifică în ce măsură sunt îndeplinite celelalte condiții de intrare pe teritoriul statelor membre. Autoritățile verifică, de asemenea, itinerariul pe teritoriul statelor membre, de pildă pe baza biletelor (de avion);
– dacă rezultatul verificării datelor disponibile este pozitiv, autoritățile competente pot elibera o viză a cărei ședere autorizată corespunde cu condițiile necesare în scopul tranzitării.
– ieșirea de pe teritoriul statelor membre prin trecerea unei frontiere terestre sau maritime situată într-un alt stat membru:
– se aplică aceeași procedură ca în cazul ieșirii printr-un aeroport al unui stat membru.
• Transferul de pe o navă care a intrat într-un port al unui stat membru pe o altă navă, procedura fiind următoarea:
– compania maritimă sau agentul acesteia informează autoritățile competente din portul statului membru de sosire a unor navigatori supuși obligației de viză care își încetează serviciul și care vor părăsi teritoriul statelor membre printr-un alt port al unui stat membru. Compania maritimă sau agentul acesteia semnează o garanție cu privire la acei navigatori, conform căreia toate cheltuielile de ședere și, dacă este cazul, de repatriere a navigatorilor vor fi acoperite de compania maritimă;
– autoritățile competente verifică, cât mai rapid cu putință, corectitudinea informațiilor comunicate de către compania maritimă sau agentul acesteia și verifică în ce măsură sunt îndeplinite celelalte condiții de intrare pe teritoriul Statelor Membre. În cadrul acestei verificări, sunt contactate autoritățile competente aflate în portul statului membru din care navigatorii vor părăsi teritoriul statelor membre la bordul unei nave. Se verifică dacă nava pe care se îmbarcă navigatorii se află deja în acest port sau dacă aceasta este așteptată acolo. Autoritățile verifică, de asemenea, itinerariul pe teritoriul Statelor Membre;
– dacă rezultatul verificării datelor disponibile este pozitiv, autoritățile competente pot elibera o viză a cărei ședere autorizată corespunde cu condițiile necesare în scopul tranzitării.
Codul comunitar al vizelor reglementează competența Statelor Membre pentru organizarea serviciilor pentru vize din cadrul misiunilor diplomatice sau al oficiilor consulare.
În cadrul acestor autorități se instituie sisteme de rotație a personalului care intră în contact direct cu solicitanții de vize pentru a preveni orice scădere a gradului de vigilență și a nu-l expune la presiuni exercitate la nivel local. Fără a compromite calitatea serviciilor și competența personalului, acesta trebuie supus rotației cel puțin o dată la șase luni. O atenție deosebită se acordă adoptării unor scheme de lucru clare și repartizării/divizării precise a responsabilităților în ceea ce privește luarea deciziilor finale asupra cererilor de viză.
Accesul, în vederea consultării, la VIS și SIS, ca și la alte informații cu caracter confidențial, se restrânge la un număr limitat de membri autorizați ai personalului permanent expatriat. Pentru prevenirea accesului neautorizat la aceste baze de date se iau măsuri adecvate.
Autocolantele de viză se păstrează și se manipulează prin aplicarea unor măsuri riguroase de siguranță, pentru a se evita fraudele sau pierderea acestora. Se înregistrează atât autocolantele de viză eliberate, cât și cele anulate.
Misiunile diplomatice și oficiile consulare ale Statelor Membre arhivează copii pe hârtie ale cererilor de viză. Fiecare dosar în parte cuprinde formularul de cerere, copii ale documentelor doveditoare relevante, o evidență a verificărilor efectuate și o copie a vizei eliberate, astfel ca personalul să poată reconstitui, la nevoie, contextul în care a fost luată decizia cu privire la cerere. Dosarele personale se arhivează timp de cinci ani, indiferent dacă s-a eliberat sau nu o viză.
Dorința statelor de performanță în domeniul vizelor a determinat Consiliul European de la Sevilla din 21 și 22 iunie 2002 să hotărască necesitatea implementării unui sistem comun de identificare a datelor privind vizele ca fiind o prioritate absolută și a solicitat introducerea fără întârziere a acestuia, în baza unui studiu de fezabilitate și pe baza orientărilor adoptate de Consiliu la 13 iunie 2002.
La 5 și 6 iunie 2003, Consiliul a apreciat studiul de fezabilitate prezentat de Comisia Europeană în mai 2003, a confirmat obiectivele Sistemului Informatic privind Vizele (SIV) enunțate în orientări și a invitat Comisia să continue lucrările pregătitoare pentru dezvoltarea SIV în cooperare cu Statele Membre, pe baza unei arhitecturi centralizate, ținând cont de opțiunea unei platforme tehnice comune cu a doua generație a Sistemului Informatic Schengen (SIS II).
Consiliul European de la Salonic din 19 și 20 iunie 2003 a considerat necesară, în urma studiului de fezabilitate, stabilirea orientărilor de îndată ce este posibil, cu privire la planificarea dezvoltării SIV și a bazei juridice corespunzătoare care să permită crearea acestuia și angajarea resurselor financiare necesare.
Decizia nr. 512 a Consiliului din 8 iunie 2004 de instituire a Sistemului Informatic privind Vizele (SIV) a constituit baza juridică necesară pentru dezvoltarea SIV și execuția respectivei părți a bugetului, incluzând măsurile preparatorii necesare pentru a încorpora caracteristicile biometrice într-un stadiu ulterior, în conformitate cu concluziile Consiliului din 19 februarie 2004. Elaborarea acestei decizii are la bază articolul 66 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, propunerea Comisiei și avizul Parlamentului European.
Conținutul Deciziei 2004/512/CE, pe care-l vom analiza succint, se referă la instituirea unui sistem pentru schimbul de date privind vizele între Statele Membre, denumit Sistemul Informatic privind Vizele” (SIV), care permite autorităților naționale abilitate să introducă și să actualizeze datele privind vizele și să consulte aceste date pe cale electronică.
Sistemul Informatic privind Vizele se bazează pe o arhitectură centralizată și cuprinde un sistem central de informații, denumit „Sistemul Central Informatic privind Vizele” (SC-SIV), o interfață în fiecare Stat Membru, denumită „interfața națională” (NI-SIV) care asigură legătura cu autoritatea centrală națională competentă din respectivul Stat Membru, precum și infrastructura de comunicații dintre Sistemul Central Informatic privind Vizele și interfețele naționale.
Sistemul Central Informatic privind Vizele, interfața națională din fiecare Stat Membru, precum și infrastructura de comunicații dintre Sistemul Central Informatic privind Vizele și interfețele naționale sunt dezvoltate de Comisia Europeană, iar infrastructurile naționale sunt adaptate și/sau dezvoltate de Statele Membre.
Măsurile necesare pentru dezvoltarea Sistemului Central Informatic privind Vizele, a interfeței naționale din fiecare Stat Membru și a infrastructurii de comunicații între Sistemul Central Informatic privind Vizele și interfețele naționale sunt adoptate în conformitate cu procedura de gestionare prevăzută la articolul 4 și cu propriul regulament de procedură prevăzut la articolul 7 din Decizia Consiliului nr. 468 din 28 iunie 1999 de stabilire a procedurilor de exercitare a competențelor de executare conferite Comisiei Europene, atunci când sunt vizate și alte aspecte decât cele menționate imediat mai jos.
Măsurile necesare pentru dezvoltarea Sistemului Central Informatic privind Vizele, a interfeței naționale din fiecare Stat Membru și a infrastructurii de comunicații între Sistemul Central Informatic privind Vizele și interfețele naționale sunt adoptate în conformitate cu procedura de reglementare prevăzută la articolul 5 și cu propriul regulament de procedură prevăzut la articolul 7 din Decizia Consiliului nr. 468 din 28 iunie 1999 cu privire la următoarele aspecte:
– conceperea arhitecturii fizice a sistemului, incluzând rețeaua de comunicații;
– aspectele tehnice care au incidență asupra protecției datelor cu caracter personal;
– aspectele tehnice care au incidențe financiare importante pentru bugetele Statelor Membre sau care au incidențe tehnice importante pentru sistemele naționale ale Statelor Membre;
– dezvoltarea cerințelor în materie de securitate, inclusiv aspectele biometrice.
Comisia este asistată de comitetul înființat prin articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 2424/2001 al Consiliului din 6 decembrie 2001 privind dezvoltarea Sistemului Informatic Schengen din a doua generație (SIS II). Comitetul își adoptă propriul regulamentul de procedură.
Comisia Europeană prezintă un raport anual de activitate Parlamentului European și Consiliului cu privire la dezvoltarea Sistemului Central Informatic privind Vizele, la interfața națională din fiecare Stat Membru și la infrastructura de comunicații între Sistemul Central Informatic privind Vizele și interfețele naționale și, pentru prima oară, până la finalul anului următor semnării contractului de dezvoltare a SIV.
Acquis-ul în domeniul vizelor cuprinde două liste, lista pozitivă și lista negativă. Lista pozitivă se referă la țările pentru care se desființează regimul de viză, iar lista negativă este lista țărilor pentru care se introduce regimul de vize. De asemenea, mai cuprinde modelul tip de viză Schengen, categoriile de viză Schengen, condițiile generale și excepționale de eliberare a vizelor și procedura liberei circulații a cetățenilor în spațiul comunitar.
Din cursul studiat anterior, se poate conchide că viza Schengen reprezintă o autorizare emisă de un stat pentru a permite intrarea pe teritoriul său a cetățenilor din statele terțe pe o durată de cel mult trei luni dintr-un semestru și pentru tranzitul acestora pe teritoriul Statelor Membre, exceptând zonele internaționale (ale porturilor maritime și aeroporturilor). Statele Membre sunt libere să decidă exceptarea de la regimurile de viză pentru cetățenii care nu se află pe lista comună negativă. Formatul uniform al vizei Schengen eliberată de Statele Membre este același, incluzând aceleași elemente de securizare, precum și aceleași informații despre deținătorul vizei. Introducerea caracteristicilor biometrice a constituit o performanță informatică, constând în stocarea într-un cip electronic a unor informații despre deținătorul vizei.
În Europa, pașaportul biometric conține, momentan, un cip cu imaginea digitală a persoanei. Treptat, se vor include în cip și alți indicatori biometrici (irisul sau retina, amprentele, ADN-ul, timbrul vocal), astfel încât falsificarea să fie aproape imposibilă. Identitatea persoanei este autentificată grație unui proces computerizat bazat pe acest cip de tip RFID (Radio Frequency Identification – Identificare prin Unde Radio-magnetice) introdus în pașaport și a unui scaner ce va citi aceste unde. Cipurile RFID nu au nevoie de baterie. Când se află în apropierea scanerului, ele transmit automat informația pe care o dețin. Citirea datelor se face într-o fracțiune de secundă.
Tema 5
POLITICA VAMALĂ ÎN SPAȚIUL SCHENGEN
Domeniul cooperării vamale, fiind un domeniu ce se include în politica internă a Uniunii Europene cu privire la spațiu de libertate, securitate și justiție în serviciul cetățenilor, a impus investigarea acestuia din perspectiva cunoașterii polițienești.
Domeniul vamal european nefiind abordat până în prezent, vom descrie sintetic, în baza studiului materialelor străine și române, principalele elemente evolutive dominante, apoi prezentarea succintă a bazei juridice de cooperare vamală actuală.
Experții europeni în materie vamală au cerut crearea unei piețe interne unice, unde bunurile pot să circule liber, fără a fi supuse controalelor la frontieră concomitent cu formarea unei uniuni vamale, cu reguli unice aplicate la frontieră. Tot ei au afirmat că, menținerea controalelor la frontierele interne implică o mulțime de costuri, în timp și bani, pentru importatori, exportatori și transportatori, fiind în același timp o piedică în calea funcționării cu adevărat a unei piețe unice. De asemenea, fără existența unei uniuni vamale, politica externă și de dezvoltare a Comunității Europene, piața agricolă comună și coordonarea eficientă a politicilor economice și monetare nu este posibilă.
Uniunea vamală europeană va reprezenta cadrul legal pentru stabilirea și acordarea regimului vamal pentru mărfurile supuse derulării operațiunilor de comerț exterior înspre și dinspre spațiul comunitar, precum și în interiorul acestuia. La introducerea sau scoaterea de pe teritoriul vamal al Comunității Europene a mărfurilor prezentate la birourile vamale, autoritatea vamală a statului comunitar respectiv stabilește regimul vamal și procedura vamală atribuite mărfurilor respective. Regimul vamal în Comunitatea Europeană va cuprinde totalitatea normelor care se aplică în cadrul procedurii de vămuire, în funcție de scopul operațiunii comerciale sau de destinația mărfii.
1. Tariful Vamal Comun
Obiectivul major al Tratatului de la Roma asupra Comunității Economice Europene a fost realizarea unei Piețe Unice între Statele Membre, materializând primul pas prin crearea unei Uniuni Vamale (art. 23), care să acopere întregul comerț cu mărfuri dintre Statele Membre, interzicând taxele vamale de import și export între acestea sau toate taxele având un efect echivalent, iar față de statele terțe să aplice un Tarif Vamal Comun.
Între 1958 și 1968, taxele vamale pentru importurile din Statele Membre ale Comunității au scăzut treptat până la dispariția totală. În 1968 a fost desăvârșită unificarea tarifelor, adică au fost eliminate toate taxele vamale și restricțiile în comerțul dintre Statele Membre ale Comunității, fiind introdus un tarif unic aplicabil bunurilor importate din terțe țări.
Aplicarea unui Tarif Vamal Comun (actualmente este stabilit prin Regulamentul nr. 2658/87) pentru relațiile cu statele terțe nu a însemnat și finalizarea uniunii vamale. Cu toate că între 1968 și 1992 uniunea vamală s-a extins treptat, prin dezvoltarea legislației vamale comune, Statele Membre și-au menținut controalele vamale la frontierele interne, pentru a colecta alte taxe decât cele vamale (TVA, accize), pentru a strânge informațiile statistice sau pentru a aplica măsuri de securitate.
În timp ce libera circulație a bunurilor este principala manifestare internă a uniunii vamale, Tariful Vamal Comun (TVC) formează aspectul extern, deoarece face posibilă aplicarea uniformă a taxelor vamale la produsele importate din alte țări decât cele ale Uniunii Europene, indiferent de țara de destinație. Inițial, în 1968, Tariful Vamal Comun a fost creat ca o medie a tarifelor celor șase State Membre. Pe baza articolului 28 al Tratatului, Consiliul a introdus de-a lungul timpului o serie de amendamente, fie din proprie inițiativă, fie datorită negocierii tarifelor în cadrul Organizației Mondiale a Comerțului (Acordul General asupra Tarifelor și Comerțului – GATT).
Tariful Vamal Comun conține atât nomenclatorul bunurilor supuse taxelor vamale cât și nivelul taxelor vamale pentru fiecare linie tarifară. Tariful Vamal Comun este un instrument important nu numai pentru colectarea taxelor vamale, dar și pentru întocmirea statisticilor privind comerțul exterior și pentru aplicarea măsurilor din domeniile politicii fiscale și monetare, a agriculturii sau a comerțului.
Nomenclatorul este o listă a tuturor tipurilor de bunuri ce pot face obiectul comerțului internațional, bunurile fiind împărțite în funcție de caracteristicile lor în 96 de capitole și aproximativ 10400 de încadrări tarifare. Nomenclatorul este folosit atât pentru aplicarea sau negocierea tarifelor cât și în scopuri statistice; el are la bază un instrument internațional de clasificare, Sistemul Armonizat, administrat de Organizația Mondială a Vămilor.
În fiecare an, Comisia Europeană face o actualizare a Anexei I a Regulamentului nr. 2658/87, actualizare ce ține cont de schimbările intervenite la nivel internațional sau de reflectarea evoluției politicii comerciale. Actualizările tarifului valabile pentru anul următor se publică în general în luna octombrie, cea mai recentă actualizare, valabilă pentru anul 2004, fiind Regulamentul (CE) 1789/2003.
Din 1983, diferențele dintre Statele Membre privind aplicarea scutirilor de taxe vamale de import și de export au fost eliminate prin înființarea unui sistem comunitar de scutire de la plata taxelor vamale (Regulamentul nr. 918/83), regulamentul prevăzând categoriile de bunuri importate sau exportate scutite de astfel de taxe.
2. Codul Vamal European
Prin urmare, între 1986 și 1993, Uniunea Europeană a adoptat o serie de măsuri ce au condus la înființarea Pieței unice în 1993, cele mai importante măsuri din punct de vedere vamal fiind introducerea în 1988 a unui formular unic de declarație vamală (care a înlocuit circa 150 de documente vamale diferite) și adoptarea în 1992 a unui Cod Vamal European.
Regimurile și practicile vamale adoptate prin regulamente și directive ale UE și reglementate prin normele legislative în vigoare au la bază Codul Vamal al Uniunii Europene. Codul Vamal European cuprinde regulile generale și normele referitoare la toate regimurile vamale aplicabile bunurilor care fac obiectul schimburilor comerciale, fiind o sinteză a tuturor actelor legislative vamale (peste 30 de directive și regulamente) promulgate între 1968 și 1990, și pe care le-a înlocuit în momentul intrării lui în vigoare. Codul a fost adoptat în 1992 prin Reglementarea CEE nr. 2913 din 12 octombrie 1992. Codul a fost înființat pentru a codifica și simplifica legislația vamală, stabilind procedurile vamale aplicabile bunurilor intrate pe teritoriul Comunității, precum și regimurile vamale sub care acestea pot fi declarate (de exemplu: import, export, tranzit, etc.). O atenție specială este acordată antrepozitelor și zonelor libere ca și re-exportării, distrugerii sau abandonării bunurilor ne-comunitare.
Prevederile acestuia se aplică, în relațiile comerciale ale UE cu țările terțe, bunurilor care fac obiectul Tratatului CECO, al Tratatului de creare a CEE și al Tratatului privind crearea Euratom. Codul stabilește și tratamentul vamal aplicabil mărfurilor aflate pe teritoriul vamal al UE, până când acestea primesc liberul de vamă. El reglementează tratamentul bunurilor în funcție de destinație, stabilind încadrarea tarifară și obținerea unui regim vamal definitiv (export sau import) sau suspensiv (tranzitul vamal, depozitul vamal, admiterea temporară – la import și export, regimul de perfecționare activă și pasivă, transformarea sub control vamal) și aprobarea bunurilor în vederea liberei circulații în spațiul comunitar după acordarea „liberului de vamă”. Codul abordează regimurile vamale definitive și suspensive, precum și exceptările de la plata taxelor vamale, acordate în cadrul diferitelor regimuri prevăzute pentru mărfuri. Codul Vamal Comunitar a suferit până în prezent o serie de modificări, destinate să simplifice și să modernizeze procedurile și regimurile vamale (de exemplu, modificările operate prin Regulamentele nr. 89/1997 și nr. 2700/2000).
Exportul și importul din și în statele UE, așa cum s-a văzut și mai sus, sunt regimuri vamale cu un caracter definitiv. Alte regimuri, numite economice, corespund unor situații cu un grad mai mare de complexitate, care necesită antrepozitarea temporară a mărfii sau transformarea ei prin prelucrare. Aceste regimuri țin cont de particularitățile circuitului economic al mărfii și se adaptează la acesta, evitând plata taxelor vamale de către firmele importatoare.
Elementele comune pentru regimurile vamale din Uniunea Europeană sunt:
– modalitatea de declarare a bunurilor în vamă. Titularul operațiunii, completează Single Administrative Document, Documentul Administrativ Unic (DAU), pe un formular tipizat pe care îl semnează și îl depune împreună cu alte documente la biroul vamal pentru acceptarea regimului vamal solicitat. Acest DAU a început să fie folosit în 1988, simplificând mult procedurile vamale prin înlocuirea a aproximativ 150 de documente vamale folosite anterior de administrațiile vamale ale Statelor Membre. Data înscrisă pe DAU acceptat este cea care determină aplicarea regimului vamal;
– controlul documentelor însoțitoare de către autoritatea vamală;
– controlul fizic total sau parțial, precum și prelevarea de probe;
– transportul mărfurilor până la locul de efectuare a controlului vamal se realizează pe riscul și cheltuiala declarantului vamal, care are dreptul de a asista la controlul fizic și la prelevarea de probe.
Începând cu 1991, au fost abolite formalitățile vamale pentru bunurile aparținând sau destinate forțelor NATO (Regulamentul nr. 3648/91), iar din 1989 au fost eliminate controalele vamale la granițele dintre Statele Membre pentru transporturile rutiere sau transporturile pe căi navigabile interioare. Mărfurile înregistrate sau puse în circulație într-o țară ce nu este membră a Uniunii Europene, transportate rutier sau pe căi navigabile interioare, sunt supuse controlului vamal la frontiera externă a Comunității (Regulamentul nr. 3912/92).
De la 1 ianuarie 1993 regimurile definitive și suspensive se aplică numai schimburilor comerciale dintre Uniunea Europeană și țările terțe, spațiul european fiind un teritoriu vamal unic, ca urmare a creării Uniunii Vamale. La exportul de mărfuri din Uniunea Europeană nu se mai percep taxe vamale, singura condiție pentru acordarea liberului de vamă fiind ca mărfurile să părăsească teritoriul vamal al UE în aceeași stare în care acestea se aflau în momentul înregistrării declarației vamale, care se completează doar în scop statistic. Eliminarea taxelor vamale se datorează intereselor comunitare de a stimula exportul de mărfuri. La exportul de mărfuri din UE nu se aplică TVA.
Începând cu anul 1993, controalele la frontierele interne au fost abolite, colectarea TVA și a accizelor pentru comerțul dintre Statele Membre fiind realizat din acel moment prin sisteme fiscale și statistice ce nu necesitau controlul bunurilor și a documentației aferente în momentul trecerii dintr-un stat în altul. Finalitatea a constat în crearea unui teritoriu vamal unic, fără frontiere interne, în care este garantată libera circulație a bunurilor comunitare. Bunurile ne-comunitare ce nu au căpătat statutul de liberă circulație pot fi tranzitate pe teritoriul Comunității ținându-se cont de diferite convenții, precum cea referitoare la transporturile internaționale rutiere (Convenția TIR), la cea privind admiterea temporară a bunurilor (Convenția ATA) sau Convenția Comună privind tranzitul.
Eliminarea formalităților vamale la frontierele interne în 1993 a condus la introducerea sistemului INTRASTAT (Regulamentul nr. 3330/91) prin care se face colectarea informațiilor statistice referitoare la comerțul cu bunuri între Statele Membre direct de la comercianți, iar prin Decizia nr. 92/438/CEE a fost creată o bază de date privind importurile comunitare de animale/produse și implementarea unei rețele computerizate privind procedurile de import în domeniu veterinar (Proiectul SHIFT).
Începând cu 1999 Uniunea Europeană a introdus o versiune electronică a Tarifului Vamal Comun, numită TARIC. Principalul avantaj al TARIC-ului este faptul că acesta conține, pe lângă nomenclatorul bunurilor și taxelor vamale, și toate prevederile legale aplicabile în vămuirea unui anume bun, ceea ce face ca TARIC-ul să fie un instrument operațional extrem de puternic în asigurarea uniformității aplicării legislației vamale de către toate administrațiile vamale comunitare. Pe lângă aceasta, TARIC-ul are avantajul că este actualizat zilnic și poate fi consultat on-line, pe Internet, atât de către autorități cât și de către public (prin sistemul numit DDS – Sistemul de Distribuirea a Datelor privind Tarifele). Prin același sistem DDS poate fi consultată și baza de date privind contingentele și plafoanele tarifare, numită TQS – Contingente Tarifare și Supraveghere.
Un alt instrument al domeniului vamal este reprezentat de Noul Sistem Computerizat de Tranzit (NCTS). Acesta înlocuiește vechile modalități de urmărire a tranzitelor, bazate pe schimbul de documente tipărite, care s-a dovedit de-a lungul timpului greoi, dificil de gestionat și expus fraudelor de proporții. NCTS permite schimbul electronic de date între administrațiile vamale în paralel cu circulația propriu-zisă a bunurilor aflate în tranzit, existând astfel un control mult mai bun asupra celor aproximativ 20 de milioane de tranziție interne sau externe efectuate la nivel comunitar într-un an.
3. Cooperarea vamală europeană
Cooperarea vamală europeană cuprinde acordurile și convențiile internaționale în domeniu referitoare la asistența reciprocă și cooperarea dintre administrațiile vamale, la asigurarea respectării drepturilor de proprietate intelectuală în cadrul operațiunilor de vămuire, stabilirea de acorduri între poliție și autoritățile vamale în domeniul luptei împotriva drogurilor.
Cooperarea vamală europeană a fost deschisă juridic prin Decizia nr. 253/2003/CE, a Parlamentului European și a Consiliului privind adoptarea unui program comun de acțiune în domeniul vămilor la nivel comunitar. Sunt avute în vedere acțiunile ce vor fi întreprinse, stabilirea autorităților naționale care vor intra în acest program și mecanisme de evaluare a programului. În baza art. 29 și 30, din Tratatul asupra Uniunii Europene, a fost emisă Rezoluția Consiliului din 2 octombrie 2003, privind Strategia pentru Cooperarea Vamală, care are în vedere cooperarea administrațiilor vamale din Statele Membre, în vederea realizării unui spațiu european de liberă circulație. În mod similar, Rezoluția Consiliului din 29 noiembrie 1996, se referă la stabilirea unor acorduri între poliție și vămi în domeniul luptei împotriva drogurilor. Sunt avute în vedere transferul informațional cu privire la acțiunile ilicite de comerț și trafic vamal, precum și stoparea rețelelor de trafic de droguri la nivel european.
Schimbările intervenite prin introducerea pieței unice, implicarea țărilor din Europa Centrală și Răsăriteană în comerțul internațional au dus la nevoia de cooperare și asistență reciprocă între administrațiile vamale ale Statelor Membre și a celor din terțe țări.
În domeniul vamal, până la nivelul anului 2005, Uniunea Europeană a semnat acorduri de cooperare și de asistență reciprocă cu 40 de țări. De asemenea, Uniunea Europeană a acordat constant un sprijin financiar consistent administrațiilor vamale din diverse țări pentru dezvoltarea și modernizarea capacității lor administrative și operaționale.
Comisia Europeană a elaborat și publicat Strategia pentru Uniunea Vamală (Comunicarea COM/2001/51), unde sunt enumerate provocările cărora trebuie să le facă față Comunitatea pe termen scurt și propune acțiunile concrete pentru funcționarea și dezvoltarea Uniunii Vamale.
Strategia pentru Uniunea Vamală prezintă trei obiective strategice ale Uniunii Europene pentru următorii ani, cum ar fi:
– crearea unui cadru bazat pe reguli stabile și transparente pentru dezvoltarea comerțului internațional;
– crearea resurselor necesare Statelor Membre în sectorul vamal;
– protejarea populației de comerțul inechitabil (ilicit) și garantarea intereselor financiare, comerciale, de mediu și de sănătate.
Strategia propusă de Comisia Europeană în domeniul vamal indică cinci domenii majore de acțiune, cum ar fi:
– simplificarea și raționalizarea legislației (spre exemplu: armonizarea sancțiunilor, transmiterea electronică a datelor);
– îmbunătățirea controlului vamal (spre exemplu: întărirea luptei împotriva contrafacerilor, pirateriei și protejarea mărcilor, implementarea noilor tehnologii în punctele vamale);
– furnizarea de servicii mai bune comunității oamenilor de afaceri (spre exemplu: simplificarea și îmbunătățirea procedurilor, accesul electronic la date);
– îmbunătățirea formării profesionale (spre exemplu: programe comune comunitare de formare a formatorilor, programe de aplicare practică a cooperării vamale, programe comune pentru organizarea de operații de supraveghere vamală);
– îmbunătățirea cooperării internaționale în domeniul vamal (spre exemplu: reprezentarea corectă a țărilor din comunitate în relațiile internaționale pe probleme vamale, promovarea cooperării internaționale în vederea procesului de extindere a Uniunii).
Asigurarea funcționării cât mai bune a Uniunii Vamale și implementarea în practică a Strategiei privind Uniunea Vamală a fost susținută de către Comisia Europeană, care a lansat din 1996 o serie de programe: „Customs 2000” (prin Decizia nr. 210/97), extins până în decembrie 2002 prin „Customs 2002”, continuând cu un nou program „Customs 2007” (prin Decizia nr. 253/2003). Programul „Customs 2007” se desfășoară în perioada 2003 – 2007 și are în vedere:
– accelerarea computerizării punctelor de trecere a frontierei;
– standardizarea metodelor de lucru și sprijin practic acordat țărilor aplicante;
– îmbunătățirea luptei împotriva fraudei printr-un mai bun management al riscului și o mai mare cooperare între autoritățile vamale;
– crearea unui mediu de afaceri competitiv prin reducerea costurilor de conformitate;
– acțiuni de formare care să răspundă nevoilor activităților implementate în cadrul programului.
În temeiul articolului K3 al Tratatului Uniunii Europene, asigurarea bazei legale pentru cooperarea vamală inter-comunitară s-a realizat prin ratificarea Convenției privind cooperarea și asistența reciprocă dintre administrațiile vamale (Actul Consiliului nr. 98/C 24/01), denumită și Convenția Napoli II. Convenția reglementează formele particulare de cooperare transfrontalieră referitoare la prevenirea, investigarea și urmărirea încălcărilor regulamentelor vamale naționale și comunitare, cum ar fi:
– traficul ilicit de droguri și substanțe psihotropice, arme, muniții, materiale explozive, bunuri culturale, deșeuri toxice și deșeuri periculoase, material nuclear sau materiale și echipamente destinate fabricării armelor atomice, biologice, chimice (bunuri interzise);
– comercializarea substanțelor listate în tabelele I și II ale Convenției Națiunilor Unite împotriva traficului ilicit de narcotice și substanțe psihotropice și destinate fabricării ilegale a narcoticelor (substanțelor precursoare);
– comerțul transfrontalier ilegal cu bunuri taxabile pentru a evita impunerea sau pentru a obține plăți neautorizate legate de importul sau exportul de bunuri;
– orice alt comerț cu bunuri interzis de Comunitatea sau de legislația națională.
Acțiunile efective de combatere a traficului ilicit de bunuri, în special droguri, necesită intensificarea verificărilor la punctele de trecere frontieră, ceea ce presupune o bună cooperare practică între administrațiile vamale și organizarea de operații comune de supraveghere. Consiliul a adoptat un manual privind planificarea, desfășurarea și evaluarea acestor operații (Rezoluția Consiliului din 9 iunie 1997). Manualul furnizează cadrul general pentru organizarea, planificarea, înștiințarea și raportarea performanțelor operațiilor comune de supraveghere vamală.
POLITICA ȘI STRATEGIA EUROPEANĂ DE SECURITATE ȘI APĂRARE COMUNĂ
General-locotenent prof.univ.dr. Teodor FRUNZETI
Tema 1
CONCEPTUL DE SECURITATE ȘI APĂRARE
Dezbaterile privind securitatea, pacea și războiul s-au corelat cu discuțiile despre monopolul de către stat asupra violenței, în legătură cu percepția folosirii forței armate la nivelurile societății și în plan global. În cursul Războiului Rece, principalul pericol la adresa securității era considerat a fi un potențial dezastru total, militar, umanitar provocat de o amplă confruntare nucleară. Ulterior, s-a apreciat că problematica securității și-a redus din interes. În prezent, dimensiunea militară a securității a fost readusă în atenția analiștilor, prin inițierea și intensificarea luptei împotriva terorismului și a fost recunoscută caracteristica de multidimensionalitate a riscurilor, pericolelor și amenințărilor. Agenda de securitate a actorilor statali și nonstatali include astăzi concepte precum „securitate economică”, „securitatea energetică”, „securitatea mediului”, „securitatea individului”, „securitatea individului și a comunității” etc.
Considerații teoretice.
În fața marilor transformări înregistrate în lume, s-a acordat o atenție sporită securității în tripla sa ipostază individuală națională, internațională. În condițiile în care cetățenii multor țări dezvoltate consideră că instituțiile specializate ale statului nu pot furniza securitate pe măsura nevoilor lor, statele democratice au considerat că este necesară ruperea de modul tradițional de asigurare a securității, sub forma sporirii puterii militare naționale și militarizării politicilor, economiei sau vieții societății. Importanța devine tot mai mult echilibrată între calitatea vieții și capacitățile militare ale statului și între societatea civilă și cea politică, pe de o parte și forțele armate, pe de altă parte. Strategiile de securitate națională continuă totuși să acorde un spațiu mai amplu dimensiunii militare comparativ cu cel rezervat dimensiunilor nonmilitare ale securității.
Redefinirea conceptului de securitate se desfășoară într-un context în care actorii statali și nonstatali au viziuni diferite asupra provocărilor la adresa securității, în conformitate cu tradiționala distincție între Nord și Sud din relațiile internaționale: Nordul și-a centrat atenția pe terorism și armele de distrugere în masă, în timp ce Sudul este preocupat de sărăcie și subdezvoltare. Elaborarea unei viziuni comune asupra securității este posibilă numai prin conștientizarea faptului că multe dintre actualele provocări sunt de fapt rezultatul existenței unor vulnerabilități și amenințări comune ce necesită soluții de aceeași natură. De aceea au apărut concepte de genul securitate colectivă, securitate comună sau securitate prin cooperare. Aceste trei concepte au o dimensiune militară predominantă.
În planul teoriei, pozitivismul promovează „abordări obiective” care nu pun probleme referitoare la ontologia și epistemologia securității. Specialiștii fac totuși distincția între abordarea tradiționalistă în studiile de securitate, cu o viziune centrată pe stat și pe dimensiunea militară și abordarea vastă a securității, ce dorește să lărgească agenda de securitate prin analiza problemelor militare și nonmilitare. Realismul rămâne puternic ancorat în analizarea raporturilor de putere dintre state. Constructivismul se bazează pe credința că lumea este produsul interacțiunii sociale, ce poate fi măsurată și analizată cu mijloace științifice specifice. Această formă de constructivism social folosește în studiul securității ontologia subiectivă și epistemologia obiectivă, cu alte cuvinte afirmă că lumea este construită social și poate fi măsurată și analizată. Postmodernismul este caracterizat de o mare diversitate a studiilor de securitate. Metodologia aferentă acestui curent de gândire este construită în jurul credinței că lumea este produsul interacțiunii noastre sociale și nu poate fi măsurată și analizată cu ușurință din cauza naturii contestate a cunoașterii (ontologie și epistemologie subiective). Rezultatele studiilor postmoderniste ridică multe întrebări referitoare la rolul pozitivismului în studiul securității, din mai multe puncte de vedere: metodologic, istoriografic, epistemologic, ontologic și normativ. Adepții postmodernismului împărtășesc preocupările constructiviștilor referitoare la ambiguitatea ontologiei pozitiviste în studiile de securitate. Analiștii postmoderniști nu pregetă să reconsidere critic atât poststructuralismul (Simon Dalby, Jef Huyysmans), cât și postmodernismul reprezentat de Michael Dillon și David Campbell.
Între toate aceste curente de gândire se remarcă Școala de la Copenhaga, ai cărei reprezentanți – Barry Buzan, Ole Waever și Jaap de Wilde – sunt adepții lărgirii sferei de definire a securității. Răspunzând acuzațiilor aduse de tradiționaliști, care afirmau că acest nou model este incoerent, reprezentanții Școlii oferă o metodă operațională constructivistă, ce presupune, pe de o parte, încorporarea principiilor tradiționaliste, iar pe de altă parte, eliminarea frontierei artificiale dintre securitate și economie și propunerea unor noi modalități de studiu a interrelaționării domeniilor vieții sociale. Securitatea este definită în funcție de perceperea amenințării la adresa existenței unui obiect de referință ce este puternic valorizat. Acesta face parte dintr-o mulțime vastă, ce poate include: actori nonstatali, principii abstracte și chiar natura, în sine. De asemenea, sursa amenințării poate fi identificată în statele agresive, tendințele sociale negative sau în diversitatea culturală.
În consecință, în concepția Școlii de la Copenhaga, amenințările se pot manifesta într-o varietate de contexte politice sau domenii ale vieții: politic, economic, militar, cultural, demografic, ecologic etc. În opinia specialiștilor, studiile de securitate ar trebui să fie centrate pe identificarea, localizarea și evaluarea celor mai importante măsuri de „securitate” inițiate de actorii principali ai vieții sociale. Ei ilustrează acest cadru de analiză prin aplicarea sa atât în domeniul militar, cât și în cele nonmilitare ale securității, iar rezultatul constă într-o „hartă” a problemelor contemporane ale securității, fiecare fiind identificată în funcție de patru variabile: caracteristica spațială (local, regional, global), localizarea sectorială (militar, politic, economic, cultural, ecologic), identitatea principalului actor (state, actori societali, organizații internaționale) și natura obiectului de referință (state, națiuni, principii, mediul înconjurător).
În prezent, dintre preocupările în domeniul studiului securității se remarcă cea a lui James N. Rosenau, care realizează o interesantă corelație între teoria complexității, a haosului și conceptul de securitate. Teoria complexității reprezintă o modalitate de investigare a dinamicii sistemelor non-lineare, ce nu este complementară metodelor lineare destinate măsurării unei lumi neregulate (de exemplu statistica). Sistemele non-lineare au următoarele caracteristici: intrările (inputs) și ieșirile (outputs) nu sunt proporționale; întregul nu este egal din puncte de vedere cantitativ cu suma părților sale, și din punct de vedere calitativ, nu este identificabil prin caracteristicile elementelor componente; înlănțuirea cauză-efect nu este evidentă; fenomenele din acest mediu nu sunt previzibile, dar în interiorul granițelor proprii se auto-organizează.
Alvin M. Saperstein scria în studiul Complexitate, haos și politica de securitate națională: metafore sau instrumente? că interacțiunile dintre statele-națiune, inclusiv războiul, sunt similare interacțiunilor dintre particule, ce sunt studiate de fizică. Din această perspectivă, el analizează succint cele două războaie mondiale.
În același timp, James Rosenau studiază evoluția mediului internațional de securitate, înainte și după Războiul Rece, prin prisma aceleiași teorii a complexității. Principala concluzie este că după Războiul Rece se naște o nouă epocă, a multiplelor contradicții: sistemul internațional este nu mai puțin dominant, dar mai puternic; statele se transformă, dar nu dispar; suveranitatea statului este erodată, dar puternic valorizată; granițele nu permit trecerea intrușilor, dar sunt caracterizate de un grad crescut de porozitate etc. Din analiza acestor contradicții rezultă o serie de interogații complexe: poate fi evaluată o lume caracterizată de ambiguitate? Cum poate fi studiat un spațiu politic aflat în continuă transformare, în care simultan, unele dimensiuni se erodează, iar altele se întăresc? Cum pot fi reconceptualizate politicile de securitate națională, astfel încât să includă noțiuni diferite, precum identitate, afiliație și teritorialitate? J. Rosenau afirmă că limpezimea unor asemenea întrebări, dar și incertitudinea pe care o generează, întăresc convingerea că suntem adânc implicați într-un proces de transformare epocală, proces susținut de o nouă viziune asupra lumii și implicit asupra mediului de securitate. În centrul acestei viziuni se află convingerea că ordinea care caracterizează familiile, comunitățile, țările și sistemul global, se bazează pe contradicții, ambiguități și incertitudini.
Dimensiunile securității.
a) Securitatea umană.
Conceptul folosit cel mai des în analizele de securitate, în special ale dimensiunilor nonmilitare, este acela de securitate umană. De ce securitate umană? Pentru că subiectul și obiectul de referință al securității este individul uman, iar starea de securitate a indivizilor trebuie să constituie punctul de pornire al oricărui studiu din acest domeniu, indiferent de nivelul analizat (național, zonal, regional sau global). Omul reprezintă elementul esențial al oricărei forme de organizare socială, iar gradul de realizare a securității acestuia se reflectă în securitatea grupului din care face parte. În opinia noastră, securitatea, și în special securitatea umană, reprezintă o stare ce exprimă percepția absenței riscurilor, pericolelor și amenințărilor la adresa existenței, valorilor și intereselor indivizilor umani (în orice formă de constituire), dar și procesele de formare și de gestionare a acestei percepții.
Varietatea definițiilor acestui concept demonstrează faptul că deocamdată problematica securității este departe de a fi pe deplin clarificată. Situația este cauzată de faptul că toate sensurile existenței umane sunt construite prin definiții rezultate din experiența perceptivă a indivizilor. Astfel, realizarea stării de securitate, indiferent de nivelul și domeniul la care ne raportăm, este îngreunată de uriașa varietate a valorilor și intereselor oamenilor, ce adesea intră în contradicție, creând temeri asupra securității individuale, grupale, naționale, statale, suprastatale.
Totuși, trebuie accentuat faptul că existența individului uman nu se poate desfășura în afara sistemului global și în consecință analiza de securitate nu poate ignora elementele acestuia: contextul, atât structural, cât și istoric ce definește parametrii de bază sau circumstanțele; cultura, adică per perspectivele ideologice, cognițiile, sentimente și judecățile care dau sistemului valoare, sens și orientare; structura de actori și resursele acestora, cu ajutorul cărora realizează scopurile stabilite; procesele, relațiile dinamice de cooperare sau antagonice, prin care actorii urmăresc realizarea scopurilor pe termen scurt sau lung; efectele sau consecințele intenționate și neintenționate ale acțiunilor și proceselor.
Din altă perspectivă, sistemul global poate fi văzut ca o juxtapunere a cinci subsisteme majore: politic, economic, social (mai exact socio-demografic, fără componenta culturală), cultural și ecologic.
Subsistemele sunt inter-relaționate și în același timp reflectă natura specifică a elementelor constitutive (context, cultură, structură, procese, efecte).
Fiind date aceste componente ale sistemului global, analiza lor pune accentul pe unul sau altul dintre elemente, în funcție de cadrul teoretic folosit. Așa cum am evidențiat anterior, în analiza de securitate există două teorii contemporane ce s-au afirmat: neorealismul și postmodernismul. Neorealismul accentuează importanța rolului statutului ca furnizor de securitate, în timp ce postmodernismul accentuează interdependențele dintre actorii non-statali.
Neorealiștii reprezentați de Barry Buzan, afirmă că abordarea securității doar din puncte de vedere al dimensiunii militare, promovată în timpul Războiului rece, nu a făcut altceva decât să prejudicieze dezvoltarea conceptului. Din acest motiv, sfera sa de cuprindere a fost lărgită prin introducere în analiză a noi dimensiuni ale securității – politică, economică, socială și ecologică – cu observația că statul suveran rămâne principalul obiect de referință al analizei de securitate.
Postmoderniștii (Ken Booth) sunt și ei de părere că este nevoie de lărgirea sferei de definire a securității, însă că nu statul deține principalul rol în realizarea stării de securitate, ci actorii non-statali, precum indivizii, grupurile culturale și etnice, blocurile economice regionale, corporațiile multinaționale, organizațiile nonguvernamentale etc. Conceptul de securitate este lărgit atât pe verticală, cât și pe orizontală, având în centru ideea conform căreia securitatea umană este diferită de securitatea statului și cu mult mai importantă decât ea. Postmoderniștii și în special Booth, consideră că statele și guvernele nu constituie principalele obiecte de referință ale securității întrucât, deși se presupune că ar trebui să reprezinte furnizorii de securitate pentru cetățeni, ele au devenit surse de insecuritate pentru oamenii de care sunt responsabile.
Ambele abordări se adresează în special dimensiunilor non-militare ale securității, iar diferența principală dintre ele constă în natura obiectului de referință identificat în analiza de securitate. Punctul de vedere neorealist plasează securitatea umană alături de cea a statului, ca obiect de referință identic în teoria și practica de securitate: analiza de securitate este preocupată de „soarta” colectivităților umane; acestea sunt constituite de cetățeni ai statului, astfel că statul devine obiectul de referință al securității. În același timp, postmoderniștii afirmă că ideea de securitate a statului era folosită de guverne pentru a camufla realitatea și a ascunde adevăratele probleme de securitate, care, de fapt, erau problemele regimului și ale partizanilor săi, din acest motiv, abordarea promovând conceptul de securitate umană.
Toate cele șase dimensiuni sunt la fel de importante pentru realizarea stării de securitate și, mai mult, ele inter-relaționează. Astfel, dimensiunea politică vizează atât relația dintre stat și cetățenii săi, cât și relațiile internaționale ale statului respectiv. Dimensiunea economică are în vedere fundamentarea economică a securității la toate nivelurile sale, cu accent pe cel individual. Acest ultim nivel este și cel vizat de dimensiunea socială a securității: securitatea statului este extrem de importantă, însă nu poate fi realizată fără a avea la bază securitatea indivizilor. Dimensiunea culturală privește delicatele probleme legate de etnie și religie, sursele unora dinte cele mai importante conflicte ale ultimelor decenii. În fine, dimensiunea ecologică, o problemă mai nou aflată în studiu, include trei aspecte ce nu pot fi ignorate: problemele de mediu cauzate de război, resursele naturale a căror posesie sau control poate naște dispute internaționale și catastrofele naturale.
b) Dimensiunea politică.
În cadrul multitudinii de schimbări ce au marcat sfârșitul secolului XX și începutul secolului XXI, există o constantă ce traversează această perioadă de timp: nevoia de democratizare și dezvoltare nu numai a fostelor țări comuniste, ci și a altor țări slab dezvoltate din toată lumea. Intensitatea acestei nevoi a variat în funcție de paradigmele existente într-un moment sau altul al istoriei recente, atingând punctul culminant, nu odată cu declanșarea conflictelor interetnice din Balcani, ci atunci când SUA și NATO au inițiat ample operații militare în Orientul Apropiat și Mijlociu, după momentul 11 septembrie 2001. Toate acestea sunt repere pentru dimensiunea politică a securității, ce poate fi analizată pe două niveluri: cel intern, în care conceptele de bună guvernare și proastă guvernare au un rol central și cel extern, raportat la securitatea internațională sau la dreptul internațional.
Dimensiunea politică a securității este reflectată și în strategiile de securitate ale anilor ’90. Pe lângă lupta împotriva terorismului și integritatea europeană și euroatlantică, statele europene și nu numai (de exemplu SUA, ca unică superputere a lumii) au introdus noi concepte: proasta guvernare, ca potențial risc sau buna guvernare, ca deziderat și modalitate de realizare a stării de securitate. Mai mult, organizații internaționale, precum ONU, Comisia europeană sau banca Mondială au început să se preocupe din ce în ce mai mult de identificarea și rezolvarea problemelor de guvernare. Buna guvernare a devenit o condiție esențială pentru asistența de dezvoltare furnizată de agențiile internaționale donatoare. De asemenea, buna guvernare reprezintă una dintre principalele ținte ale Scopurilor de Dezvoltare ale Mileniului, agenda ONU pentru reducerea sărăciei și îmbunătățirea condițiilor de viață.
În continuare ne vom opri asupra celor două concepte mai sus menționate întrucât analiza lor presupune raportarea nu numai la nivelul intern, ci și la cel extern al studiului dimensiunii politice a securității.
Guvernarea reprezintă în sens larg, procesul decizional și cel prin care sunt sau nu sunt implementate deciziile. Conceptul este folosit într-o multitudine de sensuri și domenii ale vieții societății.
Agențiile internaționale de dezvoltare și implicit, principalele organizații internaționale, consideră că guvernarea este o activitate al cărei scop este supravegherea și controlul societății pentru a urma o anumită direcție ce reflectă nevoile programatice. Banca Mondială definește guvernarea prin tradițiile și instituțiile pe baza cărora se exercită autoritatea într-o țară, cu scopul realizării binelui comun. Aceasta include: procesul prin care sunt selecționați, monitorizați și înlocuiți cei care dețin autoritatea; capacitatea guvernului de a gestiona eficient resursele și de a implementa politicile; respectul cetățenilor și al statului pentru instituțiile care guvernează interacțiunile economice și sociale dintre ei.
Comisia Europeană, ca principal organism al UE pentru rezolvarea problemelor de acest tip, consideră că guvernarea se referă la capacitatea statelor de a-și „servi” cetățenii, la regulile, procesele și comportamentele prin care sunt exprimate și gestionate interesele și prin care este exercitată în societate puterea în ciuda caracterului său larg și deschis, strâns legat de aspectele de bază ale funcționării oricărui sistem politic sau social.
În accepțiunea ONU, guvernarea este acel sistem de valori, politici și instituții prin care o societate își gestionează problemele economice, politice și sociale. Astfel societatea se organizează pe ea însăși pentru a lua și implementa decizii, prin acord mutual și acțiune reciprocă. De asemenea, guvernarea include toate mecanismele și procesele folosite de cetățeni pentru a-și articula interesele, rezolva divergențele și exercita drepturile și obligațiile legale.
Acțiunea agențiilor de dezvoltare și a organizațiilor internaționale este destinată instituirii unei bune guvernări. Este evident faptul că existența acestui concept implică nu numai existența celui de proastă guvernare, dar și a unei metodologii de evaluare a guvernării.
Ce înseamnă bună guvernare și ce înseamnă proastă guvernare? Cum pot fi măsurate, identificate? Care norme trebuie să prevaleze în măsurarea guvernării?
Pare dificil să răspundem la aceste întrebări, însă dacă stabilim un sistem de referință familiar, problemele par a se clarifica. Așadar întrucât în opinia noastră ființa umană constituie punctul de plecare al unei astfel de analize, vom considera că domeniul drepturilor omului oferă cea mai bună abordare.
În acest sens, sunt importante nu numai reglementărilor ONU referitoare la drepturile omului și la dezvoltare, ci și teoriile psiho-sociale, referitoare la nevoile umane, ce trebuie satisfăcute pentru na asigura dezvoltarea acestora. Sintetizăm astfel două abordări ale dezvoltării: cea bazată pe drepturi și cea bazată pe nevoi.
Prima, cea bazată pe drepturi, este construită pe următoarele afirmații; întotdeauna drepturile implică și obligații; drepturile omului sunt universale; drepturile pot fi realizate numai dacă sunt luate în considerare atât rezultatele, cât și procesele; drepturile sunt indivizibile întrucât sunt interdependente; în perspectiva aceasta, acțiunile caritabile sunt „obscene”.
Abordarea bazată pe nevoie nu oferă indicatori clari pentru guvernare, întrucât este întemeiată pe principii mult mai ambigue decât cele anterioare; nevoile sunt întrunite sau satisfăcute;nevoile nu sunt neapărate universale; nevoile pot fi satisfăcute prin strategii care vizează rezultatele acțiunii; nevoile pot fi clasificate în funcției de priorități; nevoile pot fi satisfăcute prin acțiuni caritabile și bunăvoință.
Această abordare nu este potrivită pentru scopul stabilit deoarece chiar dacă am opta pentru o anumită teorie a nevoilor, de exemplu cea a lui A. Maslow, ea rămâne ambiguă din cauza complexității naturii umane și a lipsei unor reglementări coerente în domeniu.
Spre deosebire de abordare bazată pe nevoi, cea centrată pe drepturi oferă mai multe avantaje, din cel puțin trei motive. În primul rând, își centrează atenția pe cetățeni, buna guvernare fiind considerată un bun public la care acești au dreptul. În al doilea rând, acordă o deosebită atenție drepturilor și proprietății și recunoaște faptul că sărăcia nu este doar o consecință a excluderii economice, ci mai ales a nerespectării drepturilor cetățenilor. În fine, această abordare aduce în prim-plan importanța normelor și a regulilor prin care societatea este guvernată și este realizat procesul de dezvoltare a acesteia.
Specialiștii au propus următoarea grilă de analiză, formată din șase indicatori ai bunei guvernări: participarea – gradul de implicare a decidenților; decența – gradul în care crearea și implementarea legilor ține de cont de demnitatea umană; corectitudinea – gradul în care oficialii publici, aleși sau numiți, își asumă responsabilitatea pentru acțiunilor lor și răspund cerințelor formulate de public; transparența – gradul în care deciziile luate de oficialii publici sunt clare și deschise votului cetățenilor sau reprezentanților acestora; eficiența – gradul în care regulile facilitează procesul decizional rapid și la timp.
c) Dimensiunea economică.
Problema dimensiunii economice a securității este una deosebit de controversată și politizată. Iată cum se raportează la dimensiunea economică a securității principală curente politico-economice: mercantiliștii și neomercantiliștii pun pe primul loc statul, ca gestionar al scopurilor sociale și politice pentru care este generată bunăstarea și ca furnizor al securității necesare desfășurării tuturor activităților economice. Din această perspectivă, dimensiunea economică a securității este doare o parte a securității naționale, ce reprezintă principala prioritate a statului; liberalii în schimb, pun pe primul loc economia și afirmă că aceasta ar trebui să constituie baza oricărui construct social, iar piața trebuie să fie lăsată să opereze cât mai liber, fără intervenția statului. În viziunea liberală, statul furnizează legile și securitatea în domeniile politic și militar și sprijină constructele sociale în acele arii în care economia nu o poate face.
Din acest punct de vedere, principalul scop al securității constă în dezvoltarea regulilor care creează mobilitatea economiilor naționale; socialiștii adoptă o poziție intermediară, afirmând că economia constituie baza constructului social, iar statul nu poate exista în afara acestei logici, sarcina sa fiind aceea de a „guvern” economia în funcție de scopurile politico-sociale ale justiției și echității. Socialiștii pun accentul pe securitatea celui slab din punct de vedere economic și împotriva celui puternic, bogat.
Așadar, există modele diferite, atât economice, cât și de securitate. Înainte de sfârșitul războiului rece, modelele economice aveau drept bază economiile naționale, în mare măsură autosuficiente, excluzând posibilitatea cooperării externe semnificative și promovând protecția oferită de stat față de competiția externă. Această concepție a condus la izolare parțială. Corespunzător aceleiași perioade de timp, modelele de securitate erau centrate pe confruntarea echilibrată dintre puteri sau superputeri și aliații lor. După Războiul Rece, liberalizarea și democratizarea economică au determinat și modificarea modelului de securitate, în prezent, realizarea securității fiind bazată pe interdependența și cooperarea dintre state, atât în problemele interne, cât și în cele externe.
Din punct de vedere operațional, dimensiunea economică a securității poate fi analizată luând în considerare următorii indicatori, alături de cei specifici zonei sau regiunii analizate: la nivel național, capacitatea statului de a gestiona probleme precum inflația, șomajul, calitatea vieții, balanța de plăți dezechilibrată, lipsa oportunităților economice, nivelul crescut de protecționism, dependența de resursele naturale externe etc.; capacitatea statelor de a-și menține independentă producția militară din punct de vedere economic, reflectând relația dintre puterea economică și cea militară; la nivel internațional, raportul dintre cei care pierd și cei care câștigă pe piața globală și ritmul în care acesta provoacă adâncirea inegalităților economice; comerțul ilegal cu ființe umane, droguri, arme ușoare, arme de distrugere în masă etc.
În prezent, problema cea mai importantă în ceea ce privește dimensiunea economică a securității este sărăcia persistentă și de mare amploare.
Situația este cu atât mai dramatică cu cât observăm că sărăcia este concentrată pe largi zone: Asia de Est și Sud-Est și Africa. Acestea sunt zone în care s-a creat un cerc vicios din care țările respective vor ieși cu greu întrucât sărăcia provoacă boli infecțioase, degradarea mediului și războaie civile care la rândul lor, determină creșterea în amploare a sărăciei.
Ieșirea din cercul vicios este posibilă doar prin eforturi internaționale coordonate a căror finalitate este scăderea nivelului sărăciei și întărirea capacității țărilor sărace de a-și rezolva propriile probleme și de a preveni răspândirea amenințărilor la adresa securității internaționale. Aceste eforturi trebuie să vizeze și celelalte dimensiuni ale securității întrucât, după cum vom arăta în continuare, problemele economice ale securității sunt legate nu numai de dimensiunea politică, ci și de cea socială, culturală sau ecologică a securității. Puterea unei economii este determinată și de aspecte precum: mărimea țării, stabilitatea sistemului politic, relațiile cu vecinii și instituționalizarea relațiilor externe, capacitatea de adaptare instituțională și umană la schimbările intervenite în condițiile interne și externe etc.
d) Dimensiunea socială.
La fel ca celelalte dimensiuni ale securității, nici despre dimensiunea socială nu se poate vorbi fără a face referire la cea politică, economică, culturală, ecologică și militară.
Dimensiunea socială poate fi analizată în termeni de populație și mișcarea populației (numărul, ritmul de creștere, evoluția componentelor sporului natural și a emigrației externe, structura demografică, durata medie a vieții, nivelul de instruire dau profilul demografic al unei populații), norme și reguli, statusuri și roluri, interacțiuni între actorii sociali etc. Dintre aceste aspecte este deosebit de important cel al populației, întrucât numărul și calitatea acesteia determină în mare măsură atât puterea statului, cât și politicile pe care acesta le promovează la nivel național și internațional.
Cele mai importante tendințe ce se manifestă la nivel mondial au implicații esențiale asupra securității, la oricare dintre nivelurile sale. Astfel, tendințele manifestate de fertilitate în ultimii ani indică deplasarea centrului de greutate al populației globale din lumea dezvoltată în lumea în curs de dezvoltare. Acest lucru este cu atât mai grav, așa cum am arătat și în paragraful dedicat dimensiunii economice a securității, aceeași zonă este caracterizată de acutizarea sărăciei. În același timp, în topul țărilor cu cei mai mulți locuitori, primele patru state (China, India, SUA și Indonezia) vor rămâne pe același locuri în următorii 20 de ani, iar următoarele șase se vor schimba semnificativ: F. Rusă și Japonia vor părăsi topul celor 10, în timp ce Nigeria, Pakistan, Bangladesh și Etiopia vor urca. Pe lângă creșterea naturală a populației se înregistrează sporirea numărului refugiaților care provin și ei din țările în curs de dezvoltare sau din cele măcinate de violențe. În anul 1995, numărul acestora se ridica la peste 14,4 milioane, cu tendință de creștere. De asemenea, o altă tendință majoră a lumii de azi este urbanizarea masivă. Peste jumătate din populația lumii de azi trăiește în arii urbane care, la unele națiuni, devin disproporționat de mari în raport cu suprafața țării. Prognozele sugerează că până în anul 2015, în lume vor exista peste 20 de mega-orașe (cu peste 10 milioane de locuitori).
Ce implicații au aceste tendințe asupra securității? În primul rând, se observă schimbări majore în natura conflictului: este posibilă creșterea prevalenței conflictului urban. Acesta este atractiv pentru forțele de insurgență și gherilă, deoarece poate egaliza conflictul dintre forțele armate sofisticate din punct de vedere tehnologic și cele mai puțin sofisticate (vezi cazul Irakului). Pe de altă parte și influența diasporelor etnice este în creștere, datorită globalizării ele pot cu ușurință să modifice cursul conflictului din țara-mamă.
În al doilea rând, există și se vor manifesta în continuare schimbări ale surselor puterii naționale: ratele diferite ale fertilității influențează și sursele puterii militare prin scăderea sau dimpotrivă creșterea populației apte pentru serviciul militar. Statele cu fertilitate scăzută for fi determinate să înlocuiască puterea umană cu tehnologia în timp ce, în contrast, în statele cu fertilitate crescută, armata va fi alcătuită atât dintr-o forță de elită unică, cât și dintr-o forță mai mare de rezerviști, mai puțin instruită sau echipată.
În fine, sunt și vor fi înregistrate în continuare schimbări în sursele conflictului. În urmă cu aproximativ cinci decenii, forțele demografice aveau capacitatea de a schimba balanța puterii însă în prezent, conflictul poate fi influențat și de fluxurile de refugiați (vezi cazul fluxului de refugiați kosovari în Macedonia). În plus, populațiile relativ tinere manifestă o tendință crescută spre violență. Acest risc este prezent în multe dintre națiunile din Orientul mijlociu și din Africa.
De asemenea, ratele de creștere diferite din grupuri culturale sau populații vecine pot constitui baza declanșării unui conflict etnic, așa cum s-a întâmplata în Bosnia-Herțegovina, unde teama că musulmanii își vor spori controlul, alături de colapsul aparatului de stat iugoslav, au alimentat acest tip de conflict. În acest context, trebuie subliniat faptul că relația dintre factorii demografici și conflict nu se desfășoară într-un singur sens: într-adevăr, manifestarea factorilor demografici constituie una dintre sursele conflictului, dar și conflictul în sine creează profunde consecințe demografice (de exemplu refugiații).
Cunoașterea exactă a stării demografice ar putea reprezenta cea mai bună evaluare a durabilității dezvoltării economice și implicit, a modalităților de realizare a stării de securitate. Aceasta pentru că interacțiunea securitate-economie-demografie este prezentă în toate stadiile dezvoltării individului. Pornind de la constrângerile economice resimțite de individ, trebuie să fie tot atâtea obiective ale strategiilor și politicilor economice, sociale și în final, de securitate.
e) Dimensiunea culturală.
Dimensiunea culturală a securității comportă două aspecte: pe de o parte, impactul culturii asupra securității, iar pe de altă parte, existența sau inexistența unei culturi de securitate. Acest din urmă aspect este evident mai ales în cazul absenței unei culturi de securitate, ceea ce poate reprezenta o vulnerabilitate a națiunii respective, cu implicații asupra întregii comunități internaționale.
Impactul culturii asupra securității umane nu poate fi studiat fără referiri consistente la identitatea culturală locală, sistemele de valori care conservă capitalul social și cultural și sistemele indigene de cunoaștere. Amenințările la adresa dimensiunii culturale a securității pot apărea din cauza dezvoltării unor politici al căror rezultat este marginalizarea populației indigene sau omogenizarea unor populații diverse pentru a menține stabilitatea politică. Unele țări se confruntă cu conflicte etnice la nivel subnațional, grupuri de diverse etnii sau practici religioase, diferite de cele ale populației majoritare, implicându-se în dezbaterile politice (de exemplu în India de Nord, controlul economiei de către persoane din comunități de altă limbă sau etnie a condus la confruntări violente).
De asemenea analiza de securitate trebuie să se oprească și asupra aspectelor tehnico-științifice ale dimensiunii culturale a securității. Un exemplu edificator este constituit de revoluția în domeniul militar, ca segment al realității sociale. Fie că sursele acestui tip de revoluție se află în sfera civilă a societății, fie că se află în cea militară, este evident faptul că saltul generat are multiple efecte asupra securității la toate nivelurile sale. Inovațiile tehnico-științifice pot constitui atât mijloace pentru creșterea gradului de realizare a stării de securitate, cât și factori de risc, în funcție de interesele umane și de utilizarea ce decurge de aici.
La nivel internațional se observă că globalizarea a accentuat fenomenul de aculturație împotriva căruia s-au ridicat multe voci, în special cele aparținând grupărilor naționaliste. În acest context, religia reprezintă unul dintre cele mai importante aspecte ale dimensiunii culturale a securității, ea deținând un rol-cheie atât prin prevenirea, câr și prin provocarea unor variate forme de conflict (de la războiul tradițional stat contra stat, până la formele neconvenționale de violență politică exercitată de grupuri sau indivizi). Astfel, putem afirma că religia este relevantă pentru toate conflictele întrucât cuprinde concepte precum viața și moartea, război sfânt sau război drept.
De asemenea, în analiza factorului religios al dimensiunii culturale a securității trebuie să se țină seama de câteva axiome: conflictele religioase tind să aibă un nivel mai mare de intensitate, severitate, brutalitate și letalitate decât celelalte forme de conflict; războaiele au o durată mai mare atunci când religia este un important factor declanșator; în cazul eșecului unui stat, liderii religioși reprezintă figuri principale de autoritate; factorii religioși sunt invariabil legați de identitatea grupurilor etnice, de limba, teritoriul, politica și economia acestora; factorii religioși constituie o componentă esențială a procesului de gestionare și rezolvare a conflictelor.
Conform unui studiu realizat de Centrul pentru Informații de Apărare, la începutul anului 2005, în cele cinci mari regiuni ale globului se înregistrau 22 de conflicte armate majore și 28 de „puncte fierbinți”, care ar putea să se transforme în războaie, având la bază cauze de natură etnică, religioasă, teritorială și/sau ideologică.
Există mai multe motive pentru care, în ultimele decenii, chiar dacă numărul conflictelor intra și inter-statale a scăzut, conflictele zonale sunt o trăsătură definitorie, iar natura lor este preponderent etnico-religioasă. Oricum, puterea religiei se manifestă și în furnizarea resurselor ideologice necesare menținerii ideii de justiție socială; puterea religiei în furnizarea bazei ideologice pentru coerența și coeziunea socială. La sfârșit de secol XX și început de secol XXI, problemele lumii au devenit mult mai complexe, iar soluțiile oferite de diversele curente și programe politice sunt din ce în ce mai incapabile să ofere explicații pentru riscurile, pericolele și amenințările cu care se confruntă omenirea. Chiar și capitalismul și democrația întâmpină probleme semnificative în a explica motivele existenței unor discrepanțe majore între idealul de dezvoltare impus lumii a treia și realitățile cu care aceasta se confruntă. În schimb religia, chiar dacă nu oferă soluții practice, reprezintă o adevărată alinare pentru mulți dintre cei aflați într-o profundă stare de insecuritate.
f) Dimensiunea ecologică.
În ultimii ani este tot mai evident faptul că omenirea se află într-o profundă criză ecologică. Dimensiunea ecologică comportă mai mult decât celelalte dimensiuni ale securității, un discurs dramatic în favoarea securizării, atât din partea guvernelor, cât mai ales din partea societății civile, însă rezultatele nu sunt întotdeauna încununate de succes, chiar și atunci când măsurile luate sunt de mare amploare. Prioritățile celor două agende nu sunt întotdeauna clare. Există dezbateri aprinse asupra tipului de probleme ce pot fi politizare și a celor care necesită intervenția imediată. Evident, dezastre concrete, precum Cernobâl sau inundațiile masive (vezi cazul Asiei de Sud-Est devastată de tsunami și cel al României). Dictează acțiuni imediate care să prevină repetarea lor. În aceste cazuri, în general, locația geografică și nivelul de bunăstare al țării respective joacă un rol decisiv în interesul acordat combaterii efectelor dezastrului. De exemplu, guvernele țărilor sărace tind să perceapă politicile industriale de mediu drept ceva pe care nu și-l pot permite.
Studiile de specialitate au arătat în principal că există trei categorii de amenințări ce definesc dimensiunea ecologică a securității: amenințările din partea mediului natural la adresa civilizației umane ce nu sunt rezultatul acțiunilor umane: cutremurele și erupțiile vulcanice asupra cărora există dezbateri în ceea ce privește cauzele producerii lor; căderile de meteoriți și ciclul natural de întoarcere la o epocă glaciară; amenințările cauzate de acțiunile umane asupra sistemelor naturale sau structurilor planetei, atunci când schimbările făcute par a constitui amenințări existențiale la adresa unei părți sau a întregii civilizații. Un exemplu evident este poluarea, ce are printre efecte distrugerea stratului de ozon; amenințările cauzate de acțiunile umane supra sistemelor naturale sau structurilor planetei, atunci când schimbările făcute nu par a constitui amenințări existențiale la adresa unei părți sau a întregii civilizații însă pe termen lung există efecte perverse (de exemplu exploatarea resurselor minerale).
Aceste trei categorii cuprind o varietate de probleme precum: distrugerea ecosistemelor, schimbarea climei, pierderea biodiversității, distrugerea pădurilor, deșertificarea, distrugerea stratului de ozon, diverse forme de poluare etc.; problemele energetice: reducere, raritatea și distribuția inegală a resurselor naturale, poluare, gestionarea dezastrelor (nucleare, chimice); probleme legate de hrană: sărăcia, foametea, consumul în exces, degradarea terenurilor cultivabile și a resurselor de apă etc.; conflicte sociale: războaiele ce produc pierderi ecologice.
Exceptând categoria „distrugerea ecosistemelor”, nici una dintre celelalte nu este o problemă exclusiv ecologică. Acestea se intersectează cu celelalte dimensiuni ale existenței umane, implicit ale securității, însă aici sunt privite din punctul de vedere al impactului pe care îl au asupra mediului natural. Mai mult, degradarea mediului include un lung șir de disfuncții majore și complexe, care se întrețin unele pe altele, sporind lanțul vulnerabilităților. De exemplu, despăduririle conduc la degradarea solului, ceea ce influențează negativ producția agricolă. Aceasta afectează atât exporturile, cât și rezervele de hrană ale populației, determinând apariția anumitor boli, scăderea coeziunii sociale și, implicit, mișcări sociale. În acest context, sunt accentuate tendințe precum autoritarismul, violența, instabilitatea politică, dar și strămutări masive de populație.
g) Dimensiunea militară a securității.
Vulnerabilitățile, amenințările și riscurile de natură militară continuă să țină „capul de afiș” pe agenda de securitate contemporană deși Războiul Rece s-a încheiat de aproape 20 de ani. Trendurile internaționale prezente și cele din perspectivă nu anunță însă confruntări generalizare, cu arme de nimicire în masă. Competiția dintre marii actori internațional – care are dominante economico-politice și uneori culturale – se intersectează cu o multitudine de forme de cooperare, alianță și integrare. Războiul este oficial interzis, prin reglementări speciale, ca mijloc de soluționare a crizelor și conflictelor, cu unele excepții notabile. Totuși, lumea asistă la relansarea „cursei înarmărilor”, dezvoltarea puterii militare a statelor și grupărilor de state, la proliferarea lentă și legală/ilegală a armelor de nimicire în masă, la amplificarea terorismului, separatismului etnico-teritorial etc. În acest cadru, specialiștii în securitate acordă un spațiu aparte definirii și cercetării puterii militare, crizelor și conflictelor, situațiilor în care se recurge la folosirea forței armate etc.
Puterea militară.
Existența și manifestarea puterii militare au stat la baza edificării primelor puteri cu vocație globală, respectiv a imperiilor; ea a constituite instrumentul prin care puterea politică a reușit să supună alte populații sau civilizații. În prezent, în privința puterii unui stat se manifestă două curente de opinie: cel dintâi, potrivit căruia puterea economică a trecut pe primul plan, puterea militară pierzându-și importanța și al doilea, care susține că puterea militară este singurul și adevăratul determinant al puterii unui stat. Cu toate că utilizarea puterii militare este tot mai intens contestată în politica internațională, ea continuă să fie folosită pentru deblocarea unor situații strategice, jucând un rol major în configurarea relațiilor internaționale și a mediului global de securitate.
Puterea militară reprezintă, în viziunea majorității specialiștilor, capacitatea statului, susținută de potențialul său militar (buget, resurse umane, infrastructură, armament, logistică, industrie de apărare și institute de cercetare-dezvoltare specifice etc.), în scopul asigurării securității proprii și aliaților și îndeplinirii obiectivelor/intereselor politico-militare. SUA, de exemplu, nu au o definiție pentru acest termen, vorbind mai mult despre capabilitatea militară, mai exacte despre abilitatea de a atinge un obiectiv specific pe timp de război (câștigarea unui război sau bătălii, distrugerea unor ținte), incluzând structura forțelor, modernizarea, nivelul de răspuns și sustenabilitate.
Așadar, capacitățile militare se constituie într-un instrument de forță al puterii cuprinzând: forțele armate active și de rezervă, având ca principali indicatori: numărul de persoane (pe categorii de forțe armate) și tipurile de unități și mari unități combatante; numărul și calitatea sistemelor de arme importante: tancuri, tunuri, avioane, elicoptere, nave de suprafață și submarine; numărul și calitatea sistemelor de comunicații și de tehnologie a informației; diversitatea și calitatea elementelor de infrastructură; mărimea bugetului alocat apărării și repartiția acestuia pe categorii de cheltuieli, mai ales cele pentru modernizare și înzestrare. În plus, pentru a obține succesul strategic, operativ și tactic, toate aceste elemente trebuie asociate cu aportul inteligenței și tehnologiei militare, cu transformările aduse de revoluția în afacerile militare. Nu în ultimul rând, o calitate superioară a actului de conducere, nivelul de instruire, satisfacțiile materiale și spirituale, întărirea moralului și coeziunii propriilor trupe vor spori gradul de eficiență al îndeplinirii misiunilor încredințate.
Capacitatea unui stat de a-și folosi potențialul militare în conformitate cu politica de apărare și promovare a intereselor naționale dă dimensiunea reală a puterii militare. Ca indicatori pot fi utilizați: nivelul de proiecție și susținere a forțelor în diferite teatre de operații, inclusiv în afara frontierelor naționale; nivelul de descurajare pe care îl produce; rezultatul analizei comparate între sistemele de arme din înzestrarea proprie și cele mai importante la nivel mondial. În prezent, se pare că apelul la forța armată reprezintă acțiunea de ultimă instanță, instrumentul agreat în soluționarea unor situații conflictuale constituindu-l diplomația și diplomația militară. Accentul se pune pe cooperare, folosirea forțelor militare de „pace”, concentrarea eforturilor de sporire a gradului de coeziune și a nivelului de interoperabilitate în cadrul organizațiilor de securitate și coalițiilor militare.
Avantajul tehnologic, supremația informațională, noile generații de arme și războiul bazat pe rețea, forțele expediționare și mijloacele superspecializate constituie noile elemente care caracterizează puterea militară a începutului de secol XXI. Dezvoltarea și implementarea acestora necesită resurse financiare importante, resurse de care unii dispun, alții nu, care dau dimensiunea reală a prăpastiei tehnologice între statele lumii. Puterea militară depinde prin urmare, în mare măsură, de puterea economico-financiară a statului, de investițiile în inteligență și cercetare, de achizițiile tehnologice și umane.
1.3. Tensiuni, crize și conflicte
Trăim într-un secol în care complexitatea mediului de securitate determină reevaluarea conceptelor clasice ale teoriei relațiilor internaționale. Astfel, asimetria și gestionarea crizelor sunt în prezent cele mai uzitate concepte în analizele de relații internaționale, însă nu le putem ignora pe cele clasice, precum: tensiunea, criza și conflictul. Tranziția de la starea de tensiune la cea de conflict este un proces ce precede majoritatea schimbărilor dramatice ale mediului de securitate, fie pozitive, fie negative. Exemplele sunt numeroase: Bangladesh (1971), Panama (1987-1989), Kosovo (1999), Afganistan (2001-2006), Irak (1997-1998; 2002-2006) etc.
Tranziția tensiune-criză-conflict nu poate fi analizată fără a defini și operaționaliza fiecare dintre aceste concepte.
Tensiuni
Acestea se caracterizează în sentimente de ostilitate ce nu sunt foarte manifeste, cauzate de existența unei balanțe neechilibrate între elemente sau tendințe opuse. În tranziția de la tensiuni la conflicte, primele semnalează potenționalitatea conflictului. Dacă ne raportăm la interese ca vectori de putere, atunci acest spațiu al intereselor este unul al potențialelor conflicte sau așa cum îl numește R. J. Rummel un spațiu de conflict. Deși la prima vedere, sintagma spațiu de conflict pare a reprezenta un spațiu în care se desfășoară un conflict, definiția lui R. J. Rummel este diferită: „un spațiu în care conflictul poate izbucni, chiar dacă nu va exista niciodată unul în desfășurare”. Din teoria sa asupra conflictului rezultă că realitatea în care trăim este un spațiu de conflict și mai mult, orice spațiu chiar și unidimensional este caracterizat de posibilitatea existenței unor vectori opuși ce creează tensiuni.
Crize
Acumularea accentuată a dificultăților și izbucnirea conflictuală a tensiunilor fac dificilă funcționarea normală a sistemului social și declanșează puternice presiuni spre schimbare. Este momentul în care apare criza ca manifestare a unor dificultăți temporare sau cronice ale modului de organizare a unui sistem, exprimând incapacitatea sa de a funcționa în modalitatea existență. Ieșirea din criză se face fie prin schimbarea structurală a sistemului, fie prin importante modificări adaptative ale structurii sale.
Crizele sunt evenimente caracterizate prin probabilitate redusă și consecințe importante care amenință o organizație în scopurile ei cele mai profunde. Din cauza probabilității lor reduse, aceste evenimente sfidează orice interpretare și cer un efort susținut de înțelegere. Conform lui K. E. Weick, pentru rezolvarea unei crize în curs de desfășurare este nevoie de acțiune, ce, în mod simultan, generează materialul brut din care rezultă cunoașterea și care afectează însăși desfășurarea crizei. Există un echilibru firav între acțiune și inacțiune: acțiunea poate avea consecințe periculoase, însă produce cunoaștere, în timp ce inacțiunea este o cale sigură, dar generează confuzie. Crizele care afectează grupurile sociale diferă prin cauzele și durata lor. Evident, din cauza multitudinii tipurilor de crize, rațiunea umană poate juca numai un rol limitat în desfășurarea lor. Cu toate acestea, ele antrenează acțiunea umană, ceea ce poate transforma micile deviații în crize majore. Același K. E. Weick susține că acțiunile desfășurate în sensul înțelegerii joacă un rol central în geneza crizelor și, în consecință, dacă se dorește stăpânirea și prevenirea lor, atunci trebuie înțelese.
Există patru surse importante ale crizelor: la nivelul individual, la nivelul organizației, la nivelul societal și la nivelul sistemului:
La nivel individual, criza își are sursele în erorile provenite din: lipsa atitudinilor de bază (inexistența unor rutine prestabilite sau nerespectarea lor, lipsa atenției sau neglijența), disfuncționalități ale regulilor prestabilite (greșeli ale legilor, aplicarea unor reguli/rutine la probleme false, evaluarea greșită a tipului de problemă/criză), lipsa de cunoaștere a problemelor.
La nivel organizațional, criza este declanșată de: lipsa instrumentelor pentru managementul eficient (imposibilitatea de a descoperi problema, lipsa infrastructurii de reacție), problemele ergonomice (lipsa indicatorilor), procedurile problematice și nesigure (lipsa responsabilităților, incapacitate de problematizare), problemele de informare (fragmente de informații ce împiedică privirea de ansamblu asupra problemei), existența unor scopuri și interese în competiție între diferitele părți ale organizației (competiție de interese, costuri mari ale rezolvării crizei).
La nivel societal, recesiunea economică, instabilitatea politică, tensiunile intergrupale, degradarea mediului sunt surse ale crizei.
La nivelul întregului sistem, avem de-a face cu complexitatea interacțiunilor și cu efectul domino.
Centrul pentru Prevenirea Conflictelor (CPC), a identificat mai multe elemente care reprezintă un fel de barometru al păcii și conflictului: pace stabilă, pace instabilă, criză, război, reconstrucție, criză post-conflict, reconciliere. Delimitarea dintre aceste stadii este făcută doar din motive operaționale, demarcațiile dintre ele fiind vagi. Astfel, criza este definită ca un nivel al conflictului caracterizat de stări tensionate între forțele armate mobilizate, cum ar fi cazul relațiilor dintre Statele Unite ale Americii și Uniunea Sovietică din anii ’50 sau relațiile dintre Coreea de Nord și Coreea de Sud. Trecerea de la un nivel la altul poate fi determinată de următorii factori: intensitatea și numărul nemulțumirilor, percepții și atitudini diferite ale părților, unele față de altele; intensitatea emoțională și investițiile psihologice în pozițiile părților; nivelul mobilizării și organizării politice; coeziunea dintre liderii respectivelor părți și membrii grupărilor; densitatea comportamentelor ostile; gradul de amenințare sau de folosire a armelor; numărul susținătorilor fiecărei părți etc. Pe continuumul prezentat de Centrul pentru Prevenirea Conflictelor, putem identifica, în concordanță cu tema acestui studiu teoretic, următoarele stări:
pacea instabilă cu starea tensionată;
războiul cu starea de conflict.
Teoretic, din perspectiva aceleiași viziuni a Centrului pentru Prevenirea Conflictelor, mediul înconjurător în cazul unei crize, poate fi caracterizat astfel: acumularea tensiunilor și a neîncrederii; polarizarea diferențelor sociale și politice; uzul armelor; desfășurarea unor acțiuni provocatoare, a unor acțiuni sporadice, neorganizate, cu un nivel scăzut de violență; ostilitate intergrupală; represiune, insurgență, violarea sistematică a drepturilor omului; declinul percepției asupra legitimității guvernului național; mobilizare națională ș.a.m.d.
Timpul de acțiune într-un astfel de caz este scurt, iar obiectivele primare vizează: reducerea și controlul mijloacelor specifice de coerciție ce pot fi folosite în conflicte violente; blocarea acțiunilor violente; reducerea tensiunilor; înghețarea ostilităților; rezolvarea disputelor violente; reducerea tensiunilor; înghețarea ostilităților; rezolvarea disputelor politice; menținerea nivelului primar de securitate; crearea unor mijloace non-violente pentru rezolvarea crizei. Aceste obiective pot fi atinse cu ajutorul instrumentelor de natură diplomatică, militară, economică, socială și politică adaptate fiecărui caz, însă eșecul duce la conflict.
În plan internațional, există o largă varietate de definiții ale crizei: de la cele elaborate de specialiștii în studii de securitate, la cele enunțate în documentele oficiale ale instituțiilor de securitate. De exemplu, Organizația Tratatului Atlanticului de Nord a convenit asupra următoarei definiții: criza poate fi înțeleasă drept o situație manifestată la nivel național sau internațional, ce este caracterizată de existența unei amenințări la adresa valorilor, intereselor sau scopurilor principale ale părților implicate. Specialiștii Centrului European pentru Studii de Securitate „George C. Marshall” consideră că spectrul crizelor, cu care se confruntă organizațiile de securitate, include atât crizele internaționale, cât și pe cele cu o dimensiune pur națională. De exemplu, primele pot include: forme de autoapărare individuală sau colectivă (a căror importanță a fost subliniată de atacurile teroriste de la 11 septembrie 2001); crize ce necesită un răspuns sau operații de menținere a păcii, așa cum s-a întâmplat în Balcani și în Orientul Mijlociu; dezastre naturale, tehnologice și umanitare ce afectează mai multe state. Crizele naționale pot fi de natură politică, economică, militară, socială, de mediu, tehnologică sau chiar umanitară. De remarcat este faptul că atât la nivel național, cât și la nivel internațional, crizele reprezintă adesea o combinație complexă între aceste tipuri diferite.
În acest context și Uniunea Europeană dorește clarificarea conceptuală a termenului de criză. În raportul Eu Crisis Response Capability, se consideră că la o primă analiză este evidentă limitarea folosirii conceptului de criză numai la sensul de situații pre-conflict, în care mediul este volatil, pacea este foarte fragilă, iar decidenții politici se află în situația de a răspunde la criză, nu de a o preveni. Problema pare a fi mult mai complicată: se vorbește despre prevenirea conflictelor nu numai în contextul prevenirii răbufnirii violenței, ci și în escaladarea și revenirea ulterioară. De asemenea, realitatea se complică și în sensul că atât la nivelul cunoașterii comune, cât și în uzul formal, conceptul de criză – în special în sintagma „gestionarea crizelor” – tinde să se refere la situațiile pre-conflictuale, la cele conflictuale, dar și la cele post-conflictuale.
În ceea ce privește securitatea regională, Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa reprezintă unul dintre principalele instrumente de avertizare timpurie, prevenire a conflictelor, gestionare a crizelor și reabilitare post-conflict. Așadar, se poate afirma că OSCE se implică preponderent în ultima etapă a tranziției tensiuni-crize-conflicte, deși este activă în toate fazele ciclului conflictual.
Conflicte
Adesea, înțelesul conceptului de conflict este redus la conflictul armat, chiar dacă sfera sa de cuprindere este mult mai largă. Din punct de vedere al științelor socio-umane, conflictul este o manifestare deschisă a unor antagonisme între două entități, individuale sau colective, cu interese incompatibile pe moment, în privința deținerii sau gestionării unor bunuri materiale sau simbolice. Interesele divergente pot provoca în cadrul aceleiași colectivități confruntări ale unor categorii de indivizi cu statusuri și roluri diferite, iar la nivel național și internațional, înfruntarea dintre grupări religioase, naționale sau etnice, clase sociale, instituții sociale și state.
Întrucât prin soluționarea conflictelor este menținut echilibrul sistemelor sociale, unii specialiști consideră conflictul ca fiind procesul fundamentale al mișcării sociale. Atât în cadrul grupurilor, cât și în cadrul întregului sistem social, conflictul produce o schimbare ale cărei consecințe pot fi: crearea sau revitalizarea cadrului normativ în care are loc „competiția”; formarea de structuri pentru consolidarea noului cadru; stimularea căutării de aliați și de noi asocieri ale grupului; stimularea, în cadrul grupurilor aflate în conflict a schimbărilor orientate spre realizarea concomitentă a unei coeziuni și integrări mai mari și crearea premiselor pentru noi conflicte interne și lupta pentru putere.
Cursul unui conflict depinde de comportamentul și răspunsul actorilor implicați. Conform teoriei lui P. S. Douma referitoare la originile conflictului contemporan, există trei categorii importante de astfel de comportamente/răspunsuri: comportamentul/răspunsul statelor față de situații conflictuale ce (nu) escaladează; comportamentul/răspunsul actorilor substatali/internaționali față de situații conflictuale ce (nu) escaladează; comportamentul/răspunsul altor state (vecine) față de situații conflictuale ce (nu) escaladează.
Același analist prezintă și principalii factori cauzatori ai tranziției la starea de conflict:
Factorii politico-militari: procesele implicate în formarea statelor și a națiunilor; rolul bunei guvernări, democrației, drepturilor omului, drepturilor minorităților; rolul factorilor etno-culturali; centralizarea/monopolul puterii de stat; mecanismul de tranziție a puterii; rolul forțelor armate; proliferarea armelor în interiorul statelor etc.
Importanța factorilor politico-militari în izbucnirea unui conflict violent a fost adesea subliniată în literatura contemporană, însă analiza lor nu este consistentă, această dimensiune fiind tratată ca un fel de „cutie neagră”. În cele mai multe cazuri a fost folosită o tipologie ce încerca să clasifice diversele sisteme politice pe o scală de la regimurile represive și coercitive la cele democratice. În alte cazuri au fost folosite categorii nominale, precum cele din tipologia lui Michael Brown referitoare la liderii slabi și vecinii slabi. Cu toate acestea, faptul că anumite categorii sunt utile pentru a caracteriza regimurile politice, pentru o analiză profundă a factorilor politici, pare mult mai potrivită examinarea proprietăților sistemice ale statului și a modalităților în care elita politică dominantă menține relațiile cu grupurile subordonate.
Presupunând că statele sunt capabile să susțină un nivel suficient al capacității instituționale pentru a preveni colapsul, analiza trebuie să testeze un număr de criterii, pentru a putea evalua măsura în care puterea statului poate fi clasificată calitativ. Astfel se poate afirma că dacă regimul politici este înclinat să aplice mecanismele difuziunii puterii, posibilitatea declanșării unui conflict este cu mult diminuată, în timp ce tranziția rapidă a puterii între grupuri socio-economice, religioase sau etnice diferite are efect contrar, stabilitatea fiind asigurată de existența unei ierarhii necontestate și legitime.
Factorii socio-economici: sărăcia sau inegalitățile socio-economice; distribuția teritorială/etnică a creșterii economice; angajarea forței de muncă și remunerarea acesteia; performanța indicatorilor umani; natura (non)discriminatorie a politicilor socio-economice guvernamentale etc.
În multe studii contemporane a fost subliniat rolul sărăciei și al inegalităților socio-economice, aceștia fiind principalii factori declanșatori ai conflictelor violente, în special la nivel național. În prezent, se vorbește din ce în ce mai mult de „bătălia pentru resurse”, ca un concept ce înglobează toți acești factori. Mai mult, dinamica creșterii economice, stagnarea sau declinul economiei naționale sunt alți importanți factori cauzatori ai conflictului. Astfel, creșterea nivelului de sărăcie și a inegalităților socio-economice determină creșterea probabilității de izbucnire a unui conflict, iar creșterea economică o diminuează.
Factorii externi: aranjamentele regionale de securitate; asistența militară externă (inclusiv comerțul cu armament); ajutorul financiar pentru părțile implicate; intervențiile economice externe; programele de ajustare structurală; condițiile impuse de către donatori sau FMI părților conflictuale etc.
Analiza factorilor externi trebuie să ia în considerare o arie largă de probleme, precum cele enumerate mai sus, însă ea se va axa și pe activitățile politico-militare ale celorlalți actori neimplicați direct în conflict. De exemplu, dacă asistența militară externă (furnizarea de armament) crește, probabilitatea de escaladare a conflictului crește și ea sau dacă sporește intervenția economică, conflictul poate izbucni mai ușor, iar în ansamblu, pe măsură ce aranjamentele de securitate regională devin instabile, posibilitatea de declanșare a unui conflict se mărește.
Modelul de analiză de conflict propus de P. S. Douma decelează câteva faze ale ciclului conflictual. Prima fază este reprezentată de tensionarea conflictului, în care părțile amenință cu folosirea forței, iar conflictul nu este violent. Urmează faza de escaladare, în care este introdusă violența, părțile se organizează și încep folosirea sistematică a forței. În ultima fază, faza de de-escaladare, luptat este terminată, iar conflictul poate fi încheiat cu un acord de pace de a cărui formulare depinde succesul acțiunii. În cadrul fiecărei faze, interacționează factori specifici,influențând astfel cursul conflictului. Specialiștii afirmă că, întrucât există diferențe calitative între diverșii factori, este necesară clasificarea lor: factorii declanșatori – evenimente unice care pot declanșa un conflict, dar nu sunt nici necesare, nici suficiente pentru a-l explica, iar în altă fază a ciclului de viață a conflictului pot lua o formă complet diferită; factorii pivotali – factori unici sau configurații de factori ce apar în majoritatea fazelor ciclului de viață a conflictului. Pentru a rezolva conflictul, decidenții politici trebuie să ia în considerare, în primul rând, acest tip de factori; factorii mobilizatori – probleme sau procese în jurul cărora sunt grupați actorii conflictului. În fiecare fază a conflictului, mobilizarea grupurilor implicate poate lua forme diferite. Este importantă analiza modalității în care sunt corelați factorii mobilizatori și cei pivotali și cum diferă aceștia de factorii agravanți; factorii agravanți – factori ce pot interveni alături de cei mobilizatori și/sau pivotali, sporindu-le sau reducându-le intensitatea și pot lua altă formă în fiecare stadiu al conflictului. De exemplu, proliferarea necontrolată a armamentului de calibru mic într-un sistem politic instabil poate înclina balanța spre soluțiile violente în detrimentul dezbaterii politice. Factorii agravanți pot fi identificați și în domeniu economic, politic sau cultural și sunt strâns legați de politicile guvernamentale sau cele ale actorilor externi implicați.
La fel de importante precum factorii implicați în declanșarea și desfășurarea unui conflict, sunt elementele conflictului. Conform lui R. J. Rummel, elementele conflictului sunt: spațiul, structura, situația, comportamentul.
Spațiul. În stadiul de potențialitate, elementele spațiului conflictului sunt componente comune ale spațiului socio-cultural. Acesta este definit de religie, filozofie, etică, legi, știință, limbaj, artă, delimitând spațiul înțelegerii noastre, al valorilor și normelor. Potențialitatea conflictului rezidă în sfera subiectivă a realității, în matricea de sensuri, valori, norme, percepții ale statutului social. Interesele divergente ale oamenilor nu sunt rezultatul unor factori, condiții sau evenimente obiective, ci la origine sunt subiective. La nivelul societății, unele nevoi sunt mai proeminente în raport cu altele: de exemplu, foametea este o sursă evidentă a protestelor de masă, însă majoritatea conflictelor sunt provocate de nevoile de securitate (instabilitate politică, amenințări externe).
Structura. Structura conflictului include diferențele socio-culturale dintre indivizi. Cu cât aceste diferențe sunt mai mari, cu atât este mai crescută posibilitatea ca atitudinile indivizilor să fie în contradicție. În mare parte, diferențele culturale, de statut sau de clasă sunt elemente ce definesc dispozițiile noastre divergente. Pentru ca acestea să fie într-adevăr opuse, oamenii trebuie să fie conștienți de propria existență și de a celorlalți. Așadar, concluzionează R. J. Rummel, conștientizarea mutuală a existenței reprezintă un element esențial al structurii conflictului.
Situația. Situația de conflict este creată de „atitudinile stimulatoare”, prin afirmarea intereselor. Interesele sunt vectori de putere și reprezintă condiții necesare pentru crearea unei situații conflictuale. Conflictul de interese este un element dominant al acestui tip de situație, însă nu suficient – mai sunt necesare trei elemente: structura așteptărilor în cadrul cărora există sau sunt activate interesele, capacitățile părților conflictuale, voința lor de a-și realiza un interes și existența unui eveniment declanșator (o schimbare subită în structura relațiilor sociale).
Comportamentul. Confruntarea dintre două sau mai multe forțe se finalizează în „acomodare” și „echilibrarea puterilor”. Actele sau acțiunile manifeste implicate în aceste proces de echilibrare reprezintă comportamentul conflictual. Un asemenea comportament nu este neapărat violent, coercitiv sau antagonist, ci poate fi chiar cooperativ sau contractual.
R. J. Rummel afirmă că există cinci faze ale unui conflict, ce descriu o spirală și evidențiază natura multidimensională a conceptului propus: transformarea spațiului socio-cultural în interese opuse; manifestarea intereselor divergente și apariția stării de insecuritate; echilibrarea puterilor, ce se poate manifesta ca un comportament conflictual; echilibrarea puterilor prin structurarea așteptărilor; apariția evenimentului declanșator, ce reînnoiește ciclul: reapariția stării de insecuritate induce din nou nevoia de echilibru și de creare a unei noi structuri de așteptări.
Gestionarea crizelor și prevenirea conflictelor.
Tranziția de la tensiuni la conflicte este un proces ce include și starea de criză. În abordarea contemporană a acestei problematici, așa cum am afirmat mai sus, accentul este pus pe gestionarea crizelor ca soluție pentru prevenirea conflictelor și ca activitate reactivă orientată spre problemele în curs de escaladare. În cadrul științelor militare, gestionarea crizei poate fi înțeleasă pe larg ca un sistem de implicare a organizațiilor, a aranjamentelor și a măsurilor ce urmăresc: aducerea crizei sub control; asigurarea condițiilor necesare gestionarilor crizei care prin acțiunile lor pot modela cursul viitor al crizei și pot adopta în consecință soluțiile acceptabile.
În dezvoltările actuale, în cazul confruntării cu violență armată, trebuie urmărite două obiective principale: în primul rând, stabilirea unui acord politico-militar, în timp ce sunt analizate cauzele crizei și, în al doilea rând, scăderea efectelor crizei și ajutorarea victimelor. Gestionarea crizei include mai mult decât ajutorul umanitar. Dacă acesta din urmă nu este însoțit de acțiunea politică, el are tendința de a se transforma cel mult într-o modalitate de a stăpâni superficial conflictul sau situațiile instabile. Pacea nu înseamnă doar absența războiului. Pacea durabilă presupune restabilirea justiției și a respectului pentru drepturile fundamentale ale individului, de aceea gestionarea crizei ar trebui direcționată spre găsirea și aplicarea unor soluții durabile, abordând o viziune holistică asupra factorilor implicați. Un răspuns eficient la criză necesită o atitudine comprehensivă a actorilor politici, militari și a celor cu scopuri umanitare, acordând importanța cuvenită responsabilităților, mandatelor și sferelor de competență specifice fiecărei părți. Relațiile de dialog și de complementaritate dintre acești actori ar trebui să urmărească stabilirea și menținerea sprijinului comun pentru rezolvarea crizei. În acest sens, comunitatea internațională dispune de instrumente legale – precum Carta Națiunilor Unite, ce oferă cadrul politic pentru o asemenea acțiune – dar și de mijloacele diplomatice, politice și militare pentru a lua decizii importante atunci când este nevoie. Scopul principal al acțiunilor politico-militare ar trebui să fie întotdeauna restabilirea legii și ordinii, ceea ce ar avea un impact pozitiv și asupra activității organizațiilor umanitare. Încă este parțial valabilă afirmația lui von Clausewitz că războiul este continuarea politicii prin alte mijloace, iar în cazul de față se poate spune că desfășurarea forțelor militare trebuie să fie întotdeauna un instrument pentru realizarea unor scopuri politice precise.
La nivel internațional, un rol major în gestionarea crizelor revine instituțiilor internaționale de securitate. La baza tuturor acțiunilor de acest tip se află Carta Națiunilor Unite, care are ca scop principal menținerea păcii și securității internaționale. Însă în prezent, deși ONU a instituționalizat o serie de proceduri preventive și de asistență a statelor implicate în conflicte (prevenirea crizelor, operațiile de menținere a păcii și operațiile de consolidare a păcii), NATO este organizația care dispune de cea mai coerentă strategie a gestionării crizelor. Organizația consideră conceptul de gestionare a crizelor ca reprezentând acele acțiuni coordonate, inițiate cu scopul de a evita o criză, a preveni escaladarea sa într-un conflict armat și de a stopa ostilitățile, dacă acestea apar. De asemenea, NATO a stabilit următoarele obiective ale gestionării crizelor: contribuția la reducerea tensiunilor și prevenirea transformării lor în crize; gestionarea crizei ce se manifestă pentru a preveni escaladarea ei într-un conflict; asigurarea din timp a pregătirii civile și militare pentru crize de diferite grade; în cazul izbucnirii ostilităților, controlul răspunsului, prevenirea escaladării și determinarea oricărui agresor să înceteze atacul și să se retragă de pe teritoriul Alianței (acest obiectiv nu este aplicabil crizelor tehnologice, umanitare și naturale) de-escaladarea cu scopul restabilirii normalității după ce escaladarea sau ostilitățile au fost stopate sau sunt sub control; aplicarea „lecțiilor învățate” din alte experiențe similare.
În ceea ce privește UE, se încearcă delimitarea a două strategii ce compun răspunsul la criză adică gestionarea crizelor și rezolvarea conflictelor. Referitor la gestionarea crizelor, Uniunea Europeană definește acest concept astfel: acțiuni inițiate pentru a preveni escaladarea pe verticală (intensificarea violențelor) și pe orizontală (răspândirea teritorială) a conflictelor violente existente. Rezolvarea conflictelor are în vedere acțiunile întreprinse pe termen scurt pentru a stopa un conflict violent.
Modelul european de răspuns la criză include patru faze ce formează un ciclu continuu: construcția păcii pre-conflict și post-conflict. Modelul accentuează: prevenirea conflictelor prin măsuri structurate pe termen lung (regim internațional de construcție a păcii, construcția păcii în interiorul țării); impunerea păcii, în sensul gestionării conflictului prin măsuri coercitive, de tipul răspunsului la agresiunile din afara granițelor, menținerea păcii sau intervenției de protecție; menținerea păcii – prevenirea conflictului prin scurtarea perioadei măsurilor opționale: diplomație preventivă, desfășurare preventivă; restabilirea păcii – gestionarea conflictului prin măsuri non-coercitive cum ar fi: restabilirea păcii pe căi diplomatice, menținerea tradițională a păcii.
O altă abordarea a problematicii gestionării crizelor și în special a prevenirii conflictelor este aceea a OSCE. Atunci când este confruntată cu un conflict sau o situație cu potențial de conflict, organizația folosește o serie de instrumente al căror scop este rezolvarea problemei: misiuni pentru strângerea datelor și misiuni ale raportorilor – vizite pe termen scurt în teatru ale experților și personalităților din țările OSCE; misiuni și alte tipuri de activități de teren – principalele instrumente pentru prevenirea conflictelor pe termen lung, gestionarea crizelor, rezolvarea conflictelor și reabilitarea post-conflict a regiunii; reprezentanți personali ai președinției OSCE, care au un mandat precis și clar referitor la sarcinile ce le sunt desemnate în special în domeniul prevenirii conflictelor și al gestionării crizelor; comitete ad-hoc, formate dintr-un număr restrâns de membri ai OSCE care au drept principală misiune consilierea președinției organizației pe probleme de prevenire a conflictelor, gestionare a crizelor și rezolvarea disputelor; mecanisme pentru rezolvarea pașnică a conflictelor – proceduri care facilitează contactul prompt și direct între părțile conflictuale. Avantajul acestora constă în faptul că nu necesită realizarea consensului, putând fi astfel activate de către un număr mic de membri ai OSCE și permițând reacția rapidă; operații de menținere a păcii – important element operațional al capabilității generale a OSCE de prevenire a conflictelor și gestionare a crizelor. Este important de subliniat faptul că acest instrument poate fi folosit și în cazul în care părțile conflictului sunt membri ai OSCE, însă nu a fost aplicat niciodată într-o astfel de situații.
Mijloace politice și militare de soluționare a crizelor și conflictelor.
Noul secol în care am trecut de câțiva ani a început într-o atmosferă de optimism, bazat pe ideea că odată cu încheierea Războiului Rece, lumea se va îndreptata spre o eră de pace și stabilitate. Acest optimism avea ca principal punct de sprijin concepția că o creștere a interdependenței economice și în mod simetric a prosperității a tot mai multor națiuni (și în consecință a unei tot mai mari părți a populației), va determina ca utilizarea puterii militare și a războiului – ca instrumente de promovarea a intereselor (naționale sau de grup) – să fie percepută drept un comportament inacceptabil în relațiile internaționale. Renunțarea la amenințarea nucleară în relațiile dintre cele două superputeri din perioada Războiului Rece și dintre NATO și Tratatul de la Varșovia a încurajat scenariile pacifiste. În același sens au acționat și transformări de felul colapsului URSS și al comunismului est-european.
Cu toate acestea, războaiele locale au proliferat, din Balcani în Asia Centrală, din Irak în Africa de Vest. În momentul de față, sunt în curs de desfășurare conflicte deschise, dintre cele mai virulente în Irak și Afganistan, în timp ce altele se află în state latentă sau sunt „înghețate”, având însă un mare potențial de reîncălzire, precum cele din Sierra-Leone, Congo, Transnistria, Kosovo etc.
În reconfigurarea raportului mondial de putere, puterea militară se manifestă așadar în continuare ca un ingredient indispensabil, la care fac apel toți protagoniștii – principali sau secundari. Relansarea „metodologiei militare” de acțiune în caz de conflicte locale, pune într-o lumină nouă și problematica securității naționale, regionale și globale.
Analiștii pe temele securității internaționale încearcă să determine care sunt elementele din mediul internațional care pot produce îngrijorare la adresa securității și bunăstării cetățenilor lumii și ce poate fi făcut pentru a atenua sau chiar a înlătura sursele de turbulență. Întrebări asemănătoare au fost puse și acum 200 sau o 150 de ani, răspunsurile fiind însă de fiecare dată diferite. Se apreciază că procesul reevaluării securității naționale și internaționale ce fusese revizuit prin sfârșitul Războiului Rece a fost din nou modificat prin introducerea în această ecuație globală a elementului terorismului internațional, o forță de o amploare cu care lume nu s-a mai confruntat niciodată până acum, deși terorismul și colaborarea internațională între foști teroriști existau de peste o sută de ani.
Epoca post Război Rece – în ciuda trendului de vertiginoasă dezvoltare economică și de ofensivă a democrației – nu a impus eliminarea soluționării militare în diversele dispute din piețe locale; eforturi notabile în această direcție însă s-au consemnat. Totuși, în unele spații, remodelările geopolitice au deschis adevărate „Cutii ale Pandorei”, care până atunci fuseseră îngrădite și ținute sub control de către cele două superputeri, în cadrul ordinii mondiale bipolare. Cea mai mare parte a „noilor conflicte”, care au fost și continuă să fie conflictele intrastatale, au izbucnit în regiuni în care slăbiciunea guvernelor statelor a devenit mai accentuată într-un cadru de securitate nou. Lumea a devenit, într-o oarecare măsură, mai nesigură, iar popoarele, grupurile etnice și guvernele urmăresc scopuri și obiective mai complexe decât înainte. Liniile de despărțire și frontierele dintre acțiunile guvernelor, forțelor militare și populației civile, sectorului public și celui privat au devenit mult mai estompate și neclare.
Asistăm, pe de altă parte, astăzi la apariția unei noi generații de combatanți, entitățile sub-statale, grupurile non-naționale și transnaționale, a căror identitate este fundamentată pe o bază comună, ca de exemplu ideologia, apartenența tribală, cultura, etnicitatea, religia, geografia, activitățile economice ilegale sau pe o combinație a unora sau a tuturor acestor factori. Aceste entități au devenit mai violente și vizează să modifice echilibrul intern al forțelor pentru a-și promova propriile interese. Exacerbat până la extrem, un asemenea conflict ar tinde spre fragmentarea structurilor statale și societale și împinge într-o stare de instabilitate multe zone și regiuni inducând o creștere a violenței în cadrul sistemului internațional.
Specialistul elvețian, L. Monnerat, sublinia că viitorul nu va cunoaște noțiunile de izolare sau de neutralitate. „Vom fi atacați pentru ceea ce suntem și nu se va ține cont de convingerile și îndoielile noastre … Vom fi judecați și condamnați pe baza unor reguli care ne scapă, asimilați și asociați unor lupte care ne depășesc … Dincolo de toate, vom fi constrânși să ne raliem unei părți a Occidentului, să ne protejăm interesele și să ne mobilizăm cetățenii în fața unei amenințări multiforme care se alimentează din forța și din slăbiciunile noastre, din rigoarea și din toleranța noastră, din ceea ce reprezintă caracteristicile unitare ale societății noastre și din ceea ce ne diferențiază unii de alții”. Pe de altă parte, tendințele de a generaliza modelele civilizaționale – prin alte mijloace decât dialogul culturilor – se poate solda cu tensiuni și conflicte armate. Realitatea probează că în astfel de zone de „export de modele avansate”, apar baze de antrenament și sanctuare pentru rețelele fundamentaliste, teroriste și criminale, care exploatează în interes propriu instrumentele, disfuncționalitățile și servituțile globalizării. Instrumentele principale ale acestor rețele sunt internetul și tehnologia modernă a informației care le permit să comunice, să acționeze și să se deplaseze aproape oriunde în lume fără a fi detectați. Transparența și permeabilitatea frontierelor vor complica într-un fel și mai mult procesul de gestionare a securității naționale și internaționale, permițând tensiunilor și conflictelor să se propage cu ușurință dintr-o țară în alta. Trebuie să ne așteptăm ca momentul declanșării unor conflicte viitoare și cel al finalizării lor să nu fie foarte clare, după cum este de așteptat ca nu toate conflictele să fie urmate de o stare de pace. Dimpotrivă, contextul de securitate ar putea alunea spre o zonă crepusculară între pace și război.
Chiar și într-o astfel de perspectivă, puterea militară, singură, nu ar avea capacitatea de a soluționa problemele conflictuale ale epocii actuale și de perspectivă. Procesele globalizării economice și interacțiunii între culturi, cele ale afirmării drepturilor omului, guvernării democratice, reducerii decalajelor dintre Nord și Sud sunt prea complicate pentru a fi rezolvate prin recursul tradițional la arme. Astfel de probleme reclamă dialog și negociere, cooperare internațională, elaborarea unui set de valori democratice care să fie respectate de actorii internaționale, buna funcționare a organizațiilor internaționale etc. Arsenalele nemilitare de gestionare a crizelor și de stingere a conflictelor rămân instrumente politico-diplomatice de importanță capitală pentru prezervarea păcii, fiind cele mai indicate din punctul de vedere al raportului dintre resursele investite și rezultatele obținute.
Totuși, complementaritatea utilizării instrumentelor militare și a mijloacelor nemilitare în soluționarea crizelor și a conflictelor este astăzi evidentă și poate mai eficace decât oricând în istoria universală. Soluțiile politice sprijinite de măsuri de descurajare prin mijloace militare sau, după caz, de utilizare efectivă, controlată și limitată a acestui instrument de putere pot conduce la rezultate durabile în timp. Folosirea puterii militare, pe baza unei legislații internaționale specifice, în situații și în formule în acord cu voința comunității internaționale – poate contribui așadar la asigurarea stabilității și păcii.
Balanța de putere, dilema apărării
În numeroase studii de securitate se apreciază că existența balanței de putere reprezintă o condiție de bază a realizării într-un grad cât mai mare a stării de securitate la nivel internațional.
Alături de acest concept, studiile de securitate pot opera și cu cel de balanță a amenințării. Spre deosebire de balanța de putere, ce se regăsește în istorie ca scop conștient încă din secolul XVI, aceasta din urmă a fost propus de către Stephen M. Walt abia în anul 1985 (în articolul intitulat „Alliance Formation and the Balance of Power” publicat în revista International Security, 1985), modificând teoria clasică realistă și creând școala nerealistă și a relațiilor internaționale. Balanța amenințării se referă la determinarea comportamentului alianțelor de state în funcție de amenințarea ce o percep ca venind din partea altor state. Astfel, statele vor căuta realizarea unui echilibru prin alierea împotriva amenințării percepute, deși există riscul ca statele foarte slabe să adere în masă la entitatea care amenință, crezând că în acest mod își protejează propria securitate. Se observă că spre deosebire de teoria balanței de putere în care însăși puterea mai mare a unui stat era considerată ca amenințare, în teoria propusă de Walt, statele nu se aliază împotriva puterilor în devenire, ci împotriva celor care manifestă intenții ofensive.
În enunțarea acestor două teorii am făcut apel indirect la un alt concept clasic în relațiile internaționale și deosebit de important pentru studiile de securitate: superputere. O superputere reprezintă un stat de prim rang în sistemul internațional, ce are capacitatea de a influența evenimente și de a-și proiecta puterea la scară mondială, deținând un nivel superior de putere față de o „mare putere”. În prezent, specialiștii în relații internaționale, consideră că SUA reprezintă singura entitate statală care îndeplinește condițiile necesare pentru a fi numită superputere sau dată fiind natura parțial unipolară a lumii contemporane, hiperputere. În același timp, entități precum Uniunea Europeană, China și India au potențialul cel mai ridicat de a deveni superputeri, fiind numite în prezent superputeri emergente. Criteriile clasice care determină existența unei superputeri sunt: puterea economică, puterea militară, puterea politică și puterea culturală. Acestea iau în considerare factori diverși, de natură geografică, demografică, politică, economică, financiară, militară, culturală etc. Cu toate că această teorie este bine închegată, există mulți contestatari care consideră că trăsăturile lumii complexe a zilelor noastre și creșterea din ce în ce mai mare a interdependenței dintre națiuni și state au determinat incapacitatea conceptului de superputere de a surprinde realitatea, ei afirmând că lumea este în prezent multipolară.
Legat de conceptele menționate anterior, în special de cele de mare putere și superputere, relațiile internaționale furnizează studiilor de securitate un nou termen, cel de echilibrare off shore (în larg, peste hotare). Acesta este un concept strategic folosit în teoria realistă, ce descrie un tip de strategie în care o mare putere folosește puterile regionale pe care le agreează pentru a controla mediul de securitate și a afla dacă apar puteri potențial ostile în spațiul respectiv. Analiștii afirmă că astfel, o mare putere își poate menține statutul fără a investi masiv în desfășurări de forțe.
În ceea ce privește relațiile dintre state, studiile de securitate pot folosi și conceptul de dilema securității ce este ce este utilizat frecvent de către adepții cognitivismului în teoriile internaționale, care consideră că războiul este în principal rezultatul unui eșec al procesului de comunicare. Conceptul este atribuit lui John Herz (în lucrarea „Political Realism and Political Idealism”, 1951) și se referă la o situație în care două sau mai multe state sunt atrase într-un conflict, chiar război, pe probleme de securitate, chiar dacă nici unui dintre acestea nu dorește conflictul respectiv. De cele mai multe ori se vorbește despre o dilemă de securitate atunci când două sau mai multe state nu se simt în siguranță față de altele. Nici unul dintre statele implicate nu-și asigură starea de securitate, în timp de celelalte state interpretează aceste acțiuni drept amenințare. De cele mai multe ori, conceptul acesta este ilustrat prin cursa înarmării, văzută ca simbol al competiții pentru o stare de securitate iluzorie.
O altă problemă identificată în relația dintre state în ceea ce privește realizarea securității naționale și a apărării este numită dilema apărării. Este vorba despre cazurile în care un stat nu poate folosi mijloace militare pentru a-și atinge scopurile. De exemplu, dacă o națiune are drept interes major menținerea unui anumit tip de sistem economic internațional, atunci majoritatea intereselor sale nu pot fi protejate și promovate în principal prin mijloace militare.
Analizând aceste concepte, observăm că „renașterea studiilor de securitate”, așa cum a fost formulată de Stephen M. Walt, reprezintă un impuls în dezvoltarea disciplinei relațiilor internaționale. Noul secol ne-a introdus într-o lume în care pe de o parte, problemele de securitate deja existente se adâncesc, iar, pe de altă parte, apar unele noi, surprinzându-i atât pe specialiști, cât și publicul larg. În aceste context, importanța studiilor de securitate este manifestă, iar nevoia de definire mult mai clară a sferei lor – vitală.
Tema 2
EVOLUȚIA CONCEPTULUI DE SECURITATE ȘI APĂRARE
Lumea modernă este foarte aproape de începutul unei noi ere într-un nou mileniu. Stimulate de sfârșitul Războiului Rece, numărul și importanța schimbărilor la care am participat sau la care am fost martori în ultimii 10 ani au fost copleșitoare. Conflictul dintre Statele Unite și U.R.S.S., care practic a dat culoare dimensiunilor aspectelor politice, economice și sociale ale politicii internaționale timp de o jumătate de secol, a luat sfârșit. Zidul Berlinului a căzut, Uniunea Sovietică s-a destrămat, comunismul s-a prăbușit, Germania s-a reunificat iar Uniunea Europeană și NATO sunt în proces de expansiune. Mai mult, democrația s-a extins în multe părți ale lumii, schimbările economice în plan internațional au sporit și s-au intensificat, ajungând la un nivel de neatins.
În pofida acestor fapte, speranța că lumea de după războiul rece va fi mai pacifistă s-a năruit, multe conflicte izbucnind sau reactivându-se în diferite zone de război, în special în țările în curs de dezvoltare. Cum putem înțelege mai bine convulsiile politice ale sistemului internațional cu care ne confruntăm în fiecare zi? Cum am putea anticipa însemnătatea lor ulterioară? Ar fi bine să începem cu evaluarea interacțiunii dintre ideile și teoriile mai vechi și teoriile și evenimentele recente sau în curs de derulare. După cum afirma filozoful George Santayana “Cei care nu își pot aminti trecutul îi pot repeta greșelile”. În același mod, fostul prim ministru britanic Winston Churchil remarca: “Cu cât privești în urmă, cu atât vei vedea mai mult înainte”.
De aceea, pentru a înțelege schimbările dramatice ce au loc în zilele noastre în lumea politică și modul în care acestea vor modela viitorul, trebuie să le analizăm într-un context mai larg, examinând modul în care sistemul politic internațional s-a schimbat și modul în care trăsăturile sale caracteristice au rezistat schimbărilor.
2.1. Continuitate, schimbare și ciclicitate în politica internațională
Fiecare perioadă istorică este marcată de schimbări într-o anumită măsură. Acum ritmul schimbărilor pare mult mai rapid și consecințele sunt mai profunde ca oricând. Pentru mulți analiști, adevărata cascadă de evenimente din pragul mileniului trei sugerează că o reorganizare de un caracter revoluționar este pe punctul de a avea loc în sistemul internațional. Multele tendințe de integrare sugerează această posibilitate. Țările lumii devin mai apropiate datorită unor domenii ca de exemplu comunicațiile, schimbarea ideologiilor, schimbările economice, problemele de securitate internațională și cele legate de pace. Chiar și tendințele de integrare sugerează reorganizarea.
Sfârșitul perioadei de stabilitate impuse de către distribuirea bipolară a puterii între Statele Unite și U.R.S.S. și aliații acestora (un sistem internațional care are două centre dominante de putere), profilerarea armamentului convențional, a celui de distrugere în masă și a celui neconvențional, deteriorarea totală a mediului înconjurător, reapariția și intensificarea naționalismului și a conflictelor etnice, toate acestea conduc către imaginea reorganizării în baza dezordinii.
Prezența simultană a două tendințe opuse, integrativă și dezintegrativă sugerează o transformare a politicilor mondiale, la fel de importantă ca cele care au urmat primului și celui de-al doilea Război Mondial, schimbând radical sistemul politic anterior.
Cum putem stabili dacă o tendință caracteristică apărută în relațiile internaționale va conduce către un nou sistem internațional? Politicianul Stanley Hoffman susține că, pentru a avea un nou sistem internațional trebuie să primim un răspuns la fiecare din următoarele trei întrebări:
care sunt unitățile de bază ale sistemului? (de exemplu statele naționale sau mișcările religioase transnaționale),
care sunt obiectivele politice predominante pe care aceste unități intenționează să le aibă ținând cont una de cealaltă ? (de exemplu cuceririle teritoriale, bunăstarea pe timpul transformărilor economice),
ce pot face aceste unități una celeilalte, folosind abilitățile militare și economice ?
Aceste criterii ne-ar conduce la concluzia că în zilele noastre un nou sistem internațional este în curs de constituire. În primul rând, noi relații de parteneriat economic s-au constituit și consolidat în Europa de Vest, America de Nord, Asia de Sud-Est și în zona Pacificului. Aceste uniuni economice se comportă astăzi ca entități unitare, actori independeți pe scena mondială, concurând între ele. Mai mult, organizațiile internaționale, ca de exemplu Uniunea Europeană, își încearcă puterile concurând cu statele individuale. Mișcările religioase transnaționale, ca de exemplu fundamentalismul islamist, se află în competiție, sfidează sistemul statal în sine (un sistem bazat pe state naționale, unități politice suverane, ai căror cetățeni percep că sunt uniți prin limbă, cultură), entitățile etnice fiind dezintegrate în unități mai mici.
În al doilea rând, cuceririle teritoriale nu mai sunt obiectivul primordial al politicii externe a majorității statelor. Pe lângă aceasta, accentul nu mai cade pe metodele militare tradiționale de exercitare a influenței ci pe mijloacele și instrumentele economice. În același timp, competiția ideologică dintre capitalism și comunism nu mai este o piatră de încercare în politica internațională.
În al treilea rând, proliferarea tehnologiei militare a modificat fundamental modul în care statele pot acționa unul asupra celuilalt. Marile puteri nu mai exercită controlul exclusiv asupra sistemelor de armament cele mai distrugătoare.
2.2. Imagine și realitate în politica internațională
Fiecare dintre noi avem deja formată o imagine explicită sau implicită, conștientă sau subconștientă a politicii mondiale.
Aceasta nu este decât o imagine simplificată a realității, exagerând anumite aspecte ale lumii reale și ignorând altele.
De aceea putem spune că trăim într-o lume definită de propriile imagini și așteptări.
Multe dintre imaginile realității politice mondiale pot fi construite pe iluzii sau pe concepții eronate. Chiar și imaginile care acum sunt precise pot foarte ușor deveni învechite dacă în imaginea pe care o avem despre lume nu reușim să integrăm schimbările ce se produc permanent.
Mulți dintre noi, inclusiv politicienii, chiar și cei care fac parte din aparatul decizional, caută informații care întăresc convingerile deja existente referitoare la lume, adăugând noi date și informații unei imagini familiare deja existentă, egalizând ceea ce gândim și cunoaștem și negând informațiile care contravin așteptărilor anterioare.
În același timp, există riscul de a genera concluzii care sunt valabile numai pentru anumite persoane și care li se aplică în cadrul unor colectivități, sau chiar națiuni întregi. Imaginile pe care liderii politici le-au construit cu privire la împrejurările istorice îi predispun să adopte o anumită poziție în ciuda dovezilor obiective.
Forțele și actorii sistemului internațional și nivelurile analizei
Pentru a prognoza ce forțe vor domina viitorul, trebuie să gândim în termenii multicauzalității. Nici o tendință nu se manifestă izolat ci interacționează simultan cu alte tendințe ale forțelor din arena internațională.
Viitorul este influențat de multe tendințe dominante, fiecare în legătură cu celelalte într-o rețea de conexiuni.
Împreună, acestea pot produce stabilitatea prin inhibarea impactului structurilor asupra unei singure forțe. Dar dacă structurile acționează convergent, efectul combinat al acestora poate spori ritmul și amploarea schimbărilor în politica mondială.
În abordarea politicii internaționale există o perspectivă macropolitică ce atrage atenția asupra:
caracteristicilor, abilităților și intereselor “actorilor” principali ai politicii mondiale (națiuni, state și diverse entități non-statale ce iau parte la afacerile internaționale);
principalele probleme referitoare la bunăstare și securitate în plan internațional, care sunt parte a agendei globale;
principalele direcții ale cooperării ce influențează interacțiunea dintre actori și probleme.
Analizând gradual aceste interacțiuni, aflăm de ce politica, exercitarea anumitor influențe care afectează distribuția unor anumite valori, ca de exemplu puterea, prestigiul și bunăstarea – reprezintă unul dintre cele mai disputate aspecte ale afacerilor internaționale.
Perspectiva macropolitică nu atrage atenția asupra interacțiunii dintre schimbare și continuitate la începutul unui nou mileniu, dar evită să înglobeze orice fenomen, țară, persoană sau problemă tranzitivă, a cărei semnificație pe termen lung se poate diminua. Pe de altă parte, este identificat comportamentul care însumează tendințele globale demonstrând coerență, corespunzând cu tendințele și forțele ce afectează, într-o măsură semnificativă, nivelul de trai la nivel global.
Multe analize ale relațiilor internaționale evidențiază faptul că starea politicii internaționale poate fi mai bine înțeleasă prin concentrarea asupra unuia (sau mai multe) dintre cele trei niveluri. Cunoscută sub numele de niveluri de analiză, această clasificare include: a. indivizii; b. statele sau alți actori politici; c. sistemul internațional în sine.
Nivelul individual de analiză se referă la caracteristicile individuale ale persoanelor, inclusiv cetățenii din clasa de mijloc al căror comportament are consecințe politice importante și ale căror responsabilități sunt importante în procesul de luare a deciziilor – sau cel puțin influențe – în numele statelor sau al altor actori. Aici putem include, de exemplu, impactul imaginilor pe care fiecare persoană și le formează despre atitudinea politică, convingeri și comportament.
Nivelul național de analiză se referă la abilitatea deciziei autoritare ce guvernează procesele politicilor externe ale statelor și atributele acestor state (de exemplu tipul de sistem politic și nivelul puterii economice și militare), care împreună limitează și modelează puterea de decizie a liderului. Procesele prin care statele iau decizii referitoare la pace și război, abilitatea statelor de a pune aceste decizii în practică, de exemplu, sunt incluse în nivelul național de analiză.
Nivelul sistemic de analiză se referă la interacțiunea tuturor actorilor (state și non-state) al căror comportament, modelează în final sistemul politicii internaționale și nivelurile de conflict și cooperare ce caracterizează politica internațională. Abilitatea statelor bogate de a-și impune voința și de a dicta statelor sărace cum să se comporte, face parte din nivelul sistemic de analiză. Capacitatea sau incapacitatea O.N.U. de a menține pacea internațională face parte din același nivel.
Diferențierea nivelurilor de analiză este importantă pentru a evidenția faptul că nu există o singură sursă a transformărilor ce au loc în politica mondială. Deoarece sistemul de relații și interconexiuni apare de la un nivel la altul, tendințele și transformările din lumea politică sunt afectate atât de forțele ce operează la fiecare nivel și de către interacțiunile dintre acestea.
Întrebări importante la începutul mileniului trei
A. Este conceptul de stat învechit?
Statul bazat pe un teritoriu propriu a fost principalul actor în politica internațională timp de mai mult de trei secole.
Reapariția naționalismului ca forță importantă în arena internațională în multe zone din lume, a dovedit tendința diverselor mișcări de eliberare națională de a atinge nivelul de stat, “în timp ce principalul curs de acțiune al mișcărilor etno-naționaliste este protejarea securității propriei existențe naționale în zona în care se află acea națiune”.
Deși din anumite privințe statul încă prosperă, din alte privințe acesta este pe punctul de a dispărea, după cum estimează analistul politic francez Pierre Hasner, “statul nu mai este capabil să-și îndeplinească unele din sarcinile uzuale”. De fapt, unii analiști politici au proclamat sfârșitul statului și au concluzionat că suveranitatea statelor s-a ruinat rapid din cauza sfidărilor interne și externe. O foarte mare varietate de forțe a făcut ca statelor să le fie din ce în ce mai greu să mențină puterea exercitată asupra cetățenilor și să înainteze decizii ce erau considerate un prerogativ exclusiv al acestora. Printre aceste forțe trebuie să menționăm revoluția din comunicații, apariția companiilor transnaționale, creșterea valului de emigranți către statele cu o economie dezvoltată, ajustarea economiei și însumarea problemelor economice și a celor de mediu.
Lipsa crescândă a controlului, incapacitatea de a rezolva problemele importante și chiar faptul că, pentru câteva state, limitele stabilite între interesele diverselor grupuri de cetățeni ca și granițele statale coincid cu granițele dintre grupurile etnice din acele state, au sporit lipsa de încredere în liderii politici și în instituțiile statului în multe dintre țările lumii. Guvernele, la rândul lor, lasă impresia că nu reprezintă interesele, nu asigură securitatea și bunăstarea celor pe care îi guvernează. Drept rezultat, cetățenii caută în altă parte purtători de cuvânt, soluții pentru rezolvarea nevoilor proprii, ruinând și mai mult autoritatea statelor.
Pot statele să facă față provocărilor prezente? Analiștii politici exprimă ideea că societățile produc instituții în vederea rezolvării problemelor și pentru a răspunde anumitor nevoi umane.
În momentul în care nu mai pot rezolva aceste probleme, aceste instituții trebuie să dispară. Astăzi, când capacitățile manageriale ale statelor, indiferent de modul acestora de guvernare, nu mai inspiră încredere, viitorul statelor ca și instituții este sub semnul întrebării.
B.Este independența o soluție sau o capcană?
Independența totală stă la baza sfidărilor din exterior cărora statele moderne trebuie să le facă față. Cu cât crește gradul de independență, cu atât se reduce capacitatea managerială și se îngustează zona în care aceasta este exercitată.
Dintr-o anumită perspectivă, faptul că statele au reușit să aibă un destin comun, alături de reducerea progresivă a capacității de rezolvare a problemelor globale, pe care trebuie să le abordeze utilizând numai mijloacele interne, naționale, poate canaliza efortul întreprins în vederea încetării, sau cel puțin reducerii competiției din arena internațională. În această privință conflictul va regresa în timp ce din ce în ce mai puține state vor putea să se elibereze de conexiunile de interdependență, care le unifică și le mențin sub forma unui întreg. Astfel, continua întărire a conexiunilor dintre state ce menține consistența fragilă a relațiilor internaționale trebuie privită ca o evoluție pozitivă.
Dintr-o altă perspectivă, mai pesimistă decât cea anterioară, interdependența nu va duce la cooperare transnațională.
Dependența și contactele mutuale vor alimenta relațiile ostile dintre state și nu pe cele de prietenie, indiferent de beneficiile ce pot fi aduse de cele din urmă.
Dacă absența unei comunități globale va continua, acest lucru va asigura perpetuarea anarhiei internaționale și a nostalgiei după un stat mai independent.
În condițiile în care relațiile economice vor duce la înrăutățirea relațiilor politice mai mult decât putem crede, competiția acerbă, scăderea resurselor naturale și renașterea naționalismului, tendința de înstrăinare de economiile altor state pot deveni irezistibile. Aceasta se poate materializa în ridicarea unor bariere în calea schimbărilor economice internaționale, cu consecințe negative atât asupra stabilității sistemelor naționale și a celui național cât și asupra bunăstării populației.
În același timp, tendința de a obține beneficii politice sau economice prin utilizarea forței sau prin măsuri economice de protecție se diminuează. De aceea, consolidarea interdependenței totale nu este exclusiv un generator de consecințe benefice, creând în același timp tensiuni ce pot degenera în conflicte.
C. Dezvoltarea tehnologică, o binecuvântare sau o povară?
Dinamica totalizării este determinată de tehnologia cu rol de catalizator al schimbărilor din politica internațională. Consecințele nu sunt estimate cu exactitate. Dezvoltarea tehnologică, la fel ca și interdependența, poate rezolva anumite probleme dar poate să genereze altele noi. După cum Vasile Leontiev, laureatul Premiului Nobel, a avertizat încă din 1987:”Tehnologia este acum, fie bună sau rea, principala forță motrice depășind ca ritm schimbările din economie, politică și societate în general, ca orice forță ce nu poate fi limitată de obstacole artificiale, noile tehnologii ne pot transforma în posesorii unor beneficii nesperate, dar în același timp pot produce pagube iremediabile”.
Dezvoltarea tehnologică nu a creat numai noi metode de prevenire a maladiilor ci a și asigurat creșterea capacității distructive a armamentului.
Descoperirile din domeniul microelectronicii, procesarea fluxului de informații, producerea energiei, agricultura, medicina și biotehnologia afectează profund viața locuitorilor planetei noastre și modelează viitorul.
Toate acestea au unit Pământul într-o piață comună și o cultură comună și, paradoxal, în același timp au redus spiritul comunităților și al cetățenilor, după cum afirmă unii analiști politici.
Catalizatorii reprezentați de noile tehnologii necesită un management constructiv și competent, dar oare acest lucru este posibil într-o lume în care tendințele antagoniste (integrative și dezintegrative) survin cu aceeași forță?
Geopolitica va fi înlocuită de geoeconomie?
În istoria modernă statele au fost actorii politici dominanți în cadrul politicii interactive și au concurat (din punct de vedere militar) pentru supremație în ierarhia internațională a puterii. Timp de peste 300 ani, politica internațională a constat în general într-o serie de pregătiri pentru război, operații militare și activități de reconstrucție după terminarea războaielor.
Puterea militară a fost privită ca o sursă de prestigiu și influență și cuceririle militare au devenit un mijloc de obținere a unei poziții dominante din punct de vedere economic și politic.
După cum precizează unii autori, următoarea zonă de confruntare din politica internațională va fi centrată pe probleme economice. Destinele națiunilor vor fi determinate de competițiile comerciale și nu de cuceririle militare. Dacă problemele de bunăstare și bogăție geoeconomică devin mai importante decât problemele geopolitice convenționale (distribuția puterii politice și militare), ne așteptăm la o schimbare a politicii internaționale promovată de diverse state?
Dacă bogăția este transformată în putere politică, mândria națională și chiar ultranaționalismul pot genera competiții.
Chiar și interdependența economică și relațiile comerciale strânse pot decădea în dispute economice și rivalitate politică. Fără nici o îndoială, aparenta schimbare a priorităților către dimensiunea economică a politicii internaționale poate contura distribuția puterii în secolul XXI. Schimbarea probabil va accelera gradul de maleabilitate al granițelor naționale și omogenitatea produselor comerciale oferite unei piețe supusă din ce în ce mai mult integrării.
În ce rezidă bunăstarea oamenilor pe o planetă al cărei echilibru ecologic este atât de fragil?
Sintagma, odată foarte populară în vest referitoare la “limitele creșterii” – convingerea că oamenii nu-și pot intensifica la nesfârșit abilitățile productive – a fost înlocuită cu sintagma “creșterea limitelor cu accent pe continuarea dezvoltării”. Astfel, dezvoltarea ce poate fi susținută implică viața pe o planetă a cărei sănătate a devenit un capitol ce trebuie considerat în permanență.
Produsul intern brut – întreaga valoare a bunurilor și serviciilor produse de o națiune într-o anumită perioadă de timp, de obicei într-un an – este măsura comună a bunăstării economice în toată lumea.
Bunăstarea oamenilor are și alte dimensiuni pe lângă cele economice, dar este încă determinată de elementul economic. Cu cât o economie este mai puternică, cu atât contribuția la bunăstarea oamenilor este mai semnificativă, după cum remarcă Daily și Cobb. Creșterea activității economice a unui anumit stat are o semnificație remarcabilă pentru statele sărace în comparație cu cele bogate. Pentru cetățenii din lumea a treia, creșterea produsului intern brut înseamnă mai multă hrană, condiții mai bune de trai, îmbunătățirea stării educației și creșterea nivelului de trai. În același timp, majoritatea cetățelor statelor dezvoltate deja au aceste condiții minime. În concluzie, veniturile suplimentare pe care le-ar putea avea nu îi preocupă din punct de vedere al satisfacerii nevoilor de bază ci din punct de vedere al unor domenii ne-esențiale (non vitale).
Impactul global al populației precum și lupta susținută în vederea creșterii economice are o amploare deosebită.
Populația din țările sărace are o contribuție aproape nesemnificativă la poducția de bunuri și servicii, dar necesită mai puține resurse naturale ale planetei, în timp ce populația țărilor bogate, pentru a putea menține și îmbunătăți nivelul de trai contribuie substanțial la epuizarea resurselor naturale și la poluarea mediului. În ambele cazuri creșterea continuă a numărului populației are un efect negativ…. Pentru societățile sărace, deoarece inhibă creșterea venitului, pentru societățile bogate, deoarece reprezintă o adevărată povară pentru sistemul ecologic fragil al Pământului.
Exploatarea și consumarea nelimitată a resurselor fără a ține seamă de viitor sunt de fapt o modalitate de autodistrugere.
Deși dezvoltarea continuă este prognoza cea mai realistă pentru următoarea perioadă de timp, aceasta, precum și sporirea bunăstării și bogăției la nivel local și global implică o preocupare deosebită nu numai pentru dezvoltarea economică ci și pentru epuizarea resursele naturale, afectarea mediului înconjurător și pentru valoarea libertății.
Există o alternativă la această situație? Poate creșterea dintr-o lume finită să fie înfinită? Cât timp pot resursele finite de energie să susțină consumul necontrolat înainte ca vehiculele și industria să nu mai poată funcționa și ca luminile din marele oraș să se stingă? Câtă poluare mai poate absorbi atmosfera Pământului înainte de distrugerea iremediabilă a mediul? Câți oameni pot alimenta un ecosistem aflat într-o stare de echilibru fragil, dacă nu în stadiu critic?
Înțelegerea problemelor lumii moderne necesită dorința de a face față unei situații extrem de complexe. Provocarea este greu de acceptat și chiar descurajatoare dar recompensele merită efortul. Abilitatea speciei umane de a-și imagina și de a încuraja viitorul este legată de abilitatea noastră de a dezvolta idei complexe, de a ne elibera de legătura strânsă cu trecutul, de a dezvolta o atitudine de investigare a perspectivei realităților sistemului internațional.
2.3. Două viziuni asupra securității
Amenințările și riscurile la adresa securității statelor implică interesul major al acestora pentru asigurarea apărării proprii.
Cele două căi utilizate de-a lungul timpului pentru obținerea și apărarea păcii, cea realistă și cea liberală, fiecare cu instrumentele sale specifice, nu au dat rezultatele scontate deoarece conflictele armate sunt încă frecvente în lume.
Viitorul relațiilor și al securității internaționale este văzut astăzi de mulți oameni politici, dar și de către teoreticieni ca o competiție între capacitatea și abilitatea statelor de a-și concentra forțele în domeniul cooperării bi și multilaterale, pe de o parte, și tendința lor istorică de a se lupta unele cu altele, pe de altă parte.
Frecvența și capacitatea crescândă de distrugere a conflictelor armate explică de ce statele sunt preocupate de amenințările și riscurile la adresa securității lor și de ce interesul pentru asigurarea apărării proprii a devenit aproape universal. Deoarece sistemul internațional global nu este dominat de ordine, ci de anarhie, iar statele trebuie să se bazeze pe propriile lor forțe pentru autoprotecție securitatea națională, care semnifică eliberarea psihologică a unei națiuni față de teama unei agresiuni, este o prioritate. Drept rezultat, forțele politice acordă securității naționale au loc proeminent pe agenda lor.
Încă din cele mai vechi timpuri, lumea a urmat două căi spre a obține și a prezerva pacea: calea realistă și calea liberală, prima punând accentul pe soluția militară, iar a doua – pe cea politică.
Adepții teoriei realiste asupra relațiilor internaționale văd statele drept principalii și, desigur, singurii factori importanți în afacerile mondiale. Conform acestei teorii, relația dintre state este dominată de anarhie, prin urmare, pentru a-și asigura supraviețuirea și securitatea, acestea încearcă să-și maximalizeze puterea. Pentru a atinge acest obiectiv, statele utilizează trei instrumente: alianțele, echilibrul puterii și controlul armamentului. Alianțele sunt înțelegeri formale între state în scopul coordonării atitudinii adoptate în situația unor urgențe militare. Acestea sunt deci coaliții care au drept scop principal creșterea puterii militare. Statele pot ajunge la acest rezultat pe două căi: prin achiziționarea unor noi sisteme de armament sau prin constituirea unor alianțe. Deși alianțele răspund mai bine principiului economiei de forțe, deoarece costul efortului militar este împărțit între membrii acestora, istoria demonstrează că majoritatea statelor au urmat ambele căi.
Făcând față unor pericole comune, statele au motive îndreptățite pentru a se alia. „Beneficiul principal al alianțelor este în primul rând și în mod evident o securitate sporită. Beneficiile securității în cazul unei apărări comune în cadrul unei alianțe includ o mai redusă posibilitate de a fi atacat (efectul de descurajare), o mai mare capacitate de ripostă în cazul unei agresiuni (apărare), ca și prevenirea posibilității unora din aliați de a încheia alianțe cu adversarul (efectul de excludere)".
Deși apartenența la o alianță asigură o protecție crescută față de riscuri și de amenințări, în același timp, reduce capacitatea fiecărui membru de a-si readapta pozdția atunci când condițiile strategice se schimbă. Avantajele de a face parte dintr-o alianță se diminuează o dată ce perie olul extern, care a determinat constituirea acesteia, se reduce sau dispare. Politicile și strategiile de securitate și militare adoptate la nivelul alianțelor sunt formulate cu un acut simț al conștiinței riscurilor împărtășirii unui destin comun de către toți membrii coaliției.
În timp ce adepții căii realiste percep alianțele ca pe un instrument pe care statele pot să-1 utilizeze spre propriul lor beneficiu, ei atenționează totuși că formarea acestora poate reduce capacitatea și flexibilitatea țărilor membre în exprimarea opțiunilor, le diminuează posibilitățile de a se adapta în funcție de schimbările survenite în mediul internațional, le slăbește puterea de a influența deciziile unui partener, elimină avantajele care derivă din creșterea, în mod deliberat, a ambiguității în legătură cu intențiile unui anumit stat, provoacă teamă adversarilor sau competitorilor, implică statele în disputele ou inamicii aliaților lor, menține rivalitățile existente, stimulează resentimentele unor țări prietene care se află în afara alianței și nu se bucură de avantajele acesteia, obligă inamicii să formeze, la rândul lor, contraallianțe, ceea ce contribuie la reducerea securității pentru ambele coaliții.
Adepții curentului realist ajung totuși la concluzia că alianțele sunt benefice dacă reprezentanții conducerii politice rămân flexibili și dacă normele dreptului internațional sprijină o interpretare clasică a angajamentelor asumate în cadrul alianței, precum și drepturile statelor neutre. Acuratețea acestor afirmații este cel mai bine evaluată prin explorarea posibilei contribuții a alianțelor la formarea și menținerea echilibrului de putere.
La baza conceptului echilibrului de putere se află ideea că pacea va rezulta ca urmare a distribuției puterii militare, astfel încât nici una dintre părțile adverse să nu fie suficient de puternică pentru a-și domina inamicul sau statul cu care se află în competiție. Dacă un stat ori o coaliție acumulează destulă forță pentru a amenința alte țări, vor exista suficiente motive pentru cei supuși amenințăm care să-i determine să nu țină cont de aparenta și momentana diferență de putere și să se unească într-o alianță defensivă. Noul pol de putere astfel creat, în conformitate cu teoria echilibrului de putere, îl va descuraja pe potențialul atacator de a-și urmări obiectivele expansioniste. Astfel, prin libera competiție a puterii se va instala un echilibru care va asigura menținerea statu-quo-ului. Teoria echilibrului de putere este astfel fondată pe premisa realistă că slăbiciunea unui stat favorizează agresiunea împotriva sa și că o forță care să o contracareze trebuie folosită pentru a descuraja potențialii agresori. Aceste supoziții sunt totuși criticabile, deoarece ele oferă motivații pentru cursa înarmărilor, care poate duce la un război global.
Teoria echilibrului de putere se ocupă în special cu analiza rivalităților și a ciocnirilor dintre marile puteri – de exemplu, cele două războaie mondiale. Declanșarea acestora este privită ca exemplul cel mai concludent al eșecului sistemului internațional bazat pe echilibrul de putere, în timp ce rezultatele lor se consideră că ar fi contribuit la reechilibrarea balanței puterii. Exemplul cel mai edificator îl constituie „războiul rece", pe durata căruia, după Kegley și Wittkopf, se disting mai multe perioade: perioada unipolarității, între 1945 și 1949, pe parcursul căreia S.U.A., singurele posesoare ale armei nucleare, au devenit superputerea dominantă; perioada din 1949 până la începutul deceniului al șaptelea, caracterizată prin bipolaritate, ca urmare a reechilibrării puterii, inițial între Uniunea Sovietică și S.U.A., apoi între cele două alianțe militare antagoniste – N.A.T.O. și Tratatul de la Varșovia; perioada de la începutul anilor șaptezeci până la sfârșitul deceniului al nouălea, caracterizată prin bipolicentrism. Acesta constă în continuitatea superiorității marcante a celor două superputeri, paralel cu erodarea coeziunii interne a celor două alianțe și câștigarea capacității de manevră pentru unii dintre aliați. De exemplu, România, în deceniul al șaptelea, a clădit foarte bune relații cu Europa de Vest și Statele Unite (pe care, din păcate, nu le-a fructificat oportun), în timp ce Franța a dezvoltat contacte cu Uniunea Sovietică, iar Germania Federală – cu Polonia.
Unii analiști consideră că viitorul echilibrului de putere este cel al multipolarității. Sistemul internațional multipolar s-ar constitui în viitor din puteri relativ egale, cum ar fi Statele Unite, China, Germania, Japonia și Rusia. La acestea s-ar putea adăuga Uniunea Europeană, ca urmare a tratatului semnat în februarie 1992 (Tratatul de la Maastricht), care prevede, pe lângă o politică de integrare, și una de apărare comună. Controlul armamentelor este instrumentul pe care mulți adepți ai teoriei realiste îl văd ca o cale de a influența distribuția internațională a puterii militare într-un mod care să promoveze pacea și securitatea națională a tuturor statelor. De fapt, politicienii care au negociat tratatele privind controlul armamentelor, de cele mai multe ori adepți ai teoriei realiste, au perceput aceste demersuri ca pe niște măsuri prudente, capabile să promoveze securitatea propriilor lor țări. Adeseori, se face o confuzie între noțiunile controlul armamentului și dezarmare, aspect pe care încercăm să-1 elucidăm succint în continuare.
Controlul armamentului se referă la înțelegerile și tratatele desemnate să stabilească nivelul admisibil al armamentului, fie prin limitarea proliferării, fie prin stabilirea unor restricții referitoare la utilizarea acestuia. Totodată, acest concept constă în orice formă da constrângere privind utilizarea armamentului, în orice formă de cooperare militară între adversari sau competitori și poate fi implicit ori explicit, formal sau informal, unilateral, bilateral ori multilateral. Este un proces de management comun al acțiunii de achiziționare a armamentului de către statele participante, cu speranța reducerii riscului declanșării unui război. Cu toate acestea, controlul admite existența armamentului și posibilitatea unui conflict armat.
Dezarmarea este un concept complet diferit. Ea vizează reducerea drastică a tuturor sistemelor de armament, mergând până la eliminarea acestora, în scopul eradicării războiului. Dezarmarea se bazează pe raționamentul că, dacă nu mai există armament, nu va mai exista război. În timp ce controlul armamentului încearcă să mențină un anumit statu-quo, procesul de dezarmare încearcă să-l modifice. Din acest punct de vedere, controlul armamentului este un concept și un proces conservator, în timp ce dezarmarea este unul radical.
Controlul armamentului nu rezolvă problema de bază a rivalității dintre state, deoarece, atât timp cât țările dețin arsenale militare pe care pot să le utilizeze, toate înțelegerile și tratatele privind. controlul armamentului sunt doar ceva mai mult decât aranjamentele de cooperare între adversari. Ele definesc și delimitează competiția, putând reduce distructivitatea războiului, dar nu acționează asupra sursei conflictului. în mod alternativ, managementul conflictelor politice, fără a se ajunge la confruntare și la violența armată, poate fi cheia soluției controlului armamentului.
Analizând a doua opțiune pentru a obține și anume soluția liberală, ne vom opri asupra dreptului internațional, organizațiilor internaționale, integrării politice și a democratizării.
Dreptul internațional este un mecanism instituționalizat care comunică factorilor de decizie politică din diferite state o viziune unitară asupra naturii sistemului internaționali. Cu alte cuvinte, el furnizează o înțelegere comună și unitară asupra „regulilor jocului" în relațiile internaționale. Regulile sporesc gradul de predicție și reduc nesiguranța în relațiile dintre state. Aceste beneficii explică de ce statele sprijină aplicarea normelor dreptului internațional și, în mod voluntar, își adaptează acțiunile și politica cu prevederile sale.
Pe lângă avantajele pe care dreptul internațional public le furnizează tranzacțiilor curente în domeniul economic, al comerțului internațional, schimburilor valutare, circulației trimiterilor poștale, protecției mediului înconjurător, regimului datoriilor etc, el pune ordine în sistemul negocierilor în vederea constituirii și prezervării unui sistem universal de securitate. Substituind rezolvarea diferendelor prin conflict armat cu soluționarea pe calea furnizată de instrumentele juridice, dreptul internațional reduce sursele de agresiune, încercând să înlocuiască anarhia cu ordinea în cadrul relațiilor internaționale.
Mulți autori consideră totuși sistemul legal internațional ca fiind deficitar din cauza dependenței sale de atitudinea și comportamentul guvernelor. Deoarece instituțiile care aparțin sistemului juridic internațional sunt slabe în comparație cu cele ale fiecărui stat, trebuie reținute următoarele limitări ale funcționalității dreptului internațional :
Nu există un corp legislativ, la nivel internațional, capabil să adopte legi obligatorii. Se pot stabili norme numai atunci când statele doresc să le includă în tratate la care subscriu în mod benevol. De ase menea, nu există o metodă sistematică de amendare sau de anulare a acestor reguli, fapt afirmat în articolul 38 al Statutului Curții Internaționale de Justiție.
Nu există un organism juridic care să aibă puterea de a identifica regulile acceptate de către state, de a ține evidența lor, de a interpreta unde și când sunt aplicabile legile și de a identifica violările acestora, în realitate, statele au responsabilitatea de a îndeplini toate aceste atribuții, în timp ce Curtea Internațională de Justiție nu o poate face fără acordul țărilor respective.
Nu sunt organisme abilitate cu aplicarea legii, iar punerea în aplicare a deciziilor tribunalelor internaționale le revine, de obicei, victimelor înseși, cu sprijinul aliaților lor sau ai altor părți interesate. De asemenea, nu există un sistem centralizat de proceduri de utilizare a legii, iar aplicarea ei este voluntară. Întregul sistem rămâne la latitudinea statelor de a se supune regulilor la care au consimțit și depinde de capacitatea fiecăruia de a avea forța să impună respectarea legii.
Cu toate aceste imperfecțiuni, dreptul internațional are o contribuție importantă la menținerea păcii. Procedurile legale stabilite de către acesta au menirea de a rezolva diferendele și disputele înainte ca ele să degenereze în conflict sau război. Dreptul internațional nu este destinat să prevină orice fel de război. Războiul de agresiune este ilegal, dar războiul de apărare nu este. Dreptul internațional nu interzice războiul ca atare, ci îl menține ca o sancțiune împotriva acelor care încalcă norma. Războiul este o ultimă soluție pentru a pedepsi agresorii, asigurând viabilitatea și credibilitatea structurii sistemului legal internațional.
Ordinea internațională în secolul al XXI-lea va depinde, într-o măsură considerabilă, de modul în care statele vor utiliza dreptul internațional. Comunitatea internațională poate, în principiu, să consolideze capacitatea dreptului internațional de a preveni sau de a stopa agresiunea. Aceasta ne duce însă la concluzia că rolul organizațiilor internaționale este deosebit în menținerea păcii. De aceea, teoreticienii liberali recomandă crearea unor organizații internaționale, ca un al doilea instrument de menținere a păcii. Ca și predecesoarea sa – Liga Națiunilor-, Organizația Națiunilor Unite are ca misiune de bază menținerea păcii și securității internaționale. Stipulația că orice țară iubitoare de pace poate fi membră reafirmă acest obiectiv, în timp ce Carta O.N.U. cere statelor membre să rezolve disputele internaționale prin mijloace pașnice. Principiul primordial al activității organizațiilor internaționale cu vocație de menținere a păcii este acela al securității colective, care, în contrast cu echilibrul de putere, cere fiecărui stat să împartă responsabilitatea pentru asigurarea securității tuturor celorlalte țări. Acest concept „presupune ca fiecare națiune să perceapă orice provocare la adresa securității internaționale în același fel cu celelalte state și să-și asume același risc pentru a o prezerva". Toate statele trebuie să întreprindă acțiuni comune împotriva oricărui agresor, bazându-se pe supoziția că puterea superioară a întregii comunități internaționale va descuraja potențialii adversari. În situația imposibilității de a împiedica agresiunea, comunitatea internațională este aceea care va înfrânge orice stat violator al păcii.
Cu toate acestea, problemele politice, organizatorice și financiare produc îngrijorare în legătură cu capacitatea lor de a putea rezolva numeroasele conflicte etnice, războaie civile și interstate care se profilează la orizont. Reținerea manilor puteau, dar și a celorlalte țării de a întări rolul O.N.U. și de a-i mări eficacitatea reflectă lipsa de aderare d-a valori și la un ideal comun, caracteristică unei societăți globale. Se pare că organizațiile regionale ai căror membri împărtășesc interesele și tradițiile comune oferă șanse mai mari de reușită.
În timpul „războiului rece", N.A.T.O. și Tratatul de la Varșovia au fost cele mai cunoscute organizații de securitate regională. Altele, de același tip, au fost ANZUS (Australia, Noua Zeelandă și S.U.A.) și SEATO – acum desființat. Organizații regionale cu scopuri și obiective mai largi decât apărarea sunt Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa, Consiliul Nord-Atlantic, Organizația Statelor Americane, Liga Arabă, Organizația Unității Africane, Consiliul de Cooperare al Golfului, Consiliul Nordic, Asociația Națiunilor din Asia de Sud-Est. Deși articolul 51 din Carta O.N.U. încurajează crearea unor organizații regionale pentru autoapărare colectivă, ar fi totuși o greșeală să se creadă că N.A.T.O. sau o altă organizație de același tip ar putea să se substituie O.N.U., ca instrument de securitate colectivă. Răspunsul colectiv va putea fi mobilizat prin intermediul O.N.U., singura structură cu vocație universală, chiar dacă acțiunile militare vor fi conduse și desfășurate, sub mandatul Națiunilor Unite, de către o organizație regională care deține instrumentele de putere necesare.
De exemplu, în 1995, O.N.U. a mandatat N.A.T.O. să intervină militar în Bosnia-Herțegovina pentru a impune încetarea focului între beligeranți și „a orchestra" aplicarea unui plan de pace. Acest caz sugerează că organizațiile regionale au capacitatea să aducă sub control conflictele armate de pe teritoriul lor sau din zona apropiată, atunci când există puncte de vedere comune ale membrilor lor.
Integrarea politică este atât un proces, cât și produsul eforturilor de a construi noi comunități politice și instituții supranaționale care se află deasupra statelor. Rolul său este de a reduce „apetitul" statelor de a-și rezolva problemele folosind forța militară și de. a pune în aplicare reforme care să transforme instituțiile internaționale din foruri ale statelor în structuri deasupra acestora.
Europa Occidentală este cel mai elocvent exemplu al dezvoltării unei comunități integrate din punct de vedere politic. De-a lungul unei singure generații, cooperarea între state suverane a progresat spre realizarea unei piețe europene unice și spre o Europă integrată politic. Tratatul de la Maastricht, referitor la Uniunea Europeană, a stabilit coordonatele expansiunii acesteia. Tratatul, intrat în aplicare în noiembrie 1993, a creat algoritmul pentru realizarea unei piețe unice și a uniunii monetare (care s-a materializat la 1 ianuarie 1999 prin crearea monedei unice europene, simbolul noului dinamism european). În plus, statele Uniunii Europene, la care țara noastră și-a depus candidatura oficială de aderare, sunt determinate să coopereze nu numai în privința problemelor economice și financiare, dar și în a celor legate de politica externă și de securitate.
Pentru a se putea ajunge la integrare regională este necesar, socotesc unii autori, să fie îndeplinite anumite condiții: apropierea geografică, creșterea economică constantă, existența unui sistem politic similar, a unei opinii publice și a unor lideri politici care acceptă ideea de integrare, omogenitatea culturală, stabilitatea internă, experiența istorică și o dezvoltare socială apropiată, forma de guvernare și sisteme economice compatibile, un nivel similar de pregătire militară și logistică, o percepție comună, unitară asupra amenințărilor și a riscurilor la adresa securității, compatibilitate în procedurile administrative și, în fine, o colaborare fructuoasă anterioară în anumite domenii.
Chiar dacă nu toți europenii își dau seama de existența unei tendințe spre uniunea politică, Europa de Vest deja și-a constituit propria comunitate de securitate, în cadrul căreia posibilitatea izbucnirii unui război între state practic a dispărut (trebuie să ținem cont de faptul că Europa a fost una dintre regiunile generatoare de conflict ale globului). Declanșarea unui conflict armat între democrațiile europene este practic de neconceput. Chiar dacă procesul de lărgire a Uniunii Europene a început deja, rămâne de văzut cât de rapid va fi acest proces și, în același timp, cât de adânci vor fi transformările în sensul integrării.
Pericolul care devine din ce în ce mai real este ca, în loc de o Europă unită în cadrul „casei comune europene", să avem două Europe: una bogată și stabilă și cealaltă săracă și instabilă, ceea ce constituie deja o amenințare la adresa securității regionale. Tocmai pentru a reduce tensiunea generată de această situație, Uniunea Europeană a decis începerea concomitentă a negocierilor cu toate statele care au solicitat aderarea la această structură, chiar dacă țările respective vor avea nevoie de perioade de timp diferite spre a îndeplini criteriile impuse în acest scop.
Democrația este a patra dimensiune a viziunii liberale asupra securității internaționale. Premisa de la care se pleacă este aceea că tipurile de sisteme politice existente în diferite state sunt relevante pentru probabilitatea izbucnirii unui conflict armat. Contează, într-o mare măsură, dacă statele sunt guvernate în mod democratic, iar dacă este așa, lumea va deveni mai pașnică, afirmă adepții liberalismului. Această teză este opusă celei agreate de adepții realismului (și în special ai neorealismului), care afirmă că natura formei de guvernare și a sistemului politic nu influențează într-o măsură semnificativă politica externă a statelor și relațiile internaționale. Adepții acestei concepții cred că guvernele, fie ele democratice sau autoritare, răspund în același mod la amenințările similare la adresa securității lor.
Efortul depus în momentul de față de către democrațiile occidentale pentru a lărgi și a extinde propria comunitate (de exemplu, prin extinderea N.A.T.O. și a Uniunii Europene) poate duce la o transformare majoră în politica mondială, cu condiția de a rezolva în continuare conflictele potențiale și existente prin compromis – negociere, mediere, arbitraj etc.
Adepții liberalismului și neoliberalismului văd conflictele armate ca un rezultat al deficiențelor instituțiilor internaționale, cu adânci rădăcini în istorie. Ei consideră că actualul sistem internațional, relativ anarhic, constituie o problemă, nu o soluție, așa cum apreciază adepții realismului, deoarece instituțiile internaționale slabe, lipsite de putere, măresc costul real al securității naționale și, de asemenea, fac ca bunăstarea globală să fie dependentă, condiționată și subordonată bunăstării fiecărei națiuni.
În acest context, contribuția instituțiilor internaționale nu a fost la nivelul scontat; în ciuda unor acțiuni promițătoare, conflictele armate încă sunt frecvente, ceea ce nu este surprinzător pentru un sistem în care statele alocă Organizației Națiunilor Unite mai puțin de 2 dolari S.U.A. pe an pentru fiecare locuitor al planetei, în timp ce cheltuielile militare la nivel mondial se ridică la peste 960 de miliarde de dolari S-U.A., adică aproximativ 160 de dolari pe cap de locuitor.
Viitorul relațiilor și al securității internaționale este văzut astăzi de mulți oameni politici, dar și de către teoreticieni ca o competiție între capacitatea și abilitatea statelor de a-și concentra forțele în cadrul eforturilor de cooperare bi și multilaterale, pe de o parte, și tendința lor istorică de a lupta unele cu altele, pe de altă parte.
Sfârșitul „războiului rece" constituie un capital de securitate care trebuie valorificat, ducând omenirea spre o situație în care rezolvarea conflictelor prin forță să nu mai fie posibilă. Numai eforturile internaționale concertate pot preveni alunecarea în unele conflicte regionale chiar mai sălbatice decât cele oare au avut loc până în prezent. în cadrul cărora numai cel puternic are dreptate. În zilele noastre, voința politică a lumii de a trece la realizarea reformelor necesare sistemului internațional pentru a face față sfidărilor globale este în curs de testare.
Tema 3
OBIECTIVELE STRATEGICE ȘI DIRECȚIILE STRATEGIEI EUROPENE DE SECURITATE ȘI APĂRARE
Inițiat în urma summit-ului franco-britanic de la Saint Malo (1998), procesul de dezvoltare a dimensiunii de securitate și apărare a Uniunii Europene a cunoscut, în ultimii ani, o evoluție spectaculoasă, fiind, în prezent, una dintre cele mai dinamice zone ale proiectului European.
În iunie 1999, summit-ul Consiliului European de la Köln a pus bazele instituționale ale Politicii Europene de Securitate și Apărare, prin adoptarea cadrului strategic prin care Uniunea Europeană urma să-și dezvolte propria componentă de securitate și apărare.
Sub aceste auspicii, progresele înregistrate au fost cu adevărat spectaculoase atât pe dimensiunea adaptării arhitecturii instituționale interne dar și în exprimarea concretă a capacității operaționale a UE în diferite teatre de operații.
În prezent, Uniunea Europeană este pe deplin angajată în dezvoltarea unui profil global în arhitectura de securitate internațională, beneficiind de o viziune strategică, integrată în cadrul propriei Strategii de Securitate, cât și de instrumentele necesare asumării unui rol operațional în domeniul managementului crizelor.
Fără îndoială, dimensiunea operațională a Politicii Europene de Securitate și Apărare reprezintă, astăzi, o realitate. Putem consemna demersurile Uniunii Europene în gestionarea situației de securitate atât în Balcani și Caucaz, cât și în Africa, Orientul Mijlociu și Asia, exprimate, până în prezent, prin lansarea a peste 15 operații în aceste perimetre geografice.
Toate aceste evoluții reprezintă etape majore ale unui amplu proces de reconfigurare a rolului pe care Uniunea Europeană îl are în gestionarea securității globale. În acest cadru, dezvoltarea dimensiunii de securitate și apărare, susținută de operaționalizarea capacităților relevante pe această dimensiune, reprezintă segmentul esențial al acestui proces.
România a participat la dezvoltarea acestui proces încă din momentul lansării sale, atât prin contribuții cu forțe și capacități, cât și în prin angajamente efective în cadrul operațiilor conduse de UE.
Semnarea Tratatului de Aderare la Uniunea Europeană, în aprilie 2005, a marcat o etapă importantă în cadrul procesului de conectare la aceste evoluții, orientat spre conturarea profilului strategic al României ca viitor membru al Uniunii Europene. Astfel, perioada de pre-aderare, în care România a participat ca observator, la activitățile structurile politico-militare ale UE, a oferit oportunitatea pentru familiarizarea cu procedurile și filozofia de lucru a Uniunii.
Vom încearca, în primul rând, să oferim informații structurate despre Politica Europeană de Securitate și Apărare și despre structurile și capacitățile Uniunii Europene în domeniu structurilor. În același timp, vom furniza un ghid extins asupra mecanismului de luare a deciziilor în domeniul managementului crizelor în cadrul Uniunii Europene și vom face o evaluare a acestora și a modului în care capacitățile militare și civile în domeniu sunt sau nu adaptate cerințelor actualului mediu global de securitate.
3.1. Istoria politicii europene de securitate și apărare
Comunitatea Europeană de Apărare
Demersurile vizând dezvoltarea unei dimensiuni de securitate și apărare europene își au originile încă din primii ani ai perioadei post-belice. Comunitatea Europeană de Apărare a fost, fără îndoială, unul dintre planurile cele mai ambițioase din anii ’50 ale vizionarilor unității europene. Intenția de a forma o armată europeană, la abia cinci ani de la sfârșitul celui de-al doilea război mondial reprezenta, fără îndoială, un act cu un puternic impact asupra comunității europene. Cu toate acestea, este remarcabil că, deși apărarea era considerată, pe bună dreptate, o parte fundamentală a suveranității naționale, un număr important de state erau deja gata să renunțe la acest atribut, de dragul garanțiilor securității colective.
În acest context se înscrie crearea Organizației Tratatului de la Bruxelles, prin semnarea la 17 martie 1948, de către Belgia, Franța, Olanda și Marea Britanie, a Tratatului de Cooperare Culturală, Socială, Economică și de Apărare Colectivă. Conceput, în mare măsură, ca un răspuns la tendințele expansioniste ale Uniunii Sovietice, Tratatul de la Bruxelles reprezenta, în egală măsură, primul demers structurat de aplicare a principiilor de cooperare între statele europene ce animau viața politică a Europei după sfârșitul celui de-al doilea Război Mondial (Mișcarea Europeană). În cadrul generat prin Tratatul de la Bruxelles, în septembrie 1948, a fost inițiat un program de cooperare în domeniul apărării care viza integrarea capacităților de apărare aeriană și crearea unei structuri de comandă comună la nivelul statelor semnatare.
Comunitatea europeană de apărare a fost propusă în 1950 de către René Pleven, președintele francez al Consiliului de Miniștri (titulatura primului ministru al Franței până în 1958), ca răspuns la solicitarea și sprijinul american pentru reînarmarea Germaniei Federale. Scopul comunității a fost constituirea unei forțe de apărare pan-europene ca alternativă la propunerea de aderare a Germaniei Federale la NATO, în vederea coalizării potențialului militar ca răspuns în eventualitatea confruntării cu un atac sovietic. CEA trebuia să includă Republica Federală Germania, Franța, Italia și statele Benelux. Un tratat care atesta constituirea comunității a fost semnat în 1952, dar nu a funcționat niciodată.
Declanșarea Războiului Rece, dar și hotărârea demonstrată de statele vest-europene pentru asumarea unui rol mai pronunțat în gestionarea propriei securități, au generat auspiciile favorabile extinderii cooperării pe această dimensiune. În acest scop a fost inițiat un amplu proces de consultări cu SUA și Canada în vederea formulării unui răspuns coerent la amenințările de securitate cu care Europa se confrunta la acea dată. Dialogul trans-atlantic s-a concretizat prin semnarea, la 4 aprilie 1949, la Washington, a Tratatului Nord-Atlantic, instrument care a permis formalizarea angajamentului SUA și al Canadei de susținere și consolidare a securității europene. Acest demers a permis crearea Organizației Tratatului Nord-Atlantic (NATO), care va deveni elementul central al sistemului de securitate euro-atlantic. În decembrie 1950, prin numirea generalului D. Eisenhower în funcția de Comandant Suprem al Forțelor Aliate din Europa (SACEUR), statele semnatare ale Tratatului de la Bruxelles decid integrarea propriei organizații în cadrul NATO.
În 1950, câteva săptămâni după izbucnirea războiului din Coreea, Statele Unite au cerut Franței să accepte remilitarizarea rapidă, accelerată, a Republicii Federale Germania, în principal de teamă că Uniunea Sovietică, ce se considera că deținea capacități nucleare încă din 1949, ar fi putut lansa un atac distrugător asupra Europei Occidentale. În același timp, armata franceză era blocată în Indochina, iar unități britanice erau ocupate în Malaiezia. Cele patrusprezece divizii localizate în Europa nu au reușit să echilibreze geografic și militar acțiunile a 180 de divizii ale blocului comunist. Cancelarul german Konrad Adenauer a solicitat în mod oficial dreptul statului german de a-și constitui o armată capabilă să apere teritoriul național de “poliția populară” a Germaniei comuniste. Statele membre ale Organizației Tratatului Atlanticului de Nord erau și ele în favoarea cererii legitime a Germaniei, cu excepția notabilă a Franței și Belgiei. Mai mult, cea mai mare parte a opiniilor publice din statele europene, în special din Franța, nu părea prea pregătită să accepte o nouă armată germană, din cauza faptului că amintirile recente din timpul războiului erau în continuare extrem de dureroase.
Planul a luat sfârșit în momentul în care nu s-a reușit ratificarea acestuia de către parlamentul francez. Rațiunea pentru acest vot de blam a fost reprezentată de temerile gaulliste că CEA amenința suveranitatea națională și cele cu privire la reînarmarea Germaniei. În același timp, comuniștii s-au opus, în parlamentul francez, unui plan care conecta Franța de SUA capitaliste și o contrapuneau blocului comunist. Alți parlamentari au fost de asemenea îngrijorați de abținerea Marii Britanii față de proiect. CEA a fost supusă ratificării de către Adunarea Parlamentară Franceză și a căzut la vot la 30 august 1954, cu un scor de 319 la 264. Până în momentul votului, temerile comunității democratice față de iminența unui al treilea război mondial au fost diminuate, ca urmare a unor evenimente internaționale relevante, precum decesul lui Stalin și terminarea războiului din Coreea. Concomitent cu aceste evoluții, au fost constatate și o serie de diferențe fundamentale între planul Pleven inițial, din 1950, și cel spus aprobării legiuitorilor, din 1954. Unele din aceste diferențe prevedeau, de exemplu, acțiunea militară comună la nivel de divizie față de nivel batalion, cum era menționat inițial, și schimbarea structurii de comandă, desemnând Comandantul Suprem al NATO ca și responsabil de capacitățile operaționale ale CEA. Primul ministru francez din 1954, Pierre Mendès-France, a încercat să contracareze criticile opozanților, prin ratificarea unor amendamente, cu alte state semnatare. Aceste înțelegeri includeau, de exemplu, luarea în considerație, pentru CEA, doar a forțelor deja dislocate în afara teritoriului național, precum cele din Germania, și accentuarea elementelor de suveranitate și control implicate de dimensiunea bugetară și cea administrativă a structurii. Marea Britanie a agreat, în principiu, proiectul, dar a insistat pentru reducerea elementelor supranaționale.
CEA ar fi construit o armată paneuropeană, divizată în componente naționale. În cadrul acestei structuri militare, componentele din Franța, Italia, Belgia, Olanda și Luxemburg ar fi raportat guvernelor lor naționale, în timp ce dimensiunea germană ar fi raportat CEA. Acest mecanism a fost inventat din teama față de militarizarea Germaniei, astfel încât era preferabil ca statul german să își piardă din controlul asupra armatei naționale. În același timp, CEA prevedea un sistem centralizat de achiziții militare, fără însă a constitui armament, buget și instituții comune.
După eșecul ratificării de către adunarea parlamentară franceză, statele Comunității Europene au încercat să contureze o formă de cooperare în domeniul politicii externe în cadrul furnizat de Planurile Fouchet, susținute de De Gaulle, în perioada 1959-1962. Cu toate acestea, politica externă europeană a fost realizată abia prin intermediul celei de a treia tentative în domeniu, respectiv Cooperarea Politică Europeană, din 1970, care a funcționat, practic, ca și premergătoarea Politicii Comune de Securitate și Apărare (PESC).
Astăzi, funcțiunile care au fost inițial prevăzute și intenționate pentru CEA sunt îndeplinite de către Uniunea Europei Occidentale, Uniunea Europeană și NATO, cu toate că nici una dintre aceste organizații nu dețin nivelul de control militar supranațional planificat a fi realizat de către CEA.
Uniunea Europei Occidentale
Necesitatea integrării Republicii Federale Germania în cadrul sistemului de securitate vest-european a stat la baza propunerii lansate de Franța, în octombrie 1950, de creare a unei Armate Europene. Acest demers a condus la semnarea, în mai 1952, a Tratatului de constituire a Comunității Europene de Apărare (EDC) în cadrul căreia urmau să participe Belgia, Franța, Italia, Luxemburg, Olanda și Republica Federală Germania. Proiectul nu va putea să se dezvolte, fiind, practic, abandonat în urma respingerii sale de către Parlamentul francez. În aceste condiții, cu prilejul Conferinței special convocate, în septembrie 1954, de către statele semnatare ale Tratatului de la Bruxelles, RFG și Italia au fost invitate să adere la Tratatul de la Bruxelles. Concluziile acestei conferințe au fost formalizate prin intermediul Acordurilor de la Paris, semnate în luna octombrie a aceluiași an, care practic amenda Tratatul de la Bruxelles, prin crearea unei noi organizații – Uniunea Europei Occidentale (UEO).
Instituită prin Tratatul de la Bruxelles din 1948, Uniunea Europei Occidentale (UEO) este o altă organizație europeană construită în vederea cooperării în domeniul securității și apărării. Aceasta instituia un mecanism de sprijin reciproc în eventualitatea unui atac sau agresiuni armate la adresa Europei. Acordurile de la Paris au fundamentat, practic, înființarea UEO. Ele au marcat finalul regimului de ocupație aspra Germaniei de Vest și au permis acestei țări și Italiei să adere la Tratatul de la Bruxelles. În afară de Consiliul de Miniștri pentru Afaceri Externe, care deja exista, noul Tratat a constituit o Adunare Parlamentară consultativă, o Agenție de Control Armamente precum și un Comitet Permanent pentru Control Armamente (Standing Committee for Arms Control). Pentru a nu deranja opinia publică europeană, Acordurile de la Paris au interzis Germaniei să achiziționeze armament NBC (nuclear, biologic sau chimic). De această dată, în schimb, Franța a acceptat, la nivel politic, ideea reînarmării Germaniei de Vest, care și-a reconstruit propria armată, Armata Federală (Bundeswehr) care, în 1955, a aderat la NATO.
Mai mult decât atât, semnatarii Acordurilor de la Paris își stabileau drept obiective: crearea în Europa de Vest a unei baze solide de dezvoltare economică; acordarea de asistență reciprocă în cazul unei agresiuni asupra teritoriului oricăreia dintre ele, susținerea procesului de integrare progresivă la nivelul statelor vest-europene. Subsumat acestor obiective, UEO a jucat în perioada următoare un rol important, cu precădere în planul dezvoltării mecanismelor de consultare și cooperare între statele vest-europene. De asemenea, UEO a contribuit din plin la integrarea RFG în cadrul structurilor Alianței Nord-Atlantice precum și a susținerii procesului diplomatic de rezolvare a problemei regiunii Saar. În același timp, UEO a preluat responsabilități sporite în domeniul controlului armamentelor, contribuind, astfel, la restabilirea încrederii reciproce între statele vest-europene, după cel de-al doilea Război Mondial. Rolul UEO a continuat să se dezvolte și după crearea în 1957, de către Belgia, Franța, Germania, Italia și Olanda (Tratatul de la Roma), a Comunității Economice Europene (CEE) organism la nivelul căruia problematica de securitate și apărare nu era încorporată într-o matrice instituțională.
Sovieticii, care au răspuns la negocierile privind reînarmarea Germaniei printr-o puternică campanie de propagandă, au reacționat imediat prin încheierea unui tratat de cooperare și asistență militară reciprocă, cu toate țările din blocul comunist (URSS, Polonia, Cehoslovacia, Germania de Est, România, Bulgaria, Albania și Ungaria). Angajamentul, semnat în mai 1955, a devenit cunoscut ca Tratatul de la Varșovia, și în multe privințe era similar Tratatului Atlanticului de Nord.
În Tratatul de la Amsterdam, UEO era definită ca o parte integrantă a dezvoltării Uniunii Europene deoarece furniza Uniunii capacitatea și instrumentele specifice pentru apărare. Cu toate acestea, paragraful respectiv a fost eliminat din textul Tratatului de la Nisa. UEO a jucat, într-adevăr, un rol esențial în derularea primelor misiuni tip Petersberg, precum detașamentul de poliție din Mostar sau cooperarea cu poliția din Albania. Cu toate acestea, în prezent Uniunea Europei Occidentale pare să fi abandonat acest rol, în favoarea asumării sarcinii principale în dezvoltarea capacităților și structurilor proprii UE în domeniul apărării și securității. Transferul capacităților de apărare de la UEO la UE confirmă acest fapt. Structurile subsidiare ale UEO, precum Institutul pentru Studii de Securitate și Centrul Satelitar, au fost integrate în UE la 1 ianuarie 2002. Tratatul de la Nisa a eliminat, de asemenea, din textul Tratatului asupra Uniunii Europene, un număr de prevederi referitoare la relația dintre UE și UEO.
Apărarea colectivă, o responsabilitatea primordială a UEO, este acum acoperită de NATO. Constituția Europeană, aflată în proces de ratificare, face referire la NATO ca la fundamentul apărării colective a statelor membre, precum și instrumentul pentru implementarea acesteia.
3.2. Cooperarea Politică Europeană – Actul Unic European
Lipsa mecanismelor de cooperare în domeniul securității și apărării la nivelul Comunității Economice Europene, precum și absența cadrului juridic de dezvoltare a acestora în cadrul Tratatului de la Roma, au determinat reluarea demersurilor vizând crearea unei astfel de componente la nivelul CEE. Din această perspectivă, în iunie 1970 a fost lansat proiectul de dezvoltare, pe baze interguvernamentale, a Cooperării Politice Europene (CPE), inițiativă care viza crearea, la nivelul CEE, a unui mecanism de lucru, prin implicarea miniștrilor de externe (reuniuni bi-anuale ale acestora precum și trimestriale ale directorilor politici, reuniți în cadrul Comitetului Politic), care să genereze elementele de susținere pentru acțiunile comune pe plan extern ale statelor membre CEE. Ulterior, prin înființarea, în 1974, la nivelul CEE, a Consiliului European (reuniuni ale șefilor de state sau de guverne) ca principal for de decizie, coordonarea politică europeană s-a îmbunătățit în mod vizibil.
Deși cadrul de cooperare inaugurat astfel s-a dezvoltat în mod semnificativ, CPE nu a depășit aspectele economice ale dimensiunii de securitate. În noiembrie 1981 s-a încercat, prin intermediul Inițiativei Genscher-Colombo, extinderea sferelor de competență spre a include domeniul securității și apărării, dar fără succes, ceea ce a determinat focalizarea preocupărilor europene asupra UEO. Din această perspectivă, la inițiativa Franței și Belgiei, a fost convocată, la Roma (octombrie 1984), reuniunea comună a miniștrilor de externe și cei ai apărării din statele membre UEO. Platforma politică adoptată cu acest prilej insista asupra necesității “definirii identității europene de securitate” precum și a “armonizării graduale a politicilor de apărare ale statelor membre”. În același timp, se evidenția faptul că “întărirea securității vest-europene și o mai bună utilizare a UEO nu va contribui doar la consolidarea securității Europei de Vest, ci și a apărării comune realizate de către NATO”.
Lucrările conferinței interguvernamentale de la Luxembourg din 9 septembrie 1985 a elaborat Actul Unic European (AUE) ce a intrat în vigoare la 1 iulie 1987, fiind semnat de către cele 12 state membre ale Comunității Europene (cele șase state fondatoare a celor trei Comunități formate în 1951, 1957 și ale Comunității Europene formată în 1967, la care au mai aderat: Marea Britanie, Danemarca și Irlanda – 1 ianuarie 1972; Grecia -1979; Spania și Portugalia – 1 ianuarie 1986). Actul Unic European a constituit documentul oficial de unire a dispozițiilor privind reforma instituțiilor europene și de finalizare a Pieței Interne până la sfârșitul anului 1993. Actul Unic European a definit pentru prima dată libera circulație a persoanelor ca, fiind una din cele patru libertăți fundamentale ale Pieței Interne. Prin AUE s-a amendat, completat prevederile Tratatului de la Roma și s-a extins domeniul de acțiune comunitară prin recunoașterea Consiliului European în mod oficial ca organ de decizie a întregii comunități.
Decizia statelor membre de a da un rol mult mai pronunțat UEO în gestionarea securității europene a condus, ulterior, la adoptarea Platformei de la Haga (27 octombrie 1987) prin care se stabileau coordonatele viitoarelor activități pe care această organizație avea să le îndeplinească. În preambulul documentului se menționa că “realizarea unei Europe integrate nu poate fi realizată fără ca aceasta să includă securitatea și apărarea”. În același timp, se sublinia faptul că securitatea NATO este indivizibilă, statele membre UEO exprimându-și determinarea de “a consolida pilonul european în cadrul Alianței”.
3.3. Tratatele de la Maastricht și Amsterdam
Prin adoptarea Tratatului de la Maastricht (februarie 1992) și crearea Uniunii Europene, dimensiunea de securitate și apărare europeană a căpătat trăsături mult mai pronunțate. Transformările instituționale pe care CCE le-a înregistrat prin intermediul noului tratat au permis asumarea de către UE a Politicii Externe și de Securitate Comună – PESC (pilonul II) care includea și “un potențial cadru al unei politici comune de apărare” care ar fi putut “conduce, în timp, la apărare comună”. Pentru prima oară de la sfârșitul celui de-al doilea Război Mondial dimensiunea europeană de securitate și apărare beneficia de un cadru juridic care să-i permită dezvoltarea instituțională. Sub aceste auspicii, UEO devenea parte integrantă a dezvoltării Uniunii Europene fiind, practic, “principalul instrument de aplicare a deciziilor și acțiunilor cu implicații în domeniul apărării”.
Curând după adoptarea Tratatului de la Maastricht, miniștrii de externe și ai apărării UEO se întruneau în Germania, la Bonn (iunie 1992, Hotel Petersberg) în vederea analizării modului în care organizația va răspunde prevederilor tratatului. Prin Declarația adoptată cu acest prilej se stabilea ca gama misiunilor pe care UEO le va îndeplini va cuprinde: misiuni umanitare și de salvare, de menținere a păcii și misiuni ale forțelor combatante pe timpul derulării unor operații de management al crizelor (cunoscute ulterior sub numele de „Misiuni de tip Petersberg”). În urma acestei decizii, UEO va fi angrenată în perioada următoare într-o serie de misiuni precum: misiunea de monitorizare a embargoului impus Iugoslaviei (1993 – M. Adriatică și pe Dunăre); sprijin acordat Misiunii UE de Administrare din Mostar – 1995; contribuția la misiunea de instruire a polițiștilor albanezi MAPE – 1999-2001; misiunea de asistență în domeniul deminării, Croația – 1999-2001.
Prin adoptarea, în 1997, a noului Tratat al Uniunii Europene (Tratatul de la Amsterdam), dimensiunea Politicii Externe și de Securitate Comună a cunoscut noi dezvoltări. Din această perspectivă, a fost creat postul de Înalt Reprezentant pentru Politica Externă și de Securitate Comună, iar Consiliul European a dobândit competențe sporite în definirea orientărilor strategice în domeniul securității și apărării. În același timp, Tratatul de Amsterdam includea statutul UE de beneficiar al capacităților UEO (față de prevederile anterioare vizând recursul UE la mijloacele și capacitățile UEO). În consecință, UE a preluat Misiunile de tip Petersberg care au fost incluse în cadrul Tratatului, contribuind astfel la extinderea dimensiunii de securitate și apărare la nivelul Uniunii.
3.4. Summit-ul franco-britanic de la St. Malo (dec. 1998) – Consiliul European de la Köln (iunie 1999)
Tragicele evenimente derulate în Balcani au reiterat necesitatea asumării unui rol mult mai pronunțat de către UE în gestionarea problemelor de securitate din Europa, inclusiv din perspectiva dezvoltării capacităților europene de apărare. În acest context, cu prilejul summit-ului franco-britanic de la Saint-Malo (decembrie 1998) ambele state au decis lansarea unei inițiative menită să consolideze profilul UE pe dimensiunea de securitate și apărare. Escaladarea crizei din Kosovo a creat premisele pentru „europenizarea” inițiativei bilaterale franco-britanice, Președinția germană a Consiliului UE asumându-și responsabilitatea pentru implementarea acesteia la nivelul Uniunii Europene.
Acest demers a reușit să capteze sprijinul statelor membre UE în sensul creării unei dimensiuni consolidate de securitate și apărare la nivelul Uniunii. În acest sens, Consiliul European din iunie 1999, desfășurat la Cologne (Köln), a adoptat platforma politică de acțiune pentru ca „Uniunea Europeană să dețină capacitatea de a derula acțiuni autonome, susținute de forțe militare credibile, instrumente de decizie corespunzătoare și disponibilitatea de a le folosi pentru a răspunde la crize internaționale, fără a aduce vreun prejudiciu NATO”. Pentru realizarea acestui obiectiv au fost adoptate o serie de măsuri organizatorice vizând adaptarea instituțională a UE precum: nominalizarea lui Javier Solana în funcția de Înalt Reprezentant pentru Politica Externă și de Securitate Comună și Secretar General al Consiliului UE; crearea structurilor responsabile pentru gestionarea problematicii de securitate și apărare la nivelul UE – Comitetul Politic și de Securitate – PSC, Comitetul Militar (EUMC) și Statul Major Militar (EUMS); regularizarea sistemului de consultare la nivelul UE prin derularea periodică a reuniunilor Consiliului Afaceri Generale.
3.5. Helsinki Headline Goal – componenta militară a PESA și extinderea Misiunilor Petersberg – Acordurile „Berlin +”
Practic, deciziile adoptate de Consiliul European de la Köln au marcat debutul Politicii Europene de Securitate și Apărare (PESA), concepută instituțional ca parte integrantă a pilonului II UE – Politica Externă și de Securitate Comună. Sub aceste auspicii, Președinția finlandeză a Consiliului UE (iulie-decembrie 1999) și-a asumat responsabilitatea pentru dezvoltarea structurată a PESA. În acest sens, Consiliul European de la Helsinki (decembrie 1999) a adoptat obiectivul global PESA – Helsinki Headline Goal (HG 2003) care viza punerea la dispoziția UE a unui pachet de forțe și capacități, care să permită derularea de către Uniune a misiunilor de tip Petersberg. Din această perspectivă, statele membre s-au angajat pentru crearea, până în 2003, a unei Forțe de Reacție Rapidă a UE (nivel corp de armată – 50-60.000 de oameni, dispunând de capacitățile necesare în domeniul C2, logistică, sprijin de luptă, elemente navale și aeriene), capabilă să fie dislocată în termen de 60 de zile, putând a fi menținută în teatru pentru cel puțin 1 an.
În noiembrie 2000, Președinția franceză a Consiliului UE organiza prima Conferință de Angajament pentru îndeplinirea Helsinki Headline Goal, în urma căreia a fost elaborat primul Catalog de Forțe al UE cuprinzând ofertele puse la dispoziție de statele membre. În urma analizei angajamentelor membrilor UE efectuate de Statul Major Militar a rezultat faptul că, în termeni cantitativi, necesarul de forțe a fost acoperit existând, însă, deficiențe în diferite domenii precum: transportul strategic aerian, comanda și controlul, informații etc. Pentru remedierea acestor aspecte, în noiembrie 2001 a fost lansată o nouă inițiativă – Planul European de Acțiune în Domeniul Capacităților (ECAP). Filozofia de lucru a Procesului ECAP se baza pe asumarea de responsabilități sporite de către statele membre, prin coordonarea activității unor mini-structuri de analiză (peneluri, devenite ulterior grupuri de proiect – PG) al căror obiectiv era să ofere soluții pentru eliminarea deficiențelor constatate. În baza evaluărilor ECAP, în mai 2003 s-a desfășurat o nouă conferință unde statelor membre li s-a solicitat structurarea angajamentelor proprii în sensul derulării de programe specifice, focalizate asupra zonelor identificate ca fiind deficitare.
În același timp, Consiliul European de la Nisa (decembrie 2000) a adoptat noi măsuri în planul dezvoltării instituționale a PESA prin integrarea in corpore a structurilor și funcțiilor UEO în cadrul Uniunii Europene. De asemenea, au fost stabilite principiile ce vor sta la baza instituționalizării mecanismelor de cooperare în domeniul securității și apărării cu statele terțe dar și cu alte organisme internaționale precum NATO și ONU.
Tragicele evenimente de la 11 septembrie 2001 au influențat și modul de formulare a răspunsului UE la astfel de amenințări. În acest sens, Consiliul European de la Sevilla (iunie 2002) a decis extinderea spectrului de misiuni Petersberg pentru a include și combaterea terorismului. În același timp, relația UE-NATO a căpătat o identitate instituționalizată prin adoptarea, în decembrie 2002, la Copenhaga, a Acordurilor NATO-UE privind accesul UE la mijloacele și capacitățile Alianței, altele decât cele naționale, în vederea derulării de operații sub conducerea Uniunii. Cunoscute sub numele de Acordurile „Berlin +” acestea prevedeau:
garantarea accesului UE la capacitățile de planificare NATO, în vederea derulării unei operații;
prezumția de disponibilitate pentru UE a capacităților și mijloacelor colective ale Alianței;
identificarea opțiunilor europene de comandă pentru DSACEUR pe timpul derulării unei operații UE cu recurs la mijloacele și capacitățile NATO.
Încheierea acestor aranjamente va permite lansarea, în martie 2003, a primei operații militare a UE – Concordia (FYROM) și, ulterior, a operației post-SFOR, Althea, în Bosnia-Herțegovina (în decembrie 2004).
3.6. Strategia de Securitate a UE – 2003
Summit-ul din decembrie 2003 a marcat o nouă etapă a procesului de dezvoltare a identității europene în domeniul securității și apărării. Principalul eveniment ce a marcat desfășurarea reuniunii șefilor de state și de guverne l-a reprezentat adoptarea Strategiei de Securitate a Uniunii Europene (A Secure Europe in A Better World), elaborată sub coordonarea Înaltului Reprezentant pentru Politica Externă și de Securitate Comună, Javier Solana.
„Documentul Solana”, după cum avea să fie cunoscută Strategia de Securitate, vizează stabilirea obiectivelor strategice ale Uniunii Europene din perspectiva asumării unui rol mult mai pronunțat în demersul global de gestionare a noilor tipuri de riscuri și amenințări. Pornind de la analiza globală a impactului acestora asupra securității europene se stabileau 3 obiective majore pe care Uniunea trebuie să le promoveze în susținerea valorilor și principiilor ce o guvernează: promovarea unei politici eficiente de prevenire a conflictelor, prin utilizarea întregului set de capacități (militare și civile) pe care UE le posedă; orientarea demersurilor Uniunii în vederea creării unui climat de securitate în imediata vecinătate a Europei (Orientul Mijlociu, Balcani și Caucaz); menținerea ordinii internaționale prin promovarea multilateralismului efectiv, prin respectarea și dezvoltarea dreptului internațional, în deplin acord cu principiile Cartei Națiunilor Unite.
Cu același prilej, Consiliul European a adoptat, în decembrie 2003, Strategia UE privind neproliferarea armelor de distrugere în masă, consolidată prin adoptarea unei declarații comune UE-SUA privind cooperarea pe această dimensiune.
Prin intermediul noului document, se vizează identificarea modalităților prin care UE își va putea aduce contribuția la demersul global vizând combaterea acestui tip de amenințare. Din această perspectivă, UE consideră că promovarea unui mediu stabil regional și internațional este o condiție pentru combaterea proliferării armelor de distrugere în masă, fiind necesară totodată o strânsă cooperare cu actori cheie (SUA și Federația Rusă, Japonia și Canada). De asemenea, este necesară creșterea sprijinului politic, financiar și tehnic în ceea ce privește verificarea regimurilor internaționale din domeniul neproliferării, precum și a eforturilor UE în rezolvarea conflictelor regionale prin utilizarea tuturor instrumentelor valabile în cadrul PESC/PESA. Nu în ultimul rând, Strategia subliniază necesitatea adaptării arhitecturii instituționale a UE prin crearea unei unități în cadrul Secretariatului General al Consiliului, care să funcționeze ca un centru de monitorizare, în strânsă legătură cu SITCEN și Comisia Europeană.
În toamna anului trecut, președintele francez Nicolas Sarkozy și ministrul suedez de externe Carl Bildt au introdus ca obiectiv pe agenda președinților lor viitoare (a doua jumătate a anului în curs și prima jumătate a anului 2009), revizuirea Strategiei de Securitate din 2003. Cu toate acestea, o serie de observatori și analiști ai dezvoltărilor strategice la nivelul Uniunii, par să aprecieze că o valoare adăugată reală o poate avea o revedere a implementării strategiei mai degrabă decât a conținutului acesteia. Conform acestor opinii, dacă Uniunea Europeană nu este încă atât de puternică în domeniul securității și apărării precum doresc statele membre, acest lucru se datorează nu strategiei actuale, ci insuficientei ei aplicări. De exemplu, o revizuire a textului care ar conduce la introducerea unor paragrafe distincte referitoare la securitatea energetică și la relația cu Rusia pe această dimensiune nu va contribui la îmbunătățirea calității acesteia, dacă, concomitent cu acest demers, nu va fi acordată egală atenție dezvoltării strategiilor și planurilor sectoriale ce rezultă din obiectivele SES. Acest deziderat a fost exprimat și în cadrul Consiliului European din decembrie 2007 de la Lisabona, care a recomandat înaltului reprezentant pentru PESA, Javier Solana, să „evalueze implementarea strategiei și, funcție de concluzii, să identifice și să propună elemente menite a îmbunătăți textul existent”.
Pe de altă parte, sunt o serie de aspecte care ar putea fi incluse în forma revizuită a Strategiei, de exemplu prevederile Tratatului de la Lisabona care a introdus clauza de solidaritate, care permite utilizarea capacităților PESA pe teritoriul Uniunii; în baza acestei prevederi, ar putea fi făcută legătura dintre securitatea externă și cea internă a Uniunii. Noua strategie europeană de securitate ar putea de asemenea să se refere pe larg la noul rol și noile funcții ale Înaltului Reprezentant și la Serviciul pentru Acțiune Externă, în calitatea acestora de principali responsabili de implementarea strategiei. De asemenea, la un nivel conceptual, noua strategie de securitate a Uniunii Europene ar putea evidenția legătura de cauzalitate dintre efectele globalizării și riscurile și amenințările la adresa securității europene, prin urmare focalizându-se pe importanța securității individuale a cetățeanului european, în special din perspectiva abordării holistice a UE.
Tratatul de la Lisabona este un tratat internațional convenit și ratificat de State Membre suverane care sunt de acord să renunțe la o parte din suveranitatea lor în favoarea cooperării supranaționale, fapt ce va amplifica strategia de securitate europeană.
3.7. Dezvoltări recente: Headline Goal 2010, combaterea terorismului, Agenția Europeană de Apărare (EDA), Civilian Headline Goal 2008, Tratatul de reformă a UE
Conform mandatului transmis prin intermediul Strategiei de Securitate, statele membre au decis, la Consiliul European din iunie 2004, adoptarea unei noi abordări în ceea ce privește procesul de dezvoltare a capacităților europene în domeniul securității și apărării. Din această perspectivă, a fost adoptat noul Obiectiv Global al UE (Headline Goal 2010 – HG 2010) care vizează focalizarea demersurilor UE asupra îmbunătățirii calitative a capacităților de apărare, precum și adaptarea acestora la cerințele formulate prin intermediul Strategiei de Securitate. În mod concret, HG 2010 vizează:
creșterea interoperabilității forțelor puse la dispoziția UE, precum și consolidarea capacităților de dislocare și sprijin ale acestora;
extinderea spectrului de misiuni pe care UE le va îndeplini, în spiritul prevederilor Strategiei de Securitate prin includerea unor tipuri noi de operații precum: dezarmare, asistență pentru state terțe în combaterea terorismului, reforma sectorului de securitate;
dezvoltarea capacităților de reacție rapidă ale UE, atât pe palierul decizional (obiectivul fiind ca decizia privind lansarea unei operații să poată fi luată în termen de 5 zile), cât și în ceea ce privește dislocarea în teatru (maxim 10 zile de la adoptarea deciziei).
Atacurile teroriste din septembrie 2001, martie 2004 și iulie 2005, au contribuit la reluarea demersurilor UE în domeniul combaterii terorismului. Din această perspectivă, abordarea UE pe dimensiunea luptei împotriva terorismului s-a extins prin includerea, alături de demersurile circumscrise pilonului III, contribuției PESA, în spiritul prevederilor Strategiei de Securitate. Subsumat acestei decizii, în noiembrie 2004, Consiliul UE a adoptat Cadrul conceptual al dimensiunii PESA în cadrul luptei împotriva terorismului, care stabilește aspectele asupra cărora va trebui să se concentreze UE în viitor (interoperabilitatea capacităților civile și militare, crearea unui centru european NBC etc.). De asemenea, atacurile teroriste de la Madrid, din iunie 2004, au determinat adoptarea la nivelul UE a Clauzei de Solidaritate prin care se stabilește modul în care UE va acorda asistență statelor care se pot confrunta cu atacuri teroriste, dezastre naturale sau provocate de om.
În vederea eliminării deficiențelor identificate în planul operaționalizării dimensiunii de securitate și apărare la nivelul UE, în iulie 2004 a fost adoptată decizia privind înființarea Agenției Europene de Apărare – EDA (pentru structura organizatorică a EDA, a se vedea anexa nr.2). Misiunile principale ale acestei structuri sunt legate de elaborarea și implementarea unei abordări globale asupra procesului de dezvoltare a capacităților de apărare și eficientizării sprijinului acordat statelor membre în materie de cerere și ofertă, cu privire la achizițiile din domeniul apărării. În acest sens, EDA dezvoltă strategii pe termen lung pentru politici europene coerente în domeniul capacităților de apărare, cercetării și armamentelor, printr-o abordare convergentă a politicilor naționale în domeniu. Totodată, EDA își propune încurajarea inițiativelor naționale și multinaționale care răspund nevoilor PESA.
Obiectivul Global pentru capacitățile civile
După ce în iunie 2000 Consiliul European de la Feira stabilea zonele prioritare de dezvoltare a componentei civile a Politicii Europene de Securitate și Apărare (poliție, stat de drept, administrație civilă, protecție civilă), în continuare a fost adoptat un Plan de acțiune care definește prioritățile și calendarul privind sporirea și consolidarea capacităților civile ale UE. Practic, plecând de la ideea că principalul atu al UE în domeniul gestionării crizelor constă în capacitatea sa de a mobiliza o gamă largă de instrumente pe care le are la dispoziție, acest Plan de acțiune este orientat spre operaționalizarea capacității UE de asigurare a unui răspuns coerent și coordonat. Din această perspectivă, luând în considerare schimbările intervenite la nivelul mediului strategic, dezvoltările instituționale recente și procesul de extindere, UE a adoptat Obiectivul Global UE pe componenta civilă (având ca orizont de realizare anul 2008 – CHG 2008). În raportul Președinției portugheze a Consiliului UE (semestrul II/2007) s-a luat notă de îndeplinirea obiectivelor prevăzute de CHG 2008 și a fost adoptat un nou Obiectivul Global UE pe componenta civilă, având ca orizont de realizare anul 2010.
Tratatul de reformă a Uniunii Europene
Înlocuind sintagma „constituție” din titlu precum și orice referire la simbolurile Uniunii sau la religie, Tratatul de reformă își propune să păstreze majoritatea inovațiilor instituționale propuse de „Tratatul Constituțional”, inclusiv cele din domeniul PESC/PESA. Însă, spre deosebire de tratatul Constituțional, care se dorea a fi un act unic ce ar fi înlocuit celelalte tratate, acesta se limitează la amendarea tratatelor fundamentale ale UE. Tratatul a fost semnat de șefii de stat și de guvern din statele membre UE la Lisabona, pe 13 decembrie 2007. Se preconizează intrarea în vigoare a Tratatului până la 01.01.2009 după parcurgerea procedurilor de ratificare de către statele membre.
În privința pilonului II (PESC), noul tratat reconfirmă caracterul interguvernamental al PESC, unanimitatea în luarea deciziilor rămânând regula de bază în acest domeniu. În plan instituțional, Tratatul aduce două inovații semnificative prin crearea a două noi instituții cu impact substanțial asupra PESC, respectiv Președintele Consiliului European și Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe și Politica de Securitate. Președintele, ales pentru un mandat de 2,5 ani (2 mandate maximum), va prezida Consiliul European asigurând continuitatea, coeziunea și consensul liniilor directoare trasate în cadrul acestui for suprem al Uniunii. În domeniul PESC, tratatul îi conferă Președintelui Consiliului European un rol important alături de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe și Politica de Securitate. Această din urmă funcție este practic vechiul ministru de externe propus în proiectul de Tratat Constituțional și constă în contopirea posturilor de Înalt Reprezentant pentru Politică Externă și de Securitate Comună și de Comisar pentru Relații Externe. Titularul acestei funcții va avea o poziție cheie la nivelul Uniunii Europene, prin prezidarea CAGRE, reprezentarea unitară a UE pe plan extern, și, de asemenea, ca unul dintre vicepreședinții Comisiei Europene.
Reformele propuse pe dimensiunea de apărare a Uniunii (tratată ca subcapitol separat, la fel ca în proiectul de Tratat Constituțional) vizează promovarea PESA de o manieră susținută, ceea ce ar putea conduce progresiv la apariția unei apărări comune, dar numai în cazul existenței consensului pe această dimensiune la nivelul Consiliului European. Cele mai importante inovații în domeniul PESA introduse de noul tratat sunt: cooperarea structurată permanentă, clauza de asistență mutuală în cazul unei agresiuni armate, extinderea gamei misiunilor de tip Petersberg, clauza de solidaritate, consacrarea Agenției Europene de Apărare.
Cooperarea structurată permanentă se referă la inițierea unui tip de cooperare intensificată în domeniul capacităților (proiecte comune) între statele membre care dispun de capacități militare mai avansate și întrețin relații strânse de cooperare. Inserarea clauzei de asistență mutuală în cazul unei agresiuni armate răspunde și necesităților derivate din procesul de absorbție a funcțiilor UEO la nivelul UE. Astfel, Art. V din Tratatul de la Bruxelles (1948) referitor la apărarea colectivă este practic transpus într-o formulă adaptată la nivel comunitar. De asemenea, este menționat faptul că această prevedere nu trebuie să vină în contradicție cu angajamentele asumate de unele state membre UE la nivelul NATO (pentru acestea NATO rămânând forumul esențial pentru apărarea colectivă). Clauza de solidaritate se referă la asistența statelor în caz de atacuri teroriste, dezastre naturale sau cauzate de factori umani. Prin extinderea gamei misiunilor de tip Petersberg (adoptate prin Tratatul de la Amsterdam) sunt introduse noi misiuni: de dezarmare, de prevenire a conflictelor, de consultanță în domeniul militar, de stabilizare post-conflict (o mare parte a acestora prefigurate în textul Strategiei de Securitate a UE). În fine, Tratatul validează Agenția Europeană de Apărare, instituție funcțională de trei ani și aflată sub autoritatea Consiliului UE, participarea statelor membre UE la Agenție fiind voluntară.
Tema 4
NOILE AMENINȚĂRI LA ADRESA SECURITĂȚII EUROPENE
Vulnerabilitățile, amenințările și riscurile se analizează îndeobște în raport cu tendințele economice, politice, militare, științifice și culturale etc. în scheme ce includ raporturi/balanțe de putere, interese, scopuri etc. De cele mai multe ori, premisele amenințărilor și riscurilor de securitate sunt incluse în vulnerabilități (slăbiciuni interne ale sistemelor).
Câteva precizări teoretice
Analizele clasice utilizează statul ca unitate de comportament. B. Buzan, de exemplu, susține că „statele sunt, de departe, cel mai puternic tip de unitate din sistemul internațional al legitimității politice”. Statul domină în privința autorității, supunerii și instrumentelor de forță. Punctul de vedere că statul este o entitate social-politică definită teritorial, prevalează în lumea contemporană. Conceptul sistemic de stat pare cel mai indicat pentru analizele de securitate (statul însemnând instituții și societăți integrate în sisteme de relații regionale, continentale și globale). Dinamica internă și cea internațională sunt deopotrivă interesante în analizele de securitate. Statul depinde de: baza fizică, ideea de stat și exprimarea instituțională a acestuia. „Un stat fără o idee unificatoare – consideră B. Buzan – poate fi atât de dezavantajat, încât să devină incapabil să-și mențină existența într-un sistem internațional competitiv”. Statul trebuie să aibă o bază fizică de populație și teritoriu, instituții, ideea de stat, mărime și suveranitate (autoguvernare). Amenințările și pericolele vizează atât ideea de stat, cât și instituțiile și baza fizică (teritoriul și populația). Din acest punct de vedere, analiștii împart statele în mai multe categorii, cel mai adesea în state slabe și state puternice (după gradul de coeziune socio-politică, dimensiune, capacitate militară și economică, plasare geopolitică, voință politică). Insecuritatea reflectă o combinație de „vulnerabilități și amenințări”. Politica de securitate națională și internațională se concentrează pe contracararea amenințărilor și diminuarea vulnerabilităților. Amenințările pot fi: politice, militare, sociale, economice, ecologice etc. Ele se clasifică după: identitatea lor, apropierea în timp și spațiu, probabilitatea realizărilor, gravitatea consecințelor, circumstanțele istorice etc.
În mediile de specialitate, problematica securității se studiază la nivelurile: individ, stat, societate internațională. Între stat și sistemul internațional de securitate s-ar plasa așa-numitele „complexe de securitate”, (grupuri regionale sau zonale de state, caracterizate prin relații de amiciție/inamiciție și distribuția puterii– raporturi de forțe). Același B. Buzan identifică și câteva complexe de securitate: America de Sud, Marele Orient Mijlociu (ca Maghrebul), Africa de Sud, Asia de Sud, Asia de Sud-Est, cu spații tampon între ele. Cei mai mulți experți sunt de acord că sistemul internațional actual este anarhic (lipsit de o conducere centrală).
În lucrările de profil se operează și cu așa-numitele ansambluri regionale, mai mult sau mai puțin integrate în economia mondială: NAFTA (SUA, Canada, Mexic 21 634 000 milioane km2, peste 420 milioane locuitori), America Centrală și de Sud (18 623 000 km2, 430 milioane locuitori), UE (4milioane km2, 455 milioane locuitori), Europa de Est și fosta URSS (23 milioane km2), Maghreb și Orientul Mijlociu (12 570 milioane km2, 422 milioane locuitori), Africa Subsahariană (24 559 000 km2, 726 milioane locuitori), Asia de Sud (4 481 000 km2, peste 1,4 miliarde locuitori), Pacificul Oriental (24 827 000 km2, 2 miliarde locuitori). Dintre organizațiile de cooperare și integrare economico–politică regionale, se detașează: NAFTA, UE, NATO, Consiliul de Cooperare al Golfului, CSI, Uniunea Africană, Organizația Grupului de la Shanghai, ASEAN, Asia – Pacific, Liga Arabă, Organizația Conferinței Islamice, G 7–8 etc.
4.2. Contextul internațional actual
Existența modernă a națiunilor și statelor – a ansamblului planetei noastre – presupune un permanent avans al cunoașterii, capacitatea de a analiza și prognoza, spiritul de adaptare și acțiunea anticipativă. În acest context, realizarea securității în multiplele ei ipostaze reprezintă o condiție obligatorie a supraviețuirii și dezvoltării sistemelor social-politice. În mediile academice sau în centrele superioare de decizie, securitatea tinde să fie abordată în termeni asociați situației drepturilor omului, interesului național și cooperării/concurenței internaționale, integrității teritoriale, bunăstării, vulnerabilităților, pericolelor, amenințărilor, riscurilor la nivelurile individual, național, zonal, regional sau global. Analiza de securitate include de obicei alegerea politică, capabilitățile și intențiile unui actor internațional, și tot mai presant, amenințările. Securitatea s-a transformat mai mult decât oricând într-o problemă globală.
Mediul actual de securitate este marcat de modificări profunde în principalele domenii ale existenței sociale. Războiul Rece s-a sfârșit în anii 1990–1991, URSS și Iugoslavia s-au dezmembrat, NATO și UE s-au extins spre Est, în direcția bazinului Mării Negre, Caucazului și Orientului Apropiat (de fapt între Marea Baltică și Marea Neagră), UE accede spre statutul de actor mondial, la rivalitate cu SUA. În același timp, F. Rusă și-a redus influența politico-militară la un moment dat, dar aspiră la o poziție internațională deosebită. R. P. Chineză și India nutresc la rândul lor ambiții de „superputeri politico-economice”; SUA rămân încă singura „hiperputere” (economică, tehnologică, politică și militară). Globalizarea înregistrează progrese notabile (cooperare/concurență internațională). Se amplifică revoluțiile în informatică, biologie, științele exacte, tehnologie, în „explorarea spațiului cosmic”, armele devin tot mai puternice și mai „inteligente”, etc. Cunoașterea avansează în ritmuri amenințătoare, cunoștințele se difuzează rapid și pe spații extinse, evenimentele se înlănțuie „amețitor” și „derutant”, ritmul istoriei s-a accelerat considerabil. Societățile tradiționale preindustriale, economiile naționale și regionale, mentalitățile și comportamentele sociale se remodelează, „civilizațiile se întrepătrund și confruntă”, totul pare a se mișca inexorabil pe traiectoria „satului global”. Vechii actori își reduc ponderea sau dispar de pe scena internațională; alți actori – de tip statal, sisteme integrate economico-politic și militar, corporații și ONG-uri transnaționale, organizații regionale, continentale și globale – își dispută și împart „prima scenă a lumii”. Acum, la începutul mileniului III, este foarte clar că se naște o nouă lume, chiar dacă într-un fel, continuă să coexiste cel puțin „trei lumi” (în curs de industrializare-modernizare, industrială și postindustrială în conformitate cu o terminologie deja consacrată).
Vulnerabilități
Ele se asociază cu procesele economico-sociale în derulare, resursele materiale existente, condițiile de mediu, cu multiplele ipostaze ale comportamentului actorilor statali și nonstatali.
Globalizarea a devenit, poate, problema cea mai arzătoare a vremurilor pe care le trăim. Toți încearcă să o înțeleagă și să atragă de partea lor oportunitățile create de acest fenomen. Așa cum se constată și în studiul specialiștilor Institutului de Studii Strategice al Universității Naționale de Apărare a SUA, „secolul XXI va fi primul secol cu adevărat global”. Prin urmare, tendința dominantă, unanim recunoscută, constă în integrarea la scară globală a principalelor forțe ale economiilor, tot mai puțin naționale și tot mai mult dependente de centrele globalizatoare. Interdependența între țări a crescut și prin urmare, conjunctura internațională determină tot mai mult conjunctura națională, prin simplul fapt că exporturile reprezintă o parte tot mai importantă a producției. Astfel o recesiune în țara unui partener comercial va avea repercusiuni inevitabile. În acest sens, toate țările suportă constrângeri din exterior. Amploarea acestora depinde de gradul de deschidere al țării respective.
Din sfera tehnologiei și a economiei, globalizarea se revarsă tot mai puternic în cele mai variate domenii ale vieții sociale: raporturi politice, sociale, demografice, de mediu, militare, cultură, religie, civilizație, mentalități etc. Fiind un proces prin care lumea tinde să devină un spațiu unic, globalizarea este fie contestată (de conservatori), promovată în mod curajos (de liberali), ca „instrument” al prosperității universale, păcii și libertății, fie tratată ca pe un pericol din unghiul suprateritorialității și dimensiunii planetare a relațiilor sociale (de critici). Ea creează deopotrivă oportunități și vulnerabilități pentru oricare entitate socială. Astfel, cea mai mare parte a prosperității mondiale și îmbogățirea standardului de viață din ultimii ani derivă din expansiunea comerțului global, investițiilor, informațiilor și tehnologiei. De asemenea, globalizarea a ajutat la progresul democrației prin extinderea „pieței de idei” și a idealurilor de libertate.
Aceste noi fluxuri comerciale de investiții, informații și tehnologie transformă securitatea națională. Globalizarea ne-a expus la noi provocări, a schimbat modul în care cele vechi aduceau atingere intereselor și valorilor noastre, dar în aceeași măsură a îmbunătățit vizibil capacitatea noastră de a răspunde. Exemplele sunt nenumărate: provocările la adresa sănătății publice, precum pandemiile (HIV/SIDA, gripa aviară), care nu cunosc granițe; comerț ilicit de droguri, ființe umane sau arme, ce exploatează ușurința de transport și schimb a erei moderne; distrugerea mediului, cauzată de om sau de mari dezastre, precum inundații, uragane, cutremure sau tsunami. Pe de altă parte, statele fiind tot mai interdependente, se pot asocia mai ușor pentru combaterea amenințărilor amintite.
Resursele energetice și de materii prime sunt în general limitate și repartizate integral pe suprafața planetei. Expansiunea industrială și globalizarea economică acționează ca „devoratoare” de materii prime și produse energetice. Energetica se bazează pe combustibili fosili și nucleari, nu pe resurse regenerabile. Cei mai mari consumatori sunt SUA, R.P. Chineză și UE. Consumurile mondiale de țiței brut tind spre 80-90 barili/zi (extracție de 20 milioane de barili/zi în regiunea Golfului), încă de la începutul secolului XXI; cel de gaze naturale a atins aproximativ 2 500 miliarde m3 în 2000, la rezerve estimate de 160 000 m3. Consumul de cărbune solid a evoluat spre 2 200 milioane tone în anul 2000. China și Asia de Est și Sud–Est (fără Japonia) vor consuma 30% din petrolul mondial spre 2010. Stocurile de petrol OECD sunt de 40 milioane barili/zi.
În regiunea Golfului se află în jur de 60% din rezervele petroliere ale lumii. Arabia Saudită dispune de 25% din rezervele mondiale, Irakul de 10%, Caspica și Asia Centrală de 7%, iar F. Rusă aproximativ de 5%.
În domeniul gazelor naturale, clasamentul resurselor este condus de F. Rusă cu peste 47 000 miliarde m3, urmată de Iran 24 000 miliarde m3, Qatar 7000 miliarde m3, Arabia Saudită 6 000 miliarde m3, EAU 6 000 miliarde m3, SUA și Algeria 5000 miliarde m3, Venezuela, Nigeria, Irak, Indonezia, Australia, Malaysia între 4 200–2 200 miliarde m3. Până în anul 2030, ar trebui investiți 20 000 miliarde dolari pentru satisfacerea cererii mondiale de energie.
Suprafețele împădurite acoperă 3 856,1 miliarde ha, dar tăierile masive și abuzive s-au intensificat în America Latină, Africa și Asia de Sud și Est. Energiile noi (atomică, eoliană, solară, pe bază de hidrogen etc.) se dezvoltă într-un ritm inferior nevoilor de producție. Nevoile sporite determină o competiție în amplificare pentru energie (hidrocarburi) cu polarizarea atenției pe statele Golfului, bazinul caspic, Siberia de Est și de Vest, Africa de Vest, Asia de Sud-Est, nordul Americii de Sud, Canada etc. Interesant este că și competițiile și conflictele politico-militare se concentrează în spațiile respective.
Asigurarea hranei este o problemă care preocupă cu precădere țările suprapopulate sau sărace în resurse naturale din Africa și Asia de Sud. Alături de lipsa de educație școlară și de asistență medicală calificată, foametea condamnă și periclitează viața a peste 1 miliard de oameni (din cele peste 6 miliarde de locuitori ai planetei).
Resurse insuficiente de apă. Este o vulnerabilitate care afectează în special statele și societățile din Africa Sahariană, Orientul Apropiat și Mijlociu sau Asia Centrală. Cele mai importante resurse de apă se plasează în Canada (2 850 km3), Papua Noua Guinee (810 km3), Norvegia, Noua Zeelandă, R.D. Congo etc. Resurse minime și slabe au: Kuwaitul (0,02 m3), EAU, Mauritania, Libia, Iordania, Egipt, Yemen, Turkmenistan etc. Competiția pentru resurse de apă opune țările, uneori în forme violente, Orientul Apropiat și Mijlociu – Turcia, Siria, Israelul, Iordania și Irakul.
Degradarea mediului continuă să afecteze grav echilibrele naturale ale Terrei. Cele mai simple exemple ale transformării decisive în intensitate și extensiune a problemelor contemporane de mediu sunt cele referitoare la încălzirea globală și la subțierea stratului de ozon. Încălzirea globală este provocată de acumularea în atmosferă a unor cantități periculoase de gaze (dioxid de carbon, metan, oxid de azot și sulf, clorofluorocarbonați), ajungându-se treptat la producerea „efectului de seră” (inclusiv la topirea catastrofală a calotelor polare, ridicarea nivelului mărilor, pierderea fertilității solurilor). Subțierea stratului de ozon permite razelor ultraviolete să determine efecte asemănătoare încălzirii globale. Conferința internațională de la Paris din februarie 2006 sau forumul de la Davos au evidențiat necesitatea unor măsuri ferme de mediu. UE și SUA au adoptat strategii mai hotărâte în acest sens. Totuși lumea se află departe de o armonizare globală în domeniul mediului.
Problemele populației. Tendința de creștere ritmică se manifestă cu pregnanță în China, India, Asia de Sud-Est, Orientul Apropiat și Mijlociu. Până spre 2050, actuala populație, de 6 miliarde locuitori, probabil că se va dubla. Expansiunea demografică (cu urmări economice, șocuri politice și militare) se intersectează cu îmbătrânirea și reducerea populației în F. Rusă și chiar în SUA ori UE. Suprapopularea unor țări și regiuni coroborată cu accentuarea sărăciei în spațiile respective alimentează valurile de imigranți ce amenință să „inunde” UE și SUA. Pe de altă parte, există legături directe între expansiunea demografică și exploatarea sălbatică și degradarea solurilor, defrișarea pădurilor, conflictele economice și etno-culturale etc.
Bolile, sărăcia extremă, degradarea educației etc. sunt tot atâtea vulnerabilități ale contemporaneității. Zeci de milioane de oameni sunt atinși de SIDA, cu precădere în Africa Subsahariană. Sporirea populației în statele Golfului, Teritoriile Palestiniene, India, Bangladesh, Angola, R.D. Congo etc. combinată cu susținerea actualelor sisteme de redistribuire a resurselor materiale va continua să stimuleze instabilitățile locale și regionale. În mod similar depopularea unor teritorii întinse și foarte bogate în resurse (în Siberia de pildă), plasate în vecinătatea unor state în expansiune demografică (China) generează tot instabilitate politico-militară. Europa de Vest are o tendință de reducere și îmbătrânire a populației ce stimulează afluxul de imigranți din „lumea a treia”, cu o multitudine de riscuri. SUA însă își mențin natalitatea convenabilă și se preocupă de controlul imigrației (populația SUA a sporit cu 130 milioane locuitori în 50 de ani).
Dezechilibrele dintre statele bogate și majoritatea statelor sărace afectează atât economia mondială, cât și stabilitatea socială în vaste spații din America Latină, Africa, Asia etc. În raport cu indicatorul VNB, Grupul NAFTA (SUA, Canada, Mexic) își menține cota de 35% din VNB-ul mondial, Europa Occidentală 27% și Pacificul de Vest 24-25%; America Centrală și de Sud acoperă aproximativ 4,2%. Maghrebul și Orientul Mijlociu 3%; Africa Subsahariană 1%, Asia de Sud 1,9%. Sprijinirea economiilor subdezvoltate și a țărilor sărace au figurat pe agendele mai multor reuniuni internaționale, de la runda de la Doha până la conferințele speciale rezervate Africii (2005-2006). Dezbaterile continuă pe tema alocării unui ajutor de dezvoltare ce ar putea atinge până la 1% din PIB-ul statelor OECD.
Investițiile străine directe (ISD) s-au diminuat într-o oarecare măsură, iar parțial, destinația lor s-a modificat. La sfârșitul anului 2000 s-a consemnat o sumă de 1 500 miliarde dolari, reducându-se la 534 miliarde dolari în 2002. Spre țările dezvoltate s-au îndreptat în 2000, 1 227 miliarde dolari, spre America Latină, 95,4 miliarde dolari, spre Europa de Est, 26,6 miliarde dolari, spre Africa 8,7 miliarde dolari, spre Asia și Pacificul de Vest 133 miliarde dolari. Peste 50 miliarde dolari au fost rezervate Chinei în 2003. În 2002, dintr-un total de 534 miliarde dolari ISD, 349 miliarde dolari au luat drumul țărilor dezvoltate și numai 6 miliarde dolari pe cel al Africii. Repartiția pe state situează R. P. Chineză pe primul loc, Franța pe locul doi, în timp de SUA ocupă locul patru. În 2001, SUA se plasau pe primul loc, cu 17% din totalul ISD, urmate de Marea Britanie, Franța, Benelux, China. Douăsprezece țări totalizau 530,3 miliarde dolari (72% din total). SUA continuă să atragă investiții și economia sa își menține creșterea constantă (4-5%); investițiile asiatice în această țară le-au depășit pe cele vest-europene. Deși un dolar slăbit stimulează exporturile, fluxurile ISD cer un dolar puternic. În 2005, Japonia a primit 35,5 miliarde dolari, reprezentând 15% din investițiile directe din China și 12% din SUA. În același timp, Ajutorul Public pentru Dezvoltare (APD) s-a redus la 53,2 miliarde dolari în 2002, sporind însă în 2003 la 57 miliarde dolari. SUA alocă aproape 13 miliarde dolari în 2003, Japonia 9,2 miliarde dolari, Germania 5,36 miliarde dolari, Franța 5,16 miliarde dolari, Marea Britanie 4,75 miliarde dolari etc.
ONU, BM, OIM, UN Habitat, Interamerican Development Bank, G8 au elaborat mai multe programe de combatere a sărăciei. Pe lângă contribuțiile directe se contează pe diverse forme de stimulare a dezvoltării locale. Programe antisărăcie au UA, Venezuela, Ecuador, Bolivia, Brazilia, India, China, F. Rusă etc. Germania, la președinția G8, susține anularea datoriilor statelor foarte sărace (58 miliarde dolari în 2005), sporirea ajutorului internațional și un „parteneriat pentru Africa”.
Runda Doha. Agricultura rămâne unul dintre obstacolele în calea definitivării negocierilor de liberalizare a comerțului desfășurate sub egida OMC. SUA și UE își sponsorizează masiv producătorii, prestația lor fiind criticată atât de țările în curs de dezvoltarea, cât și de exportatorii din grupul format în jurul Australiei. Un raport al administrației de la Washington susține că UE contribuie cu cca. 90% din totalul subvențiilor pentru export de pe plan mondial. Nu trebuie uitat că statul american recurge des la practica ajutorului legat, condiționând asistența externă de achiziționarea de bunuri americane, mai ales alimentare. Practica este echivalentă financiar cu o subvenție pentru export.
UE și Statele Unite se situează pe primele locuri în ceea cea privește totalul finanțării agricole, conform documentului citat. Americanii consideră că europenii dețin peste jumătate din asistența ce „deformează” comerțul. În schimb 70% din fondurile SUA destinate agriculturii nu intră în acest cadru, deși și acestea afectează schimburile. PAC este cifrată la circa 40% din bugetul comunitar. P. Mandelson, comisarul UE pentru Comerț, afirma totuși că Uniunea ar putea lua în calcul anul 2013 ca dată limită inferioară pentru anularea subvențiilor exporturilor agricole (25 decembrie 2005, reuniunea OMC, Hong-Kong). Brazilia insistă asupra anului 2010. UE nu acceptă nici accesul liber pe piețe pentru produsele din statele cele mai puțin dezvoltate (PMA). Ar trebui ca și statele în curs de dezvoltare să-și deschidă piețele de servicii și de produse manufacturate. Ca și Brazilia, SUA acuză UE de „blocare” a negocierilor pentru liberalizarea comerțului mondial. UE, în schimb, apreciază că „ajutoarele umanitare și alimentare” acordate de SUA susțin propria producție agricolă. Asemenea dispute amână numeroase inițiative de comerț liber și de ajutor pentru dezvoltare.
Divergențe între Statele Unite și Uniunea Europeană în ceea ce privește abordarea problemei ajutorului către statele în curs de dezvoltare și reforma Națiunilor Unite s-au menținut și în 2005-2006. După ce Washingtonul a „evitat” să acorde Germaniei un loc de membru permanent în Consiliul de securitate al ONU, s-a propus pe ultima sută de metri revizuirea drastică a strategiei de ajutorare a țărilor sărace. Mai precis, americanii au dorit, printre altele, eliminarea referinței la pragul țintă de 0,7% din PIB pentru asistența de dezvoltare și reducerea drastică a paragrafului despre sărăcie. Europenii au criticat poziția americană, care riscă să încordeze inutil relațiile Nord-Sud. Liderii G8 au confirmat decizia miniștrilor de Finanțe de a anula datoria multilaterală a statelor celor mai îndatorate din Africa Subsahariană, evaluată la circa 40-50 miliarde dolari. Creanțele către Banca Mondială, FMI și Banca Africană pentru Dezvoltare implică un serviciu apreciat undeva între 1-2 miliarde dolari anual, pentru care datornicii ar fi fost obligați să-și asume noi credite. În schimb, statele africane au promis că vor aplica măsuri pentru „buna guvernare”, democratizare, liberalizare economică ș.a.m.d.
Rămân datoriile private și cele bilaterale, cu un serviciu apreciat la cca. 6 miliarde anual. Totalul creanțelor se ridică la aproximativ 300 miliarde de dolari. Liderii G8 au căzut de acord asupra suplimentării ajutorului cu 50 de miliarde dolari, dintre care 25 miliarde dolari sunt destinați Africii până în 2010. Decizia a fost criticată din cauza termenului considerat prea îndepărtat și a concesiilor minime făcute de Statele Unite. S-a apreciat că sumele ar trebui puse imediat la dispoziție pentru a se evita eșecul îndeplinirii obiectivelor Declarației Mileniului. Premierul Tony Blair solicitase statelor industrializate să contribuie cu 0,7% din PIB pentru dezvoltarea Africii reluând concluziile summitului ONU din 1992, ale Conferinței din 2000 și ale reuniunii de la Monterrey din 2002. Membrii G8 furnizează cca. 0,3% din PIB ca ajutor, dintre care jumătate este oferit de Uniunea Europeană. Cu circa 0,15% din Produsul Intern Brut destinate dezvoltării, SUA au lansat un program individual, subfinanțat, condiționând asistența de o serie de criterii stricte, gen combaterea corupției, „buna guvernare” etc. Sprijinirea economiilor subdezvoltate și a țărilor sărace figurează în continuare pe agenda mai multor reuniuni internaționale, de la runda Doha, până la conferințele speciale rezervate Africii (2005-2006). Dezbaterile continuă pe tema alocării unui ajutor de dezvoltare estimat până la 1% din PIB-ul statelor OECD.
Indicatorul Dezvoltării Umane (IDU) la nivelul 2004 – care include VNB pe locuitor, cât și educația, sănătatea, condițiile de viață și muncă, speranța de viață etc. – stabilește o ierarhie aparte: pe locul 1 se află Norvegia, 2 Islanda, 3 Suedia, 4 Australia, 7 SUA, 8 Canada, 9 Japonia, 13 Marea Britanie, 17 Franța, 18 Germania, 63 F. Rusă. În cadrul Europei Est-Centrale ierarhia este următoarea: 28 Slovenia, 32 Cehia, 35 Polonia, 38 Ungaria, 41 Estonia, 57 Bulgaria, 72 România (din 175 de state). 36 de state din Africa Subsahariană se află pe ultimele poziții, iar 10 state din Europa de Nord, pe primele 15 poziții. Statele Unite, Japonia și Germania acumulează peste 50% din VNB-ul mondial, iar primele 20 de state dezvoltate, 85% din VNB-ul mondial (SUA, Japonia, Germania, Marea Britanie, Franța, China, Italia, Canada, Spania, Mexic, Brazilia, India, Coreea de Sud, Olanda, Australia, Taiwan, Elveția, Argentina, F. Rusă și Belgia). Puterea economică și bunăstarea se concentrează așadar în Nord.
Buna guvernare și respectarea drepturilor omului. În ultimii ani, dimensiunea non-militară a securității a câștigat teren în fața celei militare. Motivul este simplu, fiind evocat deseori în studiile de securitate: conștientizarea faptului că, odată cu sfârșitul Războiului Rece, amenințarea militară de mare amploare s-a diminuat, ea fiind înlocuită de noi riscuri, pericole și amenințări de natură politică, economică, socială, ecologică etc. Totuși, există o constantă ce traversează aceste două perioade de timp: nevoia de democratizare și dezvoltare nu numai a fostelor țări comuniste, ci și a altor țări slab dezvoltate din întreaga lume. Intensitatea acestei nevoi a variat în funcție de paradigmele existente într-un moment sau altul al istoriei recente, atingând punctul culminant cu operații militare în Orientul Apropiat și Mijlociu, după momentul 11 septembrie 2001.
Schimbarea a fost reflectată și în strategiile de securitate ale anilor ’90. Pe lângă lupta împotriva terorismului și integrarea europeană și euroatlantică, statele europene și nu numai (de exemplu SUA, ca unică superputere a lumii) au introdus noi concepte: proasta guvernare, ca potențial de risc și buna guvernare, ca deziderat și modalitate de realizare a stării de securitate. Buna guvernare se asociază cu respectarea drepturilor omului și cu starea de democratizare a societății. Organizații internaționale, precum ONU, Comisia Europeană sau Banca Mondială au început să se preocupe din ce în ce mai mult de identificarea și rezolvarea problemelor de guvernare și de democratizare. Buna guvernare a devenit o condiție esențială pentru asistența de dezvoltare furnizată de agențiile internaționale donatoare. De asemenea, buna guvernare reprezintă una dintre principalele ținte ale Scopurilor de Dezvoltare a Mileniului, agenda ONU pentru reducerea sărăciei și îmbunătățirea condițiilor de viață. În raport cu guvernarea democratică se înfruntă sisteme de valori diferite, de la cele occidentale, la „democrația controlată sau socială”.
O vulnerabilitate majoră a lumii contemporane rezidă în raportul dintre tendințele dezvoltării accelerate științifice și economice (tendințe de mondializare) și sistemele sociale, politice și instituționale în lentă prefacere. La fel se conturează o tensiune majoră la nivelurile culturilor și mentalităților, ideologiilor și credințelor religioase confruntate cu mondializarea. Capacitatea de a gestiona (stăpâni) schimbarea la nivelurile local, național, regional și mondial în economie, societate, politică și în plan spiritual se conturează drept principalul factor de succes/insucces al acțiunii umane. Promovarea relațiilor contractuale, a modelelor manageriale în planificarea și realizarea celor mai importante acțiuni sociale se dovedește treptat superioară folosirii excesive a puterii și comenzii strict ierarhizate.
Occidentul va trebui – consideră Sophie Bessis – să învețe să construiască împreună cu ceilalți. Faza terminală a unei evoluții cu rădăcini vechi zdruncină o organizare a raporturilor mondiale care păruse imuabilă, aceea în care stăpânitorii se comportau ca și cum erau singuri pe pământ. Unificarea planetei care se înfăptuiește astăzi sub egida Occidentului și pe care o numim mondializare, necesită, în mod paradoxal, ca acesta să inventeze noi limbaje și noi raporturi cu ceilalți. Mai mult, să înceteze a le inventa de unul singur și să-i lase pe aceștia din urmă să participe și ei la crearea lor.
Amenințări
Specialiștii în problemele globale consideră că există o serie de amenințări care vizează atât statele puternice, cât și pe cele slabe:
Consecințele negative ale globalizării economiei, soldate cu sărăcirea a milioane de oameni;
Epidemiile care se răspândesc foarte repede, pe spații largi;
Proliferarea armelor de distrugere în masă, cu precădere a celor nucleare.
Actorii non-statali ce par capabili să-și procure mijloace de luptă din această categorie;
Terorismul internațional care exploatează avantajele mondializării, cunoștințelor, comunicațiilor și transporturilor. Statele slabe ajung cu ușurință victimele acestuia. Teroriștii au acces la rețelele financiare internaționale și la cele ale criminalității organizate;
Conflictele locale și interne, interreligioase și interetnice care se intersectează cu terorismul internațional și provoacă insecuritate regională. Aceasta nu poate fi combătută doar prin misiuni militare de stabilizare și pace;
Sărăcia, epidemiile, degradarea mediului ce stimulează războaiele locale și terorismul internațional;
Rețelele crimei organizate (corupție, comerț ilicit, droguri, „carne vie” etc.) care amenință stabilitatea internațională (ca și supraîndatorarea țărilor sărace).
Experții apreciază că o autentică contracarare a acestor amenințări se poate realiza doar prin cooperare internațională (alternativă la unilateralism). Nici un stat, oricât de puternic ar fi el, nu are capacitatea să înfrunte singur asemenea amenințări; atacurile teroriste din SUA din 2001, Spania 2004, Turcia 2000-2006, Marea Britanie 2004-2006, Egipt 2004-2006 sau din F. Rusă 2000-2006, Maghreb 2007 sunt tot atâtea exemple edificatoare. Securitatea regională și mondială apare tot mai evident sub forma unor „interdependențe de securitate”. Sistemele regionale și mondiale de securitate ar trebui să pună accent pe prevenire, pe crearea de instrumente de control și acțiune antiteroristă, pe măsuri complexe și combinate, de natură militară, politică și economică, de ameliorare a condițiilor de viață și de egalitate a șanselor. Securitatea cooperativă ar trebui să țină seama de suveranitatea și responsabilitatea statelor (și a organizațiilor internaționale). Fiecare stat ar avea obligația de a-și proteja (conduce bine) propriul popor și de a dezvolta relații de cooperare cu vecinii săi (în acord cu Carta ONU și Declarația Universală a Drepturilor Omului). Fiecare stat ar avea obligația să asigure justiția, demnitatea, bunăstarea și siguranța cetățenilor săi. Statele și instituțiile internaționale trebuie să-și asume, în acest sens, responsabilități interdependente. Este absolut obligatoriu ca sistemul internațional de securitate să se bazeze pe credibilitate, eficiență și echitate. Sistemul va asigura astfel: prevenirea, medierea și oprirea conflictelor și anihilarea amenințărilor de proliferare a armelor de distrugere în masă și restrângerea terorismului internațional. Organismele internaționale ar avea îndatorirea de a sprijini statele pentru a-și îndeplini funcțiile unei bune guvernări (guvernanțe). Până acum instituțiile internaționale s-au văzut depășite (uneori cu excepția NATO) de provocările terorismului internațional, războaielor civile, genocidului etc.
În principiu, temele esențiale de securitate internațională se cuvin a fi soluționate în cadrul ONU, în primul rând în Consiliul de Securitate. Acțiunile (sancțiunile, operațiile de pace și stabilizare) pendinte de securitatea internațională sunt legitimate exclusiv de ONU; și în cazurile acțiunilor militar-politice din Afganistan (2002) sau Irak (2003-2004), inițiate de SUA și de coaliții internaționale, s-a impus necesitatea legitimării lor, într-un fel sau altul, din partea Națiunilor Unite. În procesele de stabilizare și reconstrucție din Balcani și Afganistan s-a implicat și NATO, mai puțin în Irak. OSCE a fost folosită în prevenirea conflictelor și reconstrucția democratică în Balcani, Caucaz, Asia Centrală.
Raportul secretarului general ONU, K. Annan din vara anului 2006, evidenția atât reușitele, cât și nereușitele comunității internaționale. În domeniul aplicării principiilor Declarației Mileniului din 2001, se observă: reducerea nivelului sărăciei extreme de la 28% din populație în 1990, la 19% în 2002; rata mortalității infantile în țările în dezvoltare a coborât de la 95 decese la 1 000 nașteri la 79 în 2004; nivelul global mediu de școlarizare a crescut de la 79% în 1991 la 86% în 2004. Totuși peste 800 milioane de oameni suferă de subalimentație cronică. Parteneriatul mondial pentru dezvoltare de la Monterrey (Mexic), din 2002 prevedea că progresul multiplu este în primul rând obligația fiecărui stat în parte și că acesta depinde de o bună guvernare. Statele dezvoltate s-au angajat să redimensioneze Ajutorul Public pentru Dezvoltare (APD), fluxurile de capital și dispozitivul internațional împotriva crizelor financiare. În ianuarie 2005, experții ONU au elaborat un document conținând obiective concrete de susținere a dezvoltării. Cu toate acestea analizele din 2005 și 2006 au scos în relief adâncirea decalajelor de dezvoltare dintre state și din interiorul statelor.
Summitul mondial din toamna 2005 a adoptat un cadru de acțiune pentru 10 ani și a stimulat încorporarea obiectivelor dezvoltării în strategiile și politicile naționale. S-au anulat diverse datorii ale statelor sărace față de Banca Africană de Dezvoltare și Banca Mondială (Inițiativa hotărâtă în favoarea țărilor sărace). Marea majoritate a OECD (16 state) au rezervat 0,7% din PIB pentru APD până în 2015.
Prevenirea conflictelor și reglementările de pace au stat de asemenea în atenția comunității internaționale. Cu sprijinul direct al ONU s-a stabilizat în două decenii situația din America Centrală. S-au oprit conflictele armate din Sierra Leone, Coasta de Fildeș, Liberia, Angola, Congo, Camerun, Nigeria, Mozambic. Se susțin eforturile de stabilizare din Kosovo, Irak, Afganistan. Summitul mondial din 2005 și-a concentrat atenția asupra prevenirii conflictelor și medierii. Prevenirea conflictelor necesită noi acte normative, activități politice și măsuri instituționale. Operațiile de menținere a păcii (în număr de 18) beneficiază de aportul a 65 000 militari, 7 500 polițiști, 15 000 oameni personal civil; bugetul acestora se cifra în 2006, la 5 miliarde dolari (0,5% din cheltuielile militare mondiale). Misiunile de pace și stabilizare se combină cu activități de reconstrucție și implică parteneriate speciale, de felul celor dintre ONU-UE sau ONU-UE-NATO. Comunitatea internațională nu poate asigura însă o pace solidă la nivel local decât dacă toate părțile în conflict resimt această necesitate; concomitent, ajutorul internațional de stabilizare, refacere postconflict și dezvoltare nu trebuie să lipsească din zonele atinse de flagelul războaielor civile.
Raportul Annan atrăgea atenția și asupra amenințării terorismului internațional. ONU a adoptat cel puțin 13 instrumente juridice universale pe această problemă, diverse protocoale și amendamente (inclusiv o Convenție internațională privind terorismul nuclear). Statele au datoria de a coopera în lupta antiteroristă, de a bloca fondurile și furniturile de arme destinate organizațiilor teroriste. Se impune adoptarea unei strategii globale, coerente și articulate. Lupta antiteroristă se corelează cu afirmarea deplină a drepturilor omului.
Pe agenda de securitate și pace globală se înscriu și capitole esențiale dedicate dezarmării și neproliferării armelor de distrugere în masă. Tratatul de Neproliferare a fost sfidat de Coreea de Nord și de Iran. Nu există încă, mijloace de reglementare a dezvoltării armelor-rachetă, a interzicerii militarizării spațiului cosmic sau a folosirii fisiunii nucleare în scopuri militare.
Securitatea, pacea și dezvoltarea lumii se asociază direct cu respectarea drepturilor omului și a demnității umane. Primatul dreptului în relațiile dintre state reprezintă condiția esențială a păcii și stabilității. Dreptul la dezvoltare face parte din drepturile fundamentale ale omului. Un Consiliu al Drepturilor Omului a fost creat de ONU (2006). El colaborează cu Consiliul de Securitate și Consiliul Economic și Social. Summitul mondial din 2005 a încredințat CS al ONU dreptul de a sancționa statele pentru crime de război, genocid, epurare etnică, crime contra umanității.
Democratizarea și buna guvernare se corelează la rândul lor atât cu respectarea drepturilor omului, cât și cu securitatea și pacea internațională. Din 2005 s-a activat un Fond ONU pentru Democrație destinat cu precădere dezvoltării societății civile și participării. În același timp se continuă acțiunea pentru: întărirea instituțiilor democratice statale; reforma Justiției și Administrației; descentralizare și guvernare locală; combaterea corupției și a criminalității etc. O conferință internațională a noilor democrații și democrațiilor înnoite a reunit 120 de state. Temele „bunei guvernări și ale responsabilității” sunt de maxim interes. „Statele membre trebuie să fie bine guvernate și responsabile în fața cetățenilor lor pentru a se asigura dezvoltarea economică și socială instaura o securitate durabilă și pentru a garanta drepturile omului și primatul dreptului”.
a) Proliferarea armamentelor
În momentul de față, atât armele de distrugere în masă, cât și sistemele de armament convențional ultramodern pot constitui o amenințare majoră dacă ajung în posesia rețelelor teroriste sau a statelor inamice, ceea ce face necesară elaborarea unei strategii adecvate de prevenire. În SUA, tocmai în acest scop, a fost elaborată în decembrie 2002 „Strategia Națională de Combatere a Armelor de Distrugere în Masă”, care a definit trei direcții principale de acțiune: contraproliferarea, spre a combate utilizarea armelor de distrugere în masă; întărirea neproliferării, spre a combate proliferarea armelor de distrugere în masă; adoptarea unui sistem de management al consecințelor, care să răspundă eficient eventualei utilizări a armelor de distrugere în masă.
Tehnologiile biochimice, ca și alte tehnologii, fie ele binefăcătoare sau periculoase, se răspândesc din ce în ce mai mult, pe măsură ce economia se globalizează și se integrează la nivelurile regionale și planetar. Drept consecință, statele, în primul rând cele puternic dezvoltate, care dețin infrastructuri și suprastructuri sofisticate, devin tot mai vulnerabile, atât la atacurile cu arme biologice și chimice, purtate de rachete cu rază lungă de acțiune, cât și la folosirea unor mijloace clandestine, mai periculoase ca oricând. Armele biologice au gradul de periculozitate cel mai ridicat, comparabil cu al celor nucleare. De exemplu 10 kg de antrax provoacă un efect letal cel puțin la fel de mare ca o încărcătură nucleară de 10 kilotone. În plus armele biologice sunt mult mai ieftine, ușor de operaționalizat și de transportat.
Dacă armele chimice par a fi destinate în principal lovirii unor obiective militare sau cel puțin utilizării în acțiuni militare, cele biologice îi pun în pericol nu numai pe combatanți, ci, în primul rând, populația civilă, în rândurile căreia pierderile pot fi foarte mari, iar efectele pot deveni de necontrolat.
Armele de distrugere în masă pot fi alese de unele state angajate în conflicte locale, ca soluție optimă pentru victoria lor decisivă, atunci când acțiunile militare convenționale nu le-ar oferi efectul pozitiv scontat, ceea ce poate deveni o amenințare majoră pentru stabilitatea regională și echilibrul de putere actual.
Înțelegerile internaționale dintre marile puteri (ori cu statele deținătoare de arme nucleare) de a nu folosi primele astfel de mijloace, pot face ca anumite alte state să fie și mai dispuse să utilizeze arme chimice și biologice, fără a se teme de posibilitatea unor represalii nucleare. De aceea, astăzi una dintre problemele statelor posesoare de mijloace nucleare este aceea de a stabili dacă pot să răspundă cu o lovitură nucleară la un atac cu arme biologice sau chimice.
Armele nucleare și radiologice
Piatra de temelie a regimului internațional de neproliferare nucleară este Tratatul de neproliferare nucleară din 1967, prin care cele cinci puteri nucleare ale timpului (SUA, Marea Britanie, URSS, Franța și China) s-au angajat să nu exporte arme nucleare, componente ale acestora și tehnologiile aferente, statelor nenucleare. Toți semnatarii tratatului au căzut de acord asupra măsurilor de siguranță necesare și a controalelor pe care Agenția Internațională pentru Energia Atomică urma să le execute în centralele nucleare electrice și în alte instalații nucleare destinate unor utilizări pașnice. Testarea în anul 1998 a armelor nucleare, de către India și Pakistan, a mai adăugat doi membri „Clubului Nuclear”, deși ambele țări se află încă sub o presiune internațională puternică, pentru a nu-și desfășura aceste arme. După abolirea regimului de apartheid, Africa de Sud a decis să se dezarmeze de arsenalul nuclear pe care-l poseda. În același mod au procedat și Brazilia și Argentina, care au renunțat la programele nucleare militare. Israelul și-a dezvoltat ulterior o capabilitate nucleară proprie spre a se proteja în fața ambițiilor nucleare ale statelor musulmane, în special Irak și mai ales Iran. Alte state continuă să depună eforturi pentru dezvoltarea unor programe nucleare cu ajutorul unora dintre puterile nucleare existente, neavând o capacitate proprie adecvată în acest sens. În plus, securitatea actuală a materialelor nucleare este discutabilă.
Reducerea armamentelor nucleare ale URSS și SUA în baza tratatului START a dus la dezafectarea a mii de arme nucleare ca urmare a hotărârii comune de a opera diminuarea acestor arsenale cu 75% față de nivelul existent anterior anului 1991. Procesul s-a încheiat în 2003 și a generat problema depozitării în siguranță a materialelor nucleare rezultate din dezactivarea armelor respective, în special în F. Rusă, care nu deținea tehnologia necesară acestui proces. Se apreciază că până în anul 2008, Rusia va trebui să depoziteze aproximativ șase tone de plutoniu și treizeci de tone de uraniu îmbogățit. O sursă de îngrijorare majoră o constituie posibilitatea ca unele din aceste materiale să ajungă în posesia unor organizații teroriste sau a unor state, din dorința de a deveni puteri de nișă în acest domeniu sensibil.
La rândul său, Iranul islamist a moștenit de la șah proiectul Centralei de la Busher, destinat inițial construirii armei nucleare. După 1979, noile autorități au susținut și susțin că aceste cercetări au drept obiectiv utilizarea pașnică a energiei atomice. În colaborare cu F. Rusă, din 1995 a început reconstrucția și dezvoltarea reactorului 1 al centralei. Au fost descoperite facilități de îmbogățire a uraniului la Natanz (centrifugi) și la Yazd, iar la Arak există o fabrică de apă grea. După ani de negocieri, Iranul a decis să ignore semnalele transmise de partenerii de dialog din UE și să relanseze procesul de prelucrare. Dosarul a fost înaintat Consiliului de Securitate spre discutare de către Consiliul Agenției Internaționale pentru Energia Atomică.
La sfârșitul anului 2004, Teheranul s-a angajat să nu reia activitățile de îmbogățire a uraniului. Alegerea lui Ahmanidejad ca președinte (premier) a dus la o redeschidere a crizei. Iranul a ignorat acordul din 2004 și a reluat îmbogățirea uraniului. Inspectorii internaționali au declarat că Teheranul a ascuns experimente asociate producției de plutoniu. Agenția Internațională pentru Energia Atomică a decis că Iranul a încălcat Tratatul de Neproliferare, însă F. Rusă, China și statele nealiniate au criticat orice sancțiuni. Consiliul AIEA a hotărât să înainteze dosarul iranian Consiliului de Securitate al Națiunilor Unite. În februarie 2006, în urma repetatelor negocieri dintre UE (Franța, Germania, Marea Britanie și Iran), Agenția a decis să se adreseze forumului suprem al ONU.
Totuși SUA au anunțat în mai 2006 că sunt dispuse să negocieze direct cu Iranul. SUA, F. Rusă, China, Marea Britanie, Franța și Germania au elaborat o nouă ofertă pentru Iran în schimbul renunțării la activitățile legate de îmbogățire. La 6 iunie 2006, autoritățile de la Teheran au primit oferta respectivă care conținea posibilitatea reluării activității în scopuri pașnice, cu respectarea unor condiții internaționale. Ele au refuzat și aceste propuneri, bazându-se și pe opoziția Moscovei și Beijingului față de sancțiunile internaționale. La sfârșitul lui decembrie 2006, CS al ONU a condamnat oficial Iranul, cu posibilitatea aplicării de sancțiuni internaționale. În februarie-martie 2007, presa a speculat pe marginea unui atac american asupra instalațiilor nucleare iraniene. Americanii sunt dispuși să discute bilateral cu iranienii, dacă aceștia din urmă abandonează îmbogățirea uraniului.
Coreea de Nord a anunțat în 2002-2003 că se retrage din Tratatul de Neproliferare, denunțând și un acord încheiat cu Statele Unite pentru înghețarea programului nuclear din 1994. Evenimentele s-au desfășurat în paralel cu intervenția coaliției conduse de Statele Unite în Irak. Capacitățile nucleare ale regimului de la Phenian sunt greu de evaluat. În februarie 2007, negocierile în format lărgit (de 6) au ajuns la realizarea unui acord: Coreea de Nord abandonează programul nuclear militar în schimbul unor „compensații”. SUA au acceptat în cele din urmă să poarte tratative directe cu R.P.D. Coreeană.
Strâns legat de proliferare, subiectul apărării antirachetă a revenit în atenție, mai ales după victoria republicanilor în 2001. Apărătorii proiectului speră că acesta va reuși să protejeze SUA de atacuri din partea „statelor-bandite”, dar nu este exclusă ipoteza unei apărări mai comprehensive pe termen lung, perspectivă ce trezește nemulțumiri la Moscova și nu numai. Încă de la lansarea sa în 2000, Programul de Apărare împotriva Rachetelor (NMD) a trezit rezerve din partea europenilor, dar și a canadienilor. UE s-a opus „relansării” unei curse a înarmărilor.
Statele Unite și F. Rusă s-au angajat într-o controversă diplomatică în legătură cu proiectul care a fost însă depășită, în mod aparent surprinzător, prin semnarea „Tratatului de la Moscova” din mai 2002, prin care ambele părți acceptă să-și reducă la cca. 1700-2000 focoasele strategice operaționale. Nu există un sistem de inspecție, reducerile pot fi puse în aplicare până în momentul în care expiră tratatul în 2012, iar focoasele pot fi stocate. După consultări cu partenerii, „umbrela” a fost extinsă și asupra aliaților Washingtonului.
Programul nu a fost însă adoptat de NATO ca organizație. Pentru apărarea antirachetă, Alianța nu va avea la dispoziție decât forța integrată de aviație de recunoaștere și avertizare timpurie. Franța a decis să-și dezvolte propriul sistem SAMP/T (Aster). Germania și Italia au colaborat cu SUA în cadrul Medium Extended Air Defence Systhems (MEADS), dar programul are dimensiuni și obiective modeste. În 2004-2005, Pentagonul a planificat instalarea a 16 instalații de interceptare a rachetelor balistice în Alaska și alte 4 în California.
Desfășurările americane au accentuat actualitatea chestiunii la nivelul NATO. Înființat în 1999, un grup de studiu a fost însărcinat cu realizarea unui raport despre fezabilitatea unui sistem antibalistic al Alianței. A fost contractat un nou studiu pentru a se evalua un potențial Active Layered Theatre Ballistic Missile Defence (ALTBMD) al NATO. La Summitul de la Istambul din iunie 2004 s-a decis examinarea opțiunilor pentru a face față amenințărilor balistice. A fost antamat un program privind ALTBMD. Concomitent, SUA au început o serie de discuții în statele est-europene pentru amplasarea de baterii și sisteme radar, fiind vizate în principal Polonia, Cehia și Ungaria (iunie 2003). Cca. 10 baterii de interceptare ar putea fi amplasate în exteriorul SUA. Negocierile avansate cu Cehia și Polonia au atras replici dure din partea F. Ruse care are la dispoziție un arsenal comparabil celui american, lipsindu-i însă resursele necesare.
Încrederea comunității internaționale în puterea Agenției Internaționale pentru Energia Atomică a fost pusă la încercare încă din 1990, când înainte de declanșarea Războiului din Golf, s-a mediatizat programul de înarmare nucleară a Irakului; tot așa, după anul 2000, s-au aflat amănunte semnificative despre programele similare ale Iranului și Coreii de Nord sau despre producerea artizanală de arme nucleare.
Armele chimice și biologice
Armele chimice sunt mult mai ușor de produs decât armele nucleare și se găsesc în arsenalele multor state. În ianuarie 1993, 130 de țări au semnat Convenția asupra armelor chimice, care a revizuit și extins liniile directoare stabilite în 1925, prin Protocolul de la Geneva. Prin semnarea Convenției s-a decis să nu se dezvolte, să nu se producă, achiziționeze, depoziteze sau transfere altora asemenea arme, să nu se utilizeze și nici să nu se acorde asistență sau să se încurajeze alte state să se angajeze în asemenea activități.
Statele semnatare au căzut de acord să distrugă stocurile de arme chimice și instalațiile de producere a acestora. A fost constituită o structură specializată, Organizația pentru Interzicerea Armelor Chimice, cu rol similar celui al Agenției Internaționale pentru Energie Atomică, adică verificarea în primul rând a respectării angajamentelor luate de statele semnatare.
Deși armele chimice au mare capacitate letală și sunt foarte eficiente, ele nu au mai fost utilizate în mod constant în războiul modern (după 1917-1918).
Armamentul convențional
Termenul de armament convențional sugerează că acesta ar fi de mai mică importanță decât armamentul nuclear, chimic sau biologic. În realitate, armamentul convențional are efecte letale tot mai mari, așa cum s-a dovedit în conflictul din Golf din 1991, în campania aeriană împotriva sârbilor bosniaci din 1995, în cea din 1999 împotriva Iugoslaviei sau în conflictul din 2003 împotriva Irakului pentru înlăturarea de la putere a lui Saddam Hussein. Sistemul computerizat de ghidare a rachetelor și utilizarea sistemelor prin satelit de identificare, stabilire și determinare a țintelor au făcut ca precizia sistemelor de armament de artilerie, aviației de atac la sol și altor sisteme de lovire să producă rezultate de neimaginat cu puțin timp în urmă.
Unele dintre cele mai performante sisteme individuale de luptă moderne pot fi utilizate cu multă ușurință după o pregătire de durată medie.
O lungă perioadă, în timpul Războiului Rece, ambele superputeri, precum și alianțele militare pe care le-au condus au fost preocupate în special de problemele privind armamentul nuclear, probleme ce încă interesează controlul armamentului.
Armamentul convențional sau nenuclear a făcut de asemenea obiectul unor negocieri extinse, în special în Europa, în perioada de destindere la sfârșitul anilor șaizeci și din anii șaptezeci ai secolului trecut. Odată cu sfârșitul Războiului Rece, s-a ajuns la un progres substanțial în ceea ce privește securitatea regională, realizându-se un regim de control al tipurilor, numărului, dislocării și stării de pregătire de luptă a principalelor armamente convenționale din Europa.
Cei aproape douăzeci de ani de negocieri, purtate la Viena, între NATO și Tratatul de la Varșovia privind reducerea reciprocă și echilibrată a forțelor convenționale (MBFR) au produs rezultate nesemnificative.
Conferința pentru Dezarmare în Europa (CDE), care a avut loc la mijlocul anilor optzeci la Stockholm și mai ales Conferința asupra Forțelor Armate în Europa (CFE), care a început la sfârșitul anilor optzeci și s-a finalizat în 1990 la Viena – ambele sub auspiciile Conferinței pentru Securitate și Cooperare în Europa (CSCE) predecesoarea OSCE – au constituit pași importanți în procesul practic de control al armamentului, în special al celui convențional.
CDE a impus măsurile de încredere și creștere a securității militare prevăzute în Actul Final al Conferinței pentru Securitate și Cooperare în Europa din 1975 de la Helsinki. CFE a produs un acord care specifică detalii precise privind tipul, numărul și dispunerea diferitelor tipuri de armament convențional aparținând statelor membre ale NATO și ale Tratatului de la Varșovia din Europa anului 1990.
Drept rezultat al acestor două acorduri, statele europene au beneficiat de un mediu de securitate optimizat, mult mai transparent și deschis, permițând un timp de avertizare mai lung și reducând în mod substanțial amenințarea cu declanșarea unui război pe continentul nostru.
Atenția acordată procesului de control al armamentului a fost asociată cu transparență în domeniul politicii militare, materializată în schimbul reciproc de informații militare, inspecții la fața locului și alte măsuri funcționale și concrete privind creșterea încrederii și securității.
Deși măsurile de control asupra armamentului nu au fost extinse în mod organizat și serios în afara Europei, există suficienți susținători ai acestei idei, care afirmă că un asemenea regim de control ar fi benefic pentru unele regiuni greu încercate de conflicte mai vechi și mai noi, precum Orientul Mijlociu, regiunea Golfului, Asia de Sud și cea de Nord-Est.
Chiar dacă conflictele actuale nu vor putea fi rezolvate doar prin activități de control al armamentului, securitatea regională poate fi îmbunătățită pe termen scurt, în măsura în care diversele state aflate în stare de adversitate unele față de altele vor putea cădea de acord asupra unui regim de încredere care să implementeze statutul forțelor lor militare.
Reducerea riscurilor declanșării războaielor prin asemenea mecanisme, în paralel cu măsurile de natură economică, culturală și din alte domenii, unele specifice globalizării, îmbunătățește caracteristicile climatului general, ajută la dezvoltarea relațiilor reciproce și multilaterale și facilitează abordarea diferitelor conflicte latente sau înghețate prin mijloace politice; se vizează atât implicarea directă a actorilor respectivi, cât și angajarea organizațiilor internaționale abilitate.
Pe de altă parte, accentuarea competiției și nevoia de fonduri tot mai mari pentru cercetarea științifică și introducerea în fabricație a noi sisteme de armament au necesitat resurse financiare tot mai mari, pe care doar companiile foarte mari le pot mobiliza. Pentru un stat, a rămâne neconectat la acest proces global de interdependență înseamnă a-și asuma riscul izolării și excluderii din zona unor cercetări de vârf.
Având în vedere îngrijorarea crescândă a statelor în legătură cu lipsa de control asupra comerțului internațional cu armament și produse duale (de utilitate militară și civilă), în anul 1994 au început negocierile de la Wassenaar (Olanda), la care au participat 33 de țări producătoare și exportatoare de armament, printre care și țara noastră. Rezultatul acestora s-a concretizat la începutul anului 1996, în primul pas al procesului numit atunci Procesul Wassenaar, în cadrul căruia statele participante s-au angajat la o serie de acțiuni:
stabilirea Aranjamentului Wassenaar cu privire la controlul exporturilor de armament convențional și al bunurilor și tehnologiilor duale;
stabilirea cartierului general și a secretariatului Aranjamentului Wassenaar la Viena;
stabilirea unei reuniuni periodice la Viena a statelor semnatare și luarea deciziilor în cadrul acestora prin consens;
reuniuni periodice care să urmărească creșterea responsabilităților părților în realizarea transporturilor de armament convențional, de bunuri și tehnologii duale urmărind consolidarea păcii și securității internaționale și regionale;
promovarea transparenței și deschiderii, asigurând schimbul periodic de vederi și informații cu privire la vânzările de armament;
creșterea responsabilităților și realizarea transferurilor armamentului convențional, a bunurilor și tehnologiilor duale, prevenind acumularea acestora în cantități în exces, care ar putea avea efect destabilizator în planul securității;
perfecționarea cooperării spre a preveni achiziționarea de armament și materiale duale speciale în scopuri militare dacă situația dintr-o anumită regiune sau comportamentul unui anumit stat este sau devine motiv de îngrijorare;
asigurarea că transferurile de armament, bunuri și tehnologii duale nu contribuie la dezvoltarea ori perfecționarea capabilității militare care să submineze securitatea și stabilitatea pe plan internațional sau regional;
menționarea sub control real a exportului de articole de pe listele asupra cărora s-a căzut în prealabil de acord și care sunt revizuite periodic, luându-se în considerare atât dezvoltarea tehnologiei, cât și experiența dobândită;
schimburi semestriale de notificări referitoare la transferurile de armament, cu privire la aceleași categorii de armament cum sunt cele din registrul ONU al armamentului convențional (tancuri de luptă, vehicule blindate de luptă, piese de artilerie de calibru, elicoptere de atac, nave de luptă, rachete sau sisteme de calibru);
raportarea transferurilor de armament către alte țări și a refuzului unor asemenea transferuri pentru articole aflate sub control, de preferat în termen de 30 de zile, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data acestui refuz;
notificarea participanților (de regulă în 30 de zile, dar nu mai târziu de 60 de zile) cu privire la orice aprobare de licență emisă de către un stat participant, căruia nu i s-a permis să facă acest lucru în timpul a trei ani premergători, pentru vânzarea de armament unor state participante.
b) Criminalitatea organizată
Transformările din economia globală și politica internațională de după Războiul Rece au dat un impuls puternic activității criminale și au consolidat organizațiile acesteia.
Bazându-se pe creșterea traficului internațional ilegal de bunuri, bani și persoane, organizațiile criminale și-au extins influența și puterea, au devenit și mai bogate comparativ cu guvernele statelor cu care se confruntă. Acest tip de acțiune a devenit o amenințare reală la adresa securității naționale a multor state, precum și la adresa securității internaționale în general.
În majoritatea țărilor foste comuniste violența, corupția și jefuirea fără scrupule a bogățiilor și averilor naționale (a se vedea țara noastră, în care foarte mulți directori de întreprinderi de stat au reușit dubla „performanță” de a aduce în stare de faliment întreprinderile pe care le conduceau, și în același timp de a se îmbogăți datorită firmelor „căpușă” create în același domeniu de activitate) asociate cu organizațiile de tip mafiot în formare și în ascensiune pun în pericol reformele democratice și trezesc nostalgia pentru regimurile autoritare în cercurile cele mai defavorizate ale populației.
Mai mult chiar, în unele state precum F. Rusă și Ucraina, organizațiile criminale, care utilizează în mod frecvent extorcarea de fonduri, traficul de arme, droguri și chiar de material nuclear potențial fisionabil sunt prin însăși existența lor o amenințare la siguranța și sănătatea publică.
În statele care furnizează materie primă pentru droguri, ca de exemplu cele din America de Sud și Asia, organizațiile criminale care controlează producția, transportul și desfacerea drogurilor constituie o amenințare majoră la adresa democrației, a procesului electoral, a exercitării suveranității și a aplicării legilor statelor respective.
În multe cazuri, organizațiile criminale sunt conduse după reguli de management utilizate de orice firmă sau companie. Noul model de organizare a activității criminale tinde să se diferențieze de modelul clasic. Noile entități criminale nu sunt restricționate de frontierele dintre state, ba chiar dimpotrivă, nu au o ierarhie clar stabilită (se pare că nu folosesc o structură ierarhică de tip piramidal, ci structuri de conducere colectivă) și posedă o structură permanentă foarte puțin dezvoltată, dar foarte elastică. În consecință, grupuri criminale mici, cu puține resurse organizaționale și legături reduse cu economia legală și infrastructura oficială a statului, pot produce daune serioase societății respective.
În același timp, trebuie aduse la lumină activitatea și prioritățile transnaționale ale grupurilor criminale puternice și bine organizate, care mențin reprezentanțe în afara țării lor de origine, cultivă cu asiduitate relații cu oficialități și lideri politici pe care îi corup prin orice mijloace. Astfel de organizații realizează alianțe strategice cu rețele criminale din alte state și penetrează economia legală a diferitelor țări, în cadrul procesului de spălare a banilor proveniți din activități ilegale.
În multe țări precum SUA, Japonia, Italia și mai nou, F. Rusă și Ucraina se manifestă îngrijorare în legătură cu amploarea crescândă a operațiilor ilegale ale grupurilor aparținând crimei organizate, cu lărgirea ariei geografice a influenței acestora și cu puterea crescândă pe care o dețin. Drept rezultat al activității transfrontaliere, organizațiile criminale sunt capabile să acumuleze bogății și putere într-o asemenea măsură încât pun în pericol eficacitatea și chiar legitimitatea funcționării aparatului de stat din unele țări.
Cele mai puternice grupări criminale se concentrează în:
China continentală, Hong-Kong și Taiwan – cele șase Triade;
Italia – Mafia siciliană (sau Cosa Nostra), ’Ndragheta în Calabria, Camorra napolitană și Sacra Corona Unita în Apulia;
Mexic – cartelurile Juarez, Tijuana și al Golfului;
F. Rusă – cel puțin 12 organizații de talie, de tip mafiot, rusești și caucaziene;
Ucraina – aproximativ același număr de grupări ca în F. Rusă operează și în R. Moldova, Polonia, România și Bulgaria;
Turcia – mai multe organizații turcești și kurde structurate pe criterii de clan;
SUA – mafia americană (Cosa Nostra) controlează și activitatea criminală din Canada;
Columbia – cartelurile din Medelin și Cali;
Balcani – rețele criminale cu baze în Albania sau Serbia.
Dintre acestea cele mai bine organizate sunt grupările columbiene, siciliene și chineze. Ele sunt cele mai redutabile și cu cea mai mare putere de adaptare la lupta dusă de autoritățile statale împotriva lor.
În ultimul timp, structurile crimei organizate rusești au început să rivalizeze ca putere și bogăție cu grupările mai vechi, tradiționale. După afirmațiile fostului director al CIA, John Deutsch, cele mai importante 200 grupări mafiote operează pe teritoriul F. Ruse, dar și în multe zone ale globului. Alte organizații mai mici își au originea în Coreea de Sud, Filipine, Thailanda, Birmania, Pakistan, Israel, Nigeria și Jamaica etc.
Marile organizații criminale sunt angajate în sustragerea, vânzarea și traficul ilegal de droguri și al altor substanțe restricționate aflate sub controlul statului. Ele realizează profituri enorme și din alte activități, precum traficul ilegal de persoane, camăta, falsificarea documentelor de identitate și a banilor, spălarea banilor proveniți din activități ilegale, traficul de arme, fraude împotriva instituțiilor financiare, pirateria împotriva mărfurilor aflate sub regimul drepturilor de copyright sau a mărcilor înregistrate de firmă, crima plătită la comandă, prostituția forțată, terorismul, perceperea taxei de protecție și extorcarea, furtul și traficul de vehicule furate, corupția în rândul sindicatelor, a politicienilor, poliției și justiției. Toate acestea sunt activități ilegale foarte profitabile pentru infractori și care afectează în egală măsură stabilitatea regională și securitatea națională a statelor în care se manifestă.
În rândul specialiștilor în domeniul combaterii criminalității organizate există un larg consens asupra faptului că prin crima organizată se erodează și se degradează mediul strategic internațional și se amenință viziunea asupra a ceea ce este o societate stabilă și dezirabilă. Caracterul precis și dimensiunile reale ale fenomenului rămân estompate. Grupările aparținând crimei organizate diferă semnificativ între ele în ceea ce privește mărimea, bogăția acumulată, structura internă și coeziunea, activitățile ilegale de bază, legăturile și conexiunile internaționale și transnaționale.
Creșterea volumului activității economice la nivel continental și global permite organizațiilor criminale să acționeze în condiții favorabile. Crearea Spațiului Schengen în Europa Occidentală (ca urmare a Tratatului de la Maastricht, permițând libera circulație a persoanelor în cadrul Uniunii Europene) ca și stabilirea Zonei de Liber Schimb în America de Nord (NAFTA) au creat în mod neintenționat, condiții favorabile răspândirii criminalității, sub masca unor activități onorabile. De exemplu, în SUA sunt verificate în fiecare an de către organele vamale numai 3% din totalul containerelor cu mărfuri care intră în această țară.
În unele state foste comuniste din Europa, aflate în diferite faze ale tranziției spre un capitalism real, dar aproape toate cu economiile încă într-un echilibru relativ, crima organizată s-a concentrat asupra câtorva activități specifice: traficul de droguri, contrafacerea diferitelor mărfuri, mergând de la băuturi alcoolice și țigări până la produsele de lux, contrabanda cu țigări, dar și cu alte bunuri, traficul de autovehicule și obiecte de artă, furtul și traficul de arme, traficul ilegal de persoane spre Europa de Vest, traficul de organe umane necesare operațiilor chirurgicale de transplant. Dintre toate acestea cel mai bine organizat și într-o expansiune continuă pare a fi traficul de droguri. Noi producători de droguri au apărut nu numai în America de Sud, ci și în Vietnam, în fostele republici sovietice din Asia Centrală și mai ales în Afganistan. Producția acestora este orientată în special spre Europa de Vest, România constituind în principal o țară de tranzit și în secundar o piață de desfacere. Cu toate acestea consumul de droguri în țara noastră este în creștere continuă și constantă, consumatorii de predilecție fiind tinerii, iar drogurile utilizate fiind marijuana, opiumul și în mod surprinzător, cele de sinteză, cocaina și heroina, care sunt și cele mai nocive.
Polonia, China, F. Rusă, Azerbaidjan și statele baltice pătrund pe piața drogurilor ca producători puternici și exportatori ai unor droguri violente, de tipul amfetaminelor, care se pot găsi și la noi în țară. Consumul de cocaină și heroină este, de asemenea, în creștere nu numai în Europa de Vest, ci și în cea Centrală și Estică.
Organizațiile criminale, asemănător corporațiilor moderne, au dezvoltat strategii noi și aranjamente structurale pentru a fi mai competitive și eficiente pe piața mondială, devenind în acest fel transnaționale. Acest fenomen nou este încă dificil de definit cu precizie. Structurile crimei organizate spre deosebire de companiile ce se ocupă de relațiile economice legale par să aibă mai multe elemente caracteristici comune, precum:
– stabilirea ori afilierea unor celule funcționale în străinătate; ca și corporațiile multinaționale, grupările crimei organizate pot avea reprezentanți permanenți în alte țări, pentru a derula cu operativitate principalele afaceri ale organizației respective;
– stabilirea de relații bazate pe corupție cu liderii străini; probabil cele mai clare și semnificative exemple de acest fel pot fi întâlnite în America de Sud, unde crima și degradarea morală, asociate cu industria cocainei s-au răspândit ca un cancer spre alte țări și chiar regiuni întregi. În ultimii zece ani, cartelurile cocainei din Columbia și-au extins relațiile politice, atrăgând prin corupție liderii politici de nivelul cel mai înalt dintr-un număr de state din America Centrală și din zona Caraibelor, ca de exemplu Panama, Bahamas, Insulele Turks și Caicos. Scopul acestor relații este de a permeabiliza legislația antidrog din țările respective, de a obține facilități de operare și de a asigura spălarea banilor murdari obținuți din traficul de droguri. În mod concret, este vorba de utilizarea aerodromurilor, posibilitățile de alimentare cu combustibil, stocarea drogurilor în tranzit, permisiunea de a înființa laboratoare de producere a cocainei și obținerea de diferite facilități fiscale necesare spălării banilor. Conform unor acuzații care nu au fost încă probate, cartelurile drogurilor din Columbia ar fi contribuit cu fonduri la campania pentru alegerile prezidențiale din 1994 din Panama, pentru candidatul Ernesto Perez Baldares și în Mexic, pentru candidatul Ernesto Zedillo în același an;
– alianțe strategice transfrontaliere. Ca și multe campanii multinaționale, organizațiile criminale caută parteneri în alte țări, pentru a maximiza oportunitățile pe care le oferă anumite piețe și anumite conjuncturi, a perfecționa logistica și a reduce riscurile de operare. Adeseori toate acestea constau în utilizarea rețelelor deja existente aparținând unor parteneri specializați în contrabandă sau în spălarea banilor și care dețin avantajul unei cunoașteri mai bune a condițiilor locale, inclusiv relații bazate pe corupție deja stabilite cu autoritățile locale. Exemplul cel mai caracteristic al unei asemenea cooperări este reprezentat de înțelegerile dintre sindicatele crimei organizate din Italia și cartelurile drogurilor din Columbia pentru a vinde cocaină în SUA, Mexic, Italia și în țările Europei Centrale și de Est;
– investiții legale în alte țări. Grupările crimei organizate deplasează din ce în ce mai multe mijloace financiare în afara țării în care-și au organizat activitatea ilegală de bază, în scopul ascunderii naturii ilegale a activității lor, al facilitării desfășurării operațiilor de afaceri și al îmbunătățirii legitimității și imaginii lor pe piața externă. De exemplu, există dovezi că familia mafiotă siciliană Cuntrera-Caruana a deținut un restaurant, un magazin de antichități și o agenție de voiaj în Anglia, ca acoperire pentru importul de cânepă indiană (canabis) din Kashmir și de heroină din Thailanda. În mod similar, un lider al Camorrei napolitane deținea cinci companii de transport containerizat în Marsilia pentru a facilita contrabanda cu țigări și heroină. Cartelul drogurilor din Cali a deschis o firmă de import-export produse agricole la Praga și a înființat un club al prieteniei polono-columbiene la Kracovia, ambele ca acoperire pentru traficul de cocaină. În conformitate cu aprecierile ONU, dezvoltarea fără precedent a traficului ilegal de droguri, controlat de organizații multinaționale puternice, beneficiind de sprijinul a nenumărate organizații criminale locale din diverse state, a generat la nivelul anului 1996 venituri de cca. 180 de miliarde de dolari.
O altă activitate îngrijorătoare privind crima organizată este contrabanda cu materiale nucleare. Traficul ilegal cu asemenea materiale își are originea în complexele nucleare ale fostelor state sovietice. Deși multe dintre materialele furate și oferite spre vânzare în anii ’90 pe piața internațională au o semnificație militară foarte redusă, au fost descoperite cel puțin opt cazuri de trafic cu materiale care pot fi utilizate în scop militar. În patru dintre aceste cazuri, materialele nucleare în cauză au putut fi expediate din F. Rusă înainte de a fi interceptate de poliție. În celelalte cazuri activitatea ilegală a putut fi anihilată la timp. Conform datelor furnizate de Ministerul Securității de Stat al F. Ruse, în 1996, traficul cu materiale radioactive nu a reprezentat una dintre activitățile principale ilegale ale crimei organizate din această țară, în primul rând deoarece riscurile legate de derularea acestui tip de acțiuni ilegale sunt mult mai ridicate comparativ cu traficul de droguri, extorcarea de fonduri, contrabanda cu materii prime și altele asemenea. S-a amplificat însă traficul ilegal cu materiale nenucleare (în special metalele rare) care pot fi utilizate atât în fabricarea de arme nucleare, cât și pentru scopuri industriale civile.
În Afganistan, principala ramură a economiei a devenit producția de droguri, toate facțiunile rivale, inclusiv cele musulman-fundamentaliste, realizând profituri din aceasta.
În mod paradoxal sistemul crimei organizate, în pofida aparentului efect destabilizator asupra sistemului politic, funcționează adesea cu sprijinul guvernelor respective. Unul dintre motivele principale este reprezentat de ponderea veniturilor realizate din activitățile ilegale în unele economii naționale. De exemplu, pentru țările andine din America de Sud, cocaina constituie produsul principal de export și în general, raportat la întreaga Americă Latină, cocaina reprezintă al doilea produs de export, după petrol. În Peru și Bolivia, conform surselor americane, 75% din PIB este realizat din producerea și prelucrarea plantelor de coca.
O ofensivă decisivă împotriva producerii drogurilor ar provoca măsuri violente de răspuns din partea cartelurilor drogurilor, o criză financiară regională, o criză economică majoră a tuturor industriilor conectate într-un fel sau altul cu aceea a drogurilor, intensificarea violenței grupărilor rebele de gherilă, provocarea unei migrații masive și probabil violente a populației, care și-ar pierde principala sursă de venit, spre capitalele Lima (Peru), La Paz (Bolivia) și Bogota (Columbia). Un factor ce complică și mai mult situația în această zonă este acela că, în regiune, cartelurile drogurilor și-au asumat o serie de funcții sociale pe care în mod normal ar fi revenit statului, în special în domeniul bunăstării sociale, funcționării justiției și a ordinii publice.
Comerțul cu droguri asigură și veniturile unor redutabile organizații teroriste și extremiste. Astfel, fundamentaliștii din Asia Centrală de Sud și de Sud-Est controlează principalele zone de culturi de droguri din Afganistan, Kashmir, Indochina etc. Organizația kurdă PKK folosește, la rândul său, însemnate resurse financiare provenite din comercializarea drogurilor (ar „administra” 40% din intrările în UE).
În concluzie, crima organizată este una dintre amenințările specifice societății globale, ea acționând în țara noastră în modalități specifice, în special datorită statutului conferit de economia românească, în tranziție prelungită de la proprietatea de stat la proprietatea privată și economia de piață liberă. Pe măsură ce economia națională va depăși perioada actuală de fragilitate, odată cu intrarea în Uniunea Europeană, statul va beneficia de mai multe resurse pentru a contracara efectul unor amenințări asimetrice de acest fel.
c) Violența etnică și religioasă. Conflicte teritoriale
Valorile care sprijină existența grupurilor etnice și religioase se referă la cultură, tradiții și cutume, limbă, mod de viață și o anume psihologie comună. Toate acestea constituie fundamentul de la care se pornește pentru a defini identitatea oricărui grup etnic. Asemenea valori nu pot fi nici eliminate și nici distruse. Ele reprezintă o realitate obiectivă, definind fiecare grup etnic și elementele sale caracteristice. A analiza sistemele de valori pe care se bazează grupurile etnice este deosebit de important, deoarece astfel pot fi cunoscute izvoarele sale și însăși evoluția grupului. Având în vedere multitudinea conflictelor etnice din întreaga lume, în special la zonele de interferență a diferitelor culturi și civilizații, analiza etno-culturală devine obligatorie.
Există zone de conflict activ în Africa, Orientul Apropiat și Mijlociu, America Latină, Spania, Irlanda de Nord, Caucaz, Balcani, Indonezia precum și în alte zone și regiuni.
În prezent, multe din zonele de conflict se interconectează și intercondiționează. Confruntările etnice și religioase pot constitui un adevărat „cal troian”, pe care unele grupări interesate îl pot utiliza cu scopul de a grăbi sfârșitul erei supremației națiunilor-state, fără însă a lua în considerare „efectul de bumerang” pe care l-ar putea avea aceste acțiuni destabilizatoare.
Recrudescența fenomenelor etnice și religioase nu este exclusiv un efect al globalizării: ele au multiple conotații istorice, culturale și în special economice. Se poate constata cu ușurință că acolo unde nu există probleme sociale și economice nu există nici conflicte etnice, fără însă ca aceasta să însemne că nu există și alte căi de alimentare a conflictelor etnice.
Prevenirea conflictelor presupune o abordare mai largă, depășind zona culturală și cea a economicului, căci conflictele etnice au cauze complexe, de natură istorică, culturală, teritorială și politică, care se materializează într-o măsură mult mai mare în confruntarea de interese decât în cea de valori.
Interesele de natură etnică și religioasă se bazează pe sistemele de valori, dar nu sunt un rezultat direct al acestora. Ele sunt un produs al necesității de a trăi într-o zonă geografică în care grupurile etnice acceptă ori, după caz, neagă sau sfidează statele în care trebuie să viețuiască.
Modalitățile de exprimare a intereselor de natură etnică și religioasă nu sunt întotdeauna foarte clare pentru cei din afara grupurilor etnice respective. De multe ori, ele sunt disimulate de unele revendicări aparent legitime, de respectare a drepturilor omului, a drepturilor minorităților, a autonomiei etc.
Mișcările religioase extremiste tind să aibă caracter universal. Spre deosebire de mișcările etnice, ele au tendința de a considera că opiniile pe care le exprimă trebuie să fie însușite de toți credincioșii propriei religii. Acestea au tendința de a crea o motivație transfrontalieră, transferând astfel propria opinie despre legitimitate din sfera ideatică spre motivația unor acțiuni politice. În multe cazuri de acest fel, frontierele internaționale ale statelor sunt ignorate, nefiind recunoscute ca bariere în calea propagării credinței, mai ales în situațiile în care se face apel la violență.
Aceste mișcări extremiste au caracter exclusivist; ele resping orice opțiuni contrare celor pe care le promovează, atât pe cele teologice, cât și pe cele politice sau în legătură cu ordinea socială. În plan practic, aceasta înseamnă că în societățile în care asemenea opinii sunt predominante, orice individ care nu este un adept sau un credincios este considerat un cetățean „de categoria a doua”. În plus, ele au un caracter militant activ, utilizând cu ușurință mijloace coercitive.
Mișcările religioase extremiste au o viziune despre societate cu totul diferită de cea a organizațiilor naționaliste. Ele nu gândesc în termeni de idealuri, valori sau interese naționale, ci au un alt sistem de raportare la social. Organizațiile islamiste, de exemplu, nu sunt interesate de naționalism, care este specific Occidentului. Ele doresc întoarcerea la „Ummah”, adică la comunitatea tuturor musulmanilor, care trebuie să fie uniți în jurul unui calif; aceasta a fost forma de organizare socială care a adus măreție islamului în trecut.
Deși mișcările religioase extremiste militante nu constituie singurul actor non-stat ale cărui activități contribuie la propagarea și exacerbarea violenței, mulți experți consideră că ele au tendința să stimuleze anumite tipuri de activități internaționale destabilizatoare.
Între altele, se evidențiază iredentismul, adică tendința unor grupuri etnice sau a unor grupări religioase de a revendica teritorii într-o zonă adiacentă, care în unele cazuri a fost pierdută în favoarea unui alt stat care o deține în prezent. Pentru a îndeplini un asemenea obiectiv de cele mai multe ori este utilizată forța armată.
Secesionismul este tendința unei minorități etnice sau religioase de a se separa de un stat recunoscut pe plan internațional. Aceasta se realizează de asemenea prin violență, pe calea luptei armate. De obicei există o a treia parte implicată, care sprijină din punct de vedere logistic elementele secesioniste. În unele cazuri, sprijinul poate fi chiar mai substanțial, materializându-se în sprijin militar efectiv.
Revoltele secesioniste sunt o sursă importantă a războaielor civile. Violența internă constituie o reacție față de frustrarea generată de percepția unei părți a populației că este în mod nedrept privată de statutul și starea materială de care se bucură grupurile avantajate. Când așteptările populației în privința a ceea ce ea poate avea în mod real sunt exagerate și exploatate de cercuri interesate, sporește probabilitatea izbucnirii unui conflict social, a unuia etno-național ori chiar religios. În perioada Războiului Rece, războaiele civile au fost în general asociate cu mișcările de eliberare națională din Africa și Asia. După sfârșitul Războiului Rece însă s-a dovedit că nemulțumirile ținute sub control în cadrul „blocurilor rivale” s-au dezlănțuit cu ferocitate, iar revoltele secesioniste s-au declanșat în multe state.
Un al treilea tip de activitate internațională pe care mișcările religioase militante au tendința să-l genereze este migrația, adică părăsirea țărilor de origine de către minoritățile religioase, în scopul de a scăpa de persecuții.
Fie că această migrație are loc de bunăvoie, fie că este realizată prin constrângere, rezultatul este același și anume formarea de diaspore. Acestea sunt comunități etnice sau religioase care se coagulează în alte țări, însă mențin legături economice, culturale, afective și chiar politice cu țările din care provin.
Terorismul internațional a devenit pentru adepții din străinătate ai unor religii o formă importantă de acțiune.
d) Terorismul internațional
După 11 septembrie 2000 și chiar după recentul război din Irak, majoritatea statelor moderne continuă să-și definească strategia de securitate națională în condițiile în care amenințările cărora trebuie să le facă față își au rădăcini în locuri dintre cele mai surprinzătoare, iar terorismul este din ce în ce mai prezent, mai specific și mai ancorat în capabilități materiale.
Amenințările la adresa securității, cărora națiunile trebuie să le facă față, sunt strâns legate atât de presiunea modernității și globalizării, cât și de delicatul caracter al identității, de responsabilitatea alegerii și de vulnerabilitatea înstrăinaților, a celor ce nu-și găsesc apartenența la grup. Scopurile pe termen lung legate de politicile antiteroriste trebuie să includă măsuri de prevenire și de descurajare a tinerilor de a se alătura grupărilor teroriste. La prima vedere, aceasta ar putea fi interpretată drept un scop imposibil de pus în practică, fiind greu să identifici persoane cu potențial terorist ridicat și mai ales să le determini să nu se alăture unor grupări care ar putea comite acte teroriste.
Preocupările academice cu privire la terorism sugerează că pentru înțelegerea motivației teroriștilor se impune o abordare interdisciplinară. Teroriștii nu sunt motivați numai de factori psihologici, ci și de cei sociali, politici, religioși sau economici. Prin urmare, motivațiile, scopurile, ideologiile etnice separatiste, anarhiste, revoluționare sau fundamentalist-religioase diferă semnificativ, iar influența ideologică, în contextul socio-economicului, culturalului, demograficului și a altor realități devine extrem de relevantă și periculoasă.
Deși este greu de acceptat de către lumea civilizată, terorismul a devenit o realitate cu implicații globale greu de prevenit și gestionat. El nu se mai prezintă doar ca un gest criminal mărunt produs în disperare de cauză la o anumită evoluție a sistemului social. Acum el s-a consacrat ca o acțiune deosebit de violentă, îndreptată împotriva ordinii de drept, desfășurată în afara și împotriva normelor internaționale.
„Terorismul este teatru” este definiția pe care o dă expertul Brian Jenkins acestui fenomen complex. Perceput ca o piesă de teatru, terorismul poate fi văzut ca o prezentare deliberată către o audiență largă pentru a evidenția un mesaj sau a atrage atenția asupra sa. Scopul și intenția unor asemenea acțiuni pot avea un impact sinistru asupra populației, asupra națiunii sau la nivel regional și global.
Pe de altă parte, terorismul a fost reprezentat ca o tactică, strategie, crimă, datorie sfântă, reacție justificată și greșeală abominabilă. Totul depinde din ce punct de vedere este privit. „Pentru unii, un individ poate fi un terorist, în timp ce pentru alții, el este un luptător pentru libertate”.
Încercând să definim terorismul, constatăm că există o multitudine de astfel de definiții, diferența dintre ele fiind dată de rolul și responsabilitățile organizației (agenției) emitente.
Departamentul Apărării al SUA definește terorismul drept „folosirea calculată a violenței nelegale sau amenințarea cu folosirea acesteia, în scopul inducerii sentimentului de teamă, cu intenția de a forța sau intimida guvernele în vederea realizării scopurilor propuse, care pot fi în general politice, religioase sau ideologice”.
La rândul său, ONU prezintă terorismul ca pe „o stare de anxietate inspirând acțiuni violente repetate, angajate de actori statali, grupări sau indivizi ce acționează clandestin pentru motive foarte diverse, criminale sau politice în care, în deplin contrast cu asasinatele, ținta directă a violenței nu reprezintă și ținta principală”.
Guvernul Marii Britanii definește foarte concis terorismul ca fiind „folosirea violenței pentru realizarea unor stări finale politice și care pot include utilizarea oricărei forme de violență, în scopul inducerii unui sentiment de frică în rândul opiniei publice sau a unei părți a acesteia”.
Deși există foarte multe definiții atribuite terorismului, toate au în comun o gamă largă de elemente. Caracteristicile comune ale acestor definiții se referă la următoarele aspecte:
politic – un act terorist este un act politic sau care este comis cu scopul de a produce un efect politic;
psihologic – orice act terorist cauzează un efect psihologic sau teroare. Victimele acestor acte sunt altele decât cele care au fost vizate inițial;
violent – violența, coerciția sau fenomenele distructive sunt folosite conjugat pentru îndeplinirea scopurilor propuse. Chiar dacă pierderile sau efectele distructive produse nu sunt rezultatul unui act terorist, totuși ceea ce s-a produs este urmarea amenințării sau violenței potențiale;
dinamic – grupările politice solicită schimbări, revoluții sau mișcări politice. Nimeni nu recurge la atacuri violente împotriva persoanelor străine sau inocente doar pentru „a menține starea de fapt existentă”;
deliberat – acțiunile teroriste sunt planificate din timp și minuțios (ele nu sunt întâmplătoare) și au ca finalitate atingerea unor scopuri specifice bine precizate.
Cu ajutorul mijloacelor militare și bazându-se pe elemente de război psihologic, terorismul urmărește obținerea unor avantaje exclusiv sectare, prevalându-se de așa-zise precepte religioase, în fond sloganuri, scoase din tenebrele istoriei.
În scopul apărării cetățenilor, statelor și a intereselor acestora în țară și în străinătate este de așteptat ca fiecare membru al comunității internaționale să întreprindă măsuri în următoarele domenii:
elaborarea și implementarea strategiilor naționale de securitate;
informarea populației cu privire la pericolul reprezentat de grupările teroriste;
integrarea măsurilor de protecție a propriilor cetățeni din străinătate;
adoptarea unor capabilități integrate de management al consecințelor.
Violența politică, ca parte a condiției umane organizate social, poate deveni endemică în anumite condiții favorizante. De aceea, comunitatea internațională nu trebuie să tolereze grupările teroriste, care caută să combine puterea tehnologiei moderne cu cea a armelor de distrugere în masă, în scopul amenințării permanente a societății civilizate și a întregii omeniri. Cei mai importanți actori internaționali au, îndeosebi, responsabilitatea de a se abține de la „manipularea” unor grupări teroriste în competiția economică și politică actuală.
Terorismul reprezintă o amenințare serioasă la adresa democrației, a drepturilor omului și a dezvoltării economice și sociale, iar războiul împotriva terorismului nu poate fi comparat cu o „ciocnire a civilizațiilor”, ci mai degrabă cu o „ciocnire între civilizație și cei care doresc să o distrugă”. Ca atare, lumea civilizată trebuie să persevereze în lupta împotriva terorismului astfel încât să fie eliminată o amenințare la modul ei de viață. Atâta timp cât teroriștii exploatează beneficiile oferite de noul mediu global și acționează în întreaga lume, răspunsul comunității internaționale trebuie să fie, de asemenea, la nivel global.
Dacă teroriștii încearcă să fugă – consideră experții americani – lumea civilizată trebuie să-i urmărească. Dacă aceștia se ascund, trebuie găsiți. Câteva lupte vor putea fi cunoscute, altele nu. Campania de luptă împotriva terorismului va fi una de durată și nemiloasă.
Majoritatea specialiștilor apreciază că simpla combatere fizică a terorismului nu este suficientă. Ea trebuie însoțită de combaterea fundamentului său ideologic, de demontarea și demonetizarea justificării sale morale și etice.
Este necesară construirea unei ordini internaționale în care țările și popoarele să fie integrate într-o lume în care primează interesele și valorile comune: demnitatea umană, respectarea legii, respectarea libertăților individuale, economia de piață și libera inițiativă, toleranța religioasă. Trebuie să se înțeleagă că o lume în care aceste valori sunt asimilate ca standarde și nu ca excepții reprezintă cel mai bun antidot împotriva proliferării terorismului.
Victoria împotriva terorismului nu reprezintă un moment singular și punctual, ci un efort de durată, susținut al comunității internaționale. Victoria va fi asigurată și va fi de durată atâta timp cât comunitatea internațională își menține trează vigilența, va lupta și va coopera neîntrerupt, în scopul prevenirii actelor și grupărilor teroriste.
Tendința de accentuare a globalizării va continua pentru orizontul de timp previzibil, încercările de regionalizare, ca o contrapondere a globalizării, pot avea succes în domeniul economic și mai puțin în cel al securității, în care competiția, respectiv lupta pentru putere este mult mai directă. Mediul internațional și ordinea mondială în ansamblul său sunt un rezultat al competiției și cooperării, în care orice sfidare manifestată în plan regional poate primi un răspuns de amploare globală, așa cum reiese și din evenimentele din Irak, Afganistan sau din criza iraniană.
Tema 5
POLITICA EUROPEANĂ DE SECURITATE ȘI APARĂRE
5.1. Politica europeană de securitate și apărare, structura instituțională
A. Procesul decizional în domeniul PESA
Această componentă a lucrării abordează componența și structura acelor instituții ale Uniunii Europene care joacă un rol central în procesul implementării Politicii Europene de Securitate și Apărare (PESA).
La Consiliul European de la Köln, Germania, din iunie 1999, șefii de state și de guverne ale statelor membre UE au decis dezvoltarea Politicii Europene de Securitate și Apărare în scopul asigurării Uniunii Europene a mijloacelor necesare pentru realizarea unei politici comune cu adevărat eficiente în domeniul apărării și securității, precum și capacitatea de a lua și implementa decizii pentru managementul crizelor și prevenirea conflictelor, în conformitate cu misiunile Petersberg stabilite în cadrul Tratatului Uniunii Europene. Șefii de state și de guverne au căzut de acord asupra unui set de instituții care să asigure controlul politic și direcționarea strategică asupra operațiilor tip Petersberg derulate sub comanda Uniunii. În cadrul reuniunii imediat următoare a Consiliului European, din decembrie același an (1999), de la Helsinki, precum și de-a lungul mai multor întruniri care au urmat, Consiliul European a definit rolul instituțiilor de securitate și zona lor de responsabilitate. A fost atunci stabilit ca aceste instituții să fie organizate astfel încât să furnizeze statelor membre un proces eficient de luare a deciziilor în cazul apariției unei crize, cu o capacitate, cel puțin parțială, de realizare a unor evaluări a situației de securitate pe baza informațiilor din teren, și cu o procedură de planificare operațională și strategică. Cadrul instituțional al PESA merită atenție, deoarece oferă setul de instrumente prin care statele membre UE construiesc consensul referitor la modul în care vor fi utilizate capacitățile militare și civile.
Relevanța dimensiunii instituționale
Este important să se înțeleagă de ce Uniunea Europeană a construit propriile instituțiile de securitate în interiorul structurii comunitare existente și cum această nouă arhitectură participă la realizarea Politicii Europene de Securitate și Apărare. Pot fi construite patru argumente principale pentru înțelegerea rolului dimensiunii instituționale a PESA.
Un prim argument este reprezentat de dezvoltarea istorică a instituțiilor de securitate europene, în timp ce celelalte trei argumente fac apel la importanța generală a cadrului instituțional pentru procesul de integrare europeană.
Pentru o lungă perioadă de timp, unica instituție europeană în domeniul securității, Uniunea Europei Occidentale (UEO), a fost subminată de lipsa de consens asupra rolului și atribuțiilor sale. În timpul războiului rece și în anii ’90 ai secolului trecut, principala instituție ce avea în grijă securitatea europeană a fost NATO; UEO a rămas să joace un rol colateral, iau Uniunea Europeană s-a focalizat în principal pe aspectele civile, soft, nemilitare ale securității. Când șefii de state și de guverne ale statelor membre UE au decis să confere Europei o reală dimensiune de securitate și apărare, aceștia au trebuit să asigure, în același timp, mecanisme eficiente de luare a deciziilor în domeniul securității.
Constituirea de instituții a reprezentat întotdeauna un element important al procesului de aprofundare a integrării europene. Aceste instituții sunt rezultatul procedurilor comune de elaborare a reglementărilor europene, valabile la nivel comunitar. Prin constituirea unui aranjament instituțional pentru PESA, statele membre sunt mult mai bine echipate pentru a dezvolta o abordare și o viziune comună asupra aspectelor de securitate ale Uniunii Europene, și să răspundă la crize care afectează securitatea europeană și nu numai. Instituțiile PESA contribuie, de asemenea, la aprofundarea integrării europene și la dezvoltarea unei culturi de securitate la nivel comunitar, trăsătură în prezent inexistentă.
Alegerea Uniunii Europene ca instrument pentru consolidarea securității și apărării regionale permite participarea celor 27 de state europene la această construcție, pe picior de egalitate din punct de vedere ala angajamentului și responsabilităților. Uniunea Europeană include, după cum se știe, și un număr de țări care nu sunt parte a NATO, fiind, deci, neutre. Gama largă de mecanisme deținute de UE în domeniul luării deciziilor permite luarea în considerare a intereselor și obiectivelor de securitate a tuturor membrelor. Mai mult, chiar și după ultimele două valuri de extindere, UE consideră PESA ca fiind un proiect deschis și permite participarea la activități pe dimensiunea de apărare și s statelor candidate, precum și a țărilor NATO non-UE, care contribuie, de exemplu, la misiuni derulate sub comanda Uniunii Europene.
După ultimele două runde de extindere, factorul instituțional a câștigat în importanță, având în vedere dificultatea ajungerii la consens la un număr de 27 de state membre, pentru a garanta o acțiune comună în situația unui conflict.
Uniunea Europei Occidentale, creată în 1954, a furnizat cadrul instituțional pentru apărarea colectivă a statelor membre (articolul V din Tratatul de la Bruxelles modificat). La reuniunea la nivel înalt a Comunității Europene de la Maastricht din 1991, s-a decis ca UEO să devină parte integrantă a dezvoltării Uniunii Europene și va acționa ca brațul înarmat al acesteia, menținându-și, în același timp, autonomia. În 1992, Consiliul de Miniștri ai UEO au decis, la Petersberg, definirea unui nou rol operațional al structurii, declarând capacitatea organizației de a disloca unități pentru misiuni umanitare și de salvare, pentru misiuni de menținere a păcii și misiuni de luptă în contextul managementului crizelor, inclusiv impunerea păcii. Aceste misiuni, numite Petersberg, au fost incluse în Tratatul de la Amsterdam, care a fost semnat în 1997 și a intrat în vigoare la 1 mai 1999. Tratatul de la Amsterdam a confirmat, de asemenea, statutul UEO de parte integrantă a Uniunii Europene și furnizoare de capacități de apărare pentru UE (articolul 17 din Tratat). Prin urmare, calitatea de membru în cele două organizații, precum și întrunirile acestora au fost din ce în ce mai mult aliniate. Cu toate acestea, date fiind metodele de lucru diferite ale organizațiilor, precum și reticența unora dintre marile puteri militare europene de a conferi o vizibilitate mai mare UEO, unica instituție europeană care a fost de la început constituită exclusiv pentru a asigura apărarea Uniunii, a jucat un rol periferic în implicarea UE în ultimele crize care au necesitat intervenție militară și/sau civilă.
B Structura procesului decizional al Uniunii Europene în domeniul PESA
Procesul decizional ce stă la baza dezvoltării Politicii Europene de Securitate și Apărare este de tip interguvernamental. Reprezentanții statelor membre, națiunile deținând rolul central în elaborarea liniirlor directoare în domeniul securității și apărării, se reunesc și iau decizii care direcționează ulterior politica Uniunii în domeniu. Reuniunile au loc la cel mai înalt nivel (Consiliile Europene), la nivelul miniștrilor de externe (Consiliul Afaceri Generale și Relații Externe), la nivelul reprezentanților naționali cu rang de ambasadori (Comitetul Reprezentaților Permanenți), reprezentanți naționali militari (șefii statelor majore, în Comitetul Militar). Deasemenea, pe lângă aceste reuniuni, funcționează un întreg aparat de experți naționali ce lucrează în reprezentanțele naționale la Bruxelles. La procesul decizional poate participa, în funcție de situație, și Comisia Europeană, în timp ce Parlamentul European are un rol consultativ (vezi Figura nr.2).
Rolul Consiliului European, în conformitate cu prevederile Tratatului UE, este de a elabora coordonatele generale pe care se construiește, ulterior, acțiunea PESA. Mai departe, Consiliul de Miniștri este responsabil de implementarea acestor coordonate generale, recomandând înalților reprezentanți naționali, strategii comune, pe care ulterior le pun în aplicare.
Figura nr.1: procesul decizional în domeniul PESA
La nivelul Consiliului de Miniștri, care întrunește reprezentanții naționali cu rang de miniștri, problematica PESA este gestionată de către Consiliului Afaceri Generale și Relații Externe (CAGRE) . CAGRE se reunește la nivelul miniștrilor de externe, de regulă, lunar, dar și de câte ori este nevoie. La aceste reuniuni participă nu numai reprezentanții naționali, ci și Secretarul General și delegați din partea Comisiei.
CAGRE se întâlnește în formate diferire, în funcție de problematica dezbătută. Miniștrii apărării întâlnesc în format CAGRE de două patru ori pe an (în timp ce la NATO reuniunile a nivel de miniștri sunt în număr de trei, două informale și una formală). Din cele două reuniuni semestriale, organizate de fiecare președinție a Consiliului în parte, prima este informală și este organizată la jumătatea președinției, iar a doua este formală (implică luarea unor decizii care orientează dezvoltarea PESA) și are loc la sfârșitul acesteia. Reuniunile sunt prezidate de ministrul de externe al statului care deține Președinția Consiliului UE. Reprezentanții permanenți ai statelor membre constituie COREPER (Comitetul Reprezentanților Permanenți) și au un rol foarte important în pregătirea reuniunilor la nivel de miniștri, de aceea lucrând în două comisii diferite, COREPER I și COREPER II. Politica europeană de securitate și apărare este gestionată de reprezentanții naționali în COREPER II.
Ca procedură, Consiliul European este principala structură care stabilește direcțiile politice care au rezultat în urma reuniunilor periodice la cel mai înalt nivel. Ulterior, Consiliul Uniunii Europene, cu sprijinul Secretariatului General și, eventual, al Comisiei Europene, cooperează în vederea implementării acestor decizii prin elaborarea de politici specifice. În cadrul Consiliului, Comitetul Politic și de Securitate joacă rolul principal în acest proces.
Comitetul Politic și de Securitate nu acționează în vid de informații și recomandări. Din contră, acesta se sprijină pe contribuția mai multor structuri, precum: Comitetul Militar, Comitetul pentru Aspectele Civile din Managementul Crizelor, dacă este cazul Comisia Europene, precum și diverse structuri administrative și de sprijin care funcționează în Secretariatul General al Consiliului. Beneficiind de aceste elemente, reprezentanții naționali din Consiliul Politic și Militar (reprezentanți cu rang de ambasadori), notează și avizează propunerile pentru Comitetul Reprezentanților Permanenți, care negociază pentru armonizarea diverselor aspecte asupra cărora nu s-a obținut consensul. Șefii de stat și de guverne aprobă, în final, documentul, în cadrul reuniunilor Consiliului European, după obținerea acordului miniștrilor de externe reuniți în Consiliul UE.
C. Structura instituțională în domeniul PESA
Secretarul General / Înalt Reprezentat pentru PESC
Secretarului General al Consiliului UE are, începând cu Tratatul de la Amsterdam și rolul de Înalt Reprezentant pentru PESC (SG/ÎR pentru PESC) . După Summit-ul franco-britanic de la St. Malo, odată ce s-a trecut la integrarea PESA în pilonul II al Politicii Externe și de Securitate Comună, deținătorul acestei funcții a primit atribuții și pe linia securității și apărării. Acest post este ocupat în prezent de Javier Solana, care a fost ministru de externe al Spaniei și secretar general al NATO.
Pentru a se putea îndeplini aceste atribuții și responsabilități, a fost constituită o structură specială, o Unitate Politică de Planificare și Avertizare Timpurie. În conformitate cu Tratatul de la Amsterdam, această unitate politică are ca responsabilități analizarea, alături de monitorizare, a principalelor evoluții care fac obiectul Politicii Externe și de Securitate Comună, analiza intereselor Uniunii în domeniul politicii externe și de securitate, în eventualitatea apariției unor situații cu potențial conflictual, realizarea avertizării timpurii și redactarea, la cerere a diverse analize, propuneri de politici și proiecte strategice.
După jumătatea deceniului nouă din secolul trevut, odată cu dezvoltarea PESA, șefii de state și de guverne ai statelor membre au decis înființarea a noi instituții și structuri care să fie capabile să furnizeze Consiliului Uniunii Europene toată documentația și toate analizele necesare luării de decizii rapide în domeniul PESA. Astfel, au fost înființate structuri precum Comitetul Politic și de Securitate (Political and Security Committee – PSC), Comitetul Militar (European Union Military Committee – EUMC) și Statul Major Militar (European Union Military Staff – EUMS), în ianuarie 2001.
Comitetul Politic și de Securitate (PSC)
Principalul rol este ocupat, în procesul de elaborare a măsurilor din domeniul PESA, de Comitetul Politic și de Securitate (PSC). Situat, în procesul de luare a deciziilor, la nivelul politico-strategic, Comitetul Politic și de Securitate are un rol central în gestionarea răspunsului Uniunii Europene în gestionarea crizelor. Pentru îndeplinirea rolului de principală structură de conturare a deciziilor, PSC evaluează periodic mediul internațional de securitate, în funcție de care elaborează politici și gestionează aplicarea lor și, nu în ultimul rând, elaborează linii directoare pentru dezvoltarea capacităților militare. În cazul în care apare posibilitatea izbucnirii unui conflict sau unei crize, Comitetul politic și de Securitate elaborează diversele opțiuni posibile pentru acțiune, în vederea deciziei Consiliului UE.
Referitor la relațiile cu altre structuri și instituții ale PESA, PSC a dezvoltat o relație specială cu Reprezentantul Special/Înaltul Reprezentant pentru PESC. Această relație este evidenșțiată și de faptul că Înaltul Reprezentant poate prezida, în funcție de discuții, ședințele Comitetului Politic și Securitate. O altă relație apropiată a PSC este cea cu Comitetul Militar, de la care primește recomandări și soluții militare, PSC-ul elaborând propunerile politico-strategice. La fel ca Înaltul Reprezentant al PESC, președintele Comitetului Militar poate participa, ocazional, la ședfințele PSC. Comisia Europeană este din ce în ce mai implicată în lucrările și activitatea PSC, începând cu 2005, participând la reuniunile acestui Comitet.
Cu privire la activitatea PSC în domeniu intervenției cu capacități civile, Comitetul Politic și de Securitate este sprijinit de Comitetul pentru Aspectele Civile din Managementul Crizelor (CIVCOM), căruia îi transmite orientări politice. CIVCOM are ca principală responsabilitate elaborarea de propuneri, recomandări și soluții cu privire la aspectele civile implicate de gestionarea crizelor de către Uniunea Europeană. CIVCOM constituie echivalentul civil al Comitetului Militar, iar la reuniunile sale participă reprezentanți naționali ce își desfășoară activitatea în cadrul Reprezentanțelor Permanente de la Bruxelles.
Reveniând la activitatea PSC, din punctul de vedere al reprezenării și organizării activității acestui Comitet, statele membre UE, participante la PESA, sunt reprezentate la nivel de ambasadori, cu câte un reprezentant. În afară de întâlnirile la nivelul reprezentanților statelor membre, sunt organizate reuniuni și cu reprezentanți ai nstatelor ne-membre (sau terțe), cum ar fi reuniunea troicii (fosta, actuala și viitoare președinție a Consiliului UE) cu Rusia și reuniuni ale PSC cu NATO (prin Consiliul Nord-Atlantic). La reuniunile PSC participă reprezentanți ai serviciului juridic din cadrul Secretariatului General al Consiliului, reprezentanți ai Comisiei Europene. Totodată, au fost formalizate și reuniuni Troica PSC cu reprezentați la nivel ambasadorial ai statelor terțe (de exemplu Troica PSC – Rusia), precum și reuniuni PSC-Consiliul Nord Atlantic (structura similară de la nivelul NATO). Reuniunile PSC au loc de două ori pe săptămână și sunt sprijinite de Grupul Politico-Militar (Political-Military Group – PMG). Acesta este constituit din experți ai statelor membre care activează în cadrul Reprezentanțelor Permanente.
Comitetul Militar al UE (EUMC)
Comitetul Militar este cea mai importantă structură militară la nivelul UE. Ca și în cazul Comitetului Militar al NATO, acesta este compus din șefii apărării (șefii statelor majore) statelor membre. Președintele Comitetului Militar al UE este un general. Acesta este numit de Consiliul Uniunii Europene pentru un mandat de trei ani. În prezent, această poziție este deținută de generalul francez Henri Bentégeat.
Comitetul Militar
generalul francez Henri Bentégeat.
Rolul principal al Comitetului Militar este de a asigura consiliere și de a oferi recomandări pentru Comitetul Politic și de Securitate, în situația în care apare nevoia derulării unei operații multinaționale de gestionare a crizelor și de elaborare a conceptului de management al crizei (numai aspectele militare). Un alt atribut asigurat de Comitetul Militar este de a elabora obiectivele Uniunii Europene în ceea ce privește capacitățile militare necesare a fi dezvoltate, în funcție de cerințele PSC-ului.
În relația cu structurile subordonate, EUMC asigură orientările generale în domeniul militare pentru experții Statului Major Militar al Uniunii Europene, structura administrativă care sprijină activitatea EUMC. Referitla la cooperarea cu NATO, între EUMC și Comitetul Militar al Alianței Nord-Atlantice există și funcționează o serie de reglementări sub forma aranjamentelor de cooperare.
Pentru gestionarea dezvoltării capacităților militare necesare la nivelul Uniunii Europene, a fost creată o structură de lucru, Grupul de Lucru pentru Obiectivul Global (HTF), care sprijină activitatea EUMC și care este încadrată cu experți proveniți din partea statelor membre și din Statul Major al Uniunii Europene.
Statul Major Militar al UE (EUMS)
Această structucă, care are ca principal obiectiv sprijinirea activității EUMC-ului, este parte componentă și își desfășoară activitatea în cadrul Secretariatului General al Consiliului UE. El este constituit de reprezentanți militari ai statelor membre, care secondează activitatea depusă de experții militari ai UE. Din punctul de vedere al responsabilităților, EUMS are ca princpale obiective asigurarea avertizării timpurii, realizarea de evaluări ale situațiilor mediului de securitate și planificarea strategică, ce trebuie realizată pentru toată gamă de misiuni militare ale UE, cu sau fără sprijinul capacităților NATO. Mai exact, se au în vedere misiunile UE de menținere a păcii, misiuni de management al crizelor ce implică forțe combatante, precum și misiunile de dezarmare și reconstruire a sectorului de securitate. Structura EUMS este prezentată în Figura nr. 3.
Din punctul de vedere al conducerii, directorul general al EUMS are un mandat de 3 ani. În prezent, această funcție este ocupată de reprezentantul Marii Britanii, general-locotenent A.D.Leakey.
Pe lângă structurile de mai sus, PESA, ca și problematică, este manageriată, la nivelul Secretariatului General, de Direcția Generală pentru Relații Externe (DG E) – a se vedea Figura nr.4.
Structura procesului decizional pentru operații de management al crizelor
Tratatul Uniunii Europene se referă la „managementul situațiilor de criză”, inclusiv sub aspectul operațiilor ce vor fi derulate de către Uniunea Europeană. Tot TUE stabilește și rolul Consiliului Uniunii și al PSC pe această dimensiune.
În situația apariției unei crize, și în cazul în care Comitetul Politic și de Securitate decide, UE are două alternative de a lansa o operație pentru managementul crizei, fie prin utilizarea propriilor resurse, fir cu recurs la capacitățile și resursele NATO Concordia și Althea sunt exemple de misiuni derulate cu recurs la capacitățile și resursele NATO, în timp ce Artemis și EUFOR, în R.D. Congo, sunt exemple de misiuni militare autonome ale UE.
Figura nr.3: relația dintre structurile strategice ale UE (PESA) și NATO în procesul de derulare a unei operații UE (cu recurs la NATO sau autonomă)
Dacă se decide lansarea unei operații cu utilizarea resurselor și capacităților NATO, Acordurile „Berlin Plus” asigură parametrii de cooperare. Din acest punct de vedere, încheierea, în 2003, a acordurilor „Berlin Plus”, a pus bazele cooperării structurate între UE și NATO. Acordurile „Berlin Plus” au la bază un număr de patru principii: 1. Uniunea Europeană are accesul garantat la capacitățile de planificare ale Alianței Nord-atlantice; 2. resursele și capacitățile solicitate sunt disponibile; 3. UE are permanent acces la structurile de comandă ale NATO de pe continentul european; 4. schimbul de informații este gestionat prin intermediul unor acorduri încheiate între cele două organizații.
Figura nr. 4: mecanismul de consultare pentru o operație UE cu recurs la capacitățile NATO
Procesul de realizare a consultărilor cu structurile de decizie ale NATO, pentru asigurarea accesului UE la mijloacele și capacitățile Alianței Nord-Atlantice, în cazul unei operații conduse de Uniunea Europeană în conformitate cu acordurile „Berlin+ ”, parcurge etapele prezentate în figura nr.6. În situația în care se decide că este necesară intevenția autonomă a UE pentru gestionarea crizelor, PSC gestionează situația și elaborează opțiunile care pot reprezenta răspunsul Uniunii. Procesul de planificare este compus din trei etape principale: elaborarea conceptului ce stă la baza managementului crizei (conceptul de management al crizei), dezvoltarea opțiunilor strategico-militare și realizarea planificării operaționale, militare, concrete.
În procesul de elaborare a Conceptului de Management al Crizei, Comitetul Politic și de Securitate este actorul central, prezentând în acest document principalele obiective politice și militare ale misiunii ce se intenționează să fie lansată. Detaliile militare sunt incluse în urma consilierii și recomandărilor Comitetului Militar, sprijinit de Statul Major Militar. În situația în care este vorba de o operație mixtă (civil-militară) sau civilă, recomandările sunt oferite de Comitetul pentru Aspectele Civile din Managementul Crizelor. După finalizarea de către PSC a conceptului de management al crizei, acesta este aprobat de Consiliul UE, urmând ca opțiunile strategică-militare să fie definite de Comitetul Militar. Acesta transmite opțiunile militare PSC, împreună cu o serie de recomandări. În urma propriei evaluări, PSC propune un proiect de decizie spre aprobare Consiliului.
PSC solicită Comitetului Militar elaborarea deciziei de planificare militară a operației. Ulterior, comandantul operației schițează conceptul operației (CONOPS) și planul operațional (OPLAN), care sunt evaluate la nivelul EUMC și COPS și înaintate COREPER. În general, avizul COREPER este urmat de decizia favorabilă a Consiliului UE.
Ofertele formale de pachete de forțe se fac de către statele membre, pe baze voluntare, în cadrul unei Conferințe de Generare a Forței, la care pot participa și propune oferte și țările terțe interesate. În Anexa nr. 4 se poate observa o schemă a procesului de planificare strategică militară pentru o operație autonomă a Uniunii Europene.
5.2. Capacitățile militare ale UE de management al crizelor
A. Cadrul general
Asigurarea capacităților militare a fost o problemă care s-a aflat în centrul Politicii Europene de Securitate și Apărare încă din primele momente ale lansării acesteia, după Summit-ul franco-britanic din 1998, de la Saint-Malo. Perioada următoare a fost marcată de eforturi pentru asigurarea Uniunii cu capacitățile necesare astfel încât să poată răspunde în mod rapid și eficient riscurilor și amenințărilor la adresa securității Europei.
Prima etapă în abordarea problematicii dezvoltării capacităților de apărare a vizat remedierea deficiențelor cantitative. „Obiectivul Global” de la Helsinki (Helsinki Headline Goal – HHG sau HG 2003) a definit, în acest sens, nevoile europene în domeniu, fixând și termenele până la care obiectivele identificate să fie atinse. La Helsinki, liderii europeni au agreat ca până în 2003, statele membre să fie capabile să disloce până la 50-60.000 de militari, în maximum 60 de zile, să mențină această forță în teatru pentru cel puțin 1 an, și să poată îndeplini întreaga gamă a misiunilor de tip Petersberg.
În iunie 2000, Consiliul European a aprobat un obiectiv civil care prevedea ca, până în anul 2003, statele membre să fie capabile să mobilizeze până la 5000 de ofițeri de poliție pentru misiuni internaționale, 200 de judecători, procurori și alți experți civili. 1000 din cei 5000 de ofițeri de poliție ar trebui să fie dislocabili în maximum 30 de zile.
A doua etapă în dezvoltarea capacităților de apărare ale Uniunii a constat în trecerea de la abordarea cantitativă la cea calitativă. Strategia de Securitate a UE a furnizat elementele de orientare pentru generarea capacităților domeniul securității și apărării, liderii europenei adoptând un nou Obiectiv Global cu termen 2010 (HG 2010), pentru capacitățile militare, și un Obiectivul Civil cu termen 2008 (Civilian Headline Goal 2008).
În paralel, în baza deciziei Consiliului din noiembrie 2001, a fost lansat Planul European de Acțiune în domeniul Capabilităților (ECAP), proces demarat cu scopul explicit de a soluționa deficiențele identificate în domeniul capacităților de apărare. Echipele de experți constituite în acest sens (19 inițial, 14 în faza a doua) se întruneau independent, fiecare grup era coordonat de o „națiune cadru”, iar activitatea tuturor grupurilor a fost coordonată de Grupul de lucru pentru Obiectivul Global în domeniul capacităților, sprijinit de Statul Major Militar al UE. Progresele în remedierea deficiențelor erau înregistrate și raportate semestrial Consiliului UE, conform „Mecanismului privind Dezvoltarea Capacităților”, adoptat de Consiliul UE în februarie 2003.
„Mecanismul privind Dezvoltarea Capacităților” are la bază principiul autonomiei decizionale a Uniunii și al naturii voluntare a contribuțiilor statelor membre. Consiliul European definește obiectivele politice ale Uniunii în domeniul dezvoltării capacităților militare, iar miniștrii apărării joacă un rol central în procesul dezvoltării acestora. Comitetul Militar (EUMC) elaborează Catalogul de Cerințe, avizat de Comitetul Politic și de Securitate (PSC) și, mai departe, la nivelul Consiliului UE. Catalogul de Cerințe definește scenariile ilustrative și ipotezele de planificare strategică, care să conducă la identificarea capacităților militare necesare acțiunii UE. Statele membre angajează voluntar forțe și capacități militare pentru Catalogul de Forțe al Uniunii Europene. Aceste oferte sunt comparate cu solicitările din Catalogul de Cerințe și este elaborat Catalogul de Progrese care prezintă o evaluare structurată a deficitelor identificate, în termeni calitativi și cantitativi. De asemenea, la finalul fiecărei președinții, se elaborează Raportul Unic privind Progresele, care prezintă progresele înregistrate în perioada de referință (6 luni).
Elaborarea acestor documente urmează același parcurs: componentele militare sunt elaborate de Comitetul Militar, transmise Comitetului Politic și de Securitate, care le înaintează mai departe, însoțite de recomandările proprii, Consiliului UE și în final șefilor de stat și de guvern, la nivelul Consiliului European (vezi Figura nr.7).
Figura nr.5: Mecanismul de dezvoltare a capacităților militare în cadrul Uniunii Europene
Conceptul Grupurilor de Luptă ale UE
Propunerea trilaterală făcută de Franța, Marea Britanie și Germania, de constituire a Grupurilor Tactice de Luptă ca și capacitate de reacție rapidă a Uniunii Europene, conține propuneri specifice pentru misiunile, gradul de dislocare și susținere al forțelor în teatru și pentru angajamentele de comandă și control pentru un grup tactic de luptă al UE (EU BG). Astfel, propunerea făcută de unele dintre statele membre în ceea ce privește „Conceptul grupurilor de luptă”, ca o contribuție importantă în procesul de obținere a unui răspuns rapid în cadrul UE și care a fost aprobată de către Consiliul de Afaceri Externe și Relații Internaționale (GAERC) la data de 22 martie 2004, constituie punctul de plecare pentru conceptul EU BG. În aceeași lună, Comitetul Militar UE a solicitat Statului Major Militar UE să dezvolte conceptul EU BG.
Câteva săptămâni mai târziu, pe 6 aprilie 2004, un sprijin important pentru dezvoltarea Conceptului Grupului de Luptă a fost acordat în cadrul ședinței informale a miniștrilor apărării. La această reuniune, miniștri apărării au aprobat înființarea unui număr de grupuri de luptă, până în anul 2007. La întâlnirea Consiliului de Afaceri Externe și Relații Internaționale ce a avut loc la data de 17 mai 2004, reprezentanții au aprobat Obiectivul Global 2010, în care grupurile de luptă ar putea juca rolul de „element cheie”. Pe 17-18 iunie 2004, Consiliul European a aprobat Obiectivul Global 2010, dând un nou impuls viitoarelor Grupuri de Luptă ale UE (EU BGs). Conceptul EU BG a fost aprobat de către Comitetul Militar UE în data de 14 iunie 2004. În cele din urmă, la Conferința de Angajare a Capabilităților Militare din noiembrie 2004, statele membre UE și-au luat de înființare a EU BGs. În concluzie, la această conferință a fost aprobată înființarea a 13 grupuri de luptă UE și capabilitățile asociate.
Evenimentele cheie ce au determinat dezvoltarea unui Concept EU BG
Ce sunt grupurile de luptă EU BG?
Un grup tactic de luptă este compus din 7500 de persoane. Cu numeroase aeronave la dispoziție, acesta are o capacitate semnificativă de proiecție a forței. Concret, un EU BG este eficient din punct de vedere militar, credibil, are o capacitate de dislocare rapidă, are un pachet de forțe bine stabilit, capabil să susțină singur operațiile, sau doar să susțină faza inițială a unui operații complexe. Această definiție, care apare frecvent în documentele oficiale UE, ne arată că grupurile de luptă reprezintă cel mai mic pachet de forțe capabil să susțină singur o operațiune, având inclusiv abilitatea de a contribui în cadrul unei forțe inițiale de acțiune.
În ceea ce privește luarea deciziei, UE urmărește să poată acționa în termen de 5 zile de la aprobarea de către Consiliu a conceptului de management al crizei. În ceea ce privește capacitatea de dislocare, țelul este de a dispune de forțe ce pot implementa obiectivele misiunii în teren într-un termen de 10 zile după ce UE a luat decizia să lanseze operația. Pentru a permite dislocarea într-un termen atât de scurt, un pachet EU BG ar trebui ținut la nivelul gata de luptă (readiness) de 5–10 zile.
Un EU BG poate fi constituit de un singur stat membru UE sau de o națiune cadru cu sprijinul altor țări colaboratoare. De exemplu, Grupul de Luptă Nordic (NBG), care este în așteptare timp de 6 luni începând cu ianuarie 2008, include contribuțiile Norvegiei, care nu este țară membră UE dar este în NATO. Conform Concluziilor Consiliului European de la Nisa,
Statele Membre sunt invitate să includă în grupurile lor de luptă țările membre NATO care nu sunt în Uniunea Euroepană și alte țări care candidează pentru integrarea în UE. Statele membre sunt invitate să aibă în vedere includerea în grupurile lor de luptă și a altor potențiali parteneri.
În ianuarie 2005, EU BGs au atins Capabilitatea Operațională Inițială (Initial Operational Capability – IOC). În timpul acestei perioade, care a durat până în decembrie 2006, cel puțin un grup de luptă era în așteptare pentru o perioadă de 6 luni înainte de a fi înlocuit. În prima jumătate a anului 2005, atât Marea Britanie cât și Franța au colaborat în cadrul unui grup de luptă, iar în a doua jumătate a anului, Italia a constituit un grup de luptă.
La 1 ianuarie 2007 a fost îndeplinită Capabilitatea Operațională Totală (Final Operational Capability – FOC). Începând din acel moment, obiectivul UE a fost de a avea capacitatea de a întreprinde operațiuni de răspuns rapid cu două grupuri de luptă independente, cu abilitatea de a lansa operațiuni aproape simultan. Primele două grupuri din cadrul FOC sunt compuse din Germania, Olanda și Finlanda, iar Franța și Belgia reprezintă următoarea structură de forțe. (Tabelul nr.2).
Tabelul nr.2:
Programul de standby al grupurilor de luptă UE
NOTE: Participarea Irlandei în NBG este probabilă dar nu este încă oficială. Vezi articolul lui Conor Lally „Forțele terestre se vor include in primul lor EU BG în 2008” Irish Times, 27 decembrie 2006.
Compunerea forței
Tipologia de constituire a unui Grup Tactic de Luptă are la bază forțe de dimensiuni reduse, dar credibile din punct de vedere al eficienței militare. Este rapid dislocabil, capabil de acțiuni independente sau ca forță de prim impact în faza inițială a unei operații militare extinse. Are dimensiunea unui batalion, consolidat cu elemente de sprijin de luptă și unități logistice, precum și capacitățile necesare de transport aerian și naval. Are la bază principiul multinaționalității. Poate fi constituit atât pe principiul „națiune cadru”, cât și ca o coaliție multinațională de state membre, dar cu respectarea condițiilor de interoperabilitate și eficiență militară. De asemenea, pot participa state în curs de aderare, candidate sau state terțe. Un Grup Tactic de Luptă trebuie să fie asociat, în prealabil, cu un comandament al forței și un comandament operațional. Trebuie să fie capabil să se autosusțină în teatru pentru 30 de zile, cu extensie până la 120 de zile.
EU BGs angajate de către statele membre UE au o compunere generică de aproximativ 1500 de militari. Acestea se bazează pe un pachet de forțe la nivel batalion de arme mixte cu un sprijin de luptă și un sprijin logistic de luptă adecvat. Tot pachetul EU BG poate include o serie de elemente operaționale și logistice și astfel se va depăși numărul de 1500 de persoane.
Un EU BG standard poate include un comandament, trei companii de infanterie și personal de sprijin corespunzător. Tipurile specifice de unități pot include infanterie mecanizată, unități de sprijin de luptă (de exemplu unitatea de sprijin de foc) și elemente de sprijin logistic (ex: centru medical). Combinația între aceste trei categorii diferite de personal permit unui EU BG să acționeze independent și să-și asume diferite misiuni. Cu toate acestea, ar trebui remarcat că structura EU BG depinde de țările participante atât din punct de vedere al personalului cât și al echipamentului. Având în vedere că nu există o structură standard a grupului de luptă, țările participante au libertatea de alegere în ceea ce privește compunerea și caracteristicile sale. Figura nr.8 prezintă o schemă a unui EU BG.
În principiu, Grupurile Tactice de Luptă au o configurație similară, chiar dacă există particularități. Structura unui Grup de Luptă se bazează pe un batalion de infanterie mecanizată, compus din trei sau patru companii, un comandament al forței (Force Headquarters) și o subunitate logistică. Batalionului îi sunt atașate diferite subunități specializate (geniu, apărare antiaeriană, cercetare) capabile să ofere sprijin de luptă în caz de nevoie, dar și unități de sprijin logistic (medical, mentenanță, transport). Procesele de operaționalizare, certificare și instruire sunt responsabilitate națională, dar se derulează în baza standardelor și criteriilor formulate de Uniunea Europeană (similare cu cele ale NATO).
Figura nr.6: Structura clasică a unui Grup Tactic de Luptă
Notă: Comandamentele operațiunilor nu fac parte din pachetul EU BG. Tipurile specifice de sprijin de luptă, sprijin logistic de luptă și componentele operaționale / strategice vor depinde de caracteristicile operațiunii.
Sursă: Adaptare după Ron Hamelink: „Conceptul Grupurilor de Luptă: Un pachet de forțe multinaționale”, Statul Major Militar al UE, Primăvară/Vară 2006, pag 13
Din perspectiva procesului decizional, nivelul de ambiție al UE vizează adoptarea deciziei privind lansarea unei operații în termen de 5 zile, forța urmând să fie dislocată în teatrul de operații în maxim 10 zile de la aprobarea de către Consiliu a conceptului misiunii (vezi Figura nr.9).
Figura nr.7: procesul de dislocare a EU BG
Comitetul Politic și de Securitate joacă un rol cheie în procesul decizional privind lansarea unei misiuni UE cu recurs la Grupurile Tactice de Luptă. Spre deosebire de procedura decizională în cazul unei operațiuni clasic de management al crizelor, viteza este criteriul central pentru o astfel de misiune. În acest sens, procesul de planificare este simplificat, documente de planificare operațională fiind inițiate chiar înainte de decizia Consiliului de demarare a operației.
Capacitatea de a disloca rapid forțe pentru a răspunde unei crize, în special în contextul obiectivului atingerii capacității operaționale depline pentru Grupurile de Luptă în 2007, este una din problemele cheie în domeniul dezvoltării capacităților militare ale UE. Problema transportului strategic a fost abordată la nivelul Planul European de Acțiune în Domeniul Capacităților (ECAP), în cadrul grupurilor de proiect coordonate de Germania (transport aerian), Grecia (maritim), Spania (Realimentare în aer). Din 2003, în cadrul ECAP a fost introdus conceptul abordării globale a dislocării forțelor (Global Approach on Deployability – GAD), în scopul îmbunătățirii transportului strategic printr-o utilizare mai eficientă a tuturor mijloacelor existente în acest domeniu. Obiectivul Global 2010 face, de asemenea, referiri la capacitatea de dislocare ca obiectiv cheie pentru eforturile statelor membre. În acest sens, se urmărește realizarea coordonării în domeniul transportului strategic întrunit având ca obiectivul final realizarea, până în 2010, a capacității necesare și eficienței depline în acest domeniu, în toate componentele (aerian, naval, terestru).
De la angajamentul inițial al EU BG, făcut la Conferința de Angajare a Capabilităților Militare în noiembrie 2004, contribuțiile sunt anunțate de două ori pe an în cadrul Conferinței de Coordonare a EU BG. Prima conferință a fost organizată în mai 2005 și de obicei sunt organizate în lunile mai și noiembrie ale fiecărui an. Pe timpul Conferinței de Coordonare a EU BG, statele membre UE prezintă structura potențialelor contribuții și când acestea pot fi considerate cu statut de standby. La capabilitatea operațională totală (FOC) sunt oferte de EU BG cu perspective ce trec de anul 2010. Conferințele de Coordonare a EU BG au o planificare făcută pe următorii 5 ani cu detalii elaborate in funcție de apropierea perioadei de standby (anexa nr.3).
Țările membre UE ce au constituit un EU BG sunt responsabile pentru generarea de forțe pentru întregul grup de luptă, incluzând elementele strategice și operaționale. Acest proces de generare este un proces multinațional fiind făcut împreună cu ceilalți parteneri din grupul de luptă, fără a se ține cont dacă sunt sau nu sunt state membre UE. Comandamentul Operațiunii nu face parte din acest pachet.
Misiuni
Misiunile cărora Grupurile de Luptă trebuie să le răspundă – cele de tip Petersberg, plus cele din Strategia de Securitate Europeană și Obiectivul Global 2010 – acoperă 5 scenarii: 1. asistență umanitară; 2. evacuare; 3. prevenirea conflictelor; 4. stabilizare și reconstrucție (include consiliere militară pentru țări terțe și reforma sectorului de securitate); 5. separarea părților prin forță – misiuni de luptă de înaltă intensitate (tabelul nr.3)..
Tabelul nr.3: Misiunile și sarcinile PESA
După cum se observă în tabelul nr.2, scopul misiunilor PESA este vast. În concordanță cu planificatorii, grupurile de luptă sunt utile în întreaga gamă a acestor obiective. Cu toate acestea, datorită mărimii relativ mici, potențialul lor este cel mai bine pus în valoare în cadrul unor sarcini limitate ca durată și intensitate. În concordanță cu cerințele subliniate în Propunerea Trilaterală, EU BGs sunt menținute în teatru pentru 30 de zile, cu posibilitatea de extindere a acestei perioade până la 120 de zile dacă este contingentul este asigurat logistic corespunzător.
Începând cu 1 ianuarie 2007, UE are capacitatea operațională deplină pe această dimensiune, care implică posibilitatea derulării simultane a două operații militare utilizând Grupurile de luptă, pe toată gama celor 5 scenarii. În acest sens, a fost conceput un mecanism prin care 2 astfel de structuri să se afle, în permanență, în stand-by pentru o perioadă de 6 luni. Din perspectiva procesului de generare a pachetelor de forțe, sunt organizate conferințe semestriale de coordonare, în cadrul cărora se realizează planificarea ofertelor pe un orizont de 5 ani.
Ghidarea suplimentară în ceea ce privește tipul misiunii la care poate participa un EU BG poate fi derivată din 5 scenarii principale folosite pentru Catalogul de Cerințe 2005. Scenariile și exemplele de misiuni posibile sunt enumerate în tabelul nr.4. Scenariile se bazează pe Obiectivele Strategiei de Securitate Europene și cele de la Petersberg, chiar dacă sunt mai specifice.
Tabelul nr.4: scenariile militare
Notă: Scenariile nu sunt făcute conform capabilităților unui EU BG. Scopul lor este de a acoperi întreaga gamă a Obiectivului Global.
Sursă: Scenariile apar în urma „Dezvoltării Capabilităților Militare Europene: Catalogul de Forțe 2006 al Secretariatului Consiliului UE: Noiembrie 2006. Disponibil la:
http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/MilitaryCapabilitiesFC06backgroundNov06_en.pdf
Un alt mod de a aprecia potențialele misiuni ale EU BG este de a avea în vedere în ce situații ar putea fi acestea angajate. Sunt identificate cel puțin 3 categorii:
Operațiunile punte: Un EU BG poate fi dislocat într-o operațiune UE și angajat ca o forță în sprijinul trupelor care sunt deja în teatrul de operațiuni. Exemple de obiective specifice ar putea fi întărirea trupelor existente sau preluarea responsabilității pentru o anumită regiune geografică, în timp ce restul trupelor din teren se regrupează. În ambele cazuri, EU BG-ul este angajat pe o perioadă limitată. Dacă este angajat în sprijinul forțelor deja existente în teatru, EU BG rămâne sub controlul strategic și politic al UE. Folosirea unui EU BG în cadrul operațiunilor punte poate fi exemplificată prin sprijinul acordat de către UE forțelor MONUC ale UN în timpul Operațiunii Artemis.
Operații de răspuns rapid în cazul intrării inițiale – Dată fiind capabilitatea de răspuns rapid un EU BG poate fi angajat ca o forță de intrare inițială, premergător unei forțe mai puternice.
Operațiile independente – pentru operațiuni la scară mică ce necesită răspuns rapid.
Aceste scenarii nu sunt exclusive. Este posibil ca o misiune a unui EU BG să includă caracteristici din diferite categorii.
Nu există limite în ceea ce privește locul, în afara Europei, unde poate fi angajat un EU BG. Cu toate acestea, ca bază de planificare se vorbește adesea de existența unei raze de dislocare de 6.000 de km de Bruxelles. Trebuie menționat că această zonă de 6.000 de km a fost expusă în Declarația Touquet din 2003. Declarația se concentrează asupra acțiunilor de pe continentul african – o sugestie care a fost lansată în declarațiile ulterioare – întărește noțiunea că acești 6.000 de km de planificare reprezintă distanța aproximativă dintre Bruxelles și regiunea Marilor Lacuri în Africa.
B. Agenția Europeană de Apărare
Agenția Europeană de Apărare (EDA – European Defence Agency) a fost înființată prin decizia Consiliului UE din 12 iulie 2004 în scopul sprijinirii statelor membre în eforturilor lor de îmbunătățire a capacitățile europene de apărare destinate managementului crizelor, în cadrul Politicii Europene de Securitate și Apărare. Agenția a devenită pe deplin operațională de la 1 ianuarie 2005. Activitatea Agenției se bazează pe o abordare conceptuală integrată, orientată de nevoile și cerințele de capacități militare, conform ambițiilor politice reflectate în Politica Europeană de Securitate și Apărare. EDA a dezvoltat mecanisme de lucru pe principiul sinergiei eforturilor, care angajează toți actorii relevanți în procesele conduse de EDA. Astfel, în proiectele și inițiativele EDA sunt implicate guvernele țărilor membre participante la EDA (în principal ministerele apărării), structurile militare ale Consiliului UE (EUMC și EUMS – în procesele de dezvoltare a capacităților militare), alte instituții comunitare precum Comisia Europeană și Parlamentul European (legislația comunitară privind achizițiile publice pentru apărare, programul cadru de cercetare privind securitatea, proiecte privind capacitățile cu dublă utilizare – civilă și militară), actori externi (NATO, industria europeană de apărare, organizații europene de profil, medii academice și de cercetare).
Fiecare din cei trei ani de existență a EDA a fost marcat de realizări majore în cadrul acesteia, cu profunde implicații la nivel european. În anul 2005 a fost pregătit și adoptat de către miniștrii apărării din țările membre. Regimul interguvernamental, voluntar și fără implicații juridice, pentru încurajarea competiției pe piața europeană a echipamentelor de apărare, reglementat prin Codul de Conduită privind achizițiile transfrontaliere pentru apărare. Intrat în vigoare la 1 iulie 2006, în varianta inițială a ofertelor guvernamentale de contracte pentru industria de apărare, Regimul a avut succes în ceea ce privește angajarea guvernelor în această inițiativă. În martie 2007, Regimul a fost completat cu un nou buletin electronic destinat ofertelor prim contractorilor din industria de apărare pentru subcontractorii industriali din lanțul de furnizare, care vine să susțină IMM-urile din industria de apărare europeană. Există însă o reticență în accesarea și acordarea contractelor de achiziții pe baze transfrontaliere, determinată, între altele, de lipsa unor reglementări juridice europene în domeniul securității furnizării și informațiilor, transferurilor intracomunitare de echipamente și servicii pentru apărare, dar și de faptul că statele membre se prevalează de prevederile Art. 296 din Tratatul de Constituire a Comunității Europene, care exceptează piața produselor de apărare de la regulile competiției.
Prioritatea anului 2006 pentru EDA a constituit-o elaborarea Viziunii pe termen lung (Long Term Vision 2025 /LTV 2025) privind nevoile europene de capacități operaționale și industriale de apărare, în colaborare cu Institutul de Studii de Securitate al UE și Comitetul Militar și Statul Major Militar al Uniunii Europene.
Anul 2007 a însemnat lansarea și dezvoltarea unor procese și inițiative europene strategice sub egida EDA. Astfel, la 1 ianuarie 2007, a fost lansat procesul de elaborare a Planului de dezoltare a capacităților (Capability Development Plan/CDP), cu multiple implicații asupra celorlalte proiecte majore ale EDA: strategia privind Baza europeană industrială și tehnologică a apărării, strategia europeană privind R&T din apărare, standardizarea și dezvoltarea cooperării în domeniul armamentelor. Totodată, în cadrul EDA se desfășoară un amplu proces de îmbunătățire a generării proiectelor comune în domeniul R&T.
În perspectivă, se are în vedere finalizarea în iulie 2008 a unui prim proiect integrat al CDP, bazat pe rezultatele obținute pe cele patru domenii de lucru (o listă de priorități privind deficitele de capacități militare rezultate din procesul HG 2010, direcții de dezvoltare a capacităților bazate pe LTV și alte studii, oportunități de colaborare în cadrul programelor din domeniul apărării furnizate de statele membre pentru baza de date din cadrul EDA, lecții desprinse din experiența curentă a UE pentru viitoarele capacități militare). Un alt proiect major finanțat din bugetul operațional al EDA pe 2008, se bazează pe cooperarea inter-piloni (Comisia Europeană) și un studiu de fezabilitate al EDA, vizează realizarea tehnologiilor din apărare care să permită inserarea UAV în traficul aerian european. Totodată, vor fi dezvoltate și implementate strategiile europene privind baza industrială și tehnologică a apărării, R&T din apărare, cooperarea în domeniul armamentelor. De asemenea, se va analiza impactul pe care intrarea în vigoare a Tratatului de Reformă a UE, semnat în decembrie 2007, cu ocazia Consiliului European de la Lisabona, îl va avea asupra funcționării Agenției Europene de Apărare.
5.3. Capacitățile civile de management al crizelor ale UE
A. Managementul crizelor de către UE cu ajutorul mijloacelor civile
Statele membre UE au confirmat în mai multe rânduri că o abordare mai coerentă și mai integrată asupra managementului crizei este absolut necesară. De exemplu, Strategia de Securitate Europeană (ESS), adoptată la Consiliul European în decembrie 2003, indică explicit că este necesară o mai mare coerență pentru îmbunătățirea eficacității în gestionarea crizelor. Principala provocare în acest sens o constituie utilizarea laolaltă a mai multor instrumente și capacități create în diferite perioade de timp, în cadrul unor structuri instituționale diferite și din motive absolut diferite. O mai mare coerență necesită așadar complementaritatea în utilizarea instrumentelor UE (civile și militare) precum și o mai bună coordonare între instituțiile UE .
Un alt exemplu îl constituie Obiectivul Global 2008 pe probleme civile, adoptat la un an după ESS, prin care se menționează că: „o utilizare coerentă a instrumentelor comunitare și a PESA este deosebit de importantă pentru îmbunătățirea calitativă a capacității de acțiune UE”. Clarifică aria de acoperire a activităților UE, stipulând că: „dezvoltarea dimensiunii civile face parte din abordarea globală a UE în utilizarea mijloacelor civile și militare, pentru un răspuns eficient în cadrul întregului spectru de sarcini de gestionare a crizelor, cum sunt prevenirea conflictelor, menținerea păcii și sarcinile forțelor combatante implicate în managementul crizelor, printre aceste sarcini aflându-se și menținerea păcii și operațiile de stabilizare post –conflict”.
Structura actuală a Uniunii Europene, bazată pe cei trei piloni comunitari, nu reprezintă o arhitectură optimă pentru o abordare coerentă și integrată a prevenirii conflictelor și managementului crizei, și asta deoarece în momentul în care avem de-a face cu o situație de criză, domenii precum: ajutor, asistență, financiar, politic, măsuri militare, care sunt direct implicate, se pot afla în responsabilitatea unor piloni diferiți. Tratatul Constituțional intenționa să asigure un cadru instituțional pentru această „incoerență structurală”, aducând laolaltă sub umbrela Acțiunii Externe a Uniunii, domenii legate de managementul crizei precum: Politica Comună de Securitate și Apărare (Common Foreign and Security Policy – CFSP), Politica Comercială Comună, cooperarea cu țările din lumea a treia, ajutorul umanitar, acordurile internationale, relațiile cu organizațiile internaționale. În acest nou cadru, Ministrul Afacerilor Externe al Uniunii ar fi asigurat coordonarea diferitelor aspecte ale managementului crizelor și unitatea comenzii.
Cu toate acestea, procesul de ratificare a tratatului a fost suspendat, iar perspectiva pentru consolidarea oficială a instrumentelor, împărțite actualmente între primul și al doilea pilon a fost și ea suspendată pe o perioadă nedeterminată. După respingerea prin referendum a Constituției, de către Franța și Olanda, a existat o serie de speculații conform cărora s-ar lua unele decizii de către Consiliul European de repoziționare a unor relații externe, în cadrul tratatelor existente deja. Cu toate acestea, confirmarea în septembrie 2005 a faptului că unul din cele mai importante proiecte- Direcția de Acțiuni Externe a Uniunii- nu va intra in vigoare atâta timp cât nu există o Constituție UE, indică faptul că este puțin probabil ca orice modificări instituționale la nivelul executării acțiunilor externe de către UE să aibă loc în lipsa unui nou tratat.
Deoarece viitorul Tratatului instituind o Constituție pentru Europa este nesigur, studiul dedicat managementului crizelor cu ajutorul mijloacelor civile ale UE trebuie plasat în cadrul tratatelor existente deja, încercând să vedem cum și dacă se poate atinge un nivel mai ridicat de coerență și integrare a abordării CCM (Civilian Crisis Management- managementului crizelor cu ajutorul mijloacelor civile) în cadrul Uniunii. Impedimentele de natură juridică/ instituțională, financiară și administrativă nu pot fi depășite în lipsa unor modificări ale TEU sau în lipsa unor acorduri inter-instituționale.
Cu toate acestea, conform tratatului actual, Consiliul și Comisia împart responsabilitatea de a asigura consistența activităților externe ale UE, per ansamblu, în contextul relațiilor sale externe, în mediul de securitate, economic și politic actual; Consiliul și Comisia trebuie să coopereze în acest sens. Aceasta oferă baza legală pentru îmbunătățirea coerenței între diferite componente necesare eficientizării acțiunilor UE și îndeplinirea obiectivelor strategice. În al doilea rând, angajamentele politice ale UE, precum Programul pentru Prevenirea Conflictelor Violente și Obiectivul Global 2008 pe probleme civile sunt îndeajuns de solide pentru sprijinirea îmbunătățirii cooperării celor două instituții la nivel de lucru și pentru stabilirea unei viziuni comune mai integrate, cât privește crearea condițiilor de pace durabilă .
Dezvoltarea capacităților civile reprezintă o componentă la fel de importantă pentru PESA ca și cea militară. Consiliul European de la Feira, din iunie 2000, a stabilit patru domenii prioritare de acțiune în domeniul gestionării managementului crizelor civile. Uniunea urma să acționeze în direcția consolidării capacităților civile în domeniul poliție (pentru a permite UE să deruleze întreaga gamă de misiuni civile), stat de drept (în scopul consolidării sistemelor judiciare), administrare civilă (pentru a sprijini autoritățile locale în perioade de criză în domeniile administrativ, social, infrastructură), protecție civilă (sprijin rapid în cazul unor dezastre în contextul unor conflicte politice).
Începând din ianuarie 2003, când a fost lansată prima operație PESA- misiunea de poliție din Bosnia și Hertegovina, UE dislocat forțe pentru alte 15 operații civil-militare. Zece dintre acestea au fost de natură civilă, iar forțele au fost dislocate nu numai în Balcanii de Vest ci și în sudul zonei Caucaziene, zona de sud a Saharei, Orientul Mijlociu sau Asia de Sud Est. Numărul crescând al operațiilor de natură civilă, aria de acoperire geografică din ce în ce mai mare și diferitele tipuri de angajament pe care le-au solicitat, demonstrează că UE a înregistrat un progres operațional semnificativ în acest domeniu atât de delicat al managementului civil al crizelor, decât cel militar, care inițial fusese văzut ca o prioritate în dezvoltarea capacităților UE de răspuns la crize. Cerințele ulterioare pentru implicarea civilă a UE validează practic importanța acestei dimensiuni a gestionării crizelor, atât în prezent cât și în viitor, reprezentând în același timp și o adevărată provocare pentru Uniunea Europeană.
Cu toate că progresul operațional confirmă capacitatea de acțiune a UE și potențialul său ca factor de securitate, prima misiune PESA din Bosnia și Hertegovina a fost aspru criticată, cu doar câteva luni înainte de terminare. Argumentele aduse au fost mandatul necorespunzător, lipsa de experiență și lipsa de inspirație în luarea deciziilor, ineficiența personalului în lupta împotriva crimei organizate. Cu toate acestea, din moment ce EUPM ca primă operație PESA a fost considerată un exercițiu de învățare prin practică, criticile aspre erau de așteptat; chiar dacă misiunea nu și-a îndeplinit obiectivele, a asigurat totuși lecții învățate deosebit de importante.
În acest context, acest capitol examinează abordarea UE a managementului crizelor prin mijloace civile (EU CCM), așa cum este acesta stabilit în PESA. Capitolul începe cu clarificarea diferitelor sensuri ale CCM de la nivel UE, dar se concentrează apoi pe capacitățile operaționale civile UE, specificate de PESA și le analizează ca instrumente UE de management ale crizelor.
Capitolul de față prezintă eficacitatea acestor instrumente nu numai în sens operațional dar și în contextul mai larg al angajamentului UE la proiectarea stabilității și la impunerea păcii în afara granițelor, ținând cont și de faptul că procesul de construire a capacităților UE nu e încă desăvârșit. Managementul civil al crizelor în cadrul PESA este un proces care a demarat în 1999 și continuă încă în prezent, conform Obiectivului Global 2008 pe probleme civile (Civilian Headline Goal 2008). În consecință, evaluarea nivelului de dezvoltare la această etapă va ajuta la o mai bună integrare a instrumentelor civile în ansamblul global al procesului de management al crizelor de către Uniunea Europeană.
Contribuțiile voluntare ale statelor membre în cadrul conferințelor de angajament ulterioare au fost superioare numeric obiectivelor fixate, problema constând în dificultatea anticipării disponibilității acestor capacități în eventualitatea utilizării acestora. În contextul adoptării Strategiei Europene de Securitate, acestor domenii prioritare li s-au adăugat misiunile de monitorizare și sprijinirea activității reprezentanților speciali ai UE (prin contribuții ale statelor membre de experți în domeniile drepturilor omului, consiliere politică, reforma sectorului de securitate, mediere, controlul frontierelor, dezarmament, demobilizare și reintegrare, politici de media).
Consiliul European din iunie 2004 a adoptat un plan de acțiune în domeniul managementului crizelor civile care vizează constituirea unor echipe multifuncționale rapid dislocabile, îmbunătățirea interoperabilității, a procedurilor privind susținerea tehnică a unei operații (aspectele financiare, achizițiile), precum și dezvoltarea unui nou obiectiv global în domeniul civil.
Pe baza evoluțiilor anterioare în domeniul dezvoltării capacităților civile ale Uniunii, Consiliul European din decembrie 2004 a aprobat Obiectivul Global Civil 2008. Conform Obiectivului Global Civil 2008, Uniunea trebuia să fie capabilă să lanseze simultan misiuni de managementul crizelor civile la diferite grade de angajare, rapid dislocabile (30 de zile), posibil pentru perioade lungi de timp. Operațiunile civile pot fi lansate autonom, comun sau în strânsă cooperare/coordonare cu o operațiune militară a UE. Celula Civil-Militară are un rol important în acest sens. Implementarea Obiectivului Global Civil 2008 este supervizată de Comitetul Politic și de Securitate, sprijinit de CIVCOM (Comitetul pentru aspectele Civile în domeniul Managementului Crizelor).
În cursul anului 2006 au fost operaționalizate Echipele de Răspuns la Crize, ca parte a dezvoltării capacității operaționale în domeniul managementului crizelor civile ale UE. Acestea sunt constituite din experți civili în diferite domenii (achiziții, logistică, sisteme de comunicații), care participă în misiuni de prospectare și evaluare a situației din teren înainte de lansarea operațiunii propriu-zise și pentru fazele inițiale ale operațiilor (aprox. 100 experți). Echipele de Răspuns Rapid au fost dislocate în misiunea EUPOL Afganistan, dar și în sprijinul misiunii EUPM din Bosnia-Hertegovina.
La nivelul UE a fost adoptat pe 19 noiembrie 2007 Obiectivul Global 2010. Prin noul Obiectiv Global 2010 se dorește asigurarea sinergiei în utilizarea capacităților militare și civile, având la baza procesul de planificare a capacităților civile PESA agreat de Consiliu.
B. Sensul și procesul managementui crizelor prin mijloace civile la nivelul UE
Deși expresia „Civilian Crisis Management” (CCM)- managementul crizelor prin mijloace civile a fost utilizată începând cu 1999 în mai multe documente oficiale UE, sensul său nu a fost clar definit la nivel UE și încă se pare că CCM înseamnă altceva pentru fiecare. Lipsa unei definiții clare a CCM la nivel UE se datorează într-o anumită măsură faptului că la nivel internațional nu există o arie de acoperire clar delimitată a operațiilor civile de peacekeeping (menținerea păcii) și peacebuilding (impunerea păcii). Mai precis, ambiguitatea acestei expresii este legată și de împărțirea instituțională între instrumentele civile care țin de primul și al doilea pilon și domeniul mult mai complicat de schimb de competențe între Consiliu și Comisie, cu privire la domeniul civil de management al crizelor.
„Civilian crisis management” a fost definit în unul din primele rapoarte asupra acestui aspect drept:”intervenția cu ajutorul personalului non- militar într-o situație de criză, care poate fi violentă sau non-violentă, cu intenția de a preveni intensificarea crizei și în scopul facilitării soluționării ei”. Același raport a subliniat faptul că experții din acest domeniu, de obicei, fac distincția între prevenirea conflictului și managementul crizei, primul termen fiind utilizat cu referire la acele activități care au loc înainte ca actele ostile să se producă în timp ce al doilea termen desemnează intervenția după ce actele de violență s-au produs deja. În plus, raportul a recunoscut faptul că procesul de construcție a păcii în perioada post-conflict este văzut drept un alt mijloc de prevenire a crizelor ulterioare și deci face obiectul domeniului CCM, de asemenea. Faptul că CCM cuprinde, potențial, mai multe etape și mai mulți actori, precum și lipsa unui acord propriu zis asupra definiției sale a dat naștere unor confuzii legate de sensul său la nivel UE.
Lasând la o parte aria de acoperire nedefinită a CCM, neclaritatea expresiei este o problemă de limbă, așa cum au constatat alți experți: „civilian crisis management”, ca termen, este vast și dificil de definit. Potențial, el denotă orice politică sau instrument direcționat către managementul crizei; Ca subiect, „civilian crisis management” (CCM) este specific UE și nu are un echivalent în dicționarele de terminologie specifică ale ONU, OSCE sau altor organizații regionale non- europene.
Pentru mai multă claritate, sensul acestui termen în lucrarea de față va corespunde capacităților civil –operaționale ale statelor membre UE, dezvoltate începând cu 1999, în paralel cu cele militare, utilizate în managementul crizelor, conform PESA. Dezvoltarea acestor capacități a fost separată la nivel instituțional de acele capacități elaborate prin politicile comunitare externe, care sunt dezbătute în Capitolul trei al acestui volum. Capacitățile civil-operaționale ale UE și mecanismul lor de coordonare stabilit de PESA este specific Uniunii și nu are echivalent în cadrul altor organizații.
CCM la nivel UE, în sens larg, se referă la toate instrumentele sau politicile non-militare ale Uniunii utilizate în managementul crizei. De fapt, înainte de stabilirea termenului de CCM în cadrul PESA în 1999, planificatorii UE utilizau expresia de „managementul crizelor prin mijloace non-militare” (Non- Military Crisis Management) pentru a descrie implicarea civilă în gestionarea crizelor de către Uniunea Europeană. De exemplu, ca urmare a introducerii Sarcinilor Petersbug în Tratatul de la Amsterdam, Consiliul European întrunit la Koln (iunie 1999) a invitat membrii la discutarea tuturor aspectelor de securitate, cu scopul de a îmbunătăți coordonarea dintre mijloacele non-militare de gestionare a crizelor de la nivelul Uniunii și statelor membre. Un grup de lucru pe problema securității (SWG) a preluat sarcina de a întocmi o listă a tuturor instrumentelor de securitate existente deja la nivelul Uniunii. Eforturile au fost realizate în cooperare cu Secretariatul Consiliului și Comisia. SWG a prezentat o listă a instrumentelor non militare de management al crizelor care a fost împărțită pe trei secțiuni: elemente ce țineau de competența comunității (conform TEU), de competența CFSP (Politica Externă și de Securitate Comună) și elemente care țineau de competența ambelor. Prima secțiune a listei: cadrul general și procesele prin care Uniunea poate preveni și gestiona crizele din țările lumii a treia a doua secțiune: activitățile și măsurile pe care Uniunea le-a executat în domeniul prevenirii și gestionării crizelor, iar a treia secțiune cuprinde: instrumentele și instituțiile prin care Uniunea poate realiza mangementul crizelor. Toate instrumentele enumerate în acest document drept instrumente non-militare de gestionare a crizelor se încadrează în sensul mai larg al managementului civil al crizelor. Cuprind întregul spectru de instrumente, politici și programe aflate la dispoziția Uniunii Europene, care îi permit să acționeze în etapa pre-conflict, conflictului activ și a situațiilor post conflict.
Intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam din 1999 a oferit Uniunii șansa de a demara un proces ce avea ca scop crearea mijloacelor și capacităților care să îi permită luarea deciziilor adecvate și îndeplinirea întregului spectru de misiuni de management al crizelor și prevenire a conflictelor, definite în Tratat (Articolul 17.2) și cunoscute drept „Misiuni Petersburg”.
Procesul a fost inițiat la Consiliul de la Koln, când au fost stabilite direcțiile privind toate aspectele de securitate. Deciziile luate de UE la acea dată au fost foarte influențate de evenimentele din Kosovo. Statele membre UE s-au văzut în situația de a fi incapabili din punct de vedere militar de a stopa violențele de acolo, lucru care a dus la axarea cu prioritate a eforturilor pe dezvoltarea capacităților militare. În al doilea rând, dificultatea apărută după intervențiile NATO, dificultăți legate de dislocarea unui număr insuficient de personal de poliție în cadrul misiunii UNMIK a determinat statele membre să includă în direcțiile generale stabilite la Koln și îmbunătățirea coordonării între instrumentele non militare ale Uniunii și cele ale statelor membre. În această etapă inițială, principala motivație pentru managementul crizelor cu mijloace non –militare în cadrul PESA a fost deci de coordonare a resurselor statelor membre UE, pentru a fi capabili să răspundă mai rapid și mai eficient la situațiile de criză în desfășurare. Acțiunile au început cu inventarierea instrumentelor civile disponibile Uniunii și statelor membre. Inventarierea a demonstrat că atât UE cât și statele membre au acumulat experiență considerabilă și că dispun de resurse suficiente, în domenii precum: poliție civilă, asistență umanitară, reabilitare administrativă și juridică, operații de căutare și salvare, monitorizarea alegerilor și monitorizarea respectării drepturilor omului. Pe baza direcțiilor stabilite la Koln, Consiliul de la Helsinki a adoptat un Plan de Acțiune UE pentru managementul crizelor prin mijloace non militare, stabilind un mecanism la nivelul Secretariatului Consiliului de actualizare regulată a inventarului, de gestionare a unei baze de date, de identificare a punctelor slabe și punctelor forte de la nivelul diferitelor capacități civile. Planul de Acțiune de la Helsinki a stabilit trei obiective ale CCM:
întărirea sinergiei și capacității de răspuns a mijloacelor naționale, colective și de nivel NGO, pentru evitarea duplicării eforturilor și pentru îmbunătățirea performanței, menținând în același timp flexibilitatea în luarea deciziilor privind dislocarea mijloacelor și capacităților pentru o anumită situație de criză;
îmbunătățirea și facilitarea contribuțiilor UE la alte organizații, precum ONU și OSCE, de fiecare dată când una dintre acestea este lider într-o criză anume, ca și în cazul acțiunilor UE autonome.
asigurarea coerenței între pilonii comunitari
C. Domeniile prioritare
Pe baza Planului de Acțiune, a fost realizat un studiu asupra experiențelor anterioare ale statelor membre UE. Acest studiu a identificat pentru prima oară patru domenii prioritare (poliție, statul de drept (rule of law), administrare civilă, protecție civilă), care au fost ulterior aprobate la Consiliul European de la Feira, în iunie 2000. De atunci, UE s-a axat pe dezvoltarea capacităților de consiliere, pregătire și monitorizare în cadrul celor patru domenii, ca și pe sarcinile de executare, fără a exclude și utilizarea altor instrumente disponibile Uniunii și statelor membre.
Dezvoltarea capacităților civile și militare în cadrul PESA a urmat metode similare, prioritate având capabilitatea de răspuns rapid. Procesul de creare a capacităților a început prin stabilirea obiectivelor cantitative și organizarea ședințelor în care statelele membre au pus la dispoziție experți naționali. Numai după acest proces, UE a definit scopul capacităților. Așa cum am menționat mai sus, începutul procesului de construire a unei capacități de răspuns a fost marcat de experiența Kosovo. În special, dificultățile statelor europene în asigurarea unor forțe de poliție civilă rapid dislocabile, care să opereze sub mandat ONU au avut un impact direct asupra manierei în care UE a abordat procesul de dezvoltare a capacităților sale civile.
Poliția civilă
Poliția civilă și-a asumat rolul de lider în îmbunătățirea capacităților UE de răspuns la crize. Consiliul European de la Feira a identificat obiective concrete pentru poliție: 5000 de ofițeri de poliție disponibili pentru misiuni de poliție internaționale, 1000 dintre aceștia dislocabili în 30 de zile. Un an mai târziu a fost adoptat la Consiliul de la Gothenburg Planul de Acțiune al Poliției, prioritate având de data aceasta dezvoltarea și planificarea operațiilor de poliție la nivel politico-strategic, inclusiv dezvoltarea abilității de a stabili rapid comandamentele operaționale în teren și de a asambla Unitățile de Poliție Integrate (IPUs). Aceste unități specializate au fost pentru prima dată definite la Consiliul European de la Feira drept „forțe robuste, dislocabile rapid, flexibile și interoperabile, capabile de îndeplinire a sarcinilor executive, în vederea restabilirii legii și ordinii în situații delicate”. Utilizarea IPUs este, în special, proiectată pentru intervențiile la țintă din țările în care problemele legate de securitatea publică și instituțiile slabe ar putea face ca o simplă intervenție civilă să fie mult prea riscantă. Prima conferință pe problema capacităților forțelor de poliție a avut loc la nivel de miniștrii, pe data de 19 noiembrie 2001, unde au fost asumate angajamente naționale privind atingerea obiectivelor capacităților forțelor polițienești. Au fost elaborate mai multe documente conceptuale în cadrul Secretariatului Consiliului asupra scenariilor operaționale potențiale (întărirea sau înlocuirea forțelor de poliție locală), asupra comenzii și controlului în cadrul operațiilor de poliție, interoperabilității IPUs cu comandamentele operaționale, precum și asupra cerințelor de pregătire și echipament.
În plus față de dezvoltarea IPUs în cadrul PESA, cinci state membre, care la nivel național au dispus mai multe forțe specializate de poliție (forțe de poliție cu statut militar), mai numite și corpuri de tip Jandarmerie, au decis în 2004 să pună la dipoziția UE unități specializate, prin crearea noilor Forțe Europene de Jandarmerie (EGF sau Eurogendfor). Eurogendfor este conceput ca un instrument complementar în cadrul managementului civil al crizelor sau ca unitate multinațională disponibilă pentru operațiile PESA. EGF dispune de un comandament permanent situat în Vicenza, Italia și o forță inițială de reacție rapidă de 800 efective, dislocabile în maxim 30 de zile. Eurogendfor se poate disloca în timpul sau imediat după o operație militară, cu sarcina de a menține ordinea în situații instabile, realizând legătura dintre forțele militare și cele de poliție și intervenind prompt în situațiile de urgență complexe. Sarcinile EGF pot include și sprijinul pentru poliția civilă în lupta împotriva crimei organizate și protecția oficialilor misiunilor civile. EGF este operațională începând cu 2005 dar nu fost dislocată până acum sub steagul UE.
Statul de drept (rule of law)
În plus față de adoptarea Planului de Acțiune al Poliției, Consiliul European de la Gothenburg a identificat ținte concrete în domeniul statului de drept, administrației civile și protecției civilă. Întărirea statului de drept a fost următorul domeniu prioritar, în care s-au implicat 200 de experți. Experiența din Balcani și Kosovo a demonstrat că măsurile de substituire sunt necesare inițial pentru înlocuirea structurilor statale aflate în colaps, concentrându-se în special asupra legii, ordinii și sistemului penal. Măsurile de substituire înseamnă dislocarea personalului internațional precum avocați, ofițeri de poliție, și personal pentru administrarea penitenciarelor, pentru a asigura implementarea principiilor statului de drept. Pe termen lung, sunt necesare activitățile de pregătire, din moment ce, mai devreme sau mai târziu, sistemul judiciar local trebuie înlocuit. În acest context, trebuie asigurată continuitatea între intervențiile de urgență și acțiunile pe termen lung.
În mai 2002 a avut loc la Bruxelles Conferința pe tema Angajării pentru Întărirea Statului de Drept, în vederea stabilirii angajamentelor naționale voluntare. Statele membre au angajat 282 oficiali, 60 dintre aceșita fiind utilizați și în forța de dislocare rapidă, cu nivel de readiness de 30 de zile. Un concept generic al misiunilor în acest domeniu al statului de drept (regula legii) a fost elaborat în cadrul Secretariatului Consiliului. Acest concept face o distincție clară între întărirea regulilor legii, de ex, pentru educarea, instruirea, monitorizarea și consilierea cu scopul de a aduce sistemul judiciar local la standarde internaționale și substituirea sistemului local judiciar, de ex, exercitarea funcțiilor executive acolo unde structurile locale lipsesc sau sunt în prag de colaps, în vederea consolidării statului de drept în situații de criză; cu alte cuvinte, restaurarea ordinii și securității publice.
Administrația civilă
Complexitatea din punct de vedere social, etnic, cultural, economic și politic a intervențiilor, precum cele din Kosovo, necesită acțiuni coordonate, nu numai pentru sprijinul sistemului de poliție și a celui judiciar dar și a administrației locale. Obiectivele stabilite la Gothenburg în domeniul administrației civile nu au fost la fel de clare precum cele din domeniul poliției sau impunerii regulilor legii. Statele membre UE s-au angajat la asigurarea voluntară a experților pentru dislocare rapidă în situațiile de criză, capabili de a acoperi un spectru larg de sarcini precum evidența proprietăților, alegeri, impozitare, servicii sociale, medicale și infrastructură. Au fost stabilite unele îndrumări cât privește asigurarea existenței unui cadru administrativ funcțional, promovând în același timp tranziția către proprietatea locală, cât mai curând posibil. Sistemul administrativ de tranziție, care poate fi asigurat de UE, a fost definit în cadrul operațiilor de management al crizelor, pentru a garanta un management și o executare eficientă a sarcinilor administrative uzuale. Acest tip de misiune poate fi stabilit pe baza unui mandat din partea Consiliului de Securitate ONU, sau la cererea autorităților locale.
Protecție civilă
Unele state membre au pus sub semnul întrebării dacă protecția civilă trebuie să devină un domeniu separat de managementul civil al crizelor, precizând că poate fi inclus în capacitățile de administrare civilă. Comisia s-a opus, de asemenea, dezvoltării acestui domeniu în cadrul PESA, aducând ca argument faptul că protecția civilă este în unele cazuri strâns legată de asistența umanitară și deci nu ar trebui să depindă de deciziile politice, putând fi asigurată în mod neutru, în funcție de cerințe.
În ciuda acestor argumente împotrivă, obiectivele în acest domeniu prioritar au fost stabilite în 2001 și implementate în 2002. Statele membre au stabilit 2-3 echipe de evaluare și coordonare, a câte 10 experți, capabili de dislocare în 3-7 ore, ca și echipe de intervenție de 2000 de efective și unele servicii specializate care pot fi dislocate într-o săptămână. În cadrul acestui domeniu prioritar, s-a estimat că mecanismele de protecție civilă dezvoltate pentru sarcini de protecție și salvare la nivel național pot fi adaptate, așa încât să poată asigura asistență în timpul și după perioada de criză, prin asigurarea necesităților imediate de supraviețuire și protecție a populației afectate.
În ianuarie 2002, la câteva luni după ce Consiliul a stabilit scopurile PESA în acest domeniu, a fost stabilit Mecanismul Comunitar de Protecție Civilă, pe baza deciziilor Consiliului. Acest mecanism poate fi utilizat ca instrument de protecție civilă în cadrul Uniunii, ca și pentru misiunile externe de ajutor umanitar comunitar, fiind finanțat din bugetul EC pentru cauze umanitare (pentru mai multe detalii, a se vedea Capitolul III). Soluția adoptată în contextul de management al crizei a fost aceea că Consiliul poate alege între două tipuri de mijloace de protecție civilă. Poate decide efectuarea unor intervenții exclusiv sub conducerea celui de-al doilea pilon, utilizând mijloacele statelor membre indicate pentru Mecanismul de Coordonare al Consiliului sau poate activa mecanismul comunitar, pentru facilitarea cooperării în cadrul intervențiilor de asistență civilă.
Crearea structurilor civile pentru CCM în cadrul secretariatului Consiliului
În afară de mecanismul de coordonare stabilit la Consiliul European de la Helsinki cu scopul de a sincroniza resursele și baza de date a managementului capacităților civile, Consiliul a mai decis crearea unui Comitet pe problema aspectelor civile ale managementului crizei (CIVCOM). De la stabilirea sa în mai 2000, CIVCOM a fost responsabil cu dezvoltarea strategiilor din domeniile civile prioritare, ca și supervizarea managementului operațiilor civile. Comitetul este compus din reprezentanți naționali alături de oficiali din partea Comisiei și Secretariatului Consiliului și ajută la asigurarea unui nivel mai ridicat de coerență inter –piloni, promovând îmbunătățirea capacităților de răspuns la criză în cadrul UE. CIVCOM face parte din mecanismul pentru schimb de informații și coordonare între Uniune și statele membre, pentru facilitarea reacției rapide. CIVCOM ajută Comitetul de Politică și Securitate (PSC) și alte structuri ale Consiliului la armonizarea mijloacelor disponibile, dar rolul său este, în principal, acela de consiliere. CIVCOM formulează recomandări pentru PSC care, în conformitate cu Articolul 25 al TEU, are un rol central în definirea răspunsului UE la situațiile de crize (pentru procesele de luare a deciziilor în cadrul PESA, a se vedea Capitolul VI).
De la teorie la practică
În paralel cu activitatea conceptuală asupra celor patru domenii prioritare, UE a dezvoltat și aspectele operaționale ale managementului crizei. La Nisa și Gothenburg, Consiliul European și-a asumat angajamentul de a face din Uniune un actor operațional rapid, prin intermediul PESA. Baza acestor angajamente a fost întrunirea de la Laeken (decembrie 2001). În conformitate cu acest angajament, Consiliul European a aprobat la finele lui 2001 ca „prin continua dezvoltare a PESA, întărirea capacităților militare și civile și crearea structurilor adecvate, UE să fie capabilă de executare a anumitor operații de management al crizelor. Uniunea va fi, de asemenea, capabilă de a executa operații din ce în ce mai solicitante, pe măsură ce mijloacele și capacitățile avute la dispoziție continuă să se dezvolte”.
Un an mai târziu, o Conferință la nivel ministerial pe tema capacităților de management civil al crizelor a avut loc la Bruxelles în noiembrie 2002 și a confirmat faptul că obiectivele stabilite la Feira și Gothenburg au fost depășite, prin angajamentele voluntare ale statelor membre. Ca urmare a declarațiilor de la Laeken asupra capacității operaționale PESA în timpul Președinției spaniole, Uniunea a luat decizia de a stabili prima operație PESA de management al crizei- Misiunea UE de Poliție din Bosnia și Hertegovina (EUPM). Planificarea pentru EUPM a început în 2002 și s-a bazat pe documentele conceptual menționate anterior, deși conceptul general de management al crizelor UE a asigurat ghidul principal (un document întocmit de Statul Major Militar al UE).
Toate acestea, alături de lansarea primei operații civile UE, sugerează că progresul realizat între 1999 și 2003 a fost unul rapid. În plus, dislocarea EUPM a fost esențială pentru dobândirea de experiență utilă în planificarea misiunilor, dislocare și organizare. EUPM pare a fi prima operație ce nu a fost organizată ad hoc, ci o structură planificată.
Primele lecții învățate
Prima revizuire a misiunii din Bosnia –Hertegovina a fost realizată de către Secretariatul General al Consiliului, în 2003. Evaluarea planificării și lansării EUPM a demonstrat mai multe deficiențe, la nivelul abordării de către UE a managementului crizelor prin instrumente civile. Aceste evaluări „din casă” au fost în special axate pe aspectele de natură operațională a planificării misiunii și dislocării, având ca obiectiv îmbunătățirea funcționării misiunilor. Ținând cont de caracterul special al EUPM-moștenit de la Forța Operativă de Poliție Internațională/ UNMIBH- nu toate lecțiile învățate sunt relevante pentru viitoarele operații civile, deși multe din ele pot fi.
Revizuirea a arătat că experiența EUPM a subliniat importanța flexibilității cât privește procedurile și conceptele de management al crizelor. Planificarea EUPM nu a ținut cont de toate aspectele procedurilor de management al crizelor elaborate în mai multe lucrări UE de teorie. Una din cele mai importante recomandări a fost aceea că planificarea generică și lucrările de teorie trebuie să aibă ca obiectiv asigurarea de îndrumări și nu de obstacole.
O altă lecție a fost aceea că misiunile de constatare (FFM- Fact-Finding Missions) sunt esențiale în etapa de planificare. În cazul în care misiunile de constatare -FFMs trebuie îndeplinite în cadru de timp stabilit, trebuie explorate acele mecanisme flexibile. Posibilitatea a două acțiuni întrunite a fost, de asemenea, sugerată, una care să permită planificarea misiunii iar a doua pentru a stabili oficial misiunea.
Rapoartele au sugerat că trebuie acordată mai multă atenție (în cadrul bazelor de date a personalului civil, stabilite separat pentru diferite domenii prioritare) creării echipelor de experți ce pot fi utilizate în planificarea misiunii. Revizuirea respectivă a sugerat că statele expeditoare trebuie să aibă în vedere ca proprii candidați să dețină aptitudinile și experiența necesare pentru executarea misiunii în cauză.
Experiența din prima misiune a demonstrat și că aspectele administrative ale operației au avut o importanță la fel de mare ca și celelalte aspecte operaționale vizibile. Necesitatea stabilirii unei structuri administrative care să execute procedurile de achiziții în cadru de timp dat a fost considerată un element cheie înaintea lansării unei operații.
Revizuirile interne reprezintă un exercițiu util în procesul de îmbunătățire graduală a aspectelor operaționale ale misiunilor civile PESA. Cu toate acestea, din moment ce acestea sunt, în principal, orientate către eficacitatea operațională, ele trebuie să fie suplinite cu evaluări externe, care să ajute UE să plaseze operațiile civile în contextul proceselor de construire a păcii pe termen lung și să analizeze acele provocări structurale cu care se confruntă operațiile în teren.
Evaluările externe ale EUPM evidențiază unele probleme serioase în desfășurarea operațiilor, în ultimii trei ani. EUPM a primit sarcina de a supraveghea reforma în domeniul poliției din Bosnia, iar această reformă a reprezentat una din pre-condițiile ce trebuiau îndeplinite, pentru începerea negocierilor cu UE, pe problema Acordului de Stabilizare și Asociere (SAA). Grupul Internațional de Criză (ICG) a întocmit un raport în septembrie 2005, în care a specificat că UE a subestimat atât dimensiunea cât și complexitatea sarcinilor din Bosnia. Această țară avea nevoie de o reformă în domeniul poliției, din moment ce în timpul războiului dintre 1992- 1995, poliția a avut un rol cheie în purificarea etnică, în special din Republica Sârbă (Srpska) (RS). După acordul de la Dayton, poliția a fost împărțită în trei forțe, deosebit de influențate politic: forțe bosniace, croate și sârbe, cu jurisdicții separate. Primele două au fost consolidate de atunci, dar RS a refuzat reforma acestor structuri și integrarea lor cu alte forțe. Recent și după progresele către parteneriatul cu UE pe care le-au înregistrat Serbia și Croația, parlamentul RS (parlamentul sârb bosniac) a adoptat legea de poliție propusă de UE, necesară Bosniei pentru a accede la negocierile oficiale preliminare cu Bruxellesul. Având în vedere situația anterioară, mandatul EUPM- monitorizare, îndrumare, inspectare, și realizarea capacităților operaționale și de management ale poliției din Bosnia- a avut ca obiectiv asigurarea ca, până la finele lui 2005, poliția bosniacă să devină un sistem de impunere a legii mai profesionist, neutru din punct de vedere politic și echilibrat din punct de vedere etnic; acest obiectiv a fost considerat de ICG drept slab și prematur. Unii oficiali EUPM au fost de acord cu ICG cum că primul mandat nu a funcționat și că ar fi fost adecvat cam peste cinci ani. În conformitate cu ICG, o altă problemă a constituit-o personalul EUPM. Reforma poliției a fost o sarcină mult prea mare pentru îndeplinirea căreia ofițerii de poliție EUPM nu au avut experiența necesară, iar UE nu a asigurat un număr suficient de experți civili pentru sarcinile de administrație publică.
În același an, pe baza experiențelor colectate din primele luni ale EUPM, a fost dislocată cea de-a doua misiune de poliție UE, denumită Proxima, care a avut loc în FYROM (Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei), la jumătatea lunii decembrie. În timp ce angajamentul global al UE în ceea ce privește țările din Balcanii de Vest a rămas același – de a contribui la procesul de stabilizare post-conflict – obiectivul prezenței UE în FYROM a fost diferit decât în cazul misiunii EUPM din Bosnia și Hertegovina. Această a doua misiune a trebuit să sprijine reforma sistemului de poliție inițiată de guvern și deci a reprezentat o nouă provocare pentru capacitățile UE din cadrul PESA.
Într-un alt articol pe tema provocărilor structurale cu care se confruntă UE în acest domeniu, Merlingen și Ostrauskaite menționează că, pe baza analizelor EUPM din Bosnia și Hertegovina și a misiunii Proxima din FYROM, sistemul de poliție al UE suferă de o serie de deficiențe de natură conceptuală. Autorii pun la îndoială tehnicile prin care misiunile UE caută să efectueze reforma în domeniul poliției, ca și formula „cea mai bună practică europeană – Best European Practice”, utilizată pentru sprijinirea mandatelor misiunii. De exemplu, articolul ridică unele întrebări cu privire la gradul în care îmbunătățirea nivelului managerilor armonizează relația dintre ofițeri și cetățeni. De asemenea, cercetătorii pun problema acelor standarde și norme care trebuie să direcționeze poliția transnațională și definirea acestora. Autorii consideră că formula „cea mai bună practică europeană” utilizată în EUPM și Proxima este insuficientă pentru a face față „provocărilor privind eforturile de europenizare aplicate circumstanțelor particulare”.
Prima experiență a demonstrat existența unor deficiențe la nivelul metodologiei de îmbunătățire a capacităților civile. Primele patru domenii prioritare, care au fost concepute și negociate separat, au demonstrat un mod de gândire limitat în legătură cu ceea ce era de fapt necesar. UE trebuia să construiască acele capacități civile ca parte a unor sarcini continue independente. De exemplu, era foarte dificil pentru o misiune de poliție să funcționeze în lipsa unei reforme a poliției și a unei legi fundamentale. Așa cum se precizează mai jos, ceea ce era necesar era o abordare mai integrată prin care se stabilea statul de drept – cadrul în care experții de poliție, judiciari și penali să poată opera alături de administratorii civili și experții în drepturile omului.
O nouă abordare a fost ulterior adoptată, permițând UE să aducă laolaltă componente diferite, în funcție de sarcinile identificate de la caz la caz, prin intermediul echipelor mixte de evaluare. Aria de acoperire a mandatului a depins în mod considerabil de misiunile de constatare și rapoartele de evaluare, ca atare mai multă atenție a fost acordată etapei preliminare a operațiilor. Lipsa personalului civil care să dispună de experiența adecvată a fost recunoscută ca o problemă serioasă. Deși obiectivele capacităților civile au fost atinse și chiar depășite până la finele lui 2002, calitatea personalului civil a trebuit îmbunătățită, prin aplicarea unor criterii de selecție mai riguroase și a unor programe de instruire mai eficiente.
A doua problemă a fost aceea legată de natura conceptuală în care au fost concepute capacitățile civile: să sprijine capacitățile militare și să ajute la restaurarea guvernelor civile după perioada de criză. Aceasta a fost o percepție limitată asupra rolului pe care îl au instrumentele civile. În cadrul CCM, capacitățile civile ale UE reprezintă mul mai mult decât instrumente post criză; potențial pot fi utilizate în toate etapele de management al crizelor și în manieră pro-activă. A existat o necesitate clară de a facilita trecerea de la intervențiile civile pe termen scurt la procesele de reformă pe termen lung. Provocările structurale din practică au demonstrat că UE trebuie să își adapteze mult mai bine mandatele misiunilor la circumstanțele particulare, ce pot varia considerabil de la țară la țară.
Planul de Acțiune privind aspectele civile ale managementului crizelor
Un nou Plan de Acțiune elaborat în conformitate cu Strategia Europeană de Securitate a fost aprobat de Consiliu în iunie 2004. În secțiunea: „Obiective pentru viitor – Abordare Integrată pe orizontala și verticala sistemului” planul subliniază că: „UE trebuie să devină o organizație mai ambițioasă în ceea ce privește obiectivele pe care și le stabilește în domeniul managementului civil al crizelor și mai capabilă în sprijinirea acestora. Pentru aceasta, UE trebuie să apeleze la întreaga gamă de capacități de răspuns potențiale (ale comunității, CFSP /ESDP sau ale statelor membre), selectând dintre acestea pe acelea care pot atinge obiectivele privind pacea, stabilitatea și dezvoltarea în regiunile și țările aflate în conflict”.
Consiliul a subliniat că viitoarele operații UE trebuie să fie mult mai comprehensive, flexibile și adaptabile la situații specifice. S-a ajuns la concluzia că, în plus față de capacitățile existente, UE trebuie să își dezvolte capacitatea de a disloca echipele de experți, prezentate în planul de acțiune drept „ resurse civile multifuncționale integrate, de gestionare a crizelor”. Dimensiunea, componența și funcțiile precise ale fiecărei echipe vor varia de în funcție de necesitățile specifice. Fiecare misiune civilă trebuie să fie capabilă să răspundă cu nivelul de expertiză necesar pentru a face față fiecărei situații de criză.
Pentru a reflecta mai bine provocările multiple, Consiliul a recunoscut că este necesară o lărgire a gamei de expertiză în domenii precum cel al drepturilor omului, afaceri politice, reforma sectorului de securitate (SSR), mediere, control la graniță, dezarmarea, demobilizarea și reintegrarea (DDR- disarmament, demobilisation and reintegration) și politica în cadrul massmedia. Planul de acțiune a indicat faptul că UE trebuie să identifice experții din aceste domenii, pentru ca aceștia să fie utilizați în viitoarele misiuni de management al crizelor, iar între timp, UE să își dezvolte capacitatea de executare a misiunilor de monitorizare.
Consiliul a analizat, de asemenea, aspectele legate de coerență și complementaritate între toate instrumentele UE. Planul de Acțiune a subliniat faptul că este esențial ca obiectivele politice ale UE să fie clar identificate, în absolut orice situație de management al crizei. Acesta va ajuta la maximizarea eficienței capacităților sale multinaționale. Deși Planul de Acțiune a fost dedicat aspectelor civile ale managementului crizei, UE s-a angajat, de asemenea, la întărirea cooperării între instrumentele civile și cele militare în gestionarea crizelor, atât cât privește dezvoltarea conceptelor generice și a instrumentelor, cât și în ceea ce privește planificarea și executarea operațiilor.
Obiectivul Global 2008- domeniul civil
În plus față de adoptarea Planului de Acțiune, Consiliul European a decis în iunie 2004 să stabilească, un obiectiv global cât privește managementul crizelor prin instrumente civile. În decembrie, a fost aprobat Obiectivul Global pentru domeniul civil (CHG- Civilian Headline Goal), perioada de implementare fiind până în 2008. CHG reafirmă importanța unei abordări mai integrate și mai coerente, subliniind că: o utilizare coerentă a instrumentelor comunitare și civile PESA este de o importanță cheie pentru îmbunătățirea calitativă a capacității de acțiune a Uniunii Europene. Cu toate acestea obiectivele CHG sunt orientate către îmbunătățirea coerenței intra-piloni și a capacităților operaționale în cadrul PESA. Adăugat la cele patru domenii prioritare aprobate la Feira, CHG include abilitatea de executare a diferitelor tipuri de misiuni de monitorizare, asigurând sprijin pentru Reprezentanții Speciali ai UE și contribuind la activități precum SSR (reforma în sectorul de securitate) sau sprijinul proceselor DDR (Dezarmare, Demobilizare și Reintegrare). CHG afirmă că UE trebuie să fie capabilă să ia măsuri înainte de izbucnirea crizei, prin desfășurarea acțiunilor preventive. Stipulează că UE va căuta să disloce pachete CCM integrate, care să răspundă la nevoile specifice din zona respectivă. Având în vedere cererea crescândă pentru operațiuni civile UE, un alt obiectiv fixat de CHG este acela de atingere a capacității de executare simultană a mai multor misiuni civile, la niveluri diferite de angajament. Nucleul eforturilor statelor membre UE trebuie să fie îmbunătățirea capacității de susținere și calității personalului. La fel, îmbunătățirea reacției de răspuns rapid, coordonarea cu capabilitățile militare și coerența dintre deciziile Comisiei și cele ale Consiliului au fost puternic evidențiate.
În 2005, în procesul de implementare a CHG, s-a acordat prioritate dezvoltării capacităților dislocabile rapid, aparținând Echipelor Civile de Răspuns (CRT). Secretariatul Consiliului a primit sarcina de a elabora o gamă de modalități pentru stabilirea și dislocarea „pachetelor” de experți. În iunie 2005 a fost elaborat un document prin care se prezentau obiectivele CRTs și sarcinile pe care aceste echipe urmau să le îndeplinească:
Misiuni de evaluare și recunoaștere în situație de criză sau de criză iminentă.
Prezență inițială operațională rapidă în teren, după ce Planul de Acțiune este adoptat de Consiliu; susținerea misiunii CCM.
Reîntărirea mecanismelor UE deja implicate în managementul crizelor, la nivel național și regional, ca răspuns la diferite necesități urgente, în special sub auspiciile EUSR.
Lucrările asupra conceptelor CRTs cu privire la implementarea termenilor de referință și a programelor de pregătire CRTs au fost ulterior elaborate, în a doua jumătate a anului.
În 2005 a fost luată o măsură foarte importantă în ceea ce privește maniera de dezvoltare a unui concept comprehensiv UE pentru Reforma Sectorului de Securitate (SSR). Strategia de Securitate Europeană a recunoscut că SSR joacă un rol important în îndeplinirea obiectivelor strategice UE, ca în contribuția pentru prevenirea izbucnirii conflictelor violente. Din moment ce SSR reprezintă un domeniu ce implică atât Consiliul cât și Comisia, pregătirea unui concept global SSR necesită cooperarea celor două instituții. În 2005, acestea au elaborat concepte SSR separate care acopereau competențele lor proprii și care numai într-o etapă ulterioară au fost puse laolaltă, în vederea întocmirii unei strategii UE globale în sprijinul SSR. Deși conceptele au fost dezvoltate în urma consultărilor apropiate dintre Comisie și Consiliu, totuși, această procedură arată că încă mai există dificultăți la nivelul cooperării dintre piloni.
În 2005, Secretariatul Consiliului a prezentat un document Comitetului de Politică și Securitate (PSC) asupra Elementelor Inițiale ale Conceptului UE SSR. În consecință, Secretariatul a primit sarcina din partea PSC de a elabora un concept –draft asupra sprijinului PESA în domeniul reformei în securitate. În același timp, Comisia Europeană a lucrat la un document asupra conceptului SSR, care acoperea activitățile primului pilon.
Lucrarea PESA, prezentată în decembrie, are ca scop suplimentarea conceptelor existente în domeniul statului de drept și administrației civile, asigurând o definiție a Sectorului de Securitate, precum și o prezentare generală a contribuției potențiale PESA în sprijinul SSR.
Planul de Acțiune 2004, elaborarea noilor obiective din CHG 2008 și procesul de implementare a acestora inițiat în 2005 indică în mod clar faptul că UE a învățat o lecție din experiența sa operațională. Extinderea expertizei UE în domeniul civil, dincolo de cele patru domenii prioritare, noile evaluări ale cerințelor calitative și cantitative pentru personalul civil, crearea pachetelor modulare și multifuncționale de experți, ce se pot adapta la cerințele operaționale specifice, îmbunătățirea calității misiunilor de evaluare și recunoaștere și dislocarea rapidă prin intermediul CRTs demonstrează că UE a realizat un pas metodologic important în maniera la care abordează pregătirea pentru misiune și procesul de dislocare. Cu toate acestea, procesul de implementare al CHG 2008 a început de abia în 2005 iar noile concepte mai integrate și mai flexibile de răspuns UE trebuie instituționalizate și testate în teren.
O Uniune Europeană mai activă și mai capabilă
În 2004, în paralel cu elaborarea noilor metode de construire a capacităților civile, UE a lansat și un număr de operații civile, implementând noile concepte în teren. În timp ce misiunile UE de poliție din B-H și FYROM erau în plină desfășurare, noile măsuri din domenii precum statul de drept, reforma în sectorul de securitate și DDR erau deja aplicate.
În perioada iulie 2004-iulie 2005, a avut loc în Georgia prima misiune de impunere a regulilor legii, denumită EUJUST THEMIS. Scopul misiunii era acela de a efectua reforma în sistemul de cercetare penală și de a îmbunătăți procedurile legislative. În octombrie 2004, UE a decis să lanseze Misiunea de Poliție din Kinshasa, în Congo, cu principalul obiectiv de a stabili o Unitate Integrată de Poliție (IPU), ca parte a forțelor de poliție naționale. Proiectul de pregătire a forțelor de poliție a fost aprobat în decembrie 2004 și a asigurat o continuare a misiunilor executate anterior, sub egida Fondului European de Dezvoltare (EDF). Principalul angajament UE în DRC (Congo) este sprijinirea procesului de consolidare a securității interne prin alocarea de fonduri și prin asigurarea guvernului cu echipament și armament necesare implementării IPU. Pe lângă testarea capacității UE de a asigura un spectru mai larg de expertiză, ambele cazuri ajută la evaluarea coerenței dintre instrumentele PESA și programele Comisiei de asistență pe termen lung.
Primele „pachete” de experți UE au fost dislocate în Irak și Indonezia, pentru evaluarea misiunilor care au avut loc înaintea deciziei de lansare a misiunii integrate UE de impunere a regulilor legii în Irak-EUJUST LEX și a misiunii de monitorizare UE în Aceh. Pe baza evaluărilor, EUJUST LEX a primit aprobarea în martie 2005 și a devenit operațională în iulie același an. Misiunea este desemnată să promoveze colaborarea mai apropiată între diferiți actori din sistemul de cercetare penală și constă în pregătirea integrată a managementului și investigațiilor penale, asigurată pentru un grup reprezentativ de oficiali superiori și personal din structura executivă din Irak (770 persoane). Aceste persoane provin din sectorul judiciar, poliție și sistemul penitenciar din Irak. Majoritatea activităților de pregătire au loc în Uniunea Europeană, dar unele vor fi organizate și în Irak65. În mod similar, după analizarea raportului misiunii de evaluare și ca urmare a semnării acordului dintre guvernul indonezian și Mișcarea de Eliberare din Aceh, pe data de 15 august 2005, UE a decis lansarea misiunii de monitorizare în Aceh, alături de alte 5 state aparținând ASEAN. Această operație este și primul test pentru expertiza UE în domeniul monitorizării. Misiunea ajută la implementarea acordului, prin monitorizarea angajamentelor părților, inclusiv monitorizarea predării armelor și munițiilor, relocalizării forțelor militare externe și reintegrarea în societatea civilă a membrilor activi din cadrul Mișcării de Eliberare Aceh.
Alte trei operații civile au fost dislocate într-o perioadă scurtă de timp, înainte de sfârșitul lui 2005. Misiunea de Poliție a UE din teritoriile palestiniene (EUPOL COPPS) a fost o continuare a sprijinului UE pentru Poliția Palestiniană Civilă. Un birou de sprijin UE pentru Poliția Palestiniană Civilă (EU COPPS) fusese stabilit anterior în cadrul EUSR (Biroului Reprezentanților Speciali UE) pentru procesul de pace din Orientul Mijlociu. Din ianuarie 2006, acest sprijin a luat forma unei operații PESA, având la bază activitățile Biroului de Coordonare UE pentru sprijinul în teritoriile palestiniene. Misiunea este desemnată să ajute autoritatea palestiniană la implementarea Planului de Dezvoltare a Poliției Civile, ca și la coordonarea asistenței UE pentru Poliția Civilă Palestiniană.
Expertiza UE în monitorizarea la graniță este, de asemenea, testată în cadrul celor două misiuni de asistență nou stabilite. Misiunea UE de Asistență la Graniță pentru Punctul de Trecere Rafah (EU BAM Rafah) a fost desfășurată în Gaza pe 15 decembrie 2005. Experți în poliție și proceduri vamale din UE monitorizează capacitatea palestiniană de gestionare a diferitelor aspecte de management la graniță de la Rafah. Similar, Misiunea UE de Asistență la Granița dintre Moldova și Ucraina (EU BAM Moldova/ Ucraina) a fost dislocată de la începutul lui noiembrie, la granița dintre Moldova și Ucraina. Misiunea ajută cele două state la întărirea capacității de supraveghere la graniță și controlului vamal.
Faptul că Uniunea Europeană a fost capabilă de dislocarea și operarea simultană a mai multor tipuri de operații civile, la diferite niveluri de angajament și în diferite regiuni ale lumii confirmă progresul semnificativ realizat începând din 2004 la îmbunătățirea capacității operaționale civile. UE a devenit mai capabilă și mai activă în domeniul civil al managementului crizei. Cu toate acestea, dezvoltarea de care am vorbit nu înseamnă că procesul de construire a capacităților europene a luat sfârșit.
Procesul continuă, ca urmare a aprobării direcțiilor Obiectivului Global 2008 pe probleme civile, iar viitorul proces de dezvoltare necesită o revizuire sistematică. Conferința pentru Îmbunătățirea Capacităților Civile la nivel ministerial a fost organizată în 2005, iar următoarea ședință de acest tip este estimată pentru finele lui 2006.
După revizuirea progresului în 2005, statele membre UE au adoptat componentele Planului de Îmbunătățire a Capacităților Civile pe 2006. Domeniile prioritare ale planului au inclus o mai bună coordonare a generării resurselor civile dintre statele membre și UE și elaborarea (de către Secretariatul General al Consiliului și Comisie) a propunerilor privind sprijinul de misiune. Viitoarea dezvoltare a capacităților rapid dislocabile (CRTs și elementele de poliție de dislocare rapidă) a fost inclusă în domeniile prioritare, iar pentru 2006 a fost estimată crearea pachetului inițial de 100 de experți civili.
5.4. Participarea româniei la PESA
A. Aderarea României la Uniunea Europeană
Aderarea României la Uniunea Europeană a constituit obiectivul prioritar al al diplomației și executivului statului român pentru un timp îndelungat. Acest obiectiv a fost susținut de întreaga clasă politică și de societatea românească în ansamblul său, obținerea calității de membru al Uniunii, la 1 ianuarie 2007, fiind o recunoaștere și o confirmare a faptului că România este integrată ireversibil într-un sistem de valori democratice, deține o economie de piață funcțională și îndeplinește cu succes toate criteriile de aderare.
Negocierile de aderare a României la Uniunea Europeană au fost încheiate în 2004, reușindu-se, în acelați an, obținerea confirmării datei de 1 ianuarie 2007 pentru integrarea efectivă în UE. Acest moment venea după Consiliul European de la Copenhaga, din decembrie 2002, când s-a decis aderarea a 10 noi state la Uniunea Europeană, fiind, practic, summitul celei mai mai extindei din istoria Uniunii. Prin decizia din 2004 a fost ilustrată decizia liderilor europeni de a menține deschise ușile UE și de a încuraja eforturile statelor canditate în dererea satisfacerii tuturor cerițelor comunitare în vederea integrării. Pentru România, concluziile reuniunii au reprezentat o confirmare a ireversibilității procesului de apropiere a noastră de Uniune.
2005 a fost anul în care a avut loc semnarea, de către România, a Tratatului de Aderare la Uniunea Europeană, după obținerea avizului Parlamentului European din 13 aprilie 2005. Procesul de ratificare a tratatului de către statele membre s-a terminat în octombrie 2006, odată cu ratificarea acestuia de către parlamentul german.
Din punct de vedere tehnic, odată cu semnarea Tratatului de Aderare, România a obținut dreptul de a participa, în calitate de observator, la toate lucrările Uniunii, fiind, treptat, implicată în ședințele grupurilor de lucru la toate nivelurile, atât în Consiliul Uniunii Europene, cât și în Consiliul European. În septembrie 2005, 35 de parlamentari români și-au început activitatea, tot ca observatori, la Parlamentul European.
În septembrie 2006, Comisia Europeană a emis raportul periodic de evaluare a progreselor înregistrate de statale candidate, raportul pentru România recomandând menținerea datei de 1 ianuarie ca moment al integrării efective a țării noastre în Uniunea Europeană. Conținutul acestei evaluări a confirmat, pe de o parte progresele înregistrate, menționând, pe de alta, punctele slabe ce rămâneau de acoperit, furnizând, totuți, baza necesară pentru decizia Consiliului European din decembrie 2006 de a confirma aderarea României la Uniunea Europeană.
B. Participarea României la PESC și la PESA
România a fost implicată în dezvoltarea relațiilor cu UE pe dimensiunea cooperării în domeniul apărării și securității, încă din perioada de aderare. În acest sens, politica externă și de apărare a României a fost armonizată cu principalele linii directoare ale PESC. Eforturile României au urmărit convergența liniilor directoare ale politicii sale externe cu prevederile Politicii Externe și de Securitate Comună a UE (PESC).
România a fost un element activ în dialogul cu Uniunea Europeană pe palierul PESC, în cadrul politic furnizat de Acordul de Asociere, și și-a asumat un rol constructiv prin adoptarea, în conformitate cu obiectivele politicii externe naționale, a pozițiilor Uniunii Europene în materie de politică externă și de securitate. De exemplu, România a continuat să respecte sancțiunile internaționale și măsurile restrictive impuse de UE, în strânsă coordonare cu ONU și OSCE. Un aspect ce trebuie menționat este dialogul politic ce a avut loc în relația cu Uniunea Europeană, prin participarea României la întâlnirile directorilor politici, corespondenților europeni și ale Troicii UE cu statele candidate, dialog ce a avut un rol esențial în îmbunătățirea procesului de coordonare a agendei externe a României cu cea a Uniunii Europene.
Cooperarea în domeniul PESA la nivel politico-strategic și instituțional
România a contribuit la structurarea politicii europene de securitate și apărare atât prin participarea la dezbaterile din cadrul Convenției pentru Viitorul Europei privind Tratatul instituind o Constituție pentru Europa, la cele pentru elaborarea Strategiei Europene de Securitate, cât și prin participarea la dezvoltarea conceptelor UE privind Reforma Sectorului de Securitate, Coordonarea Civil-Militară și Viziunea pe Termen Lung privind capacitățile europene.
Implicarea României în cadrul dialogului politico-militar, după obținerea statului de observator activ, s-a concretizat prin implicarea în reuniunile structurilor Consiliului Uniunii Europene, precum Consiliul Afaceri Generale și Relații Externe (CAGRE), Comitetul Reprezentanților Permanenți (COREPER), Comitetul Politic și de Securitate (COPS), Comitetului Militar (EUMC). Totodată, în calitate de stat membru NATO, România a participat la dialogul instituțional UE-NATO în cadrul oferit de Grupul de Lucru UE-NATO pentru capacități.
Contribuția României la dezvoltarea de capacități
Din punct de vedere al participării la procesul de dezvoltare a capacităților europene de apărare, România a făcut prima ofertă de forțe și capacități militare pentru a fi utilizate înadrul misiunilor de tip Petersberg, cu prilejul Conferinței UE de Angajament a Capacităților Militare (Bruxelles, 20-21 noiembrie 2000).
În urma reconsiderării raportului dintre contribuțiile României la NATO și UE, oferta româneasca fost îmbunătățită, în sensul realizării convergenței între forțele și capacitățile puse la dispoziția celor două organizații. Contribuția României în cadrul Suplimentului la Catalogul de Forțe al UE 2004 a inclus unități din toate categoriile de forțe: terestru (unități de infanterie motorizată și vânători de munte, protecție NBC, poliție militară, CIMIC, sprijin logistic, capacități de intelligence), naval (o fregată, navă de sprijin, forțe speciale, capacități de deminare) și aerian (capacități de transport strategic și tactic, elicoptere de evacuare medicală).
România a participat la întregul set de activități derulat în scopul adoptării, la nivelul UE, a Catalogului de Cerințe 2005 (RC 05), care definește capacitățile de apărare necesare Uniunii pentru a răspunde obiectivelor Strategiei Europene de Securitate și Obiectivului Global 2010. Toate contribuțiile românești cu forțe și capacități au fost incluse în suplimentul la Catalogul de Forțe al UE 2006, iar începând cu 1 ianuarie 2007 acestea sunt parte integrantă a Catalogului de Forțe 2007. Ulterior, contribuția României a fost suplimentată, în sprijinul procesului de remediere a deficiențelor identificate.
Un alt domeniu prioritar al participării României în cadrul procesului de dezvoltare a dimensiunii operaționale a PESA este reprezentat de capacitățile de reacție rapidă, în special Grupurile Tactice de Luptă ale UE. În acest sens, România va participa la crearea a două astfel de structuri. Prima va fi pusă la dispoziția UE în semestrul I/2007 și are Grecia drept națiune-cadru. La această formațiune multinațională mai participă Bulgaria și Republica Cipru. Al doilea Grup de Luptă va fi pus la dispoziția UE în semestrul II/2010, cu participarea Italiei (națiune-cadru) și a Turciei.
Participarea la operații conduse de UE
România s-a implicat pe deplin în operațiile conduse de UE, sub egida PESA, atât civile cât și militare. În acest sens, România a fost o prezență activă încă de la lansarea primelor operațiuni conduse de Uniune.
Astfel, prezența românească a fost consemnată în cadrul primei operații militare a UE – CONCORDIA, derulată în 2003, în FYROM (3 ofițeri de stat major).
Din perspectiva asumării unui rol mult mai pronunțat al UE în gestionarea situației de securitate din Balcani, România a participat în cadrul operației militare din Bosnia-Herțegovina (ALTHEA) cu 49 militari. România va continua să fie o prezență activă în operațiunea militară EUFOR-Althea și în perioada următoare. În contextul tranziției EUFOR spre o forță mai suplă și mai flexibilă, adaptată noului mediu de securitate, reconfigurarea prezenței militare românești a fost armonizată cu solicitările comandantului operațiunii.
La sfârșitul lunii august 2007 a fost încheiată prima etapă a tranziției prezența UE situându-se la un nivel de 2.500 militari. Gradual, în funcție de situația de securitate, se va trece la următoarele faze ale procesului de tranziție.
În prima parte a anului 2008 s-a prevăzutr suplimentarea contribuției României cu o Echipă de ofițeri de legătură (Liaison Officers Team/LOT).
Participarea românească la operațiile UE a vizat și componenta civilă a acestora. În acest sens, România a participat, în perioada 2003-2005, la Operațiunea Proxima (3 ofițeri de poliție), fiind, în prezent angajată într-o serie de operații civile precum Misiunea de Poliție din Bosnia și Herțegovina (6 ofițeri de poliție), EUBAM Rafah, în Teritoriile Palestiniene și Misiunea UE de Asistență și Monitorizare a punctului de frontieră Rafah dintre Fâșia Gaza și Egipt (4 ofițeri de poliție), EUPOL RD Congo (1 ofițer de poliție) și EUPT Kosovo (1 ofițer de poliție).
România participă din luna august 2008. cu 1 ofițer de poliție la misiunea EUPOL Afganistan, acesta fiind dislocat în zona Mazar-e-Shariff (PRT coordonat de Germania).
POLITICI ȘI STRATEGII EUROPENE ÎN DOMENIUL SCHENGEN
Lect.univ.dr. Gabriel Pereș
În cadrul Uniunii Europene, măsurile și acțiunile privind securizarea frontierelor au în vedere frontierele externe ale Uniunii, fiecărui stat membru revenindu-i responsabilitatea securizării acelui tronson de frontieră națională considerat frontieră externă a Uniunii Europene. Astfel, pentru îmbunătățirea controlului asupra graniței externe, este necesar stabilirea unor standarde comune cu privire la administrarea frontierelor.
Tratatul de la Lisabona, în Titlul V intitulat Libertate, securitate și justiție, prin prevederile art.77 (1), stipulează că Uniunea dezvoltă o politică care urmărește să asigure absența oricărui control asupra persoanelor la trecerea frontierelor interne, indiferent de cetățenie, să asigure controlul persoanelor și supravegherea eficace la trecerea frontierelor externe și să introducă treptat un sistem integrat de administrare a frontierelor externe.
Administrarea frontierei externe în „concept Schengen” include atât controlul trecerii frontierei cât și supravegherea frontierei.
Controlul frontierelor reprezintă activitatea desfășurată la frontiera externă, în conformitate cu și în scopurile Regulamentului 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane, ca răspuns, în exclusivitate, la o intenție de a trece sau la un act de trecere a acelei frontiere, indiferent de orice alte considerente, constând în controlul trecerii frontierei și supravegherea frontierei.
Deci, sunt evidențiate două activități distincte și anume controlul trecerii frontierei și supravegherea frontierei. Avem aici în vedere trecerea frontierelor externe prin locuri special destinate (Punctele de trecere a frontierei) unde se desfășoară activități specifice de control a persoanelor, bagajelor și mijloacelor de transport în vederea îndeplinirii condițiilor legale de autorizare a trecerii frontierei cu respectarea în totalitate a demnității umane și supravegherea frontierei ca activitate de asigurare a respectării regimului juridic frontalier astfel încât persoanele să nu se sustragă controlului trecerii frontierei.
Controlul frontierelor se efectuează în interesul tuturor statelor membre care au eliminat controlul la frontierele interne, nu doar în interesul statelor membre a căror frontieră corespunde cu frontiera externă a spațiului comunitar. Controlul la frontieră contribuie și la combaterea migrației ilegale și traficului de ființe umane, previne orice amenințare la adresa securității interne a statelor membre, a ordinii publice, sănătății publice și a relațiilor internaționale.
Maniera de desfășurare a activităților din parte organelor abilitate trebuie să fie profesionistă respectând proporționalitatea obiectivelor propuse.
Controlul la frontierele externe, implică aplicarea unui „corp comun” de legislație, în special prin consolidarea și dezvoltarea acquis-ului Schengen, fiind una din componentele fundamentale ale politicii comune privind managementul frontierelor externe, așa cum a fost definită în Comunicatul Comisiei din 7 mai 2002 „Spre un management integrat al frontierelor externe al Statelor Membre ale Uniunii Europene”.
Acest obiectiv a fost inclus în „Planul pentru managementul frontierelor externe ale statelor membre ale Uniunii Europene”, aprobat de Consiliu la 13 iunie 2002 și avizat de Consiliul European de la Sevilla din 21 și 22 iunie 2002 și de Consiliul European de la Salonic din 19 și 20 iunie 2003.
România și-a modernizat sistemul de supraveghere la frontierele de stat, astfel încât să se alinieze standardelor europene în materie. În acest sens, autoritățile române competente beneficiază de mijloace de mobilitate terestră și navală la standarde europene.
Libera circulație în cadrul unui spațiu delimitat generează ideea că frontierele comune statelor membre reprezentată o barieră juridică și nicidecum una fizică. Se cunoaște faptul că teritoriul, alături de populație și suveranitate, reprezintă unul dintre elementele de bază ale statului fără de care nu ar exista ca și entitate internațională. Teritoriul este stabilit în limita frontierelor naționale și este inviolabil, de aceea consider că frontierele interne spațiului și totodată comune statelor membre, trebuie trecute doar prin locurile special destinate și stabilite bilateral.
Libera circulație pe teritoriul Uniunii Europene comportă și problematica asigurării securității, o chestiune asumată în comun de toate statele membre. Cum nu toate statele membre UE au frontiere externe, exceptând aeroporturile internaționale, managementul frontierelor este o activitate coordonată la nivel comunitar pentru care se aplică principiul împărțirii responsabilităților între state, iar responsabilitatea pentru controlul frontierelor externe ale statelor membre ale Uniunii Europene revine în totalitate statelor membre.
Agenția FRONTEX este abilitată pentru coordonarea cooperării operaționale între statele membre ale UE în vederea securizării frontierelor externe. Statele membre ale Uniunii Europene au o responsabilitate comună în gestionarea frontierelor externe ale UE din punct de vedere al securității interne. Frontiera externă a UE însumează 6.000 km de frontieră terestră și 85.000 km de frontieră maritimă, România gestionând 2070 de kilometri de frontieră externă a Uniunii Europene, terestră și maritimă.
Spre deosebire de Europa, Statele Unite ale Americii trebuie să securizeze aproape 7.500 de mile de frontieră terestră cu Canada și Mexic, traversată anual de peste 500 mil. de persoane, 130 mil. de autovehicule și 2.5 mil. de vagoane de tren. Trebuie de asemenea să patruleze aproape 95.000 de mile de țărm și ape navigabile, și 361 porturi care înregistrează 8.000 de vase străine, 9 mil. de containere cu încărcături, și aproape 200 mil. de pasageri de croazieră și transport. Are circa 422 aeroporturi principale și alte 124 aeroporturi pentru servicii comerciale, care înregistrează anual 30.000 de zboruri și 1,8 mil. de pasageri. Sunt aproximativ 110.000 de mile de magistrale și 220.000 de mile de căi ferate care traversează țara, și 590.000 de poduri care indică cele mai mari și cele mai mici orașe ale Americii.
În epoca actuală globalizată, se poate argumenta că frontierele primesc un caracter evolutiv, într-o lume modernă interdependentă. De fapt, în aceste vremuri grele, marcate de diverse tendințe cum sunt globalizarea economică și teama de terorism, administrarea competentă a frontierelor a devenit o problemă politică crucială în toată lumea.
Provocarea pentru statele moderne bazate pe economie este de a facilita pe cât de ușor posibil comerțul internațional, de care depinde bunăstarea lor, protejându-și în același timp cetățenii de riscurile generate de frontierele penetrabile.
Imigrarea prezintă o altă provocare presantă pentru frontiere. Apariția imigrației necontrolate a prejudiciat una după alta guvernările din Europa, fără a genera întrebări despre competența lor. Impulsul politic pentru controalele îmbunătățite ale frontierei a fost stimulat de dorința guvernului de redresare a situației prin controlul imigrației.
În termeni economici, influxul de muncitori ilegali împiedică calcularea exactă a dimensiunilor forței de muncă a unei țări, creând obstacole în calea managementului eficient al economiei. Drept rezultat, UE privește în prezent consecințele potențiale ale creșterii susținute a imigrației ilegale și a traficului de ființe umane ca pe una dintre cele mai serioase probleme cu care se confruntă Europa, conform rapoartelor Europol.
Evident, amplificarea terorismului internațional a jucat un rol semnificativ în
concentrarea eforturilor asupra securității la frontiere. Ca o extremă a securității frontierelor, pot fi considerate acele intense revolte trans-naționale, cum este cea înregistrată actual în lumea arabă.
Conceptul de securitate la frontiere a evoluat, iar provocările cu care se confruntă la moment sunt mai complexe și mai diverse ca niciodată. Probabil, importanța generală a frontierelor nu a fost niciodată mai mare, dat fiind faptul că bunăstarea lumii întregi depinde de activitatea eficientă a acestora. Frontierele și securitatea la frontiere, rămân a fi un element fundamental în relațiile internaționale. Calitatea managementului frontierelor de stat, acum mai mult ca niciodată, reprezintă o preocupare nu doar a statului în cauză, sau a statelor vecine, dar și a întregii comunități internaționale, căci circulația ilicită de bunuri și persoane poate avea efecte destabilizatoare, care se pot răspândi pe o suprafață foarte întinsă.
Politica de administrare eficientă a frontierelor externe are succes prin omogenizarea activităților statelor membre în eforturile comune depuse în vederea asigurării climatului de libertate, securitate și justiție, fără a restricționa excesiv accesul legitim al bunurilor și persoanelor .
Tema 1
Regimul vizelor în Uniunea Europeană
Punerea în aplicare a acquis-ului Schengen a eliminat controlul la frontierele interne pentru toate categoriile de persoane (cetățeni ai Uniunii, cetățeni terți și apatrizi), incluzând bineînțeles măsuri de întărire a controalelor la frontierele externe. Aceste măsuri implică o politică de vize comună, posibilitatea procesării cererilor de azil, cooperare judiciară și polițienească, precum și un schimb eficient de informații.
La frontierele externe ale spațiului Schengen, cetățenii Uniunii trebuie doar să prezinte un document de identificare valabil și valid (unanim acceptate la nivel european), iar cetățenii terțelor țări cuprinse în lista comună a țărilor ai căror cetățeni au nevoie de viză de intrare și apatrizii trebuie doar să posede o viză unică valabilă pentru spațiul Schengen.
Tratatul de la Lisabona, prin Titlul V, Cap.II, art.77 (2), stabilește la nivel european, politici comune în ceea ce privește vizele și permisele de ședere de scurtă durată, controalele la care sunt supuse cetățenii terți la trecerea frontierelor externe, condițiile în care resortisanții țărilor terțe pot circula liber, pentru o durată scurtă, în interiorul Uniunii, care să asigure controlul persoanelor și supravegherea eficientă a frontierelor externe.
Baza acquis-ul în domeniul politicii vizelor este reprezentat de Regulamentul (CE) nr.810/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize (Codul de vize), intrat în vigoare începând cu 5 aprilie 2010. Regulamentul respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute, în special, de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale a Consiliului Europei și de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Codul prevede un ansamblu unic de instrucțiuni cu privire la aplicarea practică a acestei legislații și reprezintă nu doar o clarificare a textelor deja existente, ci vizează integrarea noilor evoluții în domeniul acordării vizelor și în materie de securitate (Regulamentul nu se aplică pentru Regatul Unit, Irlanda și Danemarca).
În privința țărilor ai căror cetățeni au nevoie de viză pentru a intra în spațiul comunitar, Regulamentul Consiliului 539/15 martie 2001 fixează lista țărilor terțe ai căror resortisanți sunt supuși obligației de viză pentru a trece frontierele externe ale statelor membre ale UE.
Regulamentul stabilește și lista țărilor ai căror cetățeni sunt exceptați de la această obligație. În prezent lista negativă a UE, cu privire la țările ai căror cetățeni au nevoie de viză pentru a intra în spațiul comunitar, cuprinde un număr de 134 de țări (Anexa I din Regulamentul 539/2001).
Directiva Consiliului 2001/40 (CE) din 28 mai 2001 reglementează cadrul legal privind recunoașterea reciprocă a deciziilor de îndepărtare a rezidenților statelor terțe. Astfel, dacă un stat membru al Uniunii Europene ia decizia de îndepărtare a unui cetățean de pe teritoriul său, decizia este valabilă pe întreg spațiul țărilor membre UE. Uniunea pune în aplicare în mod eficient instrumentele pe care le are la dispoziție în ceea ce privește politica comună a vizelor odată cu intrarea în vigoare a Codului de Vize, precum și desfășurarea progresivă a programului VIS, permițând o eficiență sporită în acest domeniu, deoarece politica vizelor constituie o latură importantă a politicii externe a Uniunii Europene.
Obiectivul principal este stabilirea procedurilor și condițiilor de eliberare a vizelor de tranzit și de ședere pe teritoriul statelor membre, pentru o perioadă de până la trei luni pe un semestru, aplicabile tuturor resortisanților țărilor terțe în conformitate cu Regulamentul (CE) nr.539/2001 din 15 martie 2001 (JO L 81, 21.3.2001).
Programele regionale de cooperare consulară însoțesc punerea în aplicare progresivă a Sistemul Informatic privind vizele. Acestea cuprind: o pregătire uniformă europeană pentru personalul consular al statelor membre, o planificare sistematică a înființării de centre comune pentru solicitarea de vize sau acorduri de reprezentare între statele membre, campanii de informare și de sensibilizare în țările în cauză, precum și stabilirea unui dialog periodic cu aceste țări.
În contextul acestei planificări strategice, se are în vedere oportunitatea promovării încheierii de noi acorduri de facilitare în domeniul eliberării vizelor.
Disponibilitatea pașapoartelor electronice ce conțin date biometrice va constitui o condiție prealabilă pentru încheierea unor astfel de negocieri, care vor trebui, de asemenea, să abordeze readmisia persoanelor aflate în situația de ședere nereglementată.
Listele pozitive și negative fac obiectul unor revizuiri periodice pe baza evaluării sistematice a situației din țările terțe în cauză. Criteriile de evaluare sunt: securitatea documentelor de călătorie, calitatea controalelor la frontiere, cunoașterea politicilor în materie de azil și de imigrație, eficacitatea luptei împotriva crimei organizate și respectarea drepturilor omului, coerența cu politica externă a UE în raport cu țara respectivă.
Codul Comunitar al Vizelor urmărește armonizarea și clarificarea procedurii de acordare a vizelor peste tot în spațiul Schengen, el integrează procedurile și condițiile de eliberare a vizelor Schengen de către statele membre și armonizează dispozițiile existente referitoare la deciziile de refuz, prelungire sau anulare a acestor vize.
Orice persoană care depune o cerere pentru a obține viză trebuie tratată în mod egal, indiferent de consulatul Schengen la care se adresează această persoană.
Consulatele au integrate operațional Sistemul Informatic privind Vizele sub forma unei baze de date care acoperă toate țările din spațiul Schengen și care oferă informații în timp real asupra persoanelor care au solicitat viză, asupra persoanelor care au primit viză, asupra persoanelor cărora le-a fost respinsă cererea de viză și asupra persoanelor cărora li s-a retras viza.
Codul întărește transparența și reîntărește tratamentul egal al solicitanților de vize, cu introducerea unui termen maxim pentru eliberarea vizei. Instrucțiunile pentru punerea în aplicare sunt folosite doar în scopul operațional al Codului și stabilesc practici și proceduri armonizate, care să fie aplicate de misiunile diplomatice și reprezentanțele consulare ale statelor membre, în procesul de emitere a vizelor.
Reguli privind introducerea obligativității luării amprentelor digitale de la deținătorii de vize precum și opțiunea de mutare a primirii și procesării solicitanților de vize au fost deja aprobate cu o ocazie anterioară într-un raport întocmit de baroneasa Sarah Ludford. Aceste reguli au fost incluse în Codul comunitar ca parte integrantă a acestuia.
Având în vedere echilibrul dintre securitate și facilitarea intrărilor, Sistemul Informatic privind Vizele permite statelor membre un acces imediat și direct la toate datele relevante în legătură cu eliberarea vizelor.
Se simplifică astfel analizarea solicitărilor, în timp ce, concomitent, eliberarea vizelor va asigura pe viitor o securitate sporită datorită folosirii datelor biometrice de identificare, adică imaginea facială și amprentele digitale ale titularului, într-o primă etapă.
Sistemul Informatic privind Vizele se bazează pe o arhitectură centralizată, ținând cont de opțiunea unei platforme tehnice comune cu a doua generație a Sistemului Informatic Schengen (SIS II) și cuprinde :
– SC-SIV, un Sistem Central de Informații, denumit „Sistemul Central de Informații privind Vizele”;
– NI-SIV, o interfață în fiecare stat membru, denumită „interfața națională” care asigură legătura cu autoritatea centrală națională competentă din respectivul stat membru;
– infrastructura de comunicații dintre Sistemul Central Informatic privind Vizele și Interfețele Naționale.
Reglementarea juridică a Sistemului Informatic privind Vizele se bazează pe acquis-ul referitor la politica comună în materie de vize. Datele care urmează a fi prelucrate de SIV sunt definite pe baza datelor cuprinse în formularul comun de cerere de viză, precum și de informațiile care figurează pe autocolantul de viză. SIV urmează să fie conectat la sistemele naționale ale statelor membre, pentru a le permite autorităților competente din cadrul acestora să prelucreze datele cu privire la cererile de viză și la vizele eliberate, refuzate, anulate, retrase sau prelungite.
Asigurarea verificării și a identificării cu certitudine a solicitanților de viză necesită prelucrarea datelor biometrice în SIV. Orice prelucrare a datelor SIV trebuie să fie proporțională cu obiectivele urmărite și necesară pentru ca autoritățile competente să-și îndeplinească sarcinile. Atunci când utilizează SIV, autoritățile competente garantează respectarea demnității umane și integritatea persoanelor ale căror date sunt solicitate și nu discriminează persoanelor pe motive de sex, rasă sau origine etnică, religie sau convingeri, handicap, vârstă sau orientare sexuală.
Datele cu caracter personal înregistrate în SIV nu se păstrează mai mult decât este necesar pentru ca SIV să-și atingă obiectivele. Este oportună păstrarea acestor date o perioadă de maximum cinci ani, astfel încât, la evaluarea cererilor de viză, datele privind cererile anterioare să poată fi luate în considerare, incluzând buna credință a solicitanților, și la întocmirea dosarelor imigranților ilegali care, la un moment dat, au depus, eventual, o cerere de viză; o perioadă mai scurtă nu ar fi suficientă pentru atingerea acestor obiective. În lipsa unor motive de eliminare anticipată, datele ar trebui șterse după trecerea perioadei de cinci ani.
Au fost stabilite norme precise cu privire la responsabilitățile referitoare la instituirea și gestionarea SIV, cu privire la responsabilitățile statelor membre în legătură cu sistemele naționale, precum și cu privire la accesul la date al autorităților naționale.
Autoritățile naționale de supraveghere monitorizează legalitatea prelucrării datelor cu caracter personal de către statele membre, iar Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor monitorizează activitatea instituțiilor și a organelor comunitare în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal, ținând seama de rolul limitat al acestor instituții și organe comunitare cu privire la datele propriu-zise.
SIV urmărește îmbunătățirea punerii în aplicare a politicii comune în materie de vize, a cooperării la nivel consular și a consultărilor care au loc între autoritățile centrale responsabile în domeniul vizelor prin facilitarea schimbului de date între statele membre cu privire la cererile de viză și la deciziile referitoare la acestea.
Scopul este multiplu și se referă la simplificarea procedurii de solicitare a vizelor, prevenirea eludării criteriilor de stabilire a statului membru competent să examineze o anumită cerere, facilitarea luptei împotriva fraudei, sprijinirea controalelor la punctele de trecere a frontierelor externe, identificarea tuturor persoanelor care nu îndeplinesc sau nu mai îndeplinesc condițiile de intrare, ședere sau rezidență pe teritoriul statelor membre, facilitarea aplicarea Regulamentului (CE) nr. 343/2003 contribuind la prevenirea amenințărilor la adresa siguranței interne a oricăruia dintre statele membre.
În SIV se înregistrează date alfanumerice referitoare la solicitant și la vizele solicitate, eliberate, refuzate, anulate, retrase sau prelungite; fotografii; date dactiloscopice; legăturile cu alte cereri. Accesul la SIV pentru introducerea, modificarea sau ștergerea datelor este rezervat în mod exclusiv personalului autorizat din cadrul autorităților responsabile în domeniul vizelor.
Normele care reglementează în prezent emiterea vizelor pentru țara noastră sunt cuprinse în Legea nr.56/2007 pentru modificarea si completarea OUG nr.194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Tratatul de la Lisabona, stipulează, așa cum am precizat, faptul că Parlamentul European și Consiliul adoptă măsuri privind politica comună a vizelor și a altor permise de ședere de scurtă durată; controalele la care sunt supuse persoanele la trecerea frontierelor externe, condițiile în care resortisanții țărilor terțe pot circula liber, pentru o durată scurtă, în interiorul Uniunii, orice măsură necesară pentru instituirea treptată a unui sistem integrat de administrare a frontierelor externe, absența oricărui control asupra persoanelor, indiferent de cetățenie, la trecerea frontierelor interne.
În conformitate cu legislația europeană viza uniformă Schengen preia funcția vizelor naționale pentru șederi de scurtă durată și reprezintă o viză valabilă pentru întregul teritoriu al statelor membre.
Această viză este eliberată, de către o autoritate consulară comună și pe baza unor criterii care să garanteze o egalitate de tratament pentru toți solicitanții. În plus, decizia de eliberare a vizei ar trebui să treacă progresiv de la prezumția riscului asociat naționalității solicitantului către o evaluare a riscului individual.
Viza Schengen preia funcția vizelor naționale pentru șederi de scurtă durată, pe lângă aceasta, fiecare stat poate acorda vize pentru șederi de lungă durată conform dreptului național.
Conceptual, viza reprezintă o autorizație eliberată de un stat membru Schengen cetățenilor terți în scopul tranzitării teritoriului statelor membre sau al efectuării unei șederi pe teritoriul acestora, pentru o perioadă care să nu depășească trei luni, în decursul unei perioade de șase luni cu începere de la data primei intrări pe teritoriul statelor membre (viza de tip C) și a tranzitării zonelor de tranzit internațional din unul sau mai multe aeroporturi ale statelor membre (viza de tip A). Viza de lungă ședere (viza de tip D) este menținută de Codul de Vize, ea reprezentând viza națională care se eliberează pentru o perioadă mai mare de trei luni.
Viza Schengen se acordă, în principiu, cu formula de valabilitate pentru toate statele Schengen. Dacă cetățeanul din țară terță nu dispune de un document de călătorie valabil pentru toate țările Schengen, viza se poate acorda limitativ doar pentru țările care recunosc și acceptă documentele de călătorie.
În cazul vizei Schengen este vorba despre un act administrativ internațional (sau transnațional). Acordarea, prelungirea valabilității sau anularea vizei se face de către autoritățile competente ale și cu efect asupra tuturor statelor Schengen. Statele Schengen nu doresc însă ca prin viza Schengen să se creeze un titlu de intrare și ședere independent, desprins de legislația națională.
O viză eliberată de către una din aceste țări este valabilă, în principiu, nu doar pentru țara care a eliberat-o, ci și pentru celelalte state membre.
Străinii care posedă o viză uniformă și intră legal pe teritoriul unui stat-parte, se pot deplasa liberi pe teritoriul tuturor statelor-părți în perioada de valabilitate a vizelor cu respectarea condițiilor de intrare (viza uniformă Schengen nu permite autorizarea traversării state lor membre al UE care nu sunt parți ale Convenției Schengen sau a statelor care, aderând la Convenție nu au implementat-o total). Străinii care nu fac obiectul obținerii vizelor se pot deplasa liberi pe teritoriul statelor-părți pe o perioadă de maxim trei luni, în timp de șase luni de la data primei intrări.
Unui străin care a obținut rezidența unui stat, împreună cu un permis și un document de călătorie, i se poate permite accesul liber pe teritoriul țărilor părți, pe o perioadă de trei luni. Ca o condiție a accesului liber în Spațiul Schengen, rezidentul trebuie să aibă suficiente mijloace de susținere, să nu fie considerat o amenințare pentru ordinea publică, securitatea națională sau relațiile internaționale ale oricărui stat-parte și să nu fie o persoană căruia nu i se permite intrarea din punctul de vedere al oricărui stat-membru.
Deținătorul de viză pe o perioadă mai mare de trei luni nu poate intra în aria altor state Schengen. Fiecare stat își rezervă dreptul, în legislația sa națională, să permită accesul unei persoane sau să stabilească durata vizei. Această viză națională permite posesorului să tranziteze teritoriul altor state-părți în cazul întoarcerii în țara care a acordat viza cu durată lungă, cu respectarea condițiilor generale de intrare. Un străin care are intrarea legală pe un teritoriu al unui stat membru este obligat să-și declare el însuși autorităților competente ale statului respectiv intrarea pe teritoriul său. O asemenea declarație trebuie dată la intrarea sau în termen de trei zile de la intrarea pe teritoriul statului respectiv.
Un străin care nu îndeplinește condițiile stabilite pe un anumit teritoriu național trebuie să părăsească imediat întreg Spațiul Schengen. În eventualitatea că deține un permis de rezidență al unui stat membru, el trebuie să intre în spațiul statului respectiv fără întârziere.
Trecerea frontierelor externe este pusă sub controlul autorităților competente ale statelor membre. Controlul se desfășoară în acord cu câteva principii uniforme aflate în cadrele legislative naționale, luând în considerare interesele tuturor părților semnatare ale Convenției Schengen. Statele cu control la frontierele externe să examineze, conform propriilor legislații, îndeplinirea de către un străin a tuturor condițiilor impuse de art. 5 al Convenției.
Comitetul Executiv Schengen a decis din anul 1999 începerea aplicării măsurilor de armonizare și implementare legislativă în domeniu prin, pe de o parte, măsurile privind exceptarea unor țări de la obligativitatea obținerii vizelor și, pe de altă parte impunerea necesității vizelor, în toate țările Schengen, pentru BosniaHerțegovina, Jamaica, Kenya și Malawi, care au fost supuse, până în prezent, unor regimuri diferite în fiecare stat membru.
Introducerea unui regim uniform de vize valabil pe întreg Spațiul Schengen este un mare beneficiu în favoarea cetățenilor statelor terțe care, până la 25 martie 1995, erau obligate să obțină vize Schengen de la fiecare stat membru pe care intenționau să-1 viziteze.
Această viză este valabilă pentru o ședere de trei luni și permite deținătorului circulația liberă pe întreg teritoriul Schengen și poate fi obținută de la autoritățile diplomatice și consulare ale Părților Contractante. Fiecare stat membru poate, în mod excepțional, să restricționeze valabilitatea vizei și accesul pe teritoriul său în acord cu reglementările comune. Viza trebuie să îndeplinească o serie de cerințe necesare protecției împotriva imitării și falsificării.
Stiker-ul vizei, care arată la fel pentru toate statele Schengen, poartă inscripția „valid for Schengen States” („valabil pentru statele Schengen”). Codurile alfanumerice de asemenea indică țara în care a fost eliberată viza.
În acest context, Convenția Schengen nu oferea facilități deținătorilor de vize doar pentru călătorii, ci și rezidenților legali în Spațiul Schengen ai unor terțe țări: o persoană care posedă un permis de rezidență din partea unui membru poate să se deplaseze liber, timp de trei luni, pe întreaga arie Schengen. Aceasta reprezintă un pas înainte în domeniul vizelor, de exemplu vizitarea unei țări Schengen de către o clasă de elevi de scoală aparținând unui stat vecin.
Regimul Schengen al vizelor se aplică cetățenilor aparținând unei terțe țări, rezidenți într-o țară nemembră Schengen, care solicită un permis de rezidență pe termen scurt. Naționalitățile unor terțe țări rezidente pe teritoriul Uniunii Europene pot beneficia de o viză uniformă, valabilă în Spațiul Schengen, pe o durată de trei luni. În momentul actual permisul de rezidență este echivalent cu o viză și nu este nevoie de obținerea alteia. Pentru deținătorii de permise și vize de lungă ședere, fiecare stat membru poate să conserve și să facă apel la legislația proprie privind imigrația, luând în considerație și securitatea celorlalte state membre.
Nici un fel de viză nu poate fi aplicată pe un document de călătorie expirat sau pe un document care nu este valabil într-unul din statele Schengen. În situația în care documentul este valabil pentru un număr de state, viza va avea aplicabilitate doar în acele state.
Dacă sunt îndeplinite condițiile de rezidentă întru-un alt stat, Convenția Schengen permite Părților Contractante să decidă la nivel național. Cu toate acestea, Convenția nu prevede necesitatea menținerii sau stabilirii procedurilor de identificare sau înregistrare. Problemele pot apare în acele state unde asemenea cerințe nu există.
Pentru realizarea politicii de armonizare a sistemului de vize, statele Schengen și-au stabilit un număr de obiective care trebuie realizate: reducerea listei de țări care aplica sisteme diferite de vize, aplicarea identică a vizelor și armonizarea listei de documente pe care se aplică vizele Schengen.
Statele membre sunt obligate să comunice Comitetului Executiv o listă a documentelor necesare care să permită acordarea rezidenței permanente sau a rezidenței temporare și accesul liber conform art.21 al Convenției.
Tema 2
Dreptul de azil și imigrarea
Prin azil, în Dreptul Internațional se înțelege dreptul unui stat suveran de a acorda intrarea și stabilirea pe teritoriul său a unor persoane străine, urmărite de autoritățile din țara lor din motive politice, științifice, religioase, etnice, de sex, etc.
Politică în domeniul vizelor trebuie să fie în conformitate cu Convenția de la Geneva la 28 iulie 1951 și cu Protocolul din 31 ianuarie 1967 privind statutul refugiaților, precum și cu alte tratate din domeniu (conform art.78 (1) Cap. II din Titlul V al Tratatului de la Lisabona).
Eliminarea controlului la frontierele interne a adus în discuție două fenomene care pot deveni, cu timpul, greu de controlat, pe de o parte, migrația internă și, de altă parte, solicitarea de azil. În anul 1989 președinția franceză a propus adoptarea unei Convenții privind grupurile de imigranți ad-hoc și responsabilitățile privind aplicarea procedurilor de obținere a azilului. Aceasta Convenție reprezintă o tratare extinsă a art.28-38 din Convenția Schengen.
În iunie 1990 Convenția privind drepturile de azil și statutul refugiaților, cunoscută sub numele de Convenția de la Dublin sau Dublin I, a fost semnată de 12 dintre statele membre ale Comunității Europene, ea întrând în vigoare la 1 septembrie 1997. În Austria și Suedia, Convenția a întrat în vigoare la 1 octombrie 1997, iar în Finlanda, la 1 ianuarie 1998.
Convenția stabilește principiul că un singur membru este responsabil pentru aplicarea regulilor de azil pentru un caz dat, acest stat putând să hotărască ce țări pot să beneficieze de dreptul de azil.
Semnarea Convenției a adus în prim plan totalitatea deficiențelor existente la nivel European în domeniul azilului. Convenția nu prevede un regim de armonizare a legislației în domeniu, ea mai degrabă prevede coordonarea acestor acțiuni. Această Convenție a fost înlocuită de Regulamentul nr.343/2003 al Consiliului din 18 februarie 2003 (JO L 50, 25.2.2003, p.1) de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe de azil sau Regulamentul Dublin II. Prin aceste reglementări a fost introdus sistemul Eurodac.
Sistemul Eurodac a fost înființat prin adoptarea la Bruxelles a Regulamentului Consiliului (CE) nr.2725/2000 din 11 decembrie 2000 privind înființarea „Eurodac” pentru compararea amprentelor în scopul aplicării eficiente a Convenției Dublin. La baza înființării sistemului Eurodac a stat Convenția de la Geneva din 28 iulie 1951, modificată prin Protocolul de la New York din 31 ianuarie 1967 privind statutul refugiaților, în coroborare cu Convenția de la Dublin, de stabilire a statului care era responsabil cu rezolvarea unei cereri de azil depuse într-unul din statele Uniunii Europene.
Scopul acestui sistem este asistarea în stabilirea statului membru care are responsabilitatea, în sensul Convenției Dublin, de a examina o solicitare de azil depusă pe teritoriul unui stat și să faciliteze aplicarea Convenției conform condițiilor stabilite în Regulament. La 28 februarie 2002 a fost adoptat un nou regulament și anume Regulamentul Consiliului (CE) nr. 407/2002 prin care se stabilesc reguli de implementare a Regulamentului 2725/2000 privind instituirea „Eurodac”.
Tratatul de la Lisabona, în conținutul art.78 din Cap. II din Titlul V, prevede că Uniunea dezvoltă o politică comună în domeniul dreptului de azil, al protecției subsidiare și al protecției temporare, cu scopul de a oferi un statut corespunzător oricărui resortisant dintr-o țară terță care are nevoie de protecție internațională și de a asigura respectarea principiului nereturnării.
Măsurile referitoare la un Sistem european comun de azil (bazat în totalitate pe Convenția de la Geneva și pe celelalte instrumente internaționale aplicabile), adoptate de Parlamentul European și Consiliu se referă la crearea unui regim unitar de azil în favoarea resortisanților țărilor terțe, valabil în toată Uniunea; asigurarea unui regim unitar de protecție subsidiară pentru resortisanții țărilor terțe care, fără să obțină azil european, au nevoie de protecție internațională; implementarea unui sistem comun de protecție temporară a persoanelor strămutate în cazul unui aflux masiv; crearea de proceduri comune de acordare și de retragere a regimului unitar de azil sau de protecție subsidiară; elaborarea criteriilor și mecanismelor de stabilire a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil sau de protecție subsidiară; stabilirea normelor referitoare la condițiile de primire a solicitanților dreptului de azil sau de protecție subsidiară; parteneriat și cooperare cu țările terțe pentru gestionarea fluxurilor de persoane care solicită drept de azil, protecție subsidiară sau temporară.
În Uniunea Europeană sunt depuse anual aproximativ 300.000 de cereri de azil. Unele state membre sunt mai afectate decât altele, fie din cauza numărului de cereri primite, fie din cauza raportului între numărul de cereri și populația acestora. Deosebit de important este coordonarea cererilor de azil la nivelul statelor membre UE. Uniunea continuă eforturile întreprinse pentru a deveni un veritabil spațiu de protecție comun și solidar, bazat pe respectarea drepturilor fundamentale, pe standarde ridicate de protecție și pe ameliorarea generală a calității sistemelor naționale, intensificând, în același timp, lupta împotriva abuzurilor, asigurând un sistem comun de protecție, precum și proceduri comune.
În cursul ultimilor zece ani a fost stabilit un trunchi comun de norme, iar propunerile legislative din cea de-a doua fază de armonizare trebuie să fie adoptate cu rapiditate. Obiectivul este de a institui, cel mai târziu în 2012, o procedură de azil unică și un statut uniform de protecție internațională.
Pe plan operațional, Uniunea trebuie să asigure funcționarea unui Birou European de Sprijin în domeniul Azilului și mijloacele necesare pentru desfășurarea competențelor și capacităților sale. Va trebui ca toți agenții însărcinați cu examinarea cererilor de azil în statele membre să urmeze module de formare comune. Acestora li se va oferi, de asemenea, acces la informații de calitate cu privire la țările de origine, instituțiile juridice naționale trebuind să participe la acest proces. În 2013, pe baza unei evaluări, sarcinile Biroului vor putea fi consolidate, pentru a ține seama de progresul în materie de solidaritate și de împărțirea responsabilităților.
Biroul va sprijini eforturile statelor membre de a pune în aplicare o politică mai coerentă și mai corectă în materie de azil, ajutându-le, de exemplu, să identifice cele mai bune practici, organizând cursuri de formare la nivel european sau îmbunătățind accesul la informații de calitate privind țara de origine.
De asemenea, Biroul va avea sarcina de a coordona echipele de sprijin alcătuite din experți naționali, care vor putea fi detașate la cererea statelor membre care se confruntă cu fluxuri masive de solicitanți de azil pe teritoriul lor. Totodată, biroul va furniza asistența științifică și tehnică menită să stimuleze dezvoltarea politicii și legislației în materie de azil.
Biroul va funcționa sub forma unei Agenții ca organism european independent. Comisia și statele membre vor fi reprezentate în cadrul Consiliului de administrație ca organism de conducere al biroului, acționând în strânsă cooperare cu organismele din statele membre competente în domeniul azilului, precum și cu Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați, fiind prevăzută și crearea în acest sens, a unui forum consultativ pentru dialogul cu organizațiile societății civile.
Toate acestea, ca și alte solicitări, sunt incluse în rezoluția referitoare la programul pentru justiție și afaceri interne Stockholm 2010-2014.
Procesul care a dus la adoptarea Programului de la Stockholm a fost deja alimentat de numeroase contribuții, printre care Pactul European privind Imigrația și Azilul, rapoartele Grupului consultativ privind viitorul politicii europene în domeniul afacerilor interne și al justiției, precum și contribuțiile primite de Comisia Europeană, în septembrie și noiembrie 2008, în cadrul procesului de consultare publică pe tema „Viitorul în materie de libertate, securitate, justiție – Consultare privind prioritățile pentru următorii cinci ani”
Controlul riguros și aplicarea corectă a acquis-ului relevant trebuie să garanteze credibilitatea acestui regim precum și încrederea reciprocă a statelor membre în buna guvernare a sistemelor lor de azil. S-ar putea institui mecanisme de evaluare periodică pentru a facilita apropierile între sistemele de azil din statele membre. Integrarea persoanelor care beneficiază de protecție internațională trebuie să fie, de asemenea, ameliorată, ținând seama de condițiile sosirii acestora în Uniune. În acest context, vor trebui găsite soluții pentru solicitanții de azil care nu obțin statutul de refugiați sau protecția subsidiară, dar care nici nu pot fi îndepărtați din motive specifice.
Transpunerea și punerea în aplicare a instrumentelor legislative corespunzătoare celei de a doua faze precum și progresul obținut în convergența practicilor și a măsurilor de însoțire vor face obiectul unei evaluări aprofundate.
Pe această bază, Uniunea Europeană va formaliza, înainte de sfârșitul anului 2014, principiul de recunoaștere reciprocă a tuturor deciziilor individuale de acordare a statutului de protecție, luate de către autoritățile decizionale în materie de cereri de azil, permițând astfel transferurile de protecție fără a fi necesară adoptarea de mecanisme specifice de către legislatorul european.
Dreptul de azil, prin natura sa este o manifestare unilaterală de voință a statului, care, în cadrul suveranității sale teritoriale, are latitudinea sa decidă dacă acordă sau nu azil politic unei persoane care a cerut aceasta. Nu există un drept al individului la azil, ci numai un drept al statului de a acorda azil fără a nu o extrăda și de a-i asigura drepturile de care se bucură străinii pe teritoriul sau, având latitudinea de a-i recunoaște un regim special.
Regulamentul 343/2003 trasează doar liniile generale ale rezolvării cererilor de acordare a statutului de azilant, procedura amănunțită fiind reglementată de legislația națională a fiecărui stat.
Începând cu data de 16 august 2006 intră în vigoare noua Lege a azilului în România – Legea Nr.122/2006 modificată și completată, care reglementează azilul în țara noastră și stabilește regimul juridic al străinilor care solicită o formă de protecție în România, regimul juridic al străinilor beneficiari ai unei forme de protecție în România, procedura de acordare, încetare și anulare a unei forme de protecție în România, precum și procedura pentru stabilirea statului membru responsabil cu analizarea cererii de azil.
Adaptarea legislației românești în domeniu la prevederile acquis-ului comunitar a constituit una dintre obligațiile asumate de țara noastră în perspectiva aderării la Uniunea Europeană în cadrul Capitolului de negociere Justiție și Afaceri Interne. Legislația română în materia azilului folosește termeni și expresii uniforme din dreptul european, astfel: cerere de azil, solicitant de azil, procedura de azil, protecția subsidiară etc.
Legea română transpune astfel Directivele Consiliului nr.2001/55/EC, nr. 2003/9/EC, nr.2003/86/EC și nr.2004/83/EC, care stabilesc standardele minime de protecție temporară, standardele minime pentru primirea solicitărilor de azil, dreptul la reunificarea familiei, standardele minime pentru calificarea și statutul cetățenilor țărilor terțe sau apatrizilor ca refugiați sau ca persoane aflate în nevoie de protecție internațională și conținutul politicii acordate.
Regimul refugiaților este reglementat în concordanță cu Rezoluțiile 90/627/CEE și 95/1110/CE. Astfel, pe teritoriul României, statutul de refugiat se poate acorda la cerere străinului care dovedește că, în urma unor temeiuri justificate de a fi persecutată pe motive de rasă, religie, naționalitate, apartenență la un grup social sau opinie politică, se găsește în afara țării sale de origine și nu poate sau, din cauza acestor temeri, nu dorește să revină în acea țară, în conformitate cu art.1 din Convenția privind statutul refugiaților, adoptată de O.N.U. în anul 1951, completată de Protocolul adițional din 1967.
În scopul evitării cererilor multiple de azil, respectiv acordării în paralel a statutului de azilant, s-a introdus în statele membre ale UE, sistemul Eurodac (sistem automat european de comparare a amprentelor solicitanților de azil și a grupurilor specifice din țări terțe, care au intrat ilegal la teritoriul UE).
Tuturor solicitanților de azil care au împlinit vârsta de 14 ani, precum și tuturor străinilor care au trecut ilegal frontiera, le vor fi prelevate amprentele papilare, ce vor fi stocate într-o bază de date.
Prin compararea amprentelor prelevate cu cele existente în baza de date se va putea stabili cu certitudine, frontiera statului pe unde a intrat în UE străinul, fiind determinat statul responsabil pentru procesarea cererii sale de azil, în același timp și faptul dacă străinul aflat într-un stat al UE a mai depus anterior alte cereri în alte state ale UE.
Directiva 2004/83/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind standardele minime referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de statutul de refugiat sau persoanele care, din alte motive, au nevoie de protecție internațională, și referitoare la conținutul protecției acordate, are ca obiectiv, pe de o parte, să asigure aplicarea de către toate statele membre a unor criterii comune de identificare a persoanelor care au o nevoie reală de protecție internațională și, pe de altă parte, să asigure un nivel minim de beneficii respectivelor persoane în toate statele membre.
Conform art.2, lit.(e) al acestei Directive, persoană care poate beneficia de protecție subsidiară înseamnă „orice resortisant al unei țări terțe sau orice apatrid care nu poate fi considerat refugiat, dar în privința căruia există motive serioase și întemeiate de a crede că, în cazul în care ar fi trimis în țara sa de origine sau, în cazul unui apatrid, în țara în care avea reședința obișnuită, ar fi supus unui risc real de a suferi vătămările grave definite la articolul 15 și căruia nu i se aplică articolul 17alineatele (1) și (2) și nu poate sau, ca urmare a acestui risc, nu dorește protecția respectivei țări”.
Statele membre pot adopta sau menține standarde mai favorabile pentru a decide care sunt persoanele care îndeplinesc condițiile de acordare a statutului de refugiat sau care sunt persoanele eligibile pentru protecție subsidiară, precum și pentru a stabili conținutul protecției internaționale, în măsura în care respectivele standarde sunt compatibile cu prezenta directivă.
Directiva 2001/55/CE a Consiliului din 20 iulie 2001 privind standardele minime pentru acordarea protecției temporare, în cazul unui aflux masiv de persoane strămutate și măsurile de promovare a unui echilibru între eforturile statelor membre pentru primirea acestor persoane și suportarea consecințelor acestei primiri, are ca obiectiv stabilirea standardelor minime pentru acordarea protecției temporare în cazul unui aflux masiv de persoane strămutate din țări terțe, care nu se pot întoarce în țara lor de origine, și promovarea unui echilibru între eforturile statelor membre pentru primirea acestor persoane și suportarea consecințelor acestei primiri.
Conform art.2, lit.(a) al acestei Directive, protecție temporară înseamnă „o procedură cu caracter excepțional menită să asigure, în cazul unui aflux masiv sau a unui aflux masiv iminent de persoane strămutate din țări terțe care nu se pot întoarce în țara lor de origine, o protecție imediată și temporară unor astfel de persoane, în special în cazul în care există și riscul ca sistemul de azil să nu poată gestiona acest aflux, fără efecte adverse pentru funcționarea să eficientă, în interesul persoanelor în cauză și al altor persoane care cer protecție”.
Protecția temporară nu aduce atingere recunoașterii statutului de refugiat, în temeiul Convenției de la Geneva. Statele membre aplică protecția temporară, cu respectarea cuvenită a drepturilor omului și a libertăților fundamentale și a obligațiilor privind nereturnarea. Stabilirea, punerea în aplicare și încetarea protecției temporare fac obiectul consultărilor periodice cu Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați (UNHCR) și cu alte organizații internaționale interesate.
România a încheiat și Acordul european privind suprimarea vizelor pentru refugiați (STE-31) încheiat la Strasbourg la 20 aprilie 1959, semnat de România la 5 noiembrie 1999, astfel încât refugiații rezidenți legal pe teritoriul uneia dintre țările semnatare să fie scutiți de formalitatea vizelor pentru a intra pe teritoriul altor țări semnatare și pentru a ieși prin toate punctele de frontieră, în anumite condiții.
România a ratificat Acordul european asupra transferului responsabilității cu privire la refugiați, adoptat la Strasbourg la 16 octombrie 1980. Prin Legea nr. 46/1991, România a aderat la Convenția de la Geneva din 28 Iulie 1951 și la Protocolul de la New York din 31 Ianuarie 1967 privind statutul refugiaților.
Totodată, România a încheiat la 8 septembrie 1999 un Acord cu Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați și Organizația Internațională pentru Migrație (OIM). Acordul Tripartit încheiat pe 8 septembrie 1999 între Guvernul României, UNHCR și OIM (acord similar celui actual) a avut ca obiect primirea și șederea temporară pe teritoriul României a circa 4.500 de persoane refugiate din Bosnia-Herțegovina și Croația.
Scopul intrării și șederii acestor persoane pe teritoriul României a fost efectuarea de către autoritățile americane a interviurilor necesare pentru preluarea acestora în Statele Unite ale Americii. Aceștia au fost ulterior relocați în Statele Unite, procedurile pentru relocare desfășurându-se la Timișoara.
O a doua operațiune umanitară a început în iulie 2005, când, la solicitarea Înaltului Comisar al Națiunilor Unite pentru Refugiați, Guvernul României a fost de acord să primească temporar pe teritoriul său 420 de refugiați uzbeci care așteptau relocarea ulterioară într-o țară terță.
Decizia Guvernului României de a primi refugiații uzbeci a confirmat voința politică de a consolida statutul României ca partener important pe plan internațional prin asumarea de eforturi și responsabilități ce revin comunității internaționale în domeniul protecției refugiaților.
Având în vedere nevoia urgentă de relocare temporară a refugiaților eritreeni din Marea Jamahirie Arabă Libiană Populară Socialistă a fost inițiată o hotărâre de guvern (nr.1068/2008 publicată în MO 658/2008) privind admiterea temporară pe teritoriul României, fără viză, din motive umanitare, a 38 refugiați eritreeni din Marea Jamahirie Arabă Libiană Populară Socialistă. Refugiații eritreeni au sosit în România în două grupuri, respectiv 30.10.2008 – 11 persoane și în 06.11.2008 – 27 persoane. În urma demersurilor întreprinse de UNHCR aceștia au fost relocați ulterior în termenul legal de șase luni de zile de la data intrării pe teritoriul României, în Suedia (trei grupuri) și Canada (două grupuri).
La 8 mai 2008, a fost semnat la București, Acordul între Guvernul României, Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați și Organizația Internațională pentru Migrație (OIM) privind evacuarea temporară în România a unor persoane aflate în nevoie urgentă de protecție internațională și relocarea ulterioară a acestora.
Oficiul Român pentru Imigrări împreună cu Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați și Organizația Internațională pentru Migrație au inaugurat la Timișoara (12 martie 2009), Centrul de Tranzit în Regim de Urgență (CTU) destinat persoanelor aflate în nevoie urgentă de protecție internațională.
Centrul de Tranzit în Regim de Urgență este primul de acest gen din Europa și oferă azil, pe o perioadă temporară de 6 luni, refugiaților aflați în nevoie urgentă de evacuare din prima țară de azil, din cauza unor condiții care le pun viața în pericol, urmând a fi relocați în țări terțe.
Concluzionând, politica comună a azilului are la bază următoarele elemente:
– crearea unui sistem european comun în materie de azil, pe termen scurt acesta include o determinare clară a statului responsabil pentru examinarea unei cereri de azil, standarde comune pentru o procedură corectă și eficientă de azil, condiții minime de recepție a solicitanților de azil, aproximarea regulilor de recunoaștere și conținut al statutului de refugiat;
– aplicarea unei proceduri unice de azil și a unui sistem de distribuire mai uniformă a refugiaților în țările UE menit să micșoreze presiunea asupra țărilor de frontieră;
– tratament corect aplicat cetățenilor țărilor terțe care locuiesc legal pe teritoriul Uniunii Europene, acordându-le drepturi și obligații comparabile cu cele ale cetățenilor comunitari, întărind nediscriminarea în viața economică, socială și culturală și dezvoltarea măsurilor de combatere a rasismului și xenofobiei;
– dezvoltarea unei politici active comune în materie de vize și documente false, inclusiv cooperarea strânsă dintre consulatele UE din țările terțe;
Migrația poate contribui la prosperitatea, dezvoltarea și la înțelegerea reciprocă între oameni. In atingerea obiectivului prioritar al UE, acela de promovare a unui spațiu al libertății, securității și justiției, principiul solidarității deține un rol important.
Măsurile luate pe termen scurt și mediu pentru administrarea fluxurilor migratorii trebuie să păstreze un echilibru corect între politica de integrare a rezidenților imigranți și acțiunile de combatere a imigrației ilegale și traficului cu ființe umane.
Tratatul de la Lisabona, în conținutul art.79 din Cap.II, Titlul V, prevede că Uniunea dezvoltă o politică comună de imigrare, al cărei scop este de a asigura, în toate etapele, gestionarea eficientă a fluxurilor de migrare, tratamentul echitabil al resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere legală în statele membre, precum și prevenirea imigrării ilegale și a traficului de persoane și combaterea susținută a acestora.
În privința politicii de imigrare, Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, a adoptat măsuri de stabilire a condițiilor de intrare și de ședere, precum și a normelor privind acordare, de către statele membre, a vizelor și a permiselor de ședere pe termen lung, inclusiv în vederea reîntregirii familiei și definire a drepturilor resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere legală pe teritoriul unui stat membru, inclusiv condițiile care reglementează libertatea de circulație și de ședere în celelalte state membre.
De asemenea, s-au adoptat măsuri și proceduri privind imigrarea clandestina și șederea ilegală, inclusiv expulzarea și repatrierea persoanelor aflate în situație de ședere ilegală și s-au stabilit priorități în combaterea traficului de persoane, în special de femei și copii.
Uniunea poate încheia cu țări terțe acorduri privind readmisia, în țările lor de origine sau de proveniență, a resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc sau nu mai îndeplinesc condițiile de intrare, de prezență sau de ședere pe teritoriul unuia dintre statele membre.
Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, pot stabili măsuri pentru încurajarea și sprijinirea acțiunii statelor membre, cu scopul de a favoriza integrarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere legală pe teritoriul lor, excluzând orice armonizare a actelor cu putere de lege și a normelor administrative ale statelor membre.
Politica comună privind migrația ilegală nu aduce atingere dreptului statelor membre de a stabili volumul admiterii pe teritoriul acestora a resortisanților unor țări terțe, provenind din țări terțe, în căutarea unui loc de muncă în calitate de lucrători salariați sau pentru a desfășura o activitate independentă. Sub rezerva obligațiilor care decurg din aderarea la Convenția de la Geneva din 28 iulie 1951 privind statutul refugiaților, modificată prin Protocolul de la New York din 31 ianuarie 1967, Părțile Contractante s-au angajat să introducă în legislațiile lor naționale următoarele dispoziții:
„Dacă unui străin i se refuză intrarea pe teritoriul uneia dintre Părțile Contractante, transportorul care l-a adus la frontiera externă pe cale aeriana, maritimă sau terestră este obligat să își asume din nou răspunderea pentru el, fără întârziere. La cererea autorităților de supraveghere a frontierei, el trebuie să îl ducă înapoi pe străin în statul terț din care a fost transportat, în statutul terț care a eliberat documentul de călătorie cu care acesta a călătorit, sau în orice alt stat terț în care are intrarea garantată;
Transportatorul este obligat să ia toate măsurile necesare pentru a se asigura că străinul transportat pe cale aeriană sau maritimă se afla în posesia documentelor de călătorie cerute la intrarea pe teritoriile Părților Contractante;
Sub rezerva obligațiilor care decurg din aceeași Convenție privind statutul refugiaților, Părțile Contractante se angajează să instituie sancțiuni împotriva transportorilor care transportă pe cale aeriană sau maritime, dintr-un stat terț spre teritoriul lor, străini care nu posedă documentele de călătorie necesare”.
Părțile Contractante instituie sancțiuni adecvate împotriva oricărei persoane care, în scopul de a obține un folos material, ajută sau încearcă să ajute un străin să intre sau să rămână pe teritoriul unei Părți Contractante prin încălcarea legislației acelei Părți Contractante privind intrarea sau șederea străinilor. Dacă o Parte Contractantă ia cunoștință despre asemenea fapte care constituie o încălcare a legislației altei Părți Contractante, trebuie să o informeze pe aceasta din urmă.
Progresele realizate începând cu anul 1993 ca rezultat al colaborării în domeniile justiției și afacerilor interne au determinat stabilirea unor obiective mai ambițioase în Tratatul de la Amsterdam. S-a hotărât instituirea unei zone de libertate, securitate și justiție, cu scopul de a asigura o reală libertate de circulație a persoanelor pe teritoriul Uniunii Europene și de a face mai eficiente acțiunile comune îndreptate împotriva crimei organizate și fraudei în general.
Consiliul European de la Laeken, din decembrie 2001 a reafirmat necesitatea unei politici comune în materie de azil și imigrație, care implica crearea unor instrumente privind integrarea politicii privind fluxurile de migrație în politica externă a Uniunii, dezvoltarea unui sistem european pentru schimb de informații cu privire la azil, imigrație și țări de origine și stabilirea unor standarde comune privind procedurile de azil, recepție și reunificare familială.
Consiliul European de la Sevilla, din 21-22 iunie 2002 a subliniat importanța accelerării implementării programului aprobat la Reuniunea Consiliului European de la Tampere (octombrie 1999) pentru dezvoltarea unei politici comune în materie de azil și migrație.
La Sevilla, s-a recunoscut pentru prima dată, prin declarația premierului spaniol Jose Maria Aznar, faptul că „Uniunea Europeană are nevoie de imigranți, dată fiind rata scăzută a natalității în țările spațiului comunitar, dar nu agreează câtuși de puțin imigrația ilegală, care provoacă suferință, degradarea demnității persoanei și lipsa de securitate. Imigrația ilegală reprezintă o provocare pentru stabilitatea țărilor noastre și a Uniunii Europene”.
Imigrația este o prioritate politică a Uniunii Europene, de aceea este nevoie de măsuri structurate la nivel comunitar în acest domeniu, inclusiv: încheierea, cât mai curând posibil a acordurilor de readmisie cu principalele țări de origine ale emigranților, cooperarea cu aceste țări pentru combaterea migrației ilegale și explorarea canalelor de migrație legală.
Concluziile adoptate la summit-ul de la Salonic (iunie 2003) au atins aspectele menționate și au afirmat necesitatea întreprinderii de măsuri pentru:
– dezvoltarea sistemului informațional cu privire la vize;
– examinarea necesității creării de noi mecanisme instituționale, inclusiv a unei structuri operaționale la nivelul Comunității, pentru un management mai eficient la frontierele externe;
– adoptarea unui instrument legal de înființare a rețelei ofițerilor de legătură pentru migrație în țările terțe;
– necesitatea realizării unui parteneriat cu țările din afara UE pentru combaterea migrației ilegale și tratarea aspectelor legate de acest fenomen în mod distinct, pe regiuni și țări terțe;
– dezvoltarea unei politici comunitare pentru integrarea emigranților legali în UE, cu drepturi și obligații comparabile cetățenilor UE. In acest sens, s-a obținut acordul asupra Directivelor cu privire la reunificarea familială și statutul de rezident pe termen lung, considerate instrumente esențiale pentru integrarea cetățenilor din țările terțe.
Guvernele stabilesc anual, prin act normativ:
– numărul permiselor de muncă ce pot fi eliberate străinilor pentru încadrarea în muncă;
– numărul locurilor în unitățile sau instituțiile de învățământ care pot fi puse la dispoziție străinilor și termenele limită până la care se pot face înscrieri, pentru fiecare formă de învățământ;
– cuantumul alocațiilor necesare pentru hrănirea, întreținerea și cazarea în centre, pentru asistență medicală și spitalizare;
– cuantumul sumelor reprezentând mijloacele corespunzătoare atât pentru întreținerea pe perioada șederii, cât și pentru întoarcerea în țara de origine sau pentru tranzitul către alt stat;
– orice alte probleme referitoare la politica în domeniul imigrației.
Organizația Internațională pentru Migrație (OIM) este o organizație neguvernamentală care ajută migranții, guvernele și societatea civilă prin programe și operațiuni în domeniile:
– asistență umanitară de urgență, ca răspuns la fluxurile migraționiste neprevăzute;
– repatriere și reintegrare post-conflicte;
– demobilizare și instaurarea păcii;
– asistență în vederea repatrierii voluntare pentru migranții cu statut nereglementat;
– recrutarea persoanelor cu înaltă calificare în vederea repatrierii în țara de origine;
– instruiri și activități de consolidare a capacității pentru autorități guvernamentale, organizații neguvernamentale etc.
– măsuri de combatere a traficului de persoane;
– informare în masă și educație cu privire la migrație;
– programe medicale și de sănătate publică pentru migranți;
– integrarea eficientă a migranților în țările de destinație.
OIM este dedicată principiului conform căruia migrația umană organizată aduce beneficii atât migranților, cât și societății. OIM acționează în direcția respectării reale a demnității și bunăstării migranților. Mandatul OIM este de a contribui la rezolvarea problemelor de migrație la nivel global, regional sau național, împreună cu statele membre și cu alte organizații internaționale.
Pentru a-și atinge acest obiectiv, OMI se preocupă de organizarea migrației organizate și planificate a cetățenilor unui stat, în conformitate cu nevoile specifice ale țărilor de emigrare și de imigrare; transferul resurselor umane calificate pentru a promova progresul economic, social și cultural al țărilor gazdă; transferul organizat al refugiaților, al persoanelor strămutate și al altor persoane constrânse să-și părăsească țara de origine și constituirea unui forum aflat la dispoziția statelor și a altor organizații pentru a favoriza schimburile de vederi și de experiențe, elaborarea de măsuri practice și promovarea cooperării și coordonării eforturilor privind problemele de migrație.
Convinsă de necesitatea unei strânse colaborări între state pentru a asigura mișcări migratorii ordonate în întreaga lume, Organizația Internațională pentru Migrație își pune serviciile la dispoziția statelor atașate principiului fundamental al liberei circulații a persoanelor.
Aspectele referitoare la imigrație trebuie să facă parte integrantă din politica externă a Uniunii. O gestionare concertată a fluxurilor migratoare necesită o cooperare reală cu țările terțe, iar abordarea globală constituie un cadru coerent și novator care merită să fie aprofundat.
Pentru aceasta, Uniunea și statele sale membre trebuie:
– să depună eforturi pentru aprofundarea dialogului și a parteneriatului cu țările, regiunile și continentele terțe, asociind în mod sistematic țările de origine, de destinație și de tranzit; în acest sens, atât Africa cât și Estul și Sud-Estul Europei vor continua să fie prioritare, fără să se excludă, totuși, un dialog și o cooperare strânsă cu America latină, cu zona Caraibilor și cu Asia;
– să prevadă încheierea de noi acorduri specifice care să acopere cele trei dimensiuni ale abordării globale – controlul imigrației nereglementate (inclusiv reprimirea și sprijinul acordat întoarcerii voluntare și reintegrării), promovarea mobilității și a imigrației legale, contribuția la dezvoltare, respectând modelul parteneriatelor pentru mobilitate;
– să instituie un sistem eficace și solidar de prevenire a migrației nereglementate, de gestionare a migrației legale și de asistență pentru imigranții care au nevoie de protecție și de azil; această necesitate apare în mod deosebit în spațiul mediteranean;
– să utilizeze de manieră coerentă totalitatea instrumentelor în materie de politică a migrației, îndeosebi profilurile migratoare, programele de migrațiune circulară, platformele de cooperare, și să consolideze rolul parteneriatelor pentru mobilitate;
– să controleze cu mai multă eficacitate imigrația nereglementată și traficul persoane promovând difuzarea informațiilor cu privire la traseele migratoare, încurajând cooperarea în materie de supraveghere și de control al frontierelor și facilitând reprimirea prin promovarea măsurilor de asistență la întoarcere;
– să promoveze inițiative suplimentare în materie de migrație și de dezvoltare: facilitarea transferurilor de fonduri și luarea în considerare a scăderii transferurilor din cauza crizei financiare, implicarea comunităților de migranți în dezvoltarea țării sau regiunii de origine, atenuarea exodului de inteligență;
– să mobilizeze diferitele instrumente de cooperare ale Uniunii pentru consolidarea capacităților autorităților centrale, regionale și locale ale țărilor terțe de a gestiona aspectele legate de migrație, inclusiv pentru a ameliora capacitatea țărilor terțe de a oferi o protecție adecvată;
Uniunea abordează, deci, legăturile dintre politica în materie de imigrație și alte politici, precum politica socială, politica economică și politica comercială.
Creșterea migrației în interiorul Uniunii Europene a cetățenilor din statele membre dar și a celor din alte țări poate avea consecințe micro și macro economice cu un impact direct asupra pieței muncii în contextul general axat pe asigurarea și protejarea drepturilor omului și lupta împotriva discriminării religioase, etnice, sexuale sau pe alte considerente. Un factor decisiv îl joacă statutul legal sau ilegal al sosirii refugiaților, azilanților, apatrizilor sau victimelor conflictelor locale, regionale și internaționale.
Imigrația economică va trebui să fie mai adecvată necesităților piețelor forței de muncă din statele membre. Aceasta va permite, îndeosebi, mai buna considerare a competențelor imigranților și facilitarea integrării acestora. Uniunea trebuie să adopte cu un cadru comun sub forma unui regim de admitere flexibil și mobil, adaptat la necesitățile piețelor naționale ale forței de muncă. Acest cadru comun trebuie să respecte competențele statelor membre în determinarea numărului de intrări de resortisanți din țări terțe în scopul ocupării de locuri de muncă.
Concluzionând, politicile comune privind imigrația au la bază următoarele elemente:
– parteneriatul cu țările de origine;
– managementul fluxurilor migratorii – cooperare strânsă cu țările de origine și tranzit; campanii de informare cu privire la posibilitățile legale de migrare; prevenirea tuturor formelor de trafic cu ființe umane; elaborarea unor legi care să asigure accesul imigranților la drepturi egale, peste tot în UE (monitorizarea tiparelor de migrație și a evoluțiilor de pe piața muncii); reținerea și expulzarea imigranților ilegali, și în paralel, repatrierea voluntară; sporirea rolului pe care îl deține Frontex în instituirea unui sistem de monitorizare a frontierelor;
– înscrierea într-o viziune pe termen lung a politicii în domeniul imigrației, punând accentul pe respectul drepturilor fundamentale și pe demnitatea umană, trebuie să fie în măsură să gestioneze mobilitatea crescândă generată de o societate pe cale de globalizare, prin valorizarea progreselor sociale, economice și culturale.
Strategia Europeană de Supraveghere a Frontierelor Externe
Secolul nostru este marcat, la nivelul întregii planete, de transformări profunde ale mediului de securitate, lumea devenind tot mai complexă și interdependentă, iar fenomenul globalizării afirmându-se tot mai mult ca fiind ireversibil.
Provocările induse de procesul globalizării, precum și suprapunerea acestuia cu tendințele spre regionalizare și fragmentare generează tensiuni și factori de risc, iar multiplicarea continuă a numărului de entități ce acționează pe scena globală (prin afirmarea actorilor non-statali) conduc la creșterea complexității procesului de luare a deciziilor în politica externă și de securitate a statelor.
Europa este și va continua să fie cea mai importantă destinație turistică a lumii. Numărul de treceri a frontierelor externe ale UE pe la punctele de trecere a frontierei desemnate este de ordinul a 300 de milioane anual (și anume, aproximativ 150 de milioane de intrări în UE și 150 de milioane de ieșiri din UE). Se estimează că, din aceste treceri ale frontierei, 160 de milioane sunt efectuate de cetățenii UE, 60 de milioane de resortisanții țărilor terțe care nu au nevoie de viză și 80 de milioane de resortisanții țărilor terțe care au nevoie de viză. Pentru moment, Eurostat furnizează singurele date oficiale. Această statistică nu ține cont de faptul că există persoane care intră și ies de mai multe ori, sunt contabilizate intrări/ieșiri la modul general.
În epoca contemporană, frontiera de stat este definită ca linia reală sau convențională, trasată între diferite puncte de pe suprafața globului pământesc, care desparte teritoriul unui stat de teritoriul altor state, marea teritorială de marea liberă, spațiul aerian național de spațiul aerian al statelor vecine. În contextul general al instituțiilor de drept internațional public, prin importanța sa reală și semnificația principală în evidențierea integrității teritoriale și bunei vecinătăți, frontiera de stat a suscitat permanent interesul în domeniu.
Pentru alinierea deplină și crearea condițiilor de compatibilitate pentru aplicarea acquis-ului Schengen au fost elaborate Strategii aplicate în practică de către autoritățile cu atribuții în domeniu.
Atât CAAS, cât și Codul frontierelor Schengen evidențiază doi termeni – frontiere interne și frontiere externe – în cadrul spațiului comun al statelor membre, iar Ordonanța de Urgență nr.105/2001 privind frontiera de stat a României, modificată și completată, definește, la art.1 (a) frontiera de stat a Românie.
Așadar avem de a face cu două noțiuni – frontiere europene (interne și externe) și frontiere naționale, noțiuni care se suprapun fără a avea efecte negative asupra suveranității și integrității teritoriale ale statelor membre. Nu trebuie să uităm că frontiera națională delimitează teritoriul național, iar teritoriul, alături de populație și de puterea politică suverană și recunoscută internațional reprezintă elementele constitutive ale unui stat de drept.
Având în vedere faptul că intensificarea migrației ilegale, a criminalități transfrontaliere și proliferarea activităților teroriste, sunt percepute de țările dezvoltate ca o amenințare serioasă la adresa stabilității lor politice, economice și sociale, în consecință, au fost determinante să adopte măsuri de contracarare a fenomenului iar interesul securizării frontierelor externe europene coincide cu interesul național al statelor membre îndreptat în acest sens.
Securizarea frontierelor este un concept, însă din punct de vedere practic, constituie o sumă de acțiuni și activități de natură legislativă, logistică și organizatorico-funcțională, desfășurate în scopul realizării unui sistem viabil, în vederea asigurării controlului riguros și eficient la frontieră, având ca efect stoparea fenomenului infracțional transnațional, asigurarea și menținerea stării de normalitate în zona de frontieră, toate aceste componente fiind importante și obligatorii, având în vedere strânsa interdependență dintre ele.
În ceea ce privește controlul la frontierele externe, prin crearea unui „corp comun” de legislație, s-a consolidat și dezvoltat acquis-ul Schengen, stabilindu-se reguli comune privind circulația persoanelor peste frontiere cu asigurarea dreptului la liberă circulație. Aici avem în vedere Convenția de Aplicare a Acordului Schengen, Regulamentul (CE) nr.562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 privind crearea unui Cod Comunitar asupra regulilor ce stau la baza liberei circulații a persoanelor peste frontiere (Codul Frontierelor Schengen) și Regulamentul (CE) nr. 810/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize.
CAAS prevede cooperarea polițienească, asistența reciprocă în materie penală și tot ce implică aceasta, circulația armelor și munițiilor, Sistemul Informatic Schengen și protecția datelor cu caracter personal, transportul și circulația mărfurilor.
Codul Frontierelor Schengen reglementează controlul și supravegherea frontierelor externe stabilind condițiile de trecere a acestora de către cetățenii comunitari și cetățenii terți (fostele art.2-8 din CAAS), instituția răspunzătoare și cooperarea intre instituțiile statelor membre, trecerea frontierelor interne și posibilitatea reintroducerii controalelor temporare la frontiera internă.
Codul comunitar de vize vine să modifice și să reglementeze prevederile CAAS (art.9-17) în problematica vizelor.
Interesele și obiectivele de securitate actuale ale statelor europene nu sunt generatoare de stări conflictuale, ele favorizând cooperarea și solidaritatea între state. Mediul de securitate internațional este influențat pozitiv de procesele de integrare europeană și euroatlantică, în fapt de extinderea comunității statelor care împărtășesc și promovează valorile democrației și economiei de piață, în contextul adâncirii colaborării regionale. Extinderea zonei de securitate din jurul Europei și asigurarea că statele din această zonă (Europa de Est, Balcanii de Vest, statele din zona Mediteranei) sunt stabile și bine guvernate, precum și crearea unei ordini internaționale bazate pe un multilateralism eficace într-o lume caracterizată de globalizare pot fi obiective strategice în vederea dezvoltării unei societăți internaționale puternice, caracterizate de existența unor instituții comune eficiente, precum și de existența unei ordini regionale bazate pe respectarea legilor armonizate. Calitatea societății internaționale depinde de calitatea guvernelor ce o compun.
Un sistem european de supraveghere a frontierei va ajuta statele membre în atingerea unui grad maxim de control asupra situației operative la frontierele lor externe, crescând astfel capacitatea lor de reacție.
Elementul central al strategiei generale privind frontierele este managementul corespunzător al frontierelor, în care sunt incluse controalele la frontiere și supravegherea acestora, pe baza unei analize de risc. Controlul la frontiere este un element central în combaterea imigrației ilegale și a traficului de persoane, precum și în prevenirea oricărei amenințări la adresa siguranței interne, a ordinii publice, a sănătății publice și a relațiilor internaționale ale statelor membre. Este o activitate multidisciplinară de aplicare a legii care suscită interesul comun al statelor membre.
Cerințele exacte pentru controlul la frontiere depind de mai mulți factori, printre care se numără, în special: presiunile legate de imigrația ilegală, situația geografică, profilul pasagerilor și volumul traficului transfrontalier. Un stat membru trebuie să aibă capacitatea de a întări controalele la frontiera externă aplicând niveluri de consolidare a controalelor la frontiere adaptate amenințării și măsurilor necesare.
Supravegherea frontierelor trebuie să se efectueze prin intermediul unor unități fixe sau mobile, care își îndeplinesc misiunea prin patrularea în locuri cunoscute ca fiind sensibile și prin monitorizarea acestora, cu ajutorul mijloacelor tehnice și electronice performante. Activitățile de supraveghere a frontierelor se bazează pe un sistem de analize de risc pertinente. Polițiștii care desfășoară aceste misiuni trebuie să fie profesioniști cu o pregătire specială. Mai mult, trebuie aplicat un concept clar al formării profesionale (de bază și avansate) care să cuprindă abilitățile operaționale la toate tipurile de frontieră (aeriană, terestră și maritimă), cunoașterea legislației comunitare și naționale, comunicare într-o limbă de circulație internațională etc.
Poliția de Frontieră Română face parte din Ministerul Administrației și Internelor și este instituția specializată a statului care exercită atribuțiile ce îi revin cu privire la supravegherea și controlul trecerii frontierei de stat, prevenirea și combaterea migrației ilegale și a faptelor specifice criminalității transfrontaliere săvârșite în zona de competență, respectarea regimului juridic al frontierei de stat, pașapoartelor și străinilor, asigurarea intereselor statului român pe Dunărea interioară, inclusiv brațul Măcin și canalul Sulina situate în afara zonei de frontieră, în zona contiguă și în zona economică exclusivă, respectarea ordinii și liniștii publice în zona de competență, în condițiile legii.
Cu aproximativ 3.150 kilometri de graniță aflată în responsabilitate, Poliția de Frontieră Română se confruntă permanent cu o problematică extrem de variată și cu diverse motivații ilicite de tranzitare a frontierei române, pornind de la migrația ilegală, traficul cu stupefiante, armament și autoturisme furate și terminând cu contrabanda – sub toate formele ei de manifestare.
Organizată după modelul majorității instituțiilor similare din statele Uniunii Europene, Poliția de Frontieră Română depune eforturi susținute pe linia prevenirii și combaterii fenomenelor infracționale transfrontaliere și pentru aplicarea și respectarea legislației interne și internaționale în vigoare, astfel încât, la frontierele României, activitățile specifice să se alinieze standardelor internaționale. Sub acest aspect, un rol deosebit de important pentru realizarea unei cooperări transfrontaliere viabile o au compatibilitățile unităților politice și administrative locale din cadrul regiunii frontaliere – diferențele majore pot crea mari dificultăți relaționare, începând poate de la cadrul juridic, sistemul economic și terminând cu posibilitățile reale de comunicare.
Securitatea integrată a frontierei se bazează pe participarea tuturor instituțiilor cu competențe în acest domeniu, printr-un management participativ și prin cooperare inter-instituțională, națională și internațională. Coordonarea unitară a sarcinilor ce revin autorităților cu atribuții la frontieră reprezintă un element cheie al aplicării corecte și coerente a modelului integrat de management al frontierei.
După șase ani de aplicare practică a Codului Frontierelor Schengen, este necesară realizarea unui număr de modificări tehnice limitate. Principalele surse ale acestor modificări constau în:
– experiențele practice ale statelor membre și ale Comisiei privind aplicarea Codului Frontierelor Schengen, inclusiv rezultatele evaluărilor Schengen, precum și rapoartele și solicitările prezentate de către statele membre;
– raportul Comisiei din septembrie 2009 privind punerea în aplicare a dispozițiilor
referitoare la ștampilarea documentelor de călătorie ale resortisanților țărilor terțe în conformitate cu articolele 10 și 11 din Codul Frontierelor Schengen [COM(2009) 489];
– raportul Comisiei din 13 octombrie 2010 privind aplicarea titlului III (Frontiere interne) din Codul Frontierelor Schengen [COM(2010)554];
– considerentele privind compatibilitatea altor legislații adoptate recent, în special, Codul vizelor [Regulamentul (CE) nr. 810/2009 din 13 iulie 2009] și Directiva privind returnarea (Directiva 2008/115/CE din 16 decembrie 2008).
Principalele modificări propuse vizează următoarele aspecte:
– definirea clară a metodei pentru „calcularea șederilor care nu depășesc trei luni pe o perioadă de șase luni” (articolul 5): ca urmare a hotărârii CEJ din 3 octombrie 2006 în cauza C-241/05, Bot, (Rec. 2006, p.I-09627) și a adoptării dispoziției paralele conexe de la articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Codul vizelor, este necesar să se furnizeze o îndrumare legislativă clară cu privire la acest aspect în contextul Codului Frontierelor Schengen;
– clarificări cu privire la durata de valabilitate a documentelor de călătorie solicitate persoanelor care nu se află în posesia unei vize (articolul 5) ca răspuns la necesitățile practice și pentru a alinia textul la articolul 12 din Codul vizelor;
– posibilitatea amenajării unor culoare separate pentru pasagerii care nu au obligația de a deține viză (articolul 9) pentru a oferi o mai mare flexibilitate și rapiditate a controlului la frontieră în conformitate cu necesitățile practice;
– o mai bună formare a polițiștilor de frontieră pentru a detecta situațiile de vulnerabilitate deosebită a minorilor neînsoțiți și a victimelor traficului (articolul 15); necesitatea de a acorda o atenție specifică formării profesionale pentru a detecta aceste situații a fost
confirmată recent de Planul de acțiune al Comisiei privind minorii neînsoțiți (2010 – 2014) COM (2010) 213 final din 6.5.2010;
– posibilitatea de a prevedea derogări în ceea ce privește intrarea și ieșirea membrilor serviciilor de salvare, de poliție și ai brigăzilor de pompieri care acționează în situații de urgență (articolul 19);
– un cadru juridic clar pentru punctele comune de trecere a frontierei (anexa VI): pentru a face posibilă încheierea de acorduri bilaterale între statele membre și țările terțe vecine privind cooperarea în domeniul controlului de frontieră cu puncte comune de trecere a frontierei, este necesară modificarea anexei VI la Codul Frontierelor Schengen, pentru a permite în mod expres încheierea de acorduri bilaterale privind desfășurarea controalelor de frontieră în domeniul traficului rutier și pentru a oferi un cadru juridic privind anumite aspecte esențiale cum ar fi situația persoanelor care solicită protecție internațională.
Tema 3
Strategia Europeană privind Migrația și Azilul
Migrația se află în centrul dezbaterilor politice în Europa contextului actual și, pentru următorii ani, reprezintă una dintre prioritățile strategice în relațiile externe ale Uniunii. Carefully managed, it can be a positive factor for growth and success of both the Union and the countries concerned.Gestionată cu atenție, migrația poate fi un factor pozitiv pentru creșterea economică a statelor membre ale Uniunii Europene.
Elaborarea unei politici a Uniunii ample și vizionare privind migrația, bazate pe solidaritate și responsabilitate, rămâne un obiectiv politic cheie în Uniune. Este necesară punerea eficientă în aplicare a tuturor instrumentelor juridice relevante și ar trebui să se utilizeze pe deplin Agențiile și birourile care operează în acest domeniu. Migrația bine gestionată poate aduce beneficii tuturor părților interesate. Pactul european privind imigrația și azilul oferă o bază clară pentru noi evoluții în acest domeniu. Europa va avea nevoie de o politică flexibilă, care să răspundă priorităților și necesităților statelor membre și care să permită migranților să-și valorifice la maximum potențialul.
Obiectivul de a institui un sistem comun de azil în 2012 rămâne valabil și persoanelor care au nevoie de protecție internațională trebuie să li se asigure accesul la proceduri de azil eficiente și sigure din punct de vedere juridic. În plus, pentru a menține sisteme de imigrație și azil credibile și durabile în Uniune, sunt necesare prevenirea, controlul și combaterea imigrației ilegale, având în vedere faptul că Uniunea se confruntă cu o presiune crescândă din partea fluxurilor de migrație ilegală și, în special, statele membre aflate la frontierele sale externe, inclusiv la frontierele sudice, în conformitate cu concluziile Consiliului European din octombrie 2009.
Toate statele membre ale Uniunii Europene au fost și sunt afectate de fluxul migrației internaționale. Astfel, ele au agreat asupra dezvoltării unei politici comune în domeniul imigrației la nivelul Uniunii Europene. Comisia Europeană a făcut propuneri pentru dezvoltarea acestei politici, majoritatea propunerilor devenind în prezent legislația Uniunii. Principalul obiectiv este o mai bună gestionare a fluxurilor migratorii printr-o abordare coordonată care ia în calcul situația economică și demografică a Uniunii.
În ciuda politicilor migratorii restrictive care au funcționat începând din anii 1970 în cea mai mare parte a statelor membre, un mare număr de migranți legali și ilegali au continuat să vină în UE odată cu solicitanții de azil. Profitând de cei care caută o viață mai bună, rețelele de trafic de ființe umane s-au extins pe cuprinsul Uniunii Europene.
Ca urmare a acestei situații resurse considerabile au trebuit să fie mobilizate în lupta împotriva migrației ilegale în special împotriva traficanților de persoane. În plus, se recunoaște faptul că UE are nevoie de migranți în anumite sectoare și regiuni pentru a face față nevoilor sale economice și demografice. Following the entry into force of the Amsterdam treaty, the Tampere and the Hague European Councils and, more recently, the Brussels European Council, which adopted the European Pact on Immigration and Asylum, have become the main reference and building blocks for a comprehensive migration and asylum policy.
După intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam (1999), înțelegând necesitatea unei noi abordări a fenomenului migrației, liderii UE au stabilit în timpul întâlnirii Consiliului European din octombrie 1999 la Tampere (Finlanda) elementele pentru o politică migratorie comună a Uniunii.
Abordarea agreată la Tampere a fost confirmată în 2004 odată cu adoptarea Programului Haga, apoi, mai recent, Consiliul European de la Bruxelles, care a adoptat Pactul european privind imigrația și azilul toate acestea au devenit principala referință pentru o migrație globală și politica de azil. Integrarea preocupărilor legate de migrație și azil în cadrul politicii externe și programelor Uniunii, face parte din efortul global pentru a aborda chestiunile legate de migrație într-un mod coerent și eficient.
Elementele pentru o politică migratorie comună a Uniunii Consiliul așa cum au fost convenite la Tampere vizau o abordare cuprinzătoare pentru gestionarea fluxurilor migratorii, pentru a găsi un echilibru între admiterea umanitară și cea economică; includerea unui tratament echitabil pentru resortisanții țărilor terțe care vizează, pe cât posibil, acordarea drepturi și obligații comparabile cu cele ale resortisanților din statul membru în care ei trăiesc și dezvoltarea de parteneriate cu țările de origine, inclusiv a politicilor de co-dezvoltare, ca element cheie în strategiile de gestionare a problematicii în domeniul migrației.
Ca prim pas în crearea unei politici comune de imigrare a UE, Comisia Europeană a prezentat în noiembrie 2000, o Comunicare Consiliului și Parlamentului European, pentru a lansa o dezbatere cu celelalte instituții UE și cu statele membre și societatea civilă. Comunicare a recomandat o abordare comună a gestionării migrației, care ia în considerare următoarele aspecte:
– dezvoltarea economică și demografică a Uniunii;
– capacitatea de primire a fiecărui stat membru, cu acceptarea legăturilor istorice și culturale cu țările de origine;
– situația din țările de origine și impactul politicii de migrație asupra acestora (exodul creierelor);
– nevoia de a dezvolta politici specifice de integrare (bazate pe tratamentul echitabil al resortisanților țărilor terțe care au reședința în mod legal în cadrul Uniunii, prevenirea excluziunii sociale, rasismului și xenofobiei, precum și respectul pentru diversitate).
Aceasta a fost urmată în iulie 2001 de către un alt Comunicat care a propus adoptarea unei metode deschise de coordonare pentru politica de imigrare comunitară, si încurajarea schimbul de informații între statele membre cu privire la punerea în aplicare a politicii comune.
Procedura cuprinde ajungerea la un acord privind numărul de obiective europene sau orientări pe care statele membre să le includă apoi în planuri naționale de acțiune, revizuite regulat. Comisia a relansat în 2005 dezbaterea cu privire la necesitatea unor norme comune pentru admiterea migranților economici, cu o „Carte verde privind abordarea UE a gestionării migrației economice”. Această consultare a dus la adoptarea în decembrie 2005, a unui „Plan de politici privind migrația legală” care enumără acțiunile și inițiativele legislative pe care Comisia urma să le adopte, astfel încât să urmărească dezvoltarea coerent a politicii de migrație legală ale UE.
Au fost adoptate o serie de documente comunitare în legătură cu standarde și proceduri comune de returnare a resortisanților în urma șederii ilegale, dreptul la reîntregirea familiei, statutul de rezident pe termen lung, condiții de admitere a resortisanților pentru studii și formare profesională, integrarea și ocuparea forței de muncă. Increasingly, the EU is placing migration systematically on the agenda of its political, economic and social dialogues with third countries.Politica împotrivaPolitica îndreptată împotriva fenomenului migrației, înseamnă combaterea migrației ilegale, azilul și readmisia, integrarea socială a migranților, traficul ilegal cu ființe umane etc, prin securizarea frontierelor externe și proceduri comune de admitere și consolidarea politicii de integrare socială în același timp cu cooperarea cu țările terțe furnizoare de migranți. Importantă este înăsprirea și armonizarea sancțiunilor împotriva angajatorilor care oferă de lucru migranților ilegali în economia subterană.This ties in well with a number of EC initiatives and policies in the area of external relations, eg the European Neighbourhood Policy or the partnerships we are currently developing with a number of other important countries.
Acest gen de muncă denaturează concurența și condamnă la exploatarea imigranților.
As regards cooperation, the EU is addressing migration and asylum through various cooperation instruments.În ceea ce privește cooperarea externă, Uniunea a demarat o serie de programeNational and regional programmes, such as MEDA, Tacis or Aeneas (financial and technical assistance to third countries in the field of migration) provide the core funding for addressing the root causes of migration and a number of migration and asylum projects (including border management). de investiții sau asistență în domeniul migrației și azilului, naționale și regionale, cum ar fi: AUP, MEDA II, TACIS sau AENEAS (asistență financiară și tehnică pentru țările terțe în domeniul migrației) și chiar proiecte privind gestionarea frontierelor. For the years of 2007-2010, the Thematic Programme for Cooperation on Migration and asylum has allocated a budget of € 205 million.
Pentru perioada 2007-2010, programul tematic de cooperare privind migrația și azilul a alocat un buget de 205 milioane €. In case of emergency situations related to migration, a special budget of € 20 million has been allocated. În caz de situații de urgență legate de migrație, un buget special de 20 milioane € au fost alocate suplimentar. The second phase of the programme in the period 2010-2013 envisages additional funds of €175 million.A doua fază a programului pentru perioada 2010-2013 prevede fonduri suplimentare de 175 milioane €. Our approach must also be comprehensive because migration is a complex phenomenon.We must be aware that immigration flows to the EU are mixed – legal, illegal and people in need of asylum.Cooperation with third countries is an essential part of our strategy.Cooperarea și parteneriatul cu țările terțe este o parte esențială a strategiei europeneBoth Member States and the EU now put particular emphasis on the need for a 'global approach'. în domeniu, văzându-se necesitatea unei abordări globale. Africa and the Mediterranean were the first priorities.Africa și Marea Mediterană au fost priorități urmate de Now countries to the east of the EU have been included in this policy.țări din estul Europei,The measures taken cover a wide range of areas. măsurile luate acoperă o gamă largă de domenii în gestionarea controlată a migrației.
Uniunea era decisă să stopeze imigrația ilegală. De aceea, în 2005 s-a creat, așa cum am mai precizat, Agenția Frontex, o agenție europeană având ca misiune organizarea unei cooperări operaționale între țările UE în domeniul securității la frontierele externe. Libera circulație internă este posibilă doar dacă există controale eficiente la toate punctele de intrare pe teritoriul UE.Since we are so convinced of the importance of this political initiative, we are placing an obligation on Member States to ensure that at least 10% of the companies on their territory are inspected (in 2006, the inspection rate was just over 2%) so as to get some kind of a grip on the employment of illegally staying third-country nationals (Article 15 of the Directive).
The goal in the second stage should be to achieve a higher standard and greater equality of protection across the EU as well as a higher degree of solidarity between EU Member States.The Green Paper is designed to stimulate a broad debate among all the relevant stakeholders: the EU institutions, national, regional and local authorities, candidate countries, third-country partners, intergovernmental and non-governmental organisations, academia and the social partners.We must therefore do more to ensure that immigrants are welcomed for the contributions they make to our society and encouraged to play a full part in it.Liderii UE au adoptat în 2008 pactul european privind „O politică comună de imigrare pentru Europa: principii, acțiuni și instrumente” Comunicarea pune zece principii comune pe care se transmite la baza politicii comune de imigrare, grupate în trei direcții principale ale politicii UE: prosperitate, solidaritate și securitate. Cele zece principii comune au la bază reperele stabilite de Consiliul European de la Tampere din 1999, Programul de la Haga din 2004 și Abordarea globală a migrației, lansată în 2005.Each of them is made concrete by a non-exhaustive list of actions to be implemented either at Member States' or EU level. Fiecare dintre acestea este concretizat printr-o listă ne-exhaustivă de acțiuni care urmează să fie puse în aplicare fie de statele membre, sau la nivel UE. Elaborarea unei politici europene cuprinzătoare și vizionare privind migrația, bazate pe solidaritate, responsabilitate și parteneriat, rămâne un obiectiv-cheie al politicilor în Uniunea Europeană conform programului Stockholm.
These principles cover the broad spectrum of the immigration policies and are grouped under the headings of:Aceste zece principii acoperă spectrul larg al politicilor de imigrare și sunt grupate sub trei titluri, respectiv:
– Prosperity and Immigration : 1 – Clear rules and a level playing field; 2 – Matching skills and needs; 3 – Integration is the key to successful immigration.Prosperitate și imigrare, conținând principii care stabilesc:
a) reguli clare și condiții de egalitate;
b) corelarea calificărilor și a nevoilor;
c) integrarea, considerată este cheia pentru o imigrare reușită.
– Solidarity and Immigration : 4 – Transparency, trust and cooperation; 5 – Effective and coherent use of available means; 6 – Partnership with third-countries.Solidaritate și imigrare:
d) transparență, încredere și cooperare;
e) utilizarea eficientă și coerentă a mijloacelor disponibile;
f) parteneriatul cu țările terțe.
– Security and Immigration : 7 – A visa policy that serves the interests of Europe; 8 – Integrated border management; 9 – Step up fight against illegal immigration and Zero tolerance for trafficking in human beings; 10 – Sustainable and effective return policies.Securitate și imigrare:
g) o politică în domeniul vizelor care este în interesul Europei;
h) gestionarea integrată a frontierelor;
i) accelerarea luptei împotriva imigrării ilegale și zero toleranță pentru traficul de ființe umane;
j) durabilă și politici de returnare eficiente.
În sThe results of the debate on the Green Paper will set out a roadmap for the Commission's work towards the achievement of the Common European Asylum System by 2010.scopul declarat de a organiza imigrația legală în așa fel încât să fie luate în considerare prioritățile și nevoie fiecărui stat membru și să se încurajeze integrarea și eficientizarea controlul la frontierele externe, Uniunea Europeană se străduiește să creeze, totodată, parteneriate cu țările de origine și cu cele tranzitate, pentru a îmbunătăți condițiile de trai în țările din care cetățenii ar dori să plece.
The common immigration policy will be delivered in partnership between the Member States and the EU institutions and will be followed up regularly through a new monitoring and evaluation mechanism, including an annual assessment and recommendations by the Spring European Council on the basis of a Commission's report on the immigration situation at European and national level.Politica comună de imigrare a fost livrată în parteneriat între statele membre și instituțiile UE și va fi urmărită în mod periodic printr-un nou sistem de monitorizare și evaluare, inclusiv o evaluare anuală cu recomandări de către Consiliul European, pe baza unui raport al Comisiei privind situația imigrării la nivel european și național.
Strategia europeană pentru următoarea perioadă dezvoltă proiecte privind:
Urmărirea unei abordări globale în special prin crearea de parteneriate cu țări terțe; controlul mai eficient al migrației ilegale și al traficului de persoane; utilizarea unor instrumente de cooperare la nivelul UE pentru consolidarea capacității autorităților (centrale, regionale și locale) ale țărilor terțe de gestionare a migrației;
Comisia s-a pronunțat deja în favoarea integrării politicii în materie de migrație în strategia de relații externe a UE, eventual sprijină prin serviciul pentru acțiune externă. Agenția Uniunii Europene pentru Drepturi Fundamentale a propus ca evaluarea impactului Directivei 2002/90/CE (de definire a facilitării intrării, tranzitului și șederii neautorizate) să reprezinte prima etapă importantă în vederea posibilității de calificare ca obligatorie a clauzei umanitare, enunțată în directivă.
Reglementarea imigrației economice printr-un cadru comun în funcție de necesitățile pieței forței de muncă din statele membre; impunerea unui regim de admitere flexibil. Comisia a afirmat că respectivul cadru comun ar respecta competențelor statelor membre în stabilirea numărului de resortisanți din țări terțe admiși în scopul ocupării de locuri de muncă și a precizat că vor trebui stabilite consecințele pierderii locului de muncă asupra validității ședere. De asemenea, se are în vederea înființarea unui organism (observator, nu agenție) având competențe de studiere a migrației, precum și evaluarea globală a competențelor de care ar avea nevoie UE până în 2020, ținând cont de situația economică:
Elaborarea unei politici anticipative referitoare la un statut pentru imigranții legali la nivelul UE; adoptarea unui Cod al imigrației menit să asigure un regim juridic uniform și comparabil cu cel al cetățenilor comunitari, prin codificarea legislației în vigoare, prin modificări, simplificări și completări. Ar urma să fie avută în vedere instituția juridică a reîntregirii familiei, prin revizuirea Directivei 2003/86/CE privind dreptul la reîntregirea familiei;
Agenția Uniunii Europene pentru Drepturi Fundamentale a evidențiat că reîntregirea familiei, vizată prin Pactul european privind imigrația și azilul, ar trebui să aibă în vedere respectarea art.8 din CEDO și soluționarea obstacolelor practice care afectează respectivul drept pentru reîntregirea familiei resortisanților din țări terțe rezidenți legal în statele membre.
Îmbunătățirea controlului asupra imigrației ilegale, cu următoarele aspecte: combaterea muncii ilegale, a traficului de persoane; punerea în aplicare a Directivei 2008/115/CE – a returnării (privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală) – directivă care trebuie transpusă în dreptul național până în decembrie 2010; adoptarea unor standarde comune privind regimul imigranților ilegali care nu pot fi îndepărtați (expulzați), inclusiv prin regularizări;
Agenția Uniunii Europene pentru Drepturi Fundamentale a precizat că ar trebui acordată atenție ca transpunerea Directivei 2009/52/CE (de stabilire a standardelor minime privind sancțiunile și măsurile la adresa angajatorilor de resortisanți din țări terțe aflați în situație de ședere ilegală) să nu conducă la proceduri împovărătoare de natură să descurajeze angajatorii; termenul de transpunere al directivei expiră în iulie 2011.
Instituirea, în materie de azil, până în 2012, a unui spațiu unic de protecție, incluzând o procedură unică de azil și un spațiu uniform de protecție internațională; aplicarea până în 2014 a principiului recunoașterii reciproce a deciziilor individuale de acordare a statutului de protecție; instituirea unui mecanism voluntar și coordonat de reinstalare internă între statele membre a azilanților, inclusiv printr-un tratament comun al cererilor de azil; evaluarea solidarității financiare intra-europene prin intermediul Fondului european pentru refugiați (în prezent fiind în vigoare a treia perioadă – 2008-2013, prin Decizia 573/2007/CE a Parlamentului și Consiliului), Comisia precizând intenția de identificare a unor noi criterii de repartiție sau domenii de intervenție;
În etapa preliminară a discuțiilor privind configurarea viitorului Program Stockholm, s-a menționat intenția Comisiei de actualizare a Directivei 2003/9/CE (de stabilire a standardelor minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre), ca prim pas în materia azilului.
În plus, s-a evidențiat necesitatea evitării fragmentării politicii comune de azil, fiind necesară utilizarea variilor sisteme de culegere de informații și date – EURODAC (sistemul de comparare a amprentelor digitale pentru aplicarea eficientă a Convenției de la Dublin), SIS și VIS.
În vederea coordonării orizontale, este necesară recurgerea pe scară largă la principiul recunoașterii reciproce în materiile azilului, imigrației și controlului la frontierele externe, în prezent respectivul principiu fiind utilizat doar în domeniul politicii privind azilul.
Solidaritatea cu țări terțe prin atenționarea Agenției Uniunii Europene pentru Drepturi Fundamentale că, în temeiul art.1 din CEDO, răspunderea statelor se poate angaja și în afara teritoriului național, îndemnând UE și statele membre să acorde atenție efectelor extrateritoriale ale politicii de imigrație asupra potențialilor imigranți. Comisia a amintit angajamentul asumat de către Consiliul European de a include în programul convenit ulterior expirării Programului Haga, următoarele direcții fundamentale: organizarea imigrației legale luând în considerare prioritățile, necesitățile și capacitățile de primire stabilite de fiecare stat membru și încurajarea procesului de integrare; controlarea imigrației ilegale prin asigurarea faptului că imigranții ilegali revin în țările de origine sau într-o țară de tranzit; consolidarea eficacității controalelor la frontieră; construirea unei Europe a azilului și crearea unui parteneriat global cu țările de origine și de tranzit.
În data de 25 septembrie 2008 a avut loc la Bruxelles reuniunea Consiliului JAI, subiectele agendei au tratat tematica azilului și migrației.
Principalele puncte dezbătute au fost Pactul european privind azilul și migrația (document ce a fost andosat la Consiliul European din 15-16 octombrie 2008 pentru adoptare). Documentul presupune anumite angajamente în privința controlului imigrației ilegale avându-se în vedere, în principal, returnarea imigranților ilegali în țările de origine; crearea unor acorduri cu țările terțe pentru încurajarea atât a migrației legale cât și a dezvoltării; crearea unui cadru adecvat, bazat pe necesitățile și prioritățile fiecărui stat membru, încurajării imigrației legale și integrării sociale a acestor persoane. In privința Directivei Blue-card ce reglementează condițiile de intrare și de ședere a resortisanților din țările terțe pentru ocuparea unor locuri de muncă înalt calificate, a atins un acord general.
Scopul acestui proiect de directiva este acela de a face Europa mai atractivă în privința locurilor de muncă ce presupun o calificare înaltă față de competitorii săi: Statele Unite ale Americii, Canada, Australia. Prin acest proiect de directivă Blue-card se creează condiții flexibile pentru admisia lucrătorilor înalt calificați, precum și pentru familiile acestora.
Aceasta propunere reglementează admiterea de lucrători înalt calificați (cu studii superioare) în vederea obținerii unui loc de muncă într-un stat membru al Uniunii Europene. Solicitantul înalt calificat dintr-un stat terț trebuie să facă dovada existenței unui contract de muncă valabil și să îndeplinească condițiile prevăzute de legislația națională.
Guvernele europene au aprobat în mai 2009 Cartea albastră, permisul de muncă pentru imigranții cu înaltă calificare, precum și un dispozitiv de sancțiuni penale pentru angajatorii imigranților ilegali din UE. Acțiunea se înscrie în „Pactul pentru imigrația și azilul” aprobat în decembrie 2008 și al cărui obiectiv este „organizarea imigrației ilegale, lupta împotriva imigrației ilegale și edificarea unei Europe a azilului”.
Cartea albastră, care va apărea în următorii doi ani în țările europene, vrând să fie o concurență pentru cartea verde americană, făcând UE mai atractivă pentru posesorii de diplome din țări terțe și pentru a permite astfel statelor să-si acopere necesitățile de mână de lucru cu înaltă calificare. Ea va fi valabila pentru până la patru ani, dar nu va fi niciodată echivalentul cărții verzi, pentru ca acest permis de lucru nu va fi valabil decât pentru statul în care va fi emis.
Sancțiunile împotriva angajatorilor vor intra în vigoare din 2011, iar patronii în neregulă vor fi amendați și vor fi pasibili de sancțiuni penale în cazurile cele mai grave. Numai 19 dintre cele 27 de state membre aplică în prezent sancțiuni penale. Sancțiunile vizează sensibilizarea societăților și particularilor în lupta împotriva imigrației ilegale.
Pactul european privind imigrația și azilul a fost adoptat în cadrul Consiliului European din 15-16 octombrie 2008, ca urmare a comunicării Comisiei din iunie 2008 – „O politică comună de imigrare pentru Europa: principii, acțiuni și instrumente”. Bazându-se pe progresele deja realizate în ultimii 10 ani, pactul reprezintă o nouă etapă importantă spre o politică globală a UE în domeniul migrației. Consiliul European își asumă continuarea celor cinci angajamente fundamentale, care vor continua să fie dezvoltate și transpuse în măsuri concrete în cadrul programului Stockholm.
În momentul adoptării Pactului, Consiliul European a decis să organizeze o dezbatere anuală privind politicile din domeniul azilului și imigrației. Această dezbatere anuală va permite Consiliului European să monitorizeze punerea în aplicare de către Uniunea Europeană și statele membre a pactului și a următorului program multianual în domeniul libertății, securității și justiției.
Imigrarea constituie o provocare majoră pentru Uniunea Europeană. Comisia a arătat, în repetate rânduri, că pentru a sprijini economia și competitivitatea Uniunii este posibil să fie nevoie de mai mulți lucrători migranți. Începând cu 2002, UE a primit anual pe teritoriul său între 1,5 și 2 milioane de imigranți. În mare parte, aceștia s-au stabilit în Spania, Regatul Unit, Germania, Franța, Italia și Grecia. Totuși, în ciuda acestui aflux, se așteaptă ca, până în 2060, populația aptă de muncă din Europa să scadă cu aproape 50 de milioane de persoane. Prin urmare, cresc îngrijorările legate de o eventuală penurie de mână de lucru, în absența imigrării.
Strategia europeană în materie de imigrare și azil stabilește 10 principii care vizează stoparea imigrării ilegale și evitarea penuriei de mână de lucru calificată și care vor servi drept bază pentru integrarea politicilor naționale, grupate în jurul a trei axe principale: prosperitate, solidaritate și securitate. Printre acestea se numără necesitatea de a lua măsuri destinate să combată imigrarea ilegală și să asigure o corespondență între competențele lucrătorilor migranți și nevoile existente pe piața europeană a muncii.
De asemenea, se prevede întărirea securității prin politica în domeniul vizelor, dezvoltarea unor politici de repatriere eficace, gestionarea integrată a frontierelor și realizarea unei cooperări mai strânse între autoritățile din țările de origine și cele de tranzit. În același timp, Comisia a recunoscut că integrarea este soluția pentru o imigrare reușită și a făcut un apel la toleranță zero în ceea ce privește traficul de persoane. Politica vizează doar persoanele care nu provin din statele membre ale UE și nu va restricționa circulația cetățenilor Uniunii Europene. Țările Uniunii își vor păstra dreptul de a decide asupra numărului de imigranți pe care îl vor primi pe teritoriul lor.
Comisia europeană a adoptat la 18 februarie 2009 o propunere de regulament privind crearea unui Birou European de Sprijin pentru Azil (EASO), înființat cu scopul de a consolida cooperarea practică în materie de azil și de a ajuta statele membre în vederea îndeplinirii obligațiilor lor europene și internaționale de a acorda protecție persoanelor nevoiașe și care a devenit operațional din 2011.
Această propunere se înscrie în pactul privind imigrația și azilul și răspunde unei solicitări a Consiliul European. Propunerea va permite crearea rapidă a unei agenții operaționale care va coordona și va consolida cooperarea în materie de azil între statele membre, încurajând astfel armonizarea diverselor practici naționale. De asemenea, biroul va contribui la convergența normelor privind dreptul de azil existente în cadrul UE.
Biroul sprijină eforturile statelor membre de a pune în aplicare o politică mai coerentă și mai corectă în materie de azil, ajutându-le, de exemplu, să identifice cele mai bune practici, organizând cursuri de formare la nivel european sau îmbunătățind accesul la informații de calitate privind țara de origine. De asemenea, biroul are sarcina de a coordona echipele de sprijin alcătuite din experți naționali, care vor putea fi detașate la cererea statelor membre care se confruntă cu fluxuri masive de solicitanți de azil pe teritoriul lor. Totodată, biroul va furniza asistență științifică și tehnică menită să stimuleze dezvoltarea politicii și legislației în materie de azil. Biroul va fi creat sub forma unei Agenții – organism european independent. Comisia și statele membre vor fi reprezentate în cadrul consiliului de administrație, organismul de conducere al biroului. Biroul va acționa în strânsă cooperare cu organismele din statele membre competente în domeniul azilului, precum și cu Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați. De asemenea, este prevăzută și crearea unui forum consultativ pentru dialogul cu organizațiile societății civile.
Între 14 și 15 octombrie 2008, la Bruxelles, s-au întrunit grupurile de lucru constituite la nivelul Secțiunii SOC (Ocuparea forței de muncă, Afaceri sociale și Cetățenie) a Comitetului Economic și Social European (CESE), pentru elaborarea avizelor SOC/319 privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, către Consiliu, către Comitetul Economic și Social European și către Comitetul Regiunilor – O politică comună de imigrare pentru Europa: principii, acțiuni și instrumente COM(2008) 359 final și SOC/320 privind Comunicarea Comisiei către Consiliu, Parlamentul European, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor – Plan strategic în materie de azil: o abordare integrată a protecției în ansamblul UE COM (2008) 360 final.
Planul strategic propune îmbunătățirea definirii la nivelul Uniunii a standardelor de protecție, în vederea realizării obiectivelor ambițioase stabilite în Programul de la Haga, prin modificarea instrumentelor legale existente. At the same time, it acknowledges that legal convergence must be complemented by adequate practical cooperation mechanisms (exchange of information and best practices, common trainings, etc.) if convergence in asylum decisions, and therefore equality of protection across the EU, is to be reached. În același timp, recunoaște faptul că pentru un scop comun baza juridică trebuie să fie însoțită de mecanisme adecvate de cooperare practică (schimbul de informații și de bune practici, formări comune, etc). The Policy Plan also sets out a number of tools to foster solidarity vis-à-vis those Member States confronted with strong pressures on their asylum systems. Asemenea, Planul strategic stabilește o serie de instrumente pentru a promova solidaritatea vis-à-vis de acele state membre care se confruntă cu o presiune puternică asupra propriilor sisteme de azil. Finally, it presents ideas for supporting third countries which host high numbers of refugees, by inter alia the establishment of an EU-wide resettlement scheme and the expansion of the existing Regional Protection Programmes. În cele din urmă, prezintă idei pentru sprijinirea țărilor terțe care se numără printre țările gazdă cu un mare număr de refugiați, prin instituirea unui sistem al UE de reinstalare și prin extinderea programelor de protecție regională existente.
Comunicarea Comisiei privind o politică comună de imigrare pentru Europa are drept scop încurajarea Consiliul în vederea adoptării unui set de principii politice comune pentru a orienta dezvoltarea viitoarei politici de imigrare. Acest obiectiv se încadrează într-un proces politic mai amplu de așezare a bazelor politice pentru adoptarea noului program multianual de politici în materie de libertate, securitate și justiție – Programul Stockholm.
În comunicare se menționează că politica comună de imigrare este o prioritate fundamentală pentru UE. Această politică ar trebui să fie orientată printr-o abordare coordonată, integrată, la nivel european, național și regional, și elaborată în parteneriat și solidaritate între statele membre și Comisie. În comunicare se propune adoptarea unei serii de principii comune cu caracter politic obligatoriu, care urmează a fi acceptate de către Consiliu și apoi elaborate prin intermediul unor măsuri specifice. Acestea ar trebui să fie însoțite de o metodologie comună și de un mecanism de monitorizare. Comisia propune zece principii comune pentru dezvoltarea unei politici de imigrare comune, grupate în trei secțiuni: prosperitate, securitate și solidaritate.
Dezbaterile au vizat următoarele aspecte principale:
– elaborarea unui cadru legislativ internațional pentru migrație;
– respectarea în politica de imigrare, de către UE și statele membre a Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, pentru a combate rasismul și discriminarea și pentru a consolida principiul tratamentului egal;
– contribuția pe care imigrarea legală a avut-o pentru dezvoltarea socioeconomică a UE, efectele pozitive ale imigrării pentru societățile gazdă din Europa, ținând seama de provocările Strategiei de la Lisabona;
– necesitatea ca UE să aibă o legislație adecvată și suficient de armonizată astfel încât imigrarea să fie canalizată prin proceduri legale, flexibile și transparente, în care resortisanții din țările terțe să fie tratați corect și să aibă drepturi și obligații comparabile celor de care se bucură cetățenii UE;
– necesitatea ca UE să coopereze cu țările de origine pentru a gestiona fluxurile migratorii. CESE a adoptat recent două avize care propun îmbunătățirea cooperării dintre țările de origine și țările gazdă europene;
– în contextul Strategiei de la Lisabona, imigrarea în scopuri economice ar trebui să răspundă unei evaluări a piețelor muncii din UE bazate pe nevoi comune care să trateze toate nivelurile de calificare și sectoarele, pentru a consolida principiul preferinței comunitare;
– importanța formării profesionale a lucrătorilor imigranți – care este esențială pentru a se asigura că ei sunt capabili de a se adapta schimbărilor de pe piețele muncii – alături de nevoia de a recunoaște calificările profesionale dobândite în afara UE;
– necesitatea promovării spiritului întreprinzător în rândul imigranților;
– pentru combaterea angajării ilegale, măsurile avute în vedere de directiva privind sancțiunile împotriva angajatorilor ar trebui folosite alături de stimulente și politici active pentru regularizarea și legalizarea angajării imigranților. Trebuie întreprinse acțiuni similare și convergente deoarece angajarea imigranților este o problemă aflată în strânsă corelație cu piața muncii și cu angajarea ilegală în general, iar aplicarea sancțiunilor îndreptate doar împotriva angajaților nu este eficace. Pentru aceasta, legislația în domeniul imigrării trebuie să fie flexibilă și mai strâns legată de tendințele de pe piața muncii, întrucât este necesar să se dezvolte și să se consolideze consultarea cu partenerii sociali și un dialog social corespunzător;
– importanța schimbului de experiența și de bune practici de care dispun autoritățile statelor membre și a exploatării acestora, precum și a inițierii de către Consiliu a unei metode deschise de coordonare, care va necesita dezvoltarea unor sisteme statistice adecvate și a unor indicatori comuni pe care statele membre ar trebui să îi utilizeze la evaluarea rezultatelor politicilor de integrare;
– în ceea ce privește diversitatea culturală și identitatea religioasă, trebuie să se elaboreze programe de integrare pentru imigranții nou-sosiți care să includă o dimensiune lingvistică (învățarea limbii), o dimensiune culturală și civică (angajamentul fața de valorile europene fundamentale) în cadrul procedurilor naționale specifice cum ar fi curriculum de integrare, angajamente de integrare explicite, programe de bun venit, planuri naționale pentru cetățenie și integrare, cursuri introductive de educație civică sau cursuri de orientare;
– politica comună de imigrare ce trebuie fundamentată pe un nivel ridicat de solidaritate politică și operațională, pe încredere reciprocă, transparență, responsabilitate împărtășită și eforturi comune din partea Uniunii Europene și a statelor membre ale acesteia. Solidaritatea ar trebui să cuprindă o componentă financiară solidă care să ia în considerare situația specifică la frontierele externe ale unor state membre și provocările specifice legate de migrație cu care se confruntă aceste state.
Prin urmare, ar trebui folosite eficient fondurile asigurate în cadrul Programului general privind solidaritatea și gestionarea fluxurilor de migratori (2007-2013), ca mijloc de împărțire între statele membre a sarcinilor financiare și de suplimentare a resurselor bugetare naționale.
– politica comună de imigrare trebuie să fie pusă în practică în mod unitar și solidar, Consiliul European ar trebui să adopte o abordare coordonată și coerentă între UE și statele membre și să instituie o metodologie comună de lucru;
– necesitatea de a institui și de a dezvolta un mecanism la nivelul Comisiei Europene și al statelor membre de consultare a tuturor părților interesate, în primul rând a partenerilor sociali (sindicate și organizații ale angajatorilor), dar și a societății civile, a asociațiilor de imigranți, a experților universitari și a organizațiilor internaționale;
– susținerea îmbunătățirii cadrului legislativ în domeniul azilului prin instituirea unei proceduri comune în domeniul azilului; dezvoltarea unui statut uniform; consolidarea cooperării între statele membre și dezvoltarea unei dimensiuni externe a politicii azilului;
– sistem bazat pe ghișeul unic ar putea simplifica procedurile. Dacă este cazul, trebuie recunoscut în primul rând statutul de refugiat, urmat de protecția subsidiară;
– stabilirea unor standarde europene minime în ceea ce privește statutul de refugiat și protecția subsidiară, pentru a asigura un nivel minim de protecție în toate statele membre și pentru a reduce diferențele actuale;
– pentru crearea Biroului European de Sprijin pentru Azil, este necesar ca armonizarea legislativă să fie dublată de o cooperare substanțială între statele membre. Aceasta cooperare practică se va îmbunătăți odată cu înființarea Biroului European de Sprijin pentru Azil.
În fața provocării majore reprezentate de amplificarea fluxurilor de migrație, Europa a decis să elaboreze o strategie comună, ghidată de ideile de echilibru și colaborare, să întărească controalele la frontierele externe, să consolideze supravegherea în spațiul Schengen și să utilizeze politica privind migrația pentru a echilibra piața muncii. Pactul european pentru imigrație și azil, elaborat sub președinția franceză, a fost adoptat în unanimitate de către cele 27 de state membre. Acesta reprezintă un mare pas înainte pentru Uniune, într-un domeniu în care, până acum, prevalau politicile naționale. În acest nou context, politica privind azilul ocupă un loc important.
Comisia Europeană a adoptat propunerile de modificare a trei dintre instrumentele legislative existente ale Sistemului European Comun de Azil.
Scopul unui Sistemului European Comun de Azil este de a crea condiții de egalitate, în cazul în care orice persoane care caută protecție vor fi tratate în același mod, în conformitate cu aceleași standarde, ori de câte ori acestea solicită azil.
Aceste modificări sunt primele propuneri concrete prezentate de Comisie pentru punerea în aplicare a Planului strategic în materie de azil și a Pactul privind imigrația și azilul. Obiectivele acestora sunt garantarea faptului că toți solicitanții de azil beneficiază de un tratament corect și egal, indiferent de locul din UE în care introduc cererea de azil, precum și îmbunătățirea eficienței Sistemului de Azil al UE.
Jacques Barrot, comisarul european responsabil pentru libertate, securitate și justiție, a declarat că „Imigrarea reprezintă o oportunitate și o provocare pentru UE: dacă este bine gestionată, aceasta constituie o bogăție pentru societățile și economiile noastre. In a Europe without internal borders Member States and the EU need to act on the basis of a common vision. Într-o Europă fără frontiere interne, statele membre și UE trebuie să acționeze pe baza unei viziuni comune. This is a prerequisite for managing legal migration and integration as well as fighting illegal immigration whilst upholding universal values such as protection of refugees, respect for human dignity and tolerance. Aceasta este o premisă pentru gestionarea migrației legale și integrării, precum și lupta împotriva imigrației ilegale, în timp ce apărarea valorile universale precum protecția refugiaților, respectul pentru demnitatea umană și toleranța”.
Tema 4
Strategii naționale în domeniul Schengen
Dimensiunea juridică a Acquis-ului Schengen a reprezentat o provocare pentru România, având în vedere perioada relativ scurtă pe care a avut-o la dispoziție pentru al transpune în legislația proprie, crearea cadrului instituțional de punere în practică a acestuia și pentru demonstrarea eficacității acțiunilor operaționale împotriva criminalității transfrontaliere sud-est europene. Un rol deosebit în implementarea acquis-ului Schengen în legislațiile noilor state membre îl are Uniunea Europeană, care împreună cu celelalte state membre, oferă sprijinul necesar pentru a garanta o integrare cât mai rapidă, fără decalaje majore față de celelalte state membre ale spațiului Schengen.
România și-a stabilit ca termen pentru aderarea la spațiul Schengen data de 27 martie 2011 (vezi anexa 1). Pentru aceasta, țara noastră a parcurs un proces de evaluare, care a constat în următoarele etape:
– transmiterea Declarațiilor de pregătire (Declaration of readiness) privind aderarea la spațiul Schengen (La data de 28 iunie 2007, România a transmis Declarația de Pregătire prin care a propus a doua jumătate a anului 2008 ca data privind începerea procesului de evaluare pe 3 domenii: Cooperare polițienească, Vize și Protecția datelor);
– completarea și transmiterea de către Secretariatul General, a unui chestionar extins care va conține întrebări detaliate despre toate aspectele relevante pentru implementarea și aplicarea prevederilor Schengen din categoria a II-a (prevederi legate direct de ridicarea controalelor la frontierele interne ale statelor membre).
– desfășurarea vizitelor de evaluare Schengen, pentru verificarea, în teren, a stadiului implementării acquis-ului Schengen.
– redactarea Raportului de evaluare.
Rapoartele de evaluare Schengen, aferente misiunilor desfășurate, au fost aprobate în cadrul grupului de lucru Evaluare Schengen de la Bruxelles. România a ajuns într-un stadiu avansat în ceea ce privește implementarea acquis-ului Schengen și este, din punct de vedere tehnic, pregătită să adere la spațiul Schengen. Rapoartele de evaluare conțin recomandări, de ordin legislativ, procedural, de infrastructură, pe care România trebuie să le implementeze până la data aderării la spațiul Schengen. Din momentul aprobării fiecăruia dintre rapoartele de evaluare, Departamentul Schengen din cadrul MAI monitorizează implementarea acestor recomandări și raportează lunar stadiul implementării acestora în cadrul Grupului de Evaluare Schengen de la Bruxelles.
– decizia de eliminare a controalelor la frontierele cu Bulgaria și Ungaria.
În această aceasta etapă, Consiliul Uniunii Europene, în formatul Consiliului Justiție și Afaceri Interne trebuie să voteze cu unanimitate (exclusiv statele membre UE care participa la Schengen) proiectul de Decizie. Urmează publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, intrarea în vigoare a Deciziei și în final aplicarea de către România a acesteia.
Procedura de consultare a Parlamentului European pe marginea proiectului textului Deciziei a fost inițiată în data de 12 noiembrie 2010, iar votul final pe marginea aderării României și Bulgariei la spațiul Schengen a avut loc în data de 8 iunie 2011, acesta fiind unul pozitiv (cu o larga majoritate: 487 voturi pentru, 77 împotrivă și 29 de abțineri) dar cu caracter consultativ. În data de 9 iunie 2011, au fost adoptate Concluziile Consiliului cu privire la finalizarea procesului de evaluare a stadiului de pregătire a României și Bulgariei.
Momentul aderării a fost devansat pentru septembrie 2011 cu ocazia unei noi întruniri a Consiliului JAI. La propunerea Franței, aderarea României și Bulgariei la spațiul Schengen s-a propus în două etape, cu asistență din partea UE – prima va fi deschiderea aeroporturilor și porturilor în septembrie 2011, iar a doua va fi ridicarea controalelor la frontierele terestre comune (Bulgaria și Ungaria) în cursul anului 2012, conform declarației ministrul francez de interne, Claude Guéant (9 iunie 2011).
România a reușit cu succes procesul de securizare a frontierelor externe ale Uniunii Europene, prin Poliția de Frontieră, având în vedere aici modernizarea infrastructurii și sistemelor de supraveghere în punctele de control de la frontiera externă aeriană, maritimă și terestră, inițieri ale cadrului legal privind cooperarea transfrontalieră și realizarea Sistemului Integrat de securizare a frontierelor ca obiectiv principal al Strategiei managementului integral al frontierelor.
Integrarea europeană a reprezentat în decursul ultimilor ani preocuparea primordială a tuturor ministerelor și celorlalte instituții ale administrației din România. Pregătirile pentru atingerea acestui deziderat au demarat, sub coordonarea Ministerului Internelor și Reformei Administrative, în paralel cu lansarea procesului de negociere pe Capitolul 24-Justiție și Afaceri Interne și au inclus activități de redactare a unor documente strategice, de construcție instituțională, de implementare a prevederilor din Categoria I și de monitorizare a angajamentelor asumate.
La 13 aprilie 2005, România a primit avizul conform al Parlamentului European iar semnarea Tratatului de Aderare la Uniunea Europeană a avut loc la 25 aprilie 2005, la Luxemburg. Conform calendarului stabilit, România a aderat la Uniunea Europeană la 01.01.2007, dobândind calități de membru cu drepturi depline, intrând astfel într-o etapă nouă, de concepție strategică, care presupune pregătirea și adoptarea măsurilor necesare eliminării controalelor la frontierele interne în vederea aderării ulterioare la spațiul Schengen.
Țara noastră s-a pregătit sistematic pentru aderarea la spațiul Schengen în paralel cu derularea activităților care au vizat integrarea în Uniunea Europeană. Acțiunile în acest domeniu au urmat cursul stabilit de Planul de Acțiune Schengen (PAS), document revizuit anual și aprobat de Guvernul României.
Începând cu 1 ianuarie 2007, data aderării la Uniunea Europeană, România aplică prevederile acquis-ului Schengen din categoria I. Categoria a II-a a acquis-ului Schengen va fi implementată din momentul eliminării controalelor la frontierele interne, pe baza unei decizii a Consiliului Uniunii Europene.
La data de 24 octombrie 2007, Guvernul României a emis HG nr.1.314 (M.Of nr.756 din 7 noiembrie 2007) pentru aprobarea Strategiei naționale privind aderarea la spațiul Schengen ce conține direcțiile de acțiune pentru ducerea la îndeplinire a măsurilor și acțiunilor specifice instituțiilor și organismelor abilitate ale statului român, în vederea aderării la spațiul Schengen, în calendarul propus.
Scopul documentului a fost realizarea cadrului general necesar abordării unitare și coerente a obiectivului referitor la aderarea la spațiul Schengen, precum și conjugarea eforturilor instituțiilor cu atribuții în domeniu.
Prin HG nr. 1.540 din 25 noiembrie 2008 (M.Of. nr.832 din 10 decembrie 2008) Guvernul a aprobat, Strategia națională privind aderarea la spațiul Schengen pentru perioada 2008-2011.
Strategia națională privind aderarea la spațiul Schengen pentru perioada 2008-2011 conține direcțiile de acțiune pe care autoritățile și instituțiile cu responsabilități în domeniu le vor urma pentru îndeplinirea măsurilor și acțiunilor specifice întreprinse în vederea aderării la spațiul Schengen, în calendarul propus, obiectivele strategice și obiectivele specifice urmărite, resursele financiare, implicațiile juridice, procedurile de monitorizare și evaluare, riscurile identificate, precum și consecințele aderării la spațiul Schengen.
Strategia a fost concepută în vederea stabilirii cadrului general necesar abordării unitare și coerente a obiectivului referitor la aderarea la spațiul Schengen, precum și conjugarea eforturilor autorităților și instituțiilor cu responsabilități în domeniu în vederea implementării acquis-ului Schengen.
Instituțiile și autoritățile responsabile cu asigurarea condițiilor necesare dobândirii de către România a calității de stat membru Schengen cu drepturi depline sunt:
a) Ministerul Internelor și Reformei Administrative,
b) Ministerul Afacerilor Externe;
c) Ministerul Economiei și Finanțelor;
d) Ministerul Transporturilor;
e) Ministerul Justiției;
f) Ministerul Comunicațiilor și Tehnologiei Informației;
g) Serviciul de Telecomunicații Speciale;
h) Autoritatea Națională de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal.
În vederea armonizării cu prevederile acquis-ului Schengen, instituțiile și autoritățile implicate în procesul de aderare la spațiul Schengen trebuie să demareze măsurile de ordin instituțional și operativ în vederea aplicării coerente și unitare a cerințelor Schengen în domeniul de responsabilitate al fiecărei instituții implicate.
Strategia națională are la bază următoarele principii generale:
Principiul legalității – activitățile pentru realizarea obiectivelor strategice se desfășoară în baza legii și în conformitate cu aceasta.
Principiul responsabilității – răspunderea implementării Strategiei naționale revine fiecăreia dintre autoritățile și instituțiile cu responsabilități în domeniul Schengen, în părțile ce le privesc.
Principiul cooperării și coerenței – autoritățile și instituțiile cu responsabilități în domeniul Schengen cooperează, în condițiile păstrării propriilor identități funcționale în conformitate cu prevederile cadrului legal, astfel încât să se asigure, simultan, un statut de parteneriat și relații echilibrate pe toate coordonatele activității, o concepție coerentă, integrată asupra problematicii și măsurilor angajate ori planificate, o coordonare adecvată a eforturilor depuse și a demersurilor întreprinse.
Principiul respectării drepturilor și libertăților fundamentale ale omului – toate activitățile desfășurate de autoritățile și instituțiile cu responsabilități în domeniul Schengen se desfășoară cu respectarea prevederilor convențiilor și tratatelor internaționale privind drepturile și libertățile fundamentale ale omului, la care România este parte.
Implementarea acquis-ului Schengen, dezvoltarea infrastructurii și a procedurilor necesare îndeplinirii criteriilor de aderare la spațiul Schengen și pregătirea profesională sunt principalele direcții de acțiune identificate în procesul de aderare a României la spațiul Schengen, cuprinse în Strategie.
Aderarea la spațiul Schengen a implicat nu doar obligațiile privind armonizarea legislativă, ci și organizarea infrastructurii, a instituțiilor și procedurilor necesare pentru aplicarea efectivă a acquis-ului Schengen, întărirea cooperării dintre statele membre în lupta împotriva criminalității transfrontaliere apare ca o necesitate care, de asemenea, are un impact major asupra efectului de securitate al Uniunii Europene.
Coordonarea inter-instituționala a problemelor legate de aderarea la spațiul Schengen este realizată de Comisia Națională de Auto-evaluare Schengen (Comisia Națională), organism consultativ, fără personalitate juridică, înființat prin HG 882/05.07.2006. Scopul Comisiei Naționale îl reprezintă coordonarea politicilor naționale și strategiilor în domeniu, precum și implementarea angajamentelor asumate în vederea îndeplinirii condițiilor necesare pentru aderarea României la Acordul Schengen și la Convenția de Aplicare a acestuia. Comisia Națională este formată din reprezentanți ai tuturor instituțiilor cu responsabilități în domeniu și funcționează pe lângă Ministerului Administrației și Internelor.
Măsurile legislative necesare implementării Strategiei naționale sunt prevăzute în Planul de acțiune Schengen (PAS), document revizuit anual, a cărui structură urmărește modelul recomandat de Comisia Europeană. Astfel, fiecare secțiune indică acquis-ul Schengen relevant, descrie situația actuală, obiectivele avute în vedere, măsurile legislative, instituționale, administrativ-tehnice prevăzute pentru adoptarea și implementarea acquis-ului, termenele la care urmează să fie îndeplinite aceste măsuri, precum și instituțiile responsabile pentru implementarea acestora.
Scopul Planului de Acțiune Schengen este identificarea și prioritizarea acțiunilor care urmează să fie adoptate pentru îndeplinirea precondițiilor pentru implementarea completă a acquis-ului Schengen, cât de curând posibil, precum și implementarea graduală a acestuia, în funcție de calendarul de aderare la UE si Schengen.
Planul de Acțiune Schengen a fost actualizat în anul 2004 și adoptat de Guvernul României la data de 8 iulie 2004. Planul de Acțiune Schengen 2004 reprezintă o varianta revizuită a Planului de Acțiune Schengen inițial, prezentat de autoritățile române în 2001 ca anexa la Documentul de Poziție (CONF-RO 47/01).
Aceasta revizuire a fost realizată pentru actualizarea informațiilor referitoare la situația implementării acquis-ului și pentru îmbunătățirea modalității de prezentare a informațiilor. Revizuirea a fost de asemenea determinată de progresele legislative, instituționale și operative în domeniile descrise de Planul de Acțiune Schengen, precum și de liniile directoare și comentariile transmise de Comisia Europeană prin Poziția Comuna (CONF RO – 2/04 din 29.01.2004).
Planul de Acțiune Schengen conține referiri clare la prevederile acquis-ului relevant, indicat de Comisia Europeană și publicat în Jurnalul Oficial L 239 din 22 septembrie 2000, care este acceptat în întregime de România. Structura documentului urmărește modelul recomandat de Comisia Europeană. Fiecare secțiune indică acquis-ul Schengen relevant, descrie situația actuală, precum și măsurile legislative, instituționale, administrative-tehnice prevăzute pentru adoptarea și implementarea acquis-ului relevant. Un calendar cu termene precise este prezentat pentru măsurile avute în vedere. De asemenea, sunt indicate instituții responsabile pentru implementarea acestor măsuri.
Unul din aspectele avute în vedere este revizuirea permanentă a Planului de Acțiune Schengen. Acesta a fost revizuit începând cu anul 2007 și adoptat de Guvernul României la data de 30 mai 2007. Planul de Acțiune Schengen 2007 reprezintă o variantă revizuită a Planului de Acțiune Schengen, prezentat de autoritățile române în 2006. Această revizuire a fost determinată de evoluțiile acquis-ului relevant la nivel european și de progresele legislative, instituționale și operative în domeniile descrise de Planul de Acțiune Schengen și a fost realizată pentru actualizarea informațiilor referitoare la situația implementării acquis-ului.
La rândul său, Planului de Acțiune Schengen 2007, a fost revizuit în 2008.
Planul de Acțiune Schengen 2008 conține referiri clare la prevederile acquis-ului relevant acceptat în întregime de România. Fiecare secțiune indică acquis-ul Schengen relevant, descrie situația actuală, precum și măsurile legislative, instituționale, administrative-tehnice prevăzute pentru adoptarea și implementarea acquis-ului relevant. Este prezentat un calendar cu termene precise pentru măsurile avute în vedere, precum și instituții responsabile pentru implementarea acestor măsuri. Structura PAS urmărește modelul recomandat de Comisia Europeană.
Scopul Planului de Acțiune Schengen este identificarea și prioritizarea acțiunilor care urmează să fie adoptate pentru îndeplinirea precondițiilor pentru implementarea completă a acquis-ului Schengen, cât de curând posibil, precum și implementarea graduală a acestuia.
Măsurile prevăzute de PAS sunt finanțate, în principal de la bugetul de stat, din care se alocă, anual, o cotă ministerelor și instituțiilor responsabile pentru implementarea măsurilor necesare. Aceste acțiuni sunt planificate și executate de fiecare dintre aceste ministere/instituții, în funcție de calendarul stabilit în cadrul Planului de Acțiune Schengen și de strategiile și planurile de acțiune sectoriale specifice.
Următoarele revizuiri au avut loc în 2009 și 2010, cuprinzând măsuri, responsabilități și termene clare, astfel:
frontiere terestre: control și proceduri, cooperare interinstituțională și internațională, infrastructură și echipament, analiza de risc, personal și pregătire;
frontiere aeriene: control și proceduri, legislativ, echipament și infrastructură, analiza de risc;
frontiere maritime: control și proceduri, legislativ, echipament și infrastructură, pregătire;
sistemul informatic Schengen: legislativ, tehnic, comunicații, pregătire, financiar-administrativ;
SIRENE: legislativ, tehnic, pregătire, resurse umane, financiar – administrativ;
protecția datelor personale: legislativ, infrastructură, resurse umane;
cooperarea polițienească: legislativ, resurse umane, baze de date;
vize: legislativ, proceduri, infrastructură.
Deoarece, România a fost amânată pentru aderarea la spațiul Schengen planificată pentru martie 2011, cu toate că au fost îndeplinite toate criteriile și beneficiind de tehnică de ultimă generație, Planul de Acțiune Schengen a fost revizuit și pentru 2011, conținând același tipuri de prerogative, structurate astfel:
frontiere – măsuri generale;
frontiere terestre;
frontiere maritime;
sistemul informatic Schengen;
SIReNE;
protecția datelor cu caracter personal;
cooperarea polițienească;
vize.
Strategia Națională de Management Integrat a Frontierei de Stat a României
Având în vedere readaptarea sistemelor naționale, regionale și globale de securitate, ca urmare a redefinirii raporturilor interstatale, România ca parte a comunității internaționale și-a definit strategia de securitate națională pornind de la concordanța dintre obiectivele proprii și cele ale securității europene, adoptând Strategia Managementului Integrat al Frontierei de Stat, care urmărește sincronizarea și armonizarea acțiunilor structurilor interne cu atribuții la frontieră, în vederea prevenirii și combaterii mai eficiente a infracționalității transnaționale, precum și realizarea compatibilității cu normele și practicile privind controlul trecerii frontierei de stat.
Strategia Națională de Management Integrat a frontierei se fundamentează pe analiza principalelor tendințe de evoluție a infracționalității transfrontaliere, precum și pe conceptul de management integrat al frontierei, dezvoltat pe baza prevederilor Catalogului Schengen „Controlul frontierelor externe, extrădarea și readmisia: Cele mai bune practici și recomandări”, adaptate la condițiile din România. Securitatea integrată a frontierei vizează întărirea supravegherii și controlului la frontieră, cu participarea tuturor instituțiilor cu competențe în acest domeniu, pe baza managementului participativ și a cooperării interinstituționale, naționale și internaționale. Aceasta presupune participarea activă la funcționarea strategiei, prin folosirea judicioasă a pârghiilor juridice, organizaționale, relaționale, precum și a resurselor umane, tehnologice, informaționale, logistice, financiare și a altora asemenea. Securitatea integrată are la bază forma consultativă și deliberativă de fundamentare și luare a deciziilor, în cadrul organismului special constituit în acest scop GIRMIFS, Grup interministerial, prezidat de Primul-ministru.
Are în componența sa reprezentanții principalelor ministere și instituții naționale cu atribuții la frontieră: Ministerul Administrației și Internelor; Ministerul Justiției; Ministerul Afacerilor Externe; Ministerul Apărării Naționale; Ministerul Finanțelor Publice; Ministerul Sănătății; Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei; Ministerul Integrării Europene; Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale; Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor; Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului; Ministerul Comunicațiilor și Tehnologiei Informației; Secretariatul General al Guvernului; Autoritatea Națională a Vămilor; Serviciul de Informații Externe; Serviciul de Telecomunicații Speciale.
Pentru îndeplinirea condițiilor necesare sincronizării și armonizării acțiunilor structurilor interne cu atribuții la frontieră, prin H.G. nr.482/2003, România a adoptat Strategia Managementului Integrat al Frontierei de Stat pentru perioada 2003-2006.
Strategia Managementului integrat al frontierei de stat conținea direcțiile de acțiune și programele generale pentru aducerea la îndeplinire, pe termen mediu și lung, a măsurilor, activităților și acțiunilor specifice instituțiilor și organismelor abilitate ale statului român de a desfășura activități la și în legătura cu frontiera de stat, pentru optimizarea reglementărilor structurilor, acțiunilor și dotărilor din acest domeniu, în baza unor criterii existente sau prognozate. intensificarea procesului de reformă și modernizare, în vederea compatibilizării cu structurile similare ale statelor membre ale Uniunii Europene.
Prin Strategia managementului integrat al frontierei de stat se urmărea coordonarea unitară la nivel central și teritorial, de către structurile si organismele cu responsabilități la frontieră, a acțiunilor și măsurilor întreprinse pentru securizarea frontierei de stat, monitorizarea și combaterea fenomenului infracțional transnațional, realizarea compatibilității cu normele și procedurile comunitare privind supravegherea și controlul trecerii frontierei de stat în scopul asigurării condițiilor pentru aderarea României la Uniunea Europeană.
Securizarea frontierei naționale, în special a celei de nord și de est, întărirea supravegherii și a controlului la frontiera de stat și implementarea managementului integrat au fost considerate condițiile sine qua non ale succesului în combaterea eficientă a fenomenului infracțional transnațional.
Luând în considerare dinamica fenomenului criminalității transnaționale, urmare a evoluțiilor survenite in domeniu la nivel european și având în vedere observațiile pertinente cuprinse în Decizia Consiliului European 2003/397/CE din 19.05.2003 cu privire la principiile, prioritățile, scopurile și condițiile Parteneriatului de Aderare cu România și Raportul periodic de țară pentru anul 2003, Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, ca organism direct implicat cu securizarea frontierei, a întocmit, iar conducerea Ministerului Administrației și Internelor a aprobat prin HG nr.471 din 01.04.2004 Strategia Poliției DE Frontieră Române de Securizare a Frontierei de Stat, în perioada 2004-2006, care prevedea realizarea și implementarea Sistemului Integrat pentru Securitatea Frontierei (SISF), ca principal instrument de exercitare a managementului integrat al frontierei. Strategia a fost reactualizată prin Strategia Națională pentru Managementul Integrat al Frontierei de Stat a României, în perioada 2005-2009.
În vederea susținerii obiectivului fundamental al Uniunii în domeniul Justiției și Afacerilor Interne, de a „menține și dezvolta Uniunea ca o zonă de libertate, securitate și justiție, în care libera circulație a persoanelor este asigurată în conformitate cu măsurile adecvate privind controalele frontierelor externe, azilul, imigrația, prevenirea și combaterea criminalității”, România a acționat consecvent pentru implementarea progresivă a măsurilor necesare în vederea atingerii unui nivel de securitate adecvat, cu un accent deosebit pentru viitoarele frontiere externe. Noua Strategie abordează securitatea frontierei corespunzător actualei etape, de pre-aderare la Uniunea Europeană (01.01.2005-31.12.2006) și post-aderare (01.01.2007-31.12.2009) care coincide cu perioada de implementare a acquis-ului Schengen în scopul îndeplinirii condițiilor preliminare pentru a deveni Parte la Acordul Schengen.
Obiectivele strategice în perioada 2004 – 2006 în domeniul managementului integrat al frontierei au fost:
Obiectivul nr.1 – Realizarea și perfecționarea cadrului legal și administrativ de coordonare operaționala unitară și coerentă, la nivel național, regional și local a managementului integrat al frontierei;
Obiectivul nr.2 – Reglementarea prin lege a cadrului de colaborare dintre instituțiile naționale cu atribuții în domeniul managementului integrat al frontierei României. Integrarea strânsa și coordonarea unitară a sarcinilor îndeplinite la frontiera și a celor desfășurate de alte autorități în interiorul teritoriului național;
Obiectivul nr.3 – Realizarea și utilizarea efectivă, pe întreaga perioadă de implementare a Strategiei Naționale de Management Integrat al Frontierei de Stat, a unui mecanism eficient de monitorizare și evaluare a managementului integrat al frontierei la toate nivelurile;
Prevedea realizarea și implementarea Sistemului Integrat pentru Securitatea Frontierei (SISF), ca principal instrument de exercitare a managementului integrat al frontierei.
Obiectivele, Politicile și Direcțiile de acțiune pentru perioada 2005-2009
Realizarea unui sistem integrat de management al frontierei de stat a României, aliniat la principiile comunitare care să asigure creșterea gradului de securitate națională a României și a cetățenilor săi, respectând drepturile și libertățile fundamentale ale acestora, fluidizarea traficului legal al persoanelor și mărfurilor la frontieră și îndeplinirea condițiilor de aderare la Uniunea Europeană și demararea din timp a acțiunilor pentru satisfacerea, cât mai curând posibil după aderare, a condițiilor preliminare (pre-condițiilor) necesare pentru aplicarea prevederilor acquis-ului Schengen și accederea în acest spațiu au constituit Obiectivul strategic.
Prin prisma rezultatelor analizei stadiului din acea perioadă a managementului frontierei, a dinamicii criminalității transfrontaliere și a cerințelor formulate de Uniunea Europeană, au fost stabilite Obiectivele fundamentale:
– creșterea semnificativă a nivelului de control la viitoarele frontiere externe ale UE până la 31.12.2006 și asigurarea unui înalt nivel de securitate al viitoarelor frontiere externe ale Uniunii Europene până la 31.12.2009, prin realizarea și implementarea Sistemului Integrat pentru Securitatea Frontierei de Stat;
– realizarea până la 31.12.2006 și perfecționarea permanentă a cadrului legal și instituțional de coordonare operațională unitară și coerentă, la nivel național, regional și local a managementului integrat al frontierei;
– reglementarea prin lege a cadrului de colaborare dintre instituțiile naționale cu atribuții în domeniul managementului integrat al frontierei României. Integrarea și coordonarea unitară a tuturor acțiunilor îndeplinite la frontieră de către instituțiile abilitate ale statului;
– monitorizarea și evaluarea managementului integrat al frontierei de stat pe întreaga perioadă de implementare a Strategiei;
– continuarea armonizării legislației naționale cu acquis-ul Uniunii Europene privind protecția frontierelor, migrația și azilul, în perioada de referință;
– întărirea capacității administrative a instituțiilor cu responsabilități la frontieră până la 31.12.2006 și perfecționarea acesteia până la 31.12.2009;
– implementarea progresivă a procedurilor specifice privind protecția frontierelor, migrația și azilul, adecvat procesului de armonizare a actelor normative interne cu acquis-ul comunitar;
– cooperarea internațională în domeniul managementului frontierei cu Statele Membre ale Uniunii Europene, statele candidate la aderare la UE, statele vecine, precum și cu alte state;
Pentru realizarea obiectivelor fundamentale ale acestei strategii a fost adoptată o politică unitară și coerentă a managementului integrat al frontierei, în spiritul politicii Uniunii Europene în domeniu, incluzând cinci componente interdependente: un mecanism comun de coordonare și cooperare operațională; analiză de risc integrată comună; personal și echipament inter-operațional; corp comun de legislație, cu efortul comun al tuturor instituțiilor implicate.
La Reuniunea informală a miniștrilor JAI ai Uniunii Europene de la Tampere din 2006, Sistemul românesc integrat pentru securitatea frontierei a fost apreciat ca fiind unul dintre cele mai moderne din întreaga lume, corespunzând în totalitate definiției și criteriilor aflate în dezbaterea Consiliului pentru Justiție și Afaceri Interne al Uniunii Europene.
Astfel, în 2007, documentul programatic în domeniul securizării frontierei a fost amendat prin H.G. nr.324/2007 pentru aprobarea noii Strategii Naționale de Management Integrat al Frontierei de Stat a României în perioada 2007-2010. Totodată, România, pentru a îndeplini cerințele europene în vederea aderării la spațiul Schengen, a adoptat Strategia națională de aderare la spațiul Schengen și a actualizat anual Planul de acțiune Schengen, document programatic care conține direcții de acțiune și măsuri pe care autoritățile și instituțiile responsabile le vor pune in practică in vederea implementării acquis-ului comunitar și îndeplinirii condițiilor de aderare.
Obiectivele Strategiei 2007-2010 au fost comune Strategiei precedente.
Scopul strategiei naționale este reprezentat de stabilirea de politici, principii și obiective pentru realizarea unui management comun, coerent și eficace al frontierei de stat a României, aliniat la cerințele comunitare, care să asigure creșterea gradului de securitate a cetățenilor, respectând drepturile și libertățile fundamentale ale acestora, fluidizarea traficului legal al persoanelor și mărfurilor la frontieră și îndeplinirea, cât mai curând posibil, a condițiilor necesare pentru aplicarea prevederilor acquis-ului Schengen și accederea în acest spațiu.
Obiectivul general a fost orientat spre îmbunătățirea capacității statului român de realizare eșalonată a unui nivel înalt de control la frontiera externă a Uniunii Europene, prin adoptarea și implementarea politicilor comune ale acesteia în domeniul managementului integrat al frontierei, concomitent cu combaterea statutului României de țara de origine, tranzit și de destinație a victimelor traficului de ființe umane și cu lupta împotriva migrației ilegale, în contextul preconizatei creșteri a presiunilor migraționiste la frontiera externa odată cu aderarea la Uniunea Europeană.
De asemenea, Strategia prezintă Sistemul integrat pentru securitatea frontierei de stat ca principal instrument de exercitare a managementului integrat al frontierei de stat a României.
Modificările aduse documentelor europene care reglementează domeniul managementului integrat al frontierei, precum și obligația implementării politicilor comunitare din domeniul managementului integrat al frontierei de stat, în scopul atingerii unui nivel de securitate adecvat al frontierelor sale, conform standardelor Schengen au reliefat necesitatea adaptării cadrului strategic național la noile cerințe și tendințe europene, astfel a fost aprobată Strategia națională de management integrat al frontierei de stat a României pentru perioada 2010-2012, care abrogă precedenta Strategie.
Scopul documentului îl constituie stabilirea de politici, principii și obiective necesare implementării unitare, coerente și eficiente a managementului integrat al frontierei de stat, pe baza conjugării eforturilor autorităților și instituțiilor cu responsabilități în domeniu.
Obiectivul strategiei este constituit de implementarea conceptului de management integrat al frontierei de stat prin îmbunătățirea capacității statului român de realizare eșalonată a unui nivel înalt de control la frontiera externă a Uniunii Europene și prin adoptarea și implementarea politicilor comune in domeniu.
Prevederile Strategiei reglementează măsurile ce trebuie luate la nivel administrativ, tehnic și instituțional în domeniul managementului integrat al frontierei astfel încât, România să îndeplinească condițiile necesare aderării la spațiul Schengen și menține modelul celor patru filtre de control Sistemul integrat pentru securitatea frontierei de stat. Este în mare măsură similară Strategiei precedente.
Pentru îndeplinirea responsabilităților ce îi revin României în calitate de viitor membru al spațiului Schengen, managementul integrat al frontierei de stat reprezintă o componentă a securității la nivelul spațiului comun și va fi conturat pe o schemă bazată pe 5 obiective strategice, astfel:
Obiectivul nr.1 – Controlul și supravegherea frontierei pe baza analizei de risc relevante și a datelor și informațiilor prelucrate privind infracționalitatea;
Obiectivul nr.2 – Cooperarea autorităților în descoperirea și investigarea infracțiunilor transfrontaliere;
Obiectivul nr.3 – Asigurarea implementării modelului celor 4 filtre (măsuri în țări terțe, cooperarea cu statele vecine, controlul frontierelor și măsuri de control în interiorul spațiului comun, inclusiv returnarea);
Obiectivul nr.4 – Cooperarea interinstituțională atât la nivel național (între autoritățile naționale cu competente în domeniu – politia de frontieră, vama, poliția, structurile de informații și altele), cât și la nivel internațional;
Obiectivul nr.5 – Coordonarea și coroborarea activităților instituțiilor naționale cu cele ale organismelor UE.
De la data aderării Românei si Bulgariei la spațiul Schengen, fluviul Dunărea va avea regim de frontieră terestră internă pe porțiunea comună cu Bulgaria. Controlul navelor se va efectua având în vedere portul de origine, respectiv cel de destinație și segmentul de Dunăre tranzitat, numai la intrarea sau numai la ieșirea din spațiul Schengen sau atât la intrarea, cât și la ieșirea în/din cadrul acestuia în situația în care porturile de origine și destinație sunt situate în state terțe. Porturile românești în care va fi efectuat controlul sunt: Drobeta-Turnu Severin, Orșova, Moldova Nouă, Calafat/Vidin, Galați, Sulina, Constanța-Sud Agigea, Tulcea și Isaccea. Navele care navighează exclusiv între porturi situate în spațiul Schengen, fără a se opri într-un port situat pe teritoriul unui stat terț, nu vor fi supuse controlului trecerii frontierei.
Tema 5
Strategia Națională privind Imigrația
Autoritățile române au ca preocupare permanentă dezvoltarea managementului migrației în strânsă corelare cu elemente ca: poziția geografică a României, tendințele fenomenului migraționist în regiunea de Sud-Est a Europei, calitatea țării noastre de stat membru al Uniunii Europene și evoluția acquis-ului comunitar în materie.
Dacă în trecut țara noastră a avut în principal un rol de țară de tranzit pentru fluxurile migratorii provenite din statele estice în drumul lor spre țările occidentale cu un înalt nivel de dezvoltare economică, în prezent, România devine pe zi ce trece și o tara de destinație, având în vedere și iminenta aderare a României la Spațiul Schengen. În acest context, autoritățile române cu atribuții în domeniul migrației au întreprins măsuri menite să eficientizeze managementul acestui fenomen la nivelul instituțiilor similare din Statele Membre ale UE, importanța acestor măsuri fiind cu atât mai mare cu cât România este un stat la frontiera de est a Uniunii.
Acesta este contextul general în care Guvernul României a aprobat, prin Hotărârea nr.616 din 21.04.2004 (Publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr.406 din 06/05/2004), Strategia Națională privind imigrația. Strategia stipulează principiile generale și liniile directoare pentru determinarea politicii României privind admisia, șederea și părăsirea teritoriului național de către străini, imigrația forței de muncă, politicile cu privire la acordarea formelor de protecție internațională precum și lupta împotriva migrației ilegale.
Scopul strategiei este de a stabili o politică unitară în domeniul migrației, azilului și integrării sociale a străinilor, în vederea armonizării cadrului legal intern cu dreptul internațional și acquis-ul comunitar. De asemenea, strategia descrie noul cadru instituțional necesar pentru implementarea politicilor în domeniu, prin adoptarea unui management modern în domeniul resurselor umane, materiale și financiare. Totodată, strategia prevede o coordonare unitară a acțiunilor instituțiilor cu atribuții în domeniu, în vederea eliminării suprapunerilor de competențe și utilizării eficiente a resurselor.
Elaborarea unei strategii naționale în domeniul migrației nu reprezintă un pas înainte în asigurarea unui management corespunzător al fluxurilor migratorii. Întrucât, prin natura sa, migrația reprezintă un fenomen complex și dinamic atât la nivel regional cât și internațional, o politică națională în domeniu poate fi stabilită numai ținând cont de evoluțiile și tendințele acestuia și în alte state. În acest context, actualizarea strategiei naționale este impusă de evoluția fenomenului, iar, în calitatea sa de viitor stat membru al Spațiului Schengen, România trebuie să-și creioneze politicile pe migrație și azil față de țările terțe în deplină concordanță cu poziția Statelor Membre.
Dacă până în 1992 problema migrației și a refugiaților stătea doar în grija fiecărui Stat Membru, odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht și apoi a celui de la Amsterdam, politicile privind migrația și azilul, libertatea de mișcare a persoanelor și vizele au devenit responsabilități ale Comunității. La Summit-ul de la Tampere, în octombrie 1999, Consiliul European fost de acord ca azilul și migrația, deși sunt domenii separate, dar conexe în abordare, necesită dezvoltarea unor politici comune în ceea ce le privește.
Relevant în acest sens este Programul Haga pentru întărirea libertății, securității și justiției în Uniunea Europeană, document programatic al Statelor Membre care stabilește liniile directoare în domeniul justiției și afacerilor interne pentru perioada 2005–2010, o importanță deosebită fiind acordata imigrației, azilului și integrării sociale a străinilor care locuiesc legal pe teritoriul Uniunii Europene.
Pentru implementarea Strategiei a fost conceput și aprobat un mecanism interinstituțional care are rolul de a coordona activitatea instituțiilor competente în domeniu, precum și un Plan de acțiune pe o perioada de 12 luni, cu termene și responsabilități concrete pentru fiecare instituție implicată, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr.1708 din 14.10.2004 (publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr.1039 din 10/11/2004).
Modificările legislative au drept scop, pe de o parte alinierea legislației naționale la legislația europeană în materie, iar pe de altă parte înlăturarea unor disfuncționalități constatate în procesul de aplicare a dispozițiilor legale existente la un moment dat. Dat fiind caracterul dinamic al fenomenului reglementat, cadrul juridic în acest domeniu a fost și va fi în permanență supus analizei în vederea adaptării acestuia la noile realități și tendințe.
Prin Hotărârea nr.616 din 21 aprilie 2004 Guvernul României a aprobat Strategia Națională privind imigrația pentru perioada 2004-2007 (publicată în Monitorul Oficial nr.406 din 6 mai 2004). După integrarea României în Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007 a fost înlocuită cu Hotărârea nr.1122 din 18 septembrie 2007 pentru aprobarea Strategiei naționale privind imigrația pentru perioada 2007-2010 (publicată în Monitorul Oficial nr.674 din 3 octombrie 2007).
În prezent, migrația reglementată și integrarea imigranților din state terțe reprezintă subiecte importante în dezbatere la nivelul Uniunii Europene dar și la nivelul național al fiecărui stat membru în parte. Pentru unele dintre statele membre, fenomenul imigrației este relativ recent față de alte țări, care s-au confruntat cu acest fenomen de mai mult timp. În ambele situații apare provocarea integrării imigranților, fie prin elaborarea și implementarea de mecanisme și politici de integrare a imigranților, fie prin revizuirea mecanismelor și politicilor existente, iar lecțiile și răspunsurile oferite de țările care s-au confruntat cu un nivel ridicat al imigrației par a demonstra că migrația nu este ușor de gestionat, iar consecințele unui management ineficient vor fi vizibile pe termen scurt, mediu și lung.
O abordare închegată presupune cooperarea între toți factorii cu atribuții în domeniile vizate prin politici publice: integrarea și imigrația. Armonizarea cadrului de reglementare se construiește pe baza unor valori comune precum: egalitatea în drepturi și responsabilități între imigranți și cetățenii statului gazdă; cetățenie civică în cadrul unei societăți construite prin participare și implicare a tuturor cetățenilor – imigranți și naționali; interculturalitatea ca model în care nu doar se acceptă prezența celuilalt, ci întâlnirea între cele două culturi, imigrantă și națională, are capacitatea de a produce schimbarea și transformarea ambelor; căutarea consensului printr-un proces de permanentă consultare și negociere, printr-o cunoaștere a imigrației și a provocărilor pe care le aduce gestionarea fenomenului imigrației.
Gestionarea eficientă a imigrației în România se impune ca o necesitate în condițiile transformării din ce în ce mai mult a României dintr-o țară de emigrație în principal, într-o țară de destinație (și tranzit) pentru imigranți. O abordare coerentă și rațională a fenomenului migraționist cu scopul minimizării efectelor negative și maximizării efectelor benefice asupra statelor (celui de origine al imigranților, dar și celui de destinație: România) și asupra indivizilor (imigranților) va lua în considerare multiplele consecințe ale complexității fenomenului migraționist.
Astfel, România, în parteneriat cu celelalte state, trebuie să realizeze managementul eficient al migrației la nivel comunitar și să acorde o atenție deosebită politicilor de integrare a imigranților ca parte componentă a politicii de imigrație naționale. Astfel, gestionarea benefică a imigrației pentru România presupune o abordare comprehensivă și integrată a următoarelor dimensiuni: imigrația ca soluție pentru rezolvarea lipsei de personal de pe piața forței de muncă; atragerea de imigranți cu o înaltă calificare profesională, încheierea de acorduri bilaterale pentru facilitarea imigrației pentru muncă, acorduri pentru creșterea investițiilor străine prin admiterea de imigranți care desfășoară activități lucrative, admiterea de imigranți pentru studii în România, combaterea imigrației ilegale, a muncii la negru sau a muncii forțate, prevenirea și combaterea contrabandei de migranți, politici de cooperare transfrontalieră și securizare a frontierelor, politici de incluziune economică și socială a imigranților, a străinilor sau a celor care se bucură de protecție (temporară) din partea statului român, politici și programe de repatriere, intensificarea și asumarea unui rol activ în domeniul azilului.
Ca urmare a dobândirii statutului de stat membru UE, precum și pentru a răspunde presiunilor fenomenului imigranților asupra granițelor, România a adoptat legislația, a dezvoltat sisteme de reintegrare socio-economică a imigranților și a întreprins unele acțiuni concrete pentru gestionarea benefică a imigrației, a înfăptuit reforme administrative și instituționale. Dacă
până în acest moment, în general, tendința în gestionarea imigrației a fost atașată mai degrabă paradigmei securizării frontierelor și combaterii migrației ilegale, România începe, odată cu intrarea în Uniune, să gestioneze imigrația prin prisma dezvoltării și efectelor benefice ale acesteia, integrarea imigranților din state terțe fiind un nucleu important al politicii de imigrație naționale. În acest context, România se aliniază tendințelor prezente la nivel european în ceea privește managementul imigrației, oferind în același timp răspunsuri specifice care țin de manifestările fenomenului imigrației în România și de cadrul legislativ, instituțional și de implementare a politicilor la nivel național.
Prin Hotărârea Guvernului României nr.498 din 18 mai 2011, s-a aprobat Strategia națională privind imigrația pentru perioada 2011 – 2014.
Cadrul normativ actual prin care se reglementează regimul străinilor în România, al cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și ale Spațiului Economic European, precum și normele de drept care reglementează azilul în România este conferit în principal de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată, cu completările ulterioare (Legea nr.157/2011), Ordonanța de urgență a Guvernului nr.102/2005 privind libera circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și Spațiului Economic European, aprobată cu modificări și completări (Legea nr.260/2005, modificată prin O.G. nr.30/2006, Legea nr.500/2006 și Legea nr.80/2011), Legea nr. 122/2006 privind azilul în România, cu modificările și completările ulterioare (OUG nr.55/2007, OUG nr.118/2008, OUG nr.187/2008 și Legea nr.280/2010), și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 134/2008.
Aderarea la Uniunea Europeană a determinat în ultimii ani modificări substanțiale ale normelor de drept care reglementează regimul străinilor în România, al cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și ale Spațiului Economic European, precum și ale normelor de drept care reglementează azilul în România, în vederea asigurării conformității cu legislația europeană în domeniu și cu alte instrumente juridice cu caracter internațional la care statul român este parte. Acest proces complex de armonizare legislativă se află în continuă desfășurare, în vederea identificării unor soluții viabile pentru transpunerea acquis-ului în domeniu.
Totodată, prin modificările și completările legislației naționale incidente domeniilor sus-menționate, se urmărește permanent eliminarea unor disfuncționalități apărute în implementarea cadrului legislativ în domeniul străinilor. Pentru aplicarea în totalitate a dispozițiilor acquis-ului Schengen, de la data adoptării deciziei Consiliului în acest sens, a fost creat cadrul general prin adoptarea unor măsuri legislative, instituționale, administrativ-tehnice în scopul implementării acquis-ului relevant. Gestionarea fenomenului migrației se bazează pe participarea tuturor instituțiilor cu competențe în acest domeniu, printr-un management participativ și prin cooperare interinstituțională, națională și internațională, rolul de coordonator revenindu-i Ministerului Administrației și Internelor, prin Oficiul Român pentru Imigrări (ORI).
Implementarea la nivel național a Strategiei naționale privind imigrația pentru perioada 2011 – 2014, denumită în continuare Strategie națională, va fi realizată prin mecanismul de cooperare interinstituțională prevăzut în Hotărârea Guvernului nr.572/2008 privind constituirea Grupului de coordonare a implementării Strategiei naționale privind imigrația (denumit în continuare Grup de coordonare), precum și prin planurile de acțiune anuale.
Pentru o mai bună abordare a fenomenului în interesul societății românești, prin prezenta strategie națională se dorește să se stabilească într-o manieră simplă și directă obiectivele avute în vedere la nivel național, urmând ca autoritățile române să își stabilească și să coordoneze acțiuni și măsuri concrete în domeniul imigrației. Pentru implementarea în practică a acestor obiective, pe baza propunerilor Grupului de coordonare, vor fi elaborate Planuri de acțiune anuale aprobate prin hotărâre de Guvern.
Strategia Națională va reprezenta un mediu de comunicare prin care instituțiile din cadrul Grupului de coordonare vor fi informate cu privire la noile măsuri și prevederi adoptate de către ceilalți membri ai grupului, precum și un mediu de interacțiune, fiecare membru participând cu observații și sugestii pentru identificarea celor mai bune soluții. Gradul de interacțiune este dat de aportul la implementarea acelor măsuri din planul de acțiune anual care stau în responsabilitatea mai multor instituții din cadrul Grupului de coordonare și nu numai.
Obiectiv strategic este promovarea migrației legale în beneficiul tuturor părților: societatea românească, imigranți și statele lor de origine.
Obiectivul principal este de a maximiza efectele pozitive și de a limita efectele negative ale imigrației pentru România și, implicit, pentru cetățenii români. În acest sens, autoritățile române cu atribuții în domeniul imigrației trebuie să intensifice activitatea de atragere a acelor categorii de imigranți care pot contribui la acoperirea unor domenii deficitare, cu impact direct în dezvoltarea economică și în strânsă corelare cu politicile și documentele programatice adoptate la nivelul Uniunii Europene, precum și cu respectarea drepturilor imigranților.
În vederea asigurării unui climat de legalitate în domeniul imigrației și prevenirea migrației ilegale, un rol deosebit de important îl are gradul de informare a migranților care intenționează să vină în România fie pe perioade scurte de timp (turism, afaceri, vizite etc.), fie pe perioade de lungă durată (studii, muncă, activități comerciale, reîntregirea familiei). De aceea, Guvernul României va iniția și va desfășura activități care vizează informarea atât a resortisanților din statele terțe cu potențial migrator ridicat pentru România, cât și a străinilor care se află deja pe teritoriul României.
Direcții de acțiune se bazează pe:
– identificarea statelor terțe ai căror cetățeni reprezintă sau pot reprezenta un potențial de migrație pentru România (actualizarea anuală a listei de state terțe identificate);
– organizarea unor campanii de informare cu privire la modalitățile de admitere și ședere pe teritoriul României, precum și la oportunități de migrație circulară;
– implicarea misiunilor diplomatice ale României din statele terțe de origine și a misiunilor diplomatice ale acestor state în România în procesul de informare a străinilor cu privire la modalitățile legale de migrație;
– diseminarea informațiilor privitoare la posibilitățile și condițiile de migrare legală, cu prilejul participării României la parteneriatele și misiunile pentru migrație organizate de Uniunea Europeană cu statele terțe în cadrul Abordării globale privind migrația: acțiuni prioritare în domeniul migrației, în special cu statele din vecinătatea estică a Uniunii Europene și din regiunea Mării Negre, prin Platforma de cooperare în domeniul migrației și dezvoltării la Marea Neagră;
– promovarea portalului European Union Immigration (EU Immigration) ca mijloc de informare publică cu privire la condițiile, oportunitățile și avantajele migrației legale.
România are în atenție politica privind admiterea în scop de muncă a străinilor, cu atât mai mult cu cât în prezent societatea românească se confruntă cu probleme majore în ceea ce privește șomajul în rândul cetățenilor români. În acest context, se impune efectuarea de evaluări anuale ale pieței autohtone a forței de muncă, în vederea identificării din timp a domeniilor deficitare și stabilirii cotelor de admitere necesare pentru acoperirea acestui deficit. În consecință, sistemul de admitere a străinilor trebuie să asigure flexibilitate în procesarea cererilor, dar, în același timp, trebuie să prevină admiterea acelor străini care nu îndeplinesc cerințele de calificare și competență cerute de piața internă a forței de muncă.
Dacă până în anul 2007 preocupările prioritare s-au axat pe armonizarea legislativă și instituțională în vederea îndeplinirii acquis-ului comunitar, după aderarea la UE, României îi revin obligații ce derivă din statutul de țară membră a Uniunii. Perspectiva exprimată de Strategiile Naționale privind Imigrația potrivit căreia „migrația este un proces care trebuie gestionat și nu o problemă care trebuie rezolvată”, se raportează obiectiv la fenomenul migraționist la începutul secolului XXI, marcat în mod decisiv de implicațiile globalizării.
România deține un sistem bine pus la punct de strategii, politici și planuri de măsuri în vederea administrării fenomenului migraționist, dar provocarea cea mai mare, reală, apare atunci când acestea trebuie transpuse în practică. În această direcție trebuie asigurat un management modern, performant și adaptabil.
Din punct de vedere legislativ, România a transpus în întregime acquis-ul comunitar în domeniul migrației. Trebuie avut însă în vedere că au loc în prezent schimbări de politici migraționiste la nivel european cu tendința către o mai mare deschidere de atragere de forță de muncă din terțe țări.
MANAGEMENTUL COOPERĂRII LA FRONTIERA EXTERNĂ SCHENGEN
Conf.univ.dr. Costel Dumitrescu
Tema 1
MANAGEMENTUL COOPERĂRII LA FRONTIERA EXTERNĂ SCHENGEN
Comunicatul Comisei Europene „Management Integrat al Frontierelor externe al statelor membre ale Uniunii Europene” din 7 mai 2002 a fost aprobat de Consiliu și Parlamentul European. Urmând acest Comunicat, Consiliul a adoptat pe 13 iunie 2002 „Planul pentru Managementul Integrat al Frontierelor externe ale Statelor Membre ale Uniunii Europene” (doc. nr. 10019/02). Acest plan conține cele cinci mari componente ale politicii comune de management integrat al frontierelor externe: 1 – un mecanism comun de coordonare și cooperare, 2 – analiză comună a riscului, 3 – echipament interoperațional și personal, 4 – un corpus legislativ comun, 5 – împărțirea sarcinilor între Statele Membre. În esență, Managementul frontierelor externe este o funcție de securitate prin care toate Statele Membre, inclusiv Statele Asociate, implementează regimul Schengen în totalitatea sa. Primordial, managementul frontierelor este o zonă a politicilor, unde interesele de securitate trebuie să fie conjugate cu recunoașterea angajamentelor în materie de protecție internațională și drepturile omului. Trebuie afirmat faptul că Statele Membre sunt singurele responsabile de controlul frontierelor externe.
Dar, având în vedere că nivelul controlului frontierelor externe diferă de la un stat la altul, împărțirea sarcinilor a devenit o prioritate, așa cum a fost arătat în programul „Solidaritate și Management al fluxului migrator”. Pentru a putea satisface aceste criterii, Uniune Europeană a stabilit un acquis riguros și un set de cerințe politice pentru implementarea managementului frontierelor externe, ca de exemplu faptul că doar profesioniști specializați se pot ocupa de viitoarea frontieră externă a UE.
După un an, Consiliul European de la Thessalonique, din 19-20 iunie 2003, a invitat Comisia Europeană să prezinte, cât mai rapid posibil, propuneri asupra refacerii Manualului Comun Schengen. Ca răspuns, Comisia Europeană a prezentat o propunere de Cod comunitar. În prima fază codul opera o refacere a Manualului comun al frontierelor externe și, mai general, a acquis-ului existent în materie de control frontalier al persoanelor.
Aproape trei ani de zile experții europeni, profesioniști în managementul frontierelor, au conceput noul act juridic frontalier, astfel încât, la 15 martie 2006 Parlamentului European și Consiliul au adoptat Regulamentul numărul 562/2006 ce stabilește un Cod comunitar cu privire la regimul de trecere a frontierelor de către persoane, numit și Codul frontierelor Schengen.
Codul frontierelor Schengen produce o refacere a acquis-ului existent în materie de control frontalier al persoanelor. El urmărește să consolideze și să dezvolte limitările legislative ale politicii de gestiune integrată a frontierelor, precizând regulile cu privire la trecerea frontierelor exterioare și restabilirea controalelor la frontierele interioare.
Analitic, Codul frontierelor Schengen redefinește terminologia frontierelor externe și interne, a unor noi sintagme și termeni și impune noi reguli în materia traficului de persoane. Astfel, frontierele exterioare nu pot fi trecute decât prin punctele de trece a frontierelor în timpul orelor de program unde sunt amenajate culoare pentru verificarea persoanelor. Verificările la frontierele exterioare pot face obiectul unei adaptări în urma unor circumstanțe excepționale și neprevăzute, precum evenimente imprevizibile care ar provoca o asemenea intensitate a traficului încât ele să producă o excesivă întârziere de așteptare în punctul de trecere a frontierei.
Controlul frontierelor este efectuat de către polițiștii de frontieră. Ei trebuie să respecte în totalitate demnitatea umană în exercițiul funcțiunii și nu pot exercita față de persoane nici o discriminare pe bază de sex, rasă sau origine etnică, religie sau convingere, handicap sau vârstă.
Statele membre plasează efectivele și mijloacele potrivite și suficiente pentru a asigura un control de nivel înalt la frontierele lor exterioare. Ele urmăresc ca polițiștii de frontieră să fie profesioniști specializați și instruiți, oferind asistență în acest sens, astfel încât controlul să fie pus în practică într-o manieră eficientă. Cooperarea operațională între Statele membre ale Uniunii Europene este coordonată de Agenția europeană pentru gestiunea cooperării operaționale la frontierele exterioare (Frontex).
În cadrul întâlnirii din 4-5 decembrie 2006, Consiliul JAI, a definit scopul Managementului Integrat al Frontierei, elaborâdu-se un set de Recomandări și bune practici, structurate pe puncte și sub-puncte de implementare a managementului integrata al frontierei.
O inițiativă de succes a Statelor Membre în vederea aprofundării cooperării polițienești a fost încheierea Tratatului dintre Regatul Belgiei, Republica Federală Germania, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Marele Ducat de Luxemburg, Regatul Țărilor de Jos și Republica Austria privind aprofundarea cooperării transfrontaliere, în special în vederea combaterii terorismului, criminalității transfrontaliere și migrației ilegale”, semnat la Prum, la 27 mai 2005. Tratatul are ca obiectiv intensificarea cooperării între statele semnatare în lupta împotriva terorismului, criminalității transfrontaliere și migrației ilegale, prin intermediul schimbului de date genetice, dactiloscopice, de înmatriculare a vehiculelor și alte date cu caracter personal. Tratatul prevede, de asemenea, constituirea de patrule comune și alte forme de intervenție (însoțitori de securitate la bordul aeronavelor, asistență comună la evenimente de mare anvergură etc.).
În iunie 2007, Comisia a prezentat Statelor Membre un prim plan pentru crearea unui sistem european de supraveghere a frontierelor, denumit „EUROSUR”, acest concept urmează să se implementeze, așa cum am mai precizat, în intervalul de timp 2008-2013. În cadrul a două reuniuni tehnice din iulie și octombrie 2007, Statele Membre au salutat abordarea aleasă și au convenit că EUROSUR ar trebui să acopere nu numai frontierele meridionale, dar și frontierele estice ale UE. Unul dintre obiectivele operaționale cheie trebuie să fie interconectarea diferitelor sisteme, ținând cont de caracteristicile geografice și de diferențele dintre tipurile de frontiere, în special între cele terestre și maritime.
La data de 13 februarie 2008, Comisia Europeană a emis 3 comunicate, cunoscute sub denumirea de „Border Package”:
1. Raport de Evaluare și Dezvoltare Viitoare a Agenției FRONTEX.
2. Sistemul European de Supraveghere a Frontierelor (EUROSUR).
3. Viitoare provocări la adresa managementului frontierelor externe ale UE. Au fost întreprinse măsuri pentru îndeplinirea majorității propunerilor făcute în comunicate. Măsurile se reflectă atât la nivelul managementului statelor membre, cât și pentru statele candidate.
La nivel european au fost emise o serie de documente relevante în domeniul securizării frontierei, documente care reglementează, alături de Tratatul de la Prum, aria descoperirii și investigării infracțiunilor transfrontaliere. Astfel de documente sunt Decizia 2008/615/JAI din 23 iunie 2008 privind intensificarea cooperării transfrontaliere în vederea combaterii terorismului și a criminalității transfrontaliere, Decizia 2008//616/JAI din 23 iunie 2008 privind punerea in aplicare a Deciziei 2008/615/JAI și Decizia 2008/617/JAI din 23 iunie 2008 privind îmbunătățirea cooperării dintre unitățile speciale de intervenție ale Statelor Membre ale Uniunii Europene în situații de criză.
Strategia națională se fundamentează pe analiza principalelor tendințe de evoluție a infracționalității transfrontaliere, precum și pe conceptul de management integrat al frontierei, dezvoltat pe baza prevederilor Catalogului Schengen „Controlul frontierelor externe, extrădarea și readmisia: Cele mai bune practici și recomandări”, adaptate la condițiile din România. Principalul instrument de exercitare a managementului integrat al frontierei este Sistemul integrat pentru securitatea frontierei de stat. (SISF) Strategia națională reprezintă documentul fundamental, la nivel național, pentru managementul integrat al frontierei de stat.
Sistemul integrat pentru securitatea frontierei de stat face parte din categoria sistemelor complexe și reprezintă ansamblul ordonat de procese și elemente, caracterizat prin numeroase interconexiuni și interacțiuni, capabil să îndeplinească obiectivul fundamental – securitatea frontierei de stat a României, dar și a unei părți din flancul de est al Alianței Nord Atlantice și, în perspectivă, o porțiune însemnată a frontierei de est a Uniunii Europene.
SISF are o componentă operativă, formată din ansamblul procedurilor operaționale, subsistemul legislativ și al resurselor umane, precum și o componentă tehnică, formată din subsistemul infrastructură, de supraveghere și control a frontierei, subsistemul IT, cel de comunicații radio mobile, subsistemul comunicații fixe, de comunicații voce și date, subsistemul mobilitate și suport logistic integrat.
Sistemul Integrat pentru Securizarea Frontierelor este la rândul său integrabil cu Sistemul Informatic Național de Semnalări (SINS), cu Sistemul Național de Gestionare a Crizelor, cu Sistemul de prevenire și combatere a terorismului, cu sistemele EURODAC, EUROPOL, INTERPOL, AFIS, SECI, etc. În același timp el este interfațabil cu Centrul de cooperare și informare al țărilor riverane la Marea Neagră situat la Burgas (Bulgaria), cu sisteme similare din țările vecine, țări ale UE și cu Sistemul Informatic Schengen (SIS).
Elementele cheie ale sistemului integrat sunt: canalele și fluxurile informaționale; relațiile ce se stabilesc între structurile responsabile; schimburile reciproce de informații; analizele de risc (analizele integrate de risc); prevenirea comiterii infracțiunilor transfrontaliere; acțiunile concrete de combatere a infracționalității transfrontaliere de către fiecare dintre instituții sau în cooperare; înlăturarea urmărilor provocate de infracționalitatea transfrontalieră.
În România, preocupările în acest domeniu au fost inițiate în a doua jumătate a anului 2001 când, în mod practic, a fost legiferată înființarea Grupului Interministerial Român pentru Managementul Integrat al Frontierei de Stat (GIRMIFS – baza juridică: HGR nr.973/29.09.2001, completată și modificată ulterior cu HGR nr.1248/13.10.2005 și HGR nr.1865/22.12.2005). Acesta supraveghează îndeplinirea obiectivelor Strategiei naționale de management integrat al frontierei de stat, pe baza celor două documente de implementare, Planul de acțiune Schengen și Planul unic multianual de investiții.
Aplicarea principiului libertății de mișcare a persoanelor, stipulat în Tratatul de la Roma, a însemnat și renunțarea la controalele sistematice la frontieră între statele membre ale Uniunii Europene. Întărirea cooperării între agențiile de aplicare a legii din întreaga Europă a fost una dintre consecințe.
Controlul de frontieră fiind o parte a libertății de mișcare, a însemnat dezvoltarea sistemelor naționale a fiecărui stat și o cooperare operativă mai accentuată la frontierele externe. Pentru a putea fi instrumentate într-o manieră unitară aspectele legate de potențialele riscuri la aceste frontiere externe au fost elaborate o serie de instrumente. În acest sens, Agenția a fost creată în scopul integrării tuturor sistemelor de frontieră ale statelor membre împotriva oricărei amenințări care ar putea avea loc la frontierele externe ale Uniunii Europene.
Politica comunității în domeniul frontierelor externe ale Uniunii Europene are ca obiectiv obținerea unei gestionări integrate care să asigure un nivel uniform și înalt de control și supraveghere, care reprezintă un corolar necesar al liberei circulații a persoanelor în Uniunea Europeană și o componentă fundamentală a unui spațiu de libertate, securitate și justiție.
În acest scop, stabilirea unor norme comune privind standardele și procedurile de control ale frontierelor externe sunt impetuos necesare. Punerea eficientă în aplicare a normelor comune presupune o coordonare mărită a cooperării operative între statele membre.
Unul dintre elementele-cheie ale strategiei UE pentru a asigura frontierele externe, a fost crearea unui organism, care poate coordona și spori securitatea frontierelor, prin asigurarea coordonării acțiunilor statelor membre în punerea în aplicare a măsurilor comunitare cu privire la gestionarea frontierelor externe.
Cu toate acestea, responsabilitatea pentru controlul la frontierele externe ale Uniunii Europene, este a Statelor Membre.
Ținând cont de experiențele unității comune a experților practicieni ai frontierelor externe, hotarând în cadrul Consiliului Europei, s-a instituit, în consecință, un organism specializat, responsabil cu îmbunătățirea coordonării cooperării operative între statele membre în domeniul gestionării frontierelor externe, sub forma unei Agenții Europene pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe ale statelor membre ale Uniunii Europene (FRONTEX), devenită operațională începând cu octombrie 2005, numită și Agenția.
Responsabilitatea pentru controlul și supravegherea frontierelor externe revenind Statelor Membre, FRONTEX trebuie doar să faciliteze aplicarea măsurilor comunitare existente și viitoare privind gestionarea frontierelor externe, prin asigurarea coordonării acțiunilor întreprinse de statele membre, punând în aplicare aceste măsuri. Statele Membre ale Uniunii Europene au o responsabilitate comună în gestionarea frontierelor externe ale UE. Frontiera externă a UE însumează 6.000 km de frontieră terestră și 85.000 km de frontieră maritimă.
Una dintre sarcinile principale ale FRONTEX este de a sprijini Statele Membre în formarea de polițiștii de frontieră naționali (BG) inclusiv la stabilirea standardelor comune de formare și pregătire. Agenția contribuie la îmbunătățirea profesionalismului și interoperabilitatea agenților de poliție de frontieră ale statelor membre. Acest lucru este realizat, printre altele, printr-o planificare comună și cuprinzătoare a polițiștilor de frontieră europeni. Un alt scop este de a promova armonizarea și implementarea dispozițiilor comune.
Activitățile de formare profesională desfășurate de Agenție se bazează pe trei principii.
Primul principiu este, de fapt, temeiul juridic prevăzut de Art. 5 din Regulamentul Consiliului nr. 2007/2004 (din 26 octombrie 2004, L 349/1), care dă sarcini generale FRONTEX în domeniul formării, precum și alte documente, cum ar fi, de exemplu, concluziile Consiliului de Justiție și Afaceri Interne.
Al doilea principiu este cooperarea directă cu Statele Membre. Bazate pe acest principiu, Statele Membre sunt implicate în dezvoltarea inițiativelor de formare și pregătire, asigurarea programelor de învățământ comune și formarea formatorilor.
Al treilea principiu se referă la implementarea prin transfer de module comune de pregătire în cadrul sistemului de învățământ existent în statele membre. Prin urmare, formarea de coordonatori Frontex, joacă rolul-cheie.
Așa cum se menționează în art.5 din Regulamentul Consiliului nr. 2007/2004, una dintre sarcinile principale pentru Frontex a fost stabilirea și dezvoltarea unei programe analitice comune pentru pregătirea de bază a BG (CCC) și formarea profesională la nivel european a formatorilor naționali.
Proiectul a fost finalizat și adoptat de Consiliul de Administrație în noiembrie 2007 și implementat în statele membre, fiind la baza tuturor nivelelor de pregătire, deoarece conține standarde comune de formare a deprinderilor și priceperilor în pregătirea profesională a BG, în conformitate cu Procesul de la Bologna și Principiile Procesului de la Copenhaga.
Pentru a se înțelege reglementările juridice ale Codului Frontierelor Schengen este util să analizăm foarte sintetic Managementului Integrat al Frontierelor externe ale Uniunii Europene.
Codul comunitar are la bază dezvoltarea esenței hotărârilor strategice ale Comitetul Strategic pentru Imigrație, Frontiere și Azil (SCIFA) asupra Managementului Integrat al Frontierelor externe ale Uniunii Europene. Vom analiza recentele elemente de bază ale acestui management, care cu siguranță va fi dezvoltat pentru formarea polițiștilor de frontieră în noua cerință europeană, p r o f e s i o n i ș t i s p e c i a l i z a ț i.
Definirea Managementului integrat al frontierelor
Pe baza strategiilor Comitetul Strategic pentru Imigrație, Frontiere și Azil (SCIFA) asupra Managementului integrat al frontierelor externe ale Uniunii Europene, managementul constă în:
– control al frontierelor, așa cum este definit în Codul Schengen;
– investigarea criminalității frontaliere coordonată de toate autoritățile competente în materie de aplicarea legii;
– accesul de tip four – tier;
– cooperarea între agenții la nivelul managementului frontierelor și cooperarea internațională;
– coordonarea și coerența activităților Statelor Membre și Instituțiilor și altor corpuri ale Comunității.
Principii generale ale Managementul integrat al frontierelor
Scopul managementului frontierelor este asigurarea intrărilor și ieșirilor de pe teritoriul Statelor Membre care să fie făcut într-o formă regulată și ordonată.
Managementul frontierelor externe ale UE este bazat pe principiul solidarității, încrederii mutuale și responsabilității Statelor Membre. Polițiștii de frontieră ai Statelor Membre vor fi profesioniști specializați.
Managementul frontierelor externe este realizat în baza următoarelor scopuri:
– transformarea managementului frontierelor ca parte a strategiei pentru imigrație a UE, în coordonare cu alte politici asemănătoare ale Uniunii;
– facilitarea fluenței traficului și controlului;
– prevenirea consecințelor pe care le poate avea imigrația ilegală asupra imigranților care își risc viețile;
– prevenirea ofenselor în sfera sau legate de imigrația ilegală, precum și facilitarea pedepsirii lor;
– anticiparea și prevenirea acțiunilor comise de către grupuri de crimă organizată care sunt implicate în imigrație ilegală, precum și facilitarea urmăririi în justiție a acestora;
– cooperarea cu țări de origine și de tranzit pentru prevenirea imigrației ilegale, precum și implementarea cooperării la nivelul politicilor și acțiunilor necesare prevenirii plecării imigranților din țările lor de origine sau de tranzit;
– încurajarea cooperării cu țări de origine pentru a identifica imigranții clandestini și a pune în aplicare operațiuni de recuperare;
– prevenirea imigrației ilegale și intrarea persoanelor care nu îndeplinesc toate criteriile;
– identificarea persoanelor care încearcă să treacă frontierele în mod ilegal și facilitarea acțiunii serviciilor corespunzătoare fiecărui tip de frontieră;
– facilitarea cooperării în materie de identificare și localizare a persoanelor care se află într-o situație ilegală într-un Stat Membru sau care nu mai îndeplinesc cerințele necesare șederii lor, precum și punerea în aplicare a procedurilor de expulzare a persoanelor care au o situație ilegală sau de refuz a intrării;
– utilizarea acestuia ca și instrument de luptă împotriva terorismului și crimei trasfrontaliere organizate.
Abordare conceptuală comună a controlului frontalier extern
Puncte de trecere a frontierei (terestre, maritime, aeriene)
Controalele la frontieră vor fi făcute în mod sistematic și în conformitate cu Codul Schengen în materie de frontiere, alte acquis-uri relevante și instrumente profesioniste precum Catalogul Schengen.
Cunoștințele polițiștilor de frontieră în materie de reglementări vor fi îmbogățite și aduse la zi prin ședințe periodice și trening-uri conduse de formatori specializați și recunoscuți ca practicieni și cunoscători ai legislației europene a domeniului frontalier.
Este necesară organizarea controalelor la aeroporturi în așa fel încât să fie respectată separarea fluxurilor de pasageri, iar controlul să fie la un înalt nivel calitativ.
La aeroporturi, implementarea analizei riscului trebuie să atingă cote maxime: cunoștințele polițiștilor de frontieră trebuie să fie aduse la zi în mod constant, să se bazeze numai pe informații de o calitate foarte bună; este de preferat ca informațiile despre pasager să fie analizate cu cât mai mult timp înainte cu putință; zborurile care prezintă riscuri ar trebui identificate pentru a fi instalate puncte de control.
Schimbul de informații operaționale între aeroporturile Statelor Membre trebuie să fie îmbunătățit pentru a putea fi inițiate investigații. Astfel vor fi dezvoltate de către Frontex operațiuni comune, bazate pe modelul italian al rețelei de puncte de contact pe aeroporturi. Astfel de schimb de informații ar fi extins și la alte State Membre.
Supravegherea granițelor terestre
Supravegherea frontierelor terestre va fi făcută sistematic pe baza analizei riscurilor. Concentrarea supravegherii în vecinătatea imediată a granițelor este avantajoasă pentru orice detectare a trecerii frontierei și orice identificare a violării legii care cere o reacție imediată. În anumite zone frontaliere, unde cei care trec granița în mod ilegal, este indicată aplicarea unei tactici spațiale deoarece este mai eficientă. Tactica spațială nu permite o identificare exactă a violării frontierelor și, astfel, este necesar și un control riguros al vehiculelor și persoanelor.
Supravegherea granițelor maritime
Pe apă, din cauza terenului deschis și a suprafeței plate, raza de detectare este de zeci de kilometri. Pentru a putea identifica trecerile frauduloase a frontierei, sistemul de supraveghere trebuie să îndeplinească anumite funcții tactice: detectare – identificare – analiză a riscului – intercepția (posibilă) – căutare (posibilă) – arestarea (posibilă).
Toate zonele care prezintă riscuri înalte de imigrație ilegală sau alte amenințări ar trebui să fie echipate cu: un sistem de supraveghere a coastelor care să cuprindă toate țărmurile, patrule de coastă și elemente de offshore.
Conceptul de control al frontierelor în zone cu flux mare de imigranți ilegali ar trebui să cuprindă următoarele elemente: supravegherea mării cu ajutorul instrumentelor tehnice; patrule pentru detectare; patrule de salvare; patrule de receptare de către un stat de coastă; patrule de identificare; patrule de înregistrare; patrule de întoarcere.
Conducere și coordonare
Presiunea făcută de imigrația ilegală și de alte crime transfrontaliere este constantă.
La nivel național, pentru a putea garanta o alocare flexibilă și ajustabilă a resurselor pentru managementul frontierelor, este necesară o organizare centralizată a informațiilor, analizelor, planificărilor și managementului funcțiilor care acoperă toate domeniile controlului frontalier.
În supravegherea frontierelor terestre și maritime este necesară crearea unei funcții tactice de comandă pentru a putea permite coordonarea observațiilor și analizarea riscului în timp real.
În anumite zone maritime foarte importante se vor organiza, între Statele Membre, funcții de management operațional și tactic. Drept urmare, este necesară crearea de centre comune de comandă și coordonare.
Cooperarea cu alți actori relevanți
Controlul frontierelor cere cooperare între cei care se ocupă de infrastructură, cum ar fi autoritățile aeroporturilor, companiile maritime și aeriene și agenții acestora.
Rolul Consiliului și implicarea altor instituții.
Funcțiile Managementului Integrat al Frontierelor sunt acoperite în mare parte de către acquis-ul comunitar. Dar, nu totul este acoperit de legislația comunitară, ca de exemplu procesul de integrare, relațiile externe, managementul crizelor și susținerea dată unor terțe țări. În aceste domenii, monitorizarea politică și recomandările date de Consiliul pot fi relevante.
Bazată pe o reglementare a Consiliului, agenția Frontex a fost creată în 2005 și principala sa sarcină este organizarea cooperării operaționale între Statele Membre pe baza analizei de risc. Nici Frontex, nici Comisia nu au nici un capital operațional la dispoziția lor. Astfel, Frontex rămâne dependent de Statele Membre.
Comitetul Strategic pentru Imigrație, Frontiere și Azil (SCIFA), împreună cu reprezentanții responsabili în acest domeniu, va continua să monitorizeze implementarea Managementului Integrat al Frontierelor și să pregătească orice decizie în acest scop. Această activitate va fi exersată prin acordarea de sprijin total activităților aflate în derulare, mandatului și suveranității Agenției Frontex și a altor instituții și structuri (Europol, structuri de securitate internă și OLAF), luând în considerare activitățile desfășurate de primele angajamente.
Creșterea nivelului de transparență a managementului frontalier
Consiliul recunoaște că implementarea managementului frontierelor la toate granițele externe ar trebui să fie făcută într-un mod cât mai transparent în toate Statele Membre. În acest sens, este necesară susținerea Frontex în domeniul analizei riscului. În plus, este necesară dezvoltarea unei metode comune de analiză a riscului. Scopul trebuie să fie crearea unei metodologii comune pentru măsurarea efectului operațional al controlului frontalier.
Cooperarea națională la nivel de Agenții
Riscurile la nivel de frontiere pot fi minimizate prin cooperarea fluentă a autorităților frontaliere la nivelul Statului membru. Activități comune de combatere a criminalității organizate de poliția de frontieră, poliție și autoritățile de securitate națională au fost recomandate de către Comitetele Schengen de Evaluare. De asemenea, pentru a putea garanta fluența traficului, este necesară crearea unei cooperări între agenții.
Resurse și competențe pentru Operațiunile Comune
Pentru a facilita planificarea operațională și implementarea, este necesar ca în prealabil să fie definite competențele, principiile de rambursare și costurile. Consiliul întotdeauna va invita Comisia sau alt grup relevant să facă propuneri despre cum să fie definite costurile. Punctul de plecare ar putea fi costul adițional total al participării.
Dimensiunea externă
Împrejurimile mediteraneene și africane. Pentru a avea un control eficient al granițelor maritime sudice ale Uniunii Europene, se vor încheia parteneriate cu țările de origine și de tranzit ale imigrației ilegale.
Activitățile de control operațional al frontierelor se vor întreprinde ritmat. Acestea pot lua forma unui schimb de ofițeri de legătură, activități operaționale regionale și subregionale comune. Uniunea Europeană va dezvolta programe de solidaritate care să promoveze acest tip de activități.
Vecini în afara viitoarelor granițe terestre
Spre deosebire de granițele aeriene și maritime, granițele terestre nu oferă o obstrucționare fizică importantă a intrărilor sau ieșirilor ilegale. Este în interesul Uniunii Europene să contribuie la îmbunătățirea infrastructurii de ambele părți ale frontierelor, pentru fluidizarea traficului. Statele Membre ale Uniunii Europene vor exersa întotdeauna control total și integral în domeniul securizării frontierelor.
Țările candidate
Uniunea Europeană a stabilit standarde specifice în materie de management al frontierelor. Aceste standarde înseamnă aplicarea acquis-ului, cereri politice obligatorii de specializare și profesionalism. Țările care se află în procesul de accedere ar trebui, cât mai repede cu putință, să înceapă cooperarea cu Uniunea Europeană și Statele Membre.
Balcanii de Vest.
În Balcanii de Vest, tuturor țărilor le-a fost oferită posibilitatea de a deveni State Membre ale Uniunii Europene. În această enclavă a Uniunii Europene, demersurile ar trebui să vizeze nu numai securitatea, dar și proporționalitatea. Este necesară menținerea cererilor de specializare și profesionalism ,dar, în același timp, trebuie evitată capacitatea administrativă excesivă. Un alt factor îl constituie faptul că Uniunea Europeană acordă și va acorda sprijin tuturor celor șase țări să se dezvolte. Măsurile flexibile regionale s-au introdus prin patrule comune și controale partajate acceptabile între două State Candidate și două State Membre care nu implementează acquis-ul Schengen în totalitatea sa.
Terțe țări
Consiliul invită întotdeauna Statele Membre și instituțiile să promoveze relații profesionale permanente la nivelul frontierelor externe. În susținerea acordată și activitățile întreprinse, Uniunea Europeană trebuie să țină cont de condițiile locale și să dea dovadă de flexibilitate. În anumite proiecte organizate în aceste țări poate fi implementat principiul îmbunătățirii graduale a profesionalismului.
Proiecte pilot
Inițiative regionale în materie de management al frontierelor
Centrul de Cooperare pentru controlul frontierelor de la Marea Baltică a fost creat în 1996. Rezultatele bune sunt recunoscute, iar Frontex și Statele mediteraneene sunt încurajate să profite de această experiență și să o dezvolte și în sudul continentului sub coordonarea Frontex.
Pentru facilitarea desfășurării operațiunilor comune conduse de Frontex se vor încheia acorduri regionale cu privire la receptarea de către statele riverane a persoanelor luate la bordul unităților de patrulă.
Folosirea comună a ofițerilor de legătură.
Există dovezi despre buna cooperare, la nivel informal, a ofițerilor de legătură în anumite posturi și în anumite regiuni. Această cooperare ar trebui să fie încurajată.
Posturi consulare comune.
Statele Membre sunt invitate să studieze cum pot birourile consulare să fie folosite pentru a îmbunătăți eficiența și reduce costurile în domeniul eliberării vizelor.
Operațiuni comune de supraveghere și investigare.
Autoritățile de la frontierele externe asistă și investighează zilnic activități ilegale care au legătură cu crime transfrontaliere. Pentru a îmbunătăți lupta împotriva criminalității, mai ales împotriva traficului de ființe umane, incidentele care au legătură cu traficul de ființe umane trebuie rezolvate de alte instituții ale Statelor Membre. Toate Statele Membre ar trebui să își îmbunătățească disponibilitatea de a schimba informații în termen scurt.
Baza de date intrări – ieșiri.
Comisia a propus în Comunicatul 402/2006 (Imigrație ilegală) crearea unei baze de date care să conțină intrările și ieșirile persoanelor pe la frontierele externe.
Cooperarea internă vizează, în principal, următoarele aspecte:
Documentele de cooperare, încheiate și aflate asupra instituțiilor implicate constituie pentru acestea instrumente juridice de fundamentare a managementului participativ. Periodic, acestea sunt supuse actualizării.
In funcție de recomandările și bunele practici ale U.E., ca și de concluziile desprinse din evoluția fenomenului infracțional transfrontalier, instituțiile implicate prezintă propuneri comune de elaborare a unor acte normative și de modificare sau completare a celor existente. Se urmărește, totodată, extinderea cadrului operațional al protocoalelor existente, precum și actualizarea celor care sunt depășite de dinamismul fenomenului infracțional.
Cooperarea internațională vizează, în special, cooperarea dintre structurile polițienești de frontieră, vamale și alte agenții naționale cu atribuții la frontieră, cu organisme similiare din statele vecine, din alte state ori cu organisme de specialitate internaționale. Se realizează având la bază prevederile tratatelor, convențiilor, acordurilor, protocoalelor și înțelegerilor încheiate de România cu respectivele țări, ratificate sau aprobate, potrivit legii.
Dezvoltarea și menținerea legăturii operative directe cu reprezentanți ai instituțiilor similare din țările Uniunii Europeane (Germania, Austria, Spania, Anglia, Franța, Finlanda, Elveția, Olanda, Belgia, Italia etc.), tarile vecine (Ungaria, Serbia-Muntenegru, Bulgaria, Ucraina, R. Moldova), precum și cu experți ai Uniunii Europene, ofițeri de legatură sau reprezentanți ai misiunilor diplomatice acreditați în România, pentru:
organizarea și desfășurarea unor acțiuni de pregatire în comun, seminarii, simpozioane, conferințe, reuniuni pe diverse teme, atât în țară cât și ân alte țări;
realizarea unui schimb operativ de date și informații, atât cu ofițerii de legătură acreditați pe lângă ambasadele unor state la București, cât și direct cu reprezentanții instituțiilor similare din țările în cauză;
desfașurarea împreună cu instituții similare din alte țări de acțiuni specifice pentru descoperirea persoanelor care au comis infracțiuni în zona de competență și soluționarea în comun a unor evenimente de frontieră complexe, pe baza documentelor de cooperare încheiate;
constituirea unor echipe comune de lucru pe probleme ale infractionalitații transfrontaliere, inclusiv pentru contracararea emigrarii/șederii ilegale a cetățenilor români în Spațiul Schengen.
In cadrul Proiectului Reflex, de pilda, coordonat de reprezentatul Ministerului de resort din Regatul Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord, s-au derulat misiuni de combatere a criminalitatii organizate, in special a migratiei ilegale, cu participarea unor ofiteri, in calitate de referenti specialisti.
In plan internațional, există o cooperare directă cu Centrul Regional SECI, realizată prin intermediul ofițerilor de legătură români, iar în afara acestui canal de cooperare funcționează o rețea proprie de transmisie de date criptate, folosită în acțiunile de la nivelul Centrului.
In cadrul cooperării internaționale, cooperarea bilaterală cu structurile similare din statele vecine (poliție de frontieră, vamă etc.) ocupa un loc privilegiat. De regulă, punerea bazelor la nivelul conducerilor autorităților de frontieră cu statele vecine, se finalizează cu semnarea și ratificarea documentelor de cooperare. Intâlnirile de acest gen sunt precedate de întâlniri la nivel guvernamental unde sunt semnate acorduri bilaterale pe problematica regimului juridic al frontierei de stat, ratificate apoi în Parlamentele țărilor implicate.
Aceste intâlniri se fundamentează pe negocieri repetate (de cele mai multe ori) ale echipelor de experți (specialiști) pe problematica respectivă. Rundele de negocieri succesive identifică soluțiile la punctele rămase în divergență, după care sunt făcuți pașii următori conform procedurii diplomatice.
Documentele de cooperare vizează o gamă largă de probleme transfrontaliere specifice porțiunii de frontieră dintre state semnatare ale documentului, pe principii de bună vecinătate, probleme de readmisie a cetățenilor proprii și altor persoane, colaborarea și asistență mutuală în problemele de frontieră, combaterea crimei organizate, terorismului și a traficului ilicit de droguri, dezvoltarea punctelor de frontieră existente și înființarea de noi puncte de frontieră la granița comună, prevenirea, limitarea și înlăturarea efectelor dezastrelor și ajutorul în asfel de situații, desființarea reciprocă a obligativități vizelor, cooperarea si buna vecinatate, modalitatea solutionarii problemelor regimului de frontiera, trecerea simplificata a frontierei de stat comune de către cetățenii care domiciliază în județele (ținuturile) adiacente frontierei, modalitatile de cooperare operativă, delimitarea zonei economice exclusive și a platoului continental al Marii Negre, controlul comun al trecerilor de către structurile similare (din cele două state), schimbul de informații de interes transfrontalier, întreținerea și reconstituirea liniei de frontieră și a semnelor de frontieră, delimitarea și retrasarea frontierei fluviale și la lacurile de acumulare, prevenirea și combaterea spălării banilor, combaterea traficului de persoane, traficului cu arme, mijloace periculoase, combaterea altor infracțiuni grave etc.
Toate aceste forme de cooperare bilaterală contribuie efectiv la prevenirea și combaterea criminalității organizate transfrontaliere și apropierea relațiilor dintre România și țările vecine.
Prin politica sa, România promovează relați de cooperare și bună colaborare cu toate țările Uniunii Europene, pe multiple planuri, inclusiv în problematica transfrontalieră. Aceasta latură vizează combaterea criminalității transfrontaliere organizate, schimbul de experiență în domeniu, pregatirea de specialitate de combatere a infracționalității, pregătirea juridică, cu accent pe acomodarea legislației naționale cu legislația țărilor membre ale Uniunii Europene, cu precizarea aspectelor legate de specificul legislației românești, pe probleme informatice, de suport logistic, atragerea de fonduri pentru securizarea frontierei, desfășurarea în comun și împreuna cu țări vecine de acțiuni operative în cadrul centrelor, birourilor și punctelor de contact, schimbul specializat de date și informații privind migrația ilegală, traficul de autovehicule furate, falsuri în documentele de călătorie, protecția minorilor români aflați în dificultate pe teritoriul statelor europene, prevenirea traficului de copii, repatrierea minorilor români victime ale abuzurilor, constituirea și întrebuintarea unor baze de date în comun, dezvoltarea cooperării polițienești și vamale transfrontaliere, garantarea securității, ordinii și siguranței publice în zona de frontiera s.a.
Poliția de Frontieră, instituție cu responsabilități directe în supravegherea și controlul frontierei a derulat și derulează mai multe convenții de înfrățire instituțională cu structuri similare din țări ale Uniunii Europene.
In cadrul acestei forme de cooperare se urmarește întărirea capacității instituționale în ce privește controlul și managementul frontierei, azilul, migrația, analiza structurii informaționale, aproximarea legală a acquis-ului comunitar în domeniul managementului și controlului frontierei, identificarea și definirea măsurilor pentru întărirea structurilor polițienești de frontieră și adaptarea procesului de muncă operativă la noile cerințe, îmbunățătirea selecției, educării, formării polițiștilor de frontieră și a celorlalți lucrători din punctele de trecere a frontierei, apropierea treptată pănă la integrare a sistemului de instruire în domeniul transfrontalier din România la standardele Uniunii Europene, elaborarea de strategii pentru securitatea frontierelor, facilitarea circulației persoanelor și bunurilor, promovarea cooperării transfrontaliere, crearea bazei legale de cooperare internă și externă la frontiera, întărirea securitatii la frontieră, îmbunătățirea cooperării inter-agentii implicate în administrarea frontierei României, cât și cu agențiile similare din țările vecine, țările Uniunii Europene, îmbunătățirea schimbului de informații, elaborarea cadrului adecvat de cooperare inter-agenții naționale și internaționale, instruirea personalului pentru aplicarea bunelor practici comunitare, îmbunătățirea performanțelor manageriale de la toate nivelurile Poliției de Frontieră Română, dezvoltarea strategiei de instruire, administrarea centrelor de pregătire, cursuri și vizite de studii, implementarea manualului Schengen, însușirea documentelor aferente aderării la Uniunea Europeana și intrării în spațiul Schengen, combaterea formelor de manifestare a criminalității transfrontaliere organizate etc.
Cooperarea regională transfrontalieră este mai pregnantă la Marea Neagră. Tările riverane la Marea Neagra au ajuns la concluzia ințeleaptă de a coopera pentru prevenirea infracționalității transfrontaliere specifice acestei zone. In acest sens, au fost încheiate acorduri de cooperare și întelegeri între guverne vizând problemele de frontieră. Anual comandanții Gărzilor de Coasta/șefii Polițiilor de frontieră ai țărilor riverane Marii Negre se reunesc și analizează evoluția criminalității transfrontaliere, desfășoară analize de risc, stabilesc modalități de prevenire, de combatere, de coordonare unitară și exploatare optimă a informațiilor din domeniu.
In contextul geopolitic actual, dar mai ales în perspectiva integrării în structurile europene și euro-atlantice, una din prioritățile momentului este crearea unei imagini bune a României, conforme cu fondul realităților în securizarea frontierelor externe spațiului comunitar.
Tema 2
STRUCTURA MANAGEMENTULUI COOPERĂRII LA FRONTIERELE EXTERNE SCHENGEN
Managementul cooperării la frontierele externe Schengen se realizează numai prin aplicarea regulilor juridice cuprinse în Codului Frontierelor Schengen.
Regulamentul Codului Frontierelor Schengen are ca bază juridică prevederile Titlului IV din Partea a treia a Tratatului de creare a Comunității Europene, respectiv articolele: 14 – stabilirea unui spațiu fără frontiere interne în care libera circulație a persoanelor este asigurată; 62(1) – asigurarea eliminării oricăror controale a persoanelor care trec frontierele interne, 62(2)(a) – politica comună privind trecerea frontierelor externe, ce sunt în conformitate cu Acquis-ul Schengen.
Pentru realizarea scopurilor Codului frontierelor Schengen se vor folosi următoarele noțiuni și sintagme:
● frontiere interne înseamnă:
– frontierele terestre comune, inclusiv frontierele fluviale și lacuri ale statelor membre;
– aeroporturile statelor membre pentru zboruri interne;
– porturile maritime, fluviale și lacuri ale statelor membre pentru legături regulate cu ferry-boat-ul;
● frontiere externe înseamnă frontierele terestre ale statelor membre, inclusiv frontiere fluviale și lacuri, frontiere maritime și aeroporturi, porturi fluviale, maritime și pe lacuri, cu condiția ca acestea să nu fie frontiere interne;
● zbor intern înseamnă orice zbor exclusiv spre sau dinspre teritoriul statelor membre și care nu aterizează pe teritoriul unui stat terț;
● legături regulate cu ferry-boat-ul înseamnă orice legătură cu ferry-boat-ul între aceleași două sau mai multe porturi situate pe teritoriul statelor membre, fără a ajunge în alte porturi din afara teritoriului statelor membre și care constă în transportul pasagerilor și vehiculelor potrivit unui program publicat;
● persoane care se bucură de dreptul comunitar de liberă circulație" înseamnă:
– cetățenii Uniunii în sensul articolului 17(1) al Tratatului și cetățeni ai unui stat terț care sunt membri ai familiei unui cetățean al Uniunii care își exercită dreptul său la liberă circulație căruia i se aplică Directiva 2004/38/EC a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul cetățenilor Uniunii și al membrilor familiei lor să circule liber și să se stabilească liber pe teritoriul statelor membre ,
– cetățeni ai unui stat terț și membrii familiei sale, indiferent de naționalitate, care, în conformitate cu acordurile dintre Comunitate și statele sale membre, pe de o parte și acele state terțe, pe de altă parte, se bucură de dreptul de liberă circulație echivalente cu acela al cetățenilor Uniunii;
● cetățean al unui stat terț înseamnă orice persoană care nu este cetățean al Uniunii în sensul articolului 17(1) al Tratatului și la care nu se face referire la punctul 5 al acestui articol;
● persoane pentru care a fost emisă o alertă în scopul refuzului intrării înseamnă orice cetățean al unui stat terț pentru care a fost emisă o alertă în Sistemul Informatic Schengen (SIS) în conformitate cu și în scopurile explicate în articolul 96 al Convenției Schengen;
● punct de trecere a frontierei înseamnă orice punct de trecere a frontierei autorizat de autoritățile competente pentru trecerea frontierelor externe;
● controlul frontierelor înseamnă activitatea desfășurată la o frontieră, în conformitate cu și în scopurile Codului, ca răspuns, în exclusivitate, la o intenție de a trece sau la un act de trecere a acelei frontiere, indiferent de orice alte considerente, care constă în controalele trecerii frontierei și supravegherea frontierei;
● controlul trecerii frontierei înseamnă controale efectuate la punctele de trecere a frontierei pentru a garanta că persoanele, inclusiv mijloacele lor de transport și obiectele pe care le posedă pot fi autorizate să intre pe teritoriul statelor membre sau pot fi autorizate să le părăsească;
● supravegherea frontierei înseamnă supravegherea frontierelor între punctele de trecere a frontierei și supravegherea punctelor de trecere a frontierei în afara orarului de funcționare, pentru a preveni ca persoanele să evite controalele trecerii frontierei;
● controlul în linia a doua înseamnă un control suplimentar care poate fi efectuat într-o locație specială departe de locul unde sunt controlate toate persoanele (prima linie);
● polițist de frontieră înseamnă orice funcționar public desemnat, în conformitate cu legislația națională, la un punct de trecere a frontierei sau de-a lungul frontierei sau în imediata vecinătate a acelei frontiere care, în conformitate cu Regulamentul Codului Schengen și legislația națională, are sarcini de control al trecerii frontierei;
● transportator înseamnă orice persoană fizică sau juridică a cărei profesie este de a transporta persoane;
● permis de rezidență înseamnă:
– toate permisele de rezidență emise de statele membre în conformitate cu formatul comun menționat de Regulamentul Consiliului (EC) Nr. 1030/2002 din 13 iunie 2002 care detaliază formatul uniform pentru permisele de rezidență ale cetățenilor statelor terțe;
– toate celelalte documente emise de un stat membru către cetățeni ai unui stat terț care autorizează o ședere sau o re-intrare pe teritoriul său, cu excepția permiselor temporare emise ca urmare a examinării primei cereri de permis de rezidență, așa cum a fost menționat la punctul (a) sau cererii de azil;
● vas de croazieră înseamnă un vas care parcurge un itinerariu dat în conformitate cu un program prestabilit, care include un program de activități turistice în diverse porturi și care în mod normal, nu ia nici pasageri la bord și nici nu permite debarcarea pasagerilor în timpul călătoriei;
● navigație de agrement înseamnă folosirea bărcilor de agrement pentru practicarea sportului sau în scopuri turistice;
● pescuit de coastă înseamnă pescuitul efectuat cu ajutorul vaselor care se întorc zilnic sau în termen de 36 de ore într-un port situat pe teritoriul unui stat membru fără a ajunge la un port situat într-un stat terț;
● amenințare la adresa sănătății publice înseamnă orice afecțiune cu potențial epidemic așa cum este definită de Regulamentele Internaționale de Sănătate ale Organizației Mondiale a Sănătății și alte boli infecțioase sau boli contagioase parazitare dacă fac obiectul prevederilor de protecție care se aplică cetățenilor din statele membre.
Codul frontierelor Schengen se aplică oricărei persoane care trece frontiera internă sau externă a statelor membre, fără a afecta drepturile persoanei care se bucură de dreptul comunitar de liberă circulație și drepturile azilanților și persoanelor care solicită protecție internațională, în special în ceea ce privește principiul non-refoulement.
Structurile Poliției de Frontieră Române acționează într-un mediu social delimitat, oferind servicii publice, pentru satisfacerea cerințelor contribuabililor naționali și europeni și, ca atare, sunt receptive la reactiile acestei „piețe de consum”.
În viziune modernă Poliția de Frontieră își îndeplinește misiunile într-un sistem integrat. Sistemele integrate sau „sistemele de sisteme” ori „familiile de sisteme” sunt determinate de complexitatea și amploarea factorilor de mediu, așa cum este, de pildă, infracționalitatea transfrontalieră organizată. Sistemele integrate au evoluat parcurgând etapele specifice sistemelor independente și sistemelor interoperabile.
Din această perspectivă de abordare rezultă că structurile polițienești de frontieră actionează într-un cadru integrat în primul rând în interiorul lor, în al doilea rând în cadrul național de cooperare, cu celelalte instituții cu atribuții la frontieră, dar și în contextul internațional cu structurile similare din țările vecine, țări ale U.E. și alte țări. Scopul acestei cooperari „integrate” il constituie combaterea crimei organizate transfrontaliere care a devenit tot mai complexă.
Sistemul integrat pentru securitatea frontierei face parte din categoria sistemelor complexe și reprezintă ansamblul ordonat de procese și elemente caracterizat prin numeroase interconexiuni și interacțiuni capabil să indeplinească obiectivul fundamental – securizzarea frontierei de stat a României.
Sistemul integrat pentru securizarea frontierei este un sistem complex caracterizat de multitudinea elementelor componente interconectate prin numeroase canale informaționale (în interiorul și exteriorul său) capabil de interacțiuni și conexiuni inverse, de menținere a echilibrului și autoreglare, destinat combaterii infracționalității transfrontaliere.
Gradul de integrare a sistemului este determinat de gradul de interacțiune al subsistemelor componente.
Sistemul este de tip deschis, caracterizat prin flexibilitate și eterogenitate și este capabil să desfăsoare prin intermediul subsistemelor (elementelor) componente o seamă de activități specifice, care pe principiul complementarității și a multiplelor relații informaționale și acționale, contribuie la realizarea obiectivului fundamental (securitatea frontierei).
Fiind de tip deschis, sistemul integrat pentru securitatea frontierei este capabil de a se interconexa fără modificări esențiale sau chiar fără nicio modificare cu alte sisteme cum ar fi sistemul național de apărare, sistemul național de gestionare a crizelor, sistemul de prevenire și combatere a terorismului și altele, sau sisteme similare ale altor țări.
Conceptul de sistem integrat pentru securitatea frontierelor s-a dezvoltat și aprofundat în ultimul deceniu al secolului XX.
In România, preocupările în acest domeniu au fost inițiate în a doua jumătate a anului 2001 când, în mod practic, a fost legiferată inființarea Grupului Interministerial Român pentru Managementul Integrat al Frontierei de Stat, care reunește instituțiile naționale cu atribuții la frontieră, sau în legătură cu frontiera.
In cadrul Poliției de Frontieră, instituția direct responsabilă cu securizarea frontierei (supravegherea și controlul frontierei), au fost inițiate clarificări conceptuale care au determinat măsuri concrete de asigurare a unei integrări legislative, organizaționale, operaționale, de suport logistic, management al resurselor umane, atat endogen (în interior) cât și exogen (în exterior), cu instituțiile naționale cu atribuții la frontieră, cu țările vecine, țări europene și alte țări, situând pe primul plan specificitatea națională, dar îmbinând armonios și realizările pe plan european și mondial.
Obiective fundamentale, percepute prin prisma implementării sistemului integrat de securitatea frontierei și în perspectiva combaterii eficiente a criminalității transfrontaliere:
realizarea și perfecționarea cadrului legal și administrativ de planificare și coordonare operațională unitară și coerentă, la nivel național și local a fenomenelor transfrontaliere;
reglementarea prin lege a cadrului de colaborare dintre instituțiile naționale cu atribuții în domeniul managementului integrat al frontierei României. Integrarea stransă și coordonarea unitară a sarcinilor indeplinite la frontieră și a celor desfășurate de alte autorități în interiorul teritoriului național;
armonizarea deplină a legislației naționale specifice acquis-ul Uniunii Europene privind protecția frontierelor, migrația și azilul;
finalizarea procesului de dezvoltare a capacității administrative a instituțiilor cu responsabilități la frontieră prin adecvarea pregătirii specifice unitare a resurselor umane;
realizarea infrastructurii corespunzătoare la frontieră, finalizarea subsistemelor de comunicații, tehnologia informației, supraveghere și control adaptate specificului frontierelor (terestră, aeriană și maritimă) și asigurarea interconectării și interfațării echipamentelor necesare în sistem integrat;
implementarea progresivă a procedurilor specifice privind protecția frontierelor, migrația și azilul, adecvat procesului de armonizare a actelor normative interne cu acquis-ul comunitar;
amplificarea cooperării internaționale în domeniul managementului frontierei cu Statele Membre ale Uniunii Europene, țările vecine, precum și cu alte țări;
realizarea și utilizarea efectivă a unui mecanism eficient de monitorizare și evaluare a managementului integrat al frontierei la toate nivelurile.
In spiritul cerințelor Uniunii Europene, pentru realizarea obiectivelor enuntate este imperios necesară o politică unitară și coerentă în privința managementului integrat al frontierei bazată pe:
un mecanism comun de coordonare și cooperare operațională;
analize de risc integrate comune;
resurse umane unitar pregatite și echipamente interoperaționale;
armonizarea legislativă;
eforturi comune ale tuturor instituțiilor.
Sistemul integrat pentru securitatea frontierei, așa cum este perceput, reprezintă una dintre cele mai dificile provocări la adresa factorilor superiori de decizie, atât din punct de vedere conceptual, cât și din punct de vedere al proiectarii și realizării acestui mecanism deosebit de complex. Complexitatea este dată de multitudinea structurilor participante, eterogenitatea și dispunerea lor spațială și temporală, dinamica vehiculării informațiilor, ritmul rapid în care se succed evenimentele la frontieră; modul de operare extrem de variat practicat de organizațiile criminale transfrontaliere; apariția și manifestarea de noi forme de criminalitate transnațională; progresele tehnice și tehnologice în realizarea mijloacelor de prevenire și combatere a infracțiunilor și, în general, a actelor ilegale specifice domeniului transfrontalier, gradul ridicat și diversificat de interconexiuni dintre elementele sistemului, multitudinea acțiunilor derulate temporal și spatial, specificitatea legislativă, structurală, procedural – funcțională, relațională, de suport logistic și multe alte considerente.
Sistemul integrat pentru securitatea frontierei de stat este la rândul lui integrabil cu sistemul național de apărare a țării, cu sistemul național de gestionare a crizelor, cu sistemul de prevenire și combatere a terorismului și cu alte asemenea sisteme. In acelasi timp, el este interfațabil și cu sistemele similare din țările vecine, țări ale Uniunii Europene și cu sistemul informatic Schengen (SIS) etc.
Integrarea în sistem a elementelor componente (subsistemelor) determina gradul de interacțiune al sistemului. Gradul de interacțiune este definit de felul în care este percepută punerea consecvența în aplicare a principiilor managementului integrat și ale managementului participativ, de modalitatea de realizare a interfațării subsistemelor, de organizarea structurală și acționala a instituțiilor participante, de interoperabilitatea mijloacelor din dotarea respectivelor instituții, ca și de voință elementelor de a acționa în comun în orice situație incepând cu schimbul oportun de informații și terminând cu acțiunile efective de combatere și, la nevoie, de înlăturare a urmărilor provocate de infracționalitatea transfrontalieră.
Luând în considerație instituțiile interne (din țară) și internaționale care participă, într-o formă sau alta, la prevenirea și combaterea infracționalității transfrontaliere constatăm cât de amplă, complexă și diversificată este extinderea sistemului integrat destinat acestui scop.
Sistemul integrat pentru securitatea frontierei de stat face parte din categoria sistemelor complexe și reprezintă ansamblul ordonat de procese și elemente, caracterizat prin numeroase interconexiuni și interacțiuni, capabil să îndeplinească obiectivul fundamental – securitatea frontierei de stat a României, dar și a unei părți din flancul de est al Alianței Nord Atlantice și, în perspectivă, o porțiune însemnată a frontierei de est a Uniunii Europene.
SISF are o componentă operativă, formată din ansamblul procedurilor operaționale, subsistemul legislativ și al resurselor umane, precum și o componentă tehnică, formată din subsistemul infrastructură, de supraveghere și control a frontierei, subsistemul IT, cel de comunicații radio mobile, subsistemul comunicații fixe, de comunicații voce și date, subsistemul mobilitate și suport logistic integrat.
Sistemul Integrat pentru Securizarea Frontierelor este la rândul său integrabil cu Sistemul Informatic Național de Semnalări (SINS), cu Sistemul Național de Gestionare a Crizelor, cu Sistemul de prevenire și combatere a terorismului, cu sistemele EURODAC, EUROPOL, INTERPOL, AFIS, SECI, etc. În același timp el este interfațabil cu Centrul de cooperare și informare al țărilor riverane la Marea Neagră situat la Burgas (Bulgaria), cu sisteme similare din țările vecine, țări ale UE și cu Sistemul Informatic Schengen (SIS).
Elementele cheie ale sistemului integrat sunt: canalele și fluxurile informaționale; relațiile ce se stabilesc între structurile responsabile; schimburile reciproce de informații; analizele de risc (analizele integrate de risc); prevenirea comiterii infracțiunilor transfrontaliere; acțiunile concrete de combatere a infracționalității transfrontaliere de către fiecare dintre instituții sau în cooperare; înlăturarea urmărilor provocate de infracționalitatea transfrontalieră.
Ca urmare a dobândirii calității de stat membru al Uniunii Europene, România – pentru a deveni parte integrantă a spațiului de libertate, securitate și justiție – are obligația implementării politicilor comunitare din domeniul managementului integrat al frontierei de stat, în scopul atingerii unui nivel de securitate adecvat al frontierelor sale.
La nivel european, Consiliul European a adoptat pe 13 iunie 2002 „Planul pentru Managementul Integrat al Frontierelor externe ale Statelor Membre ale Uniunii Europene”, care conține cele cinci politici comune de management integrat și anume:
mecanism comun de coordonare și cooperare operațională;
analiza comună a riscului;
personal pregătit și echipament inter-operațional;
corpus legislativ comun;
distribuirea sarcinilor între statele membre.
În esență, managementul frontierelor externe este o funcție de securitate prin care toate statele membre, inclusiv statele asociate, implementează regimul Schengen în totalitatea sa. Primordial, managementul frontierelor este o zonă a politicilor, unde interesele de securitate trebuie să fie conjugate cu recunoașterea angajamentelor în materie de protecție internațională și drepturile omului. Trebuie menționat faptul că statele membre sunt singurele responsabile de controlul frontierelor externe, dar având în vedere că nivelul controlului diferă de la un stat la altul, distribuirea sarcinilor a devenit o prioritate. Pentru a putea satisface aceste criterii, Uniunea Europeană a stabilit un acquis riguros și un set de cerințe politice pentru implementarea unui management eficient al frontierelor externe.
La nivel național, România a elaborat Strategia națională de management integrat al frontierei de stat, al cărei scop îl reprezintă stabilirea de politici, principii și obiective pentru realizarea unui management comun, coerent și eficace al frontierei de stat, de către autoritățile și instituțiile publice cu atribuții în domeniu, reprezentate în Grupul Interministerial Român pentru Managementul Integrat al Frontierei de Stat.
Obiectivul general propus prin această strategie este îmbunătățirea capacității statului român de realizare eșalonată, a unui nivel înalt de control al frontierei externe ale Uniunii Europene prin adoptarea și implementarea politicilor comune ale UE în domeniul managementului integrat al frontierei. Acesta se va realiza prin implementarea unui complex de măsuri vizând adoptarea și implementarea acquis-ului comunitar relevant, construcția instituțională și investiții pentru lucrări de construcții civile, achiziții de mijloace tehnice, echipamente și sisteme specializate.
În vederea atingerii obiectivului general, Grupul Interministerial Român pentru Managementul Integrat al Frontierei de Stat a stabilit un set de obiective specifice ce vizează:
pe de o parte, aplicarea unui management performant al frontierei de stat;
pe de altă parte, realizarea și implementarea Sistemului Integrat pentru Securitatea Frontierei de Stat.
Conceptul de management integrat al frontierei :
Strategia se fundamentează pe analiza principalelor tendințe de evoluție a infracționalității transfrontaliere, precum și pe conceptul de management integrat al frontierei dezvoltat pe baza prevederilor Catalogului Schengen „Controlul frontierelor externe, Extrădarea și readmisia: Cele mai bune practici și recomandări”, adaptat la condițiile din România.
Securitatea integrată a frontierei vizează întărirea supravegherii și controlului la frontieră, cu participarea tuturor instituțiilor cu competențe în acest domeniu, pe baza managementului participativ și al cooperării inter-instituționale naționale și internaționale. Aceasta presupune participarea activă la funcționarea Sistemului Integrat pentru Securitatea Frontierei, prin folosirea judicioasă a pârghiilor juridice, organizaționale, relaționale, cât și a resurselor (umane, tehnologice, informaționale, logistice, financiare etc.). Securitatea integrată are la bază forma consultativă și deliberativă de fundamentare și luare a deciziilor, în cadrul organismului special constituit în acest scop – Grupul Interministerial Român pentru Managementul Integrat al Frontierei de Stat.
Odată cu adoptarea Strategiei naționale de management integrat al frontierei de stat România a decis realizarea și implementarea Sistemului Integrat pentru Securitatea Frontierei (SISF) – ca principal instrument de exercitare a managementului integrat al frontierei.
La „Reuniunea informală a miniștrilor Justiției și Afacerilor Interne ai Uniunii Europene” desfășurată în perioada 20-22 septembrie 2006 la Tampere (Finlanda), sistemul românesc integrat pentru securitatea frontierei a fost apreciat ca fiind unul dintre cele mai moderne din întreaga lume, corespunzând în totalitate definiției și criteriilor aflate în dezbaterea Consiliului pentru Justiție și Afaceri Interne al UE. Trebuie menționat că la această reuniune, președinția finlandeză a propus adoptarea unei „strategii de management integrat al frontierei Uniunii Europene”, care să acopere următoarele aspecte: controlul frontierei în conformitate cu Codul Frontierelor Schengen, investigarea criminalității transfrontaliere, modelul celor patru filtre/nivele, cooperarea, la nivel național și internațional, între autorități în domeniul managementului frontierei, asigurarea coordonării și coerenței acțiunilor întreprinse de statele membre.
Modelul celor patru filtre/niveluri :
Din perspectiva timpului și locului de acțiune pentru combaterea infracționalității transfrontaliere, în special a imigrației ilegale, Managementul Integrat al Frontierei cuprinde patru niveluri/filtre complementare:
activități desfășurate în terțe țări, în special în țările de origine și tranzit;
cooperarea internațională privind frontiera;
controlul și supravegherea frontierei de stat a României;
activități desfășurate în interiorul teritoriului național.
Filtrul I – Activități desfășurate în terțe țări, în special în țările de origine și de tranzit
Acest filtru este proiectat pentru a asigura controlul la distanță al migrației ilegale și al altor forme de infracționalitate transfrontalieră și prezintă activitățile ce se desfășoară în țări terțe, mai ales în țările de origine și tranzit pentru imigrația ilegală.
În acest sens pentru a preveni intrarea neautorizată pe teritoriul României și celorlalte state membre ale Uniunii Europene, este foarte important ca documentele false sau falsificate să fie detectate atât la emiterea vizelor, cât și atunci când pasagerii sunt îmbarcați în mijloacele de transport pe cale aeriană, terestră sau maritimă. Aceasta înseamnă că se impune ca reprezentanțele consulare să efectueze o inspecție amănunțită a dosarelor cu solicitări de vize, iar transportatorii să adopte măsurile necesare pentru a se asigura că persoanele transportate au documentele de călătorie adecvate. Acest proces include verificarea documentelor și interogarea bazelor de date, conform Articolului 96 al Convenției din 19 iunie 1990 de Aplicare a Acordului de la Schengen.
În cadrul acestui filtru au fost stabilite următoarele obiective:
adoptarea și implementarea procedurilor și politicii comune privind procesarea cererilor de viză în scopul facilitării călătoriilor / migrației legale prin:
armonizarea legislației naționale cu procedurile Schengen;
adaptarea sistemului informatic național de procesare a cererilor de viză („Visa on-line”), astfel încât acesta să fie compatibil cu viitorul sistem european de informare privind vizele (Visa Information System);
amenajarea consulatelor la standarde Schengen;
asigurarea dotărilor necesare detectării documentelor false și falsificate;
pregătirea personalului cu atribuții consulare pentru aplicarea procedurilor UE pentru procesarea cererilor de viză de scurtă ședere;
confecționarea și punerea în circulație a unui nou colant de viză care să respecte pe deplin specificațiile tehnice ale celui folosit de statele UE;
introducerea unei taxe unice de procesare a vizelor de scurtă ședere armonizată cu acquis-ul UE în materie.
întărirea rolului atașaților de afaceri interne / ofițerilor de legătură în prevenirea migrației ilegale prin:
extinderea rețelei atașaților / ofițerilor de legătură în principalele țări de origine a migrației ilegale și în cele de tranzit;
intensificarea acțiunilor atașaților / ofițerilor de legătură pe linia schimbului de date și informații.
creșterea rolului transportatorilor internaționali în prevenirea migrației ilegale;
consolidarea procedurilor de reglementare a accesului lucrătorilor străini, prin derularea de acțiuni specifice pe teritoriul statelor terțe.
Filtrul II – Cooperarea internațională privind frontiera
Filtru II este proiectat să asigure o cooperare eficientă la frontieră între statele vecine, precum și între statele membre ale UE și alte state din zonă, luând în considerare faptul că un control efectiv la frontieră nu poate fi realizat numai de către un singur stat. În ceea ce privește cooperarea internațională privind frontiera, acordurile cu statele vecine privind cooperarea în domeniul managementului frontierei reprezintă un instrument eficient pentru sporirea securității frontierei.
Obiectivele specifice acestui filtru se referă la:
intensificarea cooperării bilaterale cu structurile similare din statele vecine în domeniul managementului frontierei comune;
dezvoltarea cooperării regionale cu statele riverane la Marea Neagră;
dezvoltarea cooperării regionale în bazinul fluviului Dunărea;
dezvoltarea parteneriatului cu țările și regiunile de origine și tranzit;
actualizarea/încheierea de noi acorduri de readmisie, pe baza consultării permanente cu statele membre ale UE și cu statele de pe lista negativă a UE;
consolidarea cooperării regionale privind dezvoltarea pieței muncii transfrontaliere.
Filtrul III – Controlul și supravegherea frontierei de stat a României
Activitățile desfășurate în acest filtru au în vedere asigurarea controlului frontierei așa cum este acesta prevăzut în „Regulamentul (EC) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 privind crearea unui Cod Comunitar asupra regulilor ce stau la baza liberei circulații a persoanelor peste frontiere (Codul Frontierelor Schengen)”.
Conform acestui Cod, controlul frontierei se bazează pe analiza riscurilor pentru securitatea internă și a amenințărilor care pot afecta securitatea frontierei și constă în:
controlul trecerii frontierei – reprezintă controalele efectuate la punctele de trecere a frontierei pentru a garanta că persoanele și obiectele pe care le posedă, precum și mijloacele de transport pot fi autorizate să intre pe teritoriul statelor membre sau pot fi autorizate să le părăsească;
supravegherea frontierei – reprezintă supravegherea frontierei între punctele de trecere a frontierei și supravegherea punctelor de trecere a frontierei în afara orarului de funcționare, pentru a preveni ca persoanele să evite controalele trecerii frontierei
În această privință, autoritățile cu competențe în acest filtru, acționează consecvent pentru adoptarea și implementarea măsurilor necesare pentru asigurarea securității interne și pentru prevenirea și combaterea infracționalității transfrontaliere.
Obiective urmărite în cadrul celui de-al treilea filtru privesc:
■armonizarea continuă a cadrului legal și procedural, în concordanță cu acquis-ul Schengen;
■asigurarea cu personal suficient, cu un nivel ridicat de profesionalism bazat pe pregătire (de bază, competențe tehnice, lingvistice, manageriale);
■perfecționarea cooperării și colaborării inter-instituționale în domeniul managementului funcțional al frontierei;
■dezvoltarea analizei de risc în vederea sprijinirii eficiente a luptei împotriva infracționalității transfrontaliere, inclusiv a contrabandei;
■asigurarea infrastructurii (sedii, separarea fluxurilor de pasageri, facilități portuare, infrastructură de comunicații) conforme cerințelor Schengen în punctele de trecere a frontierei;
■asigurarea echipamentului adecvat tipului de frontieră și situației operative, necesar desfășurării acțiunilor de supraveghere și control, conform cerințelor Schengen;
■realizarea sau modernizarea, după caz, a sistemelor de comunicații și informatice compatibile și interoperabile cu sistemele existente la nivel european;
■realizarea Sistemului de Supraveghere și Observare la Marea Neagră (SCOMAR) și asigurarea interconectării și interoperabilității cu sistemele de supraveghere la Marea Neagră dezvoltate de Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului (VTS/AIS), Ministerul Apărării și Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale (sistemul de monitorizare prin satelit a navelor de pescuit);
■realizarea Sistemului Integrat de Supraveghere a Traficului de Nave pe Dunăre și în Delta Dunării (SCOD) și asigurarea interconectării și interoperabilității cu sistemul de supraveghere la Dunăre (RO-RIS) dezvoltat de Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului.
Filtrul IV – Activități desfășurate în interiorul teritoriului național
Filtrul IV asigură, pe de-o parte, suportul necesar pentru operațiunile de control și supraveghere realizate la frontieră și pe de altă parte, măsurile compensatorii necesar a fi adoptate în momentul în care se va renunța la controalele efectuate la frontierele interne ale UE.
Măsurile pentru prevenirea migrației ilegale și a infracționalității transfrontaliere se continuă și pe teritoriul național prin îmbunătățirea acțiunilor de căutare, de control și supraveghere bazate pe informații, în conformitate cu legislația națională, iar acolo unde este posibil, pe baza acordurilor de cooperare polițienească conform Articolului 39 (4) și (5) al Convenției Schengen, precum și în temeiul prevederilor Convenției Napoli II.
Pentru filtrul IV, sunt stabilite următoarele obiective:
perfecționarea cadrului legal în scopul prevenirii și combaterii migrației ilegale și a infracționalității transfrontaliere;
realizarea, modernizarea și interconectarea, după caz, a sistemelor de comunicații și informatice;
asigurarea construcției instituționale și a resurselor umane adecvate, din punct de vedere cantitativ si calitativ;
integrarea datelor biometrice în documentele de călătorie, în scopul creșterii gradului de securitate al acestora, cu respectarea drepturilor fundamentale ale omului;
asigurarea infrastructurii corespunzătoare și dotarea cu echipament adecvat desfășurării activităților specifice acestui filtru;
dezvoltarea cooperării inter-instituționale pe teritoriul național prin:
îmbunătățirea schimbului de date și informații între autoritățile cu atribuții la frontieră;
sprijin reciproc și desfășurarea de acțiuni comune de către autoritățile cu atribuții la frontieră;
utilizarea cadrului de cooperare asigurat de Sistemul național de prevenire și combatere a terorismului, pentru obținerea complementarității și /sau congruenței între măsurile adoptate pe linia asigurării securității frontierei, cu cele în materie de prevenire și combatere a terorismului
combaterea corupției în rândul personalului instituțiilor naționale cu atribuții în domeniul managementului frontierei.
2.4. Sistemul Integrat pentru Securizarea Frontierei de Stat (SISF).
Sistemul Integrat pentru Securizarea Frontierei (SISF) reprezintă principalul instrument de exercitare a managementului integrat al frontierei de stat a României.
Sistemul Integrat pentru Securizarea Frontierei face parte din categoria sistemelor complexe și reprezintă ansamblul ordonat de procese și elemente, caracterizat prin numeroase interconexiuni și interacțiuni, capabil să îndeplinească obiectivul fundamental – securizarea frontierei de stat a României, dar și a unei părți din flancul de est al Alianței nord – atlantice, precum și o porțiune însemnată a frontierei de est a Uniunii Europene.
Adecvat modelului integrat de securitate a frontierei dezvoltat de Catalogul Schengen „Controlul frontierelor externe, Extrădarea și readmisia: Cele mai bune practici și recomandări”, SISF are în vedere, într-un concept unitar, toate cele patru filtre complementare, ce reunesc activitățile desfășurate de toate instituțiile naționale cu atribuții în domeniul managementului integrat al frontierei.
Fiind de tip deschis, sistemul integrat pentru securitatea frontierei este capabil de a se interconecta fără modificări esențiale sau chiar fără nici o modificare cu alte sisteme, cum ar fi sistemul național de apărare, sistemul național de gestionare a crizelor, sistemul de prevenire și combatere a terorismului și altele, precum și cu sisteme similare ale altor țări. De asemenea sistemul este integrabil cu sistemele Eurodac, Europol, Interpol, SECI, SIS II.
Sistemul integrat pentru securitatea frontierei are următoarele componente și subsisteme între care există strânse legături de interdependență și intercondiționare:
componenta operativă: subsistemul legislativ; subsistemul resurselor umane; subsistemul procedurilor operaționale;
componenta tehnică: subsistemul infrastructură, subsistemul de radio comunicații mobile, subsistemul comunicații fixe, subsistemul comunicații voce și date, subsistemul IT, subsistemul supraveghere a frontierei, subsistemul control al trecerii frontierei, subsistemul mobilitate, subsistemul suport logistic integrat.
Ambele componente contribuie decisiv la buna funcționare a SISF, însă pentru a înțelege mai bine modul de funcționare a sistemului, în cele ce urmează voi analiza succint subsistemele circumscrise componenței tehnice.
Subsistemul de infrastructură :
Realizarea acestui subsistem vizează:
activități investiționale în infrastructura operativă (clădirile structurilor autorităților de frontieră) ce constau în construirea de clădiri noi, precum și reabilitarea și/sau extinderea clădirilor existente;
activități de construcție a infrastructurii de comunicații (turnuri, stâlpi și antene).
Fiecare problemă este studiată și analizată individual și global, în raport cu ansamblul sistemului integrat pentru securitatea frontierei, punându-se în evidență relațiile reciproce și corelațiile dintre aceste faze, etape și părți ale proiectului cu întregul.
Subsistemele de comunicații și componenta informatică :
Subsistemele de comunicații (subsistemul comunicații voce și date, subsistemul de radio comunicații mobile, subsistemul comunicații fixe) și tehnologia informației (subsistemul IT) se detașează ca importanță în cadrul sistemului integrat pentru securizarea frontierei, atât datorită funcțiilor specifice pe care le îndeplinesc, cât și pentru faptul că se constituie într-un veritabil liant ce asigură coerența proceselor și coeziunea celorlalte subsisteme.
Aceste subsisteme, în esență, asigură suportul de transport, comutație și rutare a fluxurilor informaționale, stocarea, prelucrarea și transmiterea datelor și informațiilor achiziționate, precum și a celor necesare planificării, organizării și desfășurării acțiunilor de supraveghere și control la frontieră.
În actul managerial, subsistemele de comunicații și tehnologia informației trebuie să îndeplinească o serie de cerințe și anume:
să dispună de capacitate adecvată volumului de date și informații vehiculate;
să redea fidel situații de fapt;
să asigure transmisiile de date în timp cât mai scurt, de preferat în timp real;
să integreze susbsistemele existente, cu parametrii de funcționare adecvați;
să asigure securitatea informațiilor (infosec) la nivelul determinat;
să fie adaptabil la noile cerințe de dezvoltare ulterioară a volumului fluxurilor informaționale (deschis, scalabil, interoperabil).
b.1. Subsistemul comunicații voce și date
Acest subsistem asigură infrastructura necesară pentru realizarea rețelei de arie largă (WAN) și a rețelelor locale (LAN) și facilitează derularea traficului de voce și date între utilizatorii SISF. În același timp va fi capabil să asigure colectarea și stocarea, procesarea și transmiterea informațiilor, în scopul pregătirii și comunicării deciziilor privind executarea și controlul îndeplinirii misiunilor, în vederea realizării sarcinilor și atribuțiilor specifice în condiții de maximă eficiență.
Subsistemul de comunicații voce – date a fost început printr-un Proiect Pilot în județele Iași, Vaslui, Galați, pentru care a fost încheiat contractul "Furnizarea de echipamente de comunicații pentru sistemul de comunicații al Poliției de Frontieră Române". Acest contract, în valoare de 2,3 milioane euro a fost finanțat prin Programul Phare 2001. Licitația a fost câștigată de firma ALCATEL România S.A. care, în calitate de integrator, a realizat livrarea, instalarea și predarea sistemului prin interconectarea echipamentelor de transport microunde, echipamentelor pentru rețeaua de arie largă și a echipamentelor pentru rețeaua locală.
Implementarea acestui proiect pilot facilitează accesul rapid la datele de interes operativ pentru toate structurile Poliției de Frontieră Române (PFR) din județele menționate. În acest sens, utilizatorii din aceste structuri pot accesa on-line portalul intern al PFR, prin intermediul căruia pot avea acces la bazele de date ale instituțiilor naționale (evidenta pașapoartelor, evidența populației, evidența furturilor auto și a urmăriților general, Autoritatea pentru Străini, Visa on-line).
Etapele următoare vor avea ca scop extinderea sistemului la nivelul P.F.R. prin programele Phare 2003, Phare 2004 și prin credite externe garantate guvernametal. În prima fază, sistemul va fi extins în județele Botoșani și Suceava prin programul Phare 2003, caietul de sarcini fiind aprobat de către Delegația Comisiei Europene. Comunicațiile vor fi asigurate prin legături radio, iar conexiunea dintre inspectoratele județene și Inspectoratul General al Poliției de Frontieră va fi realizată folosind infrastructura Serviciului de Telecomunicații Speciale (STS).
În a doua fază a extinderii, prin programul Phare 2004 sunt vizate județele Satu Mare, Maramureș, Timiș, Caraș Severin și Mehedinți (termen de implementare- 2007), urmând ca în faza a treia să fie extins în toate celelalte județe de frontieră și pe Dunărea interioară.
b.2. Subsistemul radio comunicații mobile
Acest subsistem asigură suportul pentru realizarea schimbului de informații (voce și date) între elementele operative mobile, precum și între acestea și centrele de comandă și control. Serviciile de comunicații mobile sunt atât analogice (în gamele de frecvență VHF și HF pentru unitățile de mobilitate navală) cât și digitale de tip PMR (Professional Mobile Radio-comunications), în standard TETRA. Ca o particularitate, subsistemul va asigura nevoile de comunicații pentru toate instituțiile cu atribuții la frontieră, zona de acoperire radioelectrică urmând să fie asigurată în toată aria geografică a județelor de frontieră, urmând a se asigura interoperabilitatea la nivel național în cadrul platformei unice de radiocomunicații TETRA.
Alegerea tehnologiei de comunicații digitale mobile în standard TETRA, atribut exclusiv al factorilor de decizie superioară (Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Guvernul României, instituțiile cu atribuții în domeniu, etc.) este considerată cea mai avantajoasă tehnologie pentru sistemul de securitate națională. În adoptarea acestei variante s-au avut în vedere orientările în plan european și mondial, sistemele adoptate de statele vecine, obligațiile și rolul jucat de România în cadrul alianței NATO și în cadrul organismelor europene, precum și costurile ulterioare de mentenanță.
b.3. Subsistemul comunicații fixe
Subsistemul comunicații fixe asigură infrastructura de transport de bandă largă necesară pentru schimbul de informații între locațiile fixe. Acesta reprezintă suportul pentru realizarea comunicațiilor de voce, pentru transferul de date necesare aplicațiilor informatice, precum și infrastructura necesară subsistemului radio comunicații mobile.
b.4. Subsistemul IT
Componenta informatică, reprezentată de sistemul informatic on-line, urmărește asigurarea gestionării volumului de date și informații în condiții de siguranță (INFOSEC) și de calitate a transmisiilor în timp real. Din aceste considerente soluția este complexă și se bazează pe o tehnologie avansată, care permite înregistrarea utilizatorilor, autentificarea acestora, administrarea bazelor de date etc.
Subsistemul informatic este unul deschis și scalabil, care să poată fi, eventual, dezvoltat ulterior și să asigure interfațarea cu sistemele similare naționale și internaționale (cu statele vecine, cu statele membre UE, și alte state).
În principal, subsistemul informatic asigură:
preluarea în timp real a datelor și informațiilor;
actualizarea on-line a bazelor de date specifice;
interconectarea cu sistemele informatice ale altor instituții în vederea consultării on-line a datelor de interes;
facilitarea transmiterii de mesaje text (dispoziții, rapoarte, situații statistice, grafice predefinite și liber configurabile de către expeditor / destinatar);
arhivarea documentelor și realizarea de proceduri de căutare după anumite criterii prestabilite;
procesarea on-line a imaginilor statice (fotografii în format digital), asigurarea lucrului simultan pentru introducerea / consultarea bazelor de date pentru un număr dat de stații de lucru.
În baza cerințelor operaționale se stabilesc serviciile și aplicațiile (software) care definesc cerințele tehnice și funcționale ale mijloacelor informatice (hardware). Acest lucru presupune o bună colaborare între structurile operative și cele de tehnologia informației, pentru ca în final să se obțină proiectarea și construcția sistemului informatic on-line, care să corespundă cerințelor actuale și de perspectivă.
b.5. Subsistemul informatic de rezervă (Back-up IT)
Subsistemul Backup IT reprezintă infrastructura IT de bază a întregului sistem de securizare a frontierelor care va fi folosit de toate aplicațiile necesare pentru securizarea frontierelor în concordanță cu cerințele UE.
Obiectivul subsistemului IT back-up este asigurarea infrastructurii necesare pentru schimbul de informații între structurile Poliției de Frontieră, care vor permite îndeplinirea obiectivelor de bază ale programului de securizare a frontierei de stat.
Sistemul IT back-up va asigura suportul necesar pentru accesul, din fiecare locație a Poliției de Frontieră Română, la bazele de date centrale și aplicațiile WEB deja implementate, aparținând MIRA, dar și ale altor instituții cu atribuții la frontieră.
Subsistemul informatic respectiv gestionează un volum mare de date și de utilizatori. Din acest considerent subsistemul beneficiază de o tehnologie adecvată care permite înregistrarea utilizatorilor, autentificarea acestora, precum și accesul ierarhizat în rețea. Interfațarea cu sisteme similare ale instituțiilor cu atribuții la frontieră, confidențialitatea, securitatea și consultarea on-line a datelor sunt elemente critice în acest sistem, toate bazându-se pe calitatea, fiabilitatea și securitatea canalelor de comunicație.
Particularitatea acestei construcții a subsistemului informatic on-line de rezervă este că, până la darea în funcțiune a subsistemului informatic de bază, va îndeplini rolul acestuia, urmând ca după finalizarea celui de bază să devină, conform denumirii, de rezervă.
Subsistemul Backup IT a fost lansat la 12.12.2006 și astfel primul obiectiv important al Sistemului Integrat de Securizare a Frontierelor românesc (SISF) este atins.
În finalul prezentării acestor subsisteme, se poate concluziona că principalele provocări pentru asigurarea eficacității utilizării echipamentelor de comunicații și informatică în misiunile de supraveghere și control al trecerii frontierei vizează:
asigurarea avansului tehnologic și acțional care să permită, structurilor și lucrătorilor cu atribuții la frontieră, executarea cu eficacitate a misiunilor ce le revin;
satisfacerea nevoii schimbului de informații în interiorul instituțiilor statului român cu atribuții la frontieră, dar și cu cele ale statelor vecine, utilizând rețele de comunicații sigure și rapide;
asigurarea unei infrastructuri de comunicații și echipamente specifice performante, de ultimă oră din punct de vedere tehnologic;
asigurarea unui mediu de comunicații care să răspundă, în egală măsură, nevoilor utilizatorilor finali, a celor care execută misiuni operative și a altor utilizatori autorizați din zonă;
determinarea utilizatorilor de a folosi la întreaga disponibilitate resursele de comunicații puse la dispoziție;
capacitatea subsistemelor și echipamentelor de a face față schimbărilor rapide din domeniul tehnologiei informației, dar și a celor induse de dinamica situației operative la frontieră;
realizarea, implementarea, funcționarea și mentenanța în condițiile utilizării unor resurse limitate.
c. Subsistemul controlul trecerii frontierei :
Asigură efectuarea controlului la trecerea frontierei asupra persoanelor, bunurilor și mijloacelor de transport, inclusiv controlul mobil în punctele de trecere a frontierei portuare, feroviare și în zona de competență a Poliției de Frontieră Române. Acest subsistem integrează cititoarele fixe și mobile de documente – sistemul LPR pentru captarea numerelor de pe plăcuțele de înmatriculare, precum și echipamentele pentru detectarea drogurilor, a substanțelor explozive și radioactive, echipamentele pentru detectarea documentelor falsificate ori contrafăcute, sisteme pentru detectarea persoanelor și bunurilor de contrabandă ascunse în diverse vehicule de transport, cititor de amprente, sistemul de recunoaștere facială. Acest subsistem se va interfața cu componentele subsistemului IT.
d. Subsistemul supravegherea frontierei :
Subsistemul de supraveghere a frontierei poate fi definit ca totalitatea resurselor umane și tehnice, a relațiilor care se stabilesc între acestea, precum și a metodelor și procedeelor utilizate pentru supravegherea frontierei de stat, în scopul prevenirii și combaterii cu eficacitate a trecerilor ilegale a frontierei, prin alte locuri decât cele prevăzute de lege.
Subsistemul asigură supravegherea frontierelor albastră și verde prin intermediul unor tehnologii pe baza de senzori de tip video/termoviziune, radar sau o combinație din ambele. Supravegherea frontierei verzi se efectuează atât cu platforme mobile, cât și din locații fixe, iar supravegherea frontierei albastre se realizeaza atât din locații fixe, cât și de pe nave sau bărci pentru a se asigura componenta mobilă. Informațiile de la senzori sunt transmise centrelor de control prin utilizarea subsistemelor de comunicații și sunt procesate de subsistemul IT.
e. Subsistemul mobilitate :
Acest subsistem descrie platforma terestră-navală-aeriană ce va fi utilizată pentru sistemul de securitate a frontierei și include toate mijloacele de transport ce sunt destinate pentru operațiuni de supraveghere și intervenție la frontiera de stat. Astfel, se asigură supravegherea și patrularea, transportul forțelor și echipamentelor pentru intervenție, transportul operațional între diferitele structuri operaționale și transporturile logistice pentru aprovizionare și mentenanță. Subsistemul are, ca și componente, mobilitatea terestră, navală și aeriană.
f. Subsistemul suport logistic integrat :
Acest subsistem este mai degrabă un proces, care în urma analizei de suport logistic furnizează elementele de bază ale sistemului integrat pentru securitatea frontierei încă înainte de proiectare, apoi pe întregul ciclu de proiectare, implementare, exploatare și de viață a sistemului integrat până la scoaterea lui din uz.
Este compus din toate activitățile destinate suportului sistemului și include activități de instruire, documentare, piese de schimb, mentenanță, precum și un suport centralizat ce permite operarea S.I.S.F. 24 de ore din 24.
Concluzionând, pentru succesul de ansamblu al misiunilor de supraveghere și control al trecerii frontierei se impune asigurarea armonizării depline, conceptuale, acționale și temporale, a tuturor subsistemelor prezentate.
Dar evidențiez că și sistemul integrat este supus, la rândul lui, principiilor și regulilor suprasistemului sau familiei de sisteme din care face parte, condiționării de integrabilitate în sistemul de securitate a frontierelor externe ale Uniunii Europene ori SIS II pe măsura accederii țării noastre în spațiul Schengen.
2.5 Instrumente de implementare a documentelor strategice.
Documentele de implementare a Strategiei naționale sunt:
Planul de acțiune;
Planul unic multianual de investiții pentru securitatea frontierei.
Planul de acțiune :
Pe scurt, Planul de acțiune cuprinde principalele activități ce trebuie desfășurate pentru atingerea obiectivelor cuprinse în Strategia națională, termenele și modalitățile de îndeplinire, precum și ministerele /instituțiile responsabile. În baza prevederilor planului și în scopul realizării acestuia, ministerele /instituțiile cu atribuții la frontieră vor elabora programe sectoriale proprii.
Având în vedere complexitatea procesului de realizare a gradului necesar de pregătire pentru semnarea Acordului Schengen și necesitatea abordării integrate, prin Documentul de poziție comună al Uniunii Europene (CONF-RO 55/04) acceptat de România, a fost stabilită necesitatea elaborării unui Plan unic multianual de investiții privind infrastructura și echipamentele destinate controlului frontierei (Planul unic), care să permită UE să monitorizeze progresul României până la integrarea în spațiul Schengen.
Planul unic urmărește identificarea, cuantificarea, programarea si realizarea corelată a acțiunilor avute în vedere la nivel național pentru asigurarea managementului frontierei de stat a României. În același timp, Planul unic evidențiază și investițiile complementare, realizate la nivelul tuturor instituțiilor implicate în implementarea Strategiei naționale de management integrat al frontierei de stat a României în perioada 2005 – 2009, necesare pentru atingerea obiectivelor asumate prin Planul de Acțiune Schengen revizuit.
Astfel, se creează premisele unei armonizări consecvente și coerente sporite în utilizarea unitară a resurselor financiare pentru atingerea obiectivelor prioritare, stabilind în acest mod legătura dintre Strategia Națională și bugetele anuale ale ministerelor /instituțiilor cu atribuții în domeniu, precum și dintre programarea financiară și cea de execuție a obiectivelor de investiții, într-o ordine logică.
Tema 3
SISTEMUL EUROPEAN DE SUPRAVEGHERE A FRONTIEREI EXTERNE
Comisia Europeană a prezentat o comunicare privind crearea unui sistem european de supraveghere a frontierelor (EUROSUR), cu scopul de a preveni trecerile neautorizate ale frontierei, de a reduce numărul de imigranți ilegali care azi își pierd viața pe mare și de a întări securitatea internă a UE prin contribuția la prevenirea criminalității transfrontaliere.
Provocări și obiective:
Comunicarea analizează parametrii în care ar putea fi dezvoltat un sistem european de supraveghere a frontierelor, axat inițial pe frontierele externe estice și meridionale ale UE și recomandă statelor membre o foaie de parcurs pentru dezvoltarea graduală în următorii ani a unui asemenea sistem de sisteme. Această comunicare se concentrează pe consolidarea supravegherii frontierelor, având următoarele obiective:
Reducerea numărului de imigranți ilegali care intră în mod clandestin pe teritoriul UE.
În prezent, sistemele naționale de supraveghere a frontierelor vizează numai anumite porțiuni ale frontierelor externe ale UE. Ca urmare a constrângerilor de ordin tehnic și financiar, regiunile supravegheate sunt în prezent limitate la anumite zone plane sau de coastă și la acele zone unde sunt desfășurate operațiuni.
Autoritățile responsabile de controlul frontierelor în statele membre au nevoie să primească informații mai fiabile și mai rapide pentru a putea detecta, identifica, urmări și intercepta persoanele care încearcă să intre ilegal în UE, reducând astfel numărul de imigranți ilegali care trec în mod clandestin frontierele externe ale UE.
Reducerea ratei mortalității imigranților ilegali prin salvarea mai multor vieți pe mare.
Mulți imigranți ilegali și persoane care au nevoie de protecție internațională călătoresc în condiții extrem de dificile și își asumă riscuri foarte mari în încercările de a intra în UE în mod ilegal, ascunzându-se în vehicule, nave de mărfuri etc. Practica recentă de a călători la bordul unor nave nesigure și supraaglomerate a dus la multiplicarea numărului de migranți și refugiați care, în mod regretabil, continuă să-și piardă viața înecându-se în Oceanul Atlantic între Africa și Insulele Canare, precum și în Marea Mediterană.
Bilanțul tragic al deceselor datorate acestui tip de imigrației ilegale este inacceptabil și, prin urmare, trebuie redus în mod semnificativ. Trebuie îmbunătățită capacitatea de a detecta ambarcațiunile de mici dimensiuni în largul mării, sporind șansele de salvare și căutare, astfel reușindu-se salvarea mai multor vieți pe mare. Cu toate acestea, soluții pe termen lung la provocările ridicate de gestionarea migrației pot fi realizate numai printr-o strategie globală care cuprinde cooperarea cu țări terțe, inclusiv în domeniul supravegherii frontierelor.
Creșterea securității interne în ansamblul UE prin contribuția la prevenirea criminalității transfrontaliere
Supravegherea frontierelor nu are ca scop doar prevenirea trecerii neautorizate a frontierei, ci și combaterea criminalității transfrontaliere precum terorismul, traficul de persoane și de droguri, traficul ilicit de arme, etc.
Combaterea acestor amenințări este în primul rând o sarcină a forțelor de poliție și a serviciilor de informații din statele membre. Cu toate acestea, un sistem eficient de gestionare a frontierelor, atât la nivel național cât și european, va reprezenta un instrument foarte util pentru combaterea criminalității transfrontaliere.
Concept general
Un Sistem european de supraveghere a frontierelor EUROSUR ar trebui să sprijine statele membre în vederea conștientizării depline a situației existente la frontierele lor externe ți a creșterii capacității de reacție a autorităților naționale de aplicare a legii .
EUROSUR trebuie să ofere cadrul tehnic comun pentru raționalizarea cooperării și comunicării cotidiene dintre autoritățile statelor membre și să faciliteze folosirea celei mai avansate tehnologii în scopul supravegherii frontierelor. Un obiectiv operațional esențial este punerea în comun a informațiilor între sistemele naționale existente și sistemele europene, cu excepția datelor cu caracter personal.
EUROSUR ar putea fi creat în trei faze care să se desfășoare în paralel:
FAZA 1: Scopul acestei faze este de a interconecta și de a raționaliza sistemele de supraveghere și mecanismele existente în statele membre.
Prin urmare, ar trebui folosită finanțarea oferită de Fondul pentru Frontierele Externe pentru a îmbunătățiri și extinderea sistemelor naționale de supraveghere a frontierelor și pentru a crea centre naționale de coordonare pentru controlul frontierelor în statele membre, situate la frontierele sudice și estice ale UE.
Crearea unei rețele de comunicații computerizată și securizată pentru a face schimb de informații și pentru a coordona activitățile între centrele din statele membre, precum și cu agenția FRONTEX.
În plus, ar trebui analizată modalitatea de a acorda sprijin logistic și financiar țările terțe vecine selectate, în vederea promovării cooperării operaționale cu statele membre în domeniul supravegherii frontierelor.
FAZA 2: Obiectivul acestei etape este de a eficientiza folosirea instrumentelor de supraveghere la nivelul UE.
Folosirea programelor europene în domeniul cercetării și dezvoltării va avea ca efect îmbunătățirea performanțelor tehnice ale senzorilor și instrumentelor de supraveghere (de exemplu, sateliți, vehicule aeriene fără pilot etc.)
În plus, o aplicare comună a instrumentelor de supraveghere ar furniza autorităților statelor membre informații mai frecvente și mai fiabile privind supravegherea frontierelor externe și a zonelor prefrontaliere.
Ar putea fi dezvoltat un o viziune de ansamblu privind culegerea informațiilor în zonele prefrontaliere, astfel încât informațiile deținute să fie combinate cu cele obținute cu ajutorul instrumentelor de supraveghere.
FAZA 3: Obiectivul acestei faze este de a crea o platformă comună pentru culegerea informațiilor din domeniul maritim al UE. Acesta va fi realizat prin integrarea în cadrul unei rețele a tuturor sistemelor de raportare și de monitorizare în zonele marine aflate sub jurisdicția statelor membre, precum și în zonele adiacente din largul mării, permițând astfel autorităților responsabile cu supravegherea frontierelor să beneficieze de utilizarea integrată a acestor sisteme diverse.
Având în vedere actuala presiune migraționistă, această rețea integrată ar trebui să fie limitată într-o primă etapă la Marea Mediterană sudul Oceanului Atlantic (insulele Canare) și Marea Neagră și să fie axată pe securitatea internă, prin conectarea autorităților de control al frontierelor și a altor autorităților cu competențe și interese în materie de securitate din domeniul maritim.
Ulterior, această rețea integrată de sisteme de supraveghere și raportare ar putea fi extinsă la întreg domeniul maritim al UE, vizând nu doar aspecte legate de frontiere, ci toate activitățile din domeniul maritim, precum siguranța maritimă, protecția mediului marin, controlul pescuitului și aplicarea legii.
În timp ce fazele 1 și 2 ar trebui să vizeze frontierele terestre și maritime externe, faza a treia ar trebui axată doar pe domeniul maritim. Aspectele acestei comunicări care privesc supravegherea frontierelor maritime externe constituie o parte integrantă a cadrului general stabilit de politica maritimă integrată pentru Uniunea Europeană.
Odată pus în aplicare, EUROSUR ar constitui un pas decisiv spre stabilirea graduală, în viitor, a unui sistem european comun de gestionare integrat a frontierelor. În procesul de punere în aplicare a deferitelor măsuri descrise în această comunicare, Fondul pentru Frontierele Externe reprezintă mecanismul principal de solidaritate a statelor membre în ceea ce privește partajarea sarcinii financiare în Uniunea Europeană.
Provocări
Pierderea de vieți omenești pe mare
Mulți imigranți ilegali și persoane care au nevoie de protecție internațională călătoresc în condiții extrem de dificile și își asumă riscuri foarte mari în încercările de a intra în UE în mod ilegal. În special practica recentă de a călători la bordul navelor nesigure și supraaglomerate a dus la multiplicarea gravă a numărului de migranți și refugiați care, în mod regretabil, își pierd viața înecându-se în Oceanul Atlantic între Africa și Insulele Canare și în Marea Mediterană. Acțiunile menționate în această evaluare ar trebui să ducă la îmbunătățirea capacității de a detecta ambarcațiunile mici în largul mării, intensificând activitățile de salvare și căutare și astfel salvând mai multe vieți pe mare.
Imigrația ilegală
În special statele membre din sudul UE se confruntă în prezent cu un număr considerabil de migranți ilegali folosind rute care trec prin Africa de Nord și Marea Mediterană pentru a ajunge la țărmurile europene. Acțiunile menționate în această evaluare ar trebui să ofere informații mai fiabile și mai rapide autorităților responsabile cu controlul frontierelor în statele membre, pentru detectarea, identificarea și interceptarea persoanelor care încearcă să intre ilegal în UE, reducând astfel numărul de imigranți ilegali care reușesc să treacă nedetectați frontierele externe ale UE.
Terorism și criminalitate organizată transfrontalieră
Un sistem eficient de gestionare a frontierelor, atât la nivel național cât și european este util nu numai pentru prevenirea trecerii neautorizate a frontierei, dar este, de asemenea, un instrument foarte util în combaterea criminalității transfrontaliere precum terorismul, traficul de ființe umane și de droguri, traficul ilicit de arme etc.
Probleme
În încercarea de a răspunde acestor provocări, statele membre se confruntă cu o serie de deficiențe:
– sistemele naționale de supraveghere acoperă, deocamdată, prin mijloace de supraveghere mobile și fixe, numai câteva porțiuni, determinate ale frontierelor externe ale UE.
– din cauza constrângerilor tehnice (performanța actuală a senzorilor radarelor, disponibilitate/rezoluție limitată a sateliților) și financiare, zonele supravegheate sunt limitate în prezent la anumite suprafețe plane sau de coastă și la acele zone ale frontierelor terestre sau maritime în care au loc operațiuni
– trebuie găsite soluții tehnice în special pentru imposibilitatea actuală de a detecta și urmări ambarcațiunile mici, care sunt folosite pentru transportul ilicit de persoane și de droguri în UE.
– imediat după consolidarea controalelor la frontieră într-o anumită zonă sau după ce un canal de imigrație ilegală a fost închis, rețelele de contrabandă vor folosi alte metode și tehnici sau își vor redirecționa operațiunile, transferând astfel presiunea exercitată de migrație către alte state membre sau țări terțe care nu sunt pregătite pentru a le face față.
– în timp ce controlul frontierelor terestre se poate concentra pe linia de frontieră, frontierele maritime reprezintă un spațiu vast unde se desfășoară numeroase activități legitime cum ar fi pescuitul, traficul maritim comercial și navigația de agrement, care pot fi, totuși, exploatate în scopuri ilegale.
– presiunea exercitată de migrație ridică provocări serioase nu numai statelor membre din nordul Mediteranei, dar și țărilor terțe situate la țărmurile sudice ale Mării Mediterane, în ceea ce privește detectarea, arestarea, primirea și procedurile ulterioare și readmisia migranților.
Pentru a putea aborda aceste probleme este necesar să se prevadă un cadru tehnic comun pentru a sprijini autoritățile statelor membre să acționeze la nivel local, să dea instrucțiuni la nivel național, să se coordoneze la nivel european și să coopereze cu țările terțe în vederea detectării, identificării, urmăririi și interceptării persoanelor care încearcă să intre ilegal în UE, în afara punctelor de trecere a frontierei.
Un Sistem european de supraveghere a frontierelor ar trebui să sprijine statele membre în vederea conștientizării totale a situației existente la frontierele externe și creșterii capacității de reacție a autorităților naționale de aplicare a legii. Un asemenea cadru ar trebui constituit fără afectarea zonele specifice aflate sub jurisdicția statelor membre, și de asemenea, fără armonizarea sau înlocuirea oricăror sisteme existente. Un obiectiv operațional cheie ar trebui să fie interconectarea diferitelor sisteme, ținând cont de circumstanțele geografice și de diferențele între tipurile de frontiere, în special între cele terestre și maritime.
OBIECTIVE STRATEGICE
Comisia a identificat următoarele obiective strategice:
– reducerea numărului total de decese ale imigranților ilegali prin salvarea mai multor vieți pe mare.
– reducerea numărului de imigranți ilegali care reușesc să treacă nedetectați frontierele externe ale UE, în afara punctelor de trecere a frontierei.
– sporirea securității interne a UE în ansamblu, contribuind la prevenirea traficului de ființe umane și de droguri, terorism etc.
OPȚIUNI STRATEGICE
Au fost identificate patru opțiuni strategice:
Opțiunea strategică 1: o opțiune strategică a status quo-ului care nu implică acțiuni noi.
Opțiunea strategică 2: această opțiune cuprinde patru acțiuni diferite concentrate pe interconectarea și raționalizarea sistemelor și mecanismelor existente de supraveghere la nivelul statelor membre.
Opțiunea strategică 3: această opțiune cuprinde acțiunile menționate la opțiunea 2 plus patru acțiuni suplimentare care promovează dezvoltarea și punerea în aplicare a unor instrumente și aplicații comune în vederea supravegherii frontierelor la nivelul UE.
Opțiunea strategică 4: această opțiune cuprinde toate acțiunile menționate la opțiunile 2 și 3 plus o acțiune suplimentară care vizează crearea unui mediu comun în vederea schimbului de informații în domeniul maritim prin dezvoltarea unei rețele integrate de sisteme de supraveghere.
COMPARAȚIE ÎNTRE OPȚIUNILE STRATEGICE
O comparație a opțiunilor bazată pe eficacitate și impacturi probabile indică faptul că:
Opțiunea strategică 1: dacă nu se aduc modificări la situația curentă, vor lipsi sinergiile și economiile de scară datorită lipsei legăturilor dintre diferite sisteme. Este probabil să apară suprapuneri în colectarea informațiilor, ca urmare a unui schimb de informații ad-hoc și incoerent între statele membre. Proiectele de cercetare s-ar desfășura fără o viziune strategică clară.
Opțiunea strategică 2: această opțiune, concentrată pe modernizarea și raționalizarea sistemelor și mecanismelor de supraveghere existente la nivelul statelor membre, ar contribui la toate cele trei obiective strategice.
Opțiunea strategică 3: această opțiune ar viza, de asemenea, cele trei obiective strategice prin dezvoltarea unor instrumente și aplicații comune la nivel european.
Opțiunea strategică 4: această opțiune dezvoltă acțiunile propuse în cele două opțiuni anterioare și le combină într-un cadru coerent. luând în considerare complexitatea și impactul financiar al acestei opțiuni, ar trebui limitată într-o primă etapă la Marea Mediterană (inclusiv Insulele Canare) și Marea Neagră.
OPȚIUNEA PREFERATĂ
Fiecare dintre pașii propuși în diferitele opțiuni contribuie la atingerea obiectivelor strategice în moduri diferite. Acestea sunt compatibile între ele și în condițiile unei abordări treptate, acestea ar contribui progresiv la realizarea tuturor obiectivelor.
Acțiunile strategice preferate sunt pașii de la 1 la 7 astfel cum sunt propuși la opțiunile strategice 2, 3 și 4. Cu toate acestea, în acest stadiu, acești pași nu pot fi definiți ca și acțiuni concrete, ci mai degrabă ca o foaie de parcurs care furnizează parametrii principali pentru dezvoltarea unui sistem european de supraveghere a frontierelor. Prin urmare, trebuie efectuate studii suplimentare pentru o parte din pașii identificați înainte de a putea lua măsuri concrete.
Crearea unei rețele integrate de sisteme de supraveghere în vederea asigurării securității interne în Marea Mediterană, sudul Oceanului Atlantic (Insulele Canare) și Marea Neagră ar putea prefigura crearea unui mediu comun în vederea schimbului de
informații pentru întregul domeniu maritim al UE care să acopere toate aspectele legate de securitatea și siguranța maritimă.
MONITORIZARE SI EVALUARE
Evaluarea impactului prezintă indicatorii potențiali pentru a monitoriza măsura în care au fost atinse obiectivele strategice specifice și operaționale. Anumiți indicatori vor trebui definiți în studiile identificate în comunicare.
Probleme întâmpinate de o eventuală implementare a EUROSUR
infrastructurile de supraveghere existente și coordonarea la nivel național (demonstrat de BORTEC)
acoperirea actuală a instrumentelor de supraveghere (senzori optici, radare, lipsă de acces la satelit) și limitările financiare
cooperarea cu statele terțe
modalități de interconectare cu sistemele existente,
standardizarea mesajelor.
Comunicarea referitoare la crearea unui SISTEM EUROPEAN DE SUPRAVEGHERE A FRONTIEREI (EUROSUR) are drept scop prevenirea trecerii neautorizate a frontierei, reducerea numărului de imigranți ilegali care își pierd viețile pe mare și creșterea securității interne a UE.
Comunicarea examinează parametrii în care poate fi dezvoltat Sistemul European de Supraveghere a Frontierei, axat în primă fază pe frontierele externe sudice și estice, și sugerează SM o foaie de parcurs a dezvoltării graduale a unui asemenea „sistem de sisteme” pentru următorii ani.
Scopul este:
reducerea numărului de migranți ilegali care intră în UE nedescoperiți
reducerea decesului imigranților ilegali prin salvarea mai multor vieți pe mare
creșterea securității interne a UE prin prevenirea criminalității transfrontaliere
Descrierea sistemului
Un sistem european de supraveghere a frontierei (EUROSUR) ar trebui să ajute Statele Membre în atingerea unui grad maxim de control asupra situației operative la frontierele lor externe, crescând astfel capacitatea lor de reacție.
EUROSUR va asigura un cadru tehnic comun pentru eficientizarea cooperării zilnice și a comunicațiilor dintre autoritățile specializate ale Statelor Membre. Un obiectiv operațional major este schimbul de informații între sistemele deja existente la nivel european. Odată implementat, EUROSUR va reprezenta un pas decisiv în stabilirea graduală a unui sistem european comun de management integrat al frontierei. În procesul de implementare a măsurilor descrise în această Comunicare, Fondul pentru Frontiere Externe va fi principalul mecanism de solidaritate a Statelor Membre în vederea împărțirii costurilor.
Probleme dezbătute în cadrul Conferinței Ministeriale de la Brdo:
– interconectarea și delimitarea sistemelor de supraveghere și a mecanismelor la nivelul SM – care ar trebui să fie prioritățile pentru aceste sarcini și cooperări?
Poziția IGPF: se va crea un grup de lucru intern, la nivelul PFR, care va analiza implicațiile acestei interconectări, pentru a se evita suprapunerile cu sistemele deja existente, urmând a se formula o serie de priorități care să stea la baza acestei forme de cooperare. Trebuie subliniată însă compatibilitatea dintre EUROSUR și SISF, odată ce implementarea acestuia din urmă va fi finalizată. În mod evident, interconectarea acestor sisteme de coordonare la nivelul tuturor SM este o etapă esențială în implementarea EUROSUR, în vederea realizării unui management integrat performant al frontierelor externe. Propunem două etape pentru realizarea acestei interconectări:
etapa 1: Primul pas este stabilirea tehnologiilor, pasul doi: asigurarea interoperabilității acestora, pasul trei: stabilirea măsurilor de securitate, pasul patru: crearea metodologiilor și a standardelor de lucru.
etapa 2: Primul pas este interconectarea sistemelor identificate ca fiind compatibile, pasul doi: punerea la dispoziție a informațiilor necesare creării unei imagini unice de supraveghere la frontiera externă a UE, de la Marea Mediterană la Marea Baltică.
până la ce nivel ar trebui să primească FRONTEX informații de la centrele de coordonare naționale, în scopul coordonării operațiunilor comune și a realizării analizelor de risc? Mai mult, credeți că FRONTEX ar putea să servească drept Centru Situațional European, care să colecteze și să disemineze informații în timp aproape real, cu referire la incidentele produse la frontierele externe ale UE?
Poziția IGPF: Se propune ca prin intermediul acestor centre de coordonare naționale să se disemineze date cu caracter personal, respectând prevederile legislațiilor națională și europeană privind protecția și utilizarea acestui tip de date. Este necesară negocierea nivelului cu fiecare stat în parte. Suntem de acord ca FRONTEX să colecteze și să disemineze informațiile, FĂRĂ a le filtra.
credeți că utilizarea în comun a unor dispozitive tehnologice inovatoare, precum sateliți sau elicoptere fără pilot (UAV) pentru supravegherea frontierelor ar putea fi o soluție eficientă din punct de vedere al costurilor și o soluție practică ce ar trebui investigată în consecință?
Poziția IGPF: Progresul tehnologic și implicațiile presupuse de acesta nu poate fi negate, cu toate acestea trebuie subliniat faptul că PFR nu poate accesa Fondul pentru Frontierele Externe până în 2010; de asemenea, achiziția unor astfel de tehnologii (UAV, sateliți) nu a fost prevăzută în programul de accesare a Schengen Facility. În măsura identificării unor alte soluții de finanțare, ne arătăm disponibilitatea pentru achiziționarea și utilizarea unor astfel de echipamente. PFR apreciază ca fiind utilă darea în comun a unor dispozitive tehnologice și are în vedere, pentru realizarea supravegherii din aer a frontierei, folosirea de UAV. Este totodată necesară utilizarea în comun a acestor tipuri de aparate, nu numai pentru reducerea costurilor ci și pentru a răspunde necesității de obținere a imaginilor și informațiilor de frontieră.
credeți că (viitorul) Centru Situațional FRONTEX ar trebui să joace un rol în ceea ce privește punerea la dispoziție, pentru centrele naționale de coordonare, a unor informații strategice privind zona pre-frontieră?
Poziția IGPF: Suntem de acord cu această propunere, cu mențiunea că datele și informațiile ar trebui puse la dispoziție, de către Centrul Situațional FRONTEX, tuturor autorităților competente în domeniu. Centrul Situațional FRONTEX trebuie să devină unitatea centrală europeană care colectează imagini de la toți centrii și dispozitivele tehnologice, integrează imaginile și le pune la dispoziția Statelor Membre. Imaginile obținute trebuie însoțite și de informațiile scrise primite din alte surse (conform step 1, step 8),
cum apreciați legăturile între conceptul EUROSUR și politica maritimă pe termen mediu spre lung? Sunteți de acord cu faptul că faza 3 ar trebui să se concentreze prioritar asupra Mării Mediterane, Mării Negre și a zonei sudice a Oceanului Atlantic (Insulele Canare)?
Poziția IGPF: Considerăm că EUROSUR se va interconecta cu sistemul deja existent reprezentat de Centrul de Contact de la Burgas. Suntem de acord cu zonele geografice anterior pentru faza 3. Menționăm că această politică maritimă pe termen mediu și lung trebuie să se subsumeze logicii managementului integrat al frontierei promovate la nivel comunitar, sens în care implementarea EUROSUR se înscrie în linia de acțiune promovată de PFR. Politica maritimă din pasul 8 este destinată Oceanului Atlantic și Mării Baltice, care au un sistem realizat și în mare măsură integrat. Amenințările care vin dinspre Rusia înspre Marea Baltică nu au aceeași pondere ca cele ce vin dinspre Africa și Orientul Apropiat.
Poziția generală a României referitoare la EUROSUR
Comunicarea referitoare la crearea unui Sistem European de Supraveghere a Frontierei (EUROSUR) reia chestiuni discutate în cadrul Consiliului JAI din luna aprilie 2007, precum și la nivel de experți în cadrul Comitetului Imigrație și Azil din luna iunie 2007, în cadrul reuniunilor organizate în mod special cu privire la acest subiect în iulie 2007 și octombrie 2007, precum și de dată recentă în cadrul Grupului de lucru Frontiere din luna ianuarie 2008.
Este binecunoscut faptul că Sistemul Integrat pentru Securitatea Frontierei de stat a fost proiectat în așa fel încât să fie integrabil cu alte sisteme, integrarea în sistem a elementelor componente (subsistemelor) determinând gradul de interacțiune al sistemului. Din această perspectivă, ținând cont de faptul că EUROSUR va asigura inter-conectarea sistemelor naționale de management al frontierei ale Statelor Membre, este evident faptul că va avea consecințe directe asupra creșterii nivelului de securitate a frontierelor externe ale Uniunii Europene. România fiind un stat căruia îi revine sarcina asigurării securității unei porțiuni importante a frontierei externe a UE, nu poate avea decât de câștigat. De aceea, poziția pe care România trebuie să o exprime față de această inițiativă nu poate fi decât de susținere.
Tema 4
MANAGEMENTUL COOPERĂRII PRIN INTERMEDIUL FRONTEX
FRONTEX promovează un model pan-european de Securitate Integrată de Frontieră, care presupune nu numai din controalele propriu-zise la frontieră dar și alte aspecte. În acest sens, schimbul de informații și cooperarea între statele membre, migrația și returnarea alcătuiesc primul pilon al acestui model. Al doilea, este reprezentat de controlul de frontieră și vamal, inclusiv supravegherea, controalele desfășurate la frontieră și analiza riscului, urmată de cooperarea cu grănicerii, autoritățile de poliție și vamale ale țărilor învecinate, ce alcătuiesc a treia parte. Ultimul pilon este reprezentat de cooperarea cu țările terțe, inclusiv activitățile comune ale acestora.
Acesta a fost, de altfel, și scopul înființării FRONTEX, adică un organism care să coordoneze statele membre în ceea ce privește cooperarea operativă la frontierele externe.
Controlul și supravegherea efectivă a frontierelor externe reprezintă o chestiune de importanță majoră pentru statele membre, indiferent de poziția lor geografică. În consecință, este necesară promovarea solidarității între statele membre în domeniul gestionării frontierelor externe. Un pas important în această direcție reprezintă instituirea Agenției care acordă asistență statelor membre la punerea în aplicare a aspectelor operative ale gestionării frontierelor externe, inclusiv returnarea azilanților țărilor terțe, care se află în situație de ședere ilegală în statele membre. Pe baza unui model de analiză comună și integrată a riscului, FRONTEX trebuie să realizeze analiza de risc pentru a pune la dispoziția comunității și a Statelor Membre informațiile adecvate care să permită adoptarea măsurilor corespunzătoare sau abordarea amenințărilor și riscurilor identificate în vederea îmbunătățirii gestionării integrate a frontierelor externe.
Agenția are nevoie să asigure o formare la nivel european pentru instructorii naționali pentru polițiștii de frontieră (sau polițiști cu atribuții în securizarea frontierele externe spațiului comunitar) și cursuri suplimentare de formare și seminarii privind controlul și supravegherea frontierelor externe și îndepărtarea azilanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală în statele membre, pentru agenții serviciilor naționale competente. Agenția poate organiza activități de formare în cooperare cu statele membre pe teritoriul lor.
Agenția gestionează listele cu echipamentele tehnice puse la dispoziția statelor membre, contribuind astfel la punerea în comun a resurselor materiale.
Aplicarea principiului libertății de mișcare a persoanelor, stipulat în Tratatul de la Roma, a însemnat și renunțarea la controalele sistematice la frontieră între statele membre ale Uniunii Europene. Întărirea cooperării între agențiile de aplicare a legii din întreaga Europă a fost una dintre consecințe.
Controlul de frontieră fiind o parte a libertății de mișcare, a însemnat dezvoltarea sistemelor naționale a fiecărui stat și o cooperare operativă mai accentuată la frontierele externe. Pentru a putea fi instrumentate într-o manieră unitară aspectele legate de potențialele riscuri la aceste frontiere externe au fost elaborate o serie de instrumente. În acest sens, Agenția a fost creată în scopul integrării tuturor sistemelor de frontieră ale statelor membre împotriva oricărei amenințări care ar putea avea loc la frontierele externe ale Uniunii Europene.
Politica comunității în domeniul frontierelor externe ale Uniunii Europene are ca obiectiv obținerea unei gestionări integrate care să asigure un nivel uniform și înalt de control și supreveghere, care reprezintă un corolar necesar al liberei circulații a persoanelor în Uniunea Europeană și o componentă fundamentală a unui spațiu de libertate, securitate și justiție.
În acest scop, stabilirea unor norme comune privind standardele și procedurile de control ale frontierelor externe sunt impetuos necesare.
Punerea eficientă în aplicare a normelor comune presupune o coordonare mărită a cooperării operative între statele membre.
Unul dintre elementele-cheie ale strategiei UE pentru a asigura frontierele externe, a fost crearea unui organism, care poate coordona și spori securitatea frontierelor, prin asigurarea coordonării acțiunilor statelor membre în punerea în aplicare a măsurilor comunitare cu privire la gestionarea frontierelor externe.
Cu toate acestea, responsabilitatea pentru controlul la frontierele externe ale Uniunii Europene, este a Statelor Membre.
Ținand cont de experiențele unității comune a experților practicieni ai frontierelor externe, hotarând în cadrul Consiliului Europei, s-a instituit, în consecință, un organism specializat, responsabil cu îmbunătățirea coordonării cooperării operative între statele membre în domeniul gestionării frontierelor externe, sub forma unei Agenții Europene pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe ale statelor membre ale Uniunii Europene (FRONTEX), devenită operațională începând cu octombrie 2005, numită și Agenția.
Responsabilitatea pentru controlul și supravegherea frontierelor externe revenind Statelor Membre, FRONTEX trebuie doar să faciliteze aplicarea măsurilor comunitare existente și viitoare privind gestionarea frontierelor externe, prin asigurarea coordonării acțiunilor întreprinse de statele membre, punând în aplicare aceste măsuri. Statele Membre ale Uniunii Europene au o responsabilitate comună în gestionarea frontierelor externe ale UE. Frontiera externă a UE însumează 6.000 km de frontieră terestră și 85.000 km de frontieră maritimă.
Una dintre sarcinile principale ale FRONTEX este de a sprijini Statele Membre în formarea de polițiștii de frontieră naționali (BG) inclusiv la stabilirea standardelor comune de formare și pregătire. Agenția contribuie la îmbunătățirea profesionalismului și interoperabilitatea agenților de poliție de frontieră ale statelor membre. Acest lucru este realizat, printre altele, printr-o planificare comună și cuprinzătoare a polițiștilor de frontieră europeni. Un alt scop este de a promova armonizarea și implementarea dispozițiilor comune.
Activitățile de formare profesională desfășurate de Agenție se bazează pe trei principii.
Primul principiu este, de fapt, temeiul juridic prevăzut de Art. 5 din Regulamentul Consiliului nr. 2007/2004 (din 26 octombrie 2004, L 349/1), care dă sarcini generale FRONTEX în domeniul formării, precum și alte documente, cum ar fi, de exemplu, concluziile Consiliului de Justiție și Afaceri Interne.
Al doilea principiu este cooperarea directă cu Statele Membre. Bazate pe acest principiu, Statele Membre sunt implicate în dezvoltarea inițiativelor de formare și pregătire, asigurarea programelor de învățământ comune și formarea formatorilor.
Al treilea principiu se referă la implementarea prin transfer de module comune de pregătire în cadrul sistemului de învățământ existent în statele membre. Prin urmare, formarea de coordonatori Frontex, joacă rolul-cheie.
Așa cum se menționează în art.5 din Regulamentul Consiliului nr. 2007/2004, una dintre sarcinile principale pentru Frontex a fost stabilirea și dezvoltarea unei programe analitice comune pentru pregătirea de bază a BG (CCC) și formarea profesională la nivel european a formatorilor naționali.
Proiectul a fost finalizat și adoptat de Consiliul de Administrație în noiembrie 2007 și implementat în statele membre, fiind la baza tuturor nivelelor de pregătire, deoarece conține standarde comune de formare a deprinderilor și priceperilor în pregătirea profesională a BG, în conformitate cu Procesul de la Bologna și Principiile Procesului de la Copenhaga.
Controlul și supravegherea efectivă a frontierelor externe reprezintă o chestiune de importanță majoră pentru statele membre, indiferent de poziția lor geografică. În consecință, este necesară promovarea solidarității între statele membre în domeniul gestionării frontierelor externe. Un pas important în această direcție reprezintă instituirea Agenției care acordă asistență statelor membre la punerea în aplicare a aspectelor operative ale gestionării frontierelor externe, inclusiv returnarea azilanților țărilor terțe, care se află în situație de ședere ilegală în statele membre. Pe baza unui model de analiză comună și integrată a riscului, FRONTEX trebuie să realizeze analiza de risc pentru a pune la dispoziția comunității și a Statelor Membre informațiile adecvate care să permită adoptarea măsurilor corespunzătoare sau abordarea amenințărilor și riscurilor identificate în vederea îmbunătățirii gestionării integrate a frontierelor externe.
Agenția are nevoie să asigure o formare la nivel european pentru instructorii naționali pentru polițiștii de frontieră (sau polițiști cu atribuții de securizare a frontierele externe spațiului comunitar) și cursuri suplimentare de formare și seminarii privind controlul și supravegherea frontierelor externe și îndepărtarea azilanților tărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală în statele membre, pentru agenții serviciilor naționale competente. Agenția poate organiza activități de formare în cooperare cu statele membre pe teritoriul lor.
Agenția gestionează listele cu echipamentele tehnice puse la dispoziția statelor membre, contribuind astfel la punerea în comun a resurselor materiale.
FRONTEX promovează un model pan-european de Securitate Integrată de Frontieră, care presupune nu numai din controalele propriu-zise la frontieră dar și alte aspecte. În acest sens, schimbul de informații și cooperarea între statele membre, migrația și returnarea alcătuiesc primul pilon al acestui model. Al doilea, este reprezentat de controlul de frontieră și vamal, inclusiv supravegherea, controalele desfășurate la frontieră și analiza riscului, urmată de cooperarea cu grănicerii, autoritățile de poliție și vamale ale țărilor învecinate, ce alcătuiesc a treia parte. Ultimul pilon este reprezentat de cooperarea cu țările terțe, inclusiv activitățile comune ale acestora.
Acesta a fost, de altfel, și scopul înființării FRONTEX, adică un organism care să coordoneze statele membre în ceea ce privește cooperarea operativă la frontierele externe.
Baza legală:
Agenția Europeană pentru Managementul Cooperării Operative la Frontierele Externe ale Statelor Membre ale Uniunii Europene a fost înființată în baza Reglementării Consiliului (EC) nr.2007/2004 din 26.10.2004 (MO L 349/25.11.2004) cu privire la Tratatul de instituire a Comunității Europene.
Această reglementare a fost ulterior amendată printr-o altă reglementare (EC) Nr. 863/2007 a Parlamentului European și a Consiliului din 11 iulie 2007 care stabilea un mecanism pentru crearea unor Echipe Rapide de Intervenție la Frontiere (RABIT) ce modifică Reglementarea Consiliului (EC) Nr. 2007/2004 cu privire la acest mecanism.
Sediul Agenției a fost ales la Varșovia – Polonia, așa cum a fost prevăzut în Decizia Consiliului nr. 2005/358/EC din 26 aprilie 2005 pentru stabilirea sediului FRONTEX.
Atribuțiile agenției :
efectuează analiza de risc;
coordonează cooperarea operațională între statele membre în ceea ce privește managementul frontierelor externe;
asistă statele membre la formarea polițiștilor de frontieră naționali, inclusiv la stabilirea standardelor comune de formare;
urmărește progresul cercetărilor relevante pentru controlul și supravegherea frontierelor externe;
asistă statele membre în situațiile care impun o asistență tehnică și operativă sporită la frontierele externe;
furnizează statelor membre sprijinul necesar pentru organizarea operațiunilor comune de returnare;
dezvoltarea unor studii în ceea ce privește controlul și supravegherea frontierelor externe; asistență statelor membre atunci când este nevoie de sprijin cu tehnică și asistență operativă la frontierele externe ale UE;
Pentru realizarea atribuțiilor sale, FRONTEX cooperează îndeaproape cu parteneri europeni implicați în dezvoltarea securității la frontierele externe, precum: EUROPOL, CEPOL, Vama, organele de control fito-sanitar și veterinar.
Organizare :
Agenția este un organism comunitar, funcționează cu personalitate juridică.
În fiecare dintre statele membre, Agenția se bucură de cea mai largă capacitate juridică acordată unei persoane juridice în temeiul legii. Aceasta poate, în special, să achiziționeze și să înstrăineze bunuri mobile și imobile și se poate reprezenta în justiție.
Agenția este independentă în ceea ce privește chestiunile de natură tehnică.
Aceasta este reprezentată de directorul său executiv.
FRONTEX este condus de un Consiliu de Conducere (Management Board), alcătuit din șefii operativi ai Polițiilor de Frontieră și reprezentanți ai Comisiei Europene. Acest Consiliu stabilește bugetul, verifică executarea acestuia, adoptă măsurile financiare adecvate, stabilește proceduri de lucru transparente de luare a deciziei de către agenție și numește directorul executiv și adjunctul acestuia.
Printre alte atribuții, amintim:
adoptarea rapoartelor generale anuale ale Agenției pentru anul anterior și transmiterea acestuia către Parlamentul European, Consiliu și Comisie, Comitetului European Economic și Social și Curții de Auditori;
adoptarea programului Agenției pentru anul ce urmează, după primirea avizului din partea Comisiei și trimiterea acestuia Parlamentului European, Consiliului și Comisiei;
stabilirea procedurilor de luare a deciziilor în cazul atribuțiilor operative ale Agenției de către Directorul executiv;
stabilirea structurii organizaționale a Agenției și adoptarea politicii de personal.
Consiliul de Conducere este compus din reprezentanți ai fiecărui stat membru și doi reprezentanți ai Comisiei. Reprezentanții statelor membre sunt șefii operativi ai structurilor naționale responsabile cu managementul frontierei. Durata de reprezentare este de patru ani și poate fi prelungită numai o singură dată.
În cadrul acestui Consiliu mai participă și țările asociate ce implementează, aplică și dezvoltă acquis-ul Schengen. Aceștia au un reprezentant în Consiliul de Conducere dar au puteri limitate în ceea ce privește votul.
Șeful Consiliului de Conducere și adjunctul acestuia este ales de către Consiliu. Mandatul acestora este de doi ani, termen ce poate fi extins doar o dată.
Directorul executiv :
Agenția este condusă de un director executiv. Acesta este complet independent în realizarea atribuțiilor sale. Parlamentul European sau Consiliul pot invita Directorul executiv al Agenției să informeze despre îndeplinirea atribuțiilor sale.
Atribuții ale directorului executiv:
pregătirea și implementarea deciziilor și programelor/activităților adoptate de către Consiliul de Conducere al Agenției;
adoptarea instrucțiunilor de procedură internă și publicarea de notițe, pentru asigurarea funcționării Agenției;
pregătirea programului de lucru, în proiect, și a raportului de activitate și înaintarea acestora către Consiliului de Conducere al Agenției;
exercitarea puterilor privind politica de personal;
elaborarea unor estimări privind cheltuielile, salariile și implementarea bugetului;
Directorul executiv răspunde de activitățile sale în fața Consiliului de Conducere.
Desemnarea :
Desemnarea Directorului executiv se face la propunerea Comisiei. Consiliul de Conducere decide cu o majoritate de două treimi a tuturor membrilor cu drept de vot. Revocarea din funcție a directorului executiv se face de către Consiliul de Conducere, în ordinea inversă numirii.
Pe lângă directorul executiv, Consiliul alege și un director executiv adjunct.
Durata mandatului este de 5 ani, durată ce poate fi extinsă doar o singură dată cu până la încă 5 ani.
Reuniunile FRONTEX :
Data reuniunilor este stabilită de șeful Consiliului de Conducere. Acestea se desfășoară, cel puțin, de două ori pe an sau, la cererea șefului Consiliului sau a o treime dintre membrii săi. La deliberări este obligatorie participarea directorului executive al Agenției.
Irlanda și Regatul Unit participă în calitate de invitați. Consiliul poate invita, în calitate de observatori, orice persoană a cărui opinie poate fi de interes. Membrii Consiliului pot fi asistați de consilieri sau experți.
Votul :
Deciziile se iau cu o majoritate absolută. Fiecare stat membru are dreptul la un vot. Directorul executiv al Agenției nu votează.
În cazul absenței unui membru, înlocuitorul acestuia poate să voteze în locul lui.
Sprijinul executiv :
Acest sprijin/ajutor executiv se subordonează direct directorului executiv, asigurându-i tot ceea ce este necesar pentru îndeplinirea atribuțiilor.
Aide-De-Camp :
– asigură sprijinul executiv general pentru directorul executiv, precum întocmirea unor proiecte de documente sau corespondența acestuia, aspecte practice pentru nivelul de cooperare executivă, sprijin logistic și pe probleme de securitate pentru misiuni, colectarea și distribuirea informațiilor relevante către FRONTEX;
– sprijină directorul executiv în pregătirea, implementarea sau dezvoltarea unor aspecte ce țin de Consiliul de Conducere al Frontex;
Ofițerul pe probleme strategice :
– propune planificarea strategică pe termen lung a dezvoltării FRONTEX și a activităților acestuia;
– urmărește îndeaproape problemele ce afectează securitatea frontierei, în special în ceea ce privește cooperarea operativă;
– planifică și pregătește activitățile FRONTEX în ceea ce privește cooperarea cu Europol, precum și cu alte organisme guvernamentale sau nonguvernamentale ce se ocupă de securitatea frontierei;
– urmărește cooperarea operativă cu statele membre și cu țările asociate Schengen;
– participă la pregătirile programului de lucru anual al FRONTEX;
– participă la pregătirea protocoalelor/acordurilor operative de lucru cu organizațiile care doresc să coopereze cu FRONTEX.
Ofițerul de relații externe :
– pregătește cooperarea operativă a statelor membre și a țărilor asociate Schengen cu țările terțe;
– pregătește cooperarea operativă cu țările terțe;
– dezvoltă și menține o rețea de contacte cu țările partenere terțe responsabile cu managementul frontierei pentru a permite unităților FRONTEX să urmărească cooperarea operativă, inclusiv schimbul de informații și de experiență, pregătire, activități comune sau/și proiecte pilot;
– dezvoltă aspecte de lucru structurate cu țările terțe în conformitate cu acordurile internaționale relevante și Politica de Relații Externe UE, pentru un parteneriat sustenabil;
– intensifică schimbul de date și informații în domeniul relațiilor externe UE cu Comisia și Consiliul UE;
– dezvoltă aspectele de relații externe ale strategiei FRONTEX, precum și planuri de lucru.
Consilierul special pe lângă directorul executiv și directorul executiv adjunct pe probleme de informații și aspecte operative :
– examinează modalitățile de îmbunătățire ale procesului de strângere de informații în vederea transmiterii acestora către Unitățile de Analiză a Riscului și Operaționale;
– asigură un nivel corespunzător de coordonare între diferitele unități operative din cadrul FRONTEX;
– sprijină aspectele de lucru în comun cu organizații din cadrul UE sau internaționale.
Directorul executiv adjunct :
Directorul executiv adjunct sprijină directorul executiv. Dacă acesta din urmă este absent sau nu este disponibil, primul îl suplinește.
Directorul executiv adjunct este desemnat de către Consiliul de Conducere, care decide cu o majoritate de două treimi din totalul membrilor cu drept de vot.
Pentru eliberarea din funcție a directorului executiv adjunct se pronunță tot Consiliul de Conducere, conform aceleași proceduri.
Mandatul directorul executiv adjunct este de 5 ani, ce poate fi prelungită cu o perioadă de până la 5 ani.
Pregătirea :
Programa de pregătire comună formează baza acestui sistem, ce constă în nevoile identificate la nivel operațional. FRONTEX asigură pregătire în special formatorilor statelor membre. De asemenea, Frontex cooperează activ cu Academia Europeană de Poliție – CEPOL.
Activitățile de pregătire întreprinse de Frontex au la bază 3 principii:
pregătirea generală;
cooperarea directă cu statele membre. Conform acestui principiu, statele membre sunt implicate în dezvoltarea inițiativelor de pregătire Frontex, în programa de pregătire și materialele specifice pregătirii, și prin numirea unor sub-lideri de proiect din cadrul statelor membre, sub conducerea Agenției;
implementarea în statele membre prin transferul modulelor de pregătire comună în cadrul celor naționale.
FRONTEX va avea un rol esențial în dezvoltarea pe termen lung a strategiei Uniunii de gestionare integrată a frontierelor. Rolul agenției ar trebui extins, ca un răspuns necesar la nevoile concrete existente, pe baza unei abordări treptate și a unei consolidări treptate a capacității sale administrative și a unei evaluări continue a modului în care aceasta își îndeplinește obiectivele. O viziune pe termen lung ar trebui să aibă în vedere modalitatea în care Poliția de Frontieră Română poate aduce valoare adăugată modelului de gestionare integrată a frontierei în ansamblul său, precum și componentelor sale distincte referitoare la acțiunile desfășurate la frontiere.
În ceea ce privește modelul de gestionare integrată a frontierei în ansamblul său, potențialul FRONTEX ar trebui valorificat în beneficiul Polițiilor de Frontieră.
Cu toate că sfera de cuprindere a aspectelor care fac obiectul mecanismului de desfășurare a evaluărilor Schengen depășește mandatul FRONTEX – având ca obiect, de asemenea, vizele, cooperarea polițienească și protecția datelor – este evident că FRONTEX ar putea aduce valoare adăugată acestor evaluări, prin caracterul său independent, experiența în materie de control și supraveghere a frontierelor externe, precum și a activitățile sale de formare și de analiză a riscurilor.
Coordonarea operațională s-a dovedit deja a fi instrumentul esențial al Uniunii Europene pentru asigurarea solidarității operaționale dintre statele membre și orientarea resurselor spre acele zone ale frontierelor externe aflate în dificultate. Astfel cum se precizează în evaluarea impactului care însoțește propunerea RABIT, Comisia Europeană intenționează să revină asupra problemei constituirii unei veritabile poliții de frontieră europene, după acumularea experienței necesare privind funcționarea acestor echipe.
Experiențele practice viitoare vor fi incluse într-o strategie pe termen lung care va trebui să analizeze măsura în care coordonarea resurselor statelor membre ar trebui înlocuită cu mobilizarea de polițiști de frontieră și echipament în mod permanent și să conțină propuneri vizând crearea unui mecanism suplimentar de evaluare a statelor Schengen și propuneri concrete privind viitorul rol al Agenției.
Cooperarea cu statele terțe
Eficiența activităților desfășurate de către statele membre ale UE în domeniul combaterii migrației ilegale este strâns legată de existența unor relații de cooperare solide cu autoritățile competente din statele terțe, în special cele generatoare de migranți. În acest context, Consiliul Director a mandatat FRONTEX, în cadrul reuniunii din 1 septembrie 2006 să inițieze negocieri și să stabilească proceduri de lucru cu statele terțe și cu alte organizații internaționale.
Astfel, conducerea agenției a depus eforturi susținute pe această coordonată, reușindu-se însă progrese care nu sunt în toate cazurile satisfăcătoare. O descriere a situației în acest domeniu evidențiază următoarele aspecte:
Cooperarea operațională dintre Frontex și autoritățile competente din Moldova și Georgia în baza unor acorduri de colaborare și posibilitatea facilitării cooperării operaționale dintre Statele Membre UE și statele terțe mai sus amintite, este de o mare importanță având în vedere faptul că ambele țări fac parte dintr-o regiune geografică afectată de rutele de migrație ilegală, având totodată și o importanță strategică în contextul implementării de operațiuni comune în aceste zone. Mai mult, Moldova și Georgia sunt țări care se încadrează în obiectivul acțiunilor prioritare pe linia migrației cu focalizare pe regiunile estice și sud-estice învecinate statelor UE. S-au întreprins demersuri pentru ca Moldova să obțină statut de observator susținute și de către România.
Agenția Frontex a inițiat deja cooperarea cu Rusia, Ucraina și Elveția.
Cooperarea cu Croația este încă în fază de negociere.
Frontex și-a exprimat intenția de a începe negocierile de cooperare cu FYROM, Turcia, Egipt, Libia, Maroc, Mauritania, Senegal, Capul Verde. Vor fi, de asemenea invitate să coopereze alte state balcanice vestice, state din Africa de Vest, Statele Unite și Canada.
Mandatul Frontex în ce privește cooperarea cu statele terțe este limitat în sensul pentru că proiectele Frontex pentru statele terțe nu pot beneficia decât de personal nu și de asistență tehnică. O mare importanță trebuie acordată posibilității ca Frontex să desfășoare proiecte pilot cu statele terțe a beneficiari.
Asemenea proiecte întăresc semnificativ impactul cooperării inițiate în cadrul acordurilor de lucru, care identifică nevoile concrete ale statelor terțe pe probleme de management integrat al frontierelor și ar fi o complementare a asistenței oferite prin programele comunitare.
Politicile Comunității în domeniul frontierelor externe ale UE au ca scop realizarea unui management integrat care să asigure un nivel uniform și înalt de control și supraveghere, necesar asigurării liberei circulații a persoanelor în Uniunea Europeană și o componentă fundamentală a spațiului de libertate, securitate și justiție. În acest scop, este prevăzută stabilirea unor reguli comune referitoare la standardele și procedurile de control la frontierele externe.
Implementarea eficientă a regulilor comune necesită o coordonare sporită a cooperării între Statele Membre și Statele Asociate Schengen. Acesta este și motivul pentru care, prin Regulamentul Consiliului nr.2007/2004, a fost înființată Agenția Europeană pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe – FRONTEX, în vederea îmbunătățirii managementului integrat al frontierelor externe.
Tema 5
MODERNIZAREA ECHIPAMENTULUI ȘI INFRASTRUCTURII LA FRONTIERA VERDE, ALBASTRĂ ȘI ÎN PUNCTELE DE TRECERE A FRONTIEREI
În contextul în care țara noastră depune eforturi susținute pentru îndeplinirea cerințelor de aderare la Uniunea Europeană, iar securizarea frontierelor României reprezintă o condiție esențială în cadrul acestui proces, activitatea Poliției de Frontieră Române a căpătat dimensiuni extrem de importante, având un rol deosebit în cadrul acțiunilor pe care Guvernul și celelalte autorități ale statului le întreprind pentru îndeplinirea acestui obiectiv.
Conștientă fiind de acest fapt, Poliția de Frontieră s-a axat pe îndeplinirea sarcinilor ce îi revin atât pe linia Chestionarului Comisiei Europene pentru ridicarea obligativității vizelor de intrare pentru cetățenii români, cât și pentru securizarea frontierelor.
Astfel, în conformitate cu prevederile Planului de acțiune ale Guvernului României pentru anii 2001 – 2004, precum și a Planului unic al Ministerului Administrației și Internelor, Inspectoratului General al Poliției de Frontieră a urmărit adaptarea activităților specifice la standardele europene atât din punct de vedere legislativ și instituțional, cât și din punct de vedere al dotărilor materiale și profesionalizării personalului propriu pe principalele domenii de infracționalitate.
Poliția de Frontieră a înregistrat o serie de reusite pe linia măsurilor întreprinse pentru securizarea frontierelor române, reusite recunoscute în plan intern și, în principal, în plan internațional, ca o dovadă a creșterii gradului de implicare și de conștientizare a responsabilităților pe care le avem, prin transformarea frontierei de Nord și Est a României în frontiera externă a Uniunii Europene.
Strategia de reformă a Ministerului Administrației și Internelor are în vedere modernizarea Poliției de Frontieră Române în vederea alinierii la standardele statelor Uniunii Europene și securizării frontierei de stat a României.
Modernizarea structural-funcțională a instituției poliției de frontieră urmărește reorganizarea și regruparea logică a componentelor acesteia, în scopul creării unei structuri de profesioniști, organizată pe principiul teritorial, la nivel județean, adecvată combaterii infracționalității transfrontiere, prin realizarea unui sistem polițienesc de pază, supraveghere și control la frontieră care a înlocuit vechile structuri cu caracteristici preponderent militare.
Prin promovarea unei legislații moderne și complete în domeniu, extinderea și diversificarea acțiunilor de combatere a infracționalității transfrontiere se va realiza sporirea credibilității în plan intern și extern, creșterea încrederii populației în instituțiile statului.
La nivelul Europei, în prezent, s-a redus considerabil riscul declanșării unor conflicte militare majore. Totusi, ca urmare a evenimentelor ce au avut loc în ultima perioadă și a tensiunilor existente în anumite zone ale continentului, riscul declanșării unor crize și conflicte regionale este destul de ridicat. De asemenea, tendințele de separație și secesiune pot conduce la destabilizare și conflicte militare.
În acest context, principalii factori de risc la regimul juridic al frontierei de stat a României sunt:
– existența în plan regional și subregional a unor stări tensionale și conflicte militare, ce pot determina fenomene de migrație în masă. Aceste stări pot conduce, de asemenea, la modificări ale rutelor privind traficul de droguri, armament, carne vie etc.;
– acutizare, în plan intern, a unor diferențe de ordin etnic;
– prelungirea dificultăților de natură economică, financiară și socială, care pot genera fenomene de migrație din interior spre exterior, precum și fenomene de contrabandă;
– expansiunea rețelelor și organizațiilor teroriste și a criminalității organizate transnaționale (criminalitatea economico-financiară, traficul ilegal de persoane, droguri, armament, material radioactive și strategice etc.);
– legislația incompatibilă în domeniu, între țările Uniunii Europene, precum și abordarea diferită a problematicii de către acestea, mergând până la atitudinea de expectativă
Obiectivele de bază ale modernizării și restructurării Poliției de Frontieră Române:
– întărirea capacității Poliției de Frontieră Române de a aborda cu eficiență problematica securizării frontierelor;
– profesionalizarea personalului, prin înlocuirea militarilor în termen cu profesioniști, urmată de demilitarizarea întregului personal, ca premisă esențială a organizării pe principii polițienești;
– creșterea numărului de personal la structurile operative;
– completarea și modificarea cadrului legislativ conform noii concepții de organizare și funcționare a Poliției de Frontieră Române;
– modernizarea instituțiilor de învățământ ale Poliției de Frontieră, alinierea proceselor de formare și perfecționare a pregătirii polițiștilor de frontieră la standardele Uniunii Europene;
– asigurarea interoperabilității cu structurile interne implicate în combaterea infracționalității și cu sistemele similare din statele membre U.E.
Sectorial vorbind, măsurile luate pentru îndeplinirea obiectivelor au vizat următoarele domenii:
În domeniul legislativ
Adoptarea cele două legi privind regimul juridic al frontierei de stat și organizarea și funcționarea Poliției de Frontieră Române, realizate cu sprijinul experților germani – în baza Convenției de Twinning dintre țara noastră și Germania au fost aprobate prin ordonanță de urgență de către Guvernul României.
– Au fost elaborate proiecte ale acordurilor de frontieră cu toate statele vecine, după modelul Acordului Schengen, fiind inițiate demersurile necesare pentru îcheierea acestor documente. În acest sens, au fost finalizate negocierile privind semnarea unui nou acord de readmisie cu Ungaria, precum și a unui protocol de colaborare cu instituția poliției de frontieră din Republica Moldova.
– Au fost inițiate demersurile necesare pentru adaptarea politicii de vize a României la cea practică Uniunea Europeană. În acest sens, cu sprijin Phare, urmează să se realizeze un sistem on – line de procesare a cererilor de vize, care să integreze consulatele României, Ministerul Afacerilor Externe (Direcția Relații Consulare) și Ministerul de Interne (Inspectoratul General al Poliției de Frontieră și Direcția Generală de Evidență Informatizată a Persoanei).
– A fost realizată Hotărârea de Guvern privind înființarea Grupului Intermi-nisterial pentru Managementul Frontierei de Stat, cu sarcini precise în eficientizarea activităților specifice securizării frontierei de stat (acest organism are sarcini și pe linia înființării ghișeelor unice de colectare a taxelor și tarifelor la trecerea frontierei de stat, în punctele de control trecere frontieră, pentru fluidizarea traficului de călători și mărfuri).
– S-au elaborat: proiectul legii privind aderarea României la Acordul referitor la traficul ilicit pe mare, în aplicarea articolului 17 din Convenția Națiunilor Unite împotriva traficului ilicit de stupefiante și substanțe psihotrope din 1995, precum și proiecte ale Acordului între Inspectoratul General al Poliției de Frontieră din România și serviciul Federal de Frontieră al Federației Ruse privind colaborarea în probleme de frontieră și Protocolul între Poliția de Frontieră Română și Direcția Centrală a Poliției de Frontieră din cadrul Direcției Generale a Poliției Naționale din Ministerul de Interne al Republicii Franceze.
– Au fost elaborate și aprobate instrucțiunile comune privind criteriile de acordare a vizelor pentru cetățenii proveniți din statele cu potențial migrator ridicat;
– Se va realiza un sistem integrat informatizat pentru toate structurile Ministerului Administrației și Internelor.
În domeniul reconstrucției și modernizării instituționale
La data de 01.06.2001, a intrat în vigoare noua organizare a Poliției de Frontieră Române, realizată – după modelul polițiilor de frontieră din statele U.E. – direcții zonale, la nivelul fiecărei frontiere și la Marea Neagră. Avantajele acestei formule s-au dovedit a fi eficiente, în esență, ele fiind următoarele:
– reducerea posturilor neoperative din cadrul unităților centrale (I.G.P.F. și I.J.P.F. – uri) și transferarea acestora la structurile de execuție, de la frontiera verde;
– gestionarea eficientă a fenomenului infracțional transfrontier prin asigurarea unei concepții unice de acțiune, în funcție de specificul și problematica fiecărei frontiere;
– compatibilizarea Poliției de Frontieră Române cu structurile similare din Uniunea Europeană, fapt ce va permite intensificarea colaborării în plan internațional și regional.
Așa cum se precizează în Manualul Poliției de Frontieră, art. 4 – 20, modul de cooperare, forțele și mijloacele, locul și rolul structurilor Poliției de Frontieră Române, precum și definirea frontierei de stat a României sunt următoarele:
Pentru îndeplinirea atribuțiilor legale, Poliția de Frontieră Română cooperează cu celelalte structuri ale Ministerului Administrației și Internelor, cu autoritățile administrației publice centrale și locale, organele judiciare și celelalte organe și instituții ale statului, precum și cu reprezentanți ai societății civile, precum și cu instituțiile similare ale altor state și cu organisme internaționale de poliție în baza înțelegerilor la care România este parte.
Frontiera de stat a României
Frontiera de stat a României delimitează teritoriul statului român pe teritoriul fiecăruia dintre statele vecine și marea teritorială a României, de zona contiguă. În plan vertical, frontiera de stat delimitează spațiul aerian și subsolul statului român de spațiul aerian și subsolul fiecăruia dintre statele vecine.
Frontiera de stat se stabilește prin lege, în conformitate cu prevederile tratatelor internaționale, convențiilor sau înțelegerilor încheiate de statul român cu statele vecine.
Frontiera de stat a României este marcată în teren, de regulă, prin semne de frontieră ale căror date topogeodezice sunt prevăzute în documentele bilaterale de frontieră, încheiate de statul român cu statele vecine.
Pentru protecția frontierei de stat și a semnelor de frontieră se constituie culoarul de frontieră și fâșia de protecție a frontierei de stat.
Culoarul de frontieră și lățimea acestuia, se convine de către statul român cu fiecare dintre statele vecine, astfel încât să se asigure vizibilitatea și protecția semnelor de frontieră.
Fâșia de protecție a frontierei de stat se stabilește de la linia de frontieră către interior și are o lățime de 20 metri. La frontiera de apă sau în locurile din imediata apropiere a frontierei de stat, în care terenurile sunt mlăștinoase, supuse erodărilor sau avalanșelor, fâșia de protecție a frontierei de stat se constituie mai în adâncime. Fâșia de protecție a frontierei de stat se constituie și se marchează prin grija administrației publice locale în colaborare cu Poliția de Frontieră Română.
Nu se constituie fâșie de protecție a frontierei de stat la frontierele interne*, la țărmul Mării Negre, la Dunăre, pe căile de comunicație și în zonele cu lucrări hidrotehnice situate la frontieră.
Pentru asigurarea supravegherii și controlului trecerii frontierei de stat se constituie zona de frontieră.
Zona de frontieră cuprinde teritoriul aflat la o adâncime de 30 km față de frontiera de stat și țărmul Mării Negre, către interior.
În zonele din interiorul țării unde funcționează aeroporturi și porturi deschise traficului internațional, suprafața aeroportului sau a portului cu platformele, imobilele și instalațiile aferente, reprezintă zonă supusă regimului de control al Poliției de Frontieră.
Fâșiile de teren, situate pe o adâncime de 10 km de o parte și de cealaltă a malurilor Dunării interioare, deschisă navigației internaționale, sunt supuse regimului de control al Poliției de Frontieră.
Forțele și Mijloacele Poliției de Frontieră Române
Pentru îndeplinirea atribuțiilor legale structurile Poliției de frontieră au destinate următoarele forțe și mijloace:
1. Forțe:
a. proprii, constituite din personalul structurilor Poliției de Frontieră;
b. de cooperare, constituite din celelalte forțe ale Ministerului Administrației și Internelor, organelle judiciare, organele administrației publice, instituțiile care-și desfășoară activitatea în Punctele Poliției de Frontieră;
c. de sprijin, constituite din personalul instituțiilor publice și private, personae fizice, cu domiciliul sau care-și desfășoară activitatea în zona de competență a Poliției de Frontieră, cu acordul acestora.
2. Mijloace:
a. de supraveghere și control: mijloace tehnice de termoviziune, optice, acustice și radiolocație, de control a documentelor, mijloacelor de transport și de tehnică de criminalistică;
b. de intervenție: armamentul, mijloacele de mobilitate terestră, navală și aeriană;
c. de comunicații și informatică;
d. animale de serviciu.
Structurile organizatorice ale Poliției de Frontieră destinate executării atribuțiilor stabilite de lege, sunt:
– Inspectoratul General al Poliției de Frontieră;
– Inspectoratele Teritoriale ale Poliției de Frontieră;
– Sectoarele Poliției de Frontieră;
– Garda de Coastă a Poliției de Frontieră;
– Puncte ale Poliției de Frontieră;
– Instituții de învățământ pentru formarea și specializarea personalului.
În limitele zonei de competență, Poliția de Frontieră are dreptul:
– să realizeze dispozitive operative;
– să instaleze și să utilizeze mijloacele tehnice din dotare;
– să controleze documentele de identitate și de călătorie ale persoanelor și mijloacelor de transport care trec frontiera de stat, precum și cele aflate în zona de competență;
– să întrerupă călătoria persoanelor și mijloacelor de transport care nu îndeplinesc condițiile cerute de lege pentru trecerea frontierei de stat;
– să nu permită intrarea/ieșirea în/din țară a persoanelor și mijloacelor de transport care au interdicție privind intrarea/ieșirea în/din România;
– să constituie o bază de date privind circulația persoanelor, mijloacelor de transport și bunurilor peste frontieră pe care să o exploateze în folosul îndeplinirii misiunilor legale;
– să întreprindă măsurile necesare prevenirii și combaterii migrației ilegale și a infracționalității transfrontaliere;
– să întreprindă măsurile specifice pentru descoperirea și reținerea persoanelor care au săvârșit infracțiuni la legislația de frontieră și să efectueze cercetarea penală a acestora în conformitate cu prevederile Codului de procedură penală;
– să folosească armamentul din dotare, conform legii, pentru exercitarea atribuțiunilor de serviciu;
– să constate și să aplice sancțiuni contravenienților la legislația de frontieră.
– Locul și Rolul Structurilor Poliției de Frontieră Române
Inspectoratul General al Poliției de Frontieră
– Loc – Inspectoratul General al Poliției de Frontieră este unitatea centrală a Poliției de Frontieră Române, cu personalitate juridică și competență teritorială pentru întreaga zonă de responsabilitate a Poliției de Frontieră, care exercită conducerea și răspunde de întreaga activitate a Poliției de Frontieră, desfășoară activități de investigare și cercetare a infracțiunilor deosebit de grave circumscrise crimei organizate, migrației ilegale și criminalității transfrontaliere comise în zona de competență teritorială a Poliției de Frontieră, precum și orice alte atribuții date în competența sa prin lege.
– Rol – Conduce activitatea Poliției de Frontieră Române pentru exercitarea atribuțiilor stabilite prin lege;
– sprijină acțiunile desfășurate de unitățile teritoriale, organizează cooperarea acestora, atât pe cazuri punctuale, cât și pe categorii de infracționalitate transfrontalieră;
– cooperează, controlează și îndrumă activitatea structurilor din subordine;
– execută activități nemijlocite în exefcitarea atribuțiilor de lege Poliției de Frontieră.
Principiile organizării și executării acțiunilor Poliției de Frontieră sunt elemente fundamentale ce decurg din Regulamente, ordine și Instrucțiuni ale Ministerului Administrației și Internelor, acte normative interne și internaționale, pe aplicarea cărora se bazează întreaga activitate a Inspectoratului General al Poliției de Frontieră.
GEOPOLITICA ȘI GEOSTRATEGIA CONSTRUCȚIEI UNITĂȚII EUROPENE
prof.univ.dr. Constantin HLIHOR
Tema 1
GEOPOLITICA ȘI GEOSTRATEGIA
Sfârșitul celui de-al doilea război mondial a adus omenirii nu numai pacea, dar și speranța că vechile practici și instrumente care au guvernat relațiile internaționale în perioada interbelică au dispărut din strategia și diplomația statelor. Acest optimism a fost alimentat și de declarațiile liderilor marilor puteri ale Coaliției Națiunilor Unite. Cordell Hull declara la 18 decembrie 1943: "Pe măsură ce prevederile Declarațiilor celor patru națiuni sunt puse în practică, nu va mai fi nevoie de sfere de influență, de alianțe, de echilibru de puteri ori de alte aranjamente speciale, prin care, în trecutul nefericit, națiunile se străduiau să-și salvgardeze securitatea și să-și promoveze interesele". La rândul lor, oficialii de la Kremlin afirmau că politica sferelor de influență este un instrument al imperialismului și Uniunea Sovietică nu va promova o astfel de politică.
În realitate, viața politică internațională a evoluat, după 1945, sub semnul materializării proiectelor geopolitice elaborate la Moscova și Washington. Lumea a intrat în era unei confruntări pe care n-o mai cunoscuse și care generic a fost denumită "război rece". Analiștii geopoliticieni au atras atenția asupra acestui fapt imediat după încheierea conflagrației mondiale. Robert Strausz-Hupé, în dizertația pe tema The balance of tomorrow. A reapraisal of basic trends in world politics pentru obținerea doctoratului în filozofie, aduce în discuție ideea că este necesar ca marile puteri să intervină în rezolvarea marilor probleme ale lumii pentru a garanta echilibrul în raporturile de putere și a obține pacea.
Pentru a putea face acest lucru era necesar ca statul respectiv să dispună de un potențial de putere adecvat. Se impunea, prin urmare, ca liderii politici și militarii să dispună de instrumente performante pentru aprecierea corectă a puterii. Parametrii după care acest potențial putea fi corect evaluat erau în opinia lui R.S. Hupé: poziția geopolitică, resursele naturale, populația și gradul ei de instruire, nivelul tehnic și științific, voința națională și instituțiile politice.
Deși, în concepția sa, creșterea sau declinul unei mari puteri nu erau guvernate de principii științifice deoarece considera politica externă o artă cu care se intervenea în "mașinăria" relațiilor de putere, R.S. – Hupé n-a rezistat tentației de a elabora un scenariu geopolitic care avea în prim plan tocmai potențialul în ecuația de putere. Proiectul său prevedea crearea unei federații constituită la nivel regional sau global, care să fie condusă, evident, de Statele Unite. Pentru realizarea acestui scenariu trebuiau înlăturați toți ceilalți posibili concurenți.
Convingerea lui Strausz-Hupé a fost că "nu este doar în interesul Statelor Unite, ci este în interesul întregii omeniri să existe un centru unic, din care să se exercite un control unic, de echilibrare și stabilizare, o forță-arbitru, și acest control de echilibrare și stabilizare să se afle în mâinile SUA".
Teza încercuirii "lagărului socialist", în principal a imperiului sovietic, a fost reluată și dezvoltată de fostul ambasador american la Moscova, George Kennan. Reputatul diplomat american, politolog și analist de clasă, este considerat principalul arhitect al instituțiilor, instrumentelor și metodologiei războiului rece. Conceptul strategic și geopolitic denumit generic CONTEINMENT a stat, în opinia unor specialiști, la baza documentului N.S.C. 20/4 care, în martie 1948, definea noua politică americană față de Uniunea Sovietică, și a celui elaborat în septembrie 1948 sub numele de cod N.S.C. 58, care stabilea atitudinea și comportamentul SUA față de țările satelit ale Moscovei. Ambele documente au fost întocmite de Consiliul Național de Securitate, organ înființat de președintele Truman în vederea elaborării obiectivelor strategice ale politicii de apărare națională și a politicii externe ale SUA. Paul Claval aprecia că în SUA, sub denumirea de probleme de securitate, s-a dezvoltat o geopolitică militară care a stat la baza pregătirii pentru noul tip de confruntare ce caracteriza lumea internațională de după cel de-al doilea război mondial
La rândul lor, conducătorii comuniști de la Moscova, deși condamnau cu vehemență teoriile geopolitice, au reacționat geopolitic la acțiunea "lagărului" capitalist.
La sfârșitul celui de-al doilea război mondial, în ceea ce privește atitudinea Uniunii Sovietice în politica externă s-au conturat, în opinia lui Z. Brzezinski, două curente. Unul radical, care voia să exploateze situația de criză apărută în Europa Occidentală și să continue revoluția socialistă, și un curent conservator, care considera că Uniunea Sovietică a obținut teritoriile pierdute de Imperiul țarist și că este necesară consolidarea acestor cuceriri.
În prima parte a derulării conflictului sovieto-american (1946-1947), Stalin a acționat cu prudență evitând un conflict major în Europa, urmărind comunizarea sferei sale de influență în trepte pentru a nu pierde ajutorul economic din partea vestului. Imediat după război, Uniunea Sovietică avea nevoie disperată de sprijinul extern occidental pentru a se reface după incalculabilele distrugeri suferite în timpul războiului.
Pe de altă parte, abilul lider de la Kremlin nu a dezmințit speculațiile apărute într-o serie de studii și analize geopolitice, care puneau în evidență intenția Uniunii Sovietice de a avansa spre Atlantic și Mediterana. A ales varianta amestecului în Grecia și Turcia. Replica americană a venit în formula strategiei geopolitice a CONTEINMENT-ului prin lansarea „doctrinei Truman”, în plan politic și a „planului Marshall”, în cel economic. Modelul geopolitic de răspuns la subversiunea rusească în Grecia și a cererilor teritoriale pe care Moscova le-a adresat Turciei, în iarna anilor 1946-1947, a fost însușit de factorii de decizie de la Casa Albă.
În dezbaterea din 27 februarie 1947, de la Casa Albă, privind modalitățile de stopare a intențiilor ofensive sovietice, subsecretarul de stat Dean Acheson declara: „Doar două mari puteri au rămas pe planetă (…) SUA și Uniunea Sovietică. Au ajuns într-o situație care își găsește asemănare doar în antichitate. O asemenea polarizare a puterii nu a mai existat pe pământ de când se înfruntau Roma și Cartagina. Pentru SUA luarea de măsuri pentru a sprijini statele amenințate de agresiunea comunistă (…) înseamnă asigurarea securității Statelor Unite, înseamnă asigurarea libertății înseși”. La rândul lui, președintele Truman afirma că „a venit momentul de a așeza în mod hotărât Statele Unite în tabăra și în fruntea lumii libere”.
Rezultatul a fost că „de la începutul anilor '50 – cum a constatat Mihail Gorbaciov în cadrul întâlnirilor din 2-3 decembrie 1989 de la bordul vasului <<Maxim Gorki>>, lângă insula Malta – suntem încercuiți de o rețea de baze militare. Peste cinci sute de mii de oameni, sute de avioane de luptă, puternice forțe navale staționează în aceste baze”.
Liderii de la Kremlin n-au înțeles la început esența, obiectivul strategiei geopolitice a CONTEINMENT-ului și crezând că americanii vor să se amestece în sfera lor de interes, au accelerat ritmul instalării unui socialism de tip stalinist pentru a obține controlul total în țările central și sud-est europene. Modelul sovietic a fost impus de Moscova în statele din sfera sa de influență cu brutalitate, fără ca Stalin să mai țină cont, în vreun fel, de opinia „blocului imperialist”.
Administrația Eisenhower, și în primul rând secretarul de stat John Dulles, a făcut o zgomotoasă campanie de condamnare a politicii CONTAINMENT-ului și a promovat o nouă doctrină: „ROLL-BACK AND LIBERATION” (refulare și eliberare). Când evenimentele din Ungaria au oferit SUA prilejul de a pune în practică această strategie, administrația americană s-a dovedit surprinsă și a ezitat, fapt ce i-a permis URSS să reprime mișcarea anticomunistă.
Europa centrală și de răsărit devenită, prin forța înțelegerilor cu Marile Puteri Occidentale, sfera de interes a Uniunii Sovietice, a urmat o traiectorie istorică în conformitate cu scenariile elaborate de Kremlin, dar și particulară, în raport cu evoluția Europei Occidentale.
Analistul J. L. Gladis susține că, în anii 1947-1948, Stalin avea șanse să mute „cortina de fier” rezultată după înțelegerile de la Teheran și Yalta fără să facă un efort deosebit. Nu a fost posibilă realizarea acestui scenariu geopolitic pentru Moscova deoarece i-au fost contrapuse scenarii, viziuni realiste și instituții din domeniul politic, economic și militar, respectiv: "Doctrina Truman", "Planul Marshall" și Organizația Atlanticului de Nord (NATO).
Moartea lui Stalin, în 1953, a marcat evident acțiunea URSS în câmpul geopolitic. Noul conducător, N.S. Hrusciov, a elaborat o strategie care, în esență, prevedea creșterea potențialului militar al Uniunii Sovietice, dinamizarea economiei sovietice pentru a fi atractivă ca model de dezvoltare pentru țările lumii a treia și ajutorarea luptei de eliberare de sub "jugul colonial și imperialist". În paralel, a inițiat o serie de acțiuni propagandistice și s-a asociat la unele demersuri politico-diplomatice ale țărilor occidentale, care vizau destinderea pentru a masca scopul strategic la scenariul prin care se urmărea impunerea "sistemului mondial al socialismului".
În 1955 Uniunea Sovietică a semnat Tratatul de Pace cu Austria și și-a retras trupele de ocupație ce staționau în această țară din 1945. În același an, Moscova a participat la Conferința de la Geneva, prima întrunire postbelică la vârf, organizată între cei Patru Mari. Delegația sovietică alcătuită din N. S. Hrușciov și M. Bulganin s-a întâlnit cu președintele D. Eisenhower și cu primii miniștri francez și britanic. Cu acest prilej, M. Bulganin a invocat dorința Uniunii Sovietice pentru rezolvarea marilor probleme internaționale și de a se încheia războiul rece. Toate acestea au pregătit strategia coexistenței pașnice, lansată de URSS.
În raportul secret prezentat la cel de-al XX-lea Congres al PCUS din anul 1956, N.S. Hrușciov a declarat că o confruntare între lumea capitalistă și cea socialistă nu era o necesitate, așa cum a proclamat-o Lenin în perioada de început a construcției socialiste.
Confruntarea dintre superputeri a continuat și nu a putut să fie împiedicată de războiul propagandistic și al declarațiilor de presă, deoarece în noile scenarii geopolitice și geostrategice elaborate la începutul deceniului șase al veacului al XX-lea deveniseră, între timp, elemente ale „câmpului de luptă” dintre competitorii la supremația mondială. Criza rachetelor sovietice din Cuba a fost un vârf al confruntării într-un scenariu geostrategic caracteristic perioadei de început a războiului rece dar, și un element al noului scenariu deoarece cele două superputeri "s-au înțeles", în cele din urmă, în ceea ce privește respectarea zonelor de influență.
După consumarea crizei rachetelor din Cuba, SUA și Uniunea Sovietică au acționat în așa fel din punct de vedere geopolitic, încât au evitat situația de a se afla față în față în spațiul unde își dispuneau interesele. Umilită în confruntarea cu SUA, fosta URSS, după înlăturarea lui N.S. Hrușciov, și-a concentrat toate forțele și mijloacele într-o cursă epuizantă de înarmare terestră, aeriană și navală. În următorii 8-10 ani, rușii au ajuns la paritate nucleară cu SUA.
În deceniul șapte, URSS a devenit nu numai o mare putere continentală, ci și una maritimă. Uniunea Sovietică a creat o flotă capabilă să înfrunte marina SUA în apele planetare considerate de cele două superputeri ca fiind de interes pentru a-și proteja fiecare propria zonă de influență Armata sa terestră depășea numeric forțele militare occidentale. Prin flota maritimă și forțele sale aeriene, inclusiv cele din spațiul cosmic, URSS a anulat avantajul geostrategic al SUA, care era oferit de vecinătatea Oceanelor Atlantic și Indian. Amiralul Garșcov a elaborat un scenariu geopolitic prin care Uniunea Sovietică și-a promovat expansiunea navală pentru a obține supremația și pe „Oceanul Planetar” și a elimina consecințele conteinment-ului S-a răspuns astfel la scenariul geopolitic american prin care s-a urmărit și reușit să se ocupe „rimland”-ul euroasiatic. Concepția sovietică prevedea o „încercuire” a „rimland”-ului printr-o vastă rețea de baze și puncte de sprijin terestre.
În esență, scenariul geopolitic sovietic avea la bază trei elemente: creșterea puterii militare în plan strategic pentru descurajarea SUA; revigorarea economiei sovietice care să poată face față excesivului cost al cursei înarmării și să devină totodată un magnet în disputa ideologică pentru țările lumii a treia; încurajarea "luptei de eliberare națională" din întreaga lume pentru a se realiza o alianță de facto între lumea a treia și Moscova. S-a urmărit astfel, și prin această stratagemă, străpungerea încercuirii „rimland”-ului euroasiatic, realizată de SUA.
Balanța puterii s-a înclinat, la un moment dat, în favoarea URSS atât din punct de vedere al mărimii arsenalului militar clasic și nuclear, cât și al controlului pe care aceasta îl avea în diferite puncte strategice de pe glob. Forțe militare și „specialiști” sovietici erau prezenți în Africa, Asia și America de Sud pe uscat în Oceanul Atlantic, Pacific, Indian, dar și în Marea Mediterană, punct strategic cheie în asigurarea căilor de comunicație ce leagă Orientul de Occident. URSS, în temeiul confirmării zonelor de influență, a obținut dreptul de a-și instala baze navale în Marea Adriatică, cu ieșire la Marea Mediterană, în schimbul unei mai largi mișcări a SUA în Orientul Mijlociu.
Doctrina Nixon lansată în Congresul SUA, la 18 februarie 1970, a permis Uniunii Sovietice o ofensivă globală în plan geopolitic la mijlocul deceniului opt. Nemaifiind descurajați de puterea strategică americană, sovieticii și-au amplasat trupe în Vietnam, Etiopia, Yemen, Orientul Mijlociu, Mozambic, Angola și în alte puncte strategice care amenințau direct interesele americane.
În Europa, politica sovietică dusă sub lozinca "Europa până la Urali" a încercat să creeze premizele îndepărtării SUA de pe continent. În fapt, și în această fază de destindere în plan geopolitic și geostrategic (sfârșitul deceniului șase și deceniul șapte), Europa a continuat să se găsească la periferia deciziei în sfera problemelor globale. La mijlocul deceniului opt, G. Orsells scria: "Eu cred că noi constatăm cu fiecare zi că Europa nu este participantă efectivă la politica mondială, că numeroase decizii sunt luate de alții pe deasupra capetelor statelor europene care sunt, fiecare în parte, neputincioase în fața problemelor pe care ar putea să le rezolve dacă ele ar fi unite".
Transformarea Uniunii Sovietice în putere planetară a atins punctul de creștere maximă în perioada Brejnev. Analiștii politici și geopoliticienii americani au căutat noi soluții pentru a reechilibra balanța geostrategică și geopolitică în raporturile SUA. – URSS.
Din multitudinea de soluții, două s-au detașat prin originalitatea elementelor care le alcătuiau, ca și prin scopurile urmărite. Henry Kissinger, fost consilier al președintelui R. Nixon pentru probleme de securitate și apoi secretar de stat al SUA, a elaborat un scenariu geopolitic ce avea la bază modelul Păcii din Westfalia. Potrivit acestei soluții, fiecare dintre superputeri urma să-și păstreze sferele de interes. Situația urma să se stabilizeze prin încetinirea cursei înarmării de către URSS, ca urmare a unor acorduri și înțelegeri bilaterale.
Din această perspectivă, este de înțeles poziția pe care a avut-o SUA și aliații ei occidentali față de intervenția sovietică în Cehoslovacia. Occidentul rămâne în bloc-starturi la declarația comună a șefilor de state din Organizația Tratatului de la Varșovia – cu excepția României – din 1 iulie 1968, prin care se afirma că „frontiera socialismului a fost dusă în timpul celui de-al doilea război mondial în centrul Europei până la Elba și masivul Bohemian. Noi nu vom permite niciodată ca această cucerire istorică să fie pusă în discuție". La 21 august 1968 trupele Pactului de la Varșovia, cu excepția celor românești, invadează Cehoslovacia și restabilesc „ordinea socialistă” Occidentul s-a rezumat la o campanie de presă desfășurată în limite acceptabile pentru Moscova și la a deplânge neinspirata rezolvare a unui conflict regional din „familia comunistă”.
După invazie, Moscova își ajustează scenariul geopolitic prin care controla spațiul său de influență din Europa, lansând "Doctrina Brejnev" a suveranității limitate. Ideile de bază ale acestui scenariu au fost lansate de expertul în relații internaționale al ziarului „Pravda”, Serghei Kovalev, care într-un articol, din 26 septembrie 1968, afirma că „slăbirea oricăreia din verigile sistemului mondial al socialismului afectează direct toate țările socialiste, care nu pot rămâne indiferente. Fiecare partid comunist este responsabil nu numai în fața propriului popor, dar și în fața tuturor țărilor socialiste, a întregii mișcări socialiste". În noiembrie 1969, Brejnev a reiterat ideile de bază ale doctrinei suveranității limitate într-un discurs ținut în capitala Poloniei. În opinia liderului sovietic, toate țările socialiste trebuiau să se supună legilor generale ale marxism-leninismului. Orice abatere de la dogmă era considerată o trădare a principiilor marxiste și sovieticii se considerau îndreptățiți de a o corecta prin toate mijloacele, inclusiv forța. Această reacție dură a Moscovei față de încercarea liderilor comuniști din Cehoslovacia de a reforma regimul, ca și lansarea „Doctrinei Brejnev”, care întărea controlul sovietic asupra unei jumătăți din Europa, n-au zdruncinat convingerea administrației SUA că este posibilă încă o politică de destindere între Est și Vest.
În timpul guvernării lui R. Nixon s-au produs unele schimbări în relațiile dintre SUA și Uniunea Sovietică. În toamna anului 1969 au început tratativele în vederea limitării înarmărilor strategice, care în parte s-au finalizat cu ocazia vizitei președintelui american la Moscova (22-30 mai 1972). Au fost semnate: Documentul-cadru privind „Bazele relațiilor dintre URSS și SUA”, „Tratatul dintre URSS și SUA, cu privire la limitarea sistemelor de apărare antirachetă” și „Acordul provizoriu cu privire la unele măsuri în domeniul limitării armamentului strategic”.
În raportul său anual către Congresul SUA, președintele Nixon constata, în 1972, că voința sovieticilor de a ajunge la o înțelegere „indică intenții constructive în domeniul politic și strategic” și era convins că „progresele în limitarea armamentelor ar putea consolida ameliorarea relațiilor internaționale pe o scară mult mai largă”.
Concluziile lui Nixon au influențat derularea scenariului geopolitic care avea ca scop „îngrădirea” comunismului sovietic. Politica de destindere a micșorat „presiunea în politica de îngrădire” și a creat iluzia analiștilor americani că întărirea dominației sovietice asupra Europei Centrale și de Est este în interesul american. Adjunctul secretarului de stat Helmut Sonnenfeldt a susținut că „Europa de răsărit este în zona și în sfera de acțiune și interes a URSS.”.
În iunie 1973, liderul sovietic Leonid Ilici Brejnev a vizitat SUA, ocazie cu care au fost semnate alte importante documente între cele două superputeri: „Tratatul de preîntâmpinare a unui război nuclear” și „Principiile generale ale tratativelor cu privire la limitarea în continuare a înarmărilor strategice”. Acestea, în viziunea Washington-ului și a Moscovei, trebuiau să conducă la întărirea încrederii reciproce și a respectării intereselor pe care părțile le aveau în sferele de influență recunoscute.
Anul următor, cu prilejul celei de-a doua vizite a președintelui american la Moscova, a fost semnat „Acordul cu privire la limitarea exploziilor subterane cu arma nucleară”. Este cunoscut faptul că aceste acorduri n-au modificat esența scenariilor geopolitice după care cele două superputeri acționau în viața internațională pentru a-și atinge scopurile strategice. Rezultatele au fost extrem de modeste în ceea ce privește controlul armamentelor și stoparea acumulărilor în ceea ce privește arsenalul nuclear, deoarece s-a declanșat între superputeri competiția tehnologică.
Începând cu anii '70, atât SUA, cât și Uniunea Sovietică au adaptat la mijloacele lor de lovire cu destinație strategică, dispozitive purtătoare de încărcături nucleare multiple, independent dirijabile, apărându-și astfel fiecare, considerabilul potențial nuclear. Dacă până la apariția acestor mijloace o rachetă balistică intercontinentală putea transporta la țintă o singură încărcătură nucleară pentru a distruge un singur obiectiv militar, ulterior aceeași rachetă, dotată cu componente nucleare multiple, putea să lovească simultan 2-14 obiective situate la distanțe diferite. Tocmai această tehnologie a făcut posibilă începerea negocierilor și semnarea tratatelor SALT 1 și SALT 2, care prevedeau reducerea de către cele două superputeri a numărului de rachete și avioane cu rază de acțiune strategică. O singură rachetă de tip nou înlocuia patrusprezece din cele vechi, imprecise și cu o singură componentă nucleară de luptă.
Competiția tehnologică dintre superputeri privind modernizarea armamentului nuclear, ca și lupta în planul dezinformării și imagologiei nu puteau să nu aibă urmări asupra derulării scenariilor geopolitice potrivit cărora acestea, ca și alte state cu interes de mare putere, acționau în relațiile internaționale. S-a constatat, la mijlocul deceniului șapte, că ultrasofisticarea vectorilor de transport la țintă a încărcăturilor nucleare a devalorizat pur și simplu elementele considerate până atunci cheie într-un scenariu geopolitic: poziția pe glob – terestră sau maritimă; dimensiunea teritoriului și mărimea populației. Avantajul insularității pe care l-au avut de secole unele țări, ca de exemplu Anglia, a fost anulat de rachetele balistice intercontinentale care pot acționa de oriunde – fundul oceanelor, silozuri subterane, rampe mobile terestre sau din cosmos – în doar câteva minute.
Perfecționarea arsenalului militar nuclear și clasic, dar și avantajele pe care le-a creat pentru cele două superputeri bipolarismul au făcut ca acestea să nu se confrunte direct. De aceea, chiar dacă se ajungea la conflucte ele erau transferate la periferie (Coreea, Cuba, Vietnam, Afganistan etc.) și primejdia unui război mondial a fost dacă nu exclusă, cel puțin extrem de redusă.
Aceste arme cu efecte apocaliptice i-au descurajat pe cei doi protagoniști ai epocii bipolarismului să declanșeze un conflict de proporții mondiale. Acest fapt i-a determinat pe unii analiști să afirme că „bombei atomice ar fi trebuit să i se confere premiul Nobel pentru pace”.
În Europa, superputerile s-au menajat reciproc, însă s-au confruntat direct în spațiile extraeuropene. Moscova a înțeles că scenariul geopolitic al CONTEINMENT-ului nu poate fi "spart" decât prin specularea șanselor pe care le oferă spațiile politice fost coloniale, așa-zisă Lume a treia. Intrarea sovieticilor în acest spațiu s-a făcut prin ceea ce analele diplomatice au consemnat ca fiind „săritura de broască” peste zidul îndiguirii. La 24 decembrie 1979 trupele sovietice au intervenit în Afganistan, declanșând o gravă criză în relațiile Moscova-Washington, cu implicații și consecințe mai mari decât războiul din Vietnam.
Uniunea Sovietică atingea astfel un obiectiv geostrategic și geopolitic urmărit de conducerea de la Moscova, indiferent de natura regimului politic, încă de la sfârșitul secolului al IX-lea. Rușii au înțeles, ca de altfel și americanii, importanța geopolitică a spațiului „islamo-petrolic”. Controlul acestui spațiu a devenit un câmp de confruntare acerbă pentru supremație în lume.
Reacția americană la „săritura de broască” a sovieticilor peste „digul încercuirii” în Afganistan a fost promptă și n-a mai semănat cu cea din perioada crizelor din Ungaria (1956) sau Cehoslovacia, așa cum s-au așteptat sovieticii. La 3 ianuarie 1980, J. Carter s-a adresat Congresului. Au fost suspendate dezbaterile privind acordul SALT II și de asemenea au fost anulate o serie de acorduri sovieto-americane. La sfârșitul lunii ianuarie a fost lansată „Doctrina Carter” care prevedea, în esență, intervenția SUA în orice regiune a lumii dacă interesele ei erau amenințate în acel loc.
Administrația Carter nu numai că a sprijinit rezistența afgană împotriva sovieticilor, dar a și lărgit „coaliția” de state care au sprijinit direct pe mujahedini. Amploarea și calitatea ajutorului a crescut în anii următori, astfel că SUA a reușit să înfunde URSS în „mlaștina” a ceea ce a fost echivalentul unui alt Vietnam. Foarte important pentru deznodământul confruntării Est-Vest a fost și faptul că SUA și-au convins partenerii din Europa Occidentală să accepte staționarea, începând cu 1983, a unui număr de 372 de rachete perfecționate.
Reluarea relațiilor diplomatice cu China, în ianuarie 1979, au permis Washingtonului să amplifice colaborarea cu Pekinul. Din 1980 cooperarea americano-chineză a atins o dimensiune strategică mai clară, consemnând acțiuni sesizabile nu numai în legătură cu Afganistanul, ci și cu alte probleme. În felul acesta URSS s-a văzut confruntată cu amenințarea geopolitică tot mai serioasă a unei contra-încercuiri.
Deceniul opt a adus schimbări radicale în logica și paradigma scenariilor geopolitice pe care analiștii americani le-au elaborat. A rezultat și un nou comportament al SUA în relațiile internaționale, un nou mod de a vedea și a trata „lupta” cu sistemul comunist. Administrația SUA a părăsit în acest moment strategia CONTEINMENT-ului care a avut drept paradigmă încercuirea URSS-ului.
Scenariul geopolitic care a adus Occidentului victoria în confruntarea cu Estul și a pus capăt războiului rece, a avut la bază o accelerare a cursei înarmărilor pentru dezechilibrarea raportului de putere, o modificare a doctrinei militare a SUA și un element nou: ofensiva, în plan ideologic și imagologic. În partea a doua a anilor '70, președintele Carter a declanșat campania sa pentru drepturile omului. Mai intâi în Europa de Est și apoi în Uniunea Sovietică.
La mijlocul anilor '80, Zbigniew Brzezinski a lansat un scenariu geopolitic care a fundamentat acțiunea SUA în planul relațiilor internaționale în conformitate cu o ierarhizare a intereselor sale și schimbarea centrului de greutate în ceea ce privește instrumentele pentru a obține controlul asupra Euroasiei. Din punct de vedere al intereselor americane, aceste priorități urmăresc: întărirea economică și militară a Europei Occidentale; promovarea unor relații strategice în formele care să ducă la o cooperare între SUA, China și Japonia; întărirea militară a statelor din Asia de sud-est și în flancul sudic al URSS; provocarea și menținerea unor "presiuni" interne în statele din Europa Centrală și de Est, ca și în interiorul URSS în direcția obținerii unei stări de toleranță politică și realizării unei diversități politice mai mari.
Administrația Reagan și Bush au înțeles perfect concluziile la care au ajuns analiștii și teoreticienii în domeniul relațiilor internaționale și al războiului. Într-o lume în care schimbările se succed cu viteze amețitoare, "soft power" care presupune cooperarea este mai important și acceptat de alte state decât "hard power", care presupune coerciția. Dacă un stat va reuși să acționeze în așa fel încât puterea sa va apărea altora legitimă, el va întâmpina mai puțină rezistență în a și-o impune. Dacă ideologia și cultura unui stat vor fi mai seducătoare, atunci ele vor fi acceptate de la sine. Sunt doar câteva din elementele care ilustrează diferența dintre "soft power și "hard power".
Din această perspectivă, nici atitudinea și nici comportamentul SUA în anii '80, în plan geopolitic nu s-au mai încadrat în tipare clasice. Centrul de greutate al acțiunilor a fost mutat de pe câmpul confruntărilor militare pe cel al luptei pentru drepturile omului și al înfăptuirii democrației pluraliste. Prin urmare, arma principală în confruntarea capitalism-socialism a devenit imaginea și cuvântul. La sfârșitul deceniului nouă, remarca Z. Brzezinski, baza puterii americane este, în cea mai mare parte, dominația pe piața mondială a comunicațiilor. 80 % din cuvintele și imaginile care circulă în lume provin din SUA.
Conducerea sovietică n-a reacționat adecvat la schimbările petrecute în scenariile geopolitice americane atât din cauza dogmatismului marxist, care și-a pus în mod evident amprenta pe studiul fenomenului politic contemporan, cât și datorită unor calcule eronate în politica internă. Judecând greșit situația internațională în deceniile opt și nouă, a forțat ofensiva dincolo de limitele acceptabile chiar și pentru cei mai toleranți dintre occidentali. La acestea s-au adăugat și erorile liderilor sovietici în politica internă, care au condus la încetinirea dezvoltării economice și la creșterea excesivă a birocrației și corupției în toate domeniile societății. Consumul incontrolabil al resurselor a făcut ca URSS să intre într-o fază de evoluție a imperiilor, pe care Paul Kenedy a numit-o supraextindere. Fostul lider sovietic Mihail Gorbaciov aprecia, în memoriile sale, că atunci când a ajuns în fruntea partidului comunist și a statului sovietic, „țara se găsea în mod evident la capătul puterilor. Mecanismele economice funcționau din ce în ce mai rău. Randamentul producției era în scădere. Cuceririle gândirii științifice și tehnice erau anulate de o economie birocratică”.
Epuizarea treptată a potențialului economic pentru a ține pasul cu americanii în ceea ce privește cantitatea, dar mai ales calitatea în competiția înarmărilor a influențat hotărâtor raporturile de putere dintre SUA și URSS. Creșterea prețului plătit de sovietici pentru a menține URSS-ul în fruntea ecuației de putere a dus la epuizare economică și la o alunecare a ei către zona „lumii a treia”
La mijlocul anilor '80, în Uniunea Sovietică a venit la putere o nouă conducere care a înțeles că mecanismul socialist a dus statul, în plan intern cât și extern, la faliment politic, economic și social. Mihail Gorbaciov și echipa sa și-au propus și au început să reformeze sistemul socialist pentru a obține în plan intern o evoluție "rezonabilă a organismului social orientat către interesele omului, o democrație preferată în toate privințele, iar în plan extern "o credibilitate concretă" din partea subiecților în arena internațională.
Mihail Gorbaciov a declanșat un amplu proces de reforme și mai ales reașezări, care au vizat reorganizarea sistemului politic prin limitarea prerogativelor partidului comunist, diminuarea puterii aparatului represiv și apariția unui stat de drept cu un sistem de reglări și echilibre.
Reformele interne incluse în sistemul politic din Uniunea Sovietică n-au condus, așa cum s-au așteptat inițiatorii lor, la revitalizarea, ci la o prăbușire a sa.
Disponibilitatea lui Gorbaciov de a tolera apariția mișcărilor reformatoare în unele țări din blocul sovietic – Polonia, Cehoslovacia și Ungaria – a condus la dispariția sentimentului de teamă de pericolul intervenției „fratelui mai mare”. O jumătate de secol, teama de intervenția sovietică a fost principalul obstacol în apariția mișcărilor de mase care să ducă la răsturnarea regimului. Deoarece sovieticii și-au făcut publice noile principii care guvernau, după 1985, relația Moscova – sateliți, obstacolul fricii a dispărut din țările blocului sovietic.
Unda de șoc a ”glasnostului” și a „perestroicii” a inflamat opoziția politică în toate țările est-europene, iar declarația liderului sovietic M. Gorbaciov făcută la Strasbourg, în vara anului 1989, prin care condamna doctrina suveranității limitate și intervenționismul, a dat undă verde reformatorilor din Europa de Est în eforturile lor de a ajunge la un sistem multipartidic și la o economie de piață. Dogma ireversibilității trecerii către comunism se prăbușise fără ca imensul arsenal militar sovietic să poată salva sistemul. Confuntarea geopolitică și geostrategică dintre Est și Vest se încheia cu victoria celui din urmă.
Imperiul sovietic, în profundă criză politică și economică, își retrage trupele din țările satelit deoarece costurile bazelor militare externe au devenit o povară greu de suportat pentru Moscova și nu mai exista nici o rațiune pentru continuarea protecției birocrațiilor comuniste împotriva mișcărilor social-politice care doreau schimbarea.
Speranțele echipei Gorbaciov de a menține țările est-europene în sfera de interes a Moscovei s-au năruit pe măsură ce acestea s-au desprins de URSS, care în final ea însăși a dispărut. Scenariile geopolitice și geostrategice conform cărora Occidentul a câștigat războiul rece în confruntarea cu estul comunist au fost mai realiste și eficiente decât ale Moscovei.
Scenariile și reflecțiile geopolitices-au dezvoltat, așa cum sublinia și Paul Claval, „la fromtierele geostrategiei nucleare, care joacă principalul rol pe scena mondială întimpul războiului rece. Ele sînt mai mult rodul gîndirii statelor majore militare sau a jurnaliștilor, care modelează mai ușor opinia publică, decît mediile universitare”. Principalul element al scenariilor geostrategice care au fost modelate atît în Est cît și în Vest pentru o posibilă confruntare era descurajarea militară,strategiile militare erau avute în vedere doar pentru o ultimă eventualitate.
Tema 2
EVOLUȚII GOPOLITICE ÎN LUME DUPĂ ÎNCHEIEREA RĂZBOIULUI RECE
Supraevaluate de unii analiști și oameni politici, contestate de alții, consecințele pe care le-a avut asupra fenomenului politic din spațiul euroatlantic, terminarea războiului rece au fost profunde și de durată. Au fost compromise total ideologia și sistemul comunist din estul Europei. URSS a renunțat la statutul de superputere și apoi s-a prăbușit prin implozie. A dispărut bipolarismul și odată cu el „echilibrul precar” și ordinea care a rezultat din confruntarea Est-Vest.
Spațiul euroatlantic a intrat într-o perioadă de tranziție profundă către o nouă arhitectură de securitate generată de mutațiile intervenite în raportul de putere.
Un personaj „cheie” în transformările produse pe arena vieții politice internaționale, Mihail Gorbaciov, despre care unii analiști afirmă că poate fi considerat „omul marilor erori strategice”, aprecia la sfârșitul anilor '80 că „Lumea este în pragul unor mutații radicale” și a sesizat faptul că „este vorba de o cotitură care privește sensul și scara istoriei„ deoarece „se pregătește o nouă civilizație”. Însă cum va arăta această nouă civilizație ? Care vor fi pilonii noii arhitecturi de securitate ? Cum se va defini Europa ? Care vor fi evoluțiile geopolitice în spațiul fostului imperiu sovietic și al zonei sale de influență ? Cum va influența dispariția bipolarismului geopolitica mondială, având în vedere mutațiile care survin în zona Pacificului ? Care vor fi relațiile dintre partenerii occidentali care au cîștigat războiul rece? Cum va evolua parteneriatul euroatlantic? etc.
La aceste întrebări și multe altele la fel de importante, în momentul încheierii războiului rece oamenii politici, dar și analiștii fenomenului politic contemporan n-au știut să răspundă pentru că au fost surprinși de amploarea și rapiditatea evenimentelor.Lumea intra într-o nouă eră și trebuia găsite soluții.SUA, puterea cîștigătoare a conflictului Est-Vest era cea mai preocupată.Brent Scowcroft, fost consilier pentru securitate națională atît în timpul Adminisrației Ford cît și în cea alui George Bush senior,își amintea peste ani că cele mai frecvente întrebari care se puneau, în acei ani la Casa Albă, erau care este viitorul NATO și ce formulă este potrivită pentru securitatea Europei după dispariția amenințării comunismului sovitic
Lumea bipolară apărută în Europa după 1945 a murit, dar nu urmând calea clasică prin război sau revoluție, ci prin uzura și implozia unui sistem hipercentralizat și de factură colectivistă. Europa se găsește, prin urmare, din nou în situația de a se modela în conformitate cu liniile unor scenarii geopolitice, pentru a-și găsi formula optimă de arhitectură a securității. De data aceasta polii de putere s-au multiplicat, viziunile s-au înmulțit și șansa de a se înfiripa o arhitectură unanim acceptată, paradoxal, a scăzut.
Schimbările s-au accelerat și, în acest context, capacitatea de a se controla „agenții” care pot provoca mari crize în plan politic, economic sau socio-spiritual a scăzut de asemenea. Asistăm nu numai la multiplicarea centrilor de putere, ci și la o manifestare asimetrică a subiecților în ecuația de putere. Puterea fiecărui pol în ecuație nu este exprimată în termeni clasici militari decât în parte, pentru că la aceasta se vor adăuga alte două dimensiuni: economică și tehnico-științifică.
Nașterea Europei unite este unul dintre cele mai revoluționare evenimente ale epocii noastre. Se constată că Uniunea Europeană este unică, ea nu este un stat federal ca Statele Unite ale Americii, pentru că țările membre Uniunii Europene rămân națiuni suverane independente. Uniunea Europeană nu este organizație interguvernamentală, cum este Organizația Națiunile Unite, deoarece țările membre își reunesc o parte a suveranității lor, obținând, în acest mod, o putere colectivă și o influență mondială pe care niciuna dintre ele nu ar putea să o atingă dacă ar acționa pe cont propriu. Destinul Europei și al lumii va depinde de aptitudinea polilor de putere de a coopera eficient în problemele globale cu care se confruntă societatea, cât și de capacitatea de armonizare a intereselor pe diferite spații. O eliminare a intereselor unuia sau a mai multor centre de putere va conduce la eșecul viitoarei arhitecturi de securitate pe continent indiferent de cât de generos ar părea scenariul geopolitic pe care aceasta s-a edificat.Nu considerente geopolitice rezultate din teama istorică a europenilor de posibila renaștere a imperialismului rusesc și formule de respingere a cooperării cu SUA trebuie să alcătuiască fermentul unificării europene.
Analiștii susțin că, pentru Europa, cel puțin trei "viziuni" sau formule de organizare au fost lansate și sunt mai mult sau mai puțin în competiție.
Fostul lider comunist de la Kremlin, Mihail Gorbaciov, a lansat la sfârșitul anilor '90 un proiect geopolitic al unei Case Comune Europene.
Cu prilejul unui miting desfășurat la Praga, în ziua de 10 aprilie 1987, M. Gorbaciov definea conceptul în acord cu realitățile din perioada de sfârșit al războiului rece: „Noțiunea casă europeană comună înseamnă în primul rând, cunoașterea unei anumite integralități, cu toate că este vorba despre state ce aparțin unor sisteme sociale diferite și fac parte din blocuri militar-politice opuse”. Cu toate că Mihail Gorbaciov a revenit asupra conceptului, n-a definit în termeni clari în ce constă această arhitectură de securitate pentru Europa. Nu putem ști cît de mult va fi fost influențat liderul de la Kremlin de ideile renăscutului proiect geopolitic al eurasianismului dar multe din ideile lansate pe piața politică de Mihail Gorbaciov se pliază pe principalele teze ale eurasianismului
Gorbaciov avea un imens capital de simpatie în Occident în perioada în care a permis popoarelor din fostul imperiu sovietic să se emancipeze și apoi să se elibereze de dominația comunistă. Din această perspectivă nu surprinde faptul că ideea unei Case Comune Europene din care să facă parte și spațiul fost sovietic n-a fost respinsă de unii oameni politici din Vest.
Primul ministru britanic la acea dată, Margaret Thatcher, de exemplu, în convorbirile pe care le-a purtat la Moscova, în aprilie 1987, cu liderul sovietic Mihail Gorbaciov, credea că un „cămin general-european” poate fi edificat dacă se continuă și amplifică procesul început la Helsinki în 1975. Fostul președinte francez Francois Mitterand era, la rândul lui, convins că „dacă ai imaginație, curaj intelectual, nu este greu să-ți închipui continentul european, toate țările aflate pe el ca o nouă comunitate legată prin relații noi, în cadrul căreia fiecare rămâne el însuși, dar toți colaborează în numele unor țeluri care coincid”.
De asemenea omul politic german, Willi Brandt vedea posibile, în aprilie 1988, o integrare europeană în domeniul economic și o deschidere a Europei Occidentale către Europa Răsăriteană. Manfred Brunner, fost șef de cabinet al comisarului german pe lângă Comunitatea Europeană, referindu-se la realizarea unei Uniuni Europene, afirma: „Uniunea Europeană creată pe baza tratatului de la Maastricht nu va putea deveni un stat nici centralizat, nici federal. Uniunea Europeană nu poate fi decât o confederație de state europene suverane”.
Zbigniew Brzezinski, fost consilier pe probleme de politică externă pentru Europa de Est al președintelui John F. Kennedy și apoi șef al Consiliului Securității Naționale în timpul administrației Carter, a făcut o amplă analiză scenariului geopolitic generic intitulat „Cămin european comun” în cadrul unei conferințe sovieto-americane pe tema „Schimbarea Europei: atitudinea americană și cea sovietică”, desfășurate la Moscova, în perioada 24-31 octombrie 1989.
El a arătat că, în Europa, șansa unei astfel de arhitecturi este reală numai dacă se va accepta ideea "că de acum înainte există interese geopolitice comune, dar nu și o ortodoxie ideologică comună". Z. Brzezinski era convins că un Cămin european comun nu poate să fie realizat fără participarea SUA și URSS, deoarece „Europa nu este o realitate geografică, ci – în primul rând – o realitate filozofică și culturală, ori Europa din această perspectivă include SUA și Uniunea Sovietică, în măsura în care ambele țări împărtășesc valori culturale și filozofice ce țin de civilizația europeană, de tradiția creștină”.
Renumitul politolog american arăta că, fără un efort minim de a se instituționaliza aceste principii, șansa de a se realiza structura și arhitectura Căminului european este ratată. Ori aici au început dificultățile care au condus, în cele din urmă, la abandonarea acestui proiect. Cele mai serioase dificultăți au fost cele economice, datorită decalajului mare în ceea ce privește dezvoltarea Europei în Vestul și Estul ei, cât și a procesului de tranziție către economia de piață, declanșat în fostele țări socialiste după prăbușirea regimurilor totalitare.
Nu lipsită de importanță în nerealizarea proiectului geopolitic amintit a fost apariția unei crize a echilibrului de putere în cadrul Europei Occidentale prin reunificarea germană și implozia fostului imperiu sovietic. După unificare, Germania nu s-a repliat asupra ei însăși și nu s-a "retras" din politica europeană, ci a declanșat o "ofensivă" politică în spațiul Europei Centrale, ceea ce a condus la schimbarea centrului de greutate al Comunității și împingerea lui către centrul continentului. În opinia lui Nicolae Anghel, „ofensiva germană conturează limpede un spațiu geopolitic de influență și control germane” deoarece „s-a implicat politic, diplomatic și (indirect) militar în sprijinul Croației și Sloveniei în războiul de secesiune din Iugoslavia”. De asemenea, statul german a preluat și „s-a inserat în fluxurile economice ale fostei RDG cu fostele țări socialiste, în special cu Ungaria și Republica Cehoslovacă”. Prăbușirea Uniunii Sovietice și încheierea războiului rece au determinat schimbări de atitudine față de Rusia în ecuația de putere. Rusia nu mai este un adversar. Care ar fi locul ei în acest Cămin european ? Al unui aliat, protejat sau dușman învins ?
În ciuda unei contraofensive rusești pe direcții strategice importante ea n-a convins marile puteri occidentale că poate să încapă în "Căminul comun european". Analiștii politici și experții ruși în relațiile internaționale constatau, într-un raport elaborat în anul 1994 accentuarea procesului scoaterii Rusiei din Europa și formarea între Rusia și Europa a unei zone de state independente, multe dintre ele nutrind sentimente nu dintre cele mai bune față de Federația Rusă.
Se mai constata, pe lângă faptul că Rusia nu intra în „calculele” unui Cămin comun european, că s-a înrăutățit, după 1989, și accesul ei la mările „calde” deschise. Pentru a ieși la aceste mări, statul rus a făcut eforturi deosebite de-a lungul istoriei sale. Această luptă a avut baze geopolitice clare și definite: toate fluviile principale ale Rusiei se varsă fie în Oceanul Înghețat de Nord, fie în Fundătura Caspicii. Fără ieșiri la „mările calde”, Rusia se sufocă în vastele spații continentale.
Analiștii ruși considerau, în acele zile, că apariția formelor instituționalizate de scoatere a Federației Ruse din Europa este o enormă greșeală din punct de vedere geopolitic, deoarece ea a ocupat din cele mai vechi timpuri „zona pivot”. Stăpânirea „zonei pivot” n-a însemnat, în opinia acestora, că Rusia a dominat asupra lumii, ci „înainte de toate a făcut-o pentru propria securitate și îndeplinind totodată, în mod intuitiv parcă rolul predestinat de a fi factor de echilibru în lumea noastră instabilă din punct de vedere geopolitic”. Aserțiunea ar putea fi relevantă pentru secolul al XIX-lea cînd asemenea idei aveau o largă audiență și cînd oamenii credeau că stăpînirea unei anumite regiuni geografice îți aduce un avantaj geostrategic. Analistul american Christopher J. Fettweis are dreptate cînd afirmă că „… a crede astăzi că asemenea aserțiuni mai pot opera în altă parte decît în cadrul discursului ideologic sau naționalist este o pură fantezie. Mai rău ea poate să să ne încurce în a vedea calea corectă în stabilirea politicii externe”
Astăzi este unanim acceptată ideea că revoluția tehnico-științifică a devalorizat acest model geopolitic lansat de Halford Mackinder și modernizat ulterior de discipolii săi. Nici modernizările schemei clasice propuse de John Collins nu ar constitui pentru oamenii politici europeni un raționament destul de atractiv pentru a se fi pus în aplicare proiectul geopolitic propus de Mihail Gorbaciov chiar dacă acesta aducea în discuție un avantaj – cel spațial – pe care Moscova îl avea în raport cu Europa Occidentală. John Collins, în studiul Military Space Forses; The Next 50 Years arăta că „puterea aeriană și puterea spațială au aruncat în desuetitudine ipotezele geopolitice ale începutului de secol”. Inclusiv teoria lui Mackinder „Spațiul ciscumterestru – afirmă J. Collins – încapsulează Pământul până la o altitudine de circa 50.000 mile”, iar acest fapt va fi cheia dominației militare de la jumătatea secolului al XXI-lea. În opinia lui:
Cine stăpânește spațiul circumterestru domnește peste Pământ.
Cine stăpânește Luna domnește peste spațiul circumterestru.
Cine stăpânește L4 și L5 domnește peste sistemul Terra – Luna.
L4 și L5 sunt punctele de librație lunare – locurile din spații unde atracția gravitațională a Lunii și cea a Pământului sunt exact egale. În teorie, bazele militare instalate acolo ar putea rămâne pe poziție timp foarte îndelungat, fără a avea nevoie de mult carburant. Ele ar putea fi echivalentul „terenurilor înalte” pentru „războinicii spațiali de mâine”.
Prin urmare și din această perspectivă formula geopolitică propusă de E.A. Pozdneakov sau varianta colegului său Alexandr Dugin pentru a justifica nevoia de sferă de influență a Rusiei este depășită. Credem că Federația Rusă nu poate fi ignorată sau eliminată din ecuația de putere într-o formulă sau alta de securitate a Europei dar nu în perspectiva afirmată de aceștia potrivit căreia „Cel ce deține controlul asupra Heartland-ului, acela dispune de mijlocul de control efectiv asupra politicii mondiale și, în primul rând, de mijlocul de a menține în lume echilibrul geopolitic și de forțe. Fără acesta din urmă este de neconceput o lume stabilă”.
Edgar Morin crede că schimbările care s-au produs în Europa după încheierea războiului rece impun regândirea arhitecturii continentului. Ea nu mai este, așa cum era cu patru secole în urmă, centrul lumii, ci a devenit un „fragment din Occident”. Lumii bipolare a războiului rece îi vor urma din ce în ce mai evident trei poli: America de Nord, Asia-Pacific, Europa. Însă față de cele două mase enorme riverane Pacificului, Europa, rămasă periferică, are, prin comparație, mărimea Elveției. În situația actuală, Europa este obligată, în opinia lui Edgar Morin, să parcurgă „două convertiri aparent contradictorii însă în fond complementare, una prin care să depășim Națiunea și alta care ne reduce la Provincie”. În acest fel, ea trebuie să se metamor-fozeze în același timp în „Meta-Națiune” și „Provincie” pentru a deveni o unitate cu o poli-identitate.
Președintele Partidului Popular European, Wilfried Martens, prin discursurile sale, propune și el un scenariu pentru realizarea „Statelor Unite ale Europei”, pornind de la depășirea „egoismului naționalist sau regionalist” și de la extinderea Comunității Europene spre est. Conturul acestei Europe unite este, în opinia lui Wilfried Martens, „de natură evolutivă, dar nu nedefinit de la Atlantic și până dincolo de Urali. Comunitatea nu are vocația să devină o structură de primire la scară continentală, pan-europeană, după modelul forumurilor politice multilaterale cum este Consiliul Europei sau Conferința pentru Cooperare și Securitate în Europa”.
Arhitectura propusă de W. Martens se bazează pe un raport de federalizare și nu de subordonare între ea și statele membre. Repartizarea competențelor între Uniune și statele membre va trebui să fie organizată pe baza principiului subsidiarității, ceea ce înseamnă că intervențiile Uniunii nu vor fi decât subsidiare în raport cu cele ale statelor și regiunilor.
După căderea Zidului Berlinului s-a constatat o disponibilitate fără precedent a tuturor națiunilor Europei de a găsi noi forme de cooperare în toate domeniile și de a se realiza o uniune politică, economică și spiritual-culturală. Au fost vehiculate, mai mult sau mai puțin, și alte modele: Europa cu geometrie variabilă; Europa cu ritmuri diferite; Europa cercurilor concentrice sau a sateliților gravitând în jurul unui centru. Astăzi Europa pare că încă nu și-a găsit formul optimă de exprimare a cadrului de funționalitate ca întreg în domeniul politic economic sau de securitate de moment ce Constituția europeană nu a găsit sprijinul popular în Franța
Regionalismul este, în opinia unor analiști politici și geopoliticieni, o alternativă și o soluție variabilă în elaborarea scenariilor și strategiilor care să fundamenteze noua arhitectură de securitate pe continentul european, după încheierea războiului rece. Teoria regiunilor etno-religioase, ideea unei Europe a regiunilor sau teoriile legate de cooperarea transfrontalieră au revenit în forță în analiza geopolitică și în discursul unor oameni politici. Grupul de analiză geopolitică de pe lângă revista "Herodote" consideră că noua arhitectură de securitate nu poate fi întemeiată pe formula „Europa națiunilor”, ci pe cea care pleacă de la o Europă a regiunilor fundamentată de Jean Fouéré în volumul l'Europe aux cent drapeaux, apărut la sfârșitul deceniului șapte.
Jean Fouéré, în scenariul său, pleacă de la ideea că, în evoluția sa, continentul european și-a fundamentat structura și arhitectura relațiilor dintre state pe trei modele. Primul a avut ca suport creștinismul, care a generat o structură spațială uniformă și a ființat între anii 800-1500 d.Chr. Renașterea a impus o arhitectură fondată pe statul-națiune, care din secolul al XVII-lea până la sfârșitul secolului al XX-lea și-a pierdut vitalitatea datorită faptului că statul-națiune a intrat în criză.
Cea de-a treia Europă, în concepția aceluiași Fouéré, este aceea a regiunilor. Această idee este prezentă de mai multă vreme în scrierile și dezbaterile de politică internațională ale analiștilor politici și geopoliticienilor.
În opinia unor specialiști, conceptul de "identitate regională" se referă la spații istorice și peisaje culturale suprapuse unei anumite regiuni „care, din punct de vedere geografic nu coincide întotdeauna cu actualele granițe ale unui stat”. O colectivitate poate să se identifice ca aparținând mai multor structuri teritoriale, după cum și într-o regiune pot coexista mai multe colectivități distincte din punct de vedere al apartenenței la o arie de spiritualitate și lingvistică.
Din această perspectivă există în teoriile geopolitice cel puțin trei tipuri de regiuni: etnică, transfrontalieră și particularizată de o pan-idee. De menționat că teoriile și înțelesul conceptului de regiune se schimbă în funcție de epocă și sunt supuse unor presiuni modelatoare. Presiunile modelatoare pot fi provocate de „stratificarea spațiului în centre și periferii” și de „zonele în care nu s-a stins niciodată nostalgia imperiilor”. Regiunea, ca unitate spațială ce cuprinde o etnie decupată dintr-un ansamblu statal clasic poate fi – în opinia acestor specialiști – o soluție pentru organizarea viitoare a continentului.
Din această perspectivă, în raport cu statul – națiune, în care guvernarea este prea complicată (administrație superbirocratizată, planificare deficitară; statute sociale și economice ce oprimă individul etc.), statul-regiune asigură individului posibilitatea participării în cunoștință de cauză la viața publică.
Wilfried Martens crede că o Europă comunitară nu se poate realiza pe statul-națiune, pe o federalizare a regiunilor, a „colectivităților locale”. „Colectivitățile locale – afirma W. Martens – sunt celulele democratice de bază”. Regiunea este, în opinia autorului amintit, „o prefigurare a acelei lumi în care – parafrazându-l pe Saint Simon – gestiunea oamenilor va înlocui administrarea lucrurilor”. Regionalizarea și modelul regionalismului au stat la baza unor scenarii geopolitice menite a umple vidul de securitate apărut în spațiul central, est și sud-est european după încheierea războiului rece.
Un scenariu pentru această regiune a continentului european a fost cel al neutralității. În elaborarea acestui scenariu s-a avut în vedere experiența Finlandei și Austriei ca state neutre aflate în imediata vecinătate a fostei URSS și posibilitatea garantării statutului de neutralitate de către organisme și organizațiile internaționale. Autorii acestui scenariu au motivat opțiunea prin menajarea susceptibilității Rusiei care a moștenit „teama” istorică de excludere din Europa. Reacția statelor vizate în acest scenariu – Polonia, Cehoslovacia – de respingere a unei atari soluții și cererea de aderare la NATO, a făcut ca modelul neutralității pentru Europa Centrală și de Est să-și piardă credibilitatea.
Extinderea NATO a fost nu numai un scenariu geopolitic unanim acceptat de statele din spațiul exterior al fostului Imperiu sovietic, ci și modelul care a început să fie transpus în practica realizării noii arhitecturi de securitate pe continentul european.
Statele din Europa Centrală de est, chiar și unele republici ex-sovietice, au cerut să facă parte integrantă din NATO, considerând că reformele în curs de desfășurare din aceste țări le apropie de sistemul de valori politice, morale și economice din Occident, dar și că prin aderarea la structura politico-militară nord-atlantică vor putea depăși riscurile de securitate manifeste în zonă. Acest scenariu a fost, constant, contestat de Rusia care vedea în extindere, dacă nu o amenințare, cel puțin o umilire și o excludere a ei din Europa.
Fără a recunoaște dreptul de veto al Rusiei asupra unei probleme interne a NATO – cum este extinderea – responsabilii alianței au căutat și au găsit unele soluții. La 27 mai 1997 șefii statelor din Alianța Nord-Atlantică și Boris Elțîn, președintele Federației Ruse, au semnat la Paris "Actul de bază al relațiilor cooperării și securității dintre Alianța Nord-Atlantică și Federația Rusă". Prin acest document, NATO se obliga să nu desfășoare armament nuclear pe teritoriul statelor ex-comuniste și să nu construiască infrastructură în apropiere de frontierele Federației Ruse. În același context s-a constituit și "Consiliul Permanent NATO – Rusia".
Percepția asupra rolului și locului NATO, instituție în modelarea viitoarei arhitecturi de securitate, este diferită. În opinia lui Javier Solana, aceasta trebuie să "pună pe rol un parteneriat puternic, stabil și durabil cu Rusia, incluzând un proces de cooperare și consultare asupra unui larg evantai de probleme legate de securitatea europeană, ca și solide mecanisme de consultare și legătură". În opinia generalului Lebed: "Acordul de lărgire a NATO este o a doua Ialtă dar … fără Rusia, prin care se stabilesc sferele de influență ale Statelor Unite și ale Alianței".Chiar și unii analiști în formule mai acceptabile au considerat acceptarea de catre liderii de la Kremlin a extinderii Alianței Nord Atlantice drept o înfrîngere. În termenii de corect politic cred că Moscova a avut înțelepciunea de a ceda în schimbul unor avantaje strategice și economice oferite de partenerii occidentali. Avea alte soluții?
Decizia luată la nivel înalt în cadrul NATO a fost ca, într-un prim val al integrării, tratativele să înceapă cu țările grupului „Vișegrad”, respectiv Cehia, Ungaria și Polonia. Criteriile care au stat la baza unei asemenea decizii au fost de natură tehnică (starea forțelor armate; controlul politic al armatei etc.), dar mai ales politică. Au prelevat considerațiile și motivațiile de ordin geopolitic și geostrategic ale SUA, cunoscut fiind faptul că poziția unor membri marcanți ai NATO – Franța și Italia – în legătură cu admiterea țărilor candidate în organizație a fost diferită față de cea a Washington-ului.
A doua extindere a NATO s-a făcut într-un cu totul alt mediu de securitate și alte coordonate geopolitice. Lumea se schimbă, supusă modificărilor impuse de fenomenul globalizării, fenomen caracterizat de multidimensionalitate, la nivel economic, politic, militar, social și cultural. Globalizarea însăși este supusă unor procese câteodată contradictorii: de la desființarea oricărui tip de bariere la protecționism îngust ori fundamentalisme.
Urmând aceeași tendință, amenințările și provocările din acest început de secol XXI au căpătat un caracter global, celor clasice adăugându-li-se noi valențe, apărând chiar amenințări și provocări, cum ar fiproliferarea armelor de distrugere în masă și terorismul, cu un pregnant caractertransnațional. Au loc violențe motivate de neînțelegeri etnice și religioase, aceasta nefiind o problemă nouă, dar care, astăzi, capătă o nouă dimensiune, prin asocierea cu prăbușirea structurilor economice tradiționale, în același timp cu extinderea economiei globale. La acestea se adaugă, în actualele modele de autoritate politică, majore disfuncționalități, generate de răspândirea tehnologiilor informaționale.
Asemenea violențe se pot extinde facil peste granițele unui stat, iar din aceasă perspectivă rolul și locul Alianța Nord Atlantică au crescut. În noile condiții ale mediului strategic securitate, NATO îndeplinește rolul de organizație politico-militară de securitate și apărare colectivă, care contribuie la pacea și stabilitatea spațiului euro-atlantic și a celui global, prin acțiuni militare și alte acțiuni de management al crizelor, în nume propriu sau sub egida ONU, ori în colaborare cu alte organisme internaționale de securitate. Organizația euro-atlantică, comunitate care va include, din 2004, un număr de 26 de state, unite prin hotărârea de a-și menține securitatea prin garanții comune și prin relații stabile cu alte țări, este, azi, iar în viitor va fi și mai mult, un actor de primă mărime al spațiului global de securitate.
Este tot mai evident că NATO se constituie, pe zi ce trece, într-un generator de securitate cu valențe globale. Stabilitatea din zona euro-atlantică își extinde aria de influență asupra celorlalte spații strategice, cuprinse adesea de tensiuni și conflicte numeroase, situații de criză, pericolul escaladării nucleare, al diseminării armelor de nimicire în masă, iar aplicarea prevederilor Conceptului Strategic al NATO de la Praga extinde aria de acțiune a Alianței, și cu aceasta securitatea, la alte spații. În actualul mediu de securitate formele instituționalizate în domeniu ale UE și ale NATO trebuie să colaboreze pentru a contracara aceleași tipuri de riscuri și amenințări.
Tema 3
DEZBATERI ȘI DISPUTE ÎN DEFINIREA LOCULUI ȘI ROLULUI GEOPOLITICII ȘI GEOSTRATEGIEI ÎN ANALIZA RELAȚIILOR INTERNATIONALE ÎN A DOUA PARTE A SECOLULUI XX
La începutul deceniului șase, în Germania și Franța au existat încercări de relansare a studiilor de geopolitică. Încercări temerare dacă ținem seama că această disciplină era considerată, atât în Est, cât și în Vest, un tip aparte de manifestare nazistă, ce a aparținut ideologiei fasciste și nu științelor sociale.
În Est, prin interdicția teoriei geopolitice în Uniunea Sovietică și țările satelite ei, se dorea să se facă uitată "marea operație geopolitică pusă la cale – în opinia lui Yves Lacoste – în vara anului 1939 de Germania și URSS, care și-au împărțit, în conformitate cu locul ce-l ocupa în ecuația de putere, continentul european".
Pe de altă parte, declanșarea războiului rece, în 1947 și constituirea celor două blocuri politico-militare care s-au înfruntat pe linia delimitată în Europa prin înțelegerile de la Ialta și Postdam au pus, în fapt, conducătorii celor două coaliții în situația să "proscrie" orice idee, orice reprezentare sau analiză, chiar teoretică, ce nu se încadra în confruntarea planetară a două lumi diferite – "lumea liberă", pe care partea adversă o numea capitalistă sau imperialistă și "lumea socialistă", denumită comunistă.
Națiunile care au aparținut de acum încolo la un bloc sau altul n-aveau voie să întreprindă ceva care să pună în pericol unitatea coaliției. Din această perspectivă, rivalitățile de interese pe spații și litigiile istorice privind unele teritorii în cazul unor state din cele două blocuri (Germania-Franța; Polonia-URSS; Cehoslovacia-Ungaria etc.) trebuiau să devină secundare în raport cu disputa planetară dintre cele două ideologii, sisteme și lumi cu valori fundamental diferite.
În aceste împrejurări, Kurt Vowinkel, fost colaborator al generalului Karl Haushofer, a reluat, în anul 1951, apariția publicației "Zeifschrift für Geopolitik" care își încetase activitatea în vara anului 1944. Rațiunea unui asemenea demers nu putea fi decât de ordin științific: înțelegerea și analiza fenomenului politic internațional pentru a se desluși tendințele și sensul evoluției relațiilor internaționale postbelice. Ralph J. Bunche nota în paginile primului număr al revistei că, după cel de-al doilea război mondial, "n-am obținut nici o securitate în lume, nici o eliberare de grave tensiuni, nici un veritabil program în ceea ce privește pacea", prin urmare se impunea să existe un instrument nu numai de observare, ci și de analiză a fenomenului politic de după cel de-al doilea război mondial.
În Franța, la jumătatea deceniului șase, Pierre Célérier a publicat lucrarea Géopolitique et géostrategie readucând astfel în actualitate o serie de teorii și idei geopolitice din perioada interbelică, în special viziunea lui Mackinder. În această lucrare, de exemplu, și el împarte lumea oarecum mecanic, în puteri terestre, care sunt "perturbatoare" și puteri maritime, mai atașate ideii de apărare a libertății.
Teoreticianul francez a evitat însă să se pronunțe asupra unei definiții a geopoliticii, dar considera că este necesară studierea relației ce se poate stabili între o situație politică și aria geografică în care aceasta este circumscrisă. Informațiile astfel obținute sunt utile națiunilor în fundamentarea deciziilor atât în timp de pace, cât și pe timp de război.
În aceeași perioadă, Jean Gottman readucea în discuție teza influențării politicii de către mediul geografic. Acesta a susținut că varietatea spațiului în care acționează statele conduce la diversificarea problemelor cu care ele se confruntă, uneori mergând până la afirmații evident exagerate. Credea, de exemplu, că "dacă omenirea ar fi locuit pe o planetă având suprafața netedă a unei bile de biliard, probabil n-ar fi fost confruntată cu probleme geopolitice".Fernand Braudel propune geoeconomia ca alternativă la studiul geopoliticii. Ipoteza de lucru propusă de Braudel pornește de la premiza că nu factorii geografici, culturali, ideologici, etnici, religioși,etc., sînt importanți ci realitatea pur economică în raportul ei cu spațiul.Pentru geoeconomie nu este important care popor locuiește pe un spațiu, care este istoria lui sau spiritualitatea sa .Important este dacă se găsește în centrul sau periferia deciziei economice
Peste Ocean, în 1956, un fost elev al lui N. Spykman, D.W.Mening aducea și el în discuție influența spațiului în politica mondială și lansa o perspectivă de abordare diferită de cea a înaintașului său. După el”criteriul geopolitic trebuie să țină cont, în mod deosebit de orientarea funcțională a populației și a statului și nu doar de atitudinea pur geografică a teritoriului față de uscat și mare”. Zece ani mai tîrziu un alt fost discipol al geopoliticeanului american, W. Kirk a publicat lucrarea Axa geografică a istorieicare îmbunătățea modelul clasic elaborat de Mackinder.
Paul Claval analizînd curentele geopolitice și geostrategice ale „epocii nucleare” ajunge la concluzia că a existat o geopolitică subvesivă a cărei teorie a alimentat modelul compotamental în arena internațională a „Lumii a Treia”. Statele care și-au obținut independența după cel da-al doile război mondial au încercat să-și impună influența constituind un „bloc al neutrilor”. Speranțele realizării unei politici care să contrabalanseze geopolitica marilor puteri au fost repede pierdute. Resursele de putere de care dispuneau statele ce alcătuiau așa zisa lume a treia au fost mult prea slabe pentru a se constitui într-un adevărat jucător strategic în arena internațională. Abordările teoretice din domeniul geopoliticii nu puteau să nu țină seama de aceste realități.
Unul dintre foarte cunoscuții teoriticeni ai relațiilor internaționale, Martin Wight, a combătut determinismul geografic. Considera ideile lui Mackinder și ale lui Mahan ca fiind pseudo-știință.În opinia lui geopolitica era „geografie politică s lumii studiată ca un instrument al militarismului expansionist” A folosit metoda comparativă din istoria politică a relațiilor internaționale pentru a se identifica schimbările produse în sistem pentru că afirma el cele două războaie mondiale nu au confirmat aserțiunile gînditorilor geopoliticii clasice.”Ideea unui model al puterii, afirma M.Wight, ne permite să facem generalizări asupra politicii internaționale în relație cu cadrul geografic.” .Atrăgea atenția astfel, fără să se implice consistent în disputa privind locul geopoliticii în cunoașterea fenomenului politico-militar internațional, că este necesară schimbarea de paradimă în cadrul acestei discipline. Trecerea de la determinismul geografic în înțelegerea politicii statelor la analiza raporturilor de putere și ineres al statelor într-un spațiu geografic.
Până la mijlocul anilor '80, abordările teoretice sau analizele geopolitice în spațiul public au fost cu totul întâmplătoare și foarte timide. Există opinii potrivit cărora scenarii geopolitice s-au elaborat în cancelariile marilor diplomați atât în Vest, cât și în Est, dar nu erau accesibile decât acelor persoane care luau decizii în politica externă a statelor. Ele au fost accesibile opiniei publice doar în momentul în care acestea nu mai prezentau interes pentru că erau depășite de evoluția vieții politice internaționale sau au fost înlocuite cu altele.
După anii '80, lumea analiștilor politici a fost confruntată cu fenomene politico-militare și economice extrem de complexe, care au necesitat nu numai alte abordări decât cele clasice, ci și instrumente noi. În afara problemelor de acum clasice, lumea s-a găsit în fața altor factori de risc, precum creșterea demografică necontrolabilă, distribuția inechitabilă și exploatarea irațională a resurselor, deteriorarea unor parametrii de importanță vitală ai mediului internațional. Aceștia au afectat sever conduita "actorilor politici" în planul relațiilor internaționale.
Implozia Imperiului sovietic și sfârșitul războiului rece au deschis, la nivelul unor spații continentale, mari zone de instabilitate și crize etnice, religioase sau politice. Scena internațională a fost dată peste cap.
Instrumentele geoplitice folosite de analiști în înțelegerea lumii bipolare nu mai erau adecvate pentru o bună apreciere a sensurilor scimbărilor care se produceau în lume după dispariția comunismului.Multiplicarea problemelor geoploitice necesita lărgirea și diversificarea studiilor de geopolitică.
Relațiile dintre Est și Vest trebuiau regîndite și după cum aveau să recunoască, mai tîrziu, unii lideri ai marilor puteri, implicați în evenimente n-a existat vreun plan sau scenariu. Acest fapt a fost confirmat, într-o emisiune televizată, la 16 februarie 1996, de George Bush, Margaret Thatcher,Francois Mitterand și Mihail Gorbaciov.
Cu acest prilej fostul președinte american,George Bush,își amintea că ,în momentul căderii Zidului Berlinului,el nu credea că liderii de la Kremlin vor lăsa să „le scape printre degete această bijuterie a coroanei care este Republica Democrată Germană”. Mihail Gorbaciov a confirmat cele spuse de fostul lider american punînd accelerarea evenimentelor pe seama „inrrării în scena istoriei a maselor”. Mediile academice dar și mass media aveau nevoie de explicații plauzibile și raționale. Revistele de geopolitice și lucrările care abordau subiecte de geostrategie au început să aibă o audiență mai mare.
Este cazul revistei de"geografie alternativă și combativă" – Hérodote apărută în Franța încă de la jumătatea decenilui opt a secolului trecut.Aceasta își propunea să continuie căutările în domeniul perfecționării instrumentelor de analiză în sfera relațiilor internaționale, și sa fie o alternativă la teoria geografiei politice. După ani de căutări și clarificări conceptuale, revista "Hérodote" s-a angajat, astfel, pe drumul abordărilor teoretice de geopolitică deoarece s-a observat că "jurnaliștii, juriștii, diplomații, economiștii, politicienii etc. fac apel la geopolitică tot mai des însă folosesc acest termen în funcție de preocupările lor și în majoritatea cazurilor nu-și fac probleme de complexitatea configurărilor și sensurilor pe care geopolitica la cuprinde".
Revista a găzduit în paginile sale analize consacrate cu predilecție spațiului euroatlantic, dar și altor zone unde interesele "actorilor mari" ai lumii contemporane s-au întâlnit și s-au confruntat. Zona Pacificului a devenit, în opinia multor specialiști, un spațiu decisiv al hărții geopolitice a lumii contemporane. Nu întâmplător "Hérodote" a consacrat Japoniei un număr în exclusivitate, analizând locul și rolul acestui stat în economia relațiilor internaționale actuale.
Problema raporturilor de putere și a conflictelor dintre state, a "invaziei" lumii occidentale de către populații din așa zisa lume a treia, consecința luptei pentru controlul unor spații, a preocupărilor privind noua arhitectură a continentului european sau problema raporturilor franco-germane și ruso-germane sunt doar câteva din abordările fenomenului geopolitic contemporan de către membrii Institutului Internațional de Geopolitică în paginile revistei "Géopolitique", care a început să apară din anul 1982.
Luciu Caracciola și M. Korinman, cunoscuți pentru studiile lor de geopolitică, au fost artizanii apariției revistei italiene de geopolitică "Limes", în care, pe lângă analizele geopolitice consacrate unor spații de criză – cum ar fi Balcanii, au fost abordate și probleme de teoria geopoliticii, în special cele legate de metode și tehnici de analiză geopolitică.
Aceste studii au condus la apariția unor noi interpretări în „scheme geopolitice” a realităților politico-militare care au apărut la nivel global sau regional ca urmare a încheierii războiului rece. Una dintre aceste scheme geopolitice care a făcut carieră mediatică în ultimii ani a fost elaborată de Samuel Huntington, director al Institutului de Cercetări Strategice "John Olin" de pe lîngă Universitatea din Harvard.
În eseul său Ciocnirea civilizațiilor arăta ca, dupa caderea regimurilor socialist-marxiste, problema politica centrala, in spatiul international si in special in Europa, va fi diferenta dintre civilizatii, si, in consecinta, posibila lor ciocnire. Europa, dupa prof. Huntington, este, potrivit faptelor si istoriei sale, divizata in doua tabere adverse: uneia ii apartin societatile care au ca ax comun al civilizatiei traditia religioasa romano-catolica si protestanta, iar celeilalte ii apartin societatile a caror civilizatie este formata potrivit traditiei bisericesti ortodoxe sau potrivit religiei Islamului.
Aceasta forma polarizata propusa de Huntigton a fost adoptata cu surprinzatoare usurinta si viteza atat de ziaristii si analistii presei americane si europene, cat si, in situatii caracteristice de practica politica, de anumite tari din Vest. In fosta Iugoslavie, ciocnirile armate national-religioase confirma in mod deosebit forma polarizata a lui Huntigton dar este o manifestare a unei particularități istorice care nu se mai confirmă în cazul unor societăți in criză din Asia centrală.El crede că lumea va evolua în „blocuri de civilizație” care se vor ciocni pentru supremație. Miza Occidentului este să nu permită unirea blocurilor de civilizație adverse într-o alianță continentală periculoasă pentru Occident
Un alt proiect geopolitic lansat în dezaterile de idei după caderea regimurilor comuniste a fost cel al profesorului de științe politice de la Universitatea George Mason, Francis Fukuyama. Lucrarea care l-a făcut celebru The End of History prezintă modul cum va arăta lumea după prăbușirea comunismului. Fukuyama crede că”La sfîrșitul secolului alXX-lea, combinația democrație liberală-capitalis s-a dovedit superioară oricărei alte alternative de sistem economic/politic, iar sursa superiorității este capacitatea acesteia de a satisface trebuințele primare ale naturii umane”Căderea URSS a însemnat căderea ultimului „bastion al iraționalismului” care a însemnat și „sfîrșitul istoriei” Lumea a intrat într-o nouă era cea a Pieței și a Democrației care să funcționeze rațional.
Analizînd această lume Barnett Thomas, profesor la Colegiul de Război al Forțelor Navale ale marinei SUA ajunge la conccluzia că este structurată binar. O parte funcțională, caracterizată prin existența regimurilor democratice, domnia legii prosperitate economică, securitate și stabilitate și o alta carcaterizată prin instabilitate, regimuri totalitare, corupție, sărăcie și instabilitate economică, politică și socială. Prima parte a lumii alcătuiește miezul/inima –„The Core”, și este alcătuită din state care au ca principală caracteristică furnizarea de securitate și bunăstare, cea de-a doua alcătuită din state care suferă în toate planurile: au economii neperformante, medii politice totalitare/oligarhii mafiote, categorii largi ale populației defavorizate, masa de recrutare pentru organizașiile teroriste. Această parte alcătuiește periferia/prăpasta –„The Gap”. Principala caracteristică a acestei părți este aceea de afurniza terorism și insecuritate.
The Core este alcătuit din SUA, UE, Federatia Rusă, mare parte din America Latină, Canada, Australia, Japonia Africa de Sud și o parte din Asia cea cu economii performante (poate China și India). The Gap cuprinde virtual pe toate celălalte state însă Barnett identifică mai degrabă regiuni de instabilitate cum ar fi: Balcanii, Caucaz și Asia Centrală, Orientul Mijlociu Asia de Sud-Est și aprape toată Africa.
Intre Core și Gap se găsesc alte state care fac legătura între cele două părți cu care SUA pot colabora:Brazilia, Mexic, Maroc, Algeria, Grecia, Turcia, Pakistan, Tailanda, Malaiezia, Filipine, Indonezia. Acestea alcătuiesc ceea ce autorul denumeste „Seam States”.
Barnett crede că pe măsură ce globalizarea se adîncește cele două entități se vor opune unul altuia în mod natural. Pentru a ține sub control această lume rigidă și conservatoare/The Gap, The Core va trebui să reactioneze preventiv.
Desfășurarea războilui din Iraq s-ar încadra într-un asemenea scenariu geopolitic, care este logic și din anumite puncte de vedere seducător. Insă cred că el se încadrează perfect în logica mecanicismului geografico-determinist care a sedus multă lume de la Mackinder încoace și care a folosit mai mult la justificarea politicii statelor care se confruntau pentru supremație în Heartland, Rimland sau alte spații de interes!
Jean Thiriart și-a construit teoria sa geopolitică pe principiul marilor spații,dezvoltată pe la mijlocul secolului al XIX-lea El credea ca Europa nu are nici o șansă în confruntarea cu SUA dacă nu se unește cu URSS. Vedea posibil crearea unui stat care să se întindă de la Atlantic la Urali..Soarta acestui proiect n-a fost mai bună decît a celorlalte elaborate de Jean Pârvulescu și Robert Steukers
După căderea regimurilor comuniste în țările central și sud-est europene, studiile și publicațiile de geopolitică și-au făcut apariția în peisajul analizei politice, geopolitice și geoistorice. În România, Centrul de Istorie și Civilizație Europeană din Iași și Universitatea din București au editat, sub semnătura unor reputați istorici și geografi, Gh. Buzatu, I. E. Emandi, V.S. Cucu, în colaborare cu Ioan Saizu, un excelent volum de studii geopolitice, la care s-a făcut deseori referire în această lucrare.
Remarcăm pentru spațiul românesc revista "Strategii XXI", supliment al Buletinului științific al Academiei de Înalte Studii Militare și publicația "Euxin", revistă de sociologie, geopolitică și geoistorie editată de Institutul de Studii Sociocomportamentale și Geopolitice din București.
În paginile acestor publicații au fost consacrate spații largi analizei fenomenului geopolitic contemporan din zona euroatlantică și cea a fostei Uniuni Sovietice. Problemele integrării europene și euroatlantice, a făuririi unei noi arhitecturi de securitate, dimensiunea religioasă a fenomenului geopolitic contemporan, geopolitica unor organizații politico-ideologice sau problemele geoeconomiei actuale sunt doar câteva din aspectele fenomenului politic contemporan supuse analizei în paginile revistelor românești după 1989.
Sfârșitul războiului rece și evoluțiile pe care acesta le-a antrenat în sistemul relațiilor internaționale au determinat o relansare a preocupărilor pentru redefinirea geopoliticii aproape în toate statele lumii și la diversificare a perspectivelor de analiză a fenomenului geopolitic în raport cu analizele clasice.
În ceea ce privește conceptul de geopolitică, exprimările sunt foarte diversificate, mergând de la aproximări până la identificarea sau confundarea sa cu alte discipline, cum ar fi de exemplu geografia politică, geostrategia sau geoistoria.
Din multitudinea de definiții și descrieri ale geopoliticii nu ne vom opri asupra sensului dat geopoliticii în marile enciclopedii și dicționare, ci doar la cele care reflectă, în opinia noastră, în cea mai mare măsură esența acesteia. Aceasta în concepția lui Saul Cohen constă în "studierea relației care există între politica internațională și acele caracteristici ale mediului geografic care duc la dezvoltarea surselor de putere".Analistul american definește geopolitica drept o teorie a relațiilor spațiale și deci ca și Saul Cohen nu o vede ca pe o disciplină legată de determinismul geografic.
Hervé Couteau-Bégarie definește geopolitica drept studiul raporturilor între tot ce se referă la politică și configurațiile spațiale în care se desfășoară. Într-un mod asemănător definește geopolitica și Piérre Cellérier. În opinia acestuia, această disciplină trebuie să cerceteze relația dintre o situație politică și aria geografică în care este circumscrisă.
Încercând să descifreze sensul și esența geopoliticii, Cristian Daudel analizează geopolitica în raport cu geografia, geostrategia și alte discipline înrudite. De fapt, el consideră că scriitura geopolitică este compusă din "puțină istorie, puțină geografie, puțin din diverse aspecte ale actualității și din noutățile intelectuale, variate, dar cam mereu aceleași". Convins, în fapt, că fenomenele complexe ce guvernează relațiile internaționale pot fi studiate dacă există o veritabilă interdisciplinaritate și o gândire transdisciplinară, Daudel ia ca bază de analiză definiția dată de Pierre Gallois. Potrivit lui Gallois, geopolitica este o ramură a științelor care "realizează o nouă sinteză a istoriei, a spațiului teritorial, a resurselor morale și fizice ale unei comunități, care se situează astfel în ierarhia puterilor, în locul pe care îl ocupă sau mai curând în locul asigurat de meritele sale". În raport cu geografia și geostrategia, geopolitica are ca obiectiv să analizeze tot ceea ce se organizează într-o ierarhie de puteri, mai cu seamă politice și militare, dar și economice și culturale, statele și alianțele lor – destine și scopuri – în toate aspectele forței și ale evoluției ei, dreptului și ale aplicării lui. În concluzie, Daudel consideră că geopolitica are finalitate în analiza și cunoașterea "situației pe eșichierul mondial", în timp ce geografia își propune "conservarea și amenajarea teritoriului, iar geostrategia, elaborarea scenariilor de securitate și apărare".
Deși Ladis K.D. Kristof nu consideră geopolitica așa cum o face Frank Debié, o cartografie de propagandă, cu riscuri foarte grave prin existența pericolului dezinformării conducătorilor de către proprii lor experți, susține totuși că ea este "un ianus cu două fețe: pe de-o parte, este o ramură a politologiei care face un efort deliberat de a se apropia de depozitul de cunoștințe geografice în scopul de a adânci înțelegerea fenomenelor politice; pe de altă parte, este politică precum exersarea vizionarismului politic, care consultă în mod prudent pe geografi și hărțile lor cu scopul de a descoperi elemente ce ar putea facilita sau dimpotrivă împiedica realizarea unor scopuri politice".
Plasîndu-se în mod categoric în rindul celor care consideră geopolitica parte a relațiilor internaționale,Gerard Dussouy a făcut o distincție netă între doctrina geopolitică care poate servi , la un moment dat, drept suport de justificare a unei politici externe și teoria geopolitică.Analizînd evoluția studiilor de geopolitică ajunge la concluzia că a existat o adevărată „ceartă a paradigmelor” care nu s-a încheiat nici astăzi. In acest context al definirii și redefinirii geopoliticii Dussouy ajunge la concluzia ca aceasta este „o disciplină științifică menită să studieze contextualizarea actorilor în sistemul relațiilor internaționale”
Nevoia de reevaluare a conceptului de geopolitică, dar și de operaționalizare a instrumentelor cu care se operează în cadrul acestei discipline în analiza fenomenului politic contemporan este adusă în discuție și de Yves Lacoste într-o amplă introducere la Dicționarul geopolitic apărut în Franța, în anul 1993.
Analizând evoluția termenului de geopolitică din punct de vedere semantic, de la apariția sa și până astăzi, Yves Lacoste ajunge la concluzia că în scrierile jurnaliștilor, ca și în lucrările diferiților specialiști aceasta nu este considerată atât ca știință sau cunoaștere, cât acțiune, proiecție și strategie în domeniul relațiilor internaționale.
Această stare a geopoliticii percepută de Lacoste este dată de nevoia pe care o resimt liderii politici de a-și fundamenta și uneori justifica decizia în planul relațiilor internaționale, cât și în dezbaterile care au loc în opinia publică cu privire la rivalitățile de putere a diferiților actori pe/pentru un spațiu. Edificatoare sunt, în opinia specialistului francez, dezbaterile provocate în opinia publică de anexarea de către Iraq a Kuwaitului și apoi reacția ONU care a dus la declanșarea războiului din Golf. În aceste dezbateri se vehiculează opinii geopolitice care se înfruntă sau se confruntă. Lacoste afirma că opiniile geopolitice sunt reprezentări care, în funcție de sistemul de valori la care se raportează, pot fi mai mult sau mai puțin identice cu fenomenul geopolitic. Unele dintre acestea sunt "purtătoare de valori pozitive iar altele foarte negative, acestea aparțin, de regulă, inamicilor, vecinilor sau națiunii dominante într-un imperiu".
Evident, în opinia lui Lacoste, reprezentările geopolitice sunt date în interesul politic pe care îl au "actorii". Cu acest punct de vedere ne apropiem de ceea ce în perioada interbelică era "geopolitica – mit", reprezentată de geopolitica celui de-al treilea Reich, care își justifica politica sa de expansiune. Din acest motiv, Lacoste consideră că este necesară o metodă critică de analiză. Cea mai potrivită o consideră a fi analiza geografică, folosind reprezentările cartografice. De menționat că, și în acest caz, este nevoie de multă precauție deoarece fiecare poate veni cu o reprezentare cartografică a spațiului în cauză care să-i justifice revendicările sau drepturile.
Fenomenul geopolitic este identificat de teoreticianul și analistul francez cu situația geopolitică. "O situație geopolitică se definește, la un moment dat în evoluția istorică prin rivalitățile de putere de mai mare sau mai mică anvergură și prin raporturile între forțele care se găsesc pe diferite părți ale teritoriului în dispută". Yves Lacoste consideră că rivalitățile de putere se manifestă în primul rând între state mari sau mici care își dispută posesia sau controlul unor teritorii. Geopoliticianul francez este unul dintre puținii analiști care consideră că rivalitățile de putere se pot întâlni și în interiorul unor state. "Actorii" în acest caz pot fi entități etnice, religioase și chiar partide politice. Fără să dea o definiție a geopoliticii ca deomeniu al cunoașterii, deci ca teorie, Lacoste admite că aceasta constituie un nou domeniu de cercetare care necesită și noi instrumente de cercetare, fără a face și precizările de rigoare.
Deși nu consideră geopolitica o știință Gyula Csurgai ci un demers intelectual îi acordă acesteia statut de disciplină științifică în măsură să ajute la înțelegerea rivalităților de putere pe un spațiu. Se raliază perspectivei și modului de a ăntelege geopolitica analistului francez Yves Lacoste și crede că în primul rînd aceată disciplină trebuie să studieze rivalitățile de putere din interiorul statelor și apoi raporturile care intervin în mediul internațional între state si actori nonstatali. Consideră ca analiza în acest caz se face din triplă perspectivă; identificarea strategiilor ofensive sau defensive pentru controlul fizic al spațiului în dispută; prezentarea argumentelor politice din partea celor care sînt angajați în dispută și identificarea punctelor tari din argumentarea istorică.
În ultimul timp discuțiile despre impactul pe care auasupra geopoliticii globalizarea și internetul țin tot mai intense și aprinse. În relațiile internaționale apăre un fenomen nou. Lupta pentru supremație nu se mai dă pentru controlul sau acumularea de spații geografice, ca în secolul trecut. Confrunarea s-a muatat în spațiul virtual și al reprezentărilor sociale
După cadera regimului sovietic în Rusia a avut loc o adevărată resurecție a studiilor de geopolitică și geostrategie.Se apreciază că există mai multe curente de gîndire dar în principal disputa se dă între cei care consideră geopolitica un instrunent de analiză și cei care văd în aceasta un mijloc de remodelare a matricei identitare rusești după prăbușirea URSS.
Eurasianismul fiind noua ideologie care în opinia geopoliticienilor ruși trebuie să dea societății ruse fermentul care să coaguleze noua matrice identitară după colapsul ideologiei comuniste. Olga Koulieri, cercetător științific în cadrul Ministerului rus al apărării, subliniază că însuși președintele Vladimir Putin oscilează între „occidentalism” și „eurasianism”, iar unul dintre cei mai cunoscuți adepți ai euroasianismului Alexandr Dughin a beneficiat de un ajutor subbstanțial din partea unor ofițeri de la Academia Militară rusă.
Geopolitica rusă întruchipată de eurasianism promovează nostalgia imperială și încearcă să convingă elita politică actuală că destinul Moscovei este legat de „reconstituirea Marelui Spațiu, adică să întoarcă în sfera sa de influiență strategică, politică și economică întinderile eurasiatice pierdute,altfel ea se va băga cu forța într-o catastrofă nu numai pe sine, dar și popoarele care locuiesc pe Insula Mondială”. Dughin asemeni altor extremiști care folosesc discursul geopolitic pentru propaganda imperială manipulează cititorul printr-o pretinsă modernizare a „schemei geopolitice puterile continentle contra puterilor maritime”.
Încercând să-și apropie geopolitica din perspectivă istorică și epistemologică, E.A. Pozdneakov constata și el că "o definiție clară și exhaustivă a geopoliticii, care să satisfacă un cititor exigent și să ofere sensul științific strict în care trebuie înțeles acest domeniu", nu există. De aceea, după ce trece în revistă evoluția fenomenului și a principalelor abordări geopolitice în istorie, ajunge la concluzia că în interiorul geopoliticii există două curente destul de bine diferențiate: geopolitica doctrinar-normativă, în care putem include, fără rezerve, întreaga școală germană legată de numele lui Haushofer, și geopolitica estimativ-conceptuală. Aceasta din urmă este reprezentată, în opinia analistului rus, de Mackinder, Spykman, Cohen.
Fără să precizeze la care din direcții se referă, E. A. Pozdneakov consideră geopolitica "o știință care acordă principala atenție descoperirii și studierii posibilităților de folosire activă a factorilor de mediu de către aceasta în folosul securității militare, politice, economice și ecologice a statului". În opinia lui E. A. Pozdneakov, întreaga problematică a geopoliticii se focalizează asupra spațiului și în special asupra spațiului politic, deoarece "pe pământ nu au mai rămas spații, de fapt, goale, ele sunt fie ocupate, fie controlate de state, fie constituie obiectul disputei pentru controlul asupra lor".
Din această perspectivă, în analiza și înțelegerea fenomenului geopolitic contemporan, trei elemente sunt indispensabile cercetării: interesul național, raportul de forțe și frontierele. Viziunea analistului rus asupra elementelor cheie într-o analiză geopolitică nu este singulară. În anul 1995 a apărut în România o lucrare de proporții în care sunt analizate, în evoluție istorică, diferite concepții și viziuni asupra frontierei.
Abordând sociologia și geopolitica frontierei, profesorul Ilie Bădescu și tinerii săi colaboratori scot în evidență un lucru deosebit de important în ceea ce privește problematica spațiului în teoria geopolitică. Majoritatea analiștilor au abordat spațiul din perspectiva politicului, așa-zisul spațiu politic. Profesorul Ilie Bădescu și colaboratorii asociază acestui spațiu, pe care îl analizează atunci când tratează fenomenul frontierei politice, alte două tipuri de spații. Un spațiu spiritual care este abordat în ipostaza fenomenului religios, a impactului marilor religii asupra organizării politice în spațiul european, și în ipostaza de matrice culturală. O abordare cu totul specială a spațiului spiritual în analiza geopolitică o găsim în analiza "frontierei kominterniste", în care se identifică un spațiu matrice, de factură ideologică. Un alt tip de spațiu este cel economic, care este abordat oarecum disproporționat în raport cu importanța sa în geopolitica de astăzi, dar și în raport cu celelalte două tipuri de spații. Analiza frontierei economice este deosebit de riguroasă, dar prea restrânsă în economia lucrării.
O abordare prospectivă a geopoliticii, cum însuși autorul o afirmă, o face Sergiu Tămaș. În opinia sa, "geopolitica de astăzi se impune atenției oamenilor politici, specialiștilor și maselor largi ale populației în principal din nevoia de a gândi lumea în totalitatea ei, din necesitatea de a o privi într-o manieră unitară". Acest lucru este posibil, avertizează Sergiu Tămaș, dacă geopolitica se menține departe de jocul politic și interesele acestuia. Teoria geopolitică va fi astfel capabilă să exploreze, cu un anumit grad de obiectivitate, evoluțiile geopolitice dintr-o zonă sau alta a lumii contemporane.
Convins că geopolitica poate fi considerată drept unul din instrumentele cele mai fine de înregistrare și măsurare a repartiției puterii pe suprafața globului și interesului pe care anumiți actori îl pot avea asupra unei anumite zone sau alteia, Sergiu Tămaș precizează și "indicatorii" de analiză: poziția geopolitică, interesul național, raportul de forțe, zona de fricțiune, sfera de interese, dar nu face o operaționalizare a conceptelor în sensul tehnic al analizei, S. Tămaș descrie pe larg importanța poziției geopolitice a unui stat, arătând că aceasta "se realizează în principal cu punctele sau regiunile de fricțiune ale marilor puteri", fără să facă o separare netă între poziția geopolitică, geografică sau geostrategică a unui stat și raporturile care se stabilesc între aceste trei poziții în analiza fenomenului politic contemporan. Excelent este surprins, ca importanță în analiza geopolitică, factorul de putere. Prin putere, Sergiu Tămaș înțelege capacitatea unui "actor", "de a modifica politica altor state prin constrângere, dominație și control, sau pe calea obținerii consensului și a consimțământului lui".
Locul și rolul unui stat în ecuația de putere dau măsură intensității interesului pe care acesta îl manifestă într-o zonă sau alta în raport cu un alt stat. În opinia lui Sergiu Tămaș, interesele în disputa geopolitică capătă caracter național. Problema este discutabilă deoarece istoria prezintă destule exemple când un stat ca actor al relațiilor internaționale, a intervenit în conflictele regionale sau mondiale fără ca interesul să fie al întregii națiuni.
Profesorii Paul Dobrescu și Alina Bârgoanu , de la Facultatea de Comunicare și Relatii Publice „David Ogilvy”, consideră că geopolitica poate să ofere modalitățile specifice de cunoaștere a evoluțiilor care au loc în mediul internațional. Dacă este concepută într-un mod echilibrat și inteligent, geopolitica poate oferi argumente care să stea la baza actului politic,dar ea nu trebuie să depășească limitele unei informări/expertize pentru decidentul politic. Cînd omul politic își justifică acțiune sau comportamentul în relațiile internaționale cu argumente din propaganda și doctrina geopolitică se pierde orice legătură cu teoria și expertiza geopolitică
Incursiunea în universul preocupărilor pentru teoria geopoliticii în timpul și mai ales după terminarea conflictului Est-Vest reliefează câteva aspecte cu caracter concluziv. În primul rând, redescoperirea geopoliticii și eforturile făcute pentru a-i reactualiza sensurile și defini esența s-au făcut din nevoia specialiștilor, și nu numai, de a-și mări suprafața de cunoaștere în analiza fenomenului politic contemporan. În al doilea rând, multitudinea unghiurilor și perspectivelor de abordare și înțelegere a fenomenului și a teoriei geopolitice arată că aceasta încă nu s-a constituit ca disciplină distinctă în "câmpul" disciplinelor sociale și politice, deși nu de puține ori a fost așezată în rândul științelor sociale. De aici decurge nevoia de a se defini conceptul în raport cu alte discipline înrudite – istoria, sociologia, politologia, economia etc. – de a i se preciza obiectul de studiu și mai ales instrumentele utilizate în analiza fenomenului geopolitic. Numai atunci finalitățile demersului teoretic sau practic-aplicativ în geopolitică vor fi coerente și nu vor putea fi speculate în interes politic, propagandistic sau ideologic de către un "actor" sau altul al relațiilor internaționale.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Politici, Strategii Si Management In Domeniul Frontiere Schengen (ID: 128987)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.