. Politici Publice Si Schimbarea Institutionala

=== Teza de doctorat ===

CUPRINS

Lista figurilor și tabelelor

Introducere

Capitolul 1. Modernizarea administrației publice – bune practici, condiționalități și schimbare instituțională

1.1. Contextul conceptual european al modernizării administrațiilor publice

1.1.1. Un exemplu de „bună practică”: Marea Britanie

1.1.2. Modernizarea administrației publice în țările Europei continentale

1.1.3. Modernizarea administrației publice în țările foste comuniste

1.2. Modernizarea administrației publice și schimbarea instituțională

1.2.1. Variabila contextuală – reforma administrației la nivel european

1.2.2. Variabila autohtonă – Contextul instituțional

1.3. Implicațiile pentru o reformă a formulării politicilor publice în România

Capitolul 2. Schimbarea instituțională și procesul de tranziție

2.1. Instituții și schimbare instituțională – perspectiva neoinstituționalismului

2.2. Schimbarea instituțională în perioada de tranziție

2.3. Perspective teoretice asupra relației între statele membre și instituțiile Uniunii Europene

Capitolul 3. Instrumente teoretice pentru analiza alternativelor instituționale – relația principal agent, reglementarea, bugetarea –

3.1. Perspective teoretice asupra relației între membrii unei birocrații administrative și decidentul politic

3.1.1. Relația între membrii unei birocrații administrative și decidentul politic în perspectiva teoriei weberiene a birocrației

3.1.2. Relația între membrul unei birocrații administrative și decidentul politic în perspectiva teoriei alegerii raționale.

3.2. Modelul principal agent

3.2.1. Componentele modelului principal agent

3.2.2. Reducerea asimetriei informaționale

3

3.3. Reglementarea ca instrument al politicilor publice și schimb între reglementat și reglementator

3.3.1. Reglementarea ca instrument al politicilor publice

3.3.2. Reglementarea ca schimb

3.3.3. Determinanții instituționali în procesul de reglementare

3.4. Bugetarea și planificarea strategică

3.4.1. Modele de bugetare

3.4.2. Planificarea strategică

Capitolul 4. Schimbarea regulilor de formare a politicilor publice la nivel central – un caz pentru schimbare instituțională –

4.1. Reforma politicilor publice în România

4.2. Relația principal agent între Centrul Guvernului și ministerele de linie

4.3. Secretariatul General al Guvernului – funcții și atribuții

4.1.1. Documentele de politici publice

4.1.2. Planurile strategice

4.2. Avantajele și limitele soluției procedurale în privința elaborării politicilor publice la nivelul administrației publice centrale

Anexa 1

Anexa 2

Bibliografie

4

Lista figurilor și tabelelor

Figura 1 – Reforma măsurării performanței în țările Europei continentale; Figura 2 – Direcțiile reformei managementului performanței în țări OECD; Figura 3 – Procesul de bugetare și costuri de tranzacție;

Figura 4 – Tipurile de activități specifice funcției strategice respectiv de gestiune în cadrul ministerelor, agențiilor guvernamentale și Centrul Guvernului;

Figura 5 – Fluxul documentelor și rolul ministerelor în pregătirea actelor normative (conform reglementărilor, înainte de adoptarea procedurilor pentru formularea politicilor publice);
Figura 6 – Rolul ministerelor și documentul Propunere de Politici Publice (conform noilor proceduri pentru formularea politicilor);

Figura 7 – Asimetria informațională între Ședința de Guvern și ministerele de linie și rolul
SGG;

Anexa 1

Tabel 1 – Situația propunerilor de politici publice în anul 2006;

Tabel 2 – Situația propunerilor de politici publice elaborate în prima jumătate a anului 2007; Tabel 3 – Situația instrumentelor de prezentare și motivare prezentate în cadrul Ședinței pregătitoare în perioada ianuarie – iunie 2007;

Anexa 2

Tabel 4 – Elementele regimului de stimulente și a sistemului de monitorizare și control
conținute în procedurilor privind formularea politicilor publice la nivel central (CADI 2007).

5

Introducere

Începând cu data de 1 ianuarie 2007 România este membră a Uniunii Europene. Agenda
publică din ultimii ani a fost ocupată într-o proporție covârșitoare de subiecte legate de
respectarea de către România a condițiilor impuse de Uniunea Europeană pentru obținerea
acestui statut. Rapoartele de monitorizare ale Comisiei Europene au avut uneori efectele unor
barometre politice pentru formațiunile politice aflate la putere, prestația echipelor
guvernamentale fiind evaluată în funcție de natura aprecierilor formulate în aceste rapoarte.

Printre domeniile care au făcut subiectul acestei monitorizări s-a numărat și administrația
publică1. În special datorită recomandărilor formulate în aceste rapoarte, aceasta a fost supusă
unui proces de schimbare al cărui principal obiectiv l-a constituit îndeplinirea cerințelor
impuse de statutul de membru al Uniunii Europene. Spre deosebire de corpusul de
reglementări reprezentat de acquis-ul comunitar, la nivelul statelor membre ale Uniunii nu
există, în ceea ce privește administrația publică, un model unic de organizare și funcționare.
Acest fapt se datorează diferențelor între sistemele politice sau tradițiile administrative ale
acestor țări (Bouckaert și Pollitt 2000, Kassim et all 2000). Cu toate acestea, întărirea

capacității administrative a țărilor candidate2 a fost considerată o condiție pentru dobândirea statutului de membru al Uniunii. Fără un model de administrație impus de Uniunea Europeană, România s-a aflat practic, asemenea altor țări (Kassim et all, 2000), în situația de a alege unul din oferta existentă la nivelul statelor mai dezvoltate ale Uniunii.

În România, la fel ca în cazul majorității țărilor foste comuniste, reforma administrației
publice a întâmpinat dificultăți nu atât datorită lipsei de experiență în ceea ce privește inițierea
și dezvoltarea unor măsuri reformatoare, cât faptului că aceste reforme au fost determinate de
presiuni externe, ca urmare a adoptării obiectivului politic al aderării la Uniunea Europeană
(Goetz 2001, Radaelli 2004). Fiecare dintre țările foste comuniste a urmat traiectorii diferite
ale reformei, România începând prin a-și concentra acest efort în trei direcții: descentralizarea
administrativă, reforma funcției publice și reforma formulării politicilor publice.

1 În fiecare dintre rapoartele de țară, a fost semnalat stadiul reformei în ceea ce privește administrația publică (vezi în special rapoartele de monitorizare ale României din anii 2003, 2004, 2005, 2006).
2 Pentru țările candidate la statutul de membru, printre criteriile de aderare se numără și cel referitor la necesitatea creșterii capacității administrative (criteriul a fost adoptat la Madrid în cadrul adunării Consiliului European din decembrie 1995). Acestui criteriu i se adaugă cel referitor la capacitatea statelor candidate de a implementa acquis-ul comunitar ceea ce presupune, de asemenea, creșterea capacității administrative (criteriu formulat în iunie 2000 la adunarea Consiliului European de la Feira).

6

În contextul acestor cerințe externe, una dintre probleme generate de reformele inițiate în
țările din sud-estul Europei este legată de trecerea de la o administrație puternic centralizată,
caracterizată printr-o birocrație excesivă, la o administrație specifică statelor democratice.
Natura și ritmul de modernizare a administrației au fost însă diferite pentru fiecare dintre
aceste țări, de cele mai multe ori fiind determinate de efortul depus în vederea dobândirii
statutului de membru al unor strucuturi suprastatale de tipul Uniunii Europene sau NATO3.
Acestor condiții, de a căror realizare a depins integrarea formal/administrativă în clubul țărilor
dezvoltate ale Europei, sunt reprezentate de un set de obiective specifice a căror realizare a
fost monitorizată de organisme precum Comisia Europeană sau Banca Mondială (vezi Banca
Mondială, 2004). Dacă în cazul unor domenii realizarea condițiilor de aderare la Uniunea
Europeană a fost facilitată de existența unui acquis comunitar, în ceea ce privește
administrația acesta nu există4, condiționarea fiind mai degrabă legată de inițierea unui proces
de modernizare care să conducă la un grad de eficiență crescut al activităților administrației
publice. În aceste condiții, fiecare dintre țările Uniunii Europene a adoptat un model specific
de organizare și coordonare a administrației publice conform tradițiilor și practicilor existente
(vezi Bouchaert și Pollitt, 2000).

Din această perspectivă, principala provocare cu care s-a confruntat și se confruntă România este legată de identificarea și adoptarea unui model de dezvoltare a administrației publice care să răspundă cerințelor de eficiență impuse de Uniunea Europeană. Criteriul ce trebuie satisfăcut nu se referă strict la natura măsurilor luate ci la crearea unor mecanisme prin care elaborarea și implementarea politicilor publice, indiferent de conținutul lor, să conducă la creșterea capacității administrative.

Măsurile de reformă a administrației publice constituie reflexul unor transformări care
determină, în special în contextul aderării la Uniunea Europeană, o reconfigurare a
raporturilor între diferiți actori afectați în acest proces – Guvern, administrația publică,

președinție, Parlament5. Această reconfigurare presupune o rebalansare a puterilor în stat6 prin

3 Implicațiile sociale și economice ale procesului de aderare la Uniunea Europeană au fost mai complexe comparativ cu cele ale aderării la NATO. Procesul de aderare a fost asimilat efortului de îndeplinire a condiționalităților pentru dobândirea statutului de membru. Pentru obiectul acestei lucrări relevantă este condiționalitatea referitoare la creșterea capacității administrației publice din țările candidate. (vezi capitolul 1) 4 Modernizarea administrațiilor publice a fost realizată mai degrabă prin propagarea bunelor practici la nivelul statelor membre (vezi Knill și Lenshow, 2005).

5 Vezi, de pildă, diferitele perspective de înțelegere a rolului instituțiilor Uniunii Europene în raport cu statele membre propuse de interguvernamentalism (întărirea rolului executivelor la nivelul statelor membre datorită caracteristicilor procesului de difuzare a politicilor europene), funcționalism (difuzare orizontală a politicilor europene, cu acceptarea supremației instituțiilor UE) sau instituționalism (importanța acordată comitetelor, ca instrumente de control utilizate de statele membre asupra instituțiilor UE) (Börzel, 1999).

7

modificarea rolului guvernului în redistribuirea resurselor la nivelul societății (vezi Börzel, 1999), concomitent cu o reformulare a tipului de responsabilizare față de contribuabili (vezi Hix, 2005).

Implementarea unor măsuri asociate cu un proces de modernizare a adiministrației se poate dovedi, însă, insuficientă pentru democratizarea societăților acestor țări dacă nu sunt luate în considerare implicațiile acestor măsuri care prin natura modificărilor operate la nivelul constitutiv al instituțiilor statului ar putea depăși aria unor policy as usual. Într-o astfel de situație se impune o analiză mai detaliată a consecințelor unei schimbări care să contribuie la formularea unei viziuni integratoare asupra caracteristicilor cadrului de desfășurare a activităților administrației, indiferent de orientarea de principiu oferită de o putere politică sau alta. Acest proces de modernizare are loc concomitent cu desfășurarea activităților curente ale administrației ceea ce înseamnă că măsurile de reformă ar putea viza elemente deja conectate într-un context specific. Din această cauză priectarea și implementarea unor măsuri de modernizare s-ar putea dovedi extrem de laborioase și expuse unor rezultate incerte. Este posibil ca în aceste condiții, contextul în care se desfășoară schimbările de politici să devină mai influent decât coerența măsurilor propriu-zise inițiate.

„Reformele de politici publice sunt în mod simbolic procese de schimbare mediate care
pot fi înțelese doar dacă descoperim motivele acțiunilor ce ghidează eforturile de
simplificare a problemelor practice (…) afirmațiile referitoare la reformele de politici
publice sunt produse ale unor cadre de referință; ele sunt sistematic legate de presupoziții
care oferă standarde pentru evaluarea pretențiilor de cunoaștere.” (Dunn, apud

Bouchaert și Pollitt, 2000: 29)

Conform lui Dunn, indiferent de traiectoria acestui proces, alternativa7 instituțională aleasă
într-un proces de schimbare instituțională trebuie să răspundă unei configurații instituționale
în care să fie posibilă realizarea de prognoze cu privire la efectele unei anumite măsuri de
politici publice luate la nivelul unei organizații guvernamentale8. Capacitatea de previzionare
a acțiunilor guvernamentale, ca instrument de reducere a incertitudinii, oferită de alternativa
propusă include o viziune asupra tipului de raporturi care se stabilesc între guvern și

6 Această situație paradoxală nu este exclusiv o experiență românească, Polonia dar și alte țări din fostul bloc communist au cunoscut experimențe asemănătoare. Impunerea unor măsuri de întărire a statului printr-un set de reglementări de reformare a administrației publice a fost determinată de necesitatea creșterii calității procesului de luare a deciziilor precum și de tipurile de politici publice inițiate la nivelul instituțiilor guvernamentale (Jablonsky, 1996).

7 Alternativa propusă include atât o interpretare a „realității” prezente cât și o viziune despre cum ar trebui să arate această „realitate” (vezi cap. 1).

8 Indiferent de această configurație, obiectivul unei reconfigurări este și scăderea incertitudinii acțiunilor
guvernului (pentru o detaliere a acestei perspective vezi Tommaso et all, 2005 precum și capitolul 3 al acestei
lucrări).

8

administrația publică, administrația publică și contribuabil sau guvern și parlament
(Hammond și Knott, 1996). Chiar în condițiile unei formalizări a acestor raporturi – prin
prevederi formale constituționale – dimensiunea instituțională care subîntinde aceste

interacțiuni vizează mai degrabă realitatea actului guvernării decât asumarea normativă a unui model a cărui aplicare ar putea să nu se regăsească de facto în acțiunile curente ale actului guvernării. Din acest punct de vedere, dezvoltarea unei analize a politicilor publice se referă nu numai la discutarea fundamentelor ci și la evaluarea efectelor pe care o anumită politică publică le are în urma implementării acestora.

„Majoritatea demersurilor care au ajuns acum să se numească analiza politicilor nu se
referă la termenii și condițiile guvernământului <ca în secolul 17 și 18> (n.a.) ci la ceea
ce „guvernământul” ar trebui să facă. O alegere în politici nu înseamnă în mod necesar a
controla ceea ce se întâmplă în realitate. Politicile implementate de către guvern nu sunt
mai mult decât cuvinte pe hârtie. Din această cauză avem mereu probleme de
„implementare”. Ceea ce se întâmplă în lumea reală este cu totul altceva. Politicile pot fi
fundamentate pe concepții eronate iar, când se acționează conform lor, conduc la
consecințe diferite decât cele preconizate.” (V. Ostrom, 1989: xviii)

După cum afirmă și V. Ostrom, politicile publice nu sunt, într-un stadiu incipient al formulării
lor, mai mult decât vorbe pe hârtie. Rezultatele implementării ar putea fi diferite de cele
preconizate. Efectele impunerii unui cadru procedural ar putea fi determinate nu atât de
caracteristicile acestuia cât de cele ale mediului instituțional în care această impunere se
realizează. De configurația acestui mediu depinde capacitatea actorilor de a atinge un stadiu
de cooperare în urma interacțiunilor între ei ceea ce reprezintă principalul obiectiv al
reformei.

O modalitate de reducere a incertitudinii este reprezentată de formalizarea activităților
corespunzătoare actului guvernării. Demersul de formalizare a activităților de elaborare,
implementare și evaluare a politicilor publice desfășurate în cadrul administrației centrale,
este determinat, spre deosebire de alte măsuri de formalizare9, de cadrul de obținere a
acordului în ceea ce privește exercitarea unui control asupra fiecăreia dintre etapele specifice
procesului politicilor publice la nivel central. Eficacitatea unor măsuri de reconfigurare a
sistemului administrativ corespunzătoare acestui proces de formalizare este determinată nu
atât de caracterisiticile modelului adoptat cât de capacitatea noului sistem de a reflecta o
modalitate de obținere a acordului între actorii implicați în acest proces.

9 Un exemplu îl constituie, adoptarea formală de convenții procedurale de tipul sistemelor de numerotare sau
măsurare care reprezintă efecte ale unor înțelegeri prealabile între utilizatori. În acest sens, caracterisiticile
sistemului adoptat nu afectează regulile care guvernează procesul de obținere a acordului cu privire la
formalizare.

9

În ceea ce privește țările central și est-europene, acest demers s-a desfășurat concomitent cu
cel de îndeplinire a condițiilor de preaderare la Uniunea Europeană. Aceste țări s-au aflat în
situația de a răspunde la două provocări. Pe de-o parte, democratizarea administrației publice,
ca o condiție obligatorie pentru dobândirea statutului de membru al Uniunii Europene și, pe
de altă parte, creșterea performanței manageriale a administrațiilor publice. Datorită
desfășurării concomitente a acestor procese, de cele mai multe ori inițiativele corespunzătoare
au fost considerate identice, procesul de reformă a administrației fiind asociat cu procesul de
pregătire pentru aderarea la Uniunea Europeană. Această situație este cu atât mai explicabilă
cu cât o mare parte a efortului de îndeplinire a criteriilor de aderare a fost reprezentat de
inițierea unor politici publice a căror formulare și implementare necesitau trecerea prin filtrul
administrativ autohton. De multe ori, parcursul greoi urmat în implementarea acestor măsuri a
fost evitat sau atenuat prin utilizarea unor mecanisme, inclusiv administrative, prin care era
facilitată, în cadrul aparatului administrației publice, elaborarea și adoptarea unor măsuri10
legate de integrarea europeană.

Această suprapunere între inițiativele de reformare a administrației publice și procesul de aderare la Uniunea Europeană a fost resimțită în majoritatea țărilor recent aderate la Uniunea Europeană, evoluțiile ulterioare ale reformelor inițiate în perioada premergătoare aderării fiind edificatoare în acest sens. Obiectivul politic al aderării fiind atins, continuarea reformelor postaderare cunoaște traiectorii diferite în aceste țări, principalul interes fiind, în noile condiții, creșterea capacității de absorbție a fondurilor structurale (Banca Mondială, 2006). Având în vedere perspectiva unei schimbări de accent, în cadrul unei evaluări a măsurilor de reformă inițiate în perioada de preaderare, se poate dovedi utilă și o explorare a posibilelor consecințe pe care aceste măsuri ar putea să le aibă în perioada postaderare, când presiunea politică cu privire la implementarea măsurilor corespunzătoare îndeplinirii criteriilor de aderare ar putea să scadă simțitor.

Explorarea efectelor acestor măsuri în perioada postaderare în alte țări central și est-europene
se poate dovedi utilă în demersul de adoptare a unui anumit model de reformă pentru
România. Evaluarea consecințelor aplicării unui model de reformare trebuie să ia în

10 Cel mai cunoscut exemplu de soluție administrativă prin care este rezolvată, printre altele, problema coordonării politicilor cu impact asupra integrării este reprezentat de înființarea unui minister ca cel al integrării europene. Acesta a constituit unul din actorii principali în procesul de gestionare a integrării europene (ca măsură ilustrativă în acest sens este introducerea consilierilor de integrare la nivelul ministerelor, ca suport pentru internalizarea reglementărilor europene pe diverse domenii).

10

considerare nu atât coerența conceptuală a măsurilor inițiate sau atașamentul politic față de
caracterul anumitor măsuri, cât șansele de funcționare ale modelului adoptat în condițiile
inexistenței unui impuls politic de intensitatea celui care a susținut procesul de aderare. În
aceste condiții, un demers realist de reformare trebuie să fie consistent nu cu intenția de a
răspunde unor cerințe politice externe, ci cu acele obiective a căror realizare să fie sustenabilă,
în condițiile modificării presupozițiilor specifice administrației în care ele se doresc a fi
realizate.

Ca urmare a acestor dezvoltări, abordarea specifică politicilor publice, ca parte a științelor
politice, a cunoscut o dezvoltare particulară în ultimii ani în România și datorită interesului
crescut manifestat de opinia publică pentru rezultatele acțiunilor guvernului. Aceste acțiuni se
regăsesc și sub forma dezvoltării de programe destinate rezolvării problemelor de politici
publice aflate pe agenda publică. Fie că este vorba de asfaltarea străzilor sau de cota unică de
impozitare, de prețul la combustibil sau de privatizarea societăților comerciale cu capital
majoritar de stat, programele de politici publice sunt discutate și analizate din diverse unghiuri
și perspective. Astfel că, din ce în ce mai mult, interesul opiniei publice s-a orientat mai
degrabă către conținutul soluțiilor concrete înaintate de programele politice ale diferitelor
partide și mai puțin către contextul instituțional al implementării lor. Probleme cum sunt cele
legate de politicile fiscale, politicile din domeniul sănătății, educației sau muncii și protecției
sociale constituie numai câteva dintre subiectele care fac permanent obiectul dezbaterilor
publice.

Această tendință se reflectă și în literatura de specialitate emergentă care se întinde de la radiografieri din diferite perspective a evoluției întregii societăți românești postdecembriste (vezi Pasti 2006, Miroiu, Pasti și Codiță 1997, Vlăsceanu 2001) până la studii și lucrări științifice specializate care îmbogățesc spectrul abordărilor specifice politicilor publice (Vlăsceanu și Mărginean 2001; Mărginean 2003; Berevoiescu și Stănculescu 2003; Cace și Vlădescu 2003; Tesliuc et. all 2001). Principalele direcții în care literatura de specialitate s-a dezvoltat în România a urmărit fie lucrări introductive, cu un cuprinzător conținut teoretic (Miroiu 2001), metodologic și practic (Mungiu-Pippidi și Ioniță 2002, Miroiu et all 2001) fie rapoarte și documente de politici publice elaborate de diferite organizații neguvernamentale în urma unor cercetări concentrate pe studiul intervențiilor guvernamentale din diverse domenii (vezi SAR, Filia, IPP etc.). Principalele contribuții academice în acest sens au fost aduse în România fie din perspectivă sociologică (Pasti, 2006; Păunescu, 2006; Vlăsceanu, 2007), fie din cea a filosofiei politice (A. Miroiu, 2006).

11

Din categoria lucrărilor de specialitate care tratează subiecte de politici publice pot fi de
asemenea menționate numeroasele studii, analize și cercetări efectuate de diverse organizații
nonguvernamentale sau think-tank-uri11, a căror zonă de interes a fost orientată către probleme
specifice de politici publice. Aceste studii și analize descriu drumul parcurs de politicile
publice din momentul semnalării lor pe agenda publică și până când au ajuns pe agenda
instituțiilor publice, respectiv până în momentul în care rezultatele acțiunii lor au putut fi
identificate. Ele cuprind evaluări ale acestor inițiative, nu atât din punctul de vedere al
oportunității inițierii lor cât al efectelor pe care ar putea să le creeze în diferite orizonturi de
timp.

Acestor analize referitoare la activitatea desfășurată de diferitele organizații publice din cadrul
administrației li se poate adăuga un tip de așteptări formulate pe agenda publică în ceea ce
privește modul în care administrația publică ar trebui să acționeze pentru atingerea unui nivel
ridicat de performanță. Aceste așteptări sunt de cele mai multe ori legate de o creștere a
eficienței și eficacității acțiunii guvernamentale care vizează doar tangențial capacitatea
aparatului administrativ, interesul fiind orientat în principal asupra caracterului soluțiilor
identificate. Numeroasele restructurări, rearanjări sau reformulări ale structurii guvernului din
ultimii ani nu vizează, din acest punct de vedere, decât schimbări minore, de suprafață, de cele
mai multe ori din rațiuni politice, cu un impact redus asupra aparatului birocratic al
Guvernului (vezi rapoartele de țară realizate de Comisia Europeană în perioada de
preaderare). Politicile publice guvernamentale sunt analizate preponderent din punctul de
vedere al rezultatelor, procesul prin care sunt formulate, implementate și, uneori, evaluate
fiind asimilat unei succesiuni de activități a căror realizare, indiferent de natura lor, depinde
de respectarea unor proceduri administrative. Aceste proceduri, indiferent de puterea lor
juridică, fie că este vorba de regulamente de funcționare, ordine ale ministrului, hotărâri de
guvern sau legi, sunt cele care, într-un fel sau altul, asigură calitatea de a fi în slujba
interesului public prin conformitatea juridică. Privind din acest punct de vedere, politicile
publice sunt „bune” dacă cadrul de reglementare este „bun”, fără a fi luate în considerare
variabilele extrem de influente care pot interveni în cadrul procesului prin care politicile
publice sunt formulate, implementate și evaluate în cadrul administrației publice.

11 Printre altele menționez ONG-uri ca „Filia”, orientată în special către promovarea politicilor de gen,

Societatea Academică Română (SAR), Fundația pentru o Societate Deschisă sau Institutul pentru Politici Publice
(IPP) precum și alte organizații nonguvernamentale orientate pe diverse domenii. Aceste organizații au dezvoltat
studii și cercetări care oferă date, rezultate și concluzii care se referă la diverse programe de politici publice.

12

Drept consecință, analizele au vizat preponderent politicile publice ca rezultate respectiv din
punctul de vedere al impactului socio-economic al implementării acestora. Mecanismele
administrative prin care aceste rezultate sunt obținute precum și caracterul instrumentelor de
politici publice utilizate, la fel ca presupozițiile referitoare la rolul jucat de funcționarii publici
în formularea politicilor publice, au făcut prea puțin subiectul unor analize sistematice care să
urmărească modul în care este influențat caracterul procesului de elaborare și implementare a
politicilor publice guvernamentale. Lipsa unor astfel de analize, care nu se rezumă doar la
prezentări descriptive ale unor aparate administrative, decriptări ale unor reglementări
europene sau drumul urmat de o inițiativă prin hățișul de reglementări și proceduri, a
determinat un anumit gen de atitudine față de activitățile desfășurate în cadrul administrației
românești.

Așteptările opiniei publice în ceea ce privește caracterul acestor acțiuni s-au materializat sub
forma unor cerințe fie exagerate în ceea ce privește posibilitățile intervenției guvernamentale,
fie insuficient fundamentate prin lipsa informațiilor referitoare la mecanismele administrative
prin care politicile publice sunt formulate și implementate la nivelul Centrului Guvernului.
Procesul de formulare a politicilor publice la nivelul administrației publice din România este,
din acest punct de vedere, un proces despre care se știu foarte puține lucruri iar ceea ce se
întâmplă pe acest parcurs este subiectul unor presupuneri, speculații și deducții fundamentate
pe analiza rezultatelor implementării reglementărilor sau procedurilor și prea puțin pe una
dintre cele mai importante etape ale procesului politicilor publice și anume formularea.

După cum voi arăta în continuare, în funcție de caracterul politicilor publice inițiate, în fiecare
agenție guvernamentală12 cu atribuții în acest sens procesul de formulare se desfășoară în mod
diferit13, astfel că o analiză a acestuia în întregime ar putea fi una foarte laborioasă și nu face
obiectul acestei lucrări. Ceea ce însă prezintă în comun toate aceste agenții este modul în care
se raportează la Ședința de Guvern ca for de luare a deciziilor politice și de politici publice.
Din punct de vedere formal, orice echipă guvernamentală inițiază politici publice conform
unui program de guvernare care conține diferite direcții de acțiune ce urmează să fie
implementate odată ce a fost obținută puterea. Implementarea acestor măsuri este realizată și
prin intermediul instrumentelor formalizate oferite de structura organizațiilor administrației

12 Numesc agenție guvernamentală nu numai organizațiile care se află în subordinea Primului Ministru sau cele aflate în coordonarea unui minister dar și ministerele înseși la fel ca orice altă organizație aflată în organigrama Guvernului.

13 Vezi de pildă organigramele diferite ale ministerelor precum și cutumele administrative determinate de cultura
organizațională dezvoltată la nivelul acestor agenții. Mărimea (vezi Ministerul Transporturilor vs. Ministerul
Culturii), tipul de influență asupra caracterului politicilor publice guvernamentale (Ministerul Economiei și
Finanțelor vs Ministerul Educației) constituie câteva din elementele care influențează configurația acestei culturi
organizaționale.

13

publice. Pentru a putea păstra coerența acestor măsuri pe parcursul detalierii direcțiilor relativ
generale de acțiune formulate în programul de guvernare este necesară ajungerea la un acord
între diferiți actori implicați în procesul de formare a politicilor publice (decidenți politici,
membrii birocrației administrative, sindicate, agenți economici etc.). Obținerea acordului14, ca
rezultat al cooperării între acești actori, reprezintă obiectivul introducerii unor reguli și
proceduri, ca parte a unui cadru instituțional specific. Coerența și fiabilitatea procesului de
implementare a politicilor publice este determinat de capacitatea de a facilita cooperarea între
actorii amintiți mai sus. În cazul în care acest acord nu este obținut, încep să se creeze
premisele ca regulile și procedurile care au ca obiectiv obținerea și asigurarea cooperării să fie
pasibile de o schimbare corespunzătoare. Din acest motiv un proces de schimbare
instituțională nu se referă exclusiv la modificarea caracterului unor politici publice ci la
contextul formulării și implementării acestora. Atunci când acest context nu furnizează
cooperarea prin runde succesive de obținere a unor acorduri între actorii implicați atunci apar
premisele declanșării unui astfel de proces (vezi Schepsle, 2000, 1989). În aceste condiții,
performanța unui context instituțional specific este dată de capacitatea de furniza, prin
atingerea în urma unor runde repetate de negociere între actori a unor acorduri, cooperarea.
Contextul instituțional cuprinde și sistemul de formulare a politicilor publice la nivel central.
Performanța acestui sistem este măsurată în funcție de capacitatea de a furniza condițiile
cooperării între actorii implicați în procesul politicilor publice. Când acest sistem nu
furnizează cooperarea atunci fie devine prea rigid, fie sunt identificate variante alternative de
evitare a regulilor care îl susțin, în consecință un sistem informal dezvoltându-se împreună cu
premisele unui proces de schimbare (vezi Spiller și Tommasi, 2003).

În demersul de identificare a caracteristicilor configurației unui astfel de sistem, conform
abordării propuse în această lucrare, un prim pas este reprezentat de identificarea actorilor
implicați. Pentru a putea parcurge această etapă este necesară considerarea acestor actori ca
având preferințe și interese proprii care corespund unui tip de alegeri realizate în cadrul
sistemului. Recunoașterea raționalității instrumentale a acestora reprezintă un punct de plecare
în identificarea unui design instituțional care să permită cooperarea. Drept urmare, în cazul
unei abordări din această perspectivă, în procesul de formulare a politicilor publice la nivelul
unei agenții guvernamentale formalizarea activităților se realizează pe baza unor asumpții în
ceea ce privește nu atât rezultatele activității acestor agenții cât rolul jucat și preferințele
diferiților actori implicați (funcționarii publici sau decidenții politici). De natura acestor

14 Atingerea acordului nu înseamnă, în acest caz, obținerea unanimității ci lipsa tendinței de eludare sistematică a regulilor prin care se ajunge la o soluție comună.

14

asumpții depinde caracterul unor proceduri (rigid/flexibil) precum și tipul de organizare pe
care îl subîntind (centralizat/descentralizat). În aceste condiții modernizarea procesului de
formulare a politicilor publice pornește de la câteva probleme simple: În ce măsură
formalizarea formulării politicilor publice la nivelul unor agenții ale administrației publice
centrale, ca parte a procesului de modernizare, diferă de cutumele de formulare deja existente
la nivelul acestor agenții? Care sunt asumpțiile care fundamentează o astfel de inițiativă și în
ce măsură este corespunzătoare unui obiectiv de atingere a cooperării între actorii implicați în
procesul de formulare a politicilor publice la nivelul administrației publice? Care sunt
caracteristicile sistemului propus și costurile pe care le implică implementarea lui? Sunt
aceste costuri mai mari decât beneficiile? Cât de realist este importul de bune practici și care
este impactul asupra administrației? Poate constitui acest import motorul unei reforme? În ce
măsură un proces de reformă a formulării politicilor publice este expresia unei modernizări
reale a administrației publice având în vedere că ea a fost inițiată ca urmare a unor influențe
exogene (i.e. europene)? Având în vedere faptul că nu există un acquis comunitar în ceea ce
privește dezvoltarea capacității administrației publice, procesul de modernizare a acesteia
urmează parcursul obișnuit de implementare a unor politici, prin adoptarea de pe „raft” a unor
soluții considerate de bune practici, sau vizează modificări la nivel instituțional prin care se
asigură sustenabilitatea unui proces de reformă corespunzător?

S-ar putea argumenta că acest gen de întrebări eludează perspectiva în care administrația are
îndatoriri în calitate de „forță motrice” a dezvoltării societății românești. Această dezvoltare
devenind, în ultima vreme, sinonimă cu integrarea europeană, orice inițiativă care poartă
această siglă ar trebui considerată ca atare. Fără a nega acest lucru și în virtutea datoriei de a
sonda, în cea mai autentică abordare de politici publice, posibilele variante de rezolvare a unei
probleme, o analiză a ofertei europene în ceea ce privește reforma amintită mai sus are rolul
de a compara ceea ce am considerat că ar putea constitui fundamentul unei modernizări
autentice și ceea ce constituie fundamentul măsurilor sugerate de una sau alta dintre soluțiile
europene. Aceasta este bazată pe existența unor bune practici, standarde și indicatori de
calitate, propuse în cadrul diferitelor programe de asistență tehnică de care a beneficiat
Guvernul în ultimii ani.

Demersul adoptat în această lucrare ia în considerare faptul că data aderării la Uniunea
Europeană semnifică, pe lângă avantajele economice obținute în urma acestui eveniment, și
asumarea unui set de sarcini de către administrația românească care implică exercitarea

15

capacității de a formula politici publice. Dat fiind faptul că o parte din deciziile de politici publice vor cădea în sarcina instituțiilor europene, capacitatea de negociere în ceea ce privește aceste decizii va depinde de modul în care politicile publice sunt formulate și fundamentate în prealabil în cadrul administrației românești. Aceste politici trebuie să reflecte poziția României față de diferitele probleme de politici publice aflate pe agendă. Din această cauză se poate considera că, și în perspectiva calității de membru a Uniunii Europene, formularea politicilor publice este mai degrabă un subiect autohton decât unul european, fapt care impune o abordare corespunzătoare în această privință.

În această lucrare analizez modernizarea procesului de formulare a politicilor publice pornind nu de la impunerile europene exprimate sub forma condiționalităților, ci de la întrebări care vizează relația între cetățeanul român și administrația care îl reprezintă în structurile administrative ale Uniunii Europene. Din acest punct de vedere, analiza unei reforme în domeniu trebuie să înceapă cu întrebări referitoare nu la cum putem răspunde la cerințele și așteptările Uniunii Europene, ci la viziunea cu privire la caracteristicile și rolul administrației românești, inclusiv existența sau inexistența unui sistem de formulare a politicilor publice. În acest context, sprijinul acordat de Uniunea Europeană sub forma programelor de asistență tehnică în perioada de preaderare nu trebuie considerat ca o modalitate de obținere a unor soluții prefabricate ci mijloace de a formula problemele pe care, din cauza lipsei de experiență democratică, administrația românească nu a știut să și le pună.

Privind din această perspectivă, în această lucrare îmi propun să analizez cadrul alegerilor
unei alternative instituționale ca obiectiv al modernizării administrației publice românești. Voi
aduce în discuție abordarea politicilor publice ca fiind indisolubil legată de un set de concepte
și principii cu privire la administrația publică precum și la relația dintre alegători, membrii
unei birocrații administrative și decidenții politici. Prin aducerea în discuție a acestor
perspective, am ca scop identificarea modului în care se manifestă preferințele indivizilor în
cadrul administrației publice precum și tipul de relații care se stabilesc între aceștia, fie că se
află în poziția de membri permanenți ai unei birocrații (funcționari publici) fie de decidenți
politici aflați într-o poziție de manageri temporari ai unui birou. În contextul acestor relații,
obiectul activităților lor, printre care se numără și formularea politicilor publice, capătă sens
numai în contextul unei permanente negocieri care are ca scop identificarea modului optim de
promovare a propriilor preferințe. Între aceste preferințe, urmărirea interesului public nu
constituie regula ci doar o excepție sau un mijloc prin care, indirect, sunt promovate aceste
preferințe (vezi Niskanen, 1991). Această perspectivă asupra scopurilor și mijloacelor în

16

cadrul administrației poate oferi o imagine diferită asupra rolului unor reglementări sau a
procedurilor care guvernează activitatea în cadrul administrației publice din România. Astfel,
reglementarea este considerată expresie a unui schimb între reglementat și reglementator
(cazul utilităților publice este analizat în capitolul 3 al acestei lucrări). De asemenea,

modificarea modelului de formare a bugetului public implică modificări la nivel instituțional
ale căror costuri sunt analizate din perspectiva îmbunătățirii regimului tranzacțiilor între
diferiți actori implicați în procesul politicilor publice (capitolul 3). O inițiativă de reformare a
activităților de formulare a politicilor publice, ca parte a activităților desfășurate în cadrul
administrației publice, nu poate fi considerată separat de o modificare a aspectelor
organizatorice ale administrației în general sau a statutului funcționarului public. Dacă o astfel
de separație ar fi operată atunci structurile administrației publice, caracterul relației dintre
decidentul politic și birocrat sau a celei dintre aceștia si beneficiarul serviciilor sau bunurilor
furnizate de administrație sunt diferite de obiectul activității, preferințele și scopurile celor
care acționează în cadrul administrației. Separația între scopuri și mijloace este din acest
punct de vedere mai degrabă corespunzătoare viziunii clasice weberiene asupra birocrației
fără să creeze premisele unei schimbări reale, asimilată unui proces de modernizare.

În această lucrare voi aborda problema reconfigurării sistemului de formulare a politicilor
publice la nivelul administrației publice din România pornind de la premisa că eficacitatea
acestuia nu este determinată de succesul implementării unui anumit model de reformă ci de
facilitarea obținerii acordurilor între actorii implicați în procesul de formulare a politicilor
publice. Obiectivul lucrării este de a explora modul în care cadrul instituțional influențează
efectele implementării unor reguli. În cazul studiat în ultimul capitol al acestei lucrări, aceste
reguli se referă la formularea politicilor publice la nivelul central al administrației publice
românești.

Lucrarea este împărțită în patru capitole. În primul capitol arăt că traiectoria măsurilor de
modernizare a administrației publice în unele țări europene indică fluctuații în atingerea unor
performanțe în procesul de implementare. Aceste măsuri, revendicate în marea lor majoritate
de la preceptele noului management public (cazul de bună practică al modernizării

administrației publice din Marea Britanie), au fost determinate de atingerea unor obiective de
creștere a performanțelor activităților desfășurate în cadrul acestor administrații. În cazul
administrațiilor publice din țările foste comuniste, procesul de modernizare este determinat
preponderent exogen, prin impunerea unor condiționalități pentru atingerea obiectivului

17

aderării la Uniunea Europeană sau NATO. Aceste condiționalități influențează demersul de identificare a alternativelor instituționale care asigură cooperarea între actorii implicați în procesul de formare a politicilor publice la nivelul central al administrației publice. În final, voi formula un set de concluzii care susțin tratarea procesului de modernizare a administrației publice mai puțin ca o politică publică obișnuită ci mai degrabă ca parte a unui proces de schimbare instituțională în care alegerile între diferitele alternative sunt rezultatul unui proces de negociere între actorii implicați în acest proces și mai puțin efectul unor impuneri guvernamentale de genul celor promovate de noul management public.

În capitolul 2 tratez procesul de transformare instituțională corespunzător unui proces de
tranziție la democrație al țărilor foste comuniste, comparativ cu cel de îndeplinire a
condiționalităților impuse de aderarea la Uniunea Europeană sau cele care decurg din statutul
de membru. În prima parte a acestui capitol sunt prezentate principalele perspective teoretice
care se revendică de la neoinstituționalism: instituționalismul istoric, neoinstituționalismul
sociologic și instituționalismul alegerii raționale. În acest context, sunt prezentate principalele
elemente ale condiționalităților impuse de Uniunea Europeană țărilor candidate. Luând în
considerare schimbarea de statut, în continuare sunt tratate diferitele perspective teoretice
asupra relației instituționale între statele membre și Uniunea Europeană. Din punctul de
vedere al unei schimbări instituționale această relație influențează alegerile autohtone cu
privire la configurația acestor aranjamente. În scopul identificării unui cadru de evaluare a
alegerilor în ceea ce privește un proces de schimbare instituțională la nivel autohton sunt
prezentate principalele teorii referitoare la relația între statele membre și Uniunea Europeană.
În finalul acestui capitol, susțin că nivelul de performanță al aranjamentelor instituționale
identificate într-un proces de schimbare este direct proporțional cu gradul de reducere a
costurilor de tranzacție specifice interacțiunilor între actorii implicați în procesul de formare a
politicilor publice. Aceste costuri sunt determinate de regulile și aranjamentele specifice unui
context instituțional. În vederea identificării influenței pe care aceste costuri le pot avea
asupra performanței unui anumit cadru instituțional se impune identificarea unor instrumente
și presupoziții de analiză specifice.

În capitolul 3 urmăresc identificarea acestor instrumente. Acesta debutează cu descrierea
modelului clasic al organizării birocratice a administrației publice (Weber) căreia i se opune o
abordare din perspectiva teoriei alegerii raționale (Niskanen) a relației între decidenții politici
și membrii unei birocrații administrative. Păstrând premisele teoriei lui Niskanen asupra

18

birocrației, prezint principalele elemente ale modelului principal agent ca instrument de
analiză a relațiilor care se stabilesc la nivelul diferitelor agenții guvernamentale. În continuare
este analizat unul dintre principalele instrumente ale administrației publice reprezentat de
reglementare. Argumentez, în perspectiva neoinstiutuționalismului, că reglementarea este
subîntinsă de politicile publice. Utilizând exemplul reglementării utilităților publice, arăt că
reglementarea este expresia unui schimb între operatorii unor utilități publice și decidenții
politici aflați la conducerea unei agenții guvernamentale cu atribuții de reglementare.
Concluzionând, în finalul acestui capitol sunt prezentate următoarele presupoziții: 1)

Rezultatul activităților în cadrul administrației publice (i.e. de politici publice) reprezintă
consecința unui proces de negociere a termenilor unui contract care se stabilește între
decidenții politici și membrii unei birocrații administrative; 2) Reglementarea ca instrument al
politicilor publice reprezintă un schimb între reglementat și reglementator. Caracterisiticile
regulilor de formare a politicilor publice (rigiditate/flexibilitate) sunt determinate de

capacitatea cadrului instituțional de a furniza cooperarea între indivizi; 3) Eficacitatea

procesului de bugetare depinde nu atât de coerența modelului de bugetare propus cât de costurile de tranzacție pe care le presupune implementarea noului sistem. Cu cât rezultatele interacțiunilor între actorii politicilor publice sunt în noul context mai depărtate de o stare de cooperare cu atât costurile de tranzacție sunt mai ridicate. În ceea ce privește implementarea unui model de bugetare lipsa cooperării între actori influențează implementarea unui sistem de bugetare performant.

În ultimul capitol al lucrării voi utiliza aceste premise pentru a analiza regulile privitoare la un proces de formare a politicilor publice la nivelul administrației publice în România. În urma analizei, voi arăta că există o discrepanță între premisele teoretice asumate prin intermediul măsurilor de reformă a procesului de formulare a politicilor publice la nivel central și „disponibilitatea” instituțională a administrației publice din România în ceea ce privește adoptarea unei perspective de politici publice. În final sunt expuse câteva direcții de dezvoltare a unui demers de modernizare a procesului de formulare a politicilor publice la nivelul administrației publice centrale.

19

Capitolul 115

Modernizarea administrației publice

– bune practici, condiționalități și schimbare instituțională –

Rezumat:

În acest capitol arăt că traiectoria măsurilor de modernizare a administrației publice în unele țări
europene indică fluctuații în atingerea unor performanțe în procesul de implementare. Aceste măsuri,
revendicate în marea lor majoritate de la preceptele noului management public, au fost determinate
de atingerea unor obiective de creștere a performanțelor activităților desfășurate în cadrul acestor
administrații. Aceste fluctuații sunt determinate de diferențele între caracteristicile contextelor
instituționale ale țărilor în care aceste măsuri au fost inițiate. De asemenea, arăt că, la nivelul
statelor foste comuniste, procesul de modernizare este determinat preponderent exogen, prin
impunerea unor condiționalități pentru atingerea obiectivului aderării la o structură suprastatală de
de tipul Uniunii Europene. În a doua parte a capitolului abordez problema influenței acestor
condiționalități asupra demersurilor de modernizare a administrației publice în România, cu accent
asupra formulării politicilor publice la nivel central. În final, formulez un set de concluzii care susțin
tratarea procesului de modernizare a administrației publice mai puțin ca o politică publică as usual
ci, mai degrabă, ca parte a unui proces de schimbare instituțională în care alegerile diferitelor
alternative sunt rezultatul unui proces de negociere între actorii implicați în acest proces și mai puțin
efectul unor impuneri guvernamentale revendicate de la noul management public.

Ultimii ani au fost marcați, printre altele, de eforturile susținute ale administrației publice de a
se conforma cerințelor impuse de mult dorita aderare a României la Uniunea Europeană.
Acest deziderat național, cum a fost el denumit, îmbrățișat de majoritatea tendințelor politice
autohtone ale momentului, a fost însoțit și de încercarea de a crea premisele formării unei
culturi administrative moderne, europene în special, care să reușească să se compare prin
transparență, profesionalism și eficiență cu cele ale țărilor mai dezvoltate ale Uniunii
Europene. Măsuri ale acestor eforturi au fost relevate în principal (fiind și cele mai importante
din punct de vedere politic) de rapoartele de țară ale Comisiei Europene sau de cele ale Băncii
Mondiale, principalii finanțatori ai reformelor românești. Numeroși consultanți au fost plasați
în instituțiile administrației publice românești, având sarcina de a asista eforturile de reformă
prin identificarea de soluții prin care această modernizare forțată, contra timp, să fie realizată.
S-au elaborat strategii, planuri de accelerare a reformelor, au fost înființate adevărate echipe
de șoc în cadrul administrației care să reușească să schimbe „din mers” forma unei

administrații care se revendica încă de la birocrația comunistă.

15 Fragmente din acest capitol sunt publicate în lucrarea Politici Publice și Administrație Publică, edit. Florin Bondar, Ed. Polirom 2007, „Reforma formulării politicilor publice – între schimbarea premiselor și schimbarea presupozițiilor”, p. 90.

20

Aceste demersuri își pot dovedi utilitatea dacă prin consecințele pe care le produc la nivelul administrației, sunt create premisele unei creșteri a performanței acesteia. Aderarea formală a României la Uniunea Europeană poate fi, din acest punct de vedere, asociată cu o oportunitate, mai degrabă decât cu un obiectiv în sine. Datorită presiunii politice semnificative în ceea ce privește îndeplinirea criteriilor de aderare, schimbările din cadrul administrației au stat sub semnul predominant al atingerii obiectivului politic al aderării la Uniunea Europeană, fapt care a determinat considerarea reformei mai degrabă ca un obiectiv derivat din cel al aderării și mai puțin consecința dezvoltării abilității administrației publice românești de a rezolva probleme de politici publice.

Evenimentul dobândirii statutului de membru al Uniunii Europene lasă României obiectivul continuării reformelor începute, în condițiile în care intensitatea puterii spectrului, cu valoare de stimul, a rapoartelor de țară s-a modificat substanțial, chiar dacă el nu a dispărut complet. Viabilitatea acestor reforme poate fi măsurată așadar, urmărind evoluția pe care o vor avea măsurile luate, după ce puterea de stimulent politic pe care acest spectru a reprezentat-o ani de-a rândul a dispărut.

În acest context, două sunt tipurile de perspective care ar putea însoți implementarea
măsurilor inițiate în perioada de preaderare. Pe de-o parte, motorul reformei va fi întreținut
prin încercarea de a lega orice măsură luată la nivel național de recomandări, directive sau
reglementări formulate la nivelul Uniunii Europene, în acest fel spectrul raportului de țară va
fi înlocuit cu spectrul conformării la direcțiile impuse de Uniunea Europeană la care România
este membră. Existența sau inexistența unei „voințe politice” pentru continuarea reformei va fi
măsurată în funcție de conformarea sau neconformarea acesteia la ceea ce îndeobște, deja,
numim standarde europene. Această înlocuire ar putea fi cea mai plauzibilă din două puncte
de vedere. Pe de-o parte, ea s-a dovedit utilă până acum prin succesul dobândirii statutului de
membru și, pe de altă parte, este justificată și de eventualitatea pierderii sprijinului post-
aderare acordat României de Uniunea Europeană. Aceste elemente pot constitui în continuare
un stimulent suficient de consistent, pentru a asigura motorul politic al procesului de reformă.

Cel de-al doilea tip de perspectivă, care se poate manifesta concomitent cu primul, și în care
alege să se înscrie analiza desfășurată în această lucrare, acceptă ca punct de pornire un
fundament al reformei în care obiectivele legate de relația instituțional-administrativă cu
Uniunea Europeană sunt subîntinse de cele care poziționează relația între politicile publice și
administrație numai ca rezultat al unui raport contractual între guvernați și guvernanți. În

21

această perspectivă, e mai importantă identificarea politici publice ca fiind preponderent
expresia preferințelor constituenților administrației publice decât eficiența demersului de
asimilare din surse instituționale exogene a unor soluții prefabricate. Problema agregării unei
acțiuni colective formate la acest nivel constă în capacitatea de a regla caracteristicile relației
între ceea ce produce administrația și structurile acesteia, astfel încât orice demers să poată fi
cât mai ușor asociat cu expresia unei voințe politice corespunzătoare. În această perspectivă,
politicile publice nu sunt exclusiv apanajul administrației publice ci sunt considerate a fi
rezultatul agregării unei acțiuni colective, indiferent dacă aceasta ia sau nu forma unei
inițiative a administrației publice. Asocierea unei abordări de politici publice cu inițiativele
administrației publice este determinată, din acest punct de vedere, doar de efortul de a face cât
mai puțin dificilă responsabilizarea administrației publice, în ceea ce privește rezultatele
concrete ale activității sale, fără însă ca, în acest mod, politicile publice să fie asimilate
exclusiv administrației publice.

În aceste condiții, demersul de reformare a procesului politicilor publice nu se referă la reflexul administrativ al unor măsuri procedurale ci vizează abilitatea de a trasforma o acțiune colectivă în beneficii, chiar dacă această acțiune se coagulează la nivelul unei comunități, de exemplu, fără aplicarea unui stimulent guvernamental corespunzător. Încercarea de a promova cu mijlocele administrației publice o abordare de politici publice la nivelul unei astfel de comunități este un demers care, atunci când fixează reguli și norme procedurale, își poate pierde legitimitatea deoarece obiectivele a căror atingere a justificat inițial demersul administrativ pot fi atinse fără să fie necesară implicarea statului.

O astfel de modificare de accent plasează un demers de modernizare a procesului politicilor
publice, în special a mecanismelor decizionale de la nivelul administrației publice, nu în
perspectiva membrilor acesteia (atât la nivel politic cât și administrativ), ci din perspectiva
celor care o legitimează, și anume contribuabilii/alegătorii. Pentru aceștia ceea ce contează nu
este natura furnizorului dar mai ales calitatea serviciului. O reformă a administrației publice
care se dezvoltă în jurul valorilor de creștere a eficienței prin profesionalizare (noul

management public), nu modifică rolul administrației ci doar îi diversifică și întărește
mecanismele deja existente, fără ca, în acest fel, să fie garantată calitatea inițiativelor de
politici publice ale administrației publice (chiar în ciuda unor sisteme funcționale de măsurare
a performanței). Caracteristicile unei abordări de politici publice pot deveni sursa unui discurs
reformator la nivelul administrației publice deoarece modalitățile de justificare a intervențiilor
administrației publice trebuie adaptate la presiunile pieței, ale căror mecanisme nu permit
existența unui actor privilegiat și discreționar cum este statul, cu atât mai mult a unuia care

22

încearcă să rămân în mod artificial eficient. Astfel, în ciuda interesului pentru atingerea unor obiective de performanță la nivelul administrației publice prin eforturile de trecere la noul management public, direcțiile de implementare a acestei abordări se realizează utilizând aceleași mecansime birocratice care se doresc reformate. În aceste condiții, metodele și tehnicile asociate cu noul management public nu sunt corelate, atunci când sunt difuzate la nivelul structurilor administrației publice, cu o modificare a premiselor activității acesteia ci mai degrabă ca demersuri metodologice distincte, care pot funcționa independent de cadrul mai larg al unei schimbări instituționale.

Majoritatea acestor demersuri, asociate sau nu, în special în perioada post aderare, cu un
proces de integrare europeană au fost considerate parte a unui proces de „modernizare” (vezi
Rice, 1990). Transformările survenite în majoritatea țărilor foste comuniste au căpătat, prin
aria modificărilor operate, dimensiunile unei schimbări instituționale. Trecerea de la
economia comandată politic la cea de piață se desfășoară, în contextul unei reforme politice,
printr-o redimensionare a cadrului în care se formează și se iau deciziile colective. Această
transformare are loc prin schimbarea regulilor interacțiunii între structurile formale ale
statului și societății.

Redimensionarea cadrului formal decizional reprezintă, în aceste condiții, consecința unei
schimbări instituționale ale căror premise sunt anterioare oricărei modificări operate la acest
nivel. Aceste premise pot fi asociate în cazul țărilor din estul și centrul Europei cu două surse
de insatisfacții (Rose, 1992): Prima este reprezentată de rezultatele nesatisfăcătoare obținute
ca urmare a impunerii unor aranjamente instituționale specifice planificării centralizate a
economiei, în care lipsesc regulile de funcționare a unei economii de piață (nonmarket

economy). Cea de-a doua sursă este reprezentată de consecințele regimului autoritar de tip comunist în care distribuția resurselor se realizează pe criterii politice.

Cele două surse de insatisfacție determină un fenomen de schimbare instituțională care are ca
scop îmbunătățirea rezultatelor obținute din aranjamente instituționale corespunzătoare
(Hesse, 1993). În aceste coordonate, modelul contextului instituțional adoptat este determinat
de insatisfacțiile privind rezultatele aranjamentelor instituționale în care se desfășoară
schimburile între indivizi16 în perioada comunistă. Motivele inițierii unui proces de schimbare
sunt determinate de eșecul aranjamentului instituțional anterior de a asigura regulile care

16 Vezi analiza realizată de Tommasi referitoare la legătura între transformarea economică și indicatorii
schimbării instituționale (Tommasi et all, 2007). Analiza arată că schimbarea instituțională este ulterioară

dezvoltării economice în aceste țări, ceea ce ar putea constitui unul din punctele de pornire în demersul de identificare a alternativelor instituționale luate în considerare într-un proces de modernizare corespunzător.

23

facilitează schimburile între indivizi (controlul excesiv al statului, limitarea diferitelor drepturi etc.). Drept urmare schimbarea instituțională este orientată în primul rând către eliminarea acelor inconveniente care au determinat eșecul aranjamentului instituțional anterior.
Acestui gen de transformare, ale cărui coordonate au fost analizate în ultimii 15 ani nu atât din perspectiva fenomenului tranziției la economia de piață dar, de mai curând, și din perspectiva unui proces de integrare europeană îi corespunde o analiză a cadrului dezvoltării societăților foste comuniste aflate într-un demers de modernizare forțată.

Schimbarea instituțională la nivelul statelor Europei Centrale și de Est corespunde unui demers de modificare a regulilor și cadrului în care indivizii realizează alegeri în cadrul acestor state (Agh, 1993; Rose, 1992). În acest sens, alegerile între alternativele instituționale efectuate în cadrul unui proces de schimbare sunt determinate fie de caracterisiticile tipului de aranjament instituțional vizat, fie de coordonatele contextuale ale deciziilor luate (Benoit și Schiemann, 2001). Astfel, în timp ce dimensiunile unei schimbări instituționale sunt determinate de amploarea implicațiilor modificărilor regulilor jocului, luarea în considerare a contextelor politice în care aceste alegeri sunt efectuate afectează obținerea unor rezultate optimale ca urmare a adoptării unor aranjamente instituționale corespunzătoare. Succesul funcționării acestora depinde de obținerea acordului celor care urmează să se conformeze la noua ordine instituțională17. Atunci când acordul cu privire la elementele noii ordini instituționale nu ating masa critică necesară, dezvoltarea unui cadru instituțional corespunzător acestei ordini stagnează până când se impune alegerea unei alte alternative instituționale viabile (vezi Schepsle, 2000).

Preocuparea în procesul de schimbare a regulilor este legată, așadar, de stabilirea unei logici a
modului în care acestea conduc la rezultate avantajoase pentru cei care susțin, prin
conformare, perpetuarea acestor reguli. De vreme ce obiectivul schimbării este creșterea
bunăstării prin liberalizarea piețelor, regulile sunt modelate astfel încât să reflecte o concepție
despre modul în care piețele sunt protejate de intervenționismul discreționar al statului.
Analiza naturii intervenționiste a statului pornește de la rolul care pe care acesta îl joacă în
societate. Cât de mult, în ce fel și mai ales de ce statul trebuie să intervină pe piață rămâne, și
în condițiile unei treceri la economia de piață, obiect de interpretare, chiar și în contextul

17 Stimulentul politic al aderării la Uniunea Europeană sau NATO a motivat adoptarea unor aranjamente instituționale specifice unei organizări politice de tip liberal-democratic (Schimmelfennig, 2007). Atingerea unui echilibru instituțional ca urmare a acestui stimulent nu este, drept urmare, rezultatul unui proces repetitiv de negociere între actorii implicați într-un proces de schimbare instituțională, ci rezultatul unor decizii contextuale, desfășurate unilateral la nivel politic, fără parcurgerea unui proces de încercare și eroare corespunzător unei transformări instituționale de asemenea anvergură.

24

procesului de transformare instituțională prin care trec țările din centrul și estul Europei. Afirmația lui Coase cu privire la evoluția instituțională a acestor țări după colapsul sistemului comunist este edificatoare în acest sens:

„Valoarea includerii (…) factorilor instituționali în corpusul studiilor economice este evidentă acum, prin evenimentele recente din Europa de Est. Aceste țări foste comuniste sunt sfătuite să se îndrepte către economia de piață, iar liderii lor doresc acest lucru, dar fără instituțiile corespunzătoare nici un fel de economie de piață nu este posibilă. Dacă am ști mai multe despre propria noastră economie, am fi într-o măsură mai mare să dăm aceste sfaturi” (Coase, 2005) (trad. a.)

Cu toate acestea, schimbarea instituțională nu vizează politici specifice cât cadrul mai larg de reguli și coduri de comportament în care aceste alegeri de politici se desfășoară (Schepsle, 2001). Instituțiile se modifică în societățile post comuniste, concomitent cu alegerile de politici publice, ca urmare a angajamentelor politice efectuate (vezi și Benoit et all, 2002). Din acest motiv, procesul de schimbare instituțională s-a desfășurat, în unele din țările fost comuniste, sincopatic și nelinear, neclaritatea caracteristicilor cadrului instituțional, ambiguitatea regulilor precum și precaritatea mecanismelor de implementare și control creind dificultăți în identificarea unui parcurs al reformei instituționale.

În acest context apare întrebarea: în funcție de ce criterii asociem alegerile efectuate în țările
foste comuniste cu un proces de schimbare instituțională? De ce nu s-ar putea considera că
această ambiguitate este determinată exclusiv de incapacitatea de a face alegeri de politici
specifice și nu de costurile pe care le presupune un proces de reformulare a cadrului în care
aceste alegeri sunt efectuate? Incapacitatea de a formula politici nu determină necesar o
schimbare instituțională, în consecință, este posibil ca ceea ce poate fi interpretat ca o
schimbare instituțională să nu fie decât rezultatul unei schimbări în politicile adoptate18.

Pentru a putea răspunde la aceste întrebări trebuie identificate premisele unei schimbări
instituționale precum și factorii care o determină. Ce sunt instituțiile? Ce reprezintă și ce rol
au în raport cu alegerile efectuate de individ? Ce anume se modifică pe parcursul unui proces
de schimbare instituțională? Care sunt factorii care influențează această schimbare? Și,
probabil cel mai important, care sunt criteriile care determină alegerile realizate în acest
proces?

18 Separația între nivelul constituțional și cel operațional (vezi E. Ostrom, 2007) reprezentată în acest context de
alegerile de politici, respectiv de alegeri constituționale (reguli după care se desfășoară primele împreună cu cele
referitoare la alegerile colective), nu corespunde unei separații a tipurilor de alegeri efectuate de actorii raționali
implicați în procesul de schimbare instituțională, ci a tipurilor de reguli care fac obiectul alegerilor din acest
proces. În acest sens actorii pot efectua alegeri combinate care vizează toate aceste trei niveluri (vezi cap. 2).

25

Alegerile de politici se desfășoară într-un orizont de timp limitat iar așteptările în ceea ce privește rezultatele acestora sunt modelate în funcție de contextul alegerilor efectuate, precum și de posibilitatea realizării unei previziuni cu privire la natura acestor rezultate. Performanța societăților postcomuniste este determinată de capacitatea de a oferi un cadru instituțional în care elaborarea de strategii de obținere a unor rezultate să se realizeze în condițiile în care costurile pe care obținerea acestora le presupune să fie mai mici decât beneficiile obținute (Roller, 2005). Cu cât aceste costuri se dovedesc prea mari cu atât există mai multe motive pentru a considera că aranjamentele instituționale impuse fără parcurgerea unui proces de negociere corespunzător sunt nesatisfăcatoare, premisele unei schimbări instituționale fiind în acest fel create. Sustenabilitatea unei alternative instituționale precum și a unei politici publice nu poate fi obținută atunci când regulile conduc la obținerea unor rezultate prea îndepărtate de preferințele indivizilor. Modernizarea acestor societăți, înțeleasă ca demers de raționalizare a formelor de organizare în sensul extinderii sferei alegerilor individuale în detrimentul regulilor impuse exogen (vezi Olsen, 1997), este autentică atunci când corespunde unui proces de maturizare instituțională în care obiectivul este alegerea celor mai bune alternative în vederea obținerii unor rezultate sustenabile.

Atunci când factorul determinant al procesului de modernizare este indus exogen sub forma unor constrângeri, condiționalizări și recompense rezultatul unor măsuri corespunzătoare de reformă nu reflectă parcurgerea unor etape de dezvoltare ci doar decizii de conformare lipsite de un suport instituțional corespunzător.

După cum am arătat mai sus, schimbarea instituțională care caracterizează procesul de
democratizare a țărilor foste comuniste se manifestă prin modificări ale raporturilor între
guvern și parlament, administrație publică și guvern sau administrația publică și contribuabili.
Dintre aceste raporturi mă voi concentra în această lucrare asupra celor care se desfășoară în
zona determinată de relațiile între guvern, administrație și contribuabil.
Privind din perspectiva inițierii, în cazul țărilor foste comuniste, a unui proces de îmbunătățire
a raporturilor care se stabilesc la acest nivel, interesul de cercetare se concentrează către
identificarea condițiilor unui proces de modernizare, a cărui inițiere este determinată
preponderent de influența externă indusă de adoptarea unor modele de bună practică. În acest
sens, voi prezenta unul din exemplele de bună practică în ceea ce privește reformarea
administrației publice reprezentat de cazul Marii Britanii precum și câteva indicii cu privire la
influența instituțională asupra unora dintre rezultatele reformelor de modernizare a
administrațiilor publice în unele din statele Europei continentale. În continuare voi prezenta

26

principalele elemente ale condiționalităților impuse de Uniunea Europeană statelor candidate în procesul de preaderare în ceea ce privește reforma administrației publice. Dintre aceste elemente, cele asupra cărora mă voi concentra sunt legate de modernizarea procesului de formulare a politicilor publice conform direcțiilor propuse de noul management public. Finalul acestui capitol propune o abordare a procesului de modernizare a administrației publice în care măsurile de reformă sunt plasate într-un context autohton specific, ale cărui coordonate constituie premisele asumate în acest proces de modernizare.

1.1 Contextul conceptual european al modernizării administrațiilor publice

La sfârșitul anilor ’60 și începutul anilor ’70, s-au produs modificări majore în ceea ce
privește modul de organizare a structurilor aparatului administrativ, în special în țările cu
tradiție administrativă anglosaxonă, cum ar fi Marea Britanie sau Statele Unite ale Americii
(Ackroyd et all, 2007). Aceste modificări au condus, la începutul anilor ’80, la un al doilea val
de schimbări inițiate concomitent cu dezvoltarea unor direcții noi în știința politică care
înlocuiau discursul despre administrarea publică cu cel despre managementul public (Dunsire,
1999). Aceste tendințe s-au regăsit într-o serie de reforme inițiate de guvernele Thatcher în
Marea Britanie, Reagan în Statele Unite sau cele din Noua Zeelandă. Acestea au fost
considerate exemple de bune practici în ceea ce privește eficiența implementării măsurilor de
reformă revendicate de la preceptele noului management public (NPM) (Bouchaert și Pollitt,
2000).

1.1.1 Un exemplu de „bună practică”: Marea Britanie

În urma câștigării poziției de lider al Partidului Conservator în 1975 și după ocuparea în anul
1979 a funcției de Prim Ministru, Margareth Thatcher a promovat un set de reforme care au
condus, în urma unei guvernări de aproape 11 ani19, la redimensionarea sectorului public prin
trasarea unor noi bariere între ceea ce în mod tradițional era asociat cu acest sector și sectorul
privat. Astfel, principalele utilități publice – gaz, apă, electricitate – naționalizate la sfărșitul
anilor ‘40 de Guvernul Atlee au fost privatizate în perioada guvernării thatcher-iste. În toată
această perioadă aproape 800.000 de angajați din sectorul public au fost trecuți pe statele de
plată din sectorul privat, autoritățile locale au fost constrânse să vândă companiilor din

19 Guvernarea Thatcher a durat din 1979 până în 1990. După această dată, postul de Prim Ministru al Marii Britanii a fost ocupat de John Major reprezentant al aceluiași partid. Guvernarea Major a durat până în 1997, când Partidul Laburist a învins în alegeri, postul de prim ministru fiind ocupat de Tony Blair.

27

sectorul privat proprietăți publice. De asemenea, au fost subcontractate servicii publice cum ar fi cele de colectare a gunoiului, operându-se totodată și un transfer al bugetelor destinate serviciului de educație de la nivel central la nivel local (John, 1998).

Accentul asupra politicilor de privatizare și liberalizare a piețelor precum și spargerea monopolului de stat asupra utilităților publice au constituit principalele caracterisitici ale guvernării thatcher-iste (Mullard, 2006). Unul din motivele inițierii acestor politici a fost reprezentat de nivelul cheltuielilor publice care în momentul accederii la putere a aripii noii drepte din partidul conservator a atins un nivel foarte ridicat (John, 1998). În aceste condiții, s-a impus o schimbare a politicilor guvernamentale ale cărei consecințe au condus în cele din urmă la o reformulare a limitelor guvernării:

„Thatcher-ismul reprezintă o repudiere clară a democrației sociale. Guvernul Thatcher a marcat momentul în care ruperea de politicile democrației sociale a fost recunoscută. Strategia care a condus la micșorarea capitalului industrial al statului nu mai constituie acum rezultatul unei tactici temporare ci singurul curs de acțiune” (Gamble 1979: 14, 19 apud Mullard, 2006)

Reducerea cheltuielilor publice au devenit preocuparea principală a guvernului britanic sub conducerea lui Margareth Thatcher. Această politică generală este confirmată prin politicile asumate de guvernul thatcher-ist așa cum sunt cuprinse și în Cartea Albă a cheltuielilor publice apărută în 1979:

„Cheltuielile publice se află în inima dificultăților economice ale Marii Britanii. Aceste dificultăți pot fi surmontate cu rezultate consistente numai prin promovarea unor politici de reducere a taxelor, micșorare a dobânzilor precum și a datoriei guvernamentale”(HMSO, 1979).

Politicile de reformă inițiate în perioada 1979-1992 de guvernul Thatcher pot fi cuprinse în trei etape (Bouchaert și Pollitt, 2000):

– Reducerea cheltuielilor guvernamentale. Această primă etapă corespunde perioadei

cuprinsă între 1979 până în 1982-1983. Măsurile specifice acestei etape au fost

reprezentate în special de reducerea corpului funcționarilor publici cu 14%, apoi cu

încă 6%;

– Îmbunătățirea managementului financiar și creșterea eficienței. Măsurile asociate cu
această etapă au vizat inițiative de îmbunătățire a managementului financiar prin
descentralizare bugetară și a managementului precum și o creștere a

28

profesionalismului la nivelul administrației publice. În această perioadă au fost
înființate Biroul Național de Audit și Comisia de Audit. Tot în această perioadă
sistemul indicatorilor de performanță s-a propagat la nivelul administrației publice;
-Restructurarea. După victoria în alegeri din 1987, guvernul thatcher-ist a continuat
reformele radicale ale sistemului de organizare a administrației publice precum și a
serviciilor publice. Astfel, sistemele de indicatori de performanță au fost perfecționate,
s-a continuat privatizarea utilităților publice20 inițiată în prima etapă. Un moment
important este reprezentat de lansarea raportului Next steps (Următorii pași) în 1988 în
urma căruia au fost înființate 140 de organizații executive la nivel local. Tot în această
etapă au fost implementate măsuri de separare a cumpărătorului de furnizor în
administrația publică.

Reformele inițiate în Marea Britanie sub guvernarea Thatcher nu s-au încheiat după ce
Partidul Conservator a pierdut alegerile din 1997, acestea fiind continuate de guvernul laburist
care după preluarea puterii nu a operat naționalizări sau reangajări masive în sectorul public.
Astfel, în ciuda tendinței de diminuare a formei radicale a reformelor conservatoare, măsurile
legate de reforma serviciului public au fost menținute. Rezultatele acestor reforme au fost
considerate exemplare pentru implementarea preceptelor NPM (Hughes, 1998). În tabelul de
mai jos sunt prezentate principalele elemente ale NPM, precum și o descriere a măsurilor de
reformă și a diferitelor domenii ale activității administrației publice în care aceste măsuri
operează schimbări.

20 British Telecom, British Gas, British Airports Authority precum și a întreprinderilor de furnizare de apă și de colectare a gunoiului.

29

Noul Management Public (NPM) (după Hughes, 1998)

Nu există o definiție precisă a noului mangement public care să surpindă toate elementele

acestuia. Mai multe denumiri însă sunt asociate cu implementarea acestor elemente la nivelul administrației publice și a guvernului. Astfel, noul management public este întâlnit și sub
denumirea de „managerialism”, „administrație publică orientată către piață” (market based
public administration), „paradigma postbirocratică”, „guvernul antreprenorial” (Osborne și
Gaebler, 1993).

Fiecare dintre aceste denumiri cuprind elemente relativ asemănătoare:

1) Schimbare majoră de la administrația publică tradițională către orientarea către
rezultate și responsabilizarea personală a managerilor în cadrul administrației
publice;

2) Distanțare de modul de organizare tradițional-birocratic a administrației publice prin
flexibilizarea organizării politicilor de personal, a termenilor și condițiilor de
angajare;

3) Măsurarea performanței (performance measurement) activităților desfășurate în cadrul
administrației publice prin intermediul indicatorilor de performanță (performance
indicators) – evaluarea sistematică a programelor în funcție de cei trei E: economisire,
eficiență, eficacitate;

4) Managementul de vârf al organizației este mai degrabă devotat politic decidenților
politici aflați la un moment dat la conducerea organizației publice;

5) Serviciile publice furnizate guvernamental sunt expuse mecanismelor pieței prin
introducerea contractării externe (contracting out) – separarea orientării de dirijare
(separation of steering of rowing) (vezi și Osborne și Gaebler, 1993);

6) Reducerea serviciilor publice furnizate guvernamental prin privatizare și
subcontractare (McKinney și Howard, 1998).

Măsurile de trecere de la administrația tradițională la noul management public propuse de
NPM sunt corespunzătoare unei modificări a accentului în activitățile administrației publice
de la proces la rezultate. Acestea sunt reprezentate de schimbări ale managementului de
personal, modul de elaborare a bugetului – bugetarea pe programe (program based budget),
bugetarea orientată către performanță (performance based budget), contabilizarea rezultatelor (accrual accounting).

Preluarea metodelor utilizate în sectorul privat, orientarea către rezultate promovată la nivelul agențiilor publice, măsurarea performanței precum și celelalte elemente de reformare a administrației publice inițiate în timpul guvernării thatcher-iste au fost asociate cu un exemplu de bună practică (OECD, 1997) în ceea ce privește trecerea de la administrația publică la managementul public.

1.2 Modernizarea administrației publice în țările Europei continentale

Rezultatele reformei managementului public în țările cu tradiție administrativă anglosaxonă
au deschis calea pentru adoptarea reformelor și în zona continentală europeană. În țările din
această zonă, mișcările de reformă au urmat celor britanice, culminând cu noile inițiative ale

30

țărilor OECD de la începutul anilor ’90. Adoptarea preceptelor managementului public legate
de descentralizare, devoluția managementului, controlul asupra output-ului în cadrul
organizațiilor administrației publice, separarea politicului de administrație, măsurarea
performanței, modelul ghișeului unic, managementul de personal s-a desfășurat diferit la
nivelul acestor țări (Torres, 2006). Astfel, depărtarea de tradiția birocratică a majorității

administrațiilor publice europene a urmat traiectorii diferite, în funcție de configurațiile instituționale autohtone specifice acestor țări (vezi Bouchaert și Pollitt, 2000). Indiferent însă de aceste traiectorii, angajamentul politic a fost în marea majoritate a acestor țări îndreptat către o modernizare a administrațiilor publice conform preceptelor NPM și aplicate cu succes în special de țările cu tradiție administrativă anglosaxonă21.

În funcție de aceste configurații instituționale, țările zonei Europei continentale pot fi împărțite astfel (vezi Bouchaert și Pollitt, 2000; OECD, 1997):

– Țările nordice. Danemarca, Olanda, Finlanda, Norvegia;

– Țările germanice: Germania, Elveția, Austria;

– Țările din sudul Europei; Franța, Belgia, Spania, Portugalia, Italia;

În ceea ce privește inițierea unor măsuri de trecere de la administrația publică tradițională la managementul public, reformele din țările Europei continentale au avut rezultate mai puțin remarcabile decât cele înregistrate în țările cu tradiție anglosaxonă. Dintre rezultatele diferitelor măsuri implementate, cele referitoare la măsurarea performanței, ca una dintre principalele elemente ale unei reforme îndreptate către adoptarea noului management public, sunt edificatoare în acest sens:

Figura 1. Reforma măsurării performanței în țările continentale

Țările germanice Țările nordice Țările sudice

Aus Ger El Dan Fin Nor Su Ol Bel Fra Ita Por Spa

Managementul pe bază de R R R M R M

rezultate

Indicatori de performanță M M M M H M

Contabilitatea rezultatelor

(accrual accounting) M M R R

Bugetarea rezultatelor (accrual R* R R R

budgeting)

R – ridicat; R*- reformă în desfășurare; M – mediu; S-scăzut
Sursa: Torres, 2006

Conform tabelului de mai sus, țările nordice se dovedesc a fi mai receptive la reformele de tip
NPM, în timp ce țările germanice și cele din sudul Europei au ales versiuni mai puțin radicale
în ceea ce privește implementarea măsurilor de reformă. Țările germanice, mențin structura

21 Țările cu tradiție administrativă anglosaxonă sunt Marea Britanie, Statele Unite, Noua Zeelandă sau Australia.

31

bugetară tradițională fără implementarea managementului pe bază de rezultate dar cu dezvoltarea paralelă în special a contabilizării rezultatelor (accrual accounting). Elemente ale bugetului pe bază de programe sunt însă implementate la nivel local, fără însă cu o implementare corespunzătoare la nivel federal (Torres, 2006). Comparativ cu această situație, în țările nordice reformele au început din anii ’80 și au condus la implementarea cu succes a bugetării pe programe sau a managementului performanței (vezi pentru cazul Danemarcei, Greve, 2006). Franța, la fel ca majoritatea țărilor din sudul Europei, a asimilat doar parțial măsurile de măsurarea a performanței prin adoptarea numai a procedurilor corespunzătoare contabilizării rezultatelor (accrual accounting).

Această situație apare mai clar ilustrată și în figura de mai jos în care poziția măsurilor de reformă referitoare la implementarea managementul performanței este evaluată în funcție de depărtarea de sistemul tradițional birocratic, respectiv orientarea către management. La polul opus se află situațiile în care managementul în administrație este promovat împreună cu utilizarea preponderentă a mecanismelor pieței.

Figura 2. Direcțiile reformei managementului performanței în țări OECD.

Birocrație

Tradițional

Franța

Management

Administrație

Canada, Australia,
Suedia, Olanda

USA

UK

Mecanisme de tip piață

Sursa: OECD, 1997

Danemarca

Finlanda

Noua Zeelandă

În ciuda diferențelor între performanțele reformelor inițiate în cazul țărilor Europei
continentale comparativ cu cele din țările cu tradiție anglosaxonă sau cele nordice, obiectivele
de creștere a performanței administrațiilor publice se reflectă în tendința acestor țări de a
continua aceste eforturi de reformare. Importanța acestor demersuri se reflectă și în

32

recomandările formulate de Comisia Europeană în ceea ce privește performanța administrativă a statelor candidate la aderarea la Uniunea Europeană.

1.3 Modernizarea administrației publice în țările foste comuniste

Țările din fostul bloc comunist au început procesul de reformare a administrației publice în special după 1990, când majoritatea au adoptat sisteme democratice de control asupra activității guvernamentale. Fiecare dintre țările foste comuniste au aplicat în ritmuri diferite măsurile de reformă, multe dintre ele fiind nevoite să dezvolte, în paralel, o serie de alte măsuri de reformare care depășeau sfera strictă a modului de organizare a administrației publice. Aceste măsuri au vizat de exemplu liberalizarea presei sau restituirea bunurilor naționalizate de comuniști.

În ce privește adoptarea unor măsuri de tipul celor propuse de NPM, una dintre sursele
riscurilor la care au fost expuse majoritatea țărilor central și est-europene în efortul de
modernizare, poate fi reprezentată de perceperea procesului de reformă ca fiind similar
îndeplinirii unor condiționalități. Îndeplinirea acestora era măsurată prin intermediul unui set
de criterii considerat obligatoriu pentru obținerea statutului de membru al unor structuri de
tipul Uniunii Europene sau NATO și mai puțin ca rezultat al unor schimbări de politici
dezvoltate endogen (Goetz, 2001). În aceste condiții, efortul de reformare nu a fost determinat
preponderent de o evoluție internă a unei cereri pentru astfel de politici, fiind asimilat mai
degrabă unui obiectiv politic corespunzător aderării la aceste organizații. Procesul de
transformare a țărilor foste comuniste corespunde unui proces de modernizare a administrației
publice manifestat prin trecerea de la o administrație aflată la toate nivelurile sub control de
partid la una democratică, construită pe principiile pluralismului și transparenței. Această
trecere nu a cunoscut traiectorii identice în țările din centrul și sud-estul Europei, acest fapt
datorându-se în bună măsură și punctelor de pornire diferite ale reformelor22 inițiate (Agh,
1993).

În majoritatea acestor țări au existat două sau chiar mai multe valuri de reformă, eșecurile,
succesele temporare și reformulări ale măsurilor de reformă constituind dovada inexistenței
unui model de bună practică în ceea ce privește procesul de modernizare (Rose, 1993). Acest
fapt poate fi pus pe seama unui complex de variabile a căror analiză are mai mult relevanța
unui studiu de caz și nicidecum a unor exemple de urmat. Fără o rețetă de succes în ceea ce

22 Momentul căderii comunismului a surprins Ungaria, de exemplu, într-o situație mai avansată în ce privește procesul de descentralizare decât cea în care se aflau alte țări din regiune, printre care și România.

33

privește reforma administrației publice, reformele au fost deseori sincopatice, trecerea de la o administrație care se revendica de la birocrația unui stat totalitar la una care să răspundă caracteristicilor unor societăți democratice europene în formare, dovedindu-se mai degrabă dificilă prin complexitatea măsurilor pe care le presupune. Această evoluție diversă a reformelor în administrația publică a avut de altfel drept consecință, printre altele, și modificarea politicii generale de consultanță a Băncii Mondiale în ceea ce privește țările în tranziție, prin trecerea de la orientarea către adoptarea de „best practice” (bune practici) la una de „good fit” (practici potrivite) (Goetz, 2001).

1.2. Modernizarea administrației publice și schimbarea instituțională

Schimbarea instituțională este determinată de redimensionarea instrumentelor și structurilor de redistribuire a resurselor la nivelul societății (Börzel, 1999). Modificarea componentei administrative a unui proces de schimbare instituțională la nivel autohton poate fi considerată, din acest punct de vedere, parte a procesului de integrare europeană (vezi Radaelli, 2000). În acest context, aderarea formală a României la Uniunea Europeană marchează una dintre etapele schimbării instituționale reflectată atât în caracterul alegerilor de politici publice realizate la nivel domestic cât și în configurația cadrului în care aceste alegeri sunt legitimate în raport cu preferințele actorilor implicați în procesul politicilor publice.

Particularitățile procesului de schimbare instituțională sunt determinate de o serie de factori,
printre care se numără și variabilele instituționale23 reprezentate de regulile formale de luare a
deciziei sau de aranjamentele instituționale autohtone (Pollittt și Bouchaert, 2000; Goetz,
2001). De asemenea, un alt factor este reprezentat de tipul de coordonare la nivel național a
politicilor Uniunii Europene (Kassim et all, 2006) precum și de caracterul și modul de
formare a pozițiilor adoptate de România față de agenda de politici publice a Uniunii
Europene24. Având în vedere anvergura acestora și implicațiile lor la nivelul statelor membre,
sistemul instituțional autohton de formare a politicilor publice reprezentat de reguli formale și

23 Variabilele instituționale nu sunt singurii factori de influență asupra unui proces de schimbare instituțională dar și pozițiile politice adoptate în anumite contexte sau rezultatele obținute într-un cadru instituțional specific. În pofida diversității factoriilor schimbării și luând în considerare faptul că analiza unui astfel de proces nu-i poate cuprinde în totalitate, separația formală între un nivel instituțional al schimbării și cel al rezultatelor obținute într-un context specific se poate dovedi utilă pentru stabilirea unor repere ale unui proces de integrare instituțională (Schepsle, 2001; Scharpf, 1989).

24 „Natura mecanismelor și resursele alocate coordonării politicilor variază în funcție de modul în care este
concepută relația cu Bruxelles, precum și de care dintre ministere este considerat central în acest proces”
(Kassim et all, 2005) (trad.a.).

34

informale, structuri de luare a deciziei precum și caracteristicile reformelor inițiate pot fi asociate cu reprezentări ale acestui model de raportare la instituțiile Uniunii Europene.

„Dimensiunile colaborării între Uniunea Europeană și statele membre, permanența
implicării acestora din urmă în politicile publice europene, precum și necesitatea acționări
la două niveluri – domestic și european – impun cerințe semnificative guvernelor statelor
membre. Aceste cerințe se referă la crearea și menținerea unui sistem complex de
conexiuni orizontale și verticale la nivelul fiecărui stat membru. Guvernele trebuie să ia
decizii în ceea ce privește scopul coordonării, procedurile și structurile potrivite pentru
obținerea rezultatelor și alocarea responsabilităților.„ (Kassim et all, 2000) (trad. a.)

În aceste coordonate, o analiză a schimbării instituționale vizează, pe de-o parte, influența
asupra cadrului instituțional autohton a condițiilor impuse în procesul de aderare la Uniunea
Europeană și, pe de altă parte, ulterior momentului aderării formale, capacitatea de a formula
strategii de relaționare cu instituțiile Uniunii Europene, în condițiile păstrării unei autonomii
instituționale.

Se impune așadar stabilirea unor puncte de reper în ceea ce privește coordonatele unei schimbări instituționale corespunzătoare. Având în vedere amploarea implicațiilor acestei schimbări, decizia cu privire la alternativa instituțională aleasă în acest proces nu are exclusiv determinanți politici – după cum afirmă Kassim – ci și contextuali. Aceștia din urmă se referă la moștenirea instituțională care constrânge aria alegerilor politice (vezi Rose, 1990). Pot fi identificate două seturi de probleme care pot fi întâmpinate în analiza condițiilor de desfășurare a acestui proces în contextul integrării europene.

Primul set de probleme decurge din procesul de armonizare instituțională (institutional

compliance)25 privit din perspectiva instituțiilor Uniunii Europene. În acest sens, modificările
pot fi asociate cu un proces de europenizare a mecanismelor instituționale autohtone (Goetz,
2001; Howell, 2004; Knill și Lehmkhul, 2002). Acest proces este continuu și o parte a lui s-a
desfășurat în perioada de preaderare. Principalul instrument al acestui sens al integrării îl
constituie adoptarea masivă a legislației comunitare, sub forma acquis-ului comunitar, precum
și un transfer de politici și direcții de acțiune (Howell, 2004) care a înlocuit procesul domestic
de formare a legislației prin acordurile succesive ale constituenților (Papadimitriou și

25 Acesta corespunde unui proces de europenizare prin conformare instituțională (europenization by institutional compliance) (Knill și Lenschow, 2005) și se referă nu atât la modificări la nivel autohon a reglementărilor în privința diferitelor politici publice cât și la legislația europeană și necesitatea adoptării ei la nivelul statelor membre. În acest prim sens se realizează modificări ale structurilor de oportunități (europenization by changing the domestic oportunity structure), prin schimbarea unor aranjamente instituționale domestice, ca urmare a stimulării unor domenii specifice de politici publice (în general cele care permit apariția unor oportunități sau noi piețe) (Knill și Lenschow, 2005).

35

Phinnemore 2004; Schimmelfennig, Engert și Knobel, 2003). Adoptarea acquis-ului

comunitar, reprezentând o condiție pentru atingerea obiectivului aderării, a avut ca scop asigurarea postaderare a mecanismelor formale de propagare la nivel domestic a politicilor europene (Howell, 2004). În acest prim sens, problemele se referă la contextul instituțional european al procesului de integrare. Acestei categorii de probleme îi corespund întrebări precum: Există limite la nivelul instituțional domestic în ceea ce privește un proces de integrare europeană? Care sunt limitele influenței instituțiilor Uniunii Europene în ceea ce privește coordonatele unei schimbări instituționale la nivelul statelor membre? Există o legătură între caracterul pozițiilor exprimate la nivelul instituțiilor europene și modelul autohton de schimbare instituțională adoptat?26

Cel de-al doilea sens este dat de perspectiva cadrului instituțional autohton27, prin modul în
care sunt legitimate inițiativele care particularizează poziția României în relația cu instituțiile
Uniunii Europene, precum și statele membre. Modul de raportare la aceste instituții, adoptat
ulterior evenimentului aderării, este reflectat nu atât în caracterul pozițiilor de politici publice
adoptate față de o agendă europeană cât în modelul instituțional autohton de gestionare a
acestor politici (Kassim et all, 2006). Astfel, relevante pentru acest sens al integrării, sunt
premisele inițierii unor măsuri de reformă în sensul schimbării instituționale amintite.

Întrebările corespunzătoare acestui tip de probleme se referă la perspectiva autohtonă a
procesului de schimbare instituțională care situează procesul de integrare europeană într-un
context instituțional preexistent specific. În cazul României, la fel ca în cazul altor țări din
centrul și estul Europei care parcurg acest proces de adaptare instituțională, această
perspectivă se referă la modificarea unor variabile instituționale autohtone ale căror
coordonate sunt supuse unui proces constant de transformare (Papadimitriou și Phinnemore
2004). Aceste coordonate reprezintă regulile jocului în procesul de agregare a acțiunii
colective, procesul de luare a deciziilor, formarea politicilor publice, funcțiile administrației
publice precum și modul în care se formează pozițiile de politici publice exprimate față de
agenda formulată la nivelul instituțiilor europene. Pentru cazul administrației publice abordat
în această lucrare, o serie de probleme apar în contextul acestui proces de schimbare
instituțională: există o legătură – cauzală sau de alt tip – între modul în care se poziționează

26 Majoritatea acestor întrebări fundamentează demersul de cercetare a fenomenului europenizării (Radaelli,
2000).

27 Acest sens poate fi asociat cu schimbarea cadrului domestic de convingeri și așteptări (europenization by framing domestic beliefs or expectation) (Knill și Lenschow, 2005). La nivelul instituțiilor Uniunii Europene, acesta se materializează sub forma unor direcții de acțiune foarte generale, mai mult sau mai puțin simbolice, care pregătesc terenul pentru schimbări instituționale de anvergură.

36

România în relația ei administrativă cu instituțiile Uniunii Europene și modelul de reformă adoptat la nivelul administrației autohtone? Care sunt, în condițiile unui proces de integrare, prioritățile în ceea ce privește modificarea sistemului? Capacitatea de coordonare sau cea de formulare a politicilor publice? Există vreo legătură între alegerile instituționale realizate la nivel autohton în ceea ce privește o reformă a administrației publice și relația instituțională cu Uniunea Europeană?

În acest cadru de probleme indus de fenomenul de europenizare, armonizarea instituțională a
celor două sisteme de referință – cel exprimat de modalitatea de agregare a politicilor publice
la nivel autohton, respectiv cel care are ca punct de referință poziția față de instituțiile Uniunii
Europene – poate fi tratată cu aceeași „măsură” teoretică. O astfel de măsură ia în considerare
atât schimbarea instituțională determinată exogen de un fenomen de europenizare cât și
consecințele pe care noul context instituțional le creează la nivelul preferințelor constituenților
statului român. Procesul prospectiv de difuzare a politicilor europene la nivel autohton, prin
asimilarea fondurilor structurale, ar putea modifica caracterul alegerilor de politici publice.

Unul din factorii care influențează acest curs este dat de coordonatele tipului de poziționare în raport cu instituțiile Uniunii Europene28 și poate fi identificat la nivelul statelor membre sub forma modului în care sunt tratate, inclusiv la nivel administrativ, politicile europene în raport cu cele domestice. Astfel, alegerile cu privire la un anumit tip de schimbare instituțională autohtonă sunt determinate și de tipul strategiilor de reglementare adoptate ca instrumente ale unei guvernanțe europene cu rol de factori de influențare. În funcție de caracteristicile acestor instrumente, implicațiile la nivelul administrativ autohton în ceea ce privește modelul de schimbare adoptat corespund funcțiilor administrative suscitate de aceste strategii. Acestea pot avea următoarele orientări (Knill și Lehmkuhl, 2005):

A) Strategii de conformare (compliance). Conform acestui tip de strategii, regulile și

standardele adoptate la nivelul UE trebuie absorbite în întregime de cadrul instituțional al
statelor membre. Strategia de conformare induce un comportament administrativ

28 Atitudinea reactivă a Franței față de creșterea influenței instituțiilor supranaționale din a doua jumătate a anilor ‘60, de pildă, a condus la un declin al Uniunii și la dezvoltarea interguvernamentalismului ca alternativă la neofuncționalism (Wallace, Wallace și Pollack, 2004). De asemenea, comportamentul Marii Britanii precum și al altor state europene în contextul procesului de formare a agendei de politici publice europene au condus la punerea în discuție a perspectivei în care instituțiile Uniunii Europene sunt considerate un actor suprastatal cu prerogative mărite în raport cu puterea de negociere a statelor membre. Din acest punct de vedere, existența unor tradiții la nivelul statelor membre, atât în ceea ce privește mecanismele de formare a politicilor publice cât și rolul administrației publice (Pollitt și Bouchaert, 2000), ca actor distinct în acest proces, a constituit un motiv în plus pentru chestionarea perspectivei în care instituțiile europene sunt considerate prevalente în procesul de formare a agendei europene de politici publice.

37

corespunzător (centralizarea procesului de formare a reglementării, formalizarea excesivă)
la nivelul statelor membre. În cazul aplicării unor astfel de strategii de impunere,
stimulentele specifice unui proces de schimbare sunt reduse, fapt care creează condițiile

perpetuării vechiului cadru instituțional prin tergiversarea reformelor și prezervarea
status-quo-ului. Eforturile de conformare vor fi, în consecință, predominante, comparativ
cu cele îndreptate către identificarea celor mai eficiente și eficace soluții;
B) Strategii orientate către performanță (performance driven). În cazul acestui tip de
strategii, adaptarea indusă la nivel domestic se realizează prin competiția între
performanțele aranjamentelor instituționale specifice statelor membre. Pentru inducerea
competiției, reglementările Uniunii Europene iau forma unei impuneri „slabe” prin

trasarea unor direcții generale de acțiune, fără a oferi detalii cu privire la natura
modificărilor instituționale care trebuie operate la nivel domestic. Tot la nivel domestic,
criteriile relevante nu sunt reprezentate, într-un proces de schimbare instituțională, de
costurile pe care înlocuirea vechilor instituții le presupune, ci performanța noului cadru
instituțional vizat. În această situație, este probabil ca preferințele membrilor unei
birocrații administrative în ce privește un proces de schimbare instituțională să fie
influențate prin presiuni sociale și politice care pot determina formarea premiselor unei
astfel de schimbări.

C) Strategii de comunicare (communication driven). În acest caz, reacțiile de schimbare
instituțională de la nivel autohton sunt orientate mai degrabă către un transfer de politici
(bune practici), și mai puțin către obținerea unor rezultate fiabile într-un cadru competitiv.
Având în vedere costurile schimbării la nivel autohton, strategiile de guvernanță care
încurajează adoptarea de bune practici creează un teren propice formării unui mainstreem
în ceea ce privește adoptarea unui model de schimbare la nivel domestic. Implicațiile
acestor strategii la acest nivel, se regăsesc în tendința de a legitima adoptarea unor măsuri
de modificare instituțională prin legitimarea oferită de acest mainstreem. În această
situație, rezultatele schimbării instituționale sunt preponderent consecința efortului de
legitimare internă a direcțiilor de schimbare instituțională și mai puțin al celui de
identificare a celor mai bune soluții, dat fiind contextul instituțional preexistent la nivel
domestic.

Care sunt, în aceste condiții, premisele unei reforme a administrației publice ca parte a schimbării instituționale determinate de un proces de integrare europeană?

38

Cele mai multe dintre noile state membre ale Uniunii Europene au adoptat, în perioada de
preaderare, modele de reformă a administrației din oferta existentă la nivelul celorlalte state
europene mai dezvoltate (Goetz, 2000; Bouchaert și Pollitt, 2000). Adoptarea de bune practici
a constituit, în special pentru noii membri ai Uniunii Europene, principala tendință în ceea ce
privește procesul de adaptare administrativă europeană (Kassim et all, 2006).
Dezvoltarea acestui proces, ulterior actului aderării formale, lasă însă deschisă problema
identificării premiselor schimbării instituționale sub influența statutului de membru al Uniunii
Europene. Pentru a putea determina natura acestor premise în ceea ce privește o modificare a
cadrului în care se desfășoară alegerile referitoare la adoptarea unui model de schimbare
instituțională la nivelul administrației publice este utilă identificarea coordonatelor acestei
schimbări, privită ca trecere de la un set de reguli ale jocului la altul.

1.2.1 Variabila contextuală – reforma administrației la nivel european

În ciuda diversității abordărilor în ceea ce privește administrația publică, în fiecare din
cazurile de reformă a existat un numitor comun, reprezentat de obiectivul creșterii capacității
administrative. Acest obiectiv a fost considerat ținta generală de atins pentru administrațiile
țărilor aflate în tranziție. Presupoziția asumată implicit este că o creștere a performanței
administrative contribuie la creșterea performanței guvernării (Dunn, 2006). Cu toate acestea,
îndeplinirea acestui obiectiv nu determină unilateral o creștere a performanței guvernării, ci
doar o îmbunătățire a instrumentului acesteia reprezentat de administrația publică (vezi Lane,
2005). Indiferent de natura obiectivelor de politici publice asumate politic, performanța
administrativă, din punctul de vedere al procesului de realizare a politicilor publice, este
măsurată în funcție de capacitatea de a furniza mecanismele de formulare, implementare
monitorizare și evaluare corespunzătoare. Drept urmare, componenta administrativă a
procesului tranziției a fost orientată către găsirea drumului de urmat în scopul creșterii acestei
capacității administrative.

Identificarea unor modele de reformă administrativă a devenit o provocare pentru cercetătorii
în științe politice, deoarece experiența tranziției se producea într-un moment în care, chiar și
în țările mai dezvoltate ale Uniunii Europene acest proces nu era, așa cum am arătat mai sus,
uniform parcurs. În doar câteva dintre aceste țări modul în care această reformă s-a desfășurat
poate fi considerat exemplar29. Dificultățile întâmpinate au fost legate nu atât de adoptarea

29 După cum am precizat mai sus, reperele în acest sens sunt exemplele Noii Zeelande și Marii Britanii. Variante ale celor două modele au fost adoptate în unele din țările nordice dar și în țări foste sovietice, cum ar fi Letonia sau Lituania.

39

unui anumit model, cât de modul în care premisele asumate prin adoptarea acestuia aveau în vedere presupozițiile oferite de contextul instituțional în care acestea se produceau (Schik, 1998). Datorită acestor dificultăți, în cazul unor măsuri de reformă adoptate acestea au corespuns unui model care, pornind de la alte premise instituționale decât cele care decurgeau din presupozițiile sistemului care urma să fie schimbat, a condus la obținerea unor rezultate nesatisfăcătoare30.

În majoritatea țărilor central și est-europene, reformele au fost susținute extern, ca urmare a
asumării îndeplinirii unor obiective politice de către guvernele țărilor în care acestea au fost
inițiate, principalul finanțator al acestor reforme fiind Comisia Europeană, împreună cu alte
organisme internaționale de tipul Băncii Mondiale sau Fondului Monetar Internațional (Rice,
1992). Implicarea acestor organizații în reformele administrațiilor publice din aceste țări a fost
esențială, deoarece a acționat ca stimul extern, atât politic cât și tehnic, al reformelor.

Lăsând la o parte analiza condițiilor și intensităților diferite în care acest suport s-a manifestat,
reforma a depins în bună măsură și de „disponibilitatea” instituțională a administrațiilor
acestor țări la tipul de schimbare ales31 (Kassim et all, 2006). Provocarea a fost reprezentată,
în aceste condiții, nu atât de asigurarea susținerii politice, cât de capacitatea de a concepe un
program de reformă care, chiar în condițiile în care propunea un set de modificări substanțiale
în sistemul administrației publice, conținea elementele necesare asigurării funcționalității lui
într-un context specific. Cu toate acestea sensul unei asistențe externe nu a fost de a înlocui
efortul depus de aceste țări în acest demers de reformă ci de a formula problemele și de a
prezenta opțiuni de soluționare. Acest demers al instituțiilor Uniunii Europene, este asociat cu
intenția de a crește capacitatea administrativă a acestor țări astfel încât, odată intrate în
Uniunea Europeană, să fie capabile să formuleze politici publice corespunzătoare conceptual
dar, mai ales, calitativ celor formulate la nivelul țărilor mai dezvoltate ale Uniunii. Din acest

30 Printre sursele acestor rezultate nesatisfăcătoare în privința planificării strategice și coordonării politicilor în
Polonia, de pildă, se numără și lipsa de stabilitate a politicilor și a legislației ca rezultat al fluctuațiilor în
componența guvernului de coaliție (Poland Country Report, Banca Mondială, 2006). O situație asemănătoare se
regăsește în Slovacia, în care sistemul a fost implementat parțial (Slovakia Country Report, Banca Mondială,
2006). Eșecuri, ulterior parțial corectate, s-au produs și în Letonia (Verheijen/Dobrolyubova, 2006) dar și în
Ungaria sau Cehia.

31 Letonia a cunoscut un prim val al reformei administrației publice care, în ciuda susținerii politice din partea
Primului Ministru din acea perioadă, a eșuat datorită inadvertenței între premisele asumate odată cu inițierea
măsurilor de reformă și presupozițiile oferite de contextul administrativ corespunzător (Verheijen și

Dobrolyubova, 2006). Acest eșec a fost ulterior atenuat (în 2001, odată cu adoptarea Strategiei pentru reforma
administrației publice și ca urmare a crizei fiscale de la sfărșitul anilor ’90) prin inițierea unui al doilea val de
reformă în care măsurile au fost integrate într-o viziune comună asupra obiectivelor reformei administrației
publice.

40

motiv, în multe din țările candidate la statutul de membru al Uniunii Europene, reforma a început în acele domenii de interes pentru Uniunea Europeană, ele extinzându-se ulterior și la nivelul politicilor publice domestice32.

Privind din această perspectivă, demersul de reformare inițiat în aceste țări poate fi asociat nu atât cu dezideratul politic33 al creșterii performanței interne a administrațiilor, cât cu necesitatea asigurării cadrului pentru corelarea politicilor europene cu cele domestice (Kassim et all, 2000). În ceea ce privește creșterea performanței administrative, majoritatea soluțiilor de reformare a sistemelor de formulare a politicilor publice urmăresc coordonatele a două dimensiuni: dimensiunea verticală și dimensiunea orizontală. Inițiativele care vizează aceste dimensiuni corespund unor etape formale ale procesului politicilor publice.

Dimensiunea verticală se referă în special la structura ierarhică a sistemului administrației
publice prin care este asigurată coordonarea politicilor publice (SIGMA, 1999). Această
dimensiune s-a dovedit a fi mai prezentă în administrațiile publice din țările central și est-
europene care au trecut prin experința centralizării excesive specifică statelor comuniste,
decât în alte țări europene. În ciuda rigidității, coordonarea verticală a politicilor publice este
esențială, îndeosebi în etapa implementării politicilor publice și, în general, pentru asigurarea
activităților curente ale administrației publice. Accentul pe dezvoltarea unor inițiative care
conduc la întărirea acestei dimensiuni în coordonarea politicilor publice nu este, însă, de
natură să ofere suficiente instrumente pentru a permite dezvoltarea unui mecanism de
coordonare a pozițiilor actorilor afectați de respectiva politică publică. În vederea implicării
acestora în procesul politicilor publice desfășurat la nivelul administrației publice se impune
dezvoltarea concomitentă a coordonării pe orizontală a politicilor publice.

Dezvoltarea orizontală a coordonării politicilor publice corespunde asigurării unui cadru de
dezbatere și negociere interinstituțională și/sau interdepartamentală care permite formularea
coerentă a politicilor publice, astfel încât acestea să reflecte cât mai fidel pozițiile diferiților
actori implicați. Acest tip de coordonare vizează crearea la nivel național a unor rețele de

32 Exemplele în acest sens sunt dintre cele mai diverse. Voi menționa sistemul de evaluare a programelor cu
finanțare europeană, inițial implementat îndeosebi la nivelul Ministerului Finanțelor din aceste țări, ulterior fiind
extins și în celelalte domenii de politici publice ale administrației publice (v. Banca Mondială, 2006).
33 Dezideratul politic se referă la dobândirea statutului de membru cu drepturi depline al Uniunii Europene.
Îndeplinirea condiționalităților impuse în vederea dobândirii acestui statut, deși vizează nu atât inițierea unor
politici concrete (cum sunt cele anticorupție) dar impun și modificări ale caracterului unor reglementări (acquis-
ul comunitar).

41

comunicare, în special în contextul implementării politicilor europene, între actorii implicați
în acest proces. Implicațiile acestei abordări sunt utile, în aceeași măsură, creșterii capacității
de absorbție a fondurilor europene și, prin extensie, întregului proces de bugetare. De
asemenea, adaptarea mecanismelor administrative prin inițierea unor măsuri de reformare se
referă într-o măsură considerabilă la această latură a rolului care va fi jucat, în special de
administrația centrală, în procesul implementării și formulării politicilor europene.

Implementarea măsurilor care tratează aceste elemente ale unei reforme a coordonării politicilor publice au fost asociate de SIGMA34 unui set de linii directorare în ceea ce privește adoptarea unor măsuri de reformă:

Linii directoare pentru un proces de reformă a administrației publice SIGMA (1999):

1. Coordonarea și sistemul de realizare a politicilor publice (policy making system);

2. Serviciul public;

3. Managementul cheltuielilor publice (public expenditure management);

4. Achizițiile publice (public procurement);

5. Controlul financiar intern;

6. Auditul extern.

Aceste linii ale măsurilor de reformă au reprezentat expresia intereselor Comisiei Europene în ceea ce privește cursul reformei administrației publice în țările candidate la statutul de membru al Uniunii Europene. Acestea condiționează participarea acestor state la cadrul economic și social european, ulterior procesului de aderare.

(în Reference Guide for Horizontal Integration, NISPACee 2005)

În condițiile participării la formularea și implementarea politicilor publice europene, inițierea
unor măsuri de reformă a formulării și coordonării politicilor publice la nivelul statelor
candidate este, ab initio, pusă în balanța acestei abordări bidimensionale. Inițerea unor măsuri
în aceste direcții au fost menite să creeze efecte asupra capacității administrative de a formula
politicile publice, cu accent pe componenta de consultare, sistemului de luare a deciziilor,
planificării politicilor sau modelului de bugetare adoptat, cadrului de comunicare
interministerială dar și interdepartamentală. În aceste coordonate, problema reformei
administrației publice, în special în privința formulării politicilor publice, comportă și o
abordare prin care este identificat și implementat un model de sistem de management al

34 SIGMA (Support for Improvment in Governance and Management) este o inițiativă comună a OECD și Uniunii Europene și este finanțată din fondurile UE. Principalele obiective ale aceste inițiative sunt: identificare priorităților și înregistrarea progreselor în procesul de reformă; acordarea de asistență tehnică în construcția instituțională și stabilirea cadrelor de reglementare; facilitează acordarea de asistență din partea donorilor în sprijinul în vederea conceperii și implementarea planurilor de acțiune.

42

politicilor, în condițiile asocierii deliberate a obiectivelor reformei cu obiectivul integrării și
coordonării interne a politicilor publice europene (Knill, 1998). Impunerea unui demers de
negociere, ca element al coordonării orizontale, pe întreg parcursul procesului politicilor
publice, ar putea conduce, în aceste condiții, la o diminuare a puterii politice a decidenților
angrenați în acest proces în cadrul administrației, rolul nou adoptat urmând a fi mai degrabă
de mediatori și integratori ai unor opinii diferite în ceea ce privește o anumită politică publică.
La fel, relațiile între decidenții politici și funcționarii publici ar trebui și ele, la rândul lor, să
se modifice, astfel încât să fie posibilă asigurarea pe orizontală și verticală a acestei
coordonări.

În multe din țările foste comuniste, efectele procesului de integrare europeană asupra
sistemului administrației publice se lasă așteptate, chiar și după câștigarea statutului de
membru al UE, evoluțiile reformelor din aceste țări fiind ilustrative în acest sens. Introducerea
planificării strategice constituie în continuare un obiectiv nerealizat în Slovacia (Banca

Mondială, 2006), aceeași situație fiind întâlnită în Slovenia (Hacek, 2006) precum și în
Polonia (Banca Mondială, 2006) care, în plus, se confruntă cu o creștere a implicării
politicului în structurile administrației publice (Majcherkiewicz și Gadowska, 2005). Letonia,
în ciuda progreselor înregistrate în ceea ce privește planificarea politicilor publice este în
continuare preocupată de sistemul de stimulente și calitatea resurselor umane care ar trebui să
implementeze acest sistem (Verheijen și Dobrolyubova, 2006; Banca Mondială, 2006).

Exemplele acestor țări în demersurile de reformă inițiate, atât ante dar mai ales postaderare, s-
ar putea dovedi folositoare în demersul de reformă inițiat la nivelul administrației publice
centrale românești privind formularea și coordonarea politicilor publice. Aceste învățăminte
nu se referă numai la coerența trăsăturilor modelului de reformă adoptat dar și la genul de
consecințe pe care adoptarea acestor modele le-a avut în sistemele administrative ale acestor
țări. Este, din acest punct de vedere, dificil de prevăzut succesul pe care un anumit model îl
are într-o anumită țară, socotind numai după succesul pe care l-a avut în alta (Schick, 1998).
Pe de altă parte, utilă în orice demers de reformare este luarea în considerare a motivelor
pentru care un anumit model nu este pe deplin funcțional într-o anumită țară, deoarece acestea
ar putea să conțină germenii unui viitor eșec. O evaluare a posibilităților de succes ale unui
anumit model, cu atât mai mult atunci când vizează modificarea nu atât a unor premise, cât a
presupozițiilor pe care se fundamentează un sistem administrativ, trebuie să ia în considerare,
în aceeași măsură, condițiile în care implementarea lui a fost considerată de succes într-un
anumit caz mai degrabă decât în altul.

43

În concluzie, traiectoria procesului de reformă poate fi determinat de contextul instituțional autohton ale cărui coordonate determină nu atât ritmul implementării măsurilor de reformă cât caracterul acestora și impactul pe care îl au.

În continuare voi prezenta câteva dintre elementele contextului instituțional autohton care, după cum vom vedea în capitolele următoare ale acestei lucrări, influențează triectoria reformelor inițiate în cazul României.

1.2.2 Variabila autohtonă – Contextul instituțional

Prin instituții, înțeleg în această lucrare regulile formale (Constituție, legi, proceduri) și

informale (cutume, practici) care guvernează raporturile care se stabilesc între diferiți actori la nivelul societății. Variabila autohtonă este reprezentată de contextul instituțional specific format din aceste reguli. În ceea ce privește administrația publică, caracteristicile acestui context influențează nu atât caracterul dar și cadrul în care se desfășoară alegerile efectuate de acești actori. În perioada comunistă, administrația publică din România, la fel ca în toate țările din sudul și estul Europei aflate sub zona de influență a Uniunii Sovietice, s-a caracterizat printr-o centralizare excesivă sub comanda politică a Partidului Comunist (Agh, 1993). După 1989, administrația publică a fost supusă unui proces de modernizare ca urmare a recomandărilor Băncii Mondiale sau Uniunii Europene. Până în 2003, când au fost inițiate o serie de măsuri de modernizare la nivelul Centrului Guvernului, problema performanței la nivelul administrației publice din perspectiva unei abordări de politici publice nu a fost tratată prin vreo inițiativă care să vizeze o abordare integrată a îmbunătățirii activităților desfășurate la nivelul administrației publice centrale.

În continuare voi prezenta câteva elemente ale cadrului instituțional care influențează măsurile de reformă a administrației publice privitoare la introducerea unei perspective de politici publice la nivelul acesteia.

Abordarea „legalistă” a procesului politicilor publice

Având în vedere datele oferite de cadrul formal constituțional autohton, România poate fi
asimilată țărilor a căror cultură administrativă este fondată pe principiile statului de drept
(Rechtsstaat, état de droit) (vezi Bouchaert și Pollitt, 2000, p.54)35. În această perspectivă,
cultura administrativă este orientată preponderent către crearea, promulgarea și
implementarea legilor, conformarea la proceduri sau reguli constituind principalul stimulent

35 Această perspectivă este în mod convențional considerată opusă modelului „interesului public” al

administrațiilor publice de tradiție anglosaxonă (Bouchaert și Pollitt, 2000).

44

utilizat în proiectarea inițiativelor Guvernului de către administrația publică (Bouchaert și
Pollitt, 2000). Aceasta se reflectă în utilizarea actelor normative și reglementărilor ca instrumente dominante în implementarea politicilor publice guvernamentale. Implementarea
este considerată, în această perspectivă, ulterioară adoptării actului normativ și este asociată
cu punerea în practică a prevederilor acestor reglementări (în realitate, controlul asupra respectării lor și mai puțin a impactului lor). Această perspectivă este prefigurată de altfel, în
cazul românesc, prin prevederile Constituției României, conform cărora Guvernul este
organul executiv al statului ale cărui instrumente de promovare a politicilor publice sunt reprezentate de „hotărâri și ordonanțe” (Constituția României, art.108) care pun în aplicare legile adoptate în Parlament.

„Legea administrativă” sau „procedurile administrative” care reglementează activitatea

administrației publice au rolul de a limita aria opțiunilor în ceea ce privește alegerile
efectuate, astfel încât să fie asigurat controlul asupra acesteia, prin eliminarea posibilității
apariției situațiilor în care „interesul public” este „capturat” de „interese private” (Hammond
și Knott, 1996). O astfel de perspectivă implică configurarea corespunzătoare a instrumentelor
de control în ceea ce privește aria alegerilor pe care membrii acesteia le pot face în privința
implementării politicilor publice. Orientarea „legalist-procedurală” se regăsește astfel în

configurarea instrumentelor juridice de control a acțiunilor administrației publice (vezi Arnold
1987). Ca urmare a acestei tradiții administrative, există tendința invocării „ilegalității”

acțiunilor administrației prin apelul la lege, ca mijloc de tragere la răspundere în ce privește
caracterul și rezultatele acțiunilor desfășurate în cadrul acesteia (de exemplu „ilegalitatea”
neasigurării, la standarde „acceptabile”, a seviciilor de sănătate sau a celor de învățământ etc).
O altă consecință a acestei perspective este reprezentată de caracterul deciziilor
guvernamentale legate de implementarea unei anumite politici publice. Acestea vor fi
orientate către alegerea instrumentelor de implementare care permit exercitarea unui control
corespunzător, adică tot din perspectivă juridică, asupra consecințelor implementării unor
politici publice. Din acest punct de vedere unul dintre cele mai puternice mijloace de
stimulare negativă a administrației este legată de consecințele neconformării la regulă.
Respectarea procedurii este considerată suficientă pentru a compensa lipsa rezultatelor.

Un al doilea element al configurației instituționale autohtone este dat de practicile și
importanța procesului de consultare în formularea politicilor publice. De vreme ce actul
normativ este considerat principala sursă de legitimare a instrumentelor inițiativelor
administrației publice, procesul de consultare va fi, la rândul lui, supus aceleiași perspective

45

procedurale. Transparența actului guvernamental este asigurată tot prin lege36, a cărei nerespectare atrage sancțiuni de ordin juridic corespunzătoare37. Astfel, asigurarea transparenței decizionale nu este considerată parte a procesului de agregare a politicilor publice la nivelul administrației publice, cu practicile corespunzătoare, ci consecința aplicării unei reglementări (obligativitatea publicării pe site sau a organizării de sesiuni de consultare cu beneficiarii etc.).

Un al treilea element al contextului instituțional autohton, consecință a celor două amintite,
este legat de tipul de responsabilizare a funcționarilor publici în ceea ce privește rezultatele
inițiativelor. Astfel, preponderența responsabilizării juridice a administrației publice împreună
cu abordarea legalistă a instrumentarului de soluționare a problemelor de politici publice,
induce o anumită perspectivă asupra obiectivului performanței în administrația publică.
Astfel, respectarea legii în administrație, ca obiectiv al activității sale, primează în raport cu
interesul pentru eficacitatea soluțiilor identificate. Performanța este, în acest context, asimilată
cu capacitatea de a respecta procedura. Cum asigurarea performanței la nivelul administrației
publice ar putea fi discutabilă prin lipsa unor criterii unice de evaluare a soluțiilor de politici
publice identificate, (inferența între inițierea unor măsurile de politici publice și consecințe –
de exemplu, judecata conform căreia creșterea economică justifică creșterea pensiilor),
performanța furnizării publice a serviciilor publice este asociată ad litteram inițiativei de
întărire a capacității administrației.

1.3. Implicațiile pentru o reformă a formulării politicilor publice în România

O reformă a formulării politicilor publice se referă la modificarea, în cazul românesc, a
presupozițiilor pe care se fundamentează activitatea administrației publice centrale. Problema
care se pune odată cu inițierea unei astfel de reforme este legată nu numai de decizia de a
adopta un model mai degrabă decât altul ci de a asuma în mod consecvent, înainte de
aceasta, un set de presupoziții specifice, referitoare la rolul administrației publice într-o
societate. Asumarea preliminară a presupozițiilor stabilește cadrul în care modele alternative
pot funcționa. Acest set de presupoziții sunt utilizate în conceperea coordonatelor în care este
evaluată activitatea administrației și nu numai de modul în care funcționează aceasta. O
„îmbunătățire” a unui sistem administrativ reprezintă, în aceste condiții, și adoptarea unei
anumite viziuni în ceea ce privește ceea ce este „bun” sau „rău” în administrație.

36 Legea 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

37 Capitolul III din Legea 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

46

O astfel de alegere răspunde unei perspective reformatoare atunci când implementarea
anumitor măsuri necesare adoptării unui anumit model este însoțită de asumarea
presupozițiilor conținute într-o filosofie referitoare la rolul jucat de administrație în procesul
politicilor publice la nivelul unei societății. Această filosofie nu corespunde exclusiv asumării
politice a interesului pentru creșterea performanței administrației, ci propune o modalitate de
înțelegere a relației între decidentul politic și funcționarul public, funcțiile administrației
publice (serviciile furnizate, caracterul reglementărilor inițiate etc.) sau structura sistemului de
stimulente.

În acest context, consider că formularea presupozițiilor care susțin această filosofie este
reprezentată de trasarea unui cadru în coordonatele căruia sunt realizate alegerile în ceea ce
privește caracterisiticile procesului politicilor publice la nivelul administrației publice.
Trecerea de la perspectiva legalist procedurală38 la o abordare orientată către performanță în
actul de guvernare, depinde nu atât de adoptarea unor mecansime prin care este promovat
interesul pentru creșterea performanței cât de legimitatea funcționării acestora într-un context
instituțional specific. Adoptarea unor măsuri care se revednică de la NPM în condițiile
adoptării unei perspective de politici publice care să permită propagarea lor la nivelul
organizațiilor administrației publice sunt constrânse, spre deosebire de sectorul privat care le-
a inspirat, de cadrul instituțional în care se desfășoară relațiile între cetățeni și guvernământ.
Interesul pentru eficiență și eficacitate exprimat prin adoptarea unui model care să le asigure
sau să le promoveze este însoțit în administrația publică de existența unui „bagaj” instituțional
care constrânge alegerile în ceea ce privește un astfel de model. În aceste condiții, chiar dacă
un model poate părea coerent la nivel formal, este esențial pentru succesul funcționării acelui
model ca elementele acestuia să se integreze în cadrul mai larg de reguli, cutume sau practici
specifice. Diferența pentru creșterea eficienței în contextul responsabilizării publice a
administrației publice este subliniată și de Goodsell care amintește de caracterul special al
acesteia în raport cu diferite modele de creștere a performanței financiare cu referire la
administrația americană:

„Americanii sunt stăpânii propriului guvern și nu presupușii antreprenori39.
Administrația publică este o reflectare a legilor emanate de Constituție al cărei obiectiv

38 După cum am văzut mai sus, această implementare a politicilor publice preponderent prin intermediul reglementărilor corespunde mai degrabă unei culturi administrative de tip „stat de drept” în care rezultatele sunt obținute prin impunere guvernamentală a regulilor, abordare care se deosebește de perspectiva administrațiilor „interesului public” (Bouckaert și Pollitt, 2000).

39 Cei invocați de preceptele NPM (vezi Osborn și Gaebler, 1993). (n.a.)

47

principal este asigurarea de oportunități egale tuturor. Flexibilitatea acțiunii administrative are loc numai în contextul responsabilizării publice. Relaxarea constrângerilor sau regulilor financiare nu înseamnă abandonarea administrării fondurilor publice.” (Goodsell apud McKinney și Howard, 1998) (trad. a.)

Condițiile unor reforme îndreptate către performanță nu eludează, după cum afirmă Goodsell,
caracterisitica fundamentală a administrației publice, aceea de a răspunde nevoilor cetățenilor.
Căutarea performanței în administrație nu justifică considerarea formulării politicilor publice
ca fiind apanajul exclusiv al administrației publice. Stabilirea cuantumului pensiilor pentru
bugetari sau vânzarea unor întreprinderi cu capital majoritar de stat este diferită, de pildă, de
formularea unei politici publice care vizează inițierea unei campanii de informare de către o
organizație nonguvernamentală, numai prin faptul că, în primul caz, implementarea ar putea
cădea în sarcina unor organizații reprezentante a unei administrații publice, în timp ce în al
doilea ele sunt desfășurate în cadrul unei organizații nonguvernamentale. Diferența între
formularea celor două politici publice este doar una de grad și nu una de natură, deoarece ceea
ce diferă este doar modalitatea formulării și nu conținutul politicii publice. În această
perspectivă, o inițiativă de politici publice a administrației publice care vizează, de pildă, o
strategie în domeniul turismului este elaborată și implementată la nivelul unui minister, nu
pentru că aceasta nu s-ar putea realiza, în principiu, și la nivelul unei asociații a proprietarilor
de hoteluri, de pildă, ci pentru că sunt asumate anumite presupoziții în legătură cu atribuțiile și
rolul pe care îl joacă organizații ale administrației publice în domeniul turismului. Aceste
presupoziții, indiferent de natura lor, fac parte dintr-o anumită concepție asumată în ceea ce
privește nu atât rolul administrației publice, cât procesul politicilor publice, așa cum este
dezvoltat în cadrul acesteia. Asocierea politicilor publice cu administrația publică se
realizează independent de natura politicilor publice. Singur caracterul public al politicilor nu
este suficient pentru a justifica primordialitatea administrației publice în inițierea lor. Privind
din perspectiva politicilor publice, sensul unei reforme a administrației publice este de a
identifica și stabili mecanisme administrative prin care problemele de politici publice deja
existente la nivelul unei societăți să fie identificate cu cât mai mare acuratețe, să fie justificate,
argumentate și fundamentate. O astfel de reformă nu se referă la politicile publice ca atare ci
doar la administrația publică și modul în care tratează aceasta politicile publice. Schimbarea
constă în aceste condiții în modificarea perspectivei administrației publice asupra politicilor
publice și nicidecum invers, deoarece ceea ce se modifică nu sunt problemele de politici
publice ci modul în care administrația le tratează.

48

Conform preceptelor NPM prezentate mai sus, obținerea performanței în ceea ce privește
activitățile desfășurate în cadrul administrației publice implică și standardizarea care însă nu
poate fi disociată de conținutul politicilor publice formulate sub auspiciile politice ale
decidenților aflați la un moment dat în postura de conducători ai organizațiilor publice.
Separarea dintre „ce” vizează și „cum” acționează guvernul promovată de NPM se poate
dovedi, așa cum arătat mai sus, iluzorie tocmai datorită implicațiilor pe care implementarea
unor mecansime de control și monitorizare sau introducerea unor indicatori de performanță ar
putea să le determine în procesul de negociere politică care se desfășoară în ceea ce privește
conținutul politicilor publice. Din acest punct de vedere, justificarea unei anumite decizii ar
putea fi formulată ulterior luării acestei decizii, ceea ce denaturează insăși sensul unei
modificări a premiselor de funcționare a administrației publice. Fundamentarea politicilor
publice la nivelul administrației este un proces, mai degrabă decât o etapă care trebuie
parcursă în plus față de procedurile administrative deja existente.

Ordonarea unor activități de formulare a politicilor publice la nivel central prin intermediul unor proceduri specifice se supune unor rațiuni legate de creșterea eficienței organizatorice a administrației și nu de conținutul sau calitatea politicilor publice ca atare. O astfel de ordonare are în vedere îmbunătățirea instrumentelor implicate la nivelul administrației publice în procesul politicilor publice, ca fiind o variantă, dintre cele posibile, prin care o anumită politică publică este formulată, implementată sau monitorizată.

În formularea presupozițiilor, este necesară realizarea unei distincții între conținutul politicilor publice și cadrul administrativ al formulării și implementării lor. Activitățile de formulare, sunt însă mai degrabă asociate cu conținutul tehnic al unei politici care presupune, pe lângă asumarea unor opțiuni valorice cu privire la un set de soluții sau activități propuse, și fundamentări ale acestor soluții prin aplicarea unor metode științifice referitoare la impactul pe care l-ar putea avea asupra mediului economic sau social. Această parte a formulării este caracteristică unei expertize specifice, în funcție de tipurile de soluții identificate, în timp ce cadrul în care sunt desfășurate aceste activități de formulare țin de dimensiunea administrativă a formulării. Accentuarea aspectelor tehnice legate de formulare sau a celor procedurale corespunde în aceeași măsură unei perspective asupra conceptului de calitate în ceea ce privește formularea politicilor publice (Radaelli, 2004)40.

40 Aceste perspective pot fi asociate celor ale „birocratului”, „expertului” și „politicianului” (dar și „cetățeanului”
sau „firmei”). Radaelli preia împărțirea realizată de Allison, Farrow și Copeland. Expertul consideră calitatea ca
fiind corespunzătoare eficienței. Birocratul definește calitatea ca fiind legată de conformitatea la regulă. Pentru

49

Este dificil, în aceste condiții, a face distincția la nivelul administrației între profilul
activităților de fundamentare și contextul administrativ al regulilor care însoțesc acest proces.
Astfel, fundamentarea poate deveni un instrument prin care anumite decizii de politici publice
sunt justificate unilateral, fără ca analiza tehnică, datorită unei posibile omiteri a etapelor de
consultare necesare, să țină seama de funcțiile pe care administrația publică le îndeplinește în
ceea ce privește inițierea de politici publice (o politică publică care dezavantajează

întreprinderile mici și mijlocii poate fi justificată prin studii de impact dar deoarece nu a
parcurs o etapă de consultare a reprezentanților acestora este posibil ca ea să nu se justifice
sau să nu fie pur și simplu necesară – dimensionarea procesului de consultare la nivelul
administrației poate asigura sustenabilitatea unei politici). Cu alte cuvinte, deși conținutul unei
politici publice este justificat din punct de vedere „tehnic”, omiterea parcurgerii etapelor
procesului de consultare impuse de cadrul instituțional poate denatura sensul inițiativei de
politici publice.

În ceea ce privește formularea politicilor publice, existența unor opțiuni valorice în cazul
fundamentării unei anumite soluții de politici publice este indisolubil legată de asumarea unei
poziții politice în ceea ce privește acea politică publică. În acest context, rolul expertului în
analiza unei politici publice este de a oferi argumente fundamentate în ceea ce privește o
anumită poziție politică. Modul în care această fundamentare este efectuată din punct de
vedere procedural este fundamental diferită de natura regulilor care ordonează activitățile
administrației publice, fapt care creează o diferență între rolul jucat de cel care veghează ca
această procedură administrativă să fie respectată și cel care contribuie la fundamentarea unei
anumite politici publice. Accentul pe respectarea procedurii, comparativ cu interesul pentru
atingerea obiectivelor reprezintă o modalitate de eliminare a incertitudinii în ceea ce privește
rezultatele unei politici publice. O abordare din perspectiva expertizei de politici publice,
datorită interesului pentru atingerea rezultatelor va considera de asemenea importante și
activitățile care asigură îndeplinirea acestui obiectiv. Datorită influenței politice care poate
afecta tratarea la nivel tehnic a fundamentării unei politici publice, incertitudinea cu privire la
efectele implementării unei politici publice este mai probabilă. În România, datorită culturii
administrative specifice, respectarea reglementărilor/procedurilor este în sine o dovadă a
asigurării performanței, mai puțin importantă fiind ca fundamentarea acestora să fie adecvată
luării unei poziții în ceea ce privește o anumită politică publică. Datorită amenințării

politician calitatea poate fi legată de capacitatea de a răspunde votantului median sau presiunilor externe create de Uniunea Europeană sau Banca Mondială.

50

incertitudinii, asigurarea unui cadru procedural relativ strict apare mai importantă decât
asigurarea unui cadru valoric în care se realizează fundamentarea. Acest fapt are o influență
decisivă asupra abordării care propune ca principal rol al administrației formularea și
implementarea politicilor publice, deoarece, dat fiind accentul pus pe procedură, respectarea
reglementării înlocuiește un demers de fundamentare a respectivei politici publice. Această
situație poate influența stabilirea rolului experților de politici publice din cadrul administrației
publice, precum și a funcționarilor publici sau a raporturilor dintre aceștia și decidenții
politici. Preponderența perspectivei procedurale va conduce la întărirea poziției funcționarilor
publici, în timp ce accentul pe rezultate în cadrul administrației ar putea conduce la o creștere
a importanței expertizei de politici publice, deoarece prin aceasta se poate evita incertitudinea
amintită ca urmare a interesului pentru fundamentarea inițiativelor de politici publice. Din
aceste cauze, caracterisiticile raportului între decidentul politic și celelalte categorii de
membrii ai administrației pot fi determinate în funcție de soluțiile de eliminare a incertidunii
(proceduri respectiv expertiză) identificate la nivelul cadrului de reguli, cutume și practici
existente la nivelul administrației publice.

Având în vedere că soluțiile de politici publice conțin asumpții valorice în ceea ce privește rezolvarea unei anumite probleme de politici publice, indiferent dacă formularea lor conține sau nu și prezentarea unor variante de soluționare alternative, plasarea formulării politicilor publice într-un context puternic formalizat, cum este cel al administrației românești, nu conduce la o modificare a modului în care sunt elaborate politicile publice ci, dimpotrivă, la întărirea perspectivei procedurale. Obiectivul creșterii performanței administrației publice este asociat, din acest punct de vedere, nu cu natura rezultatelor unor politici publice care de cele mai multe ori conțin opțiuni valorice distincte în ceea ce privește o anumită politică publică, ci cu scăderea cazurilor de neconformare la reglementările în vigoare.

Să luăm, de pildă, exemplul procedurilor care trebuie respectate în ceea ce privește
deschiderea unei firme. Performanța administrației publice privită din punct de vedere
procedural este asociată cu eficiența cu care aceasta emite autorizații și permise în vederea
respectării regulilor în vigoare. Din perspectiva unei expertize de politici publice performanța
reiese din analiza utilității emiterii acestor autorizații și permise în raport cu obiectivele și
funcțiile administrației publice în ceea ce privește activitatea întreprinderilor private. În
această perspectivă, intervin asumpții cu privire la gradul de control pe care administrația îl
poate exercita asupra întreprinderilor private, aspectele procedurale ale desfășurării activității
administrației fiind corespunzătoare unei percepții diferite asupra conceptului de performanță.

51

Introducerea unor noi premise în ceea ce privește procesul de fundamentare a politicilor
publice prin creșterea accentului pe expertiza de politici publice în cadrul administrației nu
poate fi realizată, în consecință, fără formularea unei viziuni generale în ceea ce privește
modelul de funcționare al acesteia. Modificarea unor reglementări sau introducerea unor
reguli de formulare a politicilor publice creează, în aceste condiții, un cadru formalizat pentru
o abordare care nu există în cadrul administrației publice românești, datorită accentuării
interesului pentru conformarea la reguli preexistent în cadrul acesteia. O reformă a formulării
politicilor publice, în condițiile unor practici puternic formalizate, presupune modificarea
presupozițiilor pe care se fundamentează întreaga administrație publică centrală, mai mult
decât introducerea unor măsuri care operează modificări la nivelul premiselor.

Atunci când în discuție intervin aspecte legate de tipul de organizare al administrației publice,
relațiile între diferiți actori din cadrul acesteia, preferințele lor în raport cu opțiunile de politici
publice promovate, precum și inițiativele de reformare, un demers corespunzător depășește
cadrul tehnic al aplicării unor modele, fiind necesară punerea în discuție a presupozițiilor
legate de modul în care este perceput rolul administrației publice ca întreg. Aducerea în
discuție a rolului administrației în raport cu performanța acesteia nu poate evita alegerile
ideologice legate de caracterul acțiunilor desfășurate în cadrul acesteia. După cum vom vedea
în capitolele următoare, introducerea documentelor de politici publice, împreună cu planurile
strategice, inițiată la nivelul Centrului Guvernului, este o măsură care modifică numai
premise, fără să opereze modificări la nivelul rolului administrației în procesul politicilor
publice sau cel al relațiilor care se stabilesc între diferiți actori la nivelul acesteia.
Desconsiderarea acestor ultime modificări plasează demersul de implementare a unor măsuri
care vizează doar modificarea unor premise, în ciuda obiectivului incontextabil al creșterii
capacității administrative, în afara unui demers de reformă, fiind mai degrabă mijloace de
întărire a controlului birocratic la nivelul administrației centrale. Asocierea unui demers de
reformă cu introducerea unor proceduri administrative, reprezintă efectul preponderenței
perspectivei procedurale care privește procesul de fundamentare a politicilor publice ca fiind
doar o etapă în cadrul demersului de inițiere a acestora. Reforma, datorită implicațiilor la
nivel instituțional amintite, depășește însă nivelul procedural al impunerii unor reguli
administrative și plasează acest demers în planul unei modificări de anvergură a funcțiilor
administrației publice.

În aceste condiții, o analiză a procesului de modernizare a administrației publice trebuie să ia
în considerare coerența măsurilor în contextul instituțional în care acestea urmează să fie

52

implementate. Acest context cuprinde tipul de raporturi care se stabilesc între guvern și administrația publică, între guvern și Parlament sau între administrația publică și cetățeni. În această privință cercetarea unui proces de modernizare presupune, pe lângă analiza modelului sau configurației instituționale autohtone, și adoptarea unei perspective asupra caracteristicilor interacțiunilor între diverși actori implicați în acest proces. Asocierea unui proces de modernizare cu unul de schimbare instituțională deplasează cercetarea de la analiza structurală a unor politici de reformare la una care ia în considerare presupozițiile asumate în acest demers referitoare la modul în care relațiile amintite se desfășoară.

Un exemplu este, de pildă, separația stratului politic de cel administrativ la nivelul
administrației, așa cum se refelectă în formularea prerogativelor funcționarului public.
Diferitele modele care asigură această separație (condițiile de concediere a funcționarilor
publici, sistemul de evaluare a performanței, responsabilizarea etc.) pornesc de la presupoziția
că în vederea asigurării continuității la nivelul inițiativelor administrației publice această
separație este necesară. Un demers de punere sub discuție a presupozițiilor se referă la însăși
eficiența operării aceste separații în vederea asigurării eficacității inițiativelor administrative.
Un alt exemplu este activitatea de reglementare desfășurată de agențiile și autoritățile de
reglementare guvernamentale. Diferitele modele de eficientizare a activității acestora, nu
operează modificări la nivelul presupozițiilor care fundamentează activitatea acestora,
atribuțiile de reglementare fiind considerate preponderent apanajul unor agenții
guvernamentale.

Modificarea presupozițiilor constituie principalul obiectiv al unui proces de modernizare. Pentru ca acest proces să fie asociat cu unul de reformă, discuția preliminară trebuie să se desfășoare la nivelul acestor presupoziții a căror alegere va reflecta ulterior tipul de model propus spre adoptare.

În următoarele capitole ale acestei lucrări voi încerca să arăt că un proces de modernizare a
administrației publice care vizează printre altele și creșterea capacității de formulare a
politicilor publice nu se poate desfășura independent de contextul instituțional autohton în
care acestea se desfășoară. Așa cum voi arăta în ultimul capitol, în ciuda obiectivelor
incontestabile legate de creșterea performanței la nivelul administrației publice,
implementarea unor elemente din noului management public (planificarea strategică,

indicatorii de performanță precum și raționalizarea prin standardizare a procesului de
formulare a politicilor publice) la nivelul administrației publice românești ridică unele
întrebări cu privire la compatibilitatea între asumpțiile pe care se fundamentează aceste

53

măsuri și obiectivul democratizării relațiilor care se stabilesc între diferiți actori la acest nivel.
Voi asuma în acest demers faptul că un proces de modernizare a administrației publice nu se
poate desfășura independent de unul de democratizare a acestor relații, ceea ce ar putea
conduce la reformularea criteriilor care definesc eligibilitatea alternativelor instituționale în
alegerile desfășurate pe parcursul unui proces de schimbare instituțională. În acest sens, un
proces de reformă a administrației publice nu constă, în special în cazul țărilor care au
experimentat regimuri totalitare, în adoptarea unor politici publice as usual în ceea ce privește
reforma administrației publice ci trebuie să pornească de la formularea unor asumpții în ceea
ce privește configurația schimbării instituționale vizate. În acest fel, un proces de schimbare
instituțională resimțit la nivelul administrației publice sub forma implementării unor măsuri
de modernizare nu pornește, în opinia mea, numai de la interpretări ale unor stări de fapt – în
cazul administrației publice românești evidenta lipsă a orientării către performanță – ci și de la
o viziune referitoare la caracteristicile care definesc raporturile între administrația publică și
cetățeni sau între guvern și administrația publică. Privind din această perspectivă, un proces
de modernizare se dovedește a fi unic, datorită caracteristicilor particulare nu atât ale
contextului instituțional specific în care este inițiat dar și prin tipul de alegeri realizate de
actorii implicați în acest proces.

*

* *

În acest capitol am arătat că traiectoria măsurilor de reformă a administrației publice este
influențată de contextele instituționale specifice țărilor în care acestea sunt inițiate. Pornind de
la exemplul de bună practică reprezentat de Marea Britanie, am prezentat principalele
elemente ale noului management public regăsite în aceste măsuri de reformare. Țările cu
tradiție anglosaxonă (Marea Britanie, Noua Zeelandă, Statele Unite ale Americii) precum și
cele din nordul Europei (Danemarca, Finlanda, Suedia) se dovedesc a fi mai receptive la
implementarea unor măsuri de modernizare revendicate de la noul management public decât
țările din sudul Europei (Franța, Belgia, Spania, Italia). În țările cu tradiție germanică

(Germania, Eleveția) se constată dezvoltări mixte caracterizate prin adoptarea unor măsuri de
reformă care păstrează în continuare elementele tradiționale de organizare a administrației
publice.

Procesul de modernizare a administrației publice cunoaște dezvoltări specifice și în țările din
fostul bloc comunist ale căror administrații au fost caracterizate în perioada regimurilor

54

autoritare prin centralizare și control politic excesive. În aceste țări, măsurile de reformă a
administrației publice au fost determinate politic de influența politică exercitată de
recomandările formulate în contextul procesului de aderare la Uniunea Europeană. Am
prezentat principalele elemente ale acestor recomandări precum și tipurile de guvernanță
europeană care influențează dezvoltarea funcțiilor administrative autohtone în condițiile
aderării prospective a acestora la Uniunea Europeană. În continuare am arătat că traiectoria
procesului de reformă a acestor administrații a fost sincopatică datorită caracteristicilor
variabilelor instituționale specifice. În ceea ce privește România, procesul de reformă a
administrației publice este inițiat datorită acelorași determinanți exogeni. Conform
obiectivelor acestor lucrări, o atenție deosebită am acordat perspectivei reformei formulării
politicilor publice la nivel central, privită ca parte a procesului de modernizare a
administrației publice românești. În acest sens am prezentat variabila instituțională autohtonă
cu referire la cadrul formal de reguli și proceduri în care măsurile de reformă sunt
implementate. O expunere detaliată a acestor măsuri este cuprinsă în ultimul capitol al acestei
lucrări. În final am formulat câteva concluzii cu privire la importanța contextului instituțional
în procesul de modernizare a administrației publice, în special în privința orientării către
performanță în ceea ce privește inițiativele de politici publice ale administrației publice
centrale.

55

Capitolul 2

Schimbarea instituțională și procesul de tranziție

Rezumat

În acest capitol analizez procesul de transformare instituțională corespunzător unui proces de
tranziție la democrație al țărilor foste comuniste în raport cu cel de îndeplinire a condiționalităților
impuse de aderarea la Uniunea Europeană sau al obligațiilor care decurg din statutul de membru. În
prima parte sunt prezentate principalele curente revendicate de la neoinstituționalism din care este
aalizată problema transformării instituționale: instituționalismul istoric, neoinstituționalismul
sociologic și instituționalismul alegerii raționale. Utilizând premisele procesului de schimbare
instituțională propuse de neoinstituționalism, sunt prezentate principalele elemente ale
condiționalităților impuse de Uniunea Europeană țărilor candidate. Având în vedere schimbarea
survenită în urma dobândirii statutului de stat membru, de modul în care este înțeleasă relația
instituțională între statele membre și Uniunea Europeană depind în continuare alegerile privind
aranjamentele instituționale realizate în cadrul procesului de schimbare amintit. În scopul
identificării unui cadru al acestor alegeri la nivel autohton, sunt prezentate principalele teorii
referitoare la relația între statele membre și Uniunea Europeană. În final, voi susține că atingerea
unui grad de performanță ridicat al aranjamentelor instituționale alese este determinată de gradul de
reducere a costurilor de tranzacție suportate de indivizi în demersul de obținere a unei situații de
cooperare în urma respectării regulilor corespunzătoare noului context instituțional.

Indivizii acționează într-un cadru stabilit de instituții. Instituțiile desemnează regulile prin
care sunt determinate rezultatele sociale și caracterul alegerilor individuale (North, 2003).
Aceste rezultate sociale nu depind de calitatea morală a celor care conduc ci de mecanismele
care guvernează formarea acțiunii colective (Riker, 1980). Aceste mecanisme reduc

incertitudinea în ceea ce privește rezultatele alegerilor realizate de cei care participă la
acțiunea colectivă. Pentru a-și promova propriile preferințe, interese sau dorințe, indivizii fac
alegeri. Preferințele sunt determinate de mediul cultural, experiența sau impulsurile celor care
le promovează. Indiferent de valoarea morală a acestora, fiecare individ are preferințe
specifice. În cazul acțiunii colective alegerile desfășurate conform acestor preferințe vizează
rezultate care nu pot fi obținute decât ca urmare a colaborării între indivizi. Pentru a obține
beneficii din interacțiunile cu ceilalți în cadrul unei acțiuni individuale sau colective și pentru
a evita situația în care preferințele unor indivizi devin predominante, regulile înlesnesc
stabilirea condițiilor în care fiecare dintre indivizi poate obține beneficii în urma colaborării.
Instituțiile reprezintă rezultatul tipurilor de alegeri realizate la un anumit moment de către
indivizii care respectă regulile deoarece facilitează obținerea de beneficii personale. Regulile
influențează caracterul interacțiunilor între indivizi. Aceste reguli ca parte a unui cadru
instituțional specific se referă la raporturile care se stabilesc între membrii unei comunități
(cum ar fi de exemplu instituția căsătoriei), dar și cele care ordonează relațiile între Guvern și

56

Parlament, Guvern și contribuabili, Guvern și administrația publică sau administrația publică și contribuabil.

În vederea identificării acestor coordonate instituționale specifice, în acest capitol voi prezenta principalele elemente ale perspectivei instituționaliste asupra schimbării instituționale, privită ca modificare a acestor reguli. Această perspectivă deschide drumul unor abordări teoretice care, după cum vom vedea la finalul acestui capitol, permit formularea unor instrumente teoretice de analiză a relațiilor amintite mai sus.

2.1. Instituții și schimbare instituțională – perspectiva neoinstituționalismului

Conform regulilor care guvernează instituția pieței, indivizii interacționează prin schimburi
economice. Pe parcursul acestor schimburi, valoarea funcției de utilitate a fiecăruia dintre
actori este afectată de costurile pe care aceștia trebuie să le suporte pentru a obține ceea ce
doresc. Conform modelului standard economic, costurile de producție influențează prețul
pentru bunurile sau serviciile tranzacționate. În urma analizei cadrului de organizare a firmei,
ca actor standard în cadrul pieței, Coase a propus o perspectivă asupra acestor costuri în care
sunt incluse, pe lângă cheltuielile legate de obținerea acelor bunuri sau servicii și costurile pe
care le implică regulile, normele, cutumele sau procedurile prin care aceste bunuri sunt
obținute. Aceste costuri se numesc costuri de tranzacție (Coase, 1960).

Pentru a înțelege mai bine importanța acestor costuri pentru performanța schimburilor între indivizi să luăm un exemplu:

Exemplul 1

Dorim să ne deschidem o afacere care presupune construcția unui restaurant. În urma acestei
inițiative intenționăm să obținem un profit care să se regăsească în diferența între sumele
încasate din vinderea alimentelor (venit) și costurile de întreținere și construcție a restaurantului
(costuri de producție). Va trebui să contractăm o firmă de construcții deoarece considerăm că
este prea costisitor să construim restaurantul singuri și, de asemenea, vom angaja personal
adecvat (chelneri, bucătari etc.) care să contribuie la oferirea serviciilor de alimentație pe care
intenționăm să le tranzacționăm. Este posibil ca locația pe care dorim să construim restaurantul
să se situeze într-o zonă rău famată ceea ce ne obligă să cheltuim resurse în plus pentru
asigurarea siguranței clienților care urmează să frecventeze restaurantul.

În urma calculelor pe care le facem constatăm că resurselor alocate construcției restaurantului (cel care ne va sigura de fapt profitul) li se adaugă și costuri legate, de exemplu, de angajarea unor boduyguarzi care să asigure paza, sau de o eventuală nerespectare a termenilor contractului de către constructor sau de diferitele avize de funcționare pe care trebuie să le obținem de la autoritățile locale. Aceste costuri, care nu fac parte din ceea ce am socotit la început a fi costuri de producție, sunt asociate cu ceea ce poartă numele de costuri de tranzacționare. În această categorie intră pe de-o parte cele legate de modul de organizare a activității aducătoare de profit (de ex. o ierarhie a angajaților clubului) și, pe de altă parte, cadrul de reglementare în care urmează să obținem profitul41.

41 Un exemplu real este reprezentat de alegerea marilor companii de telefonie occidentale în ceea ce privește
natura investițiilor în serviciul de telefonie în țările central și est europene (vezi Shirley și Tommasi, 2005).
Datorită costurilor ridicate pe care le presupunea investiția în telefonia fixă (de exemplu, rețeaua de cabluri)

57

Conform exemplului de mai sus, aceste costuri sunt determinate de aranjamente instituționale specifice care guvernează procesul de schimb în urma cărora furnizăm, contra profit, serviciile de recreere oferite prin intermediul restaurantului pe care l-am deschis (de ex. costurile de impunere a termenilor contractului între noi și constructor, serviciile de pază asigurate de forțele de ordine etc.).

Un astfel de aranjament instituțional este reprezentat, de exemplu, de dreptul la proprietate pe
care îl deținem asupra serviciilor oferite de restaurant. Conform acestui aranjament se aceptă
că înainte de orice tranzacție există un bun X care aparține unui individ A și un alt bun Y
care aparține unui individ B. După tranzacție, individul A a devenit proprietarul bunului Y iar
individul B a devenit proprietarul bunul X. La fel ca în exemplul de mai sus, instituția
dreptului la proprietate este esențială pentru natura rezultatelor interacțiunilor economice
între indivizi.

Acest exemplu arată că în tranzacțiile pe care le desfășurăm pe piață există o categorie de
costuri care determină rezultatele tranzacților efectuate. Forma pe care o iau aceste costuri se
regăsește în configurația cadrului instituțional (în cazul nostru, cel care ne asigură dreptul la
proprietate asupra restaurantului și a serviciilor pe care acesta le furnizează). În această
perspectivă, organizațiile (companie privată sau organizații publice) reprezintă modalități de
reducere a acestor costuri care pot influența performanța respectivei organizații – cu cât
modul în care organizarea activității în restaurant este mai eficient cu atât profitul obținut va fi
mai mare.

Drept urmare, modul în care sunt alcătuite organizațiile depinde de instituțiile care orientează
alegerile pe care le facem în cadrul diferitelor interacțiuni pe care le avem cu ceilalți indivizi.
Astfel, dezvoltarea unui mod de organizare poate fi explicată ca rezultat al unui efort de
reducere a costurilor de tranzacție care s-ar dovedi prea mari dacă astfel de instituții nu ar fi
dezvoltate (Williamson, 2005). Din această cauză, alegerile în ceea ce privește o anumită
structură instituțională sunt importante pentru identificarea profilului rezultatelor tranzacțiilor
între indivizi:

„În alegerea între diferite aranjamente sociale în al căror context deciziile individului sunt
realizate, trebuie să luăm în considerare faptul că o schimbare în sistemul existent care
conduce la îmbunătățirea unor decizii, ar putea conduce la înrăutățirea altora. În
continuare trebuie să luăm în considerare costurile implicate în operarea diferitelor
aranjamente sociale (fie că e vorba de modul în care funcționează piețele, fie de un

precum și datorită incertitudinii procesului de reglementare, companiile de telefonie au considerat mai avantajoase investițiile în telefonia mobilă.

58

departament guvernamental), la fel ca și costurile pe care le implică trecerea la un nou sistem.” (Coase, 1960) (trad. a.)

Pornind de la această perspectivă asupra costurilor schimburilor economice propusă de Coase,
neoinstituționalismul interpretează schimbarea instituțională ca fiind reprezentată de

modificări ale regulilor jocului în ceea ce privește modul în care indivizii interacționează în
cadrul societății (North, 2003; Williamson, 2005). Instituțiile sunt reguli consfințite de

membrii unei societăți prin acordul, cutumiar sau impus, cu privire la modul în care se derulează relațiile la nivelul unei societăți (North, 2005). O definiție mai largă a instituțiilor, include și structurile organizatorice, elementele culturale, normative și simbolice care influențează actorii (vezi March și Olsen, 1984).

La nivelul unei societăți, printre aceste reguli se numără și cele care orientează relațiile între
guvernământ și agenții economici (reglementare), între politicieni și birocrați (control),

respectiv între cetățeni și guvernământ (responsabilizare) (Przeworski, 1998). Schimbarea
instituțională determină modificări ale caracterului acestor relații precum și al rezultatelor
obținute în urma interacțiunilor între indivizi. Tot în perspectiva neoinstituționalismului,
aceste rezultate constituie motivul pentru care instituțiile există. Instituțiile reprezintă costuri
de tranzacție pe care indivizii le plătesc pentru a putea atinge rezultate așteptate (Coase, 1960;
2005). Acestea includ costuri de identificare a informației, costuri decizionale, costuri de
impunere a reglementărilor sau cele de realizare a politicilor publice. De exemplu atunci când
cumpărăm mere, ceea ce plătim nu este doar costul merelor ci și ceea ce reprezintă costul
transportului până la zona comercială unde se vând merele, sau timpul pe care l-am petrecut la
coadă. Aceste costuri sunt reprezentate și de taxele de utilizare a unei piețe și așa mai departe.
Într-o definiție mai largă (North, 2005), costurile de tranzacție includ și instituțiile ca „reguli
ale joculului”. Acestea constau în reglementări legale formale, norme sociale informale care
ordonează comportamentul individual și structura interacțiunilor sociale. Această ultimă
accepțiune a instituțiilor este adoptată și în această lucrare. Spre deosebire de instituții,
organizațiile sunt grupuri de indivizi care își coordonează acțiunile comune împotriva altor
grupuri de indivizi care la rândul lor acționează în cadrul unor organizații.

Cine determină însă un astfel de proces de schimbare instituțională? Cum are loc această schimbare și cum sunt identificate coordonatele noii ordini care se instalează ca urmare a acestui proces?

59

În cazul prezentat mai sus, schimbul pe piață este condiționat de aranjamente instituționale
specifice cum ar fi dreptul la proprietate sau alte proceduri sau reglementări impuse prin
cadrul instituțional. Aceste aranjamente reflectă credințe și convingeri împărtășite de
majoritatea celor implicați în cadrul acestor tranzacții. Convingerile sunt reprezentate, pe de-o
parte, de interpretarea modului în care instituțiile funcționează precum și de un model
normativ despre cum ar trebui acestea să funcționeze (North, 2005). Configurația contextului
instituțional determinat de aceste convingeri este influențată de politicieni sau agenți
economici, aflați în postura de a decide cu privire la formarea politicilor publice. Cu timpul,
aceste politici induc stabilitatea unui aranjament instituțional care se menține și devine
predominant în cadrul tranzacțiilor între indivizi. Schimbarea lui se dovedește a fi laborioasă
și de cele mai multe ori se realizează incremental prin modificări marginale ale vechiului
cadru instituțional (vezi Shirley, 2005). Această perspectivă asupra schimbării instituționale
implică acordarea unei ponderi importante modului în care instituțiile evoluează de-a lungul
timpului (North, 2003).

Neoinstituționalismul istoric propune o abordare în care analiza schimbării instituționale
vizează cursul istoric al alegerilor efectuate de indivizi. Istoria economiei este din acest punct
de vedere o sursă de exemple de configurații instituționale a căror modificare a fost
determinată de contextul în care acestea s-au produs. Studiul evoluției istorice a instituțiilor
(cliometrie) este, drept urmare, cheia înțelegerii schimbării acestora (North, 2003).

”Rolul principal al instituțiilor într-o societate este de a reduce nesiguranță prin stabilirea unei structuri stabile (nu neapărat și eficiente) a interacțiunii umane. Dar stabilitatea instituțiilor nu exclude în nici un fel faptul că ele se transformă. De la convenții, coduri de conduită și norme de comportament până la jurisprudență și drept cutumiar sau contracte între indivizi, instituțiile evoluează și, astfel, modifică permanent alegerile care ne stau la dispoziție.” (North, 2003: p. 13) (trad. a.)

O altă cheie de înțelegere a schimbării instituționale este oferită de neoinstituționalismul
sociologic (IS). Acesta pune accent pe setul de cutume și practici care alcătuiesc dimensiunea
culturală a instituțiilor. Aceasta influențează modul în care evoluează instituțiile. Apărut
inițial ca un subdomeniu al teoriei organizaționale, IS propune o interpretare a acțiunilor
indivizilor ca fiind determinate de coduri de înțelegere, șabloane morale și simboluri care
formează această dimensiune culturală (Hal și Taylor, 1996). Instituțiile influențează prin
intermediul acestei dimensiuni comportamentul indivizilor. Astfel, cadrul cultural oferă soluții
pentru acțiunile indivizilor prin șabloanele culturale pe care le incumbă. Relația între instituții

60

și indivizi este explicată prin invocarea unei „rațiuni practice” prin care individul caută să-și
definească și să-și explice propria identitate socială prin algerile pe care le efectuează. În
această perspectivă, organizațiile care adoptă modele instituționale specifice sunt, de fapt, în
căutarea unei modalități de a se revendica de la un patern cultural preexistent. Organizațiile și
indivizii caută să se legitimeze de la un context cultural specific, fără să acorde prea multă
importanță rezultatelor pe care le obțin din alegerea unui anumit model cutural. Organizațiile
se schimbă, în consecință, datorită structurii lor izomorfe care permit propagarea ideilor și
modelelor culturale. Preluarea de către organizații datorită acestui izomorfism a unor modele
culturale, respectiv a unui cadru instituțional specific se desfășoară cu succes atunci când s-a
realizat și integrarea socială care a motivat dintru început setul de alegeri realizate (Hal și
Taylor, 1996).

Cercetătorii care se revendică de la această perspectivă

„(…) argumentează că multe din formele și procedurile instituționale utilizate în organizațiile moderne nu au fost adoptate doar pe baza eficienței în îndeplinirea unui set de obiective specifice. Ei susțin că multe din aceste forme și proceduri ar trebui considerate „practici culturale specifice”, asimilate în cadrul organizațiilor fără a viza neapărat eficiența ci ca rezultat al unor procese mai generale asociate cu transmiterea de practici culturale. Chiar și practicile birocratice pot fi obiectul acestor procese.” (Hal și Taylor, 1996) (trad. a)

O a treia abordare în analiza schimbării instituționale se regăsește în perspectiva teoriei
alegerii raționale asupra instituțiilor. Astfel, instituționalismul alegerii raționale (IAR),

împrumută instrumentele analitice din noua economie a organizațiilor (new economics of
organization) ale cărei fundamente se regăsesc în premisele teoretice ale teoriei alegerii
raționale (Moe, 1984; Schlager și Blomquist, 1996). IAR s-a dezvoltat oarecum paralel față de
celelalte curente care se revendică de la neoinstituționalism, formulând un set de premise
teoretice diferite cu privire la rolul jucat de actorii raționali în procesul de formare a
instituțiilor. Astfel, spre deosebire de IS și II, IAR pune accentul pe alegerile indivizilor prin
acceptarea a două caracterisitici ale acestora. Acestea sunt egoismul (self interest) și

raționalitatea (rationality) care guvernează alegerile indivizilor (Buchanan și Tullock, 1962).
Actorii acționează astfel încât rezultatele obținute să fie cât mai aproape de un set specific de
preferințe. Caracterul instrumental al acțiunilor indivizilor se deosebește prin aceasta de
abordarea IS care susține că principalul motiv pentru care indivizii acționează este determinat
de identificarea și conștientizarea propriei poziții într-un context cultural specific (Hal și
Taylor, 1996). La fel, în cazul IRC, comportamentul actorilor raționali nu este influențat de

61

forțe istorice incontrolabile ci doar de un calcul strategic de utilitate care se bazează pe o ierarhie a preferințelor (intranzitivitate) (Buchanan și Tullock, 1962).

Spre deosebire de celelalte curente care se revendică de la instituționalism, IRC consideră procesul politic ca fiind format dintr-o serie de dileme ale acțiunii colective (Schlager și Blomquist, 1996). Indivizii, datorită profilului alegerilor pe care le fac, tind să maximizeze atingerea propriului set de preferințe care însă, în cazul acțiunii colective, conduc la atingerea unor rezultate suboptimale42. Pentru a evita această situație, sunt create instituțiile ca modalități de păstrare a complementarității comportamentului celorlalți indivizi. Cu alte cuvinte, instituțiile au menirea de a asigura obținerea unor rezultate colective cât mai aproape de cele optimale. Crearea și schimbarea instituțiilor sunt procese dezvoltate în jurul obținerii unui acord voluntar al indivizilor care interrelaționează pentru ca obținerea unor rezultate colective să fie posibilă (Moe, 1984).

Instituțiile apar, așadar, ca urmare a interacțiunii indivizilor. În cadrul acestor interacțiuni, calculul strategic amintit este dezvoltat de fiecare dintre actorii raționali implicați în acest proces. În funcție de aceste calcule, aceștia își construiesc o strategie cu ajutorul informațiilor obținute din previziunile privind comportamentul celorlalți actori. Posibilitatea previziunii este în acest caz esențială pentru ca aceste interacțiuni să fie eficiente, adică să conducă la seturi de rezultate care să se apropie de preferințele inițiale ale actorilor implicați. În acest context, instituțiile au rolul de a structura aceste interacțiuni astfel încât previziunile cu privire la comportamentul celorlați să fie posibile. Rezultatul acestei structurări oferă un cadru stabil și eficient în care se desfășoară acțiunea colectivă. Acesta include:

„(…) reguli utilizate de indivizi pentru a determina cine este inclus în situațiile decizionale, cum este structurată informația și cum acțiunile individuale sunt agregate în acțiuni colective (…), toate acestea se regăsesc într-un limbaj comun, împărtășit de către o comunitate și sunt mai puțin percepute ca părți fizice ale unui mediu extern.” (Kiser și E. Ostrom, 1982: 179) (trad. a.)

Instituțiile, ca și costuri de tranzacție (North, 2000), pot furniza informații și mecanisme de
stimulente negative și pozitive, modalități de structurare a agendei alegerilor prin care este
redusă incertitudinea în ceea ce privește comportamentul indivizilor (Williamson, 2005).
Rolul instituțiilor nu se oprește aici. Prin aceste mecanisme de reducere a costurilor de
tranzacție, comportamentul indivizilor este în continuare influențat, deoarece modelarea

42 Tragedia comunelor (Hardin, 1968) și dilema prizonierului sunt două exemple utilizate pentru a ilustra această tendință.

62

așteptărilor cu privire la anumite acțiuni influențează gama de alegeri pe care individul le poate efectua într-un anumit context instituțional (North, 1990).

Instituțiile apar, de asemenea, în funcție de alegerilor indivizilor cu privire la modalitățile de ordonare a acestor interacțiuni. În această situație, schimbarea instituțională vizează atingerea unui „echilibru” (Schepsle, 1989) instituțional care presupune un acord între actorii raționali. Un context instituțional poate cunoaște mai multe astfel de situații de echilibru, în funcție de natura interacțiunilor și negocierilor care subîntind aceste acțiuni. Căutarea acestui echilibru se realizează în timpul negocierilor dintre actorii care aleg dintre mai multe variante instituționale pe cea considerată a oferi beneficiile cele mai mari. Schimbarea instituțională apare atunci când se formează o masă critică de actori ale căror preferințe nu mai corespund cadrului instituțional existent.

Instituționalismul alegerii raționale analizează, așadar, schimbarea instituțională pornind de la
individ și alegerile sale, mai degrabă decât de la analize ale evoluției istorice a instituțiilor
precum II sau argumentele contextuale furnizate de IS. De vreme ce indivizii stabilesc reguli
în ceea ce privește cadrul de luare a deciziilor, acestea se reflectă în relațiile care se formează
între alegători și oamenii politici, între decidenții politici și membrii unei birocrații
administrative sau între aceștia și cetățeni (vezi Hammond și Knott, 2006). Schimbarea

instituțională este, datorită profilului acestor relații, rezultatul preferințelor actorilor implicați în proces mai degrabă decât rezultatul agregării „directe” a acțiunii colective prin intermediul unor mecanisme prestabilite.

Preferințele, precum și alegerile care le însoțesc, sunt aduse în discuția despre instituții pentru
rolul pe care îl joacă în inducerea echilibrelor (Schepsle, 1989). Un cadru instituțional este
determinat prin echilibrul preferințelor indivizilor. O astfel de situație este atinsă atunci când
nu există nici un Y pe care un actor A să-l prefere lui X. Aceasta înseamnă că un nou context
instituțional se formează atunci când nu există, la un moment dat, o alternativă instituțională
mai bună aflată la dispoziția indivizilor. Alegerea preponderentă a unor opțiuni determină
coordonatele acestui context. Instituțiile se schimbă atunci când apare o diferență între
preferințele actorilor exprimate și setul de reguli care susțin cadrul instituțional în care aceștia
fac alegeri.

„În aceste situații indivizii își pot imagina diferite aranjamente instituționale care produc
un surplus, ceea ce presupune diferite reguli cu privire la împărțirea acestui surplus.
Aceste situații oferă diferite oportunități pentru aranjamentele ex-ante precum și pentru
cele ex-post. Pe scurt, această perspectivă asupra selecției instituțiilor consideră
instituțiile ca fiind rezultatul unui proces de negociere ex ante (bargain) al cărui obiectiv

63

este de a stabili diverse forme de „cooperare” și de a facilita aplicarea constrângerilor.” (Schepsle, 1989) (trad. a)

Provocarea unui proces de schimbare instituțională constă în identificarea modului în care aceste negocieri se desfășoară precum și profilului noului context instituțional rezultat al negocierii ex-ante. În acest sens, teoria contractelor (Williamson, 2005), teoria firmei (Coase, 1960), teoria principal agent43 (McCubbins 2005, Jenckings și Meckling 1976, Miller, 2005) oferă modele teoretice prin care pot fi identificate condițiile în care aceste reguli pot fi alese în vederea reducerii incertitudinii (Schepsle, 1989).

Caracteristicile unui context instituțional ca stare de echilibru pot fi diferite în funcție de
natura preferințelor indivizilor. Aranjamentele instituționale care rezultă în urma acestui
proces sunt, la rândul lor, diferite. Analiza comparată a profilului aranjamentelor instituționale
identificate la nivelul diferitelor comunități constituie o sursă de informații cu privire la forma
pe care o pot lua diferitele echilibre instituționale (Schepsle, 1989). Rezultatele alegerilor
individuale sunt determinate nu atât de preferințele actorilor raționali cât de contextul
instituțional care determină forma opțiunilor între care acești actori raționali urmează să
aleagă (Schepsle, 1989)44. Natura preferințelor nu este discutată în cadrul teoriei alegerii
raționale, subiecte de analiză pentru instituționalismul care se revendică de la această teorie
fiind caracteristicile contextului instituțional în care alegerile sunt realizate de actorii raționali.
O astfel de analiză a instituțiilor poate fi orientată în funcție de nivelul la care sunt efectuate
alegerile de către indivizi.

E. Ostrom identifică structura unui context decizional în care se află individul în funcție de următoarele niveluri (E. Ostrom, 2007):

Un prim nivel vizează aranjamentele instituționale – acesta cuprinde definirea tipurilor de
acțiuni permise, necesare și interzise. Un al doilea nivel se referă la atributele lumii fizice
asupra cărora se acționează. Acestea, împreună cu cel de-al treilea nivel reprezentat de
caracterisiticile comunității în care se desfășoară acțiunile, sunt cel mai puțin probabil vizate
de indivizi. Astfel, în demersul de promovare a propriilor preferințe, indivizii vor avea
tendința de a opera modificări ale aranjamentelor instituționale în vederea promovării
politicilor corespunzătoare propriului set de preferințe. Aceste modificări se referă la regulile
privind obținerea beneficiilor, sistemul de recompense și pedepse, monitorizarea activității

43 Instrumentarul conceptual al acesteia va fi abordat în următoarele capitole ale acestei lucrări.

44 Fie N = N1, N2, N3… …Nn un număr de actori raționali care aleg între opțiunile O=O1, O2, O3 … ..On.

Identificarea actorilor și a profilului opțiunilor sunt determinate de contextul instituțional astfel încât rezultatele
R=R1, R2, R3…Rn reprezintă rezultanta între caracterul alegerilor actorilor raționali și un context instituțional
specific.

64

celorlalți etc. Indivizii, prin acțiunile pe care le desfășoară, pot însă să aducă modificări nu numai unui set specific de politici dar și cadrului instituțional mai larg care guvernează alegerile de politici (vezi și Shepsle, 2000). În acest sens, E. Ostrom (E. Ostrom, 2007: 66), identifică trei astfel de niveluri ale unui demers de schimbare:

a) operațional (operational) – acțiuni directe ale indivizilor în relațiile între aceștia

precum și cele cu lumea fizică;

b) alegeri colective (colective choice) – nivel la care indivizii stabilesc reguli care

guvernează nivelul operațional;

c) constituțional (constitutional) – nivel la care indivizii stabilesc regulile și procedurile
pentru realizarea alegerilor colective.

În urmărirea propriilor preferințe, individul efectuează alegeri la diferite niveluri. Alegerile efectuate pot viza atât nivelul operațional cât și cel al alegerilor colective. Schimbarea politicilor poate viza, la rândul ei, acțiuni la nivelul alegerilor colective precum și la nivel constituțional.

Operând cu aceste niveluri de acțiune, E. Ostrom diversifică studiul instituțiilor prin
acceptarea nivelurilor de analiză intermediare situate între extremele în care fie controlul
birocratic asupra alocării resurselor este excesiv fie inițiativele sunt orientate către un proces
de dereglementare. Prin acționarea la nivelul acțiunii colective respectiv constituțional,
aranjamentele instituționale sunt modificate, în aceeași perspectivă, fără apelul la formele
extreme de control birocratic respectiv dereglementare. Analizele instituționale din această
perspectivă au ca obiect preponderent diversele soluții instituționale identificate la nivelul
unor comunități la problemele generate de modul în care sunt distribuite resursele comune
(common-pool resources). Perspectiva propusă de E. Ostrom, la fel ca și în cazul altor
abordări al căror aparat conceptual se revendică de la teoria alegerii raționale în analiza
instituțiilor (Shirley, 2005), oferă modele de înțelegere a schimbării instituționale pornind de
la raționalitatea actorilor raționali implicați în alegerea caracteristicilor contextului
instituțional specific.

2.2. Schimbarea instituțională în perioada de tranziție

Într-o situație de echilibru instituțional, actorii care interacționează la nivelul unei societăți au
atins un nivel al frecvenței utilizării regulilor care susțin cadrul instituțional specific, astfel
încât un proces de schimbare instituțională se dovedește a fi foarte dificil de indus (Schepsle,
1996).

65

Schimbarea are fațete dintre cele mai diverse. Liberalizarea piețelor, transparentizarea acțiunii guvernamentale, separarea puterilor în stat precum și celelalte principii care caracterizează organizarea democratică a schimburilor între indivizi au fost considerate principalele obiective ale tranzițiilor post comuniste. Dacă principiile unei astfel de schimbări apar ca fiind destul de clare și sunt asociate cu diversele inițiative de schimbare a regulilor, identificarea soluțiilor devine din ce în ce mai dificilă pe măsură ce schimbarea regulilor trebuie să se regăsească în beneficiile soluțiilor identificate. Cu alte cuvinte, rolul regulilor este de a creea avantaje pentru cei care le respectă. Atunci când aceste reguli, prin rezultatele pe care le produc, devin dezavantajoase, încep să se formeze premisele pentru schimbarea lor. În această perspectivă schimbarea instituțională nu se referă la caracterisiticile unui context instituțional dat ci vizează dinamica transformărilor ca urmare a evoluției relațiilor între actorii care intereacționează la nivelul societății (Schepsle, 1996).

Chiar dacă la un moment dat există alternative instituționale care se dovedesc mai profitabile,
indivizii preferă menținerea status-quo-ului deoarece teama de incertitudinea aferentă unui
proces de schimbare reduce forța stimulentelor pentru inițierea unui proces de modificarea a
regulilor care caracterizează un cadru instituțional specific. Costurile îngropate45 (sunken cost)
ale unei schimbări instituționale limitează tendința de modificare a unui echilibru instituțional
care corespunde la un moment dat caracterului alegerilor indivizilor (Rothstein, 2005). Cu
toate acestea instituțiile s-au schimbat permanent de-a lungul istoriei (North, 1998).

Schimbarea are determinanți dintre cei mai diverși, de la războaie și revoluții până la deciziile
unilaterale ale unor elite politice conducătoare. Indiferent de natura factorilor schimbării,
rezultatele unei configurații instituționale ajung să fie resimțite de indivizi numai după
atingerea unui echilibru stabil indus de noua ordine instituțională. Pentru a fi autosustenabilă
(self-enforced) și stabilă noua ordine instituțională trebuie să îndeplinească două condiții (vezi
North 2003; Weingast 2005). Noul model de stabilitate instituțională trebuie, în primul rând,
să permită modificarea instituțiilor de către unii actori și, în al doilea rând, trebuie să arate de
ce acești actori nu sunt stimulați să modifice instituțiile. Cu alte cuvinte, o ordine
instituțională nu este considerată eficientă în sensul atingerii unui nivel al beneficiilor de către

45 Costurile îngropate (sunken cost) sunt costuri care nu mai pot fi recuperate dintr-o anumită investiție. Dacă un
pod este construit până la jumătate, moment în care se decide sistarea lucrărilor, costul construirii podului până
în acel moment este considerat cost îngropat. Costurile îngropate sunt diferite de pierderea economică (economic
loss) deoarece acestea provin dintr-o diferență, în timp ce costurile îngropate sunt costuri plătite în trecut care în
prezent nu mai au nici o relevanță. În momentul cumpărării unui bilet de film, cumpărătorul ar fi putut considera
avantajoasă plătirea prețului biletului. În momentul intrării la cinematograf, deoarece pe baza unor informații noi
a decis ca dorește să meargă la o piesă de teatru, individul poate renunța la reprezentația cinematografică pentru
a merge la teatru. În această situație, costul plătit pe biletul de cinematograf reprezintă costul îngropat al
mersului la teatru.

66

indivizi în condițiile unor costuri de tranzacție acceptabile, decât dacă aceștia din urmă acceptă respectarea regulilor și nu consideră avantajos să le modifice deoarece asigură într-un mod acceptabil urmărirea preferințelor exprimate la un moment dat. Într-un proces de schimbare instituțională alternativele luate în considerare în vederea atingerii unui nou echilibru instituțional urmăresc următoarele dimensiuni (Alt și Alesina, 2005):

– Modalitatea în care deciziile sunt delegate;

– Structura de conducere a agentului legislativ (modul de selectare a agentului de bază,

gradul de dependență de legislativ);

– Procedurile de urmat în luarea deciziilor administrative (dreptul alegătorilor de a lua

parte la procesul administrativ);

– Natura și intensitatea monitorizării din partea legislativului și capacitatea de a utiliza

recompense și sancțiuni ex-post;

Aceste dimensiuni sunt vizate de alegerile efectuate într-un proces de schimbare
instituțională. Identificarea soluțiilor se poate dovedi laborioasă deoarece actorii implicați în
acest proces au preferințe diverse în ceea ce privește configurația regulilor care vor susține
noua ordine instituțională. Din această cauză un proces de schimbare nu se desfășoară linear,
în sensul că alternativele identificate nu sunt regăsite întocmai în această nouă configurație.
Aceasta este rezultatul unui proces complex în care elementele noii ordini sunt incluse mai
degrabă incremental din următoarele motive: În primul rând regulile formale sunt întotdeauna
mai ușor de implementat decât cele informale. Elitele conducătoare sau grupurile dominante
într-o societate pot determina mai ușor modificarea cadrului instituțional conform propriilor
preferințe. Acestea pot schimba regulile jocului fără să însemne că un echilibru instituțional a
fost atins prin simpla adoptare a regulilor. Pentru ca acest echilibru să fie atins este necesar ca
aceste noi reguli să înlocuiască sau să fie cât mai aproape de regulile informale care fac și ele
parte din configurația instituțională. În acest mod apare situația în care într-un proces de
schimbare regulile formale impuse de grupul dominant să nu fie aliniate regulilor informale.
Cu cât regulile formale sunt mai diferite de regulile informale cu atât un proces de schimbare
instituțională ascunde costuri mai ridicate (Alt și Alesina 2005). O astfel de situație ar putea
conduce la formarea unei mase critice de preferințe care consideră procesul de schimbare ca
implicând costuri prea mari pentru a merita efortul conformării la noile reguli formale impuse
de o ordine instituțională alternativă. Din această cauză, soluția introducerii incrementale a
unor noi reguli este preponderentă într-un proces de schimbare instituțională, în condițiile
asigurării mecanismelor prin care regulile pot fi modificate atunci când se formează o masă
critică de preferințe care nu mai consideră avantajos status-quo-ul instituțional.

67

De exemplu, o alternativă instituțională ar putea propune o reformulare a regulilor astfel încât dreptul la proprietate privată să fie înlocuit cu proprietatea comună. Implementarea noilor reguli de către grupul predominant nu este dificil de realizat din punctul de vedere al adoptării formale a acestora. Mai dificilă este modificarea celuilalt tip de reguli, cel informal, care „dublează” regulile formale. Efectele impunerii unui set de reguli formale neasimilat la nivelul acțiunilor indivizilor, prin respingerea conformării, ar putea fi suboptimale și pot genera un nou proces de schimbare instituțională.

Un astfel de fenomen apare frecvent în perioada de tranziție prin care au trecut statele foste
comuniste. Acestea au parcurs, odată cu instaurarea comunismului, un proces de modificarea
a instituțiilor a căror nouă configurație a generat pentru indivizi costuri de tranzacție prea mari
în comparație cu beneficiile (respectarea legilor statului comunist au devenit prea

„costisitoare”). Repudierea ordinii instituționale promovată de organizarea impusă de
regimurile autoritare de tip comunist poate fi asociată din acest punct de vedere cu momentul
inițierii unui proces de schimbare instituțională. Acest proces vizează trecerea de la o ordine
instituțională la o altă ordine instituțională, prin care se modifică regulile jocului și
aranjamentele în care indivizii realizează alegeri conform propriilor preferințe. În acest
proces, organizarea democratică vizată de noua ordine instituțională are ca fundament
posibilitatea exprimării libere a preferințelor indivizilor prin alegeri. Mecanismele
instituționale care asigură agregarea acestor preferințe sunt însă diferite iar aranjamentele care
asigură cadrul democratic de exprimare a acestor preferințe variază în funcție de contextul
instituțional specific (Lipjhart, 2006). Datorită faptului ca aceste cadre instituționale sunt

diferite, performanța democrațiilor va fi la rândul ei diferită, în funcție de nivelul costurilor de tranzacție corespunzătoare aranjamentor instituționale specifice (Roller, 2005). Eficiența și eficacitatea noilor democrații în furnizarea rezultatelor sociale constituie un criteriu cu privire la performanța noilor aranjamente identificate46.

„Cadrul instituțional al unei societăți furnizează structura de stimulente care direcționează activitatea economică (și politică). (…) Structuri politice stabile, drepturi de proprietate stabilite și aplicate precum și costuri scăzute de impunere a contractelor (de obicei prin intermediul legii) au rezultat în costuri de tranzacție scăzute care au determinat succesul în economiile dezvoltate.” (North 1998)

46 Pentru o abordare a fenomenului tranziției în România din perspectivă instituționalistă vezi Pop L. (2003). De
asemenea, pentru o abordare din aceeași perspectivă a organizării și câmpurilor organizaționale vezi Păunescu
(2004).

68

Care sunt însă, în aceste condiții elementele care influențează un proces de schimbare
instituțională? Am arătat mai sus ca acest proces este indus endogen. Cu toate acestea, după
cum voi arăta în continuare, elementele exogene pot influența tipul de alegeri în ceea ce
privește alegerea aranjamentelor specifice unei noi ordini instituționale.
În cazul țărilor europene foste comuniste influența exogenă în procesul de schimbare
instituțională este reprezentată de exemplu de impunerea unor condiționalități pentru
obținerea statutului de membru al unor structuri suprastatale de tipul Uniunii Europene.
Obținerea unor beneficii economice ca urmare a obținerii acestui statut a constituit principalul
stimulent pentru atingerea unor performanțe în implementarea unor modele instituționale
corespunzătoare47. Demersul de schimbare instituțională inițiat odată cu repudierea
comunismului a urmat în aceste țări același parcurs cu efortul de îndeplinire a acestor
condiționalități.

Urmărirea dimensiunilor amintite mai sus într-un proces de schimbare instituțională corespunzător tranziției la economia de piață s-a confundat cu adoptarea unor aranjamente instituționale în care formele democratice de control a acțiunilor statului înlocuiau status-quo-
ul instituțional caracteristic societăților comuniste (proprietate comună asupra factorilor de producție, controlul politic al administrației etc.).

Procesul tranziției început odată cu căderea comunismului s-a desfășurat sub forma unor modificări instituționale de anvergură, care au vizat de la redefinirea rolului statului în raport cu cetățenii până la redimensionarea politicilor publice și a contextului în care deciziile corespunzătoare sunt luate la nivel administrativ (Przeworski, 1998).

Acest proces a fost asimilat unuia de schimbare instituțională datorită implicațiilor pe care
modificările regulilor și ponderii intervenției guvernamentale le-au avut asupra indivizilor.
Un fenomen de schimbare instituțională apare, așadar, datorită modificărilor suportate la
nivelul contextelor instituționale ale statelor în care acest proces se desfășoară.
Privind din perspectiva instituțiilor, alegerea unei configurații în vederea atingerii unui
echilibru instituțional corespunzător (Schepsle, 2000) s-a desfășurat, în contextul tranziției,
prin acțiunea nu atât a constituenților aceastei configurații dar și prin intermediul unor
influențe exogene care au contribuit la formularea modelului de modificare a acesteia. Aceste

47 O parte a țărilor fost comuniste fac parte din Uniunea Europeană, fapt care a condus la suprapunerea studiilor
despre tranziție cu cele referitoare la fenomenul integrării europene ca schimbare instituțională. Aceste două
fenomene sunt însă distincte, fapt care implică considerarea Uniunii Europene ca fiind, în continuare, exponentul
unui element exogen procesului de schimbare instituțională la nivel autohton. Există din acest punct de vedere
puține motive pentru a considera fezabilă considerarea politicilor europene în același regim cu cele autohtone.
(vezi Hix 2005)

69

influențe exogene, resimțite indeosebi cu referire la participarea prospectivă la cadrul decizional european instituționalizat la nivelul Uniunii Europene, sunt determinate de impunerea unor condiționalități în ce privește caracteristicile configurațiilor instituționale ale statelor candidate.

Unul din factorii exogeni care pot influența traiectoria unei schimbări instituționale se regăsește la nivelul consecințelor angajamentelor politice asumate în perioada de tranziție la o economie de piață. Aceste angajamente, corespunzătoare unui proces de integrare europeană, reflectă alegerea unui parteneriat politic ale cărui condiții de desfășurare determină modificări instituționale la nivel autohton. Acest proces, asimilat unei tendințe de europenizare instituțională (europenization sau europeification), induce o redimensionare a modelelor de distribuție a resurselor la nivel autohton (Börzel, 1999).

Condiționalitățile de le Copenhaga (European Council, 1993):

1) Statutul de membru al Uniunii Europene impune țărilor candidate atingerea unei
stabilități a instituțiilor care garantează democrația, supremația legii, drepturile omului
și protecția minorităților;

2) Statutul de membru al Uniunii Europene impune existența unei economii de piță
funcționale la nivelul statelor membre precum și capacitatea de a face față presiunii
competiționale și forțelor pieței în cadrul Uniunii;

3) Statutul de membru al Uniunii presupune abilitatea de a răspunde obligațiilor care
decurg din acest statut legate de obiectivele politice, economice și monetare ale UE;

4) Capacitatea Uniunii Europene de a absorbi noi membri în condițiile păstrării unui ritm
constat al integrării (acest criteriu este important atât pentru statele candidate cât și
pentru Uniunea Europeană).

Aceste condiționalități precum și consecințele asupra contextului instituțional autohton ale

măsurilor care asigură respectarea acestora48 reprezintă elementele exogene care au determinat configurația unei model de dezvoltare a instituțiilor la nivelul statelor autohtone. Acest proces de dezvoltare instituțională s-a suprapus cu cel de îndeplinire a condițiilor de aderare (Grabbe, 2003). Alternativele instituționale disponibile în perioada de preaderare între care s-au realizat alegerile de către decidenții politici au fost preponderent cele existente la nivelul Uniunii Europene, în contextul unui proces de aderare. Un proces de schimbare instituțională, confundat cu cel al integrării europene, a fost influențat la nivelul statelor candidate de trei factori (Grabbe, 1999; 2001):

48 Este vorba nu atât de adoptarea acquis-ului comunitar care a fost un element nenegociabil în procesul de negociere a aderării cât și de consecințele asupra instituțiilor a implementării unor măsuri la nivel executiv (Bulmer și Radaelli, 2004).

70

a) Viteza de adaptare. Țările candidate au trecut în perioada de preaderare printr-
un proces de schimbare care, datorită termenelor impuse de un calendar al
integrării, s-a desfășurat mai repede decât cel prin care au trecut celelalte state
deja membre ale Uniunii;

b) Receptivitatea elitelor locale din statele candidate la politicile Uniunii
Europene. Rezistența instituțională autohtonă a fost diminuată prin asumarea
necritică a cadrelor instituționale care subîntind politicile publice europene.
Acceptarea necondiționată sub presiunea politică a integrării formale în
Uniunea Europeană s-a desfășurat în condițiile inexistenței unor alternative
viabile în ceea ce privește modelul unui proces de tranziție;

c) Îndeplinirea condiționalităților poate fi subiect de interpretare. Spre deosebire
de acquis-ul comunitar care după cum am precizat mai sus, a fost nenegociabil,
adoptarea unor practici sau modele de comportament asimilate unei structuri
instituționale specifice s-a regăsit în politicile de creștere a capacității
administrative a statelor membre în vederea îndeplinirii condiționalităților
legate de receptivitatea la obiectivele politice, economice și sociale ale Uniunii
Europene.

În aceste condiții, pentru ca procesul de aderare să fie performant inițierea măsurilor
corespunzătoare acestui proces a fost plasat la nivelul centrului administrației publice.
Organizațiile plasate la acest nivel au inițiat un proces de transformare, cel puțin formală, în
sensul îndeplinirii acestor condiționalități (probabil și datorită moștenirii comuniste

reprezentată de structuri administrativ organizatorice centralizate) și să ofere expertiza necesară dezvoltării capacității administrației de a îndeplini aceste criterii.
Politica condiționalităților a determinat, așadar, o abordare corespunzătoare a procesului de schimbare instituțională la nivel autohton (vezi Goetz 2001, Grabbe 2003, Bulmer și Radaelli 2004). Îndeplinirea acestor condiționalități reprezintă condiția pentru obținerea unor fonduri ca urmare a obținerii statutului de membru al Uniunii. Pentru a îndeplini aceste condiționalități, majoritatea țărilor aflate în acest proces de tranziție la economia de piață a beneficiat de un „ajutor” sub forma unei expertize internaționale care viza identificarea modului în care aceste condiționalități urmau să fie îndeplinite.

Din perspectiva neoinstituționalismului, această politică de „ajutor” contravine perspectivei
dezvoltării instituțiilor, determinând în unele cazuri o încetinire a procesului de schimbare
instituțională (Shirley, 2005). Acest risc al politicii de condiționalități este cu atât mai crescut
cu cât ajutorul exogen amintit vizează nu atât adoptarea unui corpus de reglementări (acquis-

71

ul comunitar, de exemplu) cât determinarea unor practici și cutume în coordonatele cărora
indivizii urmează să acționeze. Modificarea elementelor contextului instituțional au fost
asociate unei perioade de implementare mai îndelungate – 5, 10 ani – fapt care oferea și un
orizont temporal procesului de schimbare instituțională (Shirley, 2005).
Situația în care se regăsesc țările aflate pe parcursul unui proces de schimbare instituțională
cărora li se acordă asistență în vederea îndeplinirii condiționalităților se află într-o situație
asemănătoare cu cea a samariteanului și a celui asistat (Buchanan, 1977):
Atingerea obiectivelor altruiste ale samariteanului este mai puțin dificilă atunci când cel
asistat depune un efort considerabil pentru a se putea afla în situația de a se bucura de
binefacerile gestului samariteanului. Din punctul de vedere al celui asistat va fi însă mai
avantajos dacă efortul depus pentru a putea fi în situația de a se bucura de aceste beneficii este
mai scăzut. În această situație acțiunile de asistare ale samariteanului se dovedesc suboptimale
având în vedere efortul în plus ce trebuie depus de beneficiar pentru a putea beneficia de
avantajele care i se oferă precum și preferințele acestuia în ceea ce privește costurile pe care
acest demers le presupune. De vreme ce acesta din urmă va considera avantajos să nu depună
un efort prea mare, devine discutabil caracterul altruist al demersului de întrajutorare al
samariteanului de unde și caracterul dilematic al situației în care se află samariteanul.
Îndeplinirea condiționalităților prin operarea unor modificări instituționale care presupun un
efort prea mare de conformare sunt mai dezavantajoase pentru cel care beneficiază de pe urma
ajutorului acordat decât în situația în care acest efort este mai scăzut. După cum vom vedea în
capitolul următor, rezultatele procesului de schimbare instituțională reflectă preferințele
actorilor implicați într-un proces de schimbare instituțională. Cum acești actori sunt plasați în
poziții favorabile, un context instituțional rezultat al unui astfel de proces indus exogen riscă
să nu îndeplinească „criteriul remedierii” (remediableness criterion) formulat de Williamson
deoarece nu a generat ”un mod de organizare pentru care nu există nici o alternativă fezabilă
care poate fi descrisă și implementată cu câștiguri net superioare” (Williamson apud Shirley,
2005).

Alternativa fezabilă se referă la o configurație instituțională diferită, ale cărei caracterisitici ar
putea genera câștiguri superioare celor care o constituie. În aceste condiții, modificarea
instituțională indusă exogen limitează dintru început aria alegerilor instituționale aflate la
dispoziția actorilor, fapt care influențează rezultatul procesului de schimbare corespunzător.
Limitarea ariei alegerilor este cu atât mai accentuată cu cât ajutorul acordat în vederea
formulării unei configurații instituționale specifice impune profilul caracteristicilor unor medii

72

instituționale diferite, fapt ale cărui implicații reduc într-o și mai mare măsură beneficiile obținute în urma unui proces de schimbare.

În cazul unui proces de tranziție, impunerea unui model exogen este asociată cu adoptarea nu
atât a unei interpretări a „realității” dar și a unei perspectivei normative asupra felului în care
ar trebui să arate această „realitate”. Discrepanțe între aceste două elemente ale unei

dezvoltări instituționale determină disfuncționalitatea instituțiilor și creșterea costurilor de
tranzacție pentru organizații. Din punctul de vedere al formării instituțiilor, costurile de
tranzacție cresc pe măsură ce configurația instituțională se îndepărtează de preferințele unei
mase critice de actori. Aceștia vor considera aceste costuri prea mari, comparativ cu
beneficiile furnizate de respectivul context instituțional (vezi Schepsle, 2000).
Privind din punctul de vedere al unei influențe exogene într-un proces de schimbare
instituțională, integrarea europeană se prezintă sub forma unui proces de adoptare a unor
măsuri care subîntind presupozițiile asumate într-un cadru instituțional diferit dezvoltării
endogene a instituțiilor. În acest sens, modelul integrării adoptat este determinant pentru
profilul instituțional autohton deoarece stabilește genul de influență exogenă asupra
procesului de dezvoltare instituțională. În acest sens, perspectivele teoretice ale unui proces de
integrare europeană oferă o perspectivă asupra genului de poziționare față de un sistem
instituțional dezvoltat exogen. Teoriile integrării europene oferă, în aceast sens, nu atât o
interpretare a „realității” dar și perspective asupra unei dezvoltări a modului în care
influențele exogene determină dezvoltări la nivel autohton. Pentru a înțelege tipurile de
influență pe care un astfel de model le poate determina voi prezenta în continuare principalele
perspective teoretice ale unui proces de integrare europeană.

2.3. Perspective teoretice asupra relației între statele membre și instituțiile Uniunii Europene

Perspectivele teoretice asupra procesului de extindere a Uniunii Europene vizează dimensiunea particulară a relațiilor între statele membre și instituțiile Uniunii Europene, ca urmare a unui proces de integrare europeană. Primele, cele mai importante și influente abordări teoretice referitoare la integrarea europeană sunt neofuncționalismul și interguvernamentalismul49 (Juchtenfuchs, 2001; Hix, 2005; Pollack 2001).

49 Aceste curente au fost însoțite ulterior de noi abordări cum ar fi instituționalismul alegerii raționale sau
constructivismul (Wallace, Wallace și Pollack, 2004). Am ales prezentarea acestor curente deoarece au constituit

73

Neofuncționalismul (Haas, 1958 apud Hix, 2005) s-a dezvoltat în perioada timpurie a

dezvoltării Uniunii Europene, când procesul de integrare preconiza plasarea deciziilor de politici publice din diferite domenii sub autoritatea unei organism central supranațional. Deciziile comune din anumite domenii de politici publice aveau să constituie, în perspectiva neofuncționalismului, premisele pentru „difuzarea funcțională” la nivelul altor domenii de politici publice (Pollack, 2005). În aceste condiții, rolul primordial în derularea acestui proces îl au organismele nonstatate, mai degrabă decât statele suverane.

Cea mai importantă contribuție a nefuncționalismului este „metoda comunitară” de elaborare
a politicilor. Conform acestei metode, elaborarea politicilor Comunității Europene se
realizează la nivelul Comisiei. Această metodă conține un „cod de procedură” pentru

comportamentul statelor membre în acest proces (Pollack 2005; Hix 2005; Wallace, Wallace
și Pollack, 2004). Neofuncționalismul acceptă creșterea puterii organismelor nonstatale în
influențarea procesului de formare a politicilor publice europene (Haas, 1958 apud Hix,
2005). În acest fel, influența structurilor supranaționale ale Uniunii Europene asupra puterii de
negociere a statelor membre se reflectă în conținutul agendei de politici publice europene.
În contextul încetinirii procesului de integrare în anii `60 (Hix, 2005), precum și întărirea
relațiilor interguvernamentale, a apărut un nou curent de interpretare a relațiilor între statele
membre și Uniunea Europeană. Această perspectivă este cea a interguvernamentalismului
(Hoffman, 1966; Moravcsik, 1991), conform căreia scopul guvernelor țărilor membre este de
a-și proteja interesul național în negocierile care au loc la nivelul instituțiilor Uniunii
Europene (Hoffman, 1966). Primordialitatea intereselor naționale în relația cu instituțiile
Uniunii Europene – la momentul apariției acestui curent, Comunitatea Europeană – a

determinat impunerea unei logici a diversității (Hoffman, 1966) în care fiecare stat este interesat de asigurarea certitudinii, sau a unei incertitudini controlate mai degrabă decât incertitudinea delegării autorității unor organisme nonstatale (Hix, 2005).

Disputele între interguvernamentaliști și neofuncționaliști, axate în anii ‘70 în special pe
procesul integrării europene, au condus la apariția unor noi curente ale căror dezvoltări
contemporane se regăsesc în disputele referitoare la statutul instituțiilor europene în raport cu
statele membre (Wallace, Wallace și Pollack, 2004). Astfel, diversificarea domeniilor de
cercetare în ceea ce privește mecanismele de formare a politicilor publice sau procesul
decizional la nivel european se regăsesc în abordările constructivismului,

principalele puncte de vedere preopinente în ceea ce privește procesul de integrare europeană, stabilind vreme îndelungată agenda dezbaterilor pe această temă.

74

interguvernamentalismului liberal sau ale instituționalismului alegerilor raționale. De la pozițiile extreme formulate în cadrul interguvernamentalismului și neofuncționalismului, aceste abordări tratează problema integrării sau cele legate de modul de formare a agendei de politici publice din perspectiva mai largă a fenomenului globalizării sau instituționalizării (Wallace, Wallace și Pollack, 2004).

Lipsa de interes pentru modul în care actorii supranaționali pot influența procesul de integrare (Wallace, Wallace și Pollack, 2004; Wallace și Wallace, 2005) precum și nesfărșita dispută între interguvernamentalism și neofuncționalism au creat contextul propice apariției unei abordări care, fără a se situa de-o parte sau de alta a acestei dispute, acceptă legitimitatea unor structuri instituționale suprastatale, punând în același timp problema rolului acestora în termenii acordului de colaborare agreat prin tratate de statele membre.

Originar în curentul neoinstituționalist50, instituționalismul alegerii raționale aplicat la instituțiile Uniunii Europene pune accent pe mecanismele procesului politic european pornind de la prezumția că statele membre au comportamentul unor actori raționali cu preferințe și alegeri proprii. Conform teoriei alegerii raționale care fundamentează aceste prezumții, alegerile efectuate de actorii implicați în procesul politic sunt motivate prin egoism (selfinterest) și raționalitate (rationality) (Buchanan și Tullock, 1962) (vezi și capitolul 3 al acestei lucări). Conform uneia din abordările din această perspectivă a Uniunii Europene, în aplicarea modelul teoretic al instituționalismului alegerii raționale statele membre sunt privite ca principali (principal) iar instituțiile supranaționale ca agenti (agent) (Doleys, 2000). Problema propusă de această perspectivă se referă la condițiile în care statele membre delegă puterea decizională acestor instituții (e.g. Comisia Europeană sau Curtea Europeană de Justiție, vezi Garrett, Kelemen și Schultz, 1998 și Scharpf, 2006).

Decizia de delegare are ca scop reducerea costurilor de tranzacție pentru elaborarea politicilor
publice, prin monitorizarea conformității statelor membre, clarificarea elementelor ambigue
din tratate (reducerea efectelor imperfecțiunii contractuale între principal și agent) precum și
prin adoptarea rapidă și eficientă a reglementărilor de punere în aplicare a acestora (Wallace,
Wallace și Pollack, 2004; Pollack, 1997). Analizele din această perspectivă s-au concentrat
într-o primă fază pe studierea relației între Curtea Europeană de Justiție (CEJ) și aplicarea

50 Neoinstituționalismul este asimilat perspectivelor teoretice propuse de instituționalismului istoric, sociologic respectiv al alegerii raționale. După cum arătat mai sus, fiecare dintre aceste curente acceptă influența instituțiilor asupra alegerilor actorilor raționali, diferența fiind dată de modalitățile de explicare a acestei influențe (Aspinwall și Schneider, 2000).

75

legislației europene și, mai târziu, pe studierea relației între statele membre și instituțiile
Uniunii Europene în demersul de stabilire a agendei de politici publice europene (Hix, 2005).

Acceptând existența unei influențe a instituțiilor Uniunii Europene asupra cadrului
instituțional domestic precum și a unei autonomii a acestuia din urmă, precum și păstrarea
specificității modului de formare a pozițiilor de politici publice la nivelul țărilor membre,
cadrul instituțional european este determinat, conform premiselor instituționalismului alegerii
raționale, de existența unui acord contractual între statele membre și instituțiile Uniunii
(Doleys, 2000; Pollack, 1996). Modul în care acest acord se derulează constituie principala
preocupare atât în analiza mecanismelor de formulare la nivel autohton a politicilor publice,
cât și a contextului decizional de la nivelul instituțiilor Uniunii Europene. În ceea ce privește
aceste context, una dintre principalele consecințe ale acestei perspective este atenția acordată
rolului comitetelor (comitologie) în exercitarea controlului de către statele membre asupra
nivelului executiv al instituțiilor supranaționale (Wallace, Wallace și Pollack 2004:15; Hix
2005:20). Activitatea de monitorizare exercitată la nivelul acestor comitete are scopul de a
identifica și corecta imperfecțiunile contractului între instituțiile Uniunii Europene și statele
membre (Doleys 2000). În acest fel sunt surmontate dificultățile inerente verificării modului
de derulare a contractului. Relația contractuală se materializează sub forma formulării
politicilor comune a căror implementare cade de cele mai multe ori în sarcina statelor
membre.

În contextul acestei lucrări, relevanța diferitelor perspective teoretice cu privire la relațiile
între statele membre și instituțiile Uniunii Europene pentru modelul de schimbare
instituțională adoptat la nivel domestic este dată de implicațiile asupra tipului mecanismelor
de coordonare a politicilor publice (Kassim et all 2000) precum și de modalitatea de formare a
pozițiilor naționale în ceea ce privește diferitele politici publice propuse în cadrul agendei
europene. Fără un model european de administrație publică, aceste mecanisme se modifică în
contextul procesului de integrare, în funcție nu atât de alegerile efectuate la nivel domestic,
cât de tipul de poziționare față de instituțiile Uniunii precum și capacitatea de adaptare a
mediului instituțional autohton. Astfel, tratarea cu dublă măsură – național și european – a
coordonării politicilor publice, așa cum sugerează interguvernamentalismul, sau acceptarea
supremației instituțiilor suprastatale în alegerile de politici publice efectuate în special la nivel
executiv, așa cum sugerează neofuncționalismul, poate determina un anumit curs al

76

dezvoltării instituționale la nivel autohton în contextul unui proces de schimbare instituțională.

Având în vedere aceste efecte, demersul de implementare a unui model de schimbare instituțională impus exogen nu exclude posibilitatea identificării unor contexte instituționale alternative ale căror beneficii să fie evaluate comparativ. Demersul de identificare a acestora pornește de la asumarea premiselor unor modele teoretice care vizează tipul de comportament al actorilor care acționează într-un context instituțional specific. Aceste premise teoretice, ca cele prezentate mai sus în cazul teoriei alegerii raționale, permit formularea unor așteptări în ceea ce privește acest comportament.

Astfel de modele se referă la comportamentul maximizator de utilitate al actorilor raționali
sau la relațiile între aceștia privite din perspectiva raportului principal – agent (vezi capitolul

3 al acestei lucrări). Analizarea contextului instituțional din perspectiva acestor modele oferă posibilitatea identificării elementelor constitutive ale unei configurații instituționale precum și elementele a căror poziție în cadrul acestuia pot conduce la îmbunătățirea beneficiilor obținute de către actori raționali.

Alterativele disponibile în cadrul unui astfel de proces se pot diversifica astfel încât, asumarea
unor angajamente privind îndeplinirea unor condiționalități să se desfășoare în concordanță cu
ritmul de dezvoltare instituțională la nivel autohton. Alinierea preferințelor actorilor implicați
în acest proces de schimbare instituțională poate fi, în consecință, mai puțin dificil de atins
datorită posibilității stabilirii unor coordonate a ceea ce numim schimbare instituțională și
implicațiile acesteia asupra rezultatelor schimburilor efectuate între indivizi la nivelul unei
societăți.

Modul în care perspectiva endogenă și cea exogenă asupra unui proces de schimbare
instituțională ajung să se întrepătrundă ar putea constitui, de fapt, miza proiectului Europei
Unite. Justificarea materializării unei astfel de idei este dată de genul de beneficii pe care ar
putea să le obțină constituenții acesteia. Singura problemă care rămâne este de a detecta
modul în care aceste beneficii pot fi identificate sau măsurate. Discursul despre politicile
publice în relația cu administrația se referă la acest capitol al relațiilor politice, în care
beneficiile sunt obținute pentru a justifica „contractul” încheiat. În acest demers, s-ar putea ca
una dintre perspective să fie predominantă în timp ce cealaltă să fie asociată cu „rezistența la
schimbare” sau un conservatorism nejustificat. În oricare dintre aceste situații însă, aprecierile
vizează mai degrabă „ce ar trebui să facem” și mai puțin pe „ce e nevoie să facem”, ca

77

modalitate de justificare a oricărei inițiative de schimbare. În perspectivă normativă interesul este îndreptat către identificarea și implementarea unui anumite viziuni referitoare la ceea ce ar trebui să fie implementat, în timp ce în cealaltă perspectivă ceea ce contează este mai puțin profilul modelelor de bună practică cât rezultatul unui proces de „încercare și eroare” care se desfășoară în funcție de preferințele exprimate de indivizi în ceea ce privește natura beneficiilor așteptate.

În acest context, un demers de modernizare a administrației publice în sensul creșterii
beneficiilor pentru actorii implicați într-un proces de formare a politicilor publice riscă să
favorizeze, atunci când este inițiată din interiorul administrației, supraviețuirea acelor corpuri
administrative a căror activitate ar putea fi dintru început inutilă sau redundantă în contextul
piețelor de servicii. Acesta este și motivul pentru care o abordare de politici publice riscă să
își piardă semnificația atunci când este asociată cu administrația publică, tocmai pentru că
aceasta consideră că un bun este public, ca o calitate intrinsecă, și nu doar ca o convenție.

În acest capitol am formulat principalele presupoziții formulate de teoriile neoinstituționaliste
în ceea ce privește un proces de schimbare instituțională. Acest demers a fost justificat de
intenția de a identifica instrumentele teoretice necesare formulării unor alternative
instituționale care să conducă la furnizarea de beneficii pentru actorii implicați într-un proces
de schimbare instituțională. Astfel, am arătat că un nivel optimal al acestor beneficii poate fi
atins decât atunci când cadrul instituțional permite, ca urmare a unor runde succesive de
negocieri, atingerea unei stări de cooperare. În continuare am arătat că un astfel de proces
conduce la atingerea unui echilibru atunci când există o continuitate în atingerea acestor
acorduri. În acest context, procesul de îndeplinire a condiționalităților pentru aderarea la
Uniunea Europeană (inițiat și dezvoltat la nivelul central al administrației publice de la nivel
autohton) vizează modificări ale cadrului instituțional autohton. Inducerea exogenă a unor
astfel de modificări, ca urmare a șocului eșecului instituțional al comunismului resimțit la
nivelul țărilor din centrul și estul Europei, nu conduce la rezultate în beneficiul actorilor care
susțin (prin conformarea la reguli) un cadru instituțional corespunzător decât atunci când
respectiva alternativă instituțională se regăsește în configurația regulilor care conduc la
cooperare între acești actori. Astfel, cooperarea prin reguli este dificil de atins atunci când este
indusă exogen datorită preferințelor diferite ale actorilor care se conformează respectivelor
reguli. În continuarea capitolului am prezentat tipurile de perspective teoretice asupra

78

procesului de integrare europeană pentru a observa mai bine contextul unei modificări la nivel autohton a instituțiilor în contextul aderării la Uniunea Europeană.

În acest moment al cercetării inițiate în această lucrare se conturează necesitatea identificării unor instrumente teoretice (modele de analiză, presupoziții etc.) cu ajutorul cărora să putem analiza alternativele instituționale care permit atingerea cooperării între actorii implicați întrun proces de schimbare instituțională.

În acest sens, în demersul de identificare a coordonatelor unui proces de modernizare a administrației publice, voi prezenta instrumentele teoretice oferite de teoria alegerii raționale precum și concluziile și direcțiile de analiză deschise de instituționalismul alegerii raționale. Astfel, în următorul capitol, voi prezenta instrumentele teoretice cu ajutorul cărora pot fi analizate diferitele alternative ale unei astfel de schimbări instituționale precum și transformările, respectiv implicațiile unui astfel de proces.

79

Capitolul 3

Modele teoretice pentru analiza alternativelor instituționale
– relația principal agent , reglementarea și bugetarea –

Rezumat

Acest capitol debutează cu descrierea modelului clasic al organizării birocratice a administrației
publice (Weber) căreia i se opune abordarea din perspectiva teoriei alegerii raționale (Niskanen) a
relației între decidenții politici și membrii unei birocrații administrative. Păstrând premisele oferite
de teoria lui Niskanen asupra birocrației, prezint principalele elemente ale modelului principal agent
ca instrument de analiză a relațiilor care se stabilesc la nivelul diferitelor agenții guvernamentale. În
continuare este analizat unul din principalele instrumente ale administrației publice și anume
reglementarea. Voi argumenta, în perspectiva neoinstiutuționalismului, că reglementarea, ca
instrument al administrației publice este subîntinsă de politicile publice. Utilizând exemplul
reglementării utilităților publice argumentez că reglementarea este expresia unui schimb între
operatorii unor utilități publice și decidenții politici aflați la conducerea unei agenții guvernamentale
cu atribuții de reglementare. În final sunt prezentate câteva implicații ale acestor abordări pentru
analiza și identificarea unor alternative instituționale de formulare a politicilor publice la nivel
central.

În acest capitol voi urmări consecințele algerilor exprimate ca urmare a două din tipurile de
preferințe exprimate într-un proces de schimbare instituțională la nivelul administrației
publice. Prima se referă la natura relației între membrii unei birocrații administrative și
decidenții politici, iar cea de-a doua la relația între decidenții politici și agenții economici
(vezi Przeworsky, 1996). În cazul din urmă, obiectul relației îl reprezintă conținutul

reglementărilor ca instrument al politicilor publice. Modelul teoretic utilizat în analiza acestor două perspective reprezintă un instrument pentru identificare caracteristicilor alternativelor pentru formularea politicilor publice la nivel administrativ ca parte a unui proces de schimbare instituțională.

Rezultatele activității în cadrul administrației publice pot fi obiect de îmbunătățire. Creșterea
performanței administrației poate fi corelată din acest punct de vedere cu performanța
contextului instituțional în care aceasta funcționează (Roller, 1996). Înainte de a analiza
diferitele perspective asupra administrației publice se cuvine a operara o separație între
tipurile de interese exprimate la nivelul acesteia (Stewart, 1996). Primul aparține

funcționarilor publici, personalului contractual și în general tuturor celor care pot fi
considerați membrii unei birocrații administrative (Niskanen, 1994). Cea de-a doua aparține
decidenților politici, superiori ierarhic primilor. Interesul acestora din urmă este orientat către
obținerea de rezultate de politici publice al căror impact să fie cât mai vizibil. În această a
doua perspectivă ceea ce contează este concentrarea pe rezultate (focus approach).

80

Preponderentă este în acest caz identificarea condițiilor instituționale în care pot fi obținute în mod cât mai eficient rezultate. Managementul public răspunde problemelor de identificare a mecanismelor de stabilire a unor obiective clare de atins în cadrul administrației. Facilitarea atingerii acestor obiective constituie, în perspectiva preferințelor decidenților politici principalul motiv al inițierii unor reforme51.

Cea de-a treia perspectivă de evaluare a alternativelor instituționale pentru componenta
administrativă a unei schimbări instituționale corespunde perspectivei economice respectiv
celei a științelor politice. Orientarea în identificarea unor alternative instituționale pentru o
astfel de separație sunt fundamentate pe argumentul „capturării” (capture argument)

interesului public de către interese private. Cercetarea alternativelor pentru creșterea
performanței administrației publice, provine din perspectivele oferite de științele politice în
care administrația publică nu reprezintă „cureaua de transmisie a decidenților politici” ci
expresia unor aranjamente instituționale specifice de ale căror presupoziții, asumate într-un
proces de schimbare instituțională depinde, în continuare, și performanța acesteia.

Analiza desfășurată în aceast capitol este fundamentată pe cea de-a doua perspectivă. Astfel
va fi analizată relația între membrii unei birocrații și decidenții politici în procesul de
formulare a politicilor publice. Această analiză urmărește presupozițiile și concluziile teoriei
asupra birocrației dezvoltată de Niskanen comparativ cu perspectiva clasică, weberiană. În
continuare este prezentat modelul principal agent52, ca instrument teoretic pentru stabilirea
coordonatelor formale ale relației între membrii unei birocrații administrative și decidentul
politic. În următoarea parte a acestui capitol este abordată problema reglementării ca
instrument al politicilor publice, precum și caracteristicile acesteia în economia relației între
reglementat și reglementator. În final este abordată problema bugetării, argumentându-se că
modelul de bugetare pe bază de programe impune modificări la nivelul regulilor care
ordonează relațiile între decidenții politici și membrii unei birocrații, cu șanse diminuate ca
obiectivul performanței propus de preceptele noului management public să poată fi atins ca
urmare a implementării acestuia.

51 În această perspectivă poate fi analizat fundamentul majorității reformelor administrațiilor publice. Aceaste au o puternică componentă de management în care sunt propuse măsuri orientate exclusiv către obținerea de performanță. De cele mai multe ori (vezi Schick, 1998) implementarea unor măsuri de creștere a performanței prin implementarea unor proceduri manageriale la nivelul administrației publice omite influența unui context instituțional specific, considerând că aceste instrumente pot funcționa independent de acest cadru instituțional ale cărui componente, după cum am văzut în capitolul precedent, nu sunt reprezentate exclusiv de cadrul legislativ. 52 Pentru o analiză a legăturii între premisele înaintate de Niskanen și cele ale aplicării modelului principal-agent în procesul politicilor publice vezi Bergman și Lane, 1990.

81

3.1. Perspective teoretice asupra relației între membrii unei birocrații administrative și decidentul politic

Acceptând premisele propuse de instituționalismul alegerii raționale, alegerile realizate de
actorii raționali se desfășoară, și în cazul administrației publice, în condițiile unui cadru
reprezentat de un set de reguli. Regulile sunt fie formale – constituția, legile, sau

reglementările – fie informale, cum ar fi normele de comportament sau credințele comune
împărtășite. Datorită acestor reguli este posibilă realizarea unor predicții în ceea ce privește
rezultatele așteptate conform preferințelor actorilor exprimate în procesul politic. Modificarea
regulilor poate avea loc în condițiile schimbării preferințelor actorilor raționali în ceea ce
privește modul de obținere a acestor rezultate (Hix, 2005). Acest proces de schimbare

instituțională vizează regulile după care se desfășoară relațiile între membrii unei birocrații administrative și decidenții politici sau contribuabili.

Un prim pas în determinarea contextului unei astfel de schimbări instituționale constă, după
cum am precizat mai sus, în identificarea actorilor care participă la negocierile cu privire la
opțiunile de schimbare. Printre aceștia se numără politicienii, ale căror interese sunt legate de
obținerea de voturi, membrii unei birocrații administrative interesați de mărirea bugetului și
de câștigarea independenței față de decidenții politici (Niskanen, 1994) sau judecătorii care
doresc întărirea puterii judecătorești (Hix, 2005). Cu cât numărul actorilor este mai mare cu
atât un proces de schimbare instituțională se desfășoară mai greu, datorită numărului mare de
runde de negocieri necesare pentru obținerea unui acord, respectiv a unui nou echilibru
instituțional (Shepsle,1986). Delegarea, ca soluție în această situație, are însă o serie de
costuri printre care incompatibilitățile de stimulente (incentives incompatibility) între diverși
actori implicați în acest proces. Astfel, în ciuda acceptării contractului de delegare, acești
actori își păstrează propriile preferințe și obiective. Acestea, inclusiv cele referitoare la
detaliile regulilor de derulare a contractului, se pot modifica pe parcursul acestui proces.
Costurile legate de aceste modificări sunt minime atunci când există o aliniere a preferințelor
actorilor implicați (Doleys, 2000).

”Delegarea permite părților contractuale să depășească barierele acțiuni colective. Prin
scăderea costurilor de tranzacție, actorii sunt în măsură să urmărească obiective care s-ar
putea dovedi prea costisitoare dacă s-ar încerca rezolvarea lor în alt fel.” (Doleys, 2000)
(trad.a.)

82

Pentru cazul administrației publice, schimbarea instituțională poate lua forma unei reformulări
a coordonatelor relației între decidenții politici și membrii unei birocrații, respectiv a regulilor
care guvernează procesul de reglementare la nivel guvernamental. În continuare sunt
prezentate două perspective teoretice asupra birocrației – Niskanen și Weber – care oferă o
interpretare asupra relațiilor care se stabilesc între decidenții politici și membrii unei
birocrații.

Administrația publică reprezintă cadrul formal în care deciziile de politici publice sunt formulate, inițiate și implementate astfel încât obiectivele puterii politice să fie transformate în rezultate. Modul în care este organizat acest cadru formal influențează acest proces (Ham și Hill, 1998).

În perioada medievală atingerea acestor obiective era realizată, prin constrângerea directă,
militară de cele mai multe ori, exercitată de un nobil asupra supușilor. Nobilul era însoțit, pe
lângă armată, de funcționari regali cunoscători de carte a căror sarcină era de a ține evidența
acestor decizii și a formula edictele regale care urmau să fie implementate.
Importanța acestor funcționari regali a crescut în epoca modernă, când „implementarea

directă” a unor măsuri a fost înlocuită de ordinele scrise transmise către supuși. În aceste
condiții, mesajele scrise erau legitimate de puterea pecetei regale al cărei efect era similar cu
cel al prezenței regelui. Legitimarea prin prezența armată a măsurilor de influențare directă a
comportamentului indivizilor era înlocuită cu legitimitatea pecetei regale. Transmiterea
acestora și ducerea la îndeplinire a poruncilor era garantată de forța militară a celui care le
transmitea.

În epoca modernă, legitimitatea prin forță a edictelor regale a fost înlocuită de garanția oferită de prerogativele puterii politice. Birocrația53 s-a dezvoltat ca urmare a creșterii legitimității acestor prerogative. Drept consecință, eficiența transmiterii deciziilor politice a fost asociată cu capacitatea birocrației de a transforma deciziile politice în acțiune.

53 Termenul a fost introdus în 1765 de Vincent de Gourmay (vezi Mueller, 2003) și a avut încă din momentul introducerii conotații negative.

83

3.1.1. Relația între membrii unei birocrații administrative și decidentul politic în perspectiva teoriei weberiene a birocrației

Creșterea eficienței administrative, constituie principalul obiectiv al teoriei dezvoltată de
Weber. Conform acestei teorii, organizarea birocratică influențează direct eficiența guvernării.
Astfel, „orice normă legală poate fi stabilită (…) pe baza eficienței sau valorilor raționale, sau
amândouă, cu pretenția de supunere”, (Weber, 1947: 329). Pretenția de supunere împreună cu
raționalitatea apar ca definitorii pentru inițiativele de constrângere a indivizilor asupra cărora
acționează o birocrație. Datorită acestei „pretenții de supunere”, există însă riscul ca

inițiativele birocrației să fie „capturate” de interesele private ale celor care formează

birocrația. Din această cauză, modul în care este organizată birocrația trebuie să elimine, pe
cât posibil, acest risc astfel încât eficiența guvernării să nu fie afectată. Membrii unei
birocrații, conform teoriei weberiene, nu dețin „mijloacele” prin care este asigurat actul
guvernării. Ei reprezintă „cureaua de transmisie” a guvernării, fără însă a avea un drept sau a
putea beneficia de pe urma acțiunilor desfășurate în cadrul unei biocrații. Pentru ca activitățile
specifice unei birocrații să fie eficiente este necesar ca membrii acesteia să fie profesioniști
angajați permanenți, cu un salariu fix care beneficiază de stabilitatea locului de muncă.
Aceștia trebuie să aibă, de asemenea, o pregătire corespunzătoare activității pe care o
desfășoară.

Eficiența unei birocrații depinde, conform teoriei weberiene, de aceste prerogative ale membrilor săi. Astfel, o eficiență crescută este asigurată prin caracterul impersonal a contribuției membrilor săi. Din acest punct de vedere comportamentul rațional ca orientare către obiective constă în identificarea mijloacelor adecvate pentru atingerea unui scop. Weber distinge între raționalitatea orientată către obiective (zweckrationell) de raționalitatea orientată către valoare (wertrationell) (Weber 1947: 115). Primul tip de raționalitate este reprezentat de identificarea acelor mijloace care permit atingerea unui obiectiv, indiferent de natura acestuia. Cel de-al doilea tip de raționalitate vizează natura obiectivului care trebuie atins. Weber se referă la raționalitate ca fiind sinonimă cu eficiența:

„Experiența tinde în mod universal să arate că tipul pur de organizare birocratică administrativă (…) este (…) capabilă să atingă un grad înalt de eficiență și este, în acest sens formal, cel mai rațional mijloc de a exercita controlul asupra ființelor umane. Ea este superioară oricărui alt tip de organizare prin precizie, stabilitate, disciplină și siguranță. În acest fel este posibilă calcularea cu precizie a rezultatelor de către liderii organizației precum și de către cei care se află în relație cu aceasta. În sfârșit este superioară atât în eficiență cât și în scopul operaținilor sale, și este în mod formal aplicabilă tuturor tipurilor de sarcini administrative.” (Weber 1968: 337) (trad. a)

84

Teoria dezvoltată de Weber cu privire la caracterisiticile birocrației subliniază, așadar, importanța unei raționalități formale a organizării birocratice în vederea obținerii unui grad de eficiență a activităților desfășurate în cadrul acesteia. El formulează un set de caracterisitici ale birocrației (Weber 1968):

1. În cadrul unei birocrații administrative există un cadru de jurisdicții oficiale stabilite prin legi sau reglementări administrative;

2. Principiile ierarhiei și a nivelurilor de autoritate susțin un tip de organizare în care nivelurile superioare au putere de supervizare a activităților desfășurate la nivelurile inferioare. Într-un astfel de sistem, autoritatea este împărțită între diferitele niveluri ale organizației. Principiul organizării ierarhice se regăsește atât în structurile administrative ale statului cât și în cele ale bisericii sau ale organizațiilor private;

3. Organizarea biroului se bazează pe documente scrise păstrate în forma originală sau în copii. Din această cauză, în cadrul organizației birocratice există un corpus de funcționari care gestionează aceste documente pentru a ține o evidență a activității. Acești funcționari formează ceea ce poartă denumirea de „birou”;

4. Organizarea activităților biroului, necesită o pregătire specială atât în cadrul unei structuri guvernamentale cât și la nivelul organizațiilor private;

5. În cazul dezvoltării complete a organizării birocratice a unui birou, activitatea de gestionare
a activității desfășurate în cadrul acestuia devine o îndatorire permanentă a membrilor lui;

6. Organizarea activității biroului urmează reguli generale, care sunt mai mult sau mai puțin stabile.

Cunoașterea acestor reguli reprezintă o caracteristică specială a membrilor biroului. Aceasta
este reprezentată de cunoștințe de jurisprudență, management administrativ sau al afacerilor.
Una dintre principalele contribuții ale teoriei weberiene este legată de formularea condițiilor
în care deciziile sunt luate la nivelul unei organizații birocratice. Astfel, caracterul impersonal
al modelului administrativ propus de Weber este impus printr-un set de reguli care reduc
posibilitatea apariției arbitrarului în inițiativele membrilor unei astfel de organizații.

Aceste caracteristici ale organizării birocratice determină un set de implicații pentru cei care
acționează în cadrul unei astfel de organizații. Membrii unei birocrații se bucură de un statut
special față de ceilalți guvernați. Fiind numiți pe bază de merit de către o autoritate superioară
aceaștia au avantajul stabilității locului de muncă pe care îl dețin pe viață. În acest fel este
garantată obiectivitatea și eficiența activității desfășurate, fiind diminuat riscul implicării

85

clientelare a politicului în funcționarea administrației. Un alt stimulent este reprezentat de salariul fix, acordat membrilor unei birocrații ca măsură compensatorie pentru angajamentul în activitățile desfășurate în cadrul biroului. Acesta nu este acordat în funcție de calitatea sau cantitatea muncii depuse ci în funcție de poziția ocupată în ierarhie. Salariul fix este însoțit de beneficii acordate în momentul pensionării. Aceast sistem de stimulente permite dezvoltarea unei cariere de către membrii unei birocrații care începe cu nivelurile inferioare ale schemei ierarhice ajungând, cu timpul, până la cele superioare.

Principiile organizării birocratice conform teoriei weberiene împreună cu statutul special al membrilor unei birocrații administrative asigură superioritatea față de alte tipuri de organizare.

„Motivul decisiv pentru adoptarea unui tip de organizare birocratică este dat de superioritatea tehnică față de alte forme de organizare. Mecanismul birocratic dezvoltat complet se compară cu alte forme de organizare, la fel cum mașina se compară cu alte forme non-mecanice de producție. Precizia, viteza, lipsa de ambiguitate, cunoșterea documentelor, continuitatea, discreția, unitatea, stricta subordonare, reducerea conflictelor și a costurilor sunt ridicate la nivelul optim în cazul organizării birocratice.” (Weber, 1968) (trad. a.)

Superioritatea modelului birocratic de organizare constă în capacitatea acestuia de asigura
stabilitatea necesară funcționării mecanismelor de implementare a măsurilor corespunzătoare
atingerii unor obiective. Pentru cazul particular al organizării birocratice a administrației
publice, principiile acestui tip de organizare se regăsesc sub forma unei separații între nivelul
politic al administrației și cel reprezentat de funcționarii publici. Administrația publică este
considerată instrumentul impersonal al guvernării, a cărei stabilitate permite monitorizarea
implementării politicilor publice, indiferent de direcțiile politice ale actului de guvernare.
Membrii birocrației administrative sunt răspunzători, conform modelului weberian, de
aspectele de implementare a politicilor publice, având totodată rolul de a oferi consultanță
decidenților politici în elaborarea programelor de măsuri ce urmează a fi implementate.
Această perspectivă, care corespunde direcției de dezvoltare tradiționale a administrațiilor
publice în statele democratice moderne (Bouchaert și Pollitt, 2000), pornește de la prezumția
că reprezentatul unei birocrații administrative nu este răspunzător pentru conținutul politicilor
publice inițiate la nivelul administrației publice. Răspunderea revine decidentului politic ale
cărui preogative politice legitimează stabilirea unei direcții de politici publice și justifică
responsabilizarea publică a acestuia, în funcție de rezultatele implementării politicii publice.

86

Perspectiva tradițională asupra administrației, prezentă sub diverse forme la nivelul majorității administrațiilor publice europene, acceptă neutralitatea membrilor unei birocrații administrative în raport cu caracterul politicilor publice pe care le implementează, ca urmare a relației cu decidenții politici aflați în poziții de conducere în cadrul organizațiilor administrației publice. În consecință, responsabilizarea pentru aceste politici este a liderilor politici ai organizației și nu implică expunerea publică a membrilor acesteia.

Neutralitatea membrilor administrației publice precum și gradul corespunzător de
responsabilizare a acestora au devenit chestionabile odată cu mutarea accentului de la studiul
raționalității organizării birocratice la un tip diferit de raționalitate care pune accentul mai
degrabă pe individ ca actor rațional ale cărui acțiuni sunt determinate de alegeri specifice.

3.1.2. Relația între membrii unei birocrații administrative și decidentul politic în perspectiva teoriei alegerii raționale.

Fundamentându-se pe principiile individualismului metodologic (vezi Riker, 1980), teoria alegerii raționale sau teoria politică pozitivă pornește de la un set de asumpții privind raționalitatea individului. Studiul birocrației din perspectiva teoriei alegerii raționale (Downs, 1967; Tullock, 1965; Niskanen, 1994), propune o abordare economică a comportamentului membrilor acesteia. În cadrul unei birocrații administrative, aceștia sunt considerați actori raționali interesați de promovarea propriilor preferințe, la fel cum în relațiile de tip economic sunt interesați de obținerea profitului (Downs, 1967; Tullock, 1965).

„Individul intră într-o relație de schimb în care își promovează propriul interes prin
furnizarea unui produs sau serviciu care este în beneficiul individului aflat de cealaltă
parte a tranzacției. La bază, acțiunea politică și colectivă în perspectiva individualistă a
statului este în mare parte aceeași. Doi sau mai mulți indivizi consideră mutual avantajos
să își unească forțele pentru a atinge unele obiective comune.” (Buchanan și Tullock,
1968) (trad. a.)

Alegerile individului, ca actor rațional, sunt determinate, pe parcursul acestor tranzacții, de
preferințe (vezi Miroiu, 2006). Conceptul de preferință este utilizat cu referire la acele
înclinații, interese, dorințe care constituie mobilul alegerilor pe care individul le efectuează în
cadrul acțiunilor pe care le desfășoară. Alegerea între diferite variante de acțiune este
considerată rațională atunci când este efectuată în conformitate cu caracterul preferințelor
actorului rațional. În aceste condiții, pentru a putea determina care dintre variantele alegeriii
este cea mai avantajoasă, individul apelează, conform teoriei dezvoltată de Buchanan și

87

Tullock (Buchanan și Tullock, 1962), la un calcul al utilității. Calculul utilității constă în
determinarea raportului între avantajele, respectiv dezavantajele pe care le presupune
alegerea unei anumite opțiuni. Astfel, alegerile dezvoltate de indivizi sunt caracterizate
printr-o raționalitate instrumentală deoarece, prin intermediul lor, individul ajunge într-o
situație „mai bună” decât cea în care se afla înaintea alegerii. Aceasta înseamnă că, individul
va efectua un anumit tip de alegeri atunci când acestea conduc la maximizarea valorii
propriei funcții de utilitate. Fiecare individ are o funcție de utilitate diferită, deoarece fiecare
are preferințe diferite. Datorită diversității acestor funcții de utilitate, variabilele asociate cu
conceptul de preferințe nu este abordat de Tullock și Buchanan (Buchanan și Tullock, 1968:

3.3.2). Ceea ce este însă cert este faptul că fiecare individ acționează în funcție de propriile preferințe, în conformitate cu o funcție de utilitate specifică.

Să revenim însă la problema tipului de organizare birocratic și a relațiilor care se stabilesc în
cadrul organizațiilor de acest gen. Acceptând presupozițiile teoriei privitoare la
comportamentul economic al indivizilor atunci, în cazul studierii organizării birocratice, se
pune întrebarea: Modul în care acționează membrii în cazul administrației publice
tradiționale de tip weberian este diferit de cel în care acționează în relațiile obișnuite de pe
piață?

Răspunsul oferit de teoria alegerii raționale este că nu. În teoria clasică a birocrației guvernul era considerat factorul care echilibrează și transformă opțiunile contribuabililor în politici publice. Politicienii aleși prin votul democratic aflați în postura de lideri ai organizațiilor birocratice reprezentante ale guvernului precum și membrii acestora, reprezentați de funcționarii publici, sunt, la fel ca orice alt individ, interesați de promovarea propriilor intereselor, în funcție de o ierarhie a preferințelor specifică.

Această schimbare de accent în ceea ce privește comportamentul indivizilor în cadrul
birocrațiilor administrative are implicații asupra întregului proces de formare a politicilor
publice la nivelul administrației publice deoarece, spre deosebire de raționalitatea specifică
tipului de organizare birocratic, indivizii nu mai sunt parte a unui angrenaj administrativ
impersonal ci fac alegeri individuale conform unei funcții de utilitate specifice. Raționalitatea
comportamentului indivizilor împreună cu maximizarea propriului interes în cadrul
organizațiilor administrației publice reprezintă o caracteristică a alegerilor pe care indivizii le
realizează.

88

Urmărirea interesului public de membrii unei birocrații administrative nu este, acceptând aceste premise, rezultatul exercitării unei vocații profesionale, la fel ca în teoria clasică weberiană, ci consecința alegerilor efectuate în conformitate cu un set de preferințe proprii. Dacă satisfacția urmăririi interesului public nu mai constituie principala motivație a funcționarilor publici atunci care sunt stimulentele pe care aceștia le au pentru a putea desfășura activitățile specifice unui birou?

Preferințele indivizilor sunt dintre cele mai diferite dar este totuși posibil ca printre aceștia să
existe unele cazuri care să confirme interesul pentru atingerea dezinteresată a unor obiective
publice. Aceste cazuri nu reprezintă regula, așa cum propune teoria clasică a birocrației,
preferințele preponderente ale membrilor unei birocrații administrative fiind mai degrabă
legate de îmbunătățirea condițiilor de muncă, creșterea salariului sau a prestigiului agenției
publice în care aceștia își desfășoară activitatea (Niskanen, 1994). Mai mult, conform teoriei
lui Niskanen, această situație specială este cu atât mai puțin probabilă cu cât este suficient ca
un singur individ să-și urmărească interesul personal pentru ca ceilalți să-l urmeze.

„(…) Într-un mediu birocratic, o persoană care servește propriilor interese sau o percepție diferită a interesului public este deseori suficient pentru a-i determina pe ceilalți să servească propriilor percepții ale interesului public. Este imposibil pentru orice birocrat să acționeze în interes public, datorită informației limitate pe care o deține precum și a intereselor conflictuale ale celorlalți indiferent de motivațiile sale personale” (Niskanen, 1994: 39) (trad. a.)

Astfel, obținerea unor rezultate în interesul public se desfășoară ca rezultat al aceluiași tip de calcul al utilității în care sunt puse în balanță dezavantajele nepromovării, respectiv avantajele promovării obiectivelor corespunzătoare acestui interes. Ca urmare a acestui calcul, membrii unei birocrații vor încerca să identifice obiective care pot fi asimilate acestui interes public, numai în contextul relației cu decidentul politic (Niskanen, 1994).

După cum vom vedea, această relație poate fi interpretată ca fiind similară celei între un
principal și un agent (vezi Bergman și Lane, 2005). Printre detaliile contractuale se numără și
condițiile, sancțiunile, modalitățile de control și beneficiile pe care membrii unei birocrații
administrative ar putea să le obțină în urma atingerii acestor obiective. În această relație,
decidentul politic are rolul de principal (principal) iar membrul unei birocrații de agent

(agent)54 (Bergman și Lane 1990; Lane 2005:10; Moe, 1984). Principalul nu cunoaște toate
condițiile realizării prevederilor contractului de către agent (Lane, 2005), la fel cum acesta din

54 Abordarea din perspectiva relației principal agent a fost inițial aplicată relațiilor dezvoltate între angajați, consiliul de administrație și acționari în cadrul firmei (Jensen și Meckling, 1976; Moe, 1984).

89

urmă are informații limitate referitoare la motivele inițierii unui anumit curs al acțiunii în urmărirea interesului public55.

În acest cadru teoretic analiza comportamentului membrilor unei birocrații administrative
vizează identificarea condițiilor în care aceștia își respectă partea lor de contract. Întrebarea
care apare este: ce anume încearcă să maximizeze în cadrul unei birocrații administrative
membrii acesteia, ca urmare a promovării propriilor preferințe? Conform teoriei dezvoltate de
Niskanen (Niskanen, 1994), membrii unei birocrații administrative sunt interesați de

maximizarea bugetului propriului birou56. Astfel, membrii unui birou mai mare au o influență și respect crescute, salariul pe care îl primesc este mai consistent comparativ cu alte birouri iar impactul deciziilor luate de aceștia este mai important. Altfel spus, cu cât un birou este mai influent, cu atât membrii lui vor avea interesul ca această stare de lucruri să se perpetueze, după cum au interesul să beneficieze în urma stimulentelor care decurg din această situație. Ca urmare, mărimea bugetului influențează calculul utilității promovării de către membrii unei birocrații administrative a interesului public.

Cu acest gen de motivare în alegerile efectuate în cadrul unui birou, membrii acestuia își vor orienta activitățile astfel încât acestea să presupună o mărire a bugetului. Accordarea acestei măriri a bugetului depinde de decidentul politic, situat deobicei la nivelul conducerii unui birou. Printre preferințele acestuia, ca urmare a unei alte relații contractuale în care se află cu alegătorii, se numără și calitatea, cantitatea și frecvența serviciilor oferite de respectivul birou. De vreme ce membrii unei birocrații administrative se află în poziția de furnizori ai unor astfel servicii și de vreme ce există beneficiari dispuși să plătească pentru aceste servicii, atunci relația între furnizori și decidenții politici, ca beneficiari, poate fi interpretată ca fiind mai degrabă una de piață. Decidentul politic va finanța un birou atâta vreme cât, în schimb, biroul furnizează serviciile publice promise57 (Niskanen, 1994).

În ceea ce privește furnizarea de servicii publice, membrii unei birocrații administrative se
află într-o situație de monopol58 în timp ce decidentul politic într-una de monopsonie59

55 În relația principal agent se respinge conceptul de interes public ca motivație a acțiunilor membrilor unei
birocrații administrative (Bergman și Lane 1990; Bøhren, 1998). Interesul public este, în aceste condiții

reprezentat de cererea formulată de decidentul politic, ca agent, la rândul lui, al alegătorilor.

56 Noțiunea de birou (bureau) desemnează orice agenție sau departament care face parte dintr-o birocrație administrativă și care urmărește atingerea unor obiective publice (Niskanen, 1994). În această categorie intră departamentele din cadrul unui minister, agențiile subordonate și, în general, orice organizație publică care funcționează ca o birocrație și este finanțată din fonduri publice. Membrii unei astfel de organizații sunt reprezentați de funcționari publici, manageri publici sau personal contractual.

57 „Un birou furnizează un set de acțiuni promise precum și rezultatele așteptate în urma acestor
acțiuni, în schimbul unui buget” (Niskanen, 1994, p. 25)

58 Situația în care există mai mulți cumpărători și un singur furnizor.

90

(Niskanen, 1994). Consecințele acestei situații se regăsesc în modalitatea de formare a
prețului pentru serviciile publice furnizate de către un birou. Într-o relație de piață normală, în
care nu există monopol asupra furnizării unui serviciu și nici o monopsonie în ceea ce privește beneficiarii acestuia, prețul este fixat în funcție de cerere și ofertă. În cazul unei agenții publice, decidentul politic formulează o cerere pentru rezultatul activității membrilor acesteia. Cu cât cererea este mai mare cu atât acest rezultat este mai scump. De vreme ce agenția are ca unic scop obținerea unui buget mai mare, relația între decidentul politic și agenție se desfășoară sub forma unui schimb – decidentul politic „promite” finanțarea biroului iar, în schimb, membrii biroului „promit” furnizarea respectivului serviciu la parametrii asociați cu interesul public (Niskanen, 1994).

Condițiile furnizării serviciului care alcătuiesc detaliile contractuale ale relației între decidentul politic și membrul unei birocrații administrative sunt rezultatul unei negocieri permanente care se finalizează printr-o ofertă de combinație preț pe unitate de serviciu furnizat (Niskanen, 1994). Datorită poziției pe care o ocupă și a setului de preferințe pe care îl promovează, membrii unei birocrații administrative oferă un preț care, indiferent de locul pe curba cererii, este corespunzător celui mai mare preț pe care decidentul politic este dispus să-l plătească. În consecință, bugetul biroului se mărește prin obținerea celui mai mare preț din cele care s-ar putea obține pe unitate de serviciu furnizat. Birourile au în consecință următoarele caracteristici (Niskanen, 1968):

1) Membrii unei birocrații maximizează bugetul total al biroului, în condiții de cerere și
costuri date, astfel încât acesta este mai mare sau egal cu costurile totale minime
necesare producerii rezultatului;

2) Birourile tranzacționează promisiunea obținerii unui anumit rezultat (sau combinație
de rezultate) pentru un buget dat. Membrii unui birou promit atingerea unui obiective,
pentru care solicită acordarea unui anumit nivel al fondurilor reflectat în buget.

Din procesul de negociere cu privire la acordarea bugetului unui birou, decidentul politic nu
iese în acest fel cu un câștig real. Pentru cantitatea optimală, costul ultimei unități de serviciu
furnizat este egală cu beneficiul. Biroul va continua să producă unități de servicii și dincolo de
acest punct, astfel încât costul marginal tinde să fie egal cu valoarea marginală. Atâta vreme
cât politicianul va fi dispus să plătească pentru o unitate adițională, agenția o va furniza. În
consecință, agenția va produce unități de servicii până în momentul în care politicianul nu mai

59 Situația în care există un singur cumpărător pentru un anumit bun sau serviciu și mai mulți furnizori.

91

acordă o valoare acestor servicii, mai exact, până când valoarea marginală a serviciului este
zero (Niskanen, 1994). În consecință, agenția va urmări să reducă costul astfel încât să nu
depășească prețul dispus a fi plătit de decidentul politic – prin intermediul bugetului – pentru
unitate de serviciu furnizată. Nici în această situație decidentul politic nu este avantajat
deoarece punctul de pornire nu este valoarea reală a costurilor pentru unitatea de serviciu
furnizat, ci cea propusă de agenție, care se dovedește a fi mai mare decât cea reală. Consecința
acestui raționament privind comportamentul maximizator de utilitate al membrilor unei
birocrații administrative se poate regăsi în procesul de realizare a bugetului (Leruth și Paul,
2006)60.

Asumând aceste presupoziții cu privire la comportamentul membrilor unei birocrații
administrative, procesul de alcătuire a bugetului poate fi considerat un proces repetitiv de
negociere între aceștia și decidenții politici. În acest proces, membrii unei birocrații
administrative joacă un rol important, în poziția avantajoasă în care se află datorită surplusului
de informații pe care le dețin cu privire la condițiile furnizării unui anumit serviciu.
Ca urmare, pentru a reduce dezavantajul informațional al decidentului politic, formularea
termenilor contractului vizează diminuarea asimetriei informaționale existente la nivelul
relației cu membrii unei birocrații, astfel încât costurile pentru promovarea propriilor
preferințe – incluse fiind aici și cele asociate cu un interes public care fac obiectul contractului
cu votanții – să fie cât mai reduse. Acești termeni se regăsesc în sisteme de stimulente
negative și pozitive corespunzătoare61 (Earnhart, 2000), în proceduri de monitorizare și

control (McCubbins și Schwartz, 1984) sau de măsurare și evaluare a performanței. În această perspectivă, întregul proces de formulare a politicilor publice la nivelul unei birocrații administrative se desfășoară în coordonatele acestui contract (Bergman și Lane, 1990; Lane, 2005; Moe, 1984; Epstein și O’Halloran, 1999).

60 Modalitatea de formare a bugetului are influență și asupra performanței managerilor în cadrul unei organizații. Astfel, cu cât regulile de formare și execuție a bugetului sunt mai stricte cu atât performanța în termeni de rezultate tinde să fie mai scăzută (pentru o analiză a acestei influențe în cazul firmei vezi Hoffman, 2003).
61 În această categorie intră și stimulentele psihologice oferite de apartenența vocațională la clasa funcționarilor publici sau cele oferite de formularea unei misiuni sau valori pentru organizația publică în care aceștia își desfășoară activitatea (Bøhren, 1998).

92

3.2. Modelul principal agent 62

Modelul principal agent oferă un instrument de analizare a relațiilor care se stabilesc pe cale contractuală63 între un principal și un agent (Holmstrom, 1979; Moe, 1984; Lane, 2005). În varianta clasică, acest model a fost aplicat în cazul relațiilor care se stabilesc în cadrul firmei (Jensen și Meckling, 1976). Ulterior, aplicarea modelului a fost extinsă oricăror organizații în care principalul (reprezentat de una sau mai multe persoane sau organizații) delegă unui agent (reprezentat, de asemenea, de una sau mai multe persoane sau organizații) responsabilitatea îndeplinirii unei funcții sau a unui set de sarcini (Moe, 1984; 2005).

Cu toatea că ierarhia și relațiile de autoritate rămân caracteristici esențiale ale organizațiilor
birocratice, modelul principal agent consideră organizațiile ierarhice nu ca instrumente de
transmitere a ordinelor ci ca expresie a unei forme speciale de relații contractuale între
indivizii care acționează în cadrul acestora. Astfel, în modelul principal agent fiecare dintre
indivizii raționali, membri ai unei birocrații administrative, se consideră că-și ordonează
activitățile în conformitate cu propria ierarhie de preferințe (Lane, 2005). Urmărirea

propriilor preferințe nu trebuie confundată cu ceea ce numim egoism. Egoismul ca dezinteres
față de celălalt este diferit de egoismul rațional în care sunt urmărite propriile interese și
preferințe. Egoismul caracterizează așadar fiecare dintre acțiunile indivizilor. Acceptând
aceste premise ale comportamentului indivizilor în cadrul unei astfel de organizații, atingerea
obiectivelor publice prin „comandă” și „control”, conform teoriei clasice a birocrației, devine
chestionabilă deoarece intervine o variabilă foarte importantă în procesul de atingere a unor
obiective publice. Această variabilă este reprezentată de caracterul alegerilor celor implicați
direct în procesul de formare a politicilor publice în cadrul unei organizații birocratice.

Așa cum am constatat în capitolul precedent, neoinstituționalismul, în special cel al alegerii
raționale, accentuează necesitatea deplasării accentului de la modul tradițional de înțelegere a

62 Această traducere a sintagmei „principal-agent” din limba engleză s-a încetățenit în literatura de specialitate din România. Consider totuși că această traducere ar putea creea unele confuzii comparativ cu sensul din limba engleză al sintagmei. Traducerea în limba română prin principal agent ar putea sugera o relație de subordonare între participanții la un contract, ceea ce contravine sensului din limba engleză. Acesta se referă la o diversitate de tipuri contractuale care se pot stabili între indivizi (de exemplu cea între avocat și client), sensul relației între cei doi fiind mai degrabă de natură contractuală (de schimb) și mai puțin una de subordonare. Pentru a evita o astfel de interpretare, consider mai potrivită traducerea în limba română prin „mandant-mandatar” (vezi și Wallace, Wallace 2005: 19, trad. Filib Gâdiuță), utilizată preponderent în terminologia juridică, care îndeobște desemnează o formă specială de contractare. Conform sensurilor termenilor utilizați, mandantul reprezintă persoana care împuternicește pe altcineva să-l reprezinte în diverse activități comerciale (din fr. mandant). Agentul (în fr. mandataire) reprezintă persoana împuternicită.

63 Contractul reprezintă esența relației principal-agent (Moe 1984, Lane, 2005:30), indiferent de nivelul la care se realizează acest contract.

93

relațiilor în cadrul organizațiilor publice către analiza comportamentului principalului și agenților în cadrul organizațiilor publice, în funcție de alegerile și sistemul de stimulente ca parte a unui context instituțional specific (Moe, 1990). Conform acestui punct de vedere, alegerile sociale nu sunt guvernate pur și simplu de regula majorității ci mai degrabă de tot felul de instituții care limitează modul în care operează regula majorității, prin alternativele luate în considerare, de către cine și în ce ordine (Moe, 1990).

În privința relațiilor care se stabilesc între principali și agenți, deși primii au puterea de a
impune un anumit cadru organizatoric care ordonează activitatea principalilor, aceștia din
urmă au posibilitatea de a modela comportamentul agenților64. Drept urmare, atingerea
obiectivelor unei organizații publice nu reprezintă rezultatul impunerii de către principal ci
este consecința alinierii intereselor principalilor cu cele ale agenților, astfel încât acțiunile
întreprinse în cadrul organizației să coincidă cu obiectivele stabilite de liderii acesteia.

În aceste condiții, analiza elementelor contractuale între principal și agent devine esențială pentru funcționarea unei organizații publice reprezentante a unei birocrații, și depinde de contextul instituțional65:

„Din punct de vedere instituțional, contractele (între principal și agent) pot arăta diferit de la o țară la alta. Seturi diferite de reglementări sunt utilizate în stabilirea coordonatelor organizațiilor publice precum și a modului în care acestea sunt finanțate. (…) Oricare ar fi, din punct de vedere legal, forma sau structura unei organizații publice, guvernul nu poate face nimic dacă nu există o înțelegere între acesta și o organizație publică (cum ar fi un contract)” (Lane, 2005:32)

Particularitățile unui astfel de contract în cadrul organizațiilor publice sunt determinate, în
aceste condiții, de două tipuri de cerințe (Hammond și Knott 1996; Lane, 2005:14): cereri
legate de asigurarea transparenței așa cum derivă din legea administrației publice (în

perspectivă administrativă) respectiv eficiența în implementarea politicilor publice prin intermediul rezultatelor (perspectiva de politici publice). Contractul este în aceste coordonate principalul instrument pentru atingerea rezultatelor în cadrul organizațiilor publice:

„Obiectivele macro ale organizațiilor publice asumate prin documente de politici publice
sau legislație pot fi atinse numai dacă există un micro management orientat către eficiență
în cadrul organizației (…) Desfășurarea activităților în cadrul organizațiilor publice este în
primul rând o chestiune legată de contractarea indivizilor și motivarea acestora în
realizarea activităților care conduc la obținerea de rezultate” (Lane, 2005:14)

64 Capacitatea de a influența comportamentul principalilor respectiv a agenților constă practic în dozarea puterii de negociere a acestora (Miller și Whitford, 2002).

65 Rezultatele aplicării modelului principal-agent sunt diferite în contexte instituționale diferite (Earnhardt,

2000).

94

Particularitățile contractului66 sunt așadar esențiale pentru atingerea obiectivelor publice, ca
subiect al inițiativelor de politici publice ale acestor organizații publice.
În continuare voi analiza principalele caracteristici și condiții de contractare în relația dintre
membrii unei birocrații și decidenții politici așa cum reies din abordarea principal agent.

3.2.1. Componentele modelului principal agent

După cum am arătat mai sus, relația între doi actori poate fi descrisă în termenii modelului
principal agent, în condițiile asumării anumitor presupoziții în ceea ce privește
comportamentul acestora. Astfel, se pornește de la premisa că individul, ca actor rațional, la
fel ca în relațiile de tip economic, își urmează propriile preferințe și în relațiile pe care le
desfășoară în cadrul unor activități politice sau administrative (Buchanan și Tullock, 1962).
Actorul rațional urmărește în aceste relații, asemenea comportamentului pe piață,
maximizarea profitului prin intermediul alegerilor pe care le face. Astfel că, indiferent de
contextul acțiunilor sale, el este interesat să atingă o stare considerată mai bună decât cea în
care se afla înainte de efectuarea alegerii. Asumând această presupoziție referitoare la
comportamentul actorului rațional, într-o relație contractuală, atât agentul cât și principalul își
urmăresc propriile preferințe.

Pentru a înțelege mai bine elementele modelului principal agent să luăm câteva exemple:

Exemplu 2

Ne confruntăm în viața de zi cu zi cu situații în care ne dorim un anumit lucru și ne dăm seama că nu-l putem avea decât dacă apelăm la altcineva care ar putea să obțină acel lucru în locul nostru.

Uneori ne dorim, de exemplu, ca scara blocului în care locuim să fie mai curată. Din diverse motive, preferăm să delegăm decizia unui președinte de bloc de a angaja o persoană care să se ocupe cu igienizare. Delegând decizia de angajare, noi nu ne așteptăm ca cineva anume să ocupe postul respectiv, ci ca scara să fie mai curată, interesul nostru fiind astfel satisfăcut.

La fel, atunci când, de pildă, dorim să ne renovăm casa apelăm la un coordonator de echipă a cărui competență în ceea ce privește activitățile care trebuie desfășurate într-un proiect de renovare o depășește pe a noastră (tehnologia de prelucrare a varului sau cea de zugrăvire a casei). Noi ne așteptăm ca, în urma înțelegerii pe care am făcut-o cu respectivul coordonator de echipă, în schimbul unor stimulente, obiectivul nostru de a avea o casă renovată să fie atins.

66 Contractul poate fi considerat o formă de preangajament dacă a) un singur principal are acces la un singur agent; b) odată semnat, contractul nu poate fi renegociat c) contractul este observabil și de alți actori din joc. În acest mod, în cazul mai multor principali, principalul care încheie un preangajament are un avantaj în fața celorlalți principali (Katz, 1991).

95

În situațiile prezentate este destul de simplu de dedus ce modalități avem la dispoziție pentru a
putea verifica dacă cel cu care am făcut înțelegerea s-a ținut de cuvânt. Dacă vom constata că,
în urma înțelegerii, scara blocului este în continuare murdară, vom merge la președintele de
bloc și îi vom cere socoteală în această privință. Când facem acest lucru, presupunem că
președintele de bloc are mai multe informații decât noi care să justifice această situație. După
ce constatăm că în casa proaspăt renovată varul cade de pe pereți sau că unele camere nu au
fost zugrăvite așa cum ne doream, îl vom lua la întrebări pe coordonatorul de echipă cu care
am făcut înțelegerea, prima întrebare pe care i-o vom pune fiind referitoare la motivele pentru
care lucrurile nu stau așa cum ne doream. Noi punem aceste întrebări pornind de la premisa că
cel căruia îi adresăm întrebarea are mai multe informații decât noi în ceea ce privește procesul
prin care lucrul pe care îl doream a fost obținut. Probabil că la întrebările noastre se va
răspunde fie că persoana angajată nu a fost suficient de devotată muncii sale, fie că
materialele folosite nu au fost de calitate și așa mai departe. Lăsând la o parte indignarea
noastră cu privire la faptul că cei cu care am stabilit o înțelegere nu au respectat termenii
acesteia, vom constata că este posibil ca aceștia să se confrunte cu o situație asemănătoare cu
cea în care suntem noi atunci când constatăm nerespectarea înțelegerii. Astfel, președintele de
bloc este, la rândul lui, dezamăgit de performanța persoanei care e angajată pentru igienizarea
scării blocului, coordonatorul de echipă a fost dezamăgit de cel care a coordonat echipa de
zugravi. Oricare ar fi răspunsurile la întrebările noastre, din același motiv pentru care am
apelat inițial la serviciile lor, nici acum nu putem verifica dacă informațiile care ne sunt date
de aceștia sunt reale.

Relația care s-a stabilit între noi și președintele de bloc sau coordonatorul de echipă precum și
relația care se stabilește între aceștia și ceilalți subcontractori poate fi interpretată ca fiind o
relație de tip principal agent. În fiecare dintre cazuri, actorii acestei relații au interese diferite.
Noi (principalul), cei care avem o înțelegere cu președintele de bloc sau cu coordonatorul de
echipă (agentul), avem interesul ca scara blocului să fie curată, respectiv apartamentul să ne
fie renovat. Aceștia din urmă au interesul ca noi să fim mulțumiți de înțelegere, astfel încât să
nu fie oprit fluxul stimulentelor pe care îl oferim în schimb iar, în sfârșit, cei care sunt
contractați la rândul lor de cei cu care am făcut inițial înțelegerea au de asemenea un interes
particular.

96

După cum am văzut în exemplele de mai sus, aplicarea modelului principal agent pornește de
la unele presupoziții în ceea ce privește comportamentul, interesele și distribuția informațiilor
între actori. Principalul, pe lângă atingerea obiectivelor, este interesat de reducerea costurilor
agenției67, în timp ce agentul va avea tendința de a adopta un comportament oportunist
(oportunistic behaviour), încercând să-și maximizeze propria utilitate prin participarea la
relația contractuală cu principalul. În al doilea rând, atât principalul cât și agentul se află în
situația de acces limitat la informații, fapt care influențează structura și coordonatele relației
între cei doi. Aceste presupoziții conduc, în cadrul relației de tip principal agent, la apariția
unor probleme a căror rezolvare constituie provocarea pe care o propune acest model.

În economia relației de tip principal agent, atât principalul cât și agentul au informații diferite
cu privire la condițiile de respectare a contractului. Principalul nu știe ce acțiuni și informații
sunt necesare atingerii obiectivului care face obiectul contractului (în exemplul nostru

informațiile sunt legate de calitatea varului sau procesul tehnologic al prelucrării lui), în timp
ce agentul nu cunoaște condițiile și motivele pentru care principalul urmărește realizarea
anumitor obiective mai degrabă decât altele (de pildă motivele pentru care eu doresc să
folosească var alb și nu roșu îi sunt străine zugravului, această alegere a mea având însă efecte
asupra modului în care își va respecta partea de contract). Această situație creează un potențial
dezavantaj pentru principal deoarece costurile atingerii rezultatelor, prin delegarea către agent
a responsabilității, ar putea să depășească beneficiile realizării acestor obiective (în cazul
nostru costurile renovării apartamentului ar putea fi așa de mari încât nivelul de satisfacție
oferit de imaginea apartamentului renovat să fie mai mic decât cel al insatisfacției pe care o
resimțim când constatăm nivelul resurselor pe care a trebuit să-l oferim în schimbul
satisfacerii preferințelor noastre). În aceste condiții, în contextul delegării de către principal a
responsabilității către agent, apare o situație de asimetrie informațională (Moe 1984;

Holmstrom 1979; Earnhardt 2000; Lane 2005). Aceasta se manifestă, în cazul principalului,
prin posibilitățile limitate de a stabili care este agentul cel mai potrivit pentru a-i delega
responsabilitățile în vederea realizării unor obiective (hidden information, adverse selection
sau ex-ante oportunism68). Principalul apelează la diferite modalități de control a efectelor
acestui dezavantaj, prin stabilirea unor criterii de selectare a agentului. În cazul agentului,

67 Costurile agenției (agency costs) reprezintă costurile asociate cu încercarea de a limita pierderile provenite din activitatea agentului în demersul de atingere a obiectivelor principalului. Costurile agenției sunt privite din perspectiva principalului care va fi interesat de reducerea acestora (Kassim și Menon, 2003).
68 Informația ascunsă, selecția adversă și oportunismul ex-ante determină natura condițiilor precontractuale
prealabile intrării într-o relație de tip principal agent.

97

asimetria se manifestă sub forma unui dezechilibru informațional legat de acțiunile întreprinse, post contractare, în vederea atingerii obiectivelor care fac obiectul contractului. Acțiunile agentului sunt, în aceste condiții, „ascunse” (hidden action, ex-post oportunism sau moral hazard69) principalului, în sensul că acesta nu poate cunoaște, postcontractare, toate informațiile cu privire la acțiunile agentului.

Provocarea propusă de modelul principal agent este de a identifica, în economia relației între
principal și agent, modalitățile de respectare a contractului, astfel încât riscul proliferării
comportamentului oportunist al agentului în detrimentul preferințelor principalului să fie
diminuat (în exemplul prezentat, aceasta s-ar putea traduce prin identificarea unor modalități
prin care pot evita situațiile în care coordonatorul echipei să încerce să reducă din costurile
sale în detrimentul intereselor mele privitoare la renovarea casei într-un anumit fel).

Acest demers este îndreptat către identificarea condițiilor în care poate fi realizat controlul asupra activității agentului astfel încât să fie reduse costurile de tranzacție suportate de principal. Una dintre problemele contractului între cei doi este legată de faptul că, dată fiind natura obiectului lui, este dificil a stabili un protocol pentru fiecare dintre situațiile care prezintă un risc din punctul de vedere al asimetriei informaționale (nu pot prevedea, în faza de precontract, toate situațiile în care se va afla coordonatorul echipei după ce încheie contractul, astfel încât să pot stabili cu precizie încă de la început, prin prevederi contractuale specifice, ce alegeri trebuie să facă acesta – de ex. tipul de var ce trebuie utilizat, tehnologia de zugrăvire etc). Contractul se dovedește a fi, în acest condiții, incomplet (Williamson, 1985; Gilardi, 2001). În situația clasică a unei firme, de exemplu, realizarea obiectivelor de creștere a profitului sunt delegate de către acționarii acelei firme unui consiliu de administrație. Dat fiind faptul că obiectivul creșterii profitului se poate dovedi ambiguu, activitățile prin care se realizează această creștere a profitului sunt ascunse acționarilor, cu atât mai mult în cazul în care orizontul de timp al contractului nu este prestabilit.

Exemplu 3

Să luăm un alt exemplu. Să presupunem că încheiem un contract cu o bonă. Obiectul acestui
contract este reprezentat de serviciile prin care binele copilului nostru este asigurat temporar de
o altă persoană decât noi, părinții lui. În termenii contractului nu putem preciza toate situațiile
care pot apărea pe perioada lui de valabilitate (2-3 ore), în care bona poate acționa urmărind o
idee proprie, diferită de a noastră, despre ce anume înseamnă binele copilului, fără însă ca, în

69 Acțiunea ascunsă, oportunismul ex-post și hazardul moral se manifestă pe parcursul derulării cotnractului între principal și agent.

98

acest fel, prevederile contractulale stabilite inițial să fie încălcate. Se poate considera, de pildă, că interviul pe care îl susține bona, prealabil încheierii contractului, este o modalitate prin care încercăm să reducem riscul ca bona să urmărească, în astfel de situații neprevăzute, o idee despre binele copilului diferită de a noastră.

3.2.2. Reducerea asimetriei informaționale

Pentru a elimina aceste dezavantaje legate de caracterul incomplet al contractului, problema
este de a identifica aranjamente de diminuare a riscurilor care decurg din asimetria
informațională între nivelul și tipul informațiilor deținute de principal, respectiv de agent.
Una dintre soluții este reprezentată de procedurile administrative prin care, cu ajutorul
instrumentelor legale ale unei agenții aflată în situația de agent, se limitează aria de intervenție
a acesteia (Pollack, 1997; Hammond și Knott, 1996). Acest demers presupune un control ex-
ante asupra condițiilor de realizare a contractului între agenție și un principal (în exemplul de
mai sus aceasta s-ar traduce, de exemplu, prin interviul precontract pe care l-am putea solicita
bonei).

Stabilirea procedurilor administrative (în aplicația la relațiile care se stabilesc la nivelul

administrației publice) constă în identificarea unor modalități de influențare a
comportamentului agentului astfel încât rezultatul final al activității lui să conducă la
atingerea obiectivului dorit de principal (McCubins și Schwartz, 1984). Acestea se deosebesc

de alte instrumente, cum ar fi mecanismele de monitorizare a agentului, și constituie o modalitate prin care prin intermediul stimulentelor negative sau pozitive este controlat comportamentul membrilor birocrației. O altă modalitate este reprezentată de controlul politic indus prin audieri publice, investigații sau revizuiri ale bugetului.

Procedurile administrative sunt utilizate pentru a rezolva problema fluxului de informații în cadrul administrației publice precum și de a impune un cadru de luare a deciziei care, indiferent de natura acestora, să direcționeze rezultatele conform intențiilor principalului (McCubbins și Schwartz, 1984).

„Consecința delegării autorității către membrii unei birocrații este că aceștia pot deveni mai informați, la nivel de expertiză, în ceea ce privește responsabilitățile de politici publice ale agenției în care acționează. La fel ca în toate relațiile din cadrul unei agenții, această informație ar putea fi utilizată în interes propriu. Provocarea cu care se confruntă decidenții politici în aceste condiții este de a evita aceste consecințe.” (McCubbins și Schwartz, 1984) (trad. a.)

Pentru a realiza acest lucru, principalii acordă importanță diferită pozițiilor actorilor implicați, fapt care se reflectă în natura procedurilor administrative impuse.

99

Procedurile administrative pot conduce, însă, la scăderea eficienței agenției prin limitarea flexibilității acesteia (Kassim și Menon, 2003). Exercitarea unui control ex-ante ar putea fi realizată prin formularea unor prevederi contractuale restrictive care, după încheierea contractului, ar putea limita în asemenea măsură condițiile în care agentul poate acționa, încât îndeplinirea obiectivelor care fac obiectul contractului să devină foarte dificil de realizat (Lane, 2005) (în contractul cu bona am putea introduce prevederea conform căreia îi interzicem acesteia să iasă cu copilul la plimbare deoarece credem că, în acest fel, există un risc mare de îmbolnăvire; dacă, însă, printre obiectivele contractului se numără, de pildă, antrenarea copilului în activități în spații deschise, îndeplinirea acestui obiectiv de către bonă devine dificilă, datorită prevederilor restrictive prevăzute în contract). În aceste condiții, modul în care sunt stabilite procedurile trebuie să țină cont de un raport favorabil între costuri și beneficii în stabilirea gradului de libertate acordată agentului în vederea atingerii obiectivelor care fac obiectul contractului.

Un alt gen de soluții este reprezentat de impunerea ex post a unor sancțiuni agenției, în cazul
în care atingerea obiectivelor nu a fost realizată la parametrii stabiliți prin contract. Aceste
soluții sunt legate, de exemplu, de exercitarea unui control bugetar asupra respectivei agenții70
(Leruth și Paul, 2006) (refuzul nostru de a plăti bonei suma specificată în contract deoarece
considerăm că obiectivele nu au fost îndeplinite așa cum ne așteptam). Controlul ex-post
cuprinde, de asemenea, și stabilirea unui sistem de monitorizare care să propună măsuri de
contrabalansare a cantității de informații, prin influențarea comportamentului agentului pe
parcursul desfășurării contractului (de exemplu, am putea monta camere de luat vederi în
apartament, astfel încât să avem informații exacte despre cum și-a îndeplinit bona obligațiile
contractuale).

În ceea ce privește sistemul de monitorizare pot fi adoptate două tipuri de strategii (McCubbins și Schwartz, 1984):

– Strategii de tip Patrula de poliție (police patrol)

70 Un exemplu este aplicarea modelului principal-agent la sistemul de finanțare (Børen, 1998; Leruth și Paul,
2006). Instrumentele aflate la dispoziția Ministerului Finanțelor în relația contractuală cu ministerele de linie
utilizate pentru limitarea comportamentului discreționar al acestor adin urmă sunt de diferite tipuri. Astfel, în
țările cu tradiție francofonă (în special în țările africane) MF plasează la nivelul serviciului financiar al fiecărui
minister o persoană care verifică pe parcurs respectarea regulilor de cheltuire a bugetului. În țările cu tradiție
anglosaxonă, unde verificarea performanței se realizează ex-post, ministerele de linie desemnează o persoană din
interior pentru a realiza acestă verificare. Ulterior cheltuirii bugetului o Comisie de Audit verifică performanțele
bugetare ale ministerului, rezultatele evaluării fiind ulterior prezentate Parlamentului (Leruth și Paul, 2006).

100

Aceste strategii constau în verificarea continuă și susținută a activităților desfășurate de agent. Măsurile adoptate conform acestor strategii, se pot dovedi eficiente în activitatea de monitorizare a respectării prevederilor contractuale dintre agent și principal, dar există riscul ca acestea să presupună un nivel ridicat de resurse. Eficiența măsurilor care urmează această strategie poate fi diminuată în cazurile în care există mai mulți principali, iar preferințele acestora ar putea fi diferite, fapt care creează posibilitatea agentului de a avea un comportament oportunist.

– Strategii de tip Alarmă de incendiu (Fire alarms)

Conform acestor strategii, principalul alocă unei a treia părți sarcina de a identifica, prin sondaj, situațiile în care agenția își depășește atribuțiile conform contractului. În acest caz, controlul este sporadic dar se poate dovedi eficient, deoarece impune agentului un tip de comportament care poate contribui la respectarea contractului. Adoptarea unei astfel de strategii ar putea fi mai puțin costisitoare.

(În cazul cu bona, dacă adoptăm primul tip de strategie, vom monta camere de luat vederi iar,
dacă adoptăm a doua strategie, am putea angaja o a treia persoană – de exemplu, o vecină –
care să verifice, la anumite intervale de timp, modul în care bona își îndepliniște partea de
contract).

Perspectiva modelului principal agent asupra activităților desfășurate la nivelul administrației
publice oferă un model de înțelegere a relațiilor între membrii unei birocrații și decidenții
politici, în care instrumentele pentru verificarea performanței activităților depuse de primii
este plasată în contextul unei relații contractuale stabile. Problema a cărei soluționare este
urmărită de acest model este legată de identificarea condițiilor în care agentul își respectă
condițiile contractului. Formarea regulilor care guvernează relația între aceștia nu ia în
considerare devotamentul a priori al agentului și nici spiritul altruist al principalului.
Identificare acestor reguli nu este însă independentă de natura activităților desfășurate în
cadrul biroului. Astfel, deși interesul public este în mod tradițional urmărit în cadrul
administrației publice atunci, luând în considerare premisele teoriei niskaniene a birocrației,
este posibil ca obiectivele corespunzătoare să fie capturate de stratul politic al administrației.
Aceast risc este cu atât mai probabil cu cât situațiile de schimb în care se află decidenții
politici sunt mai frecvente la nivelul administrației. O astfel de situație de schimb este
întâlnită în procesul de reglementare dezvoltat la nivel guvernamental. Acest proces, atât prin
rezultatele cât și prin modul de desfășurare, reprezintă consecința unei colaborări care poate fi
caracterizată ca fiind una de tip contractual.

101

3.3. Reglementarea ca instrument al politicilor publice și schimb între reglementat și reglementator

„De fiecare dată când întâlnești un individ care atunci când se referă la arpents, toises și
pieds71 le numește hectare, metri și centrimetri, fii sigur, omul e prefect.”72
Remarca lui Chateaubriandt referitoare la inițiativa guvernamentală de standardizare a
unităților de măsură în Franța secolului XIX, este semnificativă pentru demersul de
centralizare administrativă, în contextul urmăririi obiectivului politic de întărire a statului
unitar național francez (Scott, 2007). Principiul egalității între cetățeni, pe baza căruia se
fundamenta noul stat francez, era compatibil cu introducerea pe teritoriul Franței a unui
sistem unic de măsurare. Această simplificare prin standardizare a constituit instrumentul unei
politici guvernamentale asociat cu un proces de reformă a cărui aplicare, în ciuda beneficiilor
preconizate, a presupus costuri de conformare pentru utilizatori. Astfel, datorită nivelului
ridicat al acestor costuri, o lungă perioadă utilizarea sistemului metric unic s-a suprapus cu
utilizarea unităților de măsură tradiționale regionale, fapt care a condus la apariția unor
inadvertențe persistente între pays réel și pays légal73 (Scott, 2006). Ca urmare, mecanismele
administrative de impunere erau dezvoltate în vederea atingerii obiectivelor de conformare
vizate74 (însărcinarea prefectului cu implementarea la nivel local a politicilor
guvernamentale). În acest fel, schimbarea instituțională se regăsea nu atât în caracterul tipului
de reglementări inițiate cât în premisele pe care acestea le furnizau pentru aplicarea
mecanismelor de implementare (centralizare excesivă, primordialitatea soluțiilor impuse la
nivel central, comparativ cu cele de la nivel local).

Exemplul introducerii sistemului metric este util pentru obiectivele acestui studiu pentru a
aduce în discuție problema funcțiilor reglementării și a modului de formare într-un context
instituțional specific. O schimbare instituțională nu vizează, din acest punct de vedere, numai
identificarea și aplicarea stimulentelor pentru ca o reglementare să fie respectată – cum s-a
întâmplat și în cazul impunerii sistemului metric în Franța secolului XIX – ci condițiile și
caracteristicile procesului de formare a ei. Astfel, dacă introducerea sistemului metric era
considerată a fi perfect compatibilă cu principiile politice ale revoluției franceze (Scott, 2006),

71 Unități de măsură tradiționale franceze (fr. în orig.).

72 În Scott C. James (2007), În numele statului, Ed. Polirom. 73 „Țara reală” și „țara legală” (fr. în orig.).

74 Pentru o analiză a caracteristicilor și rezultatelor procesului de coordonare la nivelul aparatului central administrativ francez, vezi Hayward și Wright, 2002.

102

impactul aplicării acestei standardizări era considerat nesemnificativ în raport cu miza politică a acestei inițiative.

Pe lângă alte servicii furnizate public, ca obiect al contractului între diferiți actori ale căror
preferințe se regăsesc în caracterul unor politici publice (decidenți politici, membrii unei
birocrații, agenții economici, sindicate etc.), se numără și reglementarea75. Aceasta constă în
stabilirea de standarde, proceduri sau reguli care produc obligații de conformare pentru alte
agenții administrative, pentru agenți economici sau cetățeni (Hood et all, 1998). Din

perspectiva modelului principal agent administrația publică va acționa și în cazul elaborării reglementărilor, ca proces de furnizare a unui serviciu, asemenea unui actor de sine stătător, cu preferințe și alegeri proprii. Procesul de elaborare a politicilor publice care se concretizează cu impunerea prevederilor unor reglementări ca modalitate de implementare a acestora, reprezintă modul de desfășurare a schimburilor între actorii menționați mai sus. O analiză a procesului de reglementare trebuie să țină cont nu numai de condițiile atingerii unor obiective publice sau de performanța acestora cât de contextul instituțional în care schimburile între actori se realizează. Drept urmare, important într-o perspectivă instituțională a procesului politicilor publice nu sunt caracterisiticile specifice ale politicilor publice ca atare ci cadrul instituțional în care acestea sunt inițiate.

În această parte voi identifica câteva aspecte legate de condițiile instituționale care
influențează caracterul reglementării ca serviciu public cu o furnizare de asemenea publică. În
acest demers, administrația publică este considerată a fi cadrul formal pentru formarea
politicilor publice guvernamentale în care diferite categorii de actori raționali acționează
conform unor preferințe proprii. Din această perspectivă, utilizarea mecanismelor de
monitorizare și control corespunzătoare unui proces de transparentizare a procesului de
formare a reglementării constituie consecința caracteristicilor relației de tip principal agent
care se stabilește între membrii unei birocrații și decidentul politic. Controlul, în acest context,
se desfășoară în condițiile unei permanente negocieri între acești actori cu privire la caracterul
inițiativelor de reglementare. Conform discuției din capitolul precedent referitoare la
caracteristicile relației între membrul unei birocrații și decidentul politic, acest cadru de
negociere care permite exprimarea pozițiilor actorilor implicați are menirea de a rafina

75 Mă refer la reglementare ca fiind o inițiativă guvernamentală care, modificând comportamentul indivizilor, creează obligații și vizează obținerea unor rezultate conforme obiectivelor generale stabilite (Hodgson, 2006). În acest sens, procesul de reglementare constă în stabilirea de standarde, reguli și metodologii sau măsuri singulare prin care sunt implementate politicile publice (Crafts, 2006).

103

controlul asupra respectării contractului între nivelul politic și cel administrativ, aducându-l cât mai aproape de obiectivele concrete de politici publice.

3.3.1 Reglementarea ca instrument de politici publice

Prin intermediul reglementării sunt corectate eșecurile pieței prin reducerea costurilor
provocate de externalitățile negative sau imperfecțiunea informației sau prin furnizarea de
asigurări (Hood et all 1998). Reglementarea apare în domenii de politici publice cum ar fi
ocuparea forței de muncă, protecția mediului, sănătate și siguranța cetățeanului, precum și
furnizarea utilităților publice. Politicile de reglementare, dezvoltate la nivel guvernamental,
sunt determinate de adoptarea unui set de obiective de politici publice a cărui implementare se
realizează prin intermediul acesteia (Mayshev, 2006). Schimbarea instituțională vizează, din
acest punct de vedere, meta-reglementarea76 ca proces de stabilire a regulilor care ordonează
procesul de reglementare (Radaelli, 2007). Aceste reguli – cum ar fi, de pildă, inițiativa „one
in, one out” dezvoltată de guvernul britanic (Radaelli, 2007) – sunt subîntinse de obiective de
politici publice specifice77 și formează cadrul instituțional al formării reglementărilor.

În prima parte a acestui subcapitol voi argumenta că reglementarea reprezintă un instrument
de implementare a unor politici publice specifice. În continuare voi arăta că, dată fiind această
caracteristică a reglementării, perspectiva de politici publice în cadrul administrației publice
permite identificarea mai puțin dificilă a schimburilor care se realizează între diverși actori.
De asemenea voi arăta că performanța acestor schimburi este influențată de cadrul
instituțional de realizare a acestor politici prin caracterul (flexibil/rigid) al regulilor care

guvernează acest proces.

Reglementarea este necesară în orice economie de piață dar poate conduce la excese care se
reflectă în creșterea costurile de producție la un nivel care depășește pe cel al beneficiilor. În

76 O astfel de politică de meta-reglementare este reprezentată de inițiativa Comisiei Europene pentru o mai bună
reglementare (better regulation) care vizează promovarea anumitor obiective de politici publice prin intermediul
unor politici de reglementare specifice (reducerea costurilor administrative induse de reglementare, promovarea
alternativelor la reglementare precum și a analizei de impact) (Mayshev, 2006). Metareglementarea are

proprietăți discursive – permite adresarea la nivelul discursului politic a unor probleme legate de reforma
reglementării, fără a formula obiective concrete -, respectiv structurale – reprezentate de conținut și procese,
cum ar fi accentul pe studiile de impact în activitatea de fundamentare a reglementării (Radaelli, 2007).
77 Vezi, de pildă, obiectivele de creștere a productivității și reducere a stagnării economice propuse de agenda
Lisabona sau cele care subîntind măsurile de reformă a reglementării inițiate în țările OECD (dezvoltarea
sectorului privat, creșterea productivității, competiția, creșterea investițiilor și a comerțului internațional).

104

această situație, costurile de conformare la reglementare78 intră în categoria costurilor de producție79 (Crafts, 2006; Malyshev, 2006).

O creștere a costurilor de producție influențează nivelul investițiilor, ceea ce determină tipul de politici economice inițiate. O politică de reglementare care vizează o creștere a productivității prin reducerea costurilor de conformare este rezultatul unor alegeri cu privire la modul în care aceste costuri influențează producția. Astfel, o politică de dereglementare (vezi de exemplu politica de dereglementare inițiată de guvernele conservatoare în Marea Britanie (Radaelli 2007; Dodds 2006) pornește de la premisa că „good regulation is no regulation” („o reglementare bună înseamnă nici o reglementare”), la fel cum o reglementare mai bună ar putea, fără a fi asociată cu dereglementarea (vezi Jacobs 2006), să presupună mai degrabă concentrarea pe efectele reglementării80.

În ceea ce privește schimbarea instituțională indusă de alegerile privind politicile de reglementare – accent pe dereglementare, respectiv evaluarea impactului – aceasta vizează formarea unui cadru al alegerilor în care procesul de furnizare a reglementării este considerat similar celui de furnizare a serviciilor publice. Reglementarea este un serviciu la fel ca și celelalte servicii ceea ce înseamnă că procesul de formare a reglementării are ca scop identificare acelor reglementări care răspund cererii care le-a creat.

Modul de formare a intervenției guvernamentale nu este același cu cel al formării
reglementării ci cu cel al formării politicilor publice care stabilesc parametrii acestei
intervenții. Obiectivul principal al activității guvernamentale nu este decât indirect legat de
activitatea de reglementare, deoarece ceea ce rezultă din această activitate reprezintă
intervenții formulate ca politici publice specifice. Reglementarea este considerată în această
perspectivă mai puțin scopul acțiunii guvernamentale cât instrumentul ei. Astfel, stabilirea

78 În această categorie intră și costurile administrative, reprezentate de costurile pentru conformarea la obligațiile de informare stabilite prin reglementare.

79 Această legătură poate fi demonstrată astfel (Crafts, 2006): Impactul asupra factorului total de productivitate79 (FTP) este reprezentat de partea din resursele alocate conformării la reglementare (Gray, 1987 apud Crafts, 2006). Astfel, FTP real este dat de ecuația x = ∆Y/Y – Σάi ∆Mi/Mi, unde M reprezintă nivelul de resurse alocate pentru a produce rezultatul Y, iar ά este parte din venitul național. FP măsurat este dat de ecuația x* = ∆Y/Y –
Σάi ∆Mi*/Mi* unde Mi*= Mi + Ri, Ri reprezentând costul de conformare la reglementare. Diferența între FP real și cel măsurat este, în consecință, x – x* = – Σάiθi, unde θi = Ri/Mi*. Astfel, reglementarea reduce valoarea prezentă a unui proiect de investiții prin scăderea productivității muncii, ca urmare a nivelului de resurse alocate conformării. Modificări în costurile de conformare – percepute ca taxă de conformare (Crafts, 2006) – determină fluctuații ale productivității și implicit a nivelului investițiilor (pentru o discuție despre alegerea instrumentelor de politici și impactul reglementării prin prețuri vezi și Hepburn, 2006).

80 O astfel de politică care face apel la instrumente cum ar fi Standard Cost Model (SCM) sau Regulatory Impact Assessment (RIA), ar putea, conform demonstrației de mai sus, să ia în considerare faptul că costurile dereglementării ar putea fi mai mari (vezi, de exemplu, efectele privatizării transportului feroviar în Marea Britanie sau politicile antitrust) decât cele ale păstrării reglementării, concomitent cu crearea mecanismelor de evaluare a impactului acesteia.

105

parametrilor intervenției guvernamentale este mai puțin dificil asociată, în această perspectivă, cu un set de indicatori de performanță sau cu preogativele unei abordări strategice la nivel guvernamental, cu implicații corespunzătoare pentru formarea bugetului (Diamond, 2003). Această perspectivă oferă un fundament pentru perceperea unui demers de reformare, subsecvent celui de schimbare instituțională, ca fiind asociat nu cu conținutul unor reglementări ci cu modificarea cadrului instituțional în care se desfășoară intervenția guvernamentală. Prin mutarea accentului către identificarea parametrilor intervenției guvernamentale pe parcusul formulării politicilor publice, sunt luate în considerare ca instrumente ale acestora din urmă și coreglementarea, externalizarea serviciilor de arbitraj economic, încurajarea inovației sau campaniile de informare81.

3.3.2 Reglementarea ca schimb

Am arătat mai sus că pentru a putea înțelege procesul de reglementare la nivelul administrației
publice trebuie să-l punem în legătură cu cel de formare a politicilor publice. Perfomanța
reglementării este determinată, datorită influenței asupra nivelului investițiilor, de
performanța formulării politicilor publice. Procesul de formare a politicilor publice nu este,
privit din perspectiva reglementării, exclusiv legat de natura impactului asupra pieței cât de
contextul instituțional care formează condițiile pentru acest impact. În continuare voi arăta că
performanța reglementării depinde de aranjamentele instituționale în care aceasta se formează
și care influențează comportamentul și strategiile atât ale operatorilor privați cât și ale
decidenților politici. Scopul analizei nu este de a identifica eficiența politicilor de
reglementare inițiate la nivel guvernamental în vederea creșterii performanței politicilor
publice la nivel sectorial ci de a identifica genul de determinanți instituționali care induc un
anumit tip de comportament operatorilor privați (în special cei care furnizează utilități

publice). În economia lucrării, această analiză are menirea de a justifica importanța aspectelor
instituționale în identificarea parametrilor unui echilibru instituțional specific (vezi Shepsle,
1986). În acest sens voi utiliza exemplul utilităților publice ca fiind cel mai des obiectul
reglementărilor inițiate de agențiile de reglementare (vezi Spiller și Tommasi, 2003; 2005).

Exemplu 4:

Drumul între două localități interesectează un râu. Pentru a putea facilita deplasarea dintr-
o localitate în alta este necesară construcția unui pod. Aceasta nu poate fi realizată decât

81 Costurile de conformare, când accentul este pus pe reglementare, sunt măsurabile numai atunci când există
ceva ce poate fi măsurat adică atunci când aplicarea ei are practic loc. Din acest punct de vedere, costurile de
conformare se referă nu la costurile inițierii unei reglementări – care sunt, de altfel, minime și preferate din
această cauză de decidentul politic – ci la cele asociate cu efortul de conformare, depus ulterior inițierii.

106

într-un singur punct de pe cele două maluri ale râului. Pentru această operațiune este
necesară contractarea unei companii care se va ocupa și cu menținerea în stare de
funcțiune a podului după construcția acestuia. Pentru a asigura fondurile pentru
construcție și menținere, compania percepe o taxă de la cei care utilizează podul pentru
traversarea râului. Compania, fiind interesată de creșterea profitului, va avea tendița de a
crește taxa de trecere a podului la un nivel care conduce la utilizarea suboptimală a
podului. Compania contractantă este în situația de monopol. Pentru a evita această situție,
autoritățile care au contractat operatorul privat vor asigura, prin detalii contractuale sau
proceduri administrative specifice, evitarea atingerii unui nivel al utilității care să
conducă la ineficiența socială a subutilizării podului (Mueller, 2003).

Din exemplul clasic prezentat mai sus pot fi trase câteva concluzii:

1) În cazul unui monopol asupra utilității publice (i.e. podul), comportamentul

discreționar al operatorului (investitor) este exprimat prin nivelul prețului de utilizare (maximizarea utilității operatorului);

2) Evitarea monopolului și a stabilirii discreționare a prețului de utilizare a podului de
către operator este realizată prin reglementare (aranjamente instituționale de

reglementare);

3) Reglementarea este impusă de o autoritate publică (sau un al treilea actor) care
urmărește evitarea subutilizării podului (maximizarea utilității autorității publice).

Exemplul prezentat mai sus arată că reglementarea vizează atingerea unui grad de eficiență
regăsit, în acest caz, în nivelul prețului pentru utilizarea respectivei utilități publice. Stabilirea
prețului nu se realizează prin negociere directă între utilizatori și operatori ci între operatori și
autorități. Astfel, privind din perspectiva modelului principal agent, reglementarea reprezintă
un contract între autorități și operator(i) (Williamson, 2005). Conform termenilor contractului,
autoritățile obțin un nivel al prețului care corespunde unui nivel de satisfacție al utilizatorilor
reflectat în voturi, iar operatorii obțin un nivel al prețului (în condițiile stabilite prin

reglementare) care permite realizarea unui profit care să justifice investiția în construcția și întreținerea podului. Contractul între autorități și operatori este, în acest fel, expresia unui schimb. În afară de natura preferințelor părților contractante există și un alt element foarte important pentru ca tranzacția să se poată desfășura. Acest element este reprezentat de însăși modalitatea în care se desfășoară relația contractuală între operatori și autorități, regăsită întrun context instituțional specific, care permite fiecăruia să-și poată promova propriile preferințe (exprimate, de exemplu, prin nivelul prețului pentru utilitatea publică a podului). Această perspectivă asupra reglementării ne va ajuta să înțelegem în ce condiții aranjamentele instituționale influențează capacitatea de a formula strategii cu rezultate optimale sau de a asigura implementarea unor politici publice.

107

Comparativ cu cazul prezentat mai sus, situația se complică atunci când numărul de actori implicați în procesul de stabilire a reglementării se mărește. Astfel, formarea unui consens la nivelul autorităților ar putea fi dificil de realizat datorită intereselor divergente ale indivizilor care le reprezintă (Spiller și Tommasi, 2003). La fel cum dificil este a stabili, de exemplu, nivelul optim al prețului pentru respectiva utilitate publică. Sunt importante, din acest punct de vedere, condițiile în care acțiunea colectivă este agregată la nivelul comunității precum și garanția pe care o oferă acest mod de organizare pentru respectarea termenilor contractului. Dacă aceste mecanisme sunt instabile sau prea rigide (Spiller și Tommasi, 2003), atunci ar putea exista suficiente motive pentru ca operatorul (investitor) utilității publice să considere nejustificată investiția în furnizarea respectivei utilități publice.

În termenii contractului amintit și luând în considerare faptul că nici unul din utilizatorii
respectivei utilități publice nu este direct parte a contractului, problema reglementării este de a
limita atât oportunismul guvernământului (în exemplul nostru reprezentat de autorități) cât și
oportunismul operatorilor. Instituțiile de reglementare (regulatory institutions) reprezintă

acele mecanisme care permit evitarea acestor oportunisme.

Evitarea oportunismelor este determinată de caracteristicile cadrului instituțional exprimate
prin capacitatea de a asigura cooperarea între actorii implicați în procesul politicilor publice
ca și cadru de desfășurare a schimburilor între aceștia. Politicile eficiente de lungă durată sunt
obținute atunci când cadrul instituțional permite atingerea unor acorduri în urma cooperării
între indivizi. Aceste politici eficiente nu reprezintă maximul valorii funcției de utilitate a
unor actori ci al unei alegeri cu valoare de utilitate intermediară în care fiecare actor obține un
rezultat suboptimal în raport cu valoarea maximă a utilității sale, dar mai bun decât cel în care
valoarea acesteia este minimă (cazul în care pierderea este maximă). Atunci când cadrul
instituțional nu permite atingerea cooperării în vederea obținerii unor rezultate de politici
publice pe termen lung, pentru a obține pe termen scurt un rezultat cât mai apropiat de cel
optimal (având în vedere perspectiva inacceptabilă a noncooperării), regulile de formulare a
politicilor vor fi rigide. În consecință politicile publice vor fi inflexibile, cu un orizont scurt de
implementare și cu rezultate suboptimale. În cazul în care cadrul instituțional permite
cooperarea pe termen lung atunci regulile de formare a politicilor vor fi flexibile deoarece
șocurile politice asupra politicilor publice vor fi atenuate de stabilitatea cadrului agreat de
atingere a acordurilor. În consecință politicile publice vor fi la rândul lor flexibile (Spiller și
Tommasi, 2003).

108

Reguli de formulare Politici publice

Noncooperare Rigid (reguli simple) Design ex-ante Termen scurt

Cadru inflexibil

instituțional

Cooperare Flexibil Eficient Termen lung

După cum se observă și în figura de mai sus, politicile publice flexibile sunt și cele mai
eficiente din punctul de vedere al rezultatelor obținute ca urmare a acordului obținut pe
termen lung (vezi de pildă politicile de reducere a deficitului bugetar inițiate de guvernele
conservatoare și continuate de guvernul Blair (Mullard 2006)). Eficiența politicilor este

determinată de stabilitatea cadrului instituțional care permite cooperarea între actori.
Obținerea cooperării pe termen lung este determinată de capacitatea de a limita
oportunismului Guvernului (sau a celorlalți actori implicați în procesul politicilor publice)
prin care se poate asigura și performanța sectorială a politicilor publice (Spiller și Tommasi,
2005). Ceea ce este important, așadar, nu este natura politicilor de reglementare sau eficiența
alocării resurselor ci contextul instituțional care limitează oportunitatea guvernului (și a

operatorului) de a interveni în fixarea prețului, conform propriilor preferințe.

Care sunt însă determinanții instituționali care afectează obținerea cooperării prin intemrediul regulilor de formare a politicilor publice între reprezentanți ai autorității publice sau a unei organizații a administrației publice investite cu puterea de a iniția reglementări și operatori sau ceilalți actori implicați în acest proces?

Prima problemă, în cazul utilităților publice, este legată de modul în care se stabilește prețul
prin reglementare. Pentru evitarea monopolului, după cum arătat mai sus, guvernul
reglementează condițiile în care un operator privat, urmează să furnizeze utilitatea publică.
Aceste condiții sunt reprezentate fie de un preț fix prestabilit, fie de anumite angajamente de
investiții în retehnologizare sau îndeplinirea unor standarde de calitate specifice. Stabilind
prin reglementare prețurile, guvernul limitează posibilitatea recuperării investițiilor de către
operator. Din această cauză, nivelul prețurilor trebuie astfel determinat încât să creeze
suficiente stimulente pentru operator pentru ca furnizarea utilității publice de către acestea să i
se pară avantajoasă. În acest demers, decidenții politici sunt însă constrânși de propriile lor
interese legate de satisfacerea preferințelor alegătorilor printr-un nivel corespunzător al
prețurilor. În acest sens, se poate considera că un nivel scăzut al prețurilor este corespunzător

109

unei satisfacții crescute a alegătorilor, fapt convenabil pentru decidenții politici dar inaccetabil pentru operatori. Din punctul de vedere al politicianului, furnizarea utilității publice trebuie realizată la un preț care exprimă alinierea preferințelor operatorului exprimate prin rata profitului, respectiv ale alegătorului printr-un preț care să-i aducă, chiar și prospectiv, realegerea în post. În acest fel, prețul utilității devine un instrument politic care facilitează riscul „capturării” politice a utilității publice (Spiller și Tommasi, 2005).

Acest risc determină un anumit comportament al operatorului. El este interesat de obținerea
unui preț cât mai mare pentru furnizarea și întreținerea utilității publice. „Contractul” încheiat
cu politicianul, prin reglementare, este însă imperfect, ceea ce înseamnă că în contextele
instituționale care nu limitează puterea discreționară a politicianului, riscul investițiilor
operatorului se mărește. Având în vedere caracteristicile comportamentului maximizator de
utilitate al politicianului precum și condițiile unei lipse a garanțiilor instituționale, riscul
capturării politice determină operatorul să fie interesat mai degrabă de obținerea unui profit
imediat, decât de realizarea unor investiții de lungă durată (Spiller și Tommasi, 2005). Reacția
operatorului nu este, în aceste condiții, determinată direct de oportunismul politicianului, care
este luat ca un dat, la fel ca și promovarea preferințelor acestuia, pe parcursul derulării
contractului, ci de „puterea” instituțională a contractului încheiat. Astfel, important devine
contextul instituțional care furnizează garanții cu privire la respectarea contractului și mai
puțin natura preferințelor părților contractuale82 prezente în conținutul unor politici publice.
Aceste garanții (măsuri de siguranță) sunt diferite, în funcție de contextul instituțional
specific. Astfel,

„Dacă contextul instituțional facilitează cooperarea politică atunci politici eficiente și adaptabile pot fi implementate fără măsuri de siguranță (safeguards) prea mari (sau costisitoare). Când contextul instituțional nu facilitează cooperarea, dar costurile de implementare a măsurilor de siguranță este scăzut, atunci implementarea politicilor va fi realizată cu ajutorul unor măsuri de siguranță corespunzătoare (reguli ex-ante -impuse instituțional- rigide). Când, pe de altă parte, costurile implementării măsurilor de siguranță sunt foarte mari, atunci politicile vor fi afectate de șocurilor politice.” (Spiller și Tommasi, 2005: 521)

Evitarea afectării politicilor de „șocurile politice” poate fi realizată între politicieni prin

înțelegeri ex-ante prin care își limitează propria putere ex-post. Aceste șocuri politice nu pot fi
evitate, dar ceea ce poate fi evitat prin componentele contextui instituțional sunt efectele

82 „Un guvern suficient de puternic să protejeze drepturile de proprietate și să impună contractele este de
asemenea suficient de puternic să confiște bunurile propriilor cetățeni” (Weingast, 1995 apud Spiller și Tommasi
2005).

110

acestor șocuri asupra politicilor respectiv condițiilor de derulare a contractului reprezentat de reglementare.

3.3.3. Determinanții instituționali în procesul de reglementare

Contextul instituțional determină, așadar, performanța sectorială a reglementării. Pentru a putea formula condițiile obținerii acestei performanțe, prin evitarea oportunismului celui care reglementează, respectiv a celui reglementat, este util a identifica factorii instituționali care determină un astfel de rezultat.

Spiller și Tommasi identifică șase astfel de variabile care iau diferite forme, în funcție de contextele instituționale specifice (Spiller și Tommasi, 2003; 2005):

1) Numărul actorilor care pot influența o anumită decizie. Contextele instituționale cu
sisteme de partide bipolare, respectiv cele în care funcționează reprezentativitatea
proporțională;

2) Comunicarea între actorii politici cheie. Formele de colaborare între diferiți actori

(președenție, Parlament, administrație publică);

3) Sincronizarea și observabilitatea mișcarilor politice. Acordarea puterii executive
guvernelor de către Parlament depinde, de facto, de structura sistemului electoral și de
sistemul de partide. Sistemul bipolar acordă această putere, fapt care nu se petrece în
cazul guvernelor minoritare rezultat al unui Parlament fragmentat;

4) Disponibilitatea instrumentelor de impunere. O modalitate este reprezentată de fixarea
unor reguli de formulare a politicilor stabilită ex-ante, conform celor arătate mai sus.
O altă modalitate este reprezentată de delegarea către un corp birocratic
profesionalizat independent. Această caracterisitică depinde de contextele
instituționale specifice;

5) Caracteristicile cadrului (arenei) în care actorii politici efectuează schimburile. În
contextele instituționale cu un Parlament slab, schimburile se realizează în cadrul
partidelor sau în cabinetul guvernamental, spre deosebire de cele în care Parlamentul
este puternic și în care aceste schimburi sunt realizate la nivelul acestuia;
6) Sistemul de stimulente (intraperiod payoff structure). De exemplu, în sistemele unde
responsabilizarea fiscală nu este implementată, cooperarea pe termen lung este mai
puțin probabilă.

Forma pe care o iau aceste variabile în contexte instituționale specifice determină gradul de
cooperare politică între actori. Astfel, performanța sectorială a politicilor depinde de contextul

111

instituțional prin capacitatea de a asigura cadrul pentru cooperarea politică (Spiller și

Tommasi, 2003). Acolo unde acest cadru nu este asigurat, costurile implementării măsurilor
de siguranță necesare asigurării respectării angajamentelor ca rezultate a schimbului realizat
prin reglementare sunt foarte mari ceea ce conduce implicit la o scădere a performanței.

Contextul instituțional este așadar cel care determină performanța sectorială a reglementării, mai degrabă decât conținutul specific al politicii publice.

În cele ce urmează voi corela aceste asumpții cu un alt aspect al formulării politicilor publice și anume procesul de bugetare.

3.4. Procesul de bugetare și planificarea strategică

În cazul reglementării utilităților publice am arătat că contextul instituțional influențează
performanța reglementării datorită aranjamentelor care asigură observabilitatea și controlul
respectării termenilor contractului între diferiți actori implicați în procesul de formare a
politicilor publice. Atunci când furnizarea serviciilor publice este realizată prin intermediul
unei organizații publice (administrație), resursele necesare asigurării acestora provin de la
bugetul de stat. Formarea bugetului la nivelul administrației publice este determinată, la
rândul ei, de tipul de relații contractuale care se stabilesc între decidenții politici și furnizorii
acestor servicii publice reprezentați, de exemplu, de o agenție publică. În acest capitol, voi
încerca să arăt că formarea bugetului este determinată nu atât de performanța unui model de
bugetare cât de contextul instituțional în care acesta este implementat.

Pentru a ilustra acest lucru să luăm exemplul83 unei municipalități în care deciziile comune de politici publice sunt luate pe baza regulii majorității.

Exemplu 5

În cazul unei astfel de comunități, deciziile de taxare precum și cele prin care se stabilește modul în
care este utilizat bugetul se iau în cadrul adunării municipale. În cadrul unei astfel de adunări, este
propusă, la un moment dat, construirea unei săli de conferințe. Finanțarea acestei inițiative este
realizată prin taxarea suplimentară a drepturilor de proprietate. Propunerea obține o majoritate și este
adoptată în adunare. Fiecare persoană care s-a opus propunerii va suporta o pierdere de oportunitate
(opportunity loss) conform poziției politice adoptate. Pierderea este determinată de considerarea
rezultatului adoptării propunerii ca fiind dezavantajos în raport cu preferințele respectivelor persoane.
Aceste persoane vor aprecia bugetul ca fiind prea mare. Membrii grupului care înregistrază această
pierdere vor fi motivați să identifice o altă schemă de bugetare (alte proiecte) care să corespundă
propriilor preferințe. Astfel, grupul propune, ca alternativă, construirea unei piscine comunale. În

83 Exemplul este oferit de Buchanan (Buchanan, 1977).

112

aceste condiții, va apărea un alt grup care va considera, datorită aceleiași pierderi de oportunitate, că
bugetul este prea mare. În acest fel o altă minoritate dezavantajată se formează. O persoană sau grup
care nu se regăsește nici în grupul care susține construcția sălii de conferință nici în cel care susține
construcția piscinei, pierderile de oportunitate cresc pe măsură ce crește bugetul. Având în vedere că
este posibil ca schema de bugetare să conțină mai multe astfel de proiecte atunci, la limită, se poate
considera că orice persoană va considera bugetul prea mare, comparativ cu preferințele sale.

Exemplul de mai sus arată faptul că orice schemă bugetară corespunzătoare unui nivel al
performanței aranjamentelor alocative, poate fi considerată suboptimală în raport cu
preferințele fiecăruia dintre indivizi, membri ai respectivei comunități (Buchanan, 1977),
datorită impunerii acestora unei anumite scheme bugetare, asociată cu o valoare a funcției de
utilitate. Procesul de formare a bugetului reflectă în aceste condiții modul în care este
accentuat interesul pentru rezultatele bugetului, respectiv pentru procesul de decizie
(Wildavsky, 1997):

„Dacă politica este privită ca dispută cu privire la ale cui preferințe sunt prevalente în
determinarea politicii naționale, atunci datele bugetului înregistrează rezultate ale acestui
conflict. Dacă cineva întreabă „Cine ce primește din ce are guvernul de oferit?” atunci
toate răspunsurile la un moment dat în timp sunt înregistrate în buget. Dacă politica este
privită ca un proces prin care guvernul mobilizează resurse pentru a răspunde unor
probleme presante atunci bugetul este concentrat în această direcție.” (Wildavsky,

1997:4) (trad.a.)

Bugetul este, în consecință, rezultatul nu atât al unei politici cât a derulării unui proces prin
care obiectivele de politici publice sunt realizate prin alocări bugetare specifice. Bugetarea ca
politică și bugetarea ca proces oferă diferite perspective asupra modului în care resursele
comune sunt alocate. Preluând structura exemplului oferit de Buchanan, bugetarea reflectă
așadar nu atât modul în care preferințele unui grup (cel care promovează construcția sălii de
conferințe respectiv a unei piscine comunale) se reflectă în alocările bugetare cât procesul prin
care aceste obiective, indiferent de natura lor se regăsesc în rezultatele obținute în urma
alocării bugetare (alocarea resurselor se regăsește în caracteristicile rezultatelor – piscina,
respectiv sala de conferințe au fost construite la parametrii stabiliți în procesul de formare
inițială a bugetului). Cu alte cuvinte, chiar dacă decizia de construire a fost luată, sala de
conferințe fiind considerată prioritară față de piscina comunală, rămâne deschisă problema
modului în care schema bugetară reflectă această prioritate, precum și măsura în care
obiectivele au fost realizate.

În cele ce urmează, nu mă voi concentra însă asupra identificării nivelului eficienței alocative
a resurselor bugetare, care se referă la un rezultat specific al coagulării acțiunii colective (prin

113

regula majorității de pildă), ci asupra legăturii între schema bugetară adoptată și realizarea
obiectivelor propuse conform acesteia, prin alocarea de resurse corespunzătoare. În acest sens,
bugetarea este considerată un proces care presupune aranjamente instituționale specifice și
care facilitează atingerea unor obiective de politici publice. Conform celor arătate până acum,
această corelare între cele două etape ale procesului – formare bugetului și managementul lui –
reprezintă obiectul unui contract între comunitate și un corp profesional (cum ar fi

administrația publică sau un contractor extern) care are ca obiect realizarea proiectelor conținute în respectiva schemă bugetară.

În cazul unui guvern, procesul de bugetare poate fi considerat rezultatul unui schimb între ministerul M și agenția A (vezi Lane, 2005, Bergman și Lane, 1990). Există două părți ale relației între M și A. Prima parte, ex-ante, se desfășoară înainte ca agenția A să furnizeze realizarea proiectului. Această parte a înțelegerii între M și A constă în derularea de negocieri care au ca obiect formarea unui contract care prevede un cuantum al finanțării. Contractul este reprezentat de legea bugetului. Cea de-a doua parte, ex-post, se desfășoară ulterior realizării furnizării serviciului public de către A și constă în obținerea de informații cu privire la măsura în care termenii contractului inițial au fost respectați (Lane, 2005). Orice interacțiune între ministerul M și agenția A implică un efort e din partea agenției A care furnizează, pentru o alocație a acordată de M, un rezultat R.

Diferitele modele de bugetări încearcă să ofere soluții pentru reducerea nesiguranței și riscului procesului de bugetare prin identificarea unei legături între partea ex-ante și cea ex-post a contractului între M și A. Partea ex-ante este reprezentată de o negociere, în timp ce partea expost este asociată cu managementul financiar și contabil. Pentru a asigura condițiile pentru derularea contractului amintit, acestea ar trebui să fie separate (Lane 2005).

3.4.1 Modele de bugetare

Există mai multe modele de bugetare care încearcă să rezolve problemele imperfecțiunii contractuale între M și A. Voi prezenta în continuare trei dintre aceste modele.

Modelul bugetării de linie (line based budget). Este modelul cel mai des întâlnit de bugetare și
este destul de ușor de implementat. Conform acestui model, cheltuielile sunt organizate în
funcție de diferite categorii (personal, investiții de capital, etc.) fără a se specifica rezultatele
sau obiectivele cheltuielilor. Simplitatea acestui model permite identificarea modului în care

114

au fost alocate fondurile, precum și fluctuațiile acestora de la un an la altul. Monitorizarea
cheltuielilor este, în consecință, ușor de realizat. Cea mai importantă deficiență a acestui
model de bugetare este legată de faptul că nu permite identificarea priorităților pentru alocarea
fondurilor bugetare, ceea ce îngreunează evaluarea eficienței cu care au fost cheltuite aceste
fonduri (Diamond 2005; Andrews 2006; OECD 2002). În perspectiva modelului principal
agent, bugetarea de linie eșuează în a furniza datele despre nivelul efortului depus de A pentru
a atinge rezultatele propuse de M. De asemenea, M nu are la dispoziție instrumentele necesare
pentru a-l determina pe A să depună un efort suplimentar pentru a atinge rezultatele așteptate.
Practic, revenind la exemplul lui Buchanan, în momentul formării bugetului, autoritățile nu
cunosc, în momentul contractării dacă contractorul are suficientă capacitate și nici dacă pe
parcursul derulării contractului, acesta este capabil să atingă rezultatele așteptate.

Modelul bugetării pe bază de programe (program based budget)

Spre deosebire de modelul bugetării de linie, bugetarea pe bază de programe permite
organizarea bugetului în funcție de activitățile desfășurate în cadrul unui departament.
Bugetul pe bază de programe este practic format din mai multe bugete mai mici care
corespund unui program format din activități corespunzătoare unor rezultate și obiective
specifice (Diamond, 2005). Acest model de bugetare permite identificarea costurilor pentru
fiecare dintre serviciile publice livrate de un anumit departament precum și stabilirea unor
niveluri de cheltuieli și plafoane (ceilings) bugetare corespunzătoare. Unul dintre cele mai
importante avantaje ale bugetării pe bază de programe este că permite identificarea
priorităților și corelarea acestora cu cheltuielile bugetare. Dezavantajele acestui model sunt
legate de faptul că există un risc ridicat ca alocările bugetare pentru un program să se
suprapună cu alocările pentru alt program derulat de același departament (de exemplu,

cheltuielile de personal se pot suprapune deoarece este foarte dificil de identificat timpul de muncă alocat de un angajat pentru fiecare dintre programele derulate în cadrul respectivului departament).

Modelul bugetării pe bază de performanță (performance based budget)

115

Bugetarea pe bază de performanță84 se aseamănă cu modelul bugetării pe programe, diferența
fiind reprezentată de includerea unei noi componente: performanța. Conform acestui model,
cheltuielile sunt corelate cu obiective specifice stabilite în cadrul unui program. De exemplu,
într-un program care are ca scop păstrarea curățeniei străzilor într-un oraș cheltuielile sunt
corelate cu numărul de kilometri de stradă care urmează să fie igienizați pe perioada unui an
fiscal. Bugetarea pe bază de performanță permite identificarea, la sfârșitul anului, a cantiății
de servicii publice furnizată de departamentele sau agențiile publice. Deficiențele acestui
sistem de bugetare sunt legate de dificultatea de a aduna informații cu privire la performanța
furnizării serviciilor precum și cele legate de cuantificarea unor servicii cum ar fi cele de
sănătate sau învățământ.

3.4.2 Planificarea strategică

Etapele implementării bugetării pe bază de programe se realizează în 3 etape (Diamond, 2005):

a) Planificarea – această etapă cuprinde procesul de identificare a obiectivelor viitoare și
prezente ale unei anumite agenții publice. De asemenea, pe parcursul aceleiași etape
sunt evaluate diferitele modalități de atingere a obiectivelor;

b) Faza de programare – preia propunerile formulate în faza de programare le

organizează în programe în funcție de o ierarhie a priorităților. Acestea sunt subiect de
decizie la nivelul cabinetului guvernului. Optimizarea programelor (atingerea

obiectivelor, activități etc.) cade în sarcina departamentelor sau agențiilor guvernamentale însărcinate cu implementarea programelor;

c) Programele multianuale sunt transformate într-un set de acțiuni anuale prin alocarea
resurselor în funcție de conținutul acestora.

Implementarea bugetării pe programe este condiționată de existența unui set de reglementări
cu privire la procesul de bugetare. Astfel, acest model este funcționabil numai dacă există o
corelare între modul în care se formează bugetul (etapa ex-ante amintită mai sus) – structura
administrativă a programelor – respectiv cea în care sunt organizate programele. Această
corelare corespunde asocierii priorităților de politici publice care se regăsesc în obiectivele și

84 Bugetarea pe bază de performanță a fost promovată în raportul Comisiei Hoover din 1949 cu privire la activitățile desfășurate de executivul american. În raport este recomandată trecerea în activitățile de management de la elementele de input la cele de output, ca soluție pentru creșterea eficienei și performanței programelor guvernamentale (vezi Diamond, 2005). În raport, termenii de buget pe bază de performanță, respectiv buget pe bază de programe este utilizat în aproximativ acelați sens. Ca urmare a concluziilor formulate, bugetul Statelor Unite din anul fiscal 1950-1951 a fost primul realiat pe baza principiilor acestui model.

116

activitățile programelor cu organizarea alocării resurselor în funcție de aceste obiective (Andrews, 2006).

Prin această corelare, problema bugetării semnalată în prima parte a acestui capitol este rezolvată. Etapa ex-ante a realizării bugetului, corespunzătoare formării bugetului, este corelată cu cea ex-post în care termenii contractului între minister și agenție se regăsesc în acțiuni și rezultate concrete (Lane, 2005:60).

Rezolvarea propusă de modelul bugetării pe programe a fost promovată de majoritatea
instituțiilor financiare internaționale (Fondul Monetar Internațional, Banca Mondială), astfel
încât în anii 60’, 50 de țări adoptaseră versiuni ale acestui model (Diamond, 2005). Succese
ale acestor reforme bugetare au fost înregistrate în Noua Zeelandă căreia i-au urmat țări ca
Marea Britanie sau Australia precum și majoritatea țărilor nordice. Nu în toate țările care au
încercat implementarea acestor modele, printre care se numără și unele în curs de dezvoltare,
acest model a dat rezultatele așteptate datorită caracteristicilor contextelor instituționale
autohtone. Astfel, printre precondițiile implementării acestor programe care au condus la
astfel de eșecuri se numără (Diamond 2005; Schick 1998; Halachmi 2005):

– Lipsa disciplinei financiare – capacitatea redusă de a implementa reguli și proceduri de
control (vezi Schik 1998; Halachmi 2005);

– Inexistența unor proceduri eficiente de operare a bugetului – capacitate scăzută în

etapa execuției bugetare;

– Lipsa metodelor eficiente de înregistrare și raportare a datelor financiare și fizice – se
referă în special la etapa ex-ante de evaluare a rezultatelor politicilor publice;
-Inexistența unei coordonări strânse între unitățile centrale și cele sectoriale la nivel
guvernamental – corespunde deficiențelor de coordonare respectiv de planificare a
politicilor publice.

Fiecare dintre aceste precondiții erau relativ inexistente în aceste țări, fapt care a condus la o
implementare suboptimală a acestui model în sistemele bugetare al acestora. În continuare
este prezentată o explicație a acestui eșec din perspectiva modelului principal agent (Lane,

2005: 63):

117

Figura 3. Procesul de bugetare și costuri de tranzacție

Efort

Costuri de

monitorizare

e1

Valoare O1 O2 R1 Alocație

Conform figurii de mai sus, principalul reprezentat de un minister stabilește în etapa ex-ante a
formării bugetului un contract conform căruia la o valoare R1 reprezentată de renumenrația
acordată principalului, este așteptat un rezultat O1 la o cantitate de efort e1. Dacă însă în
costurile de producție totale sunt curpinse și costurile de tranzacție adică acele costuri legate
de monitorizare, coordonare, motivare și impunere atunci resursele alocate realizării
obiectivelor cresc, fapt care determină o diminuare a rezultatelor așteptate până la o valoare
O2 mai mică de O1. În acest fel, deși rezultatele sunt asociate cu alocări bugetare în etapa ex-
ante, precum și nivelul alocației bugetare (pentru activitățile specificate în cadrul

programelor) precum și cantitatea de efort preconizat a fi depus de o agenție pentru obținerea
acestora, eliminarea costurilor de tranzacție, reprezentate de aranjamente instituționale
preexistente diminuează valoarea rezultatelor până la un nivel suboptimal.
Se constată astfel că motivele eșecului implementării modelului de bugetare promovat de
Noul Management Public pot fi determinate de eliminarea din calcul a costurilor de tranzacție
prea mari corespunzătoare măsurii cu care este micșorată valoarea utilității rezultatelor
obținute (Lane, 2005). Aceste costuri de tranzacție sunt reprezentate de aspectele

instituționale prin care este asigurată disciplina financiară, monitorizarea, coordonarea și controlul asupra informațiilor legate de corespondența între termenii inițiali ai contractului bugetar și rezultatele obținute în urma implementării acestuia.

*

* *

118

În acest capitol au fost analizate următoarele elemente: Am prezentat diferențele între perspectiva clasică, weberiană, a relației între decidenții politici și membrii unei birocrații administrative. Concluziile înaintate de Niskanen în teoria sa asupra birocrației au fost corelate cu premisele perspectivei principal agent asupra acestei relații. În următorul subcapitol în care este abordată problema reglementării utilităților publice am arătat că performanța reglementării este determinată de tipul de aranjamente corespunzătoare unui context instituțional specific. În ultimul subcapitol este abordată problema formării bugetului, în care arăt că adoptarea unui model de bugetare este de asemenea influențată de caracteristicile contextului instituțional specific. În acest demers este utilizat conceptul de costuri de tranzacție a căror luare în calcul, impune o reconsiderare a contextului instituțional mai larg în care modelul bugetării pe programe este implementat.

În urma acestor analize voi formula următoarele concluzii:

1) Rezultatul activităților în cadrul administrației publice reprezintă consecința unui
proces de negociere a termenilor unui contract care se stabilește între decidenții
politici și membrii unei birocrații administrative. Contractul, care presupune existența
unui set de preferințe și interese pentru fiecare dintre actorii care se constituie ca părți
ale acestuia, are ca obiect atingerea unor obiective de politici publice asociate de
decidentul politic interesului public;

2) Reglementarea ca instrument al politicilor publice reprezintă un schimb între
reglementat și reglementator. Cu cât regulile de formare a politicilor publice sunt mai
rigide cu atât rezultatele de politici publice tind să vizeze un orizont de timp limitat.
Design-ul acestor reguli reprezintă consecința capacității cadrului instituțional de a
facilita cooperarea între actorii implicați în procesul de formare a politicilor publice;
3) Eficacitatea unui model de bugetare depinde nu atât de coerența modelului propus cât
de costurile de tranzacție pe care le presupune implementarea noului sistem. Cu cât
rezultatele interacțiunilor între actorii politicilor publice sunt mai depărtate de o stare
de cooperare cu atât costurile de tranzacție sunt mai ridicate. În ceea ce privește
implementarea unui model de bugetare lipsa cooperării între actori influențează
implementarea unui nou sistem de bugetare.

Până în acest moment am parcurs următoarele etape: Am prezentat principalele direcții
teoretice de analiză a schimbării instituționale, accentuând asupra perspectivei
instituționalismului alegerilor raționale, respectiv noua economie a organizațiilor. Acestea
oferă modele teoretice de analiză a raporturilor care se stabilesc între decidenții politici și

119

membrii unei birocrații, între votanți și votați, respectiv între contribuabil și membrii unei birocrații. Dintre aceste tipuri de relații, m-am oprit asupra relației între membrii unei birocrații și decidenții politici. Am prezentat principalele componente ale modelului principal agent. În continuare am analizat procesul de reglementare din perspectiva politicilor publice precum și planificarea strategică ca instrument de management la nivelul organizațiilor administrației publice. Această analiză este plasată în contextul unui proces de schimbare instituțională corespunzătoare unui demers de reformă a administrației publice. Din perspectiva instituțională, influențele exogene asupra unui astfel de proces pot conduce la obținerea unor rezultate suboptimale datorită internalizării defectuoase a elementelor componente ale noului echilibru instituțional.

120

Capitolul 4

Modificarea regulilor de formare a politicilor publice la nivel central
– un caz pentru schimbarea instituțională –

Rezumat

În acest capitol voi verifica sustenabilitatea concluziilor formulate în capitolul precedent referitoare
la: relația între decidenții politici și membrii unei birocrații administrative, cadrul instituțional al
formulării reglementării prin considerarea acesteia ca schimb între reglementat și reglementator,
respectiv caracteristicile instituționale de care depinde implementarea unui model de bugetare pe
bază de programe prin intermediul planurilor strategice. Aceste concluzii sunt aplicate modelului de
reformă a sistemului de formulare a politicilor publice la nivelul central al administrației publice
românești. La final constat existența unei discrepanțe între premisele85asumate prin intermediul
măsurilor de reformă și „disponibilitatea” instituțională a administrației publice din România în ceea
ce privește adoptarea acestei perspective. Această discrepanță este determinată de perspectiva în care
procesul de modernizare a administrației publice este tratat independent de unul de dezvoltare
instituțională. Această discrepanță conduce la rezultate suboptimale în ceea ce privește
implementarea unor măsuri de modernizare (procedurile privind formularea politicilor publice la
nivel central) datorită incapacității cadrului instituțional de a permite cooperarea între diferiți actori
implicați în procesul politicilor publice.

Reforma administrației publice a făcut parte din criteriile de aderare impuse de Uniunea
Europeană țărilor candidate86. Pe lângă criteriile formulate în cadrul reuniunii Consiliului
European de la Copenhaga în 1993, acestora li s-a adăugat un criteriu un plus în cadrul unei
întâlniri a aceluiași consiliu în 1995 la Madrid. Conform acestuia țările care aspiră la statutul
de membru al Uniunii Europene trebuie să-și întărească capacitatea administrativă. Un astfel
de demers care implică nu numai o reevaluare a instrumentelor administrative de
implementare a politicilor, dar și măsuri concrete cum ar fi descentralizarea sau stabilirea
statutului funcționarului public, a condus la inițierea unui proces de reformă în țările fostului
bloc comunist care și-au exprimat intenția de a adera la Uniunea Europeană. Ca urmare a
acestui fapt, mobilul reformei administrației publice inițiate în aceste țări nu s-a originat

85 O premisă este parte componentă a unui raționament. În cadrul unui discurs, premisele sunt utilizate în
vederea obținerii, pe baza unui argument, a unei concluzii. Adevărul unei concluzii este fundamentat pe adevărul
premiselor precum și corectitudinea procesului de extragere din premise a concluziei. Presupozițiile, în sensul
folosit în această lucrare, constituie fundamentul formulării unor premise. Presupozițiile pot fi legate de un
sistem de credințe de a cărui coerență depinde fiabilitatea primelor. De exemplu, o propoziție (care poate sta ca
premisă în cadrul unui raționament) de genul “fratele meu este student” conține presupoziția că am un frate.
Neconcordanța cu realitatea a acestei presupoziții determină lipsa de sens atât a propoziției “fratele meu este
student” cât și a propoziției “fratele meu nu este student” (Strawson, P. Introduction to Logical Theory. New
York: Wiley, 1952.). În acest context, premisele sunt considerate instrumente pe baza cărora sunt formulate
concluzii. În exemplul dat, un raționament care se bazează pe premisa că “fratele meu e student” poate fi unul
corect, fără ca însă concluzia (datorită nechestionării presupozițiilor pe care se fundamentează această premisă)
să fie adevărată. În cadrul acestei lucrări, voi adopta aceste sensuri pentru conceptului de presupoziție, respectiv
premisă.

86 Vezi capitolul 1.

121

exclusiv într-o necesitate internă ci a fost asimilat procesului politic de integrare europeană. Consecințele asupra soluțiilor de reformare, în condițiile inexistenței unui aquis comunitar în domeniu au fost dintre cele mai diverse, fiind vorba în cele mai multe cazuri de soluții adoptate în țările Uniunii Europene adaptate la caracteristicile administrațiilor țărilor candidate (Pollit și Bouchaert, 2000; Goetz, 2000).

Una dintre perspectivele în care poate fi privit actul guvernării se referă la efortul de păstrare
a puterii prin abilitatea de a atinge obiective și a implementa măsuri de politici publice
conținute sau derivate din Programul de Guvernare. Orientarea către obiective a actului
guvernării reprezintă, în acest context, o modalitate prin care alegerile efectuate la nivelul
acțiunii colective pot fi regăsite mai puțin dificil în efectele implementării inițiativelor de
politici publice ale Guvernului. În acest mod, acțiunile administrației publice centrale pot fi
identificate sub forma inițiativelor guvernamentale, fapt care influențează și raporturile care
se stabilesc între stratul politic și cel administrativ al administrației (Pollitt și Bouckaert,
2000). În funcție de aceste raporturi este stabilit și cadrul de negociere cu privire la caracterul
și modul în care sunt implementate inițiativele de politici publice (sau propunerile de acte
normative) (Vibert, 2006).

În acest capitol voi realiza o analiză a relației, în cazul României, între ministerele de linie, Ședința de Guvern și Centrul Guvernului pornind de la premisele formulate în capitolul 3 al acestei lucrări.

Inițiativele de reformă a formulării politicilor publice împreună cu introducerea planificării
strategice induc modificări instituționale care vizează regulile și procedurile care ordonează
relațiile între birocrați și politicieni la nivelul administrației publice centrale în cadrul
procesului de formulare a politicilor publice. Profesionalizarea administrației publice,
creșterea competitivității funcționarilor publici și a calității serviciilor publice reprezintă, în
acest context, modalități de reducere a costurilor de tranzacție pentru atingerea unor obiective
politice. Modernizarea administrației publice presupune, în acest context, redefinirea
coordonatelor instituționale ale relației între membrii unei birocrații și decidenții politici astfel
încât rezultatele acestei relații să fie cât mai aproape de preferințele indivizilor.

În această perspectivă, orientarea către obiective a actului guvernării, promovarea unui sistem
de măsurare a performanței, analiza de impact, tehnicile de monitorizare a implementării
politicilor publice corespund unei paradigme de înțelegere a relațiilor care se formează în
interiorul organizațiilor reprezentante a administrației publice. Dată fiind tradiția

122

administrativă legalistă a „statului de drept” (Bouckaert și Pollit, 2000) de la care se poate
spune că se revendică cadrul administrativ din România87, adoptarea la nivelul Centrului
Guvernului a unor metodologii revendicate de la noul mangement public ar putea întâmpina
unele dificultăți legate nu atât de procesul de implementare, cât de unele presupoziții
referitoare la rolul pe care diferiți actori îl joacă în procesul politicilor publice la nivelul
aparatului administrativ al Guvernului. Unul dintre acești actori este Centrul Guvernului88
(CG) care în România este reprezentat în principal de Secretariatul General al Guvernului
(SGG)89.

În această parte a lucrării voi considera administrația publică precum și alte organizații
guvernamentale de tipul agențiilor de reglementare ca fiind costuri de tranzacție90
corespunzătoare implementării obiectivelor de politici publice cuprinse în programul de
guvernare. În urma analizei efectuate se constată că aceste costuri de tranzacție sunt mai
ridicate comparativ cu beneficiile obținute ca urmare a desfășuării activităților în cadrul
administrației publice. Această situație este determinată, conform unei perspective
instituționaliste asupra procesului de modernizare, de influența exogenă indusă de o politică
de adoptare de bune practici. Analiza arată că modificările instituționale reprezentate de
adoptarea unor reglementări și proceduri la nivelul ministerelor în ceea ce privește procesul de
formulare a politicilor publice și planificare strategică sunt incompatibile cu cadrul mai larg
de practici, cutume și reglementări care ordonează activitatea în cadrul administrației publice.
În acest demers vor fi urmărite următoarele componente ale influenței asupra activităților din
cadrul ministerelor:

– reducerea asimetriei informaționale ca obiectiv al ordonării activităților de fundamentare a politicilor publice la nivel central (sisteme de control și monitorizare); – caracterul rigid/flexibil al regulilor de formulare a politicilor publice;

87 Vezi capitolul 1.

88 Centrul Guvernului este alcătuit din organele administrative care deservesc pe Primul Ministru respectiv Ședința de Guvern sau Consiliul de Miniștri. Acest organ administrativ mai poartă numele de Secretariat General sau Cancelarie (Government Office, Cabinet Office etc.) (SIGMA, 2007). În continuare voi asuma că nu există o relație contractuală diferită între Primul Ministru, respectiv membrii Ședinței de Guvern și acest organ. Cu toate acestea, profilul politic al unei echipe guvernamentale (monocolor sau de coaliție) ar putea influența structura administrativă a CG precum și a relației acestuia cu ministerele.

89 În momentul redactării acestei lucrări rolul Cancelariei Primului Ministru rămâne unul incert în privința procesului de formulare a politicilor publice.

90 Privind din acest punct de vedere, descentralizarea forțată a administrației publice, utilizarea pe scară largă a subcontractării sau inițierea unor măsuri drastice de reformă a administrației publice la începutul anilor `80 în Marea Britanie, Statele Unite și Canada constituie o dovadă a intenției echipelor guvernamentale de a reduce costurile de tranzacție pe care le presupune implementarea planurilor de guvernare. În acest demers, eficientizarea administrației publice poate fi interpretată ca o reacție la posibilitatea ca implementarea politicilor publice să nu fie exclusiv apanajul administrației publice. Calitatea scăzută a serviciilor, lipsa de eficiență a administrației publice constituie, de altfel, și obiectul criticilor aduse de Noul Management Public variantei clasice de organizare a acesteia (Hughes, 1998).

123

– aranjamentele instituționale pentru planificarea strategică și modelul de bugetare.

În încheiere voi formula un set de concluzii referitoare la posibilele implicații asupra abordării din aceste perspective a regulilor pentru formularea politicilor publice la nivelul central al administrației publice.

4.1. Reforma politicilor publice în România

Un demers concertat de reformare a administrației publice debutează în cazul României cu
adoptarea Strategiei privind accelerarea reformei administrației publice 2004/200691. Acest
document propune o abordare a reformei din trei perspective: descentralizarea, reforma
funcției publice și îmbunătățirea procesului de formulare a politicilor publice la nivel central.
Măsurile corespunzătoare primei direcții au fost dezvoltate în special în cadrul Ministerului de
Interne prin Unitatea pentru Coordonarea Reformei în Administrația Publică (UCRAP), celei
de-a doua în cadrul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici (ANFP), respectiv Institutul
Național de Administrație (INA) iar celei de-a treia în cadrul Secretariatul General al

Guvernului (SGG) prin Unitatea de Politici Publice (UPP). Ultima dintre acestea a inițiat adoptarea unui set de măsuri menite să asigure un mecanism funcțional de asigurare a coerenței, prin coordonarea la nivel central, a politicilor publice, precum și o creștere a calității inițiativelor de politici publice ale instituțiilor guvernamentale. SGG a devenit astfel principalul actor în reformarea sistemului de formulare a politicilor publice prin dezvoltarea unui mecanism administrativ formalizat de formulare a politicilor publice. Începând cu 2003, inițiativele acestei unități au vizat îndeosebi activitățile de fundamentare a politicilor publice la nivel central. Cu un puternic suport extern (în special Banca Mondială, Comisia Europeană dar și DFID – Department for International Development de pe lângă Ambasada Marii Britanii), SGG a dezvoltat diferite faze ale acestei reforme, orientate către ceea ce poate fi asociat cu îndeplinirea următoarelor trei obiective:

– fundamentarea inițiativelor guvernamentale prin asigurarea unui mecanism de
coordonare pe verticală a politicilor publice (prin acest mecanism sunt formalizate

documentele de politici publice de tipul strategiilor, propunerilor de politici publice dar și notele de fundamentare pentru actele normative, SGG urmând a juca rolul de filtru calitativ al acestora);

91 Înainte de formularea acestei strategii a mai existat un demers similar inițiat prin adoptarea în 2001 a strategiei privind accelarea reformei în administrația publică. Rezultatele nesatisfăcătoare ale implementării acestei
strategii au justificat reformularea traiectoriei reformei în acest domeniu

(http://www.mai.gov.ro/Documente/Strategii/Strategie%20catre%20monitor%206_05_2004%20MO.pdf ).

124

– asigurarea mecanismului de coordonare pe orizontală a politicilor publice, prin reformarea comisiilor și comitetelor interministeriale și, mai târziu, prin introducerea planurilor strategice care vizează, printre altele, coordonarea pe orizontală la nivel ministerial (interdepartamental);

– crearea unui mecanism de corelare a priorităților de politici publice cu bugetul (introducerea planurilor strategice la nivelul ministerelor urmează să asigure fundamentul conceptual pentru introducerea programelor ca bază pentru formarea bugetului de stat)92. Îndeplinirea acestui obiectiv implică asigurarea unei colaborări permanente între Ministerul Finanțelor Publice și SGG.

Aceste direcții ale reformei se revendică de la un cadru conceptual conform căruia coerența este asigurată prin creșterea importanței rolului jucat de Centrul Guvernului93 (reprezentat în cazul României de SGG împreună cu aparatul de lucru al Primului Ministru) în procesul de elaborare a politicilor publice ale Guvernului (SIGMA, 2005).

Deteriorarea relației între centru și periferie la nivelul administrației centrale, a determinat în perioada de tranziție o scădere a capacității echipelor guvernamentale de a asigura coerența politicilor (Rapoartele de țară, 2003, 2004). Această situație, căreia i se adaugă lipsa puterii administrative94 a Primului Ministru asupra acțiunilor guvernamentale, a justificat tendința înființării de agenții subordonate direct Primului Ministru. Cu același motiv poate fi justificată înființarea Cancelariei Primului Ministru, ca parte a Centrului Guvernului, destinată asigurării controlului, în primul rând politic, al Primului Ministru asupra conținutului și procesului de implementare a politicilor publice ale Guvernului.

Conținutul direcțiilor de reformă referitoare la activitatea de formulare a politicilor publice la
nivel central este consistent cu perspectiva asupra modernizării administrației care se
revendică de la principiile noului management public. Aceste principii se referă la creșterea
performanței administrației publice atât în ceea ce privește calitatea serviciilor furnizate, cât și

92 Vezi Strategia pentru îmbunătățirea sistemului de elaborare, coordonare și planificare a politicilor publice la nivelul administrației publice centrale adoptată prin H.G. 870/2006.

93 Coordonarea la nivel național a politicilor publice este de fapt funcție de ceea ce este considerat a fi important a fi coordonat. Astfel, în timp ce unele țări consideră că programele pe care le dezvoltă sunt bine coordonate, observatori din alte sisteme politice le-ar putea considera a fi extrem de dezorganizate. Unele sisteme politice aplică funcțiile de coordonare asupra procesului de luare a deciziilor, în timp ce alte țări acordă o mai mare importanță coordonării implementării acestor decizii (Kassim et all, 2000:3).

94 Puterea administrativă a Primului Ministru este similară, în acest context, cu capacitatea de a păstra coerența măsurilor adoptate la nivelul Ședinței de Guvern. Această capacitate conține nu numai un demers de urmărire a sarcinilor trasate în cadrul Ședinței de Guvern dar și unul care presupune asigurarea cadrului politicoadministrativ al urmăririi obiectivelor strategice ale Guvernului.

125

la nivelul modelului de organizare adoptat (vezi capitolul 1). Printre principalele consecințe ale adoptării acestor principii se numără înlocuirea interesului pentru elementele de „input” la nivelul organizațiilor reprezentante ale administrației publice centrale cu controlul asupra „output”-ului, profesionalizarea administrației prin separarea funcțiilor administrative de cele politice, precum și creșterea dimensiunii participative în procesul politicilor publice (Hughes, 1998: 63). La nivelul administrației această schimbare se regăsește sub forma unei treceri de la suscitarea preponderentă a funcției strategice la nivelul administrației față de funcția de gestiune/administrativă (Bondar, 2007).

Figura 4. Tipurile de activități specifice funcției strategice respectiv de gestiune în cadrul ministerelor, agențiilor guvernamentale și Centrul Guvernului

Centrul Guvernului

Secretariatul General al Guvernului / Cancelarie

Management/funcția strategică

– evaluare calității propunerilor de politici publice și

asigurarea coerenței programelor;

– respectarea prioritizării conform documentelor

programatice ale Guvernului;

– managementul calității deciziei.

Ministere, agenții guvernamentale

Management/funcția strategică

– orientarea către obiective în elaborarea programelor de politici publice (propuneri de politici publice); – abordarea strategică a actului guvernării (planurile strategice – programe bugetare);

zarea evaluărilor de impact a politicilor publice

Administrație/funcția de gestiune

– organizarea Ședințelor de Guvern;

– controlul respectării normelor metodologice de
inițiere a propunerilor de acte normative;
– monitorizarea implementării politicilor publice și
respectării termenelor la nivelul ministerelor de linie.

Administrație

– activități de implementare a măsurilor transpuse de actele normative;

– activități de control a respectări prevederii actelor normative

Funcția strategică are în componenta ei planificarea ca instrument de prognozare a efectelor pe care o anumită măsură le poate avea pe termen lung precum și a celor a căror implementare ar putea fi necesară după atingerea obiectivelor propuse de o anumită politică publică. În sensul reformei procesului politicilor publice, planificarea este asociată funcției de strategie, având însă impact direct și asupra activităților specifice funcției de gestiune95.

95 Ar putea fi discutabilă ponderea pe care genul de activități specifice funcției strategice ar trebui să-l ocupe în
cazul unei instituții din cadrul administrației centrale. Principalul argument care ar putea fi adus în favoarea unei
diminuări a acesteia ar putea fi timpul scurt avut la dispoziție de către funcționarii publici sau experții în politici
publice pentru analizarea impactului diferitelor scenarii determinate de luarea unei anumite măsuri. Cu toate
acestea, indiferent de efectele ponderării diferite a acțiunilor specifice funcției strategice, planificarea ca
modalitate de stabilirea a o obiectivelor și a mijloacelor de atingere a lor rămâne un element esențial pentru

126

În ceea ce privește raportul între funcția de gestiune și cea strategică precum și accentul pus
pe activitățile specifice funcției strategice exercitate în instituțiile administrației centrale, este
necesară clarificarea termenului de planificare și a componentelor lui. Într-un sens,
planificarea este asimilată (J. Kornai, 1986) unei analize ex-ante a posibilităților și

compararea diferitelor soluții alternative la o anumită problemă. În această perspectivă, planificarea este și rezultatul acțiunii de planificare, adică planul propriu-zis care urmează să fie implementat și care este acceptat ca document programatic în activitățile unei anumite instituții guvernamentale sau la nivelul intregului guvern.

În al doilea sens, planificarea este asimilată unui control birocratic excesiv, materializat sub
forma impunerii de către instituțiile guvernamentale a unor standarde sau/și a obiectivelor
unei acțiuni. Obligativitatea impusă de stat în ceea ce privește îndeplinirea acestor standarde
este cea care, odată cu inițierea reformei administrației publice, trebuie eliminată ca o condiție
a introducerii economiei de piață și a mecanismelor care permit funcționarea acesteia96. Cu
toate acestea, întărirea statului este o condiție a succesului reformei prin faptul că pune la
încercare eficacitatea mijloacelor instituționale presupuse sau asumate în cadrul procesului
politicilor publice.

Dezvoltarea funcției strategice în cadrul instituțiilor guvernamentale reprezintă un prim pas în creșterea eficacității pe termen lung a activității guvernamentale. Implementarea unui mecanism de rezolvare a unor probleme de politici publice precum și a unuia care ordonează activitățile din cadrul administrației centrale este însă premergătoare unei abordări strategice (Bondar, 2006).

Reglementarea cadrului de desfășurare a activităților în cadrul administrației publice centrale
prin care este standardizat procesul de evaluare a posibilităților de soluționare sau
implementare vizează, conform distincției operate de E. Ostrom (vezi cap. 2) zona

constitutivă a acțiunilor guvernamentale ca intervenții ale statului.

Ceea ce urmăresc în acest capitol nu sunt însă caracteristicile acestei intervenții ci cadrul de
reguli care permite atingerea cooperării între diferiți actori în procesul de formare a politicilor

atingerea unui grad satisfăcător de performanță. (Strategic management and planning în the public sector, Robert J. Smith, Longman 1994)

96 Necesitatea separației efectuată de Kornai între cele două moduri de înțelegere a planificării este utilă pentru
considerarea acesteia ca instrument a creșterii eficienței activităților guvernamentale și nu ca modalitate de fixare
de obiective specifice. Impunerea, din acest punct de vedere, nu constituie aspectul definitoriu al planificării ci
este o modalitate prin care este asigurată rigurozitatea parcurgerii etapelor în elaborarea și implementarea unei
soluții astfel încât să crească probabilitatea obținerii succesului în rezolvarea problemelor (Kornai, 1986).

127

publice la nivelul administrației publice. Din acest punct de vedere este posibil ca impunerea
unor măsuri guvernamentale să conducă la obținerea unor rezultate imediate pozitive dar care
nu influențează configurația unui cadru de formare a acestor măsuri în sensul unui proces de
modernizare. Astfel, consider importantă capacitatea acestui cadru de a permite acordul între
actori mai degrabă decât calitatea unor politici publice specifice (o soluție cum este cea de
impunere a unor standarde de calitate pentru produse sau servicii oferite pe piață ca și cea care
respinge ideea unei astfel de standardizări sunt considerate „egale” ca importanță din punctul
de vedere al cadrului în care aceste măsuri se formează și ulterior sunt implementate97).
Principiile care stau la baza unei modificări de accent de la funcția de gestiune către funcția
strategică sunt legate de acest cadru al formării unor soluții de politici publice fără a fi
influențate de natura acestor soluții. Pentru ca formarea acestui cadru de negociere între actori
să fie posibilă iar cooperarea să fie obținută important este nu caracterul unor soluții ci cadrul
instituțional specific în care acest demers se realizează. Cu alte cuvinte, natura soluțiilor nu
trebuie să influențeze mecanismele prin care acestea sunt identificate, implementate sau
evaluate.

Trecerea de la administrația publică la managementul public vizează introducerea unor
mecanisme de monitorizare a activității administrației publice, posibilitatea corelării
priorităților politice cu cheltuielile bugetare, precum și posibilitatea măsurării performanței
guvernamentale pe baza indicatorilor de performanță (vezi Banca Mondială, 2006). Metodele
și tehnicile a căror utilizare le presupune98, au în vedere creșterea performanței administrației.
Gradul de adoptare a acestor modele de obținere a performanței în administrația publică este
diferit la nivelul țărilor europene, fiind dependent de o serie de variabile, în funcție de
contextul specific în care ele sunt implementate (Pollitt și Bouckaert, 2000).

97 Semnificativ în acest sens ar putea fi situația administrației Marii Britanii, respective a Germaniei în perioada Margareth Thatcher, respectiv Helmut Khol. Similitudinile în politicile de schimbare în domeniul economic nu sunt regăsite la nivelul măsurilor luate în ceea ce privește politicile de reformă a administrației publice. Diferențele de abordare sunt semnificative în acest sens deoarece susțin posibilitatea ca în ciuda unor politici economice similare urmărind aceleași principii să nu îi corespundă similitudini în politica de reformare a administrației publice (Barzelay și Fuchtener, 2003).

98 Metodele utilizate în analiza de impact a politici publice (analiza cost beneficiu, analiza multicriteriu etc.).

128

4.2 Relația principal agent între Ședința de Guvern și ministerele de linie99

După cum am arătat în capitolul 3, principala problemă propusă de modelul principal agent este de a reduce posibilitatea comportamentului oportunist al agentului în detrimentul preferințelor principalului. În acest sens, asimetria informațională și imperfecțiunea contractului între principal și agent (hazard moral) constituie principalele surse ale acestui comportament. În cazul administrației publice lanțul relațiilor de acest tip este mai mare, fapt care conduce la o creștere a incertitudinii în ceea ce privește atingerea obiectivelor de către principal (decidentul politic) (Moe, 1984). În aceste situații, problema este de a surmonta imperfecțiunea mai mult decât a unui singur contract. Cu cât lanțul relațiilor de tip principal agent este mai mare cu atât sunt mai mici șansele atingerii unor obiective de politici publice prin apelul la relații contractuale succesive cu mai mulți agenți.

Așa cum am menționat mai sus, o astfel de situație este cea reprezentată de tipul de
relații care se stabilesc între electorat și politicieni, între politicieni și Guvern, respectiv între
Guvern și administrația publică (Moe, 1984; Hammond și Knott, 2006)100. De pildă, sloganul
„Să trăiți bine!” transmite un mesaj politic simplu și ușor de acceptat. Lucrurile se complică
atunci când politicile publice care dau viață acestui mesaj sunt transpuse în practică, deoarece
apar întrebări cu privire la „cât de bine?” sau „ce înseamnă mai exact acest bine?” și mai ales
„cine anume va furniza acest bine?”. Sau, mai mult, „când putem spune că trăim bine? Atunci
când a fost atinsă o anumită valoare a venitului mediu? Cum se stabilește această valoare? Și
dacă această valoare este identificată, cum putem decide dacă ea corespunde unei stări de
„bine” a populației?”. Din orice punct de vedere am privi lucrurile, răspunsurile la aceste
întrebări, oricât de precise ar fi, sunt mereu interpretabile pentru că nu există un registru unic
de răspuns. Un pensionar ar putea considera, de exemplu, că nu trăiește bine pentru că pensia
nu-i permite să cumpere suficiente medicamente, în timp ce un om de afaceri ar putea
considera că trăiește foarte bine deoarece noua politică de taxe îl avantajează101.

În cazul relației între guvern și administrația publică centrală miza contractului poate fi
considerată mai mare deoarece rezultatele derulării acestuia sunt obținute la „sfârșitul”

99 Părți din acest subcapitol se regăsesc în articolul „Relația între Centrul Guvernului și ministerele de linie

– o interpretare din perspectiva modelului principal-agent”, în Managementul Public în România, edit. Mihai Păunescu, Ed. Polirom (în curs de apariție).

100 Relația între alegători și administrație poate fi și ea interpretată ca fiind una de tip principal-agent. În aceste condiții, relația între administrație și decidenții politici guvernamentali poate fi considerată a fi mai degrabă una de parteneriat decât una de tip principal-agent (Maranto 2005). Această relație de parteneriat s-ar putea desfășura paralel cu cea de tip principal-agent între decidentul politic și administrația publică, de vreme ce primul este parte într-un contract încheiat numai cu o parte a contribuabililor (o majoritate).

101 Vezi exemplul oferit în capitolul 2.

129

lanțului de relații contractuale, în care prima este cea între electorat și Parlament102. Modelul principal agent poate fi aplicat succesiv acestor relații (Kassim și Menon, 2005). O altă posibilitatea ar putea fi considerarea acestor relații ca desfășurându-se simultan. Acest punct de vedere este discutabil, deoarece obiectul oricărui contract stabilit de către electorat vizează, indiferent de natura lui, un set de politici publice, fapt care poate situa inițiativele administrației publice ca fiind consecința prevederilor contractuale între Guvern și administrație și nu, în mod direct, celor ale contractului între cetățeni și Parlament. Considerarea impactului inițiativelor administrației publice ca fiind consecința unei relații separate a acesteia cu electoratul constituie, de fapt, dovada imperfecțiunilor contractului între electorat și Parlament, respectiv celui între Parlament și Guvern.

Voi aplica modelul principal agent relației între Ședința de Guvern și administrația
publică centrală deoarece am considerat că este cea mai aproape de obiectivele de politici
publice care fac obiectul contractului cu electoratul. Voi urmări să identific prevederile
acestui contract sub forma regulilor care vizează procesul de formare a politicilor publice și să
formulez unele concluzii cu privire la consecințele unei astfel de abordări asupra atribuțiilor
administrației publice centrale în raport cu conducerea politică a acesteia. O atenție deosebită
voi acorda rolului SGG/CG, ca fiind unul dintre principalele instrumente ale Ședinței de
Guvern103 utilizate pentru urmărirea modului de desfășurare a „contractului” cu ministerele de
linie. De asemenea, voi încerca să identific specificul acestei relații ca expresie a încercării
Ședinței de Guvern, ca for de decizie, de a atenua efectele genului de probleme propuse de
modelul principal agent. În acest sens, voi încerca să asociez inițiativele unei reforme a
administrației publice centrale cu încercarea de a atenua, printre altele, problema asimetriei
informaționale (hazard moral, respectiv selecție adversă) existentă între Ședința de Guvern și
administrația publică centrală. De asemenea, voi trece în revistă avantajele și dezavantajele
strategiilor de reducere a acestei asimetrii.

Ședința de Guvern este un for politic în care se iau decizii cu privire la anumite probleme de
politici publice. În cadrul acesteia sunt adoptate hotărâri care vizează cursul unor acțiuni și
urmează să fie puse în aplicare prin intermediul aparatului administrativ al ministerelor sau
agențiilor guvernamentale (SIGMA, 2004, 2007). Investirea unei echipe guvernamentale de

102 În cazul României, componența Guvernului este aprobată de Parlament la propunerea Președintelui, ceea ce înseamnă că guvernul nu „a semnat” un contract direct cu electoratul ci indirect, prin intermediul Parlamentului. Contractul între Parlament și Guvern nu este ultimul în seria de relații principal-agent deoarece în vederea îndeplinirii unor obiectivele de politici publice se stabilește și o altă relație contractuală între guvern și administrația publică.

103 Voi considera Ședința de Guvern ca fiind cadrul formal de luare a deciziilor în interiorul unei echipe guvernamentale.

130

către Parlament cu putere decizională corespunde implementării unui program de guvernare, pe baza căruia sunt formulate direcții concrete de politici publice. În aceste condiții, conform celor precizate în capitolul precedent, se poate afirma că echipa guvernamentală intră, odată cu adoptarea programului de guvernare, într-o relație contractuală cu administrația publică, implementarea obiectivelor acestuia constituind obiectul contractului104. În aceste condiții, administrația publică își poate modifica rolul, privind din punctul de vedere al guvernului, din inițiatoare și organ de implementare a unor politici publice, în cel de gestionar în numele principalului (Ședința de Guvern) a relației cu furnizorii externi de politici publice. Indiferent însă de situații, administrația publică poate fi considerată într-o relație contractuală cu echipa guvernamentală (Lane, 2005).

Odată stabiliți termenii contractului, una dintre problemele care pot apărea este legată de
modalitățile de monitorizare a respectării acestora. Cum putem ști dacă îndeplinirea
prevederilor lui se materializează în termeni de rezultate ale unor politici? În relația care se
formează între guvern și ministere este necesară identificarea unor modalități de evaluare a
performanței ministerelor în îndeplinirea termenilor contractului. Instrumentul administrativ
care întrunește condițiile pentru a îndeplini această funcție este reprezentat în majoritatea
statelor europene (SIGMA, 2007) de Centrul Guvernului. La acest nivel al administrației
centrale se regăsesc pârghiile administrative care permit formarea unei imagini de ansamblu
asupra stadiului de realizare a termenilor contractului în raport cu obiectivele programului de
guvernare. Această funcție riscă să fie percepută ca un instrument a cărui utilizare creează un
set de mize politice prin posibilitatea de a influența corpul administrativ al ministerelor prin
intermediul unor filtre politico-administrative. Îndeplinirea unei astfel de funcții poate avea
interpretări diferite. În majoritatea țărilor europene, dar și în Australia sau Canada, funcțiile
CG sunt îndeplinite prin intermediul unei structuri care nu este în totalitate atașată politic de
echipa guvernamentală105 (Bouchaert și Pollitt, 2000; Banca Mondială, 2006; SGMA, 2007).
În aceste țări există la nivelul CG o zonă incertă de separație între politic și administrativ.

104 Programul de Guvernare este însă și obiectul „contractului” între Guvern și Parlament, acordarea încrederii reprezentând acordul Parlamentului asupra acestuia. Contractul care se stabilește ulterior cu administrația publică este de fapt un acord cu privire la implementarea lui.

105 Este vorba de ponderea funcționarilor publici printre angajații instituției.

131

4.3. Secretariatul General al Guvernului – funcții și atribuții

În România funcțiile de monitorizare a realizării contractului între Ședința de Guvern și
ministere sunt îndeplinite de SGG, precum și de aparatul de lucru al Primului Ministru. Dintre
aceste două structuri de la nivelul CG mă voi concentra asupra primeia. Din punctul de vedere
al relației principal agent, acest corp administrativ stabilește regulile derulării, formulării și
monitorizării modului în care obiectivele politice ale programului de guvernare sunt traduse în
limbajul administrativ al celuilalt actor al relației, administrația publică centrală. Acest corp
administrativ desfășoară un set de activități îndreptate, conform modelului principal agent, în
două direcții106:

– Diminuarea efectelor asimetriei informaționale asupra procesului de îndeplinire a
obiectivelor de politici publice formulate în Programul de Guvernare;
-Monitorizarea și coordonarea – în special orizontal (vezi Peters, 2000) – desfășurării
contractului între Guvern și administrația publică centrală;

Conform cadrului reglementat în care își desfășoară activitatea, SGG urmărește următoarele principale direcții de acțiune107:

”- stabilește cadrul metodologic și organizatoric pentru sistemul de planificare, elaborare și implementare a politicilor publice la nivelul ministerelor și al altor organe de specialitate a administrației publice centrale;

– asigură suportul metodologic și consultanța ministerelor privind formularea politicilor publice;

– realizează activitățile necesare pentru organizarea ședințelor Guvernului și pentru definitivarea proiectelor de acte normative adoptate;

– monitorizează implementarea Programului de Guvernare.” (din H.G. nr. 402 din 29
martie 2006 pentru organizarea și funcționarea Secretariatului General al Guvernului).

Din direcțiile de acțiune prezentate mai sus două sunt cele care pot fi asociate unei strategii de echilibrare a asimetriei informaționale în vederea reducerii costurilor de tranzacție la nivelul schimburilor între guvern și ministere (vezi capitolul 3). Prima este stabilirea cadrului metodologic pentru sistemul de planificare și elaborare a politicilor publice, iar cea de-a doua este monitorizarea implementării programului de guvernare. Acestea sunt implementate prin:

– proceduri administrative de înregistrare a inițiativelor de politici publice (documentele de politici publice, propunerile de actele normative)108;

106 Aceste direcții sunt îndreptate, în termenii modelului principal-agent, în special către rezolvarea problemei de hazard moral.

107 H.G. nr. 402/2006 pentru organizarea și funcționarea Secretariatului General al Guvernului.

132

– impunerea unor standarde privind informațiile referitoare la respectivele inițiative (evaluarea ex-ante)109.

Existența unui parcurs administrativ de urmat pentru inițiativele de politici publice (indiferent
dacă acestea se regăsesc sub forma unui document de politici publice sau sunt cuprinse într-o
propunere de act normativ) permite localizarea și urmărirea inițiativelor de politici publice în
sistemul decizional al administrației publice centrale. Acest parcurs începe cu formularea
documentelor de politici publice și anunțarea lor în Ședința Pregătitoare a Ședinței de Guvern.
Această ședință creează premisele pentru adoptarea ulterioară a documentelor de politici
publice și a actelor normative în Ședința de Guvern. La nivelul ministerelor se desfășoară
activitatea de fundamentare a propunerilor de politici publice formulate în aceste
documente110. Obligativitatea fundamentării inițiativelor de politici publice cuprinde
elaborarea studiilor de impact pentru aceste inițiative. Analizele de impact furnizează
informații cu privire la efectele pe care o astfel de inițiativă de politici publice ar putea să le
aibă la nivel economic, social sau de mediu. Toate aceste elemente reprezintă regulile pentru
formularea ex-ante a politicilor publice la nivelul administrației publice centrale. În
continuare voi analiza principalul instrument al organizării activităților de formulare a
politicilor publice reprezentat de documentele formalizate de politici publice.

4.3.1 Documentele de politici publice

Primul dintre obiectivele specifice ale reformei se referă, după cum am precizat mai sus, la
formalizarea procesului formulării politicilor publice la nivelul organizațiilor reprezentante
ale administrației publice centrale. Acest demers vizează ordonarea activităților de
fundamentare a inițiativelor de politici publice astfel încât să îndeplinească standarde minime
de calitate în ceea ce privește informațiile furnizate cu privire la efectele implementării
acestora (Radaelli, 2000). Creșterea calității inițiativelor constituie principalul obiectiv al
introducerii acestor documente standardizate (vezi H.G. 850/2006). În acest fel este vizat unul
dintre aspectele esențiale ale activității administrației și anume rolul de promotoare a unor
politici publice. Odată cu aceste documente, elementul de noutate este reprezentat de

108 H.G. pentru aprobarea regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea
și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative precum și a altor
documente, în vederea adoptării/aprobării se afla la data realizării acestei lucrări în faza consultărilor.
109 Implementarea acestor standarde a fost realizată prin H.G.775/2005, respectiv H.G. 1361/2006 pentru

stabilirea conținutului instrumentelor de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului. De asemenea, elemente ale profilului și rolului documentelor de politici publice se află și în H.G. nr.870/2006 privind adoptarea Strategiei pentru îmbunătățirea sistemului de elaborare, coordonare și planificare a politicilor publice la nivelul administrației publice centrale.

110 Vezi H.G. 775/2005.

133

introducerea oficială în cadrul organizațiilor administrației publice centrale românești a termenului de politici publice111.

Utilitatea acestor documente pentru administrația publică este fundamentată în principal pe două presupoziții. În primul rând, se consideră că există în cadrul organizațiilor reprezentante ale administrației publice centrale activități care pot fi asociate unei abordări de politici publice și, în al doilea rând, se presupune că există, la nivelul administrației românești, un tip de relaționare între decidenții politici și funcționarii publici conform căreia aceștia din urmă, prin tipul de responsabilitate care li se atribuie, nu mai sunt considerați exclusiv executanți ai unor măsuri formulate la nivel politic, cât mai ales furnizori și manageri ai unei expertize care fundamentează pozițiile oficiale de politici publice (vezi H.G. 850/2006).

Figura 5. Fluxul documentelor și rolul ministerelor în pregătirea actelor normative (conform reglementărilor, înainte de adoptarea procedurilor pentru formularea politicilor publice).

Minister Secretariatul General al

Guvernului

norDepiartamente Departamentul

specializate Juridic

Propunere de

act normativ

Dep. Juridic /Dep.

Departamentul Pentru pregătirea

Juridic Ședinței de Guvern

Ședința de Guvern

În ceea ce privește prima dintre aceste presupoziții, efectele vizate de introducerea unor
documente de politici publice se referă la modificarea accentului de la activitatea de
reglementare ca atare, la „interesul public” (public interest), în sensul cu care este utilizat
acest termen în administrațiile de tradiție anglo-saxonă (Bouckaert și Pollitt, 2000; Kassim,
Peters și Wright, 2000). Așa cum am argumentat în capitolul 3 al acestei lucrări,

111 Vezi H.G. 775/2005.

134

reglementarea reprezintă un instrument și nu un scop al activității administrației, fapt care
determină, printre altele, o reconsiderare a rolului funcționarilor publici în procesul politicilor
publice. Prin profilul sarcinilor care decurg din obligativitatea elaborării acestor documente de
politici publice, este vizată modificarea accentului de la conformarea la regulă, conform
tradiției administrative de tip legalist, la acela de a răspunde unui interes public în demersul
de rezolvare a unei probleme de politici publice. Perspectiva care însoțește această schimbare
de accent asumă devotamentul pentru interesul public în activitatea funcționarului public care
devine activ în procesul politicilor publice (Peters, 1996). Acesta este implicat nu numai în
etapa de implementare care se referă de cele mai multe ori, în special în cazul administrației
publice românești, la aplicarea unei reglementări, dar și în activitățile de formulare a
politicilor publice, dominată până acum de zona politică a administrației (vezi Raportul de
țară al Comisiei Europene 2004).

Figura 6. Rolul ministerelor și documentul Propunere de Politici Publice (conform noilor proceduri pentru formularea politicilor)

Minister

Departamente

specializate

Unitatea de Politici

Publice

(Minister)

Departamentul

Juridic

Propunerea de

politici publice

Propunerea de

politici publice +

nota conform

DPP/SGG

Propunerea de

politici publice +

propunere de act

normativ + alte

note conforme

135

Secretariatul General al

Guvernului

Direcția Politici

Publice

(SGG)

Dep. Juridic/Dep.

pentru Pregătirea

Ședinței de Guvern

Ședința de Guvern

Introducerea unilaterală a acestor documente se realizează prin intermediul unei reglementări guvernamentale care impune, prin obligativitatea obținerii unui aviz acordat de SGG/UPP (vezi H.G. 775/2005), realizarea unor studii și analize care să susțină deciziile politice luate la nivelul organizațiilor reprezentante ale administrației publice. Aceste documente, reprezentate de strategii, propuneri de politici publice și note de fundamentare, intră, prin standardizare și formalizare, în circuitul de documente al aparatului guvernului, asemenea propunerilor de acte normative și a altor documente asupra cărora se decide în cadrul Ședinței de Guvern112 și a celei pregătitoare. Locul ocupat de aceste documente în acest circuit nu contribuie, însă, la atingerea obiectivului schimbării accentului de la reglementare către abordarea specifică politicilor publice vizat de conținutul acestor documente. Mai mult, în aceste condiții, această măsură este de natură să conducă la întărirea acelor aspecte a căror eliminare a constituit, în mod paradoxal, obiectivul acestei inițiative.

Acestui fapt i se pot atribui două cauze. În primul rând, costurile de tranzacție sunt
acceptabile, ca urmare a implementării unei abordări de politici publice, numai atunci când
există un context instituțional care să permită atingerea în mod repetat a cooperării ca urmare
a respectării regulilor existente. Principalul obiectiv al raționalizării prin standardizare a
procesului formulării politicilor publice este de a reduce costurile de tranzacție între
schimburile între ministere și guvern. După cum am văzut în capitolul precedent,
inflexibilitatea regulilor reprezintă o consecință a neatingerii cooperării prin aplicarea
regulilor induse de un anumit cadru instituțional. Rigiditatea respectiv flexibilitatea regulilor
reprezintă nu o caracteristică a regulilor ci o consecință a cadrului instituțional specific. De
fiecare dată când ministerele reușesc să coopereze (cel mai probabil în cazul unui guvern
monocolor datorită disciplinei de partid care o poate dubla pe cea din cadrul unei echipe
guvernamentale), regulile sunt fie foarte flexibile, fie sunt înlocuite de practici și cutume
specifice. Atunci când regulile sunt rigide (și minimale, așa cum se constată în cazul

românesc), acest fapt denotă incapacitatea atingerii cooperării (probabil și din cauza

specificului guvernelor de coaliție în care disciplina activității în cadrul unei echipe guvernamentale trebuie să neutralizeze lipsa unei discipline de partid).

În consecință, cu cât regulile sunt mai rigide sau „dubleazăî” alte cutume (cum ar fi de pildă
preponderența actelor normative ca instrumente ale politicilor publice – vezi anexa 1) atunci
există o probabilitate mare ca cooperarea să nu fie obținută iar atingerea unui nivel de

112 Pentru detalii cu privire la detaliile tehnice ale circuitului vezi H.G. 775/2005 și Strategia privind

îmbunătățirea procesului de formulare a politicilor publice la nivel central adoptată prin H.G.850/2006.

136

performanță a politicilor publice să nu fie posibilă. Aceasta consider că reprezintă principala caracteristică pe care regulile referitoare la fomularea politicilor publice trebuie să o îndeplinească. Performanța politicilor publice este determinată nu numai de coerența formulării sau rigurozitatea implementării lor dar mai ales de capacitatea de a furniza mecanisme de cooperare între indivizii afectați de respectiva politică publică.

În ceea ce privește caracterul regulilor de formare a politicilor publice la nivel central, acestea
nu semnalează atingerea unor acorduri succesive, prealabile, între actorii implicați în procesul
politicilor publice la nivel central. După cum am arătat în capitolul precedent, capacitatea unui
cadru instituțional de a premite atingerea repetată a acestor acorduri conduce la formarea
regulii ca dovadă a atingerii prealabile a unei situații de cooperare. În Anexa 2 este analizat
caracterul acestor proceduri în funcție de tipul de impunere pe care îl promovează (CADI,
2007). În primul rând, procedurile indică traiectoria și conținutul acțiunilor care trebuie
parcurse în vederea identificării caracterului unei politici publice. Acestea cuprind activitățile
de identificare a problemei, formulare a soluțiilor de politici publice, precum și
implementarea sau procesul de monitorizare respectiv evaluare ex-post. Aceste activități ar
trebui să se desfășoare anterior elaborării actului normativ și reprezintă etapa de formulare a
politicii publice. Politicile publice vizează un orizont de timp mai larg, soluțiile propuse
putând fi obiectul mai multor reglementări. În al doilea rând, un alt element semnalat în
Anexa 2 este reprezentat de rolul noilor înființate Unități de Politici Publice de la nivelul
ministerelor. După cum voi arăta în continuare, aceste unități au rolul de a coordona la nivel
tehnic activitățile de formulare a politicilor publice. Următorul element important – în tabelul
prezentat în Anexa 2 – este caracterul sancțiunilor impuse de proceduri în cazul nerespectării
lor. După cum se constată, în ciuda caracterului minimal și rigid (obligativitatea completării
unui formular) aceste sancțiuni vizează conformitatea respectării unei proceduri fiind, datorită
caracterului evaziv al standardelor de formulare impuse, foarte dificil de aplicat (cu execepția
celor care se referă la nerespectarea unor legi în vigoare, cum ar fi cea referitoare la asigurarea
transparenței etc.). Consecințele caracterului sancțiunilor se regăsește și în numărul limitat de
avize negative acordate de DPP pentru propunerile de politici publice elaborate de către
ministere, așa cum apare din raportul realizat de această unitate cu privire la implementarea
procedurilor (H.G. 775/2005, H.G. 870/2006, H.G. 1361/2006).

Din datele furnizate în anexele 1 și 2 pot fi trase următoarele concluzii:

1) Documentele de politici publice nu reprezintă o variantă formalizată a acordului
actorilor implicați în procesul de formare a politicilor publice. Prevederile care

137

incumbă sancțiuni provin preponderent din legi (legea 52/2005, de pildă). Acestea se referă la nerespectarea normelor privind elaborarea actelor normative, neelaborarea studiilor de impact (conform legii nr. 24/2000) sau nerespectarea procedurilor privind consultarea publică. Rezultă că sistemul de stimulente (în cazul sancțiunilor, cele negative) este susținut preponderent de prevederi legale și nu este orientat către facilitarea atingerii prealabile a unor acorduri succesive ale actorilor implicați în procesul de formare a politicilor publice113. Drept urmare, documentele de politici publice, care propun o abordare strategică asupra actului guvernării (prin accentul asupra soluțiilor de politici publice), nu reflectă un parcurs al formulării politicii publice ci doar expresia aplicării formale a unei proceduri.

2) Lipsa cadrului de atingere a acordurilor între actorii implicați în procesul politicilor
publice conduce la rigidizarea regulilor de formare a politicilor publice la nivelul
administrației publice (stabilirea prin hotărâre de guvern a structurii documentelor de
politici publice și conținutului documentelor de politici publice). Prin asimilarea
documentelor de politici publice cu obiectul unei decizii guvernamentale într-un regim
apropiat de cel al actelor normative (conform regulamentului privind procedurile

guvernului – H.G. 1226/2007) ministerele sunt motivate negativ nu să ajungă la un acord ci să respecte procedurile.

Regulile de formare a politicilor publice produc rezultate atunci când facilitează atingerea
acordurilor între diferiți actori implicați în procesul de formare a politicilor publice (vezi cap.

3). În această perspectivă, standardizarea împreună cu impunerea centralizată a activităților de
obținere a acordurilor constituie, în cazul politicilor publice, un reflex al incapacității
sistemului de a atinge un stadiu de cooperare între actorii implicați în acest proces.
Acestei situații i se adaugă conținutul incert al documentelor de politici publice. Este neclar,
conform noilor proceduri, ce anume numim politici publice în cadrul unei administrații cum
este cea românească în care predomină abordarea legalist-procedurală a actului guvernării.
Dacă există acțiuni, produse, elemente deja existente la nivelul administrației asociate cu un
demers de politici publice, care sunt criteriile conform cărora acestea pot fi asociate unor

113 În proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative și a proiectelor de documente de politici publice spre adoptare acestea din urmă sunt introduse pe același circuit administrativ cu propunerile de acte normative. Documentele de politici publice, pentru a deveni funcționale, devin, conform prevederilor acestui proiect de hotărâre, obiect al deciziilor guvernamentale în același regim cu celelalte documente supuse acestor decizii.

138

politici publice? Ce anume numim politici publice bine formulate114? Cum definim o problemă de politici publice în cadrul administrației? Dacă problema este definită în ultimă instanță politic, cum putem ști dacă formularea soluțiilor corespunzătoare, incluse în documentul de politici publice, nu are de asemenea un caracter politic. Este posibil ca studiile, analizele sau celelalte elemente de susținere tehnică a unei politici publice să nu fie altceva decât instrumente în plus de fundamentare a unui demers politic, fără ca prin aceasta să se ajungă la o separare a politicului de administrație ci, dimpotrivă, la o întărire a birocrației administrative? Dacă acestor întrebări li se adaugă și rolul de filtru calitativ jucat de SGG, atunci reflectarea acordului între actorii implicați în procesul politicilor publice în documentele de politici publice este cu atât mai mult atenuată prin impunerea unor proceduri privind un proces de obținere a cooperării.

Cea de-a doua cauză este legată de prima și se referă la reacțiile în lanț pe care aceste întrebări
le pot produce. În condițiile în care la nivelul administrației publice românești nu există
acorduri succesive obținute ca rezultat al unei cooperări spontane prin adoptarea unei abordări
de politici publice, de tipul celei orientată către interesul public, atunci reacția, în vederea
asigurării utilității administrative a acestor documente, este de a impune, prin reglementare,
definiții operaționale cu privire la termeni cum sunt cei de politici publice, problemă sau
soluție de politici publice (vezi cazul Italiei în Kickert, 2005). O reglementare care vizează
introducerea abordării specifice politicilor publice la nivelul administrației publice nu scapă,
în aceste condiții, unei abordări legaliste, deoarece pornește de la presupoziția, specifică
administrațiilor de tip continental, că adoptarea unei anumite abordări poate fi consecința
respectării unei proceduri și nu invers (vezi Peters, 1998). O procedură care impune

completarea unui formular referitor la parcurgerea unui proces nu poate înlocui parcurgerea
acelui proces. Dacă abordarea amintită propune modificarea caracterisiticilor unui proces,
respectarea unei proceduri care propune completarea unui formular care să ofere informații cu
privire la parcurgerea procesului nu indică decât că acel formular a fost completat și nu că
procesul se și desfășoară în realitate. Modificarea unei abordări (de la una legalist-procedurală
la una de politici politici) se referă exact la schimbarea acestor caracteristici. Privind din
această perspectivă, statutul documentelor de politici publice nu se deosebește, din punct de

114 Problema formulării „bune” a politicilor publice este premergătoare problemei unei mai bune reglementări
(better regulation). În privința acesteia din urmă, principiile au fost formulate de Comisia Europeană astfel:
eficiență, eficacitate, coerență și simplitate (Comisia Europeană, 2001). Cu toate acestea, alegerile la nivelul unei
administrații în ceea ce privește accentul pe diferitele aspecte ale procesului de reglementare poate fi diferită
(Radaelli, 2004).

139

vedere formal, de celelalte tipuri de documente aflate deja în circuit la nivelul administrației publice centrale.

Tendința de evitare a abordării din perspectiva politicilor publice ca rezultat al inexistenței unor runde de negocieri prealabile încheiate cu succes este relevată și de rapoartele realizate de Direcția Politici Publice din Secretariatul General al Guvernului (vezi anexa 1). Conform acestor rapoarte, tendința imediat după adoptarea H.G. 775/2005 a fost de a respecta formal completarea propunerilor de politici publice. Astfel numărul acestora a fost în 2006 de 39. În prima jumătate a anului 2007, după intrarea în vigoare a H.G. 1361/2006, numărul acestora a scăzut ajungând la 9, în același timp cu creșterea utilizării instrumentelor de fundametare a actelor normative (661) ca obiect al prevedrilor acestei hotărâri.

Aceste rapoarte arată că îndată ce a fost disponibil un alt instrument prin care să fie evitată utilizarea propunerilor de politici publice acesta a fost utilizat. Drept urmare, preferința celor implicați în formularea politicilor publice a fost de a păstra configurația instituțională care a permis colaborarea, mai degrabă decât incertitudinea unei cooperări obținute prin intermediul unui instrument incert, de tipul documentelor de politici publice.

Un al doilea element este reprezentat de înființarea Unităților de Politici Publice la nivelul ministerelor. Aceste unități au rolul de a coordona activitatea de fundamentare a inițiativelor de politici publice în cadrul aparatului administrativ al ministerelor. Tot Unitățile de Politici Publice urmăresc modul în care se desfășoară procesul de planificare strategică. Privite ca instrumente de management ale ministerelor115, planurile strategice întăresc capacitatea de predictibilitate a acțiunilor desfășurate în cadrul organizațiilor administrației publice centrale. Utilizarea acestui instrument decurge din perspectiva de politici publice propusă odată cu adoptarea unor proceduri privind elaborarea documentelor de politici publice și constituie premisa introducerii programelor ca bază a bugetului de stat.

Atât procesul de fundamentare a documentelor de politici publice cât și introducerea
planurilor strategice la nivelul ML creează cadrul formal impus de către Guvern aparatului
administrativ al ML. Acest cadru vizează, în coordonatele modelului principal agent,
diminuarea dezavantajelor pentru principal (Ședința de Guvern) care decurg din asimetria
informațională privind implementarea diferitelor obiective de politici publice specificate în
documentele de politici publice asumate de respectivul corp administrativ (minister). În acest

115 Vezi metodologia de elaborare a planurilor strategice www.sgg.ro.

140

fel este asigurată coerența acțiunii guvernamentale de la obiective până la instrumente de implementare și rezultate.

Figura 7. Asimetria informațională între Ședința de Guvern și ministerele de linie și rolul SGG

Asimetrie

informațională

Ședința de Guvern ML (agent)

(principal)

CG/SGG

Proceduri administrative

– standardizarea activităților de evaluare ex-ante a inițiativelor de politici publice;

– sistemul de monitorizare și evaluare ex-post și interim;

– promovarea planificării strategice ca instrument

de management la nivelul ML;

– planurile strategice – fundament al bugetării pe bază de programe

Impunerea unei proceduri de evaluare ex-ante a politicilor publice, activitățile Unităților de
Politici Publice, împreună cu metodologia planurilor strategice inițiată de SGG, se subînscriu
(vezi schema de mai sus) unor strategii de reducere a asimetriei informaționale între Ședința
de Guvern și administrația publică centrală. Cu toate acestea, la fel cum semnalează și
modelul principal agent, strategiile de monitorizare și evaluare care decurg din intenția de
reducere a acestei asimetrii pot conduce la apariția unor situații în care dezavantajele aplicării
acestor strategii ar putea fi mai mari decât avantajele (Lane, 2005; vezi și capitolul 3 al acestei
lucrări). Astfel de situații ar putea fi legate fie de apariția altor tipuri de informații (i.e. de
politici publice) care pot fi „ascunse” de ministere, fie de necesitatea unei reevaluări

(costisitoare și incertă ca rezultat) a naturii „contractului” care se stabilește în prealabil între
Parlament și Guvern. Această reevaluare este consecința tendinței Guvernului de a influența,
prin expertiza pe care o poate dezvolta, caracterul deciziilor de politici publice care decurg din

141

hotărârile Parlamentului. Această reevaluare ar putea conduce la o revizuire a cadrului
constitutiv, prin modificarea rolului Guvernului în procesul politicilor publice. O astfel de
influență ar putea fi justificată prin „obiectivitatea științifică”, considerată neutră din punct de
vedere politic, a unor metodologii de măsurare a costurilor administrative (e.g. Standard Cost
Model), sau prin stabilirea, pe baza unor indicatori de performanță, a unor obiective strategice
guvernamentale. O astfel de situație pune în cumpănă avantajele „raționalizării” acțiunii
guvernamentale cu cele ale participării la procesul de luare a deciziilor de politici publice
conform cadrului oferit de instituția parlamentară. Tendința de „raționalizare/standardizare” a
inițiativelor guvernamentale, pe deplin justificată datorită caracterului limitat al resurselor, se
răsfrânge și asupra activității de reglementare a Parlamentului, de vreme ce aceasta se
regăsește sub o formă sau alta în inițiativele de politici publice ale Guvernului. Privind din
perspectiva politicilor publice, inițiativele Parlamentului pot fi asociate cu politici publice
corespunzătoare fapt care le face pasibile de supunerea la aceleași „rigori științifice”.

În aceste condiții, de vreme ce decizia cu privire la respectarea acestor rigori rămâne sub influența Guvernului, se poate considera că relația dintre funcțiile Guvernului și cele ale Parlamentului este distorsionată prin modificarea sensului sintagmei Putere legiuitoare, respectiv executivă. O astfel de modificare poate creea premisele unei reevaluări a cadrului constitutiv al relațiilor care se stabilesc între acestea.

4.3.2 Planurile strategice

Al doilea set de obiective ale reformei este legat de coordonarea pe orizontală a politicilor
publice. Aceste obiective sunt legate, pe de-o parte, de reformarea comisiilor și comitetelor
interministeriale116 și, pe de altă parte, de efectele pe care ar trebui să le producă introducerea
planurilor strategice117 la nivelul ministerelor. Acest din urmă element al reformei vizează
crearea unui mecanism de corelare a priorităților de politici publice cu bugetul care să
fundamenteze, ulterior, introducerea programelor ca bază pentru formarea bugetului de stat.
Dintre aceste obiective mă voi concentra asupra unor elemente ale planurilor strategice,
precum și asupra presupozițiilor asumate cu privire la efectele scontate ale introducerii lor la
nivelul ministerelor.

116 Hotărârea de Guvern nr. 750/2005 prevede reorganizarea comisiilor și comitetelor pe principiul „o problemă –
o comisie”, astfel încât să fie evitată supraîncărcarea administrației prin înființarea ad-hoc a unor comisii care
continuă să funcționeze și după ce problema care a justificat înființarea lor a încetat să mai existe.
117 O metodologie cu privire la introducerea acestor planuri strategice poate fi consultată pe pagina de web a
Secretariatului General al Guvernului, http://www.sgg.ro/index.php?politici_publice_documente

142

Planurile strategice sunt considerate, în varianta promovată la nivelul administrației
românești, instrumente de management al activităților desfășurate în cadrul ministerelor (vezi
capitolul 1 și 3 ale acestei lucrări). Inițiativa introducerii lor se revendică, asemenea celorlalte
inițiative cuprinse în reforma procesului politicilor publice, de la principiile managementului
performanței. Planurile strategice vizează ordonarea activităților astfel încât să fie posibilă
realizarea unei legături detectabile între ce își propune să realizeze un anumit minister în
termeni de obiective, activitățile desfășurate în vederea atingerii acestora și, ulterior, prin
asocierea cu programe, cantitatea de resurse alocate realizării lor. Abordarea strategică în
ordonarea activităților din cadrul unui minister sau agenție guvernamentală are ca principal
obiectiv reducerea cheltuielilor bugetare prin creșterea capacității de control asupra
rezultatelor obținute în urma cheltuirii fondurilor publice (Leruth și Paul, 2006; Diamond,
2003). Planurile conțin, de asemenea, precizări cu privire la misiunea, valorile și obiectivele
pe care și le propune un minister. Ulterior, acestora li se adaugă evaluări financiare ale
resurselor ce trebuie alocate pentru realizarea activităților care vizează atingerea unor
obiective.

Introducerea unei abordări strategice la nivelul ministerelor nu se rezumă doar la implementarea planurilor strategice ci are implicații directe atât asupra modului în care urmează să fie organizat bugetul, cât și asupra conținutului activităților în cadrul unei organizații reprezentante a administrației publice. Influența se resimte și în ceea ce privește rolul ministerelor. Ca urmare a acestei remodelări, devine mai puțin dificilă detectarea condițiilor în care un anumit obiectiv a fost realizat, nivelul resurselor care a fost alocat atingerii lui, precum și responsabilizarea în cadrul ministerului a celor însărcinați cu îndeplinirea măsurilor corespunzătoare. Având în vedere aceste obiective, definirea raportului între funcționarii publici cu funcție de conducere din cadrul ministerelor și conducătorii politici ai acestora, precum și a rolului lor în procesul politicilor publice nu reprezintă o consecință a introducerii unei abordării orientate către atingerea de ținte ci este o precondiție a utilității acestora (Diamond, 2003; Schick, 1998).

Identificarea unor obiective în cadrul unei agenții guvernamentale pe baza unei misiuni și
viziuni preformulate, precum și stabilirea unor valori de urmărit în acest demers, are menirea
de a permite ca evaluarea întregului proces să fie mai puțin dificil de realizat. Acest fapt se
datorează posibilității de a compara postimplementare rezultatele activităților cu cele
preconizate inițial. Evaluarea însă nu se rezumă doar la o descriere a activităților de control

143

financiar prin care se urmărește verificarea conformității procedurale a cheltuielilor efectuate,
conform abordării clasice a procesului bugetării, ci conține o judecată asupra eficienței și
eficacității respectivelor rezultate prin compararea lor cu obiectivele și misiunea formulate în
planul strategic118. Rezultatele unei astfel de evaluări, care constituie de fapt principalul test al
eficienței introducerii unei abordări strategice, pot cuprinde precizări cu privire la măsura în
care un anumit departament a reușit nu atât să ducă la îndeplinire activitățile propuse spre
realizare prin planul strategic ci, mai ales, măsura în care aceste activități au răspuns
obiectivelor pe care respectivul departament și le-a propus spre realizare. Pentru a evita,
printre altele, situația în care această judecată este fundamentată pe preferințele valorice ale
evaluatorului, sunt utilizați indicatorii de performanță care traduc în termeni cantitativi
informațiile privitoare la obținerea rezultatelor. Chiar dacă este discutabil cât de eficienți sunt
acești indicatori în privința evaluării atingerii diferitelor obiective de politici publice
(Halachmi, 2005), sensul evaluării rămâne totuși acela de a oferi o perspectivă asupra
eficienței rezultatelor obținute în urma desfășurării activităților. Erorile nu se referă, urmând
modul în care au fost formulate misiunea, obiectivele sau valorile, la neconformarea la o
regulă ci, în mod special, la o intepretare dată datelor cu privire la măsura în care rezultatele
activităților îndeplinesc obiectivele propuse.

În perspectiva tradițională, cheltuirea fondurilor publice se realizează în conformitate cu
regulile stabilite de buget. Astfel că, indiferent de rezultatele unor activități din cadrul unui
anumit minister, resursele necesare desfășurării acestor activități sunt alocate conform
regulilor bugetare. Realizarea sau nerealizarea obiectivelor nu face obiectul responsabilizării
directe a conducătorilor de departamente implicați în desfășurarea activităților. Conducerea
politică este singura responsabilizată public în ceea ce privește modul în care au fost cheltuiți
banii publici. Modelul bugetului de linie corespunzător acestei perspective vizează protejarea
bugetul public de eventualele utilizări discreționare la nivelul administrativ al ministerelor.

Noua abordare reprezentată de introducerea planurilor strategice și a bugetării pe bază de
programe (vezi capitolul 3 al acestei lucrări), conform preceptelor NPM, de la care se

118 O analiză din perspectiva teoriei critice este realizată de Dunn și Miller (Dunn și Miller, 2007). Conform preceptelor NPM, principala justificare a implementării unor măsuri de eficientizare a activității în cadrul birocrațiilor administrative este reprezentată de creșterea eficienței economice a activităților administrației publice centrale. Stabilirea misiunii și valorilor unei organizații publice reprezentantă a administrației publice de către angajații acestora este discutabilă având în vedere că libertatea, predictabilitatea procedurală, dreptatea sunt valori care constituie obiective în sine și constituie una din principalele caracterisitici ale birocrațiilor. Obiectivele asociate cu aceste valori trebuie să fie obiectul unor dezbateri publice și nu rezultatul alegerilor realizate de funcționarii publici din cadrul acestor organizații.

144

revendică atât măsura introducerii planurilor strategice cât și a bugetării pe bază de programe,
pornește de la presupoziții diferite în ceea ce privește modul în care sunt cheltuiți banii publici
precum și rolului liderilor119 organizațiilor reprezentante ale administrației publice. Controlul
asupra input-ului într-o agenție este înlocuit de controlul asupra output-ului, ceea ce înseamnă
că este important nu atât ceea ce „intră”, în termeni de resurse, în cadrul unei agenții cât ceea
ce „iese”, în termeni de rezultate. Această mutare de accent justifică, de altfel, întregul demers
premergător de identificare a misiunii, obiectivelor sau valorilor în cadrul unei agenții
guvernamentale. Astfel, managerilor din cadrul administrației publice le este acordată o mai
mare autonomie în raport cu constrângerile privind modul de cheltuire a bugetului, așa cum se
întâmplă în abordarea clasică, concomitent cu responsabilizarea lor ulterioară în ceea ce
privește măsura în care rezultatele activităților desfășurate sunt conforme sau nu cu
obiectivele propuse inițial. Altfel spus, trecerea de la controlul asupra input-ului la cel asupra
output-ului are sens numai atunci când este însoțită de trecerea de la accentuarea asupra
controlului a priori al managementului, prin reglementările cu privire la cum trebuie cheltuit
banul public, la accentuarea celui a posteriori în care managerii sunt responsabilizați nu
exclusiv pentru modul în care au respectat procedurile, ci, mai ales, pentru rezultatele pe care
le-au obținut prin activitățile pe care le-au desfășurat (Marty, Trosa și Voisin, 2006).

În aceste condiții, asumarea planurilor strategice de către o agenție guvernamentală nu poate
fi realizată fără asumarea instrumentelor manageriale care permit realizarea activităților
conform previziunilor acestor planuri strategice (Kane și Patapan, 2006). Din acest punct de
vedere, îndeplinirea obiectivelor de politici publice precizate în planurile strategice nu este
exclusiv o sarcină politică ci este, mai ales, una administrativă, fapt care impune o redefinire a
modului în care responsabilitatea se împarte între managementul politic al unei organizații
reprezentante a administrației publice și managementul administrativ al acesteia.

Efectele pe care le-ar putea produce această inițiativă, chiar și pe termen lung, sunt similare cu
cele pe care le-ar putea produce inițiativa introducerii documentelor de politici publice.
Documentele de politici publice la fel ca planurile strategice sunt introduse prin intermediul
unor reglementări, fapt care, în contextul administrației publice românești, vor fi mai degrabă
respinse, datorită lipsei unor runde prealabile de negociere care au condus la rezultate de
cooperare. Din acest punct de vedere, raționalizarea prin standardizare a activităților de
formulare a politicilor publice nu poate fi justificată decât de atingerea unui grad de

119 Asimilați nivelului de conducere mediu din cadrul ministerelor.

145

performanță ca urmare a îmbunătățirii procesului de obținere a cooperării între indivizi.
Menținerea controlului strict asupra managementului input-urilor de resurse, prin neacordarea
unei autonomii manageriale, concomitent cu creșterea controlului asupra output-urilor, prin
respectarea prevederilor planurilor strategice și, ulterior, a programelor, poate avea efecte
dintre cele mai diverse. Acestea ar putea conduce inclusiv la o accentuare a aspectelor
negative a căror îndepărtare a justificat inițial această inițiativă. În aceste condiții, ar putea
deveni dificil a considera că introducerea unor reglementări privitoare la formatul planurilor
strategice ar putea conduce la propagarea culturii mangeriale la nivelul administrației publice
(Shick, 1998).

Acordarea acestei autonomii manageriale, ulterior adoptării planurilor strategice, ar putea
afecta sensul introducerii lor deoarece acestea vizează doar organizarea unor activități, fără să
fie suficient de consistente pentru a putea da seama de modificarea presupozițiilor în ceea ce
privește rolul administrației în procesul politicilor publice. Dificultatea rezidă în aceeași
măsură și din imposibilitatea păstrării unei coerențe conceptuale a introducerii planurilor
strategice, de vreme ce acestea sunt un efect organizatoric al unei abordări care nu acordă
importanță reglementării ci mai degrabă rezultatelor acțiunii administrației. Din acest punct de
vedere, suportul pe care-l reprezintă planurile strategice pentru introducerea programelor ca
bază a bugetului de stat este, de asemenea, pus în pericol deoarece urmărirea realizării
obiectivelor prin alocarea pe bază de priorități a resurselor trebuie să fie corespunzătoare unui
sistem de control a responsabilității asumate de managerii din cadrul administrației însărcinați
cu ducerea la îndeplinire a unor obiective. În condițiile lipsei unor instrumente de
responsabilizare a managerilor, introduse concomitent cu creșterea autonomiei manageriale a
acestora în raport cu conducerea politică a ministerului, este cu atât mai dificil de preconizat o
creștere a performanței, în sensul propus de NPM. Dificultățile sunt legate, totodată, de
consecințele principiului alternanței la putere, respectiv, de economia relațiilor politice în care
se află membrii unui guvern. Dacă, spre exemplu, un anumit guvern este nevoit să renunțe la
un anumit moment la putere datorită insuficientei susțineri politice, planurile strategice
elaborate la nivelul administrației în timpul deținerii puterii devin automat desuete, odată cu
instalarea unui nou Guvern, datorită, după cum am precizat mai sus, caracterului lor politic
dat de natura obiectivelor propuse în cadrul lor. Ar putea fi, din acest punct de vedere, extrem
de puțin probabilă o colaborare eficientă între managerii publici, aflați sub protecția statutului
de funcționari publici, și noua conducere politică a administrației, de vreme ce aceștia au fost
în mod direct responsabilizați, prin planurile strategice, de îndeplinirea unor obiective politice

146

care au aparținut fostei echipe guvernamentale. Astfel, poate apărea situația în care aceleași
persoane să își stabilească obiective contradictorii, în funcție de profilul politic al conducerii
politice.

Presupoziția privind existența unui anumit grad de autonomie a organizațiilor administrației
publice centrale se regăsește și în măsura referitoare la procesul de identificare a valorilor
organizației reprezentante a administrației. Aceste valori se referă la caracterul și genul de
atitudine care ar trebui să însoțească activitățile desfășurate în cadrul organizațiilor
administrației publice centrale. Astfel, ele se constituie ca instrumente pentru creșterea
eficienței acestor activități și vizează practic tipul de stimuli la care răspund cei care sunt
implicați în acest proces. Conform acestor prevederi, valorile sunt identificate printre angajații
respectivei organizații. Această parte a planurilor strategice, la fel ca și în cazul documentelor
de politici publice, corespunde unei anumite viziuni cu privire la genul de activități
desfășurate de către funcționarii publici, inclusiv de conducătorii de departamente sau agenții.
Libertatea oferită acestora de a alege valorile unei organizații publice de tipul unui minister se
justifică numai atunci când cultura administrativă incumbă, prin cadrul mai larg de
presupoziții, reglementări, comportamente și cutume decizionale, o viziune referitoare la tipul
de responsabilitate care revine funcționarilor publici în procesul politicilor publice.

În condițiile unei culturi a „statului de drept” cum ar putea fi caracterizată cultura

administrativă românească, libertatea de alegere a valorilor unei organizații reprezentante a
administrației publice centrale de către angajații acesteia este corespunzătoare asumării unor
responsabilități care nu decurg din respectarea unor reguli ci din preferințele individuale ale
membrilor organizației. Dacă, de exemplu, una dintre valorile propuse este „eficiența” atunci
aceasta va fi percepută ca o valoare care ține de modul în care se desfășoară activitățile în
respectivul minister. Atunci când această valoare este, în continuare, conform planurilor
strategice, alăturată misiunii, obiectivelor specifice, respectiv activităților corespunzătoare
atunci este greu de acceptat faptul că felul în care este asociată valoarea cu obiectivele
propuse, poate rămâne în sarcina acelorași membri ai organizației respective. Chiar dacă
planurile strategice sunt asimilate unor instrumente de management, în condițiile asumării
unei separații de zona politică a administrației atunci tocmai implicațiile politice ale
implementării unor astfel de planuri sunt cele care vor transforma procesul de realizare și
implementare într-unul doar în parte administrativ. În consecință, alegerile făcute de membrii
unei organizații guvernamentale în ceea ce privește valorile sau obiectivele unei organizații,
chiar și atunci când sunt efectuate sub supraveghere politică, sunt, la rândul lor, politice fapt

147

care impune nu o reintepretare a premiselor în care se desfășoară aceste alegeri ci a presupozițiilor generale referitoare la sistemul administrativ în care funcționarii publici exercită un anumit rol în procesul de planificare, respectiv formulare a politicilor publice. Aceste alegeri se desfășoară, conform clasificării ostromiene a nivelurilor alegerilor (vezi capitol 3), la nivelul constitutiv (E. Ostrom, 2007). Rolul funcționarilor publici în procesul de planificare strategică este modificat față de abordarea tradițională, o schimbare în acest sens nu corespunde unor alegeri la nivelul operațional ci la nivel constitutiv.

4.3 Avantajele și limitele soluției procedurale în privința elaborării politicilor publice la nivelul administrației publice centrale

Introducerea unei abordări de politici publice vizează îmbunătățirea rezultatelor schimburilor între diferiți actori (decidenți politici, membrii unei birocrații administrative, sindicate, agenți economici, contribuabili etc.) realizate la nivelul administrației publice centrale prin modificarea cadrului instituțional reprezentat de regulile și procedurile în coordonatele cărora se realizează aceste schimburi. Raționalizarea prin standardizare a politicilor publice guvernamentale are ca scop reducerea asimetriei informaționale privind un anumit tip de informații (cele legate de impactul unei politici publice sau orizontul de timp vizat pentru implementare), referitoare la activitățile desfășurate la nivelul administrativ al gestionării politicilor publice la nivel central.

Prin impunerea prezentării unor astfel de date, se urmărește o îmbunătățire a deciziilor de
politici publice, ceea ce în termenii modelului principal agent este sinonim cu o rebalansare,
post-contractare, a gradului de informare a principalului în ceea ce privește acțiunile
aparatului administrativ al ML. Din punctul de vedere al raporturilor dintre Ședința de Guvern
și ML, impunerea unor standarde de fundamentare, precum și introducerea unor instrumente
de management de tipul planificării strategice, reprezintă soluții de monitorizare a
contractului încheiat între Guvern și ML. Acest contract, ale cărui prevederi de principiu se
regăsesc în programul de guvernare, este ulterior detaliat prin intermediul politicilor publice
inițiate la nivelul administrației centrale. Direcțiile sectoriale de politici publice specificate în
programul de guvernare sau inițiativele de politici publice care pot apărea pe parcursul
guvernării sunt dezvoltate la nivelul ML sub conducerea politică a membrilor Guvernului.
Astfel, hotărârile Ședinței de Guvern, pe lângă celelalte instrumente de validare a deciziilor
politice (i.e. ordinele ministrului) constituie modalitatea prin care, pe parcursul guvernării,
sunt asigurate condițiile îndeplinirii acestor prevederi. Prin intermediul instrumentelor de

148

monitorizare, evaluare ex-ante și ex-post, precum și sistemul de planificare strategică sunt
asigurate, la nivelul administrației centrale, modalitățile prin care guvernul întărește
capacitatea acesteia de a respecta prevederile „contractuale” ale programului de guvernare.
Cu toatea acestea, există câteva elemente care pot atenua efectele pozitive ale aplicării
instrumentelor menționate, în special din cauza problemelor legate de capacitatea acestor
instrumente de a reduce costurile de tranzacție la nivelul schimburilor care se realizează între
difieriți actori la nivelul administrației publice centrale (decidenții politici, memebrii

birocrației administrative, reglementați și reglementatori). Aceste costuri de tranzacție sunt reprezentate de costurile pe care le presupune modificarea cadrului instituțional reprezentat nu atât de reguli și proceduri cât de cadrul mai larg de cutume și practici caracterisitice culturii administrative autohtone.

Formularea direcțiilor de politici publice în cadrul programului de guvernare se poate dovedi
în aceste condiții dificil de urmărit, având în vedere faptul că inițiativele administrației
publice, atunci când ele există, sunt de cele mai multe ori reprezentate de eforturi de a
răspunde unor reglementări aflate în vigoare și mai puțin obiectivelor care au justificat
inițierea acelor reglementări (de exemplu, prinderea unui număr mai mare de infractori nu
poate fi considerat un obiectiv în sine, ci un mijloc pentru realizarea anumitor politici publice
privind infracționalitatea – un alt mijloc ar putea fi de pildă modificarea pedepselor, cel puțin
unul din indicatori ar arăta un rezultat similar). Drept urmare, succesul implementării poate fi
afectat de gradul de imprecizie al inițiativelor administrației publice prin care se urmărește
operaționalizarea direcțiilor de politici publice. Această imprecizie poate conduce la situații în
care obiectivele de politici publice propuse în programul de guvernare să nu fie realizate, iar
procesul de implementare să fie defectuos. Existența unor perspective diferite în ceea ce
privește politicile publice atrage o orientare diferită în analizarea inițiativelor administrației
publice. Astfel, dacă într-o perspectivă orientată către rezultate, interesul pentru obiective este
cel care se dovedește primordial în raport cu activitatea de concepere și inițiere a
reglementării, într-o perspectivă procedural-legalistă, realizarea unor obiective de politici
publice este obținută în principal prin intermediul reglementării. În această ultimă perspectivă,
interesul pentru reglementare (conformare la procedură) devine predominant și afectează, și
prin caracterul statutului membrilor administrației publice însărcinați cu obținerea rezultatelor
de politici publice, succesul introducerii, sub motivul unui demers de modernizare, a unei
perspective orientată către rezultate în cadrul administrației publice. Interesul pentru
reglementare, așa cum reiese și din analiza datelor implementării măsurilor pentru

149

introducerea unei perspective de politici publice la nivelul administrației publice românești (vezi anexa 1) reprezintă consecința incapacității cadrului instituțional de a permite atingerea, în runde succesive, a cooperării între actorii implicați în procesul politicilor publice. Lipsa cooperării, care are drept consecință volatilitatea politicilor publice, reprezintă o caracteristică nu a actorilor care în mod rațional sunt orientați către urmărirea propriilor preferințe ci a cadrului instituțional ale cărui caracteristici determină atingerea performanței în ceea ce privește obținerea acestei cooperări.

Introducerea exogenă a unor reglementări în ceea ce privește abordarea de politici publice la nivelul administrației publice centrale poate avea următoarele consecințe:

În primul rând, este influențată calitatea actului de guvernare. Această situație poate apărea
atunci când contextul administrativ în care sunt implementate măsurile de reformare a
sistemului de formulare a politicilor publice este orientat mai degrabă către respectarea
procedurilor, decât către atingerea unor obiective de politici publice observabile și măsurabile.
Respectarea procedurilor înlocuiește, în această cultură, eficiența în termeni de rezultate a
acțiunilor administrației publice centrale. Dat fiind faptul că responsabilizarea nivelului mediu
de conducere al acestei administrații (nivelul directorilor de departamente) nu este de tip
politic, fiind încadrat statutului funcționarilor publici, îndeplinirea obiectivelor nu face parte
din prioritățile activității lor ci mai degrabă conformarea la aceste proceduri. În aceste
condiții, crearea unui sistem de monitorizare, precum și orientarea către rezultate la acest
nivel de conducere este incompatibil cu cadrul organizatoric în care ar urma să fie
implementat.

În al doilea rând, datorită caracteristicilor cadrului instituțional orientat către o abordare legalist-procedurală a actului guvernării (Bouckaert și Pollitt, 2000), impunerea unui parcurs administrativ și a unui profil calitativ minimal pentru propunerile de politici publice creează oportunități strategice în disputele politice din interiorul Guvernului. Fără a fi rezultatul unor runde repetate de negocieri având ca rezultat o situație de cooperare, impunerea prin reglementare determină crearea unor avantaje strategice care pot fi utilizate de actorii aflați în situații preferențiale (în postura de putere).

150

Datorită caracterului minimal dar rigid120, procedurile privind formularea și supunerea spre
aprobare, în condițiile unui control administrativ la nivelul Centrului Guvernului, poate fi
considerat un instrument ce poate fi utilizat în scopuri politice. Astfel, într-o abordare de tip
legalist, datorită considerării actului normativ ca fiind instrumentul principal de implementare
a politicilor publice, controlul asupra reglementărilor guvernamentale era (prin obligativitatea
adoptării în Ședința de Guvern a tuturor acestor acte normative), chiar dacă foarte greoi și
ineficient, mai ușor de asigurat. Implementarea perspectivei de politici publice, prin
promovarea direcțiilor de politici publice, creează premisele unei creșteri a influenței politice
asupra fundamentării politicilor publice, atât la nivelul ministerelor, cât și la nivelul CG prin
pozițiile pe care acesta și le poate exprima cu privire la modul de desfășurare și rezultatele
activităților de fundamentare ex-ante a propunerilor de politici publice121 (Vibert, 2006).

În al treilea rând, procedurile limitează gradul de flexibilitate managerială a ministerelor, mai
ales în cazurile inițiativelor reactive de politici publice (urgențe de genul inundațiilor, sau alte
măsuri cu caracter imediat ce trebuie luate la nivelul Ședinței de Guvern). Impunerea unui
cadru strict de elaborare a inițiativelor de politici publice ale Guvernului (rigid și minimal),
împreună cu perspectiva bugetării pe bază de programe, pot conduce la îngrădirea capacității
de reacție a administrației publice centrale în diferitele situații în care Guvernul este chemat să
reacționeze. Astfel, în cazul unor calamități naturale, promptitudinea acordării bonusurilor
bugetare pentru rezolvarea problemelor care cer intervenție guvernamentală, atunci când
fondurile de rezervă nu sunt suficiente, constituie o condiție pentru eficacitatea acțiunii
guvernamentale. De asemenea, introducerea unei perspective orientată către obiective
realizată în condițiile păstrării accentului pe perspectiva procedurală la nivelul
managementului mediu (middle management) (Schick, 1998) poate avea ca efect o scădere a
eficienței în obținerea rezultatelor, datorită formalizării excesive a activității manageriale la
nivelul administrației publice centrale.

În al patrulea rând, introducerea unei abordări orientată către rezultate, precum și rolul jucat
de CG în procesul de formulare și monitorizare a politicilor publice determină o
reconsiderare a rolului Guvernului în procesul politicilor publice. Modificarea de perspectivă

120 Astfel de proceduri nu precizează care sunt cazurile care necesită o analiză detaliată sau doar de fond a problemelor și soluțiilor care urmează să fie implementate. De asemenea, evaluarea din punct de vedere calitativ a unei analize de impact poate, din cauza lipsei unui criteriu unic și a interpretabilității rezultatelor, să dea câștig de cauză unei anumite abordări în detrimentul alteia, algerea fiind una politică și nu tehnică (Vibert, 2006).
121 Vezi H.G. 775/2005.

151

în ceea ce privește inițiativele de politici publice ale Guvernului creează premisele unei
modificări de fond a principiilor funcționării administrației publice centrale în cadrul statului
(vezi Bouckaert și Pollitt, 2000). Astfel, diversificarea modalităților de implementare a

politicilor publice (prin promovarea strategiilor alternative de implementare, altele decât

reglementarea prin legislație, după model anglo-saxon) conduce la creșterea capacității de intervenție a Guvernului, fapt care ar putea afecta caracterisiticile instituționale ale legăturii între Parlament și Guvern. De vreme ce există posibilitatea, prin documentele de politici publice, de a adopta la nivelul Ședinței de Guvern direcții de politici publice, atunci poate apărea riscul proliferării unor situații în care legătura dintre direcțiile de politici publice trasate prin aceste documente și acțiunile concrete inițiate în sensul implementării lor să fie interpretabilă. Astfel, dacă în cazul unui document de politici publice adoptat în cadrul Ședinței de Guvern se precizează intenția unui minister de a dezvolta o anumită direcție de politici publice în domeniul transporturilor de pildă, modul în care vor fi implementate acțiunile corespunzătoare acestei direcții ar putea să se desfășoare fără a fi necesară inițierea unor acte normative ca modalitate de implementare. În acest fel, fără un sistem centralizat de monitorizare ex-post și interim în ceea ce privește implementarea și monitorizarea rezultatelor politicilor publice la nivelul ML respectiv CG, controlul limitat asupra desfășurării activităților care decurg, post-adoptare, din documentul de politici publice ar putea influența gradul de atingere a obiectivelor de politici publice.

În relația de tip principal agent care se stabilește între Ședința de Guvern și ML, SGG
reprezintă soluția administrativ-organizatorică pentru asigurarea funcțiilor de monitorizare și
evaluare a derulării contractului corespunzător. În acest demers, SGG facilitează comunicarea
precum și transpunerea deciziilor politice luate în Ședința de Guvern în ordine, hotărâri și
ordonanțe care ulterior sunt implementate la nivelul administrativ al ministerelor. Din acest
punct de vedere, SGG îndeplinește nu atât funcții administrative cât mai ales funcții privind
îmbunătățirea eficienței guvernării. Adoptarea abordării de politici publice reprezintă, în acest
context, o modalitate de îmbunătățire a performanței administrației publice prin corelarea cu
creșterea calității procesului de derulare a contractului între Ședința de Guvern și ML.

*

* *

152

În acest capitol am analizat legătura între Ședința de Guvern, SGG/CG și ML în
contextul relației contractuale care se stabilește prin intermediul programului de guvernare
între guvern și administrație. În acest sens, utilizând modelul principal agent precum și
perspectiva costurilor de tranzacție asupra reglementării, am analizat regulile de formularea a
politicilor publice la nivelul central al administrației publice inițiat de SGG/CG. În a doua
parte, am încercat să schițez o interpretare din perspectiva acestui model a funcțiilor pe care
SGG/CG le îndeplinește în raport cu ministerele de linie. Am asociat inițiativele referitoare la
introducerea sistemului de formulare, planificare și monitorizare a politicilor publice cu
elementele unei strategii de reducere a efectelor asimetriei informaționale între Ședința de
Guvern și administrația publică centrală. Am semnalat unele dificultăți și riscuri pe care ar
putea să le întâmpine implementarea acestui sistem, precum și unele din efectele proliferării
perspectivei de politici publice la nivelul administrației publice centrale românești.

Îmbunătățirea acestor relații nu este legată de abilitatea de a stabili un sistem funcțional și
coerent ci de capacitatea de a furniza cooperarea între actorii implicați într-un proces de
formulare a politicilor publice printr-o configurație instituțională specifică. În această
configurație implementarea, monitorizarea și evaluarea realizării unor obiective de politici
publice sunt conținute în caracteristicile contractuale ale acestei relații de cooperare. În
această perspectivă administrația publică este considerată mai degrabă un partener contractual
al unei echipe guvernamentale și mai puțin „cureaua de transmisie” a unor decizii politice.

153

Concluzii

În această lucrare am parcurs următoarele etape. Am semnalat o diferență între performanța
implementării unor măsuri de modernizare a administrației publice centrale la nivelul statelor
europene. Existența acestor diferențe le-am asociat cu caracterul configurațiilor contextelor
instituționale specifice acestor țări. În final am arătat că un demers de reformare
corespunzător unei schimbări instituționale de tipul celei parcurse de țările foste comuniste
este sustenabil atunci când pornește nu de la exemplele de bună practică identificate la nivel
european ci de la premisele contextului instituțional autohton care reflectă capacitatea
actorilor implicați în procesul de formare a politicilor publice de a atinge o situație de
cooperare. În acest sens, am prezentat în următorul capitol câteva perspective teoretice asupra
schimbării instituționale (neoinstituționalism) precum și factorii care pot influența aceast

proces. Am arătat că procesul de aderare la Uniunea Europeană a presupus inițierea unor măsuri asociate cu efortul de îndeplinire a unor condiționalități. Îndeplinirea acestor condiționalități a vizat printre altele, fără a fi însă la fel de inflexibil ca procesul de adoptare a acquis-ului comunitar, inițierea unor măsuri asociate cu un proces de modernizare. În perspectiva oferită de această lucrare, aceste măsuri nu înlocuiesc procesul de schimbare instituțională ci reprezintă preponderent consecințele unor decizii unilaterale. Pentru a justifica această poziție am prezentat principalele teorii cu privire la integrarea europeană argumentând că de modul în care este concepută relația între statele membre și instituțiile Uniunii Europene depinde tipul de aranjamente instituționale adoptate la nivel autohton. În finalul acestui capitol am arătat că utilitatea identificării unor perspective teoretice în stabilirea unor coordonate de formulare a alternativelor instituționale subiect a alegerilor corespunzătoare unui proces de schimbare instituțională.

Astfel, în capitolul următor, am analizat în perspectiva clasic weberiană, respectiv cea a
teoriei alegerii raționale asupra birocrației formulate de Niskanen, relația între membrii unei
birocrații administrative și decidenții politici, componentele modelului principal agent ca
instrument pentru identificarea caracteristicilor contractului între aceștia, respectiv
reglementarea ca schimb între diferiți actori implicați în procesul politicilor publice la nivelul
administrației publice. În finalul acestui al treilea capitol am analizat implicațiile instituționale
ale adoptării unui model de bugetare ca parte a unor măsuri de reformă care se revendică de la
noul management public. În capitolul al patrulea am testat concluziile formulate în capitolele
anterioare utilizând drept exemplu regulile de formulare a politicilor publice la nivelul

154

administrației centrale. În acest demers, am analizat relația între ministerele de linie, Ședința de Guvern și Centrul Guvernului din perspectiva modelului principal agent, respectiv a componentelor regulilor pentru formularea politicilor publice (documentele de politici publice și planurile strategice).

Din argumentele prezentate în această lucrare pot fi trase două concluzii: În primul rând,

măsurile de reformă referitoare la formularea și coordonarea politicilor publice la nivel
central sunt inițiate pe baza acelorași presupoziții care fundamentează sistemul actual al
administrației publice care se dorește a fi reformat prin aceste măsuri. În aceste condiții,
măsurile de modernizare reprezintă de fapt modificări ale unor premise, în cadrul aceluiași
sistem, fără a fi însoțite de modificări ale presupozițiilor pe care se fundamentează acesta.
Astfel, introducerea planurilor strategice, pornește de la aceleași presupoziții oferite de
actualul sistem în ceea ce privește rolul managerilor în procesul coordonării politicilor publice
sau fundamentul sistemului de stimulente122. Pentru cazul documentelor de politici publice se
asumă presupoziția, corespunzătoare unei administrații specifice „statului de drept”, conform
căreia o reglementare poate facilita proliferarea unui anumit tip de abordare în cadrul
organizațiilor reprezentante a administrației publice. Din analiza efectuată reiese că

documentele de politici publice nu constituie rezultatul unui acord între actorii implicați în procesul de formare a politicilor publice ci componenta unei proceduri care, în perspectiva rigidizării regulilor de formare a politicilor publice, îngreunează atingerea acestui acord. Drept urmare, modificarea regulilor de formare a politicilor publice nu constituie rezultatul unui proces de dezvoltare instituțională ci cel al impunerii unilaterale a unei proceduri pe căile administrative uzuale.

A doua concluzie este legată de prima și se referă la implicațiile pe care le are pentru un
proces de reformă distincția dintre măsuri care vizează modificarea unor presupoziții si cele
care vizează modificarea unor premise. Această distincție corespunde celor două planuri ale
reformei. Primul plan este legat de asigurarea coerenței interne a noului sistem propus. „Noul
sistem” reprezintă o componentă a unei alternative instituționale a cărei performanță este dată
de capacitatea de a permite atingerea acordurilor între indivizi. În consecință, coerența acestui
sistem este independentă de caracteristicile instituționale ale cadrului în care acesta este
implementat. Conținutul planurilor strategice, la fel ca al documentelor de politici publice, pot

122 Sistemul de stimulente nu se referă exclusiv la stimulentele financiare. În sensul folosit aici, stimulentele se pot referi, de pildă, chiar și la satisfacția care decurge din libertatea de alegere a valorilor unei organizații.

155

fi consistente din punct de vedere logic fără însă a asigura un grad de performanță al noului
sistem. Cel de-al doilea plan este legat de presupozițiile asumate în cadrul procesului de
modernizare, precum și de modul în care acestea le înlocuiesc pe cele care susțin sistemul
care se dorește a fi schimbat. Acest plan corespunde unui nivel constituțional al procesului de
modernizare și este premergător oricărui demers care vizează formularea unor premise în ceea
ce privește implementarea unor măsuri de reformare. În ceea ce privește administrația publică,
un demers în acest plan presupune „reinventarea roții”, adică identificarea acelor elemente
care permit trecerea de la un anumit set de presupoziții la cele care asigură funcționalitatea
noului sistem. Un astfel de proces poate justifica traiectoriile distincte ale procesului de
reformare din diferitele țări europene, precum și inexistența unui model de bună practică. Din
acest punct de vedere, reforma nu înseamnă doar o îmbunătățire ci schimbarea unui sistem cu
altul. Un demers poate fi, în consecință, asociat unei reforme numai atunci când el vizează
modificarea presupozițiilor unui sistem și nu reflexe marginale ale unor măsuri introduse pe
calea oferită de sistemul care se dorește schimbat. În această situație, un demers de reformă în
domeniul administrației publice ajunge rezultatul unei luări de poziție ideologice deoarece
presupune asumarea unei viziuni în ceea ce privește tipul și rezultatul activităților sau
raporturilor care se stabilesc între diferiți actori în cadrul administrației.

Modernizarea procesului de formulare a politicilor publice se referă, după cum am încercat să
demonstrez, la modificarea, în cazul românesc, a presupozițiilor pe care se fundamentează
activitatea administrației publice centrale, mai mult decât la schimbarea unor premise în
coordonatele aceluiași sistem. Problema care se pune odată cu inițierea unei astfel de
reforme este legată nu atât de decizia de a adopta un model mai degrabă decât altul ci de a
asuma în mod consecvent, odată cu acesta, un set de presupoziții specifice, referitoare la
rolul administrației publice în contextul schimburilor care se realizează între diferiți actori la
nivelul societății. Acest set de presupoziții dau seama de cadrul în care este evaluată
activitatea administrației și nu numai de modul în care funcționează aceasta. O „îmbunătățire”
a unui sistem administrativ reprezintă, în aceste condiții, și adoptarea unei anumite viziuni în
ceea ce privește ceea ce este „bun” sau „rău” în administrație. Fără o astfel de asumare, a pune
problema alegerii la nivelul administrației românești a unui set de măsuri de reformă a
formulării politicilor publice este la fel de corect cu a pune, de pildă, problema alegerii între
diferite modele de structurare pe bază de caste a societății britanice.

156

O astfel de alegere răspunde unei perspective de modernizare atunci când implementarea măsurilor necesare adoptării unui anumit model este însoțită de asumarea presupozițiilor conținute într-o filosofie referitoare la rolul jucat de administrație în procesul politicilor publice. Această filosofie prezintă o viziune asupra relației între decidentul politic și funcționarul public, domeniului de acțiune al administrației (serviciile furnizate, genul de reglementări inițiate etc.), sistemul de stimulente dar și modul de organizare a instituțiilor administrației publice.

Formularea presupozițiilor care susțin această filosofie reprezintă componenta uneia dintre
alternativele care apar într-un proces de schimbare instituțională. Performanța acestei
alternative este determinată de capacitatea noii configurații instituționale de a permite
atingerea cooperării între actorii implicați în procesul politicilor publice. A accepta caracterul
predominant al politicilor publice implementate prin reglementări specifice inițiate de
administrație123 comparativ cu cel care conduce la mutarea accentului și asupra altor
instrumente de implementare, corespunde unei viziuni asupra rolului administrației publice. În
a doua variantă, cea care subîntinde conceptual măsurile inițiate în cazul românesc,
formularea politicilor publice nu este considerată a fi apanajul exclusiv al administrației
publice. Astfel, formularea unei politici publice care vizează, de pildă, cuantumul pensiilor
pentru bugetari sau vânzarea unor întreprinderi cu capital majoritar de stat este diferită de
formularea unei politici publice care vizează inițierea unei campanii de informare de către o
organizație nonguvernamentală, numai prin faptul că, în primul caz, implementarea ar putea
cădea în sarcina unor organizații reprezentante a unei administrații publice, în timp ce în al
doilea ele sunt desfășurate în cadrul unei organizații nonguvernamentale. Diferența între
formularea celor două politici publice este doar una de grad și nu una de natură, deoarece ceea
ce diferă este doar modalitatea formulării și nu conținutul politicii publice. O inițiativă de
politici publice a administrației publice care vizează o strategie în domeniul turismului este
elaborată și implementată la nivelul unui minister nu pentru că aceasta nu s-ar putea realiza, în
principiu, și la nivelul unei asociații a proprietarilor de hoteluri, de pildă, ci pentru că există
anumite presupoziții în legătură cu atribuțiile și rolul pe care îl joacă organizațiile
administrației publice în ceea ce privește domeniul turismului.

123 Această interpretare a sensului termenului de politici publice corespunde mai degrabă unei culturi
administrative de tip „stat de drept” în care respectarea reglementării este primordială în activitățile desfășurate
în cadrul administrației, perspectivă diferită de cea a administrațiilor „interesului public” (Bouckaert și Pollitt,
2000: 30).

157

Modalitatea de formulare este reglementată, la nivelul administrației publice, printr-un set de proceduri care corespunde unui mod de organizare a acesteia. Ordonarea unor activități de formulare a politicilor publice la nivel central prin intermediul unor proceduri specifice se supune, din acest punct de vedere, unor rațiuni care vizează creșterea eficienței organizatorice a administrației și, indirect, conținutul sau calitatea politicilor publice. O astfel de ordonare are în vedere îmbunătățirea instrumentelor implicate la nivelul administrației publice în procesul politicilor publice, ca fiind o variantă, dintre cele posibile, prin care o anumită politică publică este formulată, implementată sau monitorizată.

În formularea presupozițiilor, este util a face distincție între conținutul politicilor publice și
cadrul administrativ al formulării și implementării lor. Activitățile de formulare sunt mai
degrabă asociate cu conținutul tehnic al unei politici care presupune, pe lângă asumarea unor
opțiuni valorice cu privire la un set de soluții sau activități propuse, și fundamentări ale
acestor soluții prin aplicarea unor metode științifice referitoare la impactul pe care l-ar putea
avea asupra mediului economic sau social. Această parte a formulării este caracteristică unei
expertize specifice, în funcție de tipurile de soluții identificate, în timp ce cadrul în care sunt
desfășurate aceste activități sunt corespunzătoare dimensiunii administrative a formulării.
Accentuarea aspectelor tehnice legate de formulare sau a celor procedurale corespunde în
aceeași măsură unei perspective asupra conceptului de calitate în ceea ce privește formularea
politicilor publice (Radaelli, 2004)124. Diferitele măsuri ale acestor accentuări pot fi puse pe
seama caracteristicilor culturii administrative specifice. (Pollitt și Bouckaert, 2000; Torress și
Pina, 2004).

În ceea ce privește formularea politicilor publice, existența unor opțiuni valorice în cazul
fundamentării unei anumite soluții de politici publice este indisolubil legată de asumarea unei
poziții politice în ceea ce privește acea politică publică. În acest context, rolul expertului în
analiza unei politici publice este de a oferi argumente fundamentate în ceea ce privește o
anumită poziție politică. Modul în care această fundamentare este efectuată din punct de
vedere procedural este fundamental diferită de natura regulilor care ordonează activitățile
administrației publice, fapt care creează o diferență substanțială între rolul jucat de cel care

124 Aceste perspective pot fi asociate celor ale „birocratului”, „expertului” și „politicianului” (dar și

„cetățeanului” sau „firmei”). Radaelli preia împărțirea realizată de Allison, Farrow și Copeland. Expertul

consideră calitatea ca fiind corespunzătoare eficienței. Birocratul definește calitatea ca fiind legată de

conformitatea la regulă. Pentru politician calitatea poate fi legată de capacitatea de a răspunde votantului median

sau presiunilor externe create de Uniunea Europeană sau Banca Mondială.

158

veghează ca această procedură administrativă să fie respectată și cel care contribuie la
fundamentarea unei anumite politici publice. În România, datorită culturii administrative
orientată către respectarea reglementărilor, mai important este ca aceste proceduri să fie
respectate decât ca fundamentarea să fie adecvată luării unei poziții în ceea ce privește o
anumită politică publică. Cadrul procedural este mai important decât cadrul valoric în care se
realizează fundamentarea. Acest fapt are o influență decisivă asupra abordării care propune ca
principal rol al administrației formularea și implementarea politicilor publice, deoarece, dat
fiind accentul pus pe procedură, respectarea reglementării înlocuiește un demers de
fundamentare a respectivei politici publice (Radaelli, 2004). Această situație are un set de
efecte asupra rolului experților de politici publice din cadrul administrației publice, precum și
asupra funcționarilor publici sau a raporturilor dintre aceștia și decidenții politici.

Având în vedere că soluțiile de politici publice conțin asumpții valorice în ceea ce privește
rezolvarea unei anumite probleme, indiferent dacă sunt prezentate variante de soluționare
alternative, plasarea formulării politicilor publice într-un context puternic formalizat, cum este cel al administrației românești, nu conduce la o modificare a modului în care sunt elaborate
politicile publice ci, dimpotrivă, la întărirea perspectivei procedurale. Obiectivul creșterii
performanței administrației publice este asociat, din acest punct de vedere, nu cu natura rezultatelor unor politici publice, care de cele mai multe ori conțin opțiuni valorice distincte în ceea ce privește o anumită politică publică, ci cu scăderea cazurilor de neconformare la reglementările în vigoare.

Introducerea unor premise diferite în ceea ce privește fundamentarea politicilor publice prin creșterea accentului pe expertiza de politici publice în cadrul administrației nu poate fi realizată, în consecință, fără formularea unei viziuni generale în ceea ce privește modul de funcționare al acesteia. Modificarea unor reglementări sau introducerea unor reguli de formulare a politicilor publice, creează un cadru formalizat pentru o abordare care nu există în cadrul administrației publice românești, datorită accentuării interesului pentru conformarea la reguli, preexistentă în cadrul acesteia. O reformă a formulării politicilor publice, în condițiile unor practici puternic formalizate, presupune modificarea presupozițiilor pe care se fundamentează întreaga administrație publică centrală, mai mult decât introducerea unor măsuri care operează modificări la nivelul premiselor.

Atunci când în discuție intervin aspecte legate de tipul de organizare al administrației publice,
relațiile între diferiți actori din cadrul acesteia, preferințele lor în raport cu opțiunile de politici

159

publice promovate, precum și inițiativele de reformare, un demers corespunzător depășește
cadrul tehnic al aplicării unor modele, fiind necesară punerea în discuție a presupozițiilor
legate de modul în care este perceput rolul administrației publice ca întreg. Aducerea în
discuție a rolului administrației în raport cu performanța acesteia nu poate evita alegerile
ideologice legate de caracterul acțiunilor desfășurate în cadrul acesteia. Introducerea
documentelor de politici publice, împreună cu planurile strategice, inițiată la nivelul Centrului
Guvernului, este o măsură care modifică numai premise, fără să opereze modificări la nivelul
rolului administrației în procesul politicilor publice sau cel al relațiilor care se stabilesc între
diferiți actori la nivelul acesteia. Desconsiderarea acestor ultime modificări plasează demersul
de implementare a unor măsuri care vizează doar modificarea unor premise, în ciuda
obiectivului creșterii capacității administrative, în afara unui demers de reformă, fiind mai
degrabă mijloace de întărire a controlului birocratic la nivelul administrației centrale.

Pornind de la analiza realizată în capitolul anterior asupra cadrului de formulare a politicilor publice la nivel central, alegerile în ceea ce privește profilul regulilor de formulare a politicilor publice se poate desfășura în două direcții:

1) Accentul pe perspectiva procedurală. Conform acestei perspective, rolul intervenției
guvernamentale este preponderent de implementare a legislației (elaborare de reglementări și
proceduri). Relația între decidentul politic și membrii birocrației administrative se desfășoară
în termenii unei relații ierarhice, caracterizată prin interesul pentru conformarea la proceduri
mai degrabă decât responsabilizarea pentru atingerea unor obiective de politici publice.
Această perspectivă asupra actului guvernamental este însoțită de întărirea administrației
centrale, prin centralizarea și formalizarea excesivă a procesului de formare a reglementării.
În ceea ce privește formarea pozițiilor României în privința punctelor de pe agenda europeană
de politici publice, reflexul domestic al procesului de difuzare a politicilor publice europeană
va fi corespunzător unei centralizări a relației cu instituțiile Uniunii Europene (vezi cazul
Franței și Poloniei). Acest fapt poate avea drept consecință o întărire a puterii de negociere la
nivel domestic a administrației publice centrale în procesul de formare a politicilor publice
(riscul accentuării deficitului democratic), concomitent cu dezvoltarea într-un ritm lent a unui
proces de reformă, subsecvent celui de schimbare instituțională, caracterizat prin prezervarea
status-quo-ului.

2) Accentul pe perspectiva de politici publice (fundamentată pe premisele teoretice ale

componentelor schimbării instituționale discutate în această lucrare) – corespunde unei

abordări în care difuzarea politicilor publice europene se realizează, pe orizontală, la nivelul

160

întregii administrații, prin dezvoltarea de rețele sau adoptarea unei perspective contractualiste
asupra relației între membrii unei birocrații administrative și decidenții politici. În această
perspectivă, ritmul procesului de reformă a administrației publice este mai alert dar cu costuri
ridicate. Tipul de administrație publică propus de această perspectivă pune accentul pe
relațiile de tip contractual între decidenții politici și membrii administrației publice (e.g.

contract de management), în același timp cu diminuarea accentului pe dimensiunea vocațională a membrilor administrației publice.

Conform acestei orientări, procesul de reformă a administrației publice nu este consecința
unei inițiative guvernamentale as usual, ci reprezintă rezultatul unei schimbări instituționale
de anvergură care se concretizează nu numai prin finalizarea adoptării unor reguli formale sau
prin rezultate ale unor politici secvențiale ci prin unul de modificare a cadrului și regulilor
procesului prin care sunt atinse acordurile între diferiți actori la nivelul administrației publice
centrale (creșterea rolului comitetelor interministeriale). Astfel, unul dintre elementele acestei
redefiniri se referă la schimbarea perspectivei procedurale, orientată către conformarea la
regulă, cu una în care parametrii intervenției guvernamentale sunt stabiliți în funcție de
performanța politicilor publice inițiate ca resort al reglementării. Consecința directă a acestei
perspective este reprezentată, deopotrivă, de transparentizarea procesului de formulare a
politicilor publice, promovarea unei perspective strategice asupra activității administrației
precum și creșterea dimensiunii participative a actului guvernamental (e.g. coreglementarea,
autoreglementarea).

Fiabilitatea măsurilor de reformă ar putea depinde, în aceste condiții, de contextul instituțional
în care sunt realizate alegerile în privința unei schimbări la nivelul administrației publice.
Alegerile în ceea ce privște o variantă instituțională țin însă de o voință politică
corespunzătoare. Această schimbare, într-o perspectivă comparată, este determinată în aceeași
măsură de zestrea tradițiilor care condiționează și limitează aria alegerilor efectuate. Este
dificil, din acest punct de vedere, a estima beneficiile pe care o astfel de schimbare ar putea să
le aducă125, la fel cum este dificil a prognoza consecințele prezervării status-quo-ului în
contextul procesului de integrare europeană a României. Cu toate acestea, indiferent de
caracterisiticile sale, un proces de schimbare instituțională apare ca fiind iminent în aceste

125 Cu atât mai mult cu cât procesul de reformă cunoaște dezvoltări diferite la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, precum și în celelalte state ale lumii. În aceste condiții, indiferent de modelul de administrație adoptat, influența tradițiilor ar putea fi decisivă pentru succesul unor astfel de reforme.

161

condiții iar alegerile efectuate vizează nu atât rezultate concrete cât cadrul instituțional al acestor alegeri.

162

ANEXA 1. Situația propunerilor de politici publice în anul 2006 și 2007 (DPP-SGG, 2007) Tabel 1. Situația propunerilor de politici publice în anul 2006

Domeniul politicii Aviz favorabil Aviz Aviz Total

publice/Tip aviz favorabil cu nefavorabil

observații

Administrație publică 8 3 1 12

și Justiție

Mediu 1 1 – 2

Politici sociale și de 4 1 2 7

sănătate*

Agricultură și 4 – – 4

dezvoltare rurală

Educație, cultură și 4 1 – 5

relații interetnice

Economie și mediu de 6 2 1 9

afaceri

Apărare și Afaceri – – – –

externe

Comunicații și IT – – – –

Total 27 8 4 39

* În domeniul politicilor de sănătate nu a fost primită nici o propunere. Pachetul de acte normative în acest domeniu a fost inițiat anterior lui 1 ianuarie 2006.

163

Tabel 2. Situația propunerilor de politici publice elaborate în prima jumătate a anului
2007

Domeniul Aviz favorabil Aviz favorabil cu observații Aviz nefavorabil Total

politicii
publice
Tip

aviz

Administrație 1 1 – 2

publică și justiție

Mediu –

Politici sociale și 1 1 – 2

de sănătate

Infrastructură, – – – 2126

dezvoltare și

lucrări publice

Agricultură și – – –

dezvoltare rurală

Educație, cultură – – –

și relații

interetnice

Economie, finanțe 2 – – 3127

și mediu de afaceri

Apărare și afaceri – – –

externe

Comunicații și IT – – –

Total 4 2 – 9

126 Din cele 2 propuneri de politici publice inițiate de către Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și
Turismului, una a fost transmisă odată cu proiectul de act normativ prezentat în ședința Guvernului, iar cealaltă a
fost transmisă ulterior adoptării actului normativ. În consecință, nu au primit avize de la DPP/SGG.
127 Cea de-a treia propunere de politică publică, inițiată de către Ministerul Economiei și Finanțelor, a fost
anexată proiectului de act normativ prezentat în Ședința Guvernului, în consecință, nu a primit aviz.

164

Tabel 3. Situația instrumentelor de prezentare și motivare prezentate în cadrul Ședinței pregătitoare în perioada ianuarie – iunie 2007

Proiecte de acte Proiecte de acte Proiecte de acte Număr de

normative normative care au normative care nu instrumente de

prezentate în avut instrument de au avut instrument prezentare și

Ședința prezentare și de prezentare și motivare cu

Pregătitoare motivare conform motivare conform probleme grave

H.G. nr 1361/2006 H.G. nr 1361/2006 din punctul de

vedere al calității

fundamentării

Proiecte de legi 73 73 – 3

Proiecte de 6 6 –

ordonanțe

Proiecte de 37 37 – 3

ordonanțe de

urgență

Proiecte de 555 545 10 35

hotărâri de guvern

Total 671 661 10 41

165

ANEXA 2. Elementele regimului de stimulente și a sistemului de monitorizare și control conținute în procedurilor privind formularea politicilor publice la nivel central. (CADI 2007)

Nr. Procedura Instituția Rolul UPP Sancțiuni Cine Legea care

crt. responsabilă de din cadrul monitorizează reglementează

implementarea instituției aplicarea procedura

procedurii inițiatoare procedurii (articol, alineat)

1. Identificarea problemei de politici Ministere. Nici un rol Nu e cazul Nu e cazul HG 775/2005,

publice. Alte organe de Art. 6.

specialitate ale

HG 775/2005 sugerează sumar doar administrației

sursele pe baza cărora poate fi publice centrale

identificată o problemă de politici care inițiază

publice. Aceste surse pot fi: proiecte de acte

a) Programul de guvernare; normative.

b) Strategiile sectoriale și generale ale Consiliile,

autorităților administrației publice Comisiile,

centrale inițiatoare de proiecte de acte Comitetele

normative; interministeriale și

c) Problemele care apar pe parcursul grupurile de lucru

guvernarii și care au un impact interministeriale

economic, social și ecologic constituite conform

semnificativ. legii.

Nu se specifică urmarea unei

anumite proceduri.

2. Identificarea variantelor. Direcțiile de Coordonarea Nu există sancțiuni UPP din cadrul HG 775/2005,

Activitatea se realizează cu specialitate în procesului. instituției Art. 8; Art. 11,

consultarea organizațiilor cadrul instituției Monitorizeaz inițiatoare alin. 2, lit. b

neguvernamentale, partenerilor inițiatoare ă respectarea Legea 24/2000,

sociali, asociațiilor profesionale și a procedurii. art. 22-25

reprezentanților sectorului privat

implicați, afectați sau interesați de
modul în care este rezolvată problema
respectivă.

166

Nr. Procedura Instituția Rolul UPP Sancțiuni Cine Legea care

crt. responsabilă de din cadrul monitorizează reglementează

implementarea instituției aplicarea procedura

procedurii inițiatoare procedurii (articol, alineat)

3. Fundamentarea Direcțiile de Coordonarea Nu există sancțiuni UPP din cadrul HG 775/2005,

variantelor/Documentarea specialitate în procesului. instituției Art. 9; Art. 11,

cadrul instituției Monitorizeaz inițiatoare alin. 2, lit. b

Consta în realizarea de studii și inițiatoare ă respectarea Legea 24/2000,

analize care furnizează informații cu procedurii. art. 19-21.

privire la: sau/și

a) oportunitatea rezolvarii

problemei; Subcontractarea

b) prezentarea variantelor; unor studii și

c) bugetul estimat pentru fiecare analize

varianta;

d) impactul estimat al variantelor
identificate;

e) criteriile de evaluare a variantelor
și de alegere a aceleia care este
recomandată spre implementare;

f) planul de acțiune pentru varianta
recomandată.

4. Realizarea documentului propunere Direcțiile de Consultanță Neprimirea UPP din cadrul HG 775/2005,

de politici publice specialitate în în elaborarea avizului conform și SGG Art. 10, Art. 11,

cadrul instituției propunerii de imposibilitatea alin. 2, lit. a, b;

a. Cuprinde în forma concisă inițiatoare politici demarării Art. 19

rezultatele studiilor și analizelor, publice. procedurii de

precum și ale activității de consultare Monitorizeaz inițiere a actului

a societății civile (procedurile 2 și 3) ă respectarea normativ.

cu privire la diferitele variante de procedurii.

soluționare identificate.

b. Propunerea de politici publice care
conține varianta de politici publice
aleasă spre a fi implementata este
aprobată de conducătorul instituției

167

Nr. Procedura Instituția Rolul UPP Sancțiuni Cine Legea care

crt. responsabilă de din cadrul monitorizează reglementează

implementarea instituției aplicarea procedura

procedurii inițiatoare procedurii (articol, alineat)

inițiatoare

c. Propunerea de politici publice
cuprinde și un plan de acțiune cu
ajutorul căruia se va implementa
varianta de politici publice care a fost
aleasă de conducerea organului

administrației publice inițiatoare

pentru a fi implementata.

d. Metodologia monitorizarii și
evaluării politicilor publice este
prevăzută în propunerea de politicii
publice.

5 Diseminarea propunerii de politici Neprecizat Monitorizeaz Nu există sancțiuni UPP HG 775/2005,

publice explicit ă respectarea Art. 14, Art. 11,

procedurii. alin. 2, b

Propunerea de politici publice este Direcțiile de

transmisă ministerelor și altor organe specialitate în

ale administrației publice centrale cadrul instituției

interesate, urmând ca acestea sa inițiatoare

elaboreze și sa transmită observații și

propuneri în termen de 7 zile de la

primire.

6. Solicitarea avizului conform UPP din cadrul Trimit Neprimirea UPP din cadrul HG 775/2005,

instituției propunerea avizului conform și SGG Art. 15, Art. 11,

Propunerea de politici publice se inițiatoare de politici imposibilitatea alin. 2, c

înaintează ulterior Secretariatului publice la demarării

General al Guvernului pentru UPP din procedurii de

obținerea avizului conform. cadrul SGG. inițiere a actului

normativ.

7 Obținerea avizului conform UPP din cadrul Nici un rol Neacordarea UPP SGG HG 775/2005,

SGG avizului conform Art. 15.

168

Nr. Procedura Instituția Rolul UPP Sancțiuni Cine Legea care

crt. responsabilă de din cadrul monitorizează reglementează

implementarea instituției aplicarea procedura

procedurii inițiatoare procedurii (articol, alineat)

SGG emite avizul în maxim 10 zile dacă procedurile nu

dacă s-au respectat procedurile. au fost respectate.

Nu există sancțiuni
pentru neacordarea
avizului în termen
legal.

8. Inițierea și elaborarea proiectului Comitetul de lucru Nici un rol Plângere în Secretarul de stat Legea 24/2000,

de act normativ sau direcția de contencios responsabil Art. 3, alin. 1,

specialitate admnistrativ Art. 7, art. 33-55

Redactarea trebuie să țină seama de

normele de tehnica legislativă. HG. 50/2005,

art. 5, alin 3

În vederea elaborării proiectelor de prevede

acte normative, autoritățile publice obligația

centrale se constituie, prin dispoziție a respectării legii

conducătorilor acestora, colective transparenței

speciale în componenta cărora sunt decizionale

desemnați juriști, specialiști în

domeniul integrării europene, precum

și specialiști din compartimentele

corespunzătoare profilului

propunerilor de reglementare.

Colectivul va fi coordonat de un
secretar de stat, respectiv de secretarul
general.

Colectivul de mai sus întocmește o
prima forma a proiectului de act
normativ, care este prezentată

conducatorului autorității publice
inițiatoare ori persoanei desemnate

169

Nr. Procedura Instituția Rolul UPP Sancțiuni Cine Legea care

crt. responsabilă de din cadrul monitorizează reglementează

implementarea instituției aplicarea procedura

procedurii inițiatoare procedurii (articol, alineat)

prin dispoziție a acestuia.

9 Consultarea cu alte autorități Secretarul de stat Nici un rol Plângere în Secretarul de stat HG 50/2005, art.

publice interesate în aplicarea responsabil sau contencios responsabil 7

proiectului de act normativ direcțiile de administrativ

Proiectul de act normativ elaborat de specialitate

autoritățile publice competente se
transmite concomitent, în copie, spre

consultare, autorităților publice

interesate în aplicarea acestuia.

Autoritățile publice interesate în
aplicarea acestuia și miniștrii de stat
analizează și comunica inițiatorului
eventualele observații și propuneri în
termen de cel mult 5 zile de la

primirea proiectului.

Proiectele de acte normative care
urmăresc armonizarea legislației
naționale cu prevederile comunitare se
transmit spre analiza și Ministerului
Integrării Europene (al Dezvoltării

Regionale), însoțite de tabelul de
concordanta între actul comunitar
propus sa fie transpus și proiectul de
act normativ care îl transpune.

10 Elaborarea studiului de impact Structurile de Nici un rol Plângere în Instituția Legea nr.

specialitate ale contencios inițiatoare 24/2000, Art. 6,

Se elaborează studii de impact în cazul administrației administrativ alin.3; art. 29,

proiectelor de legi de importanta și publice centrale alin. 1, lit.d; art.

complexitate deosebita, al proiectelor 31.1.

de legi asupra cărora Guvernul și-a
angajat răspunderea, precum și al

170

Nr. Procedura Instituția Rolul UPP Sancțiuni Cine Legea care

crt. responsabilă de din cadrul monitorizează reglementează

implementarea instituției aplicarea procedura

procedurii inițiatoare procedurii (articol, alineat)

proiectelor de legi de aprobare a
ordonanțelor emise de Guvern în
temeiul unei legi de abilitare și supuse
aprobării Parlamentului.

11 Consultarea cu partenerii sociali Comitetul de lucru Nici un rol Plângere în Instituția Hotărârii

sau direcția de contencios inițiatoare Guvernului nr.

Autoritățile publice inițiatoare au specialitate administrativ 314/2001

obligația sa supună proiectele de acte Legea nr.

normative cu caracter economico- 50/2005, art. 5,

social analizei comisiilor de dialog alin.4

social

12 Publicare anunțului și a Direcția Nici un rol Orice persoana care Agențai de Legea nr.

documentelor de fundamentare responsabilă pentru se considera Strategii 52/2003,

relația cu societatea vătămată în Guvernamentale Art. 6, Art. 12,

Instituția inițiatoare are obligația să civilă (de relații drepturile sale, 13, alin.1, Art.

publice un anunț privind începerea publice) prevăzute de 14

procedurilor de elaborare a unui prezenta lege, poate Legea 24/2000,

proiect de act normativ. face plângere în art. 29

Anunțul referitor la elaborarea unui condițiile Legii

proiect de act normativ va fi adus la contenciosului

cunostinta publicului cu cel puțin 30 administrativ.

de zile înainte de supunerea spre Sancțiuni

analiza, avizare și adoptare de către disciplinare pentru

autoritățile publice. impiedicarea

implicarii

persoanelor

interesate în

procesul de

elaborare a actelor

normative de

171

Nr. Procedura Instituția Rolul UPP Sancțiuni Cine Legea care

crt. responsabilă de din cadrul monitorizează reglementează

implementarea instituției aplicarea procedura

procedurii inițiatoare procedurii (articol, alineat)

interes public.

13 Organizarea de ședințe publice Direcția Nici un rol Orice persoana care Agenția de Legea nr.

responsabilă pentru se considera Strategii 52/2003, Art. 6,

Autoritatea publica inițiatoare este relația cu societatea vătămată în Guvernamentale alin 7 și

obligată sa decidă organizarea unei civilă (de relații drepturile sale, Art. 7-11,

intalniri în care sa se dezbata public publice) prevăzute de

proiectul de act normativ, dacă acest prezenta lege, poate

lucru a fost cerut în scris de către o face plângere în

asociație legal constituită sau de către condițiile Legii

o alta autoritate publica. contenciosului

administrativ.
Sancțiuni

disciplinare pentru impiedicarea

implicarii
persoanelor

interesate în

procesul de

elaborare a actelor

normative de

interes public.

14 Definitivarea proiectului de act Comitetul de lucru Nic un rol Plângere în Secretarul de stat Legea 24/2000

normativ sau direcția de contencios responsabil HG 50/2005

specialitate administrativ

În urma recomandărilor primite se
definitivează actul normativ.

La operațiunea de definitivare de către
colectivul prevăzut la punctul 8 din

prezentul tabel pot participa și
reprezentanți ai autorităților publice
avizatoare.

172

Nr. Procedura Instituția Rolul UPP Sancțiuni Cine Legea care

crt. responsabilă de din cadrul monitorizează reglementează

implementarea instituției aplicarea procedura

procedurii inițiatoare procedurii (articol, alineat)

Prin decizie a primului-ministru, pe
lângă Secretariatul General al

Guvernului se pot constitui grupuri de
lucru formate din specialiști –

colaboratori externi – pentru analizarea
proiectelor de acte normative sub
aspectul soluțiilor propuse, cerințelor

de corelare cu ansamblul

reglementărilor interne, armonizarii cu
legislația europeană și cu tratatele
internaționale la care România este
parte, precum și al respectării
normelor de tehnica legislativă.

15 Avizarea proiectului de act Ministerele și alte Nici un rol Neavizarea Instituția Legea nr.

normativ autorități publice proiectului inițiatoare 24/2000, art. 8

interesate

Initiatorul trebuie sa solicite avizul
autorităților interesate în aplicarea
acestora, în funcție de obiectul
reglementării.

Proiectele de acte normative ce
transpun prevederi comunitare se
transmit spre avizare și Ministerului
Integrării Europene (al Dezvoltării

Regionale).

Proiectele de legi, propunerile
legislative, precum și proiectele de
ordonanțe și de hotărâri cu caracter
normativ ale Guvernului se supun în
mod obligatoriu avizării Consiliului

173

Nr. Procedura Instituția Rolul UPP Sancțiuni Cine Legea care

crt. responsabilă de din cadrul monitorizează reglementează

implementarea instituției aplicarea procedura

procedurii inițiatoare procedurii (articol, alineat)

Legislativ.

Proiectele de acte normative se
transmit Ministerului Justiției în
original, împreună cu o copie și numai
după obținerea avizelor autorităților
publice interesate. Ministerul Justiției
avizează proiectele de acte normative
exclusiv din punct de vedere al

legalității, încheind succesiunea

operațiunilor din etapa de avizare.

16 Adoptarea actelor normative Instituția inițiatoare Nici un rol Plângere în Instituția Legea nr.

contencios inițiatoare 24/2000

Proiectele de acte normative se supun administrativ

spre adoptare însoțite de o expunere
de motive, o nota de fundamentare sau
un referat de aprobare, precum și de
un studiu de impact, după caz.
Publicarea în Monitorul Oficial al
României

17 Monitorizarea politicii publice. UPP de la nivelul Elaborează Nu există sancțiuni Neprecizat. HG 775/2005,

administrației rapoarte Instituția Art. 17-21

Se realizează în timpul implementării publice centrale. periodice de inițiatoare

politicii publice, urmărindu-se monitorizare

stabilirea gradului de realizare a Activitățile de

obiectivelor politicii publice. monitorizare și

evaluare pot fi

subcontractate și

altor organizații din

mediul privat,

neguvernamental,

din mediul

174

Nr. Procedura Instituția Rolul UPP Sancțiuni Cine Legea care

crt. responsabilă de din cadrul monitorizează reglementează

implementarea instituției aplicarea procedura

procedurii inițiatoare procedurii (articol, alineat)

academic și de

învățământ

superior.

18 Evaluarea politicii publice UPP de la nivelul Elaborează Nu există sancțiuni Neprecizat. HG 775/2005,

administrației rapoarte Instituția Art. 22

Activitatea de evaluare se realizează publice centrale. periodice de inițiatoare

periodic, la termenele precizate în evaluare

propunerea de politici publice, și se Activitățile de

finalizează prin elaborarea unui raport monitorizare și

evaluare pot fi

subcontractate și

altor organizații din

mediul privat,

neguvernamental,

din mediul

academic și de
învățământ

superior.

175

Bibliografie

Ackroyd Stephen, Kirckpatrick Ian și Walker Richard M. (2007), “Public management reform
in UK and its consequences for professional organization: a comparative analysis”, în
Public Administration, vol. 85, no. 1, 9-26;

Agh Attila (1993), „The „comparative revolution and the transition in central and southern
Europe”, în Journal of Theoretical Politics, 5(2), 231-252;

Alt și Alesina (2005), „Economia politică: o perspectivă de ansamblu”, în Manual de Știință
Politică, edit. Goodin Robert E. Și Klingemann Hans-Dieter, Polirom;

Andrews Mathews (2006), „Beyond „best practice” and „basic first” in adopting performance
budgeting reform”, în Public Administration Review, 66, 5, p.147-161;

Arnold R. Douglass (1987), „Political control of administrative officials”, în Journal of Law,
Economics and Organization, vol. 3, no. 2, pp. 279-286;

Aspinwall Mark D. Și Schneider Gerald (2000), „Same menu, separate tables: The

institutional turn in political science and the study of european integration” în European

Journal of Political Research, 38:1-36;

Balla Steven J. (1998), „Adminsitrative procedures and political control of the bureaucracy”,
în American Political Science Review, vol. 92, no.3, 663-673;

Barzelay Michael și Fuchtener Natasha (2003), „Explaining public management change.
Germany în comparative perspective”, în Journal of Comparative Policy Analysis:
Research and Practice, Kluwer Academic Publishers; 5; 7-27;

Bergman Michael și Lane J.E (1990), „Public policy in a principal agent perspective”, în
Journal of Theoretical Politics, 2, 339;

Berevoiescu I. și Stănculescu M. (2003), Sărac, lipit, caut altă viață! Fenomenul sărăciei
extreme și zonelor sărace în România, Ed.Nemira;

Benoit Kenneth și Schimann John W. (2001), „Institutional choice in new democracies –
bargaining power over Hungary’s 1989 electoral law”, în Journal of Theoretical Politics,
13 (2); 153-182;

Blanckart Charles B. și Koester Gerrit B. (2006), „Political Economics vs. Public Choice –
two views of political economy in competition”, în International Review for Social
Sciences, vol. 59, no. 2;

Bondar Florin (2007), „Reforma formulării politicilor publice între schimbarea premiselor și
schimbarea presupozițiilor”, în Politici Publice și Administrație Publică, edit. Bondar
Florin, ed. Polirom;

176

Bondar Florin (2007), „Formulation of Public Policy: From line management to strategic
function”, în Post Comunist Public Administration – Restoring Professionalism and

Accountability, edit. Coombes David și Laszlo Vass, NISPAcee;

Boyer William (1960), „Policy making by governmental agencies”, în Midwest Journal of
Political Science, vol.4; no.3; 267 – 288;

Börzel Tanja A. (1999), „Towards convergence in Europe? Institutional adaptation to

europenization in Germany and Spain”, în Journal of Common Markets Studies, vol. 37,

no. 4, 573-96;

Bøhren Øyvind (1998), „The agent’s ethics in the principal agent model”, în Journal of
Business Ethics, 17: 745-755;

Buchanan, James M. (1977), The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan,
Blacksburg, Virginia;

Buchanan, James M. (1977), „The samaritan’s dilemma” în James Buchanan edit., Freedom
in constitutional contract, College Station, Texas University Press;

Buchanan James M. și Tullock Gordon (1962), The Calculus of Consent, University of
Michigan Press;

Bulmer Simon J. și Radaelli Claudio M. (2004), „The europeanisation of national policy?”, în
Queen’s papers on Europeanisation, no.1;

Bundred, Steve (2006), „The Future of regulation in the public sector”, în Public Money and
Management;

Cace I. și Vlădescu C. (2003), Starea de sănătate a populației roma din România și accesul la
serviciile de sănătate, Ed.Expert;

Chan H.S., Rosenbloom D.H. (1994), „Legal control of public administration – a principal
agent perspective”, International Review of Administrative Sciences, vol.60, 559-574;
Coase Ronald H.(2005), „The institutional strucuture of production”, în Handbook of New
Institutional Economics, edit. Menard Claude și Shirley Mary M., Springer;
Coase Ronald H. (1960), „The problem of social cost”, în The Journal of Law and Economics
3:1-44;

Coats Jennifer (2002), „Aplication of principal agent models to government contracting and
accountability decision making”, în Internation Journal of Public Administration, 25 (4),
441-461;

Crafts Nicholas (2006), „Regulation and productivity performance” în Oxford Review of
Economic Policy, vol. 22; No. 2;

Diamond, Jack (2005), „From Program to performance budgeting: the challenge for emerging

177

market economies”, în International Monetary Found working paper;

Dodds Annelise (2006), „Core executive approach to regulation: from better regulation to
risk-tolerant deregulation”, în Social Policy & Administration, vol. 40, no.5, p. 526-542;
Doleys T. J. (2000), „Member states and the European Commision: theoretical insights from

the new economics of organization”, în Journal of European Public Policy, 7:4, 532-53;
Downs Anthony (1967), Inside bureacuracy, Little Brown & Co., Boston;
Dowding Keith (1994), „The compatibility of behaviorism, rational choice and new

institutionalism”, în Journal of Theoretical Politics, 6(1): 105-117;

Dunn William și Miller Y. David (2007), „A critical theory of New Public Management”, în
Post Comunist Public Administration – Restoring Professionalism and Accountability,
edit. Coombes David și Laszlo Vass, NISPAcee;

Dunsire Andrew (1999), „Then and now: public administration 1953-1999”, în Political
Studies, XLVII, 360-378;

Earnhart D. (2000), „Optimal mix of penalties in a principal agent model under different
institutional arrangements”, în The Review of Economics and Statistics, 82(4):634-645;
Eggertsson Thrainn (1999), Economia neoinstituțională (comportament și instituții), Ed.
CEU;

Epstein David și O‘Halloran Sharyn (1999), „Asymmetric information, delegation and the
structure of policy making”, în Journal af Theoretical Politics, 11 (1); 37-56;
Fiorina Moris (1995), „Rational choice and the (new?) institutionalism”, în Polity, vol. 28,
no.1, pp.107-114;

Garrett G., Kelemen R. D. și Schultz H. (1998), „The European Court of Justice, national
governments and legal integration in the European Union”, în International Organization,
52 (1): 149-76;

Gilardi, F. (2001), „Principal agent models go to Europe: Independent regulatory agencies as
ultimate steps of delegation”, articol prezentat la conferința ECPR, Canteburry (Marea
Britanie), Panel 11-8;

Gilmour John B. și Lewis E. David (2006), „Does performance budgeting work? An

examination of the office of management of budget’s PART scores”, în Public Administration Review, 66, 5, 742;

Goetz, Klaus H. (2001), „Making sense of post comunist central administration:

modernization, europenization or latinization”, în Journal of European Public Policy

8:6; 1032 – 1051;

178

Goetz Klaus H., Marcetts, Helen Z. (1999), The solitary center: The core executive in Central
and Eastern Europe, în Governance: An International Journal of Policy and
Administration, (pp. 425-453), Blackwell Publishers;

Grabbe Heather (2003), „The implications of EU enlargement”, în Developments in Central
and Eastern European Politics 3, edit. White Stephen, Lewis Paul și Jody Batt,

Palgrave;

Grabbe Heather (1999), „A parnership for accession? The implications of EU conditionality
for the central and east european applicants”, Robert Schumann Centre working paper;
Grabbe Heather (2001), „How does europeanisation affect CEE governance? Conditionality,

diffusion and diversity”, în Journal of European Public Policy, vol. 8, issue 4, pp. 1013-
1031;

Greve Carsten (2006), „Public management reform in Denmark”, în Public Management
Review, vol. 8, issue 1; 161-169;

Halachmi, Arie (2005), „Performance measurement: test the water before you dive in”, în
International review of administrative sciences, vol. 71, (2):255-266;

Hall Peter A și Taylor Rosemary C.R., „Political science and the three institutionalisms”, în
Political Studies, XLIV, 936-957;

Hofmann, Christian (2003), „Using different budgeting procedures to coordinate

principal/agent relationships”, în Schmalenbach Business Review, vol.55, pp.22-45;

Holmstrom, B. (1979), „Moral hazard and observability”, în Bell Journal of Economics,

10:74-91;

Ham Christopher și Hill Michael (1998), The Policy Process in the Modern Capitalist State,
ed. Harvester Wheatsheaf;

Hammond Thomas H. (1996), „Formal theory and the institutions of governance”, în
Governance: An International Journal of Policy and Administration, vol 9, no. 2, 107-
185;

Hammond Thomas H., Knott Jack H. (1996), „Who controls the bureacracy? Presidential
power, congressional dominance, lagal constraints and bureacratic autonomy in a model
of multiinstitutional policy making”, în Journal of Law, Economics and Organization,
vol. 12, no. 1, pp. 119-166;

Hayword Jack și Wright Vincent (2002), Governing from the Centre: Core Executive
Coordination in France, Oxford University Press;

179

Heckathorne Douglas și Steven M. Maser (1987), „Bargaining and the source of transaction
costs: the case of governmental regulation”, în Journal of Law, Economics and
Organization, vol.3, no.1, 69-98;

Hepburn Cameron (2006), „Regulation by prices, quantities or both: a review on instruemnt
choice” în Oxford Review of Economic Policy, vol. 22; No. 2;

Hernes, Tor (2005), „Four ideal-type of organizational responses to New Public Management
reforms and some consequences”, în International Review of Administrative Sciences;
Vol. 71(1):5-17;

Hesse Jenes (1993), „From transformation to modernization: adminsitrative change in central
and eastern Europe”, în Pubic Administration, 71 (1-2), 219-257;

Hix Simon (2005), The Political System of the European Union, Palgrave MacMillan;

Hix Simon (2007), „Euroscepticism as anticentralization – a rational choice institutionalist
perspective”, în European Union Politics, vol. 8(1): 131-150;

Hodgson Patricia (2006), „The rise and rise of regulatory state”, în Political Quarterly, vol.
77, no. 2;

Hofmann, Christian (2003), „Using different budgeting procedures to coordinate principal
/agent relationships”, în Schmalenbach Business Review, vol.55, pp.22-45;
Hoffman S. (1966), „Obstinate or obsolete? The fate of the nation state and the case of
Western Europe”, în Daedalus, 95/3: 862-915;

Hood Christopher, James Oliver, Jones George, Scott Colin și Travers, Tony (1998),

„Regulation inside government: where new public management meets the audit explosion”, în Public Money & Management;

Hood Christopher (2006), „Gaming in target world: the target approach to managing british
public service”, în Public Administration Review, 66, 4, p.515;

Howell Kerry E. (2004), „Developing conceptualization of europenization: synthesising

methodological approaches”, în Queen’s Papers on Europenization, no. 3; Hughes Owen E. (1998), Public Management and Organization, Springer; Hardin Garrett, “The Tragedy of the Commons”, în

Jablonsky Andrezej W. (1996), „The Europeanisation of Public Administration în Central
Europe – The case of Poland în comparative perspective”, raport realizat pentru NATO
Research Fellowships Programme;

Jacobs Scott (2006), Current Trends in Regulatory Impact Analysis: The challenges of
mainstreaming RIA into Policy Making, Jacobs and Associates;

Jensen M. și Meckling W. (1976), „Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs

180

and ownership structure”, în Journal of Financial Economics, 3: 305 – 306; John Peter (1998), Analysing public policy, London, Pinter;

Juchtenfuchs, Markus (2001), „The governance approach to european integration, Journal of
Common Market Studies, vol. 39, nr.2, p 245-64;

Kane John, Patapan Haig (2006), „In search of Prudence: The hidden problem of managerial
reform”, Public Administration Reform Review; 66, 5; ABI/INFORM Global pg 771;
Kassim Hussein, Menon A. (2003), „The principal agent approach and the study of the
European Union: promise unfulfield?”, în Journal of European Public Policy 10:1, 121-
139;

Kassim Hussein, Peters B. Guy și Wright Vincent (2006), The National Co-ordination of EU
Policy, Oxford University Press;

Katz Michael L. (1991), „Game playing agents: unobservable contracts as precommitments”,
The RAND Journal of Economics, vol.2, nr. 3, pp.307-328;

Kornai Janos (1986), „The Hungarian Reform Process: Vision, Hopes and Reality”, în
Journal of Economic Literature, vol. XXIV, 1687 -1737;

Kickert, J. M. Walter (2005), „Distinctiveness in the study of public management in Europe –
A historical-institutional analysis of France, Germany and Italy”, Public Management
Review Vol 7 Issue 4: 537-563,;

Knill Cristoph (1998), „European policies: The impact on national administrative tradition”,
Journal of Public Policy 18, no. 1: pp 1-28;

Knill Cristoph și Lehmkhul Dirk (2002), „The national impact of European Union regulatory
policy: Three europenization mechanism” în European Journal of Political Research,
41:255-280;

Knill Chistoph și Lenshow Andrea (2001), „Seek and ye shall find: linking different

perspective in institutional change”, în Comparative Political Studies, vol. 34, no. 2, 187-

215;

Knill Cristoph și Lenschow Andrea (2005), „Compliance, competition and comunication:
diffrent approaches of european governance and their impact on national institutions” în
Journal of Common Market Studies, volume 43, no. 3, pp. 583-606;

Knill Cristoph, „Costs, commitments and compliance: the impact of EU democratic

conditionality”, în Journal of Common Market Studies, volume 45, no. 2, pp. 483-506;
Knott Jack H. Și Miller Gary (2006), „Social welfare, corruption and credibility. Public
management’s role in economic development”, în Public management review, vol. 8,
issue 2, 227-251;

181

Lane, J.E. (2005), Public administration and public management – a principal agent

perspective, Routledge New York;

Lane J.E. (1994), „Will public management drive out public administration?, în Asian Journal
of Public Administration, vol.16; 139-151;

Leruth Luc și Paul Elisabeth (2006), „A principal agent theory approach to public expenditure
management systems in developing countries”, International Monetary Found working
paper;

Lijphart Arend (2006), Modele ale Democrației, Ed. Polirom;

Lourdes Tores (2004), „Trajectories in public administration reforms in european continental
countries”, în Australian Journal of Public Administration, 63(3): 99 -112;
Macaulay Michael, Lawton Alan (2006), From virtue to competence: Changing the principles
of Public service, Public administration review; 66, 5; pg 702;

Majone Giandomenico (1979), „Process and outcome in regulatory decision making”, în
American Behavioral Scientist, 22, 561;

Majcherkiewicz Tatiana, Gadowska Kaja (2005), Political Clientelism in Public

Administration, A case study of insitutional changes in the post comunist state of Poland,
lucrare prezentată la a 13-a conferința anuală a NISPACee „Democratic governance for
the 21-th century. Challanges and Responses in CEE countries” Moscova, 19-21 mai
2005;

Malyshev Nick (2006), „Regulatory policy: OECD experience and evidence” în Oxford
Review of Economic Policy, vol. 22; No. 2;

Maranto, Robert (2005), „Beyond <A government of strangers>. How career executives and
political appointees can turn conflict to cooperation”, Lexington books, Rowman and
Littlefield;

March James G. Și Olsen Johan P. (1975), „The uncertainty of the post: organizational
learning under ambiguity”, în European Journal of Political Research, 3; 147-171;
March James G. Și Olsen Johan P. (1996), „Institutional perspectives on political

institutions”, în Governance: An International Journal of Policy and Administration, vol. 9, no.3, pp. 247-264;

Marleen Bran, Pelgrims Cristoph, Hoet Dieter (2006), Comparative observation on tensions
between professional policy advice and political control in the Low Countries,
International Review of International Adminsitrative sciences, vol (1):57-71 Sage

Publications.

182

Marty Frederic, Trosa Sylvie, Voisin Arnaud (2006), The move to accrual based accounting:
the challenges facing central governments, International Review of Administrative
Sciences, Vol. 72(2):203-221, Sage Publications, London;

Mărginean I. (2003), Analiza comparativă a finanțării politicilor sociale România – Țări în tranziție
– Țările UE, CASPIS;

McCubbins Matthew și Schwartz Thomas (1984) „Congressional Oversight Overlooked:
Police Patrols versus Fire Alarms”, în American Journal of Political Science, 28/2; 165-
179;

McCubbins Matthew (2005), „Legislative process and the Miroring principle”, în Handbook
of New Institutional Economics, edit. Menard Claude și Shirley Mary M., Springer;
McKinney Jerome și Howard Lawrence C. (1998), Public Administration – Balancing Power
and Accountability, Praeger;

Miller Gary (2005), “Solutions to principal agent problems in firms”, în Handbook of New
Institutional Economics, edit. Menard Claude și Shirley Mary M., Springer;
Menard Claude (2005), „A new institutional approach to organizations”, în Handbook of New
Institutional Economics, edit. Menard Claude și Shirley Mary M., Springer;
Miroiu Adrian (2001), Introducere în analiza politicilor publice, Ed. Punct, Bucuresti;
Miroiu Adrian, Rădoi Mireille, Zulean Marian (2002), Politici publice, București,. Ed.

Politeia-SNSPA;

Miroiu Adrian (2007), Fundamentele Politicii, vol. 1 și 2 Ed. Polirom;

Miroiu M., Pasti V. și Codiță C. (1997), Romania – starea de fapt, edit. Polirom;

Moe T.M. (1990), „Political institutions: the neglected side of the story”, în Journal of Law,
Economics and Organization, vol.6, 213-253;

Moe T. M. (1984), „The new economics of organization” în American Journal of Political
Sciences 28:739-77;

Moe T.M. (2005), „Political control and the power of the agent”, în Journal of Law,
Economics and Organization, vol 22, no.1;

Miller Gary J. și Whitford Andrew B. (2002), „Trust and incentives in principal agent
negociations: the insurrance incentive trade-off”, în Journal of Theoretical Politics,
14 (2): 231-267;

Mueller Dennis (2003), Public Choice III, West Nyack, Cambridge University Press;

Mullard Maurice (2006), „Does Politics make a diffrence: Thatcher, Blair and the politics of
public expenditure”, în Public Management Review, vol. 8, issue 3, 463-482;

183

Mungiu Pippidi Alina și Ioniță Sorin coord. (2004), Politici publice: teorie și practică; Ed.
Polirom;

North Douglass (2005), „Institutions and the performance of economics over time”, în
Handbook of New Institutional Economics, edit. Menard Claude și Shirley Mary M.,
Springer;

North Douglas (1990), „A transaction cost theory of politics”, în Journal of Theoretical
Politics; 2; 355;

North Douglas (2003), Instituții, Schimbare Instituțională și Performanță Economică, Ed.
Știința, Chișinău;

North Douglas (1998), „Understanding economic change”, în Transforming Post Comunist
political economies, edit. Nelson Joan M., Charles Tilly și Walker Lee, Task Force on
Economies in Transition, Commission on Behavioral and Social Sciences and
Education, National Research Council, New York;

Niskanen William (1994), Bureaucracy and public economics, Edward Elgar Publishing;

Olsen Johan P. (1997), „Institutional design in democratic countries”, în The Journal of
Political Philosophy, vol. 5, no. 3, 203-229;

Olsen Johan P. (1991), „Modernization programs in perspective: institutional analiysis of
organizational change”, în Governance: An International Journal of Policy and
Administration, vol 4, no. 2, 125-149;

Olsen Johan P. (2002), „Reforming european institutions of governance”, în Journal of
Common Markets Studies, vol. 40, no. 4, 581-602;

Olsen Johan P. (2002), „The many faces of europenization”, în Journal of Common Markets
Studies, vol. 40, no. 3, 921-952;

Osborne David și Gaebler Ted (1993), Reinventing Government – how the entrepreneurial
spirit is transforming public sector, A Plume Book;

Ostrom Vincent (1989), The Intelectual Crisis in American Public Administration, University
of Alabama Press;

Ostrom Elinor (2007), Guvernarea Bunurilor Comune – evoluția insituțiilor pentru acțiunea
colectivă, Polirom;

Papadimitriou Dimitris și Phinnemore David (2004), „Europenization, conditionality and
domestic change: twinning exercise and administrative reform in Romania”, în Journal
of Common Market Studies, volume 42, no. 3, pp. 619-39;

Pasti Vladimir (2006), Noul Capitalism Românesc, ed. Polirom;

184

Peters, B. Guy (1998), Managing horizontal government. The politics of coordination,

Canadian Center for Management Development, Research paper 21.

Peters, B. Guy (1996), Policy capacity of government, Canadian Center for Management
Development, Research paper 18;

Pop Luana Miruna (2003), Imagini instituționale ale tranziției, Ed. Polirom;

Pollitt Christopher, Bouckaert, Gert (2000), Reforma Managementului Public, Ed. Epigraf,
Chișinău;

Pollack A. Mark (2001), „International relations theory and european integration”, în Journal
of Common Market Studies, vol. 39, nr. 2, p. 221-44;

Pollack A. Mark (1997), „Delegation, agency and agenda setting in the European

Community”, în International Organization, 51, 1, p. 99-134;

Pollack A. Mark (1996), „The new institutionalism and EC Governance: the promise and
limits of institutional analysis”, în Governance: An International Journal of Policy and
Administration, vol. 9, nr. 4, p 429-458;

Pollack, M.A., (1997), „Delegation, agency and agenda setting in the European Community”,
International Organization 51 (1):99-134;

Przeworski Adam (1998), „The State in a Market Economy”, în Transforming post-

communist political economies, edit. Nelson Joan M., Charles Tilly și Walker Lee, Task Force on Economies in Transition, Commission on Behavioral and Social Sciences and Education, National Research Council, New York;

Radaelli, Claudio M. (2004), How context matters: regulation quality in the European Union,
lucrare prezentată la Conferința PSA, Lincoln, 5-8 aprilie 2004;

Radaelli Claudio M. (2007), „Whither better regulation for the Lisbon agenda”, în Journal of
European Public Policy, 14:2; 190-207;

Rice, Eric M. (1992), „Public administration in post socialist eastern Europe”, în Public
administration review, 52,2; pg.116;

Riker William (1980), Implications from the disequilibrium of majority rule for the study of
institutions”, în The American Political Science Review, vol. 74, no. 2, 432-446;
Rhodes R.S.W. (2006), „Administrare și administrația publică”, în Dezbateri asupra

administrării – autoritate, dirijare și democrație, edit Pierre Jon, ed. Știința;

Rockman Bert A. (2001), „Theory and inference in the study of bureaucracy: micro and
neoinstitutionalist foundations of choice”, în Journal of Public Administration Research
& Theory, 11,1; ABI/INFORM Global, p. 3;

Roller Edeltraud, The Performance of Democracies Political Institutions and Public Policy

185

2005;

Rose Richard (1990), „Inheritance before choice in public policy”, Journal of Theoretical
Politics; 2; 263;

Rose Richard (1992), „Escaping from absolute dissatisfaction a trial and error model of
change in Eastern and Southern Europe, în Journal of Theoretical Politics, 4(4): 371-392;
Rosenbloom David H. (2007), „Reinventing administrative prescription – the case for

democratic constitutional impact statements and scorecards”, Public Administration Review;

Rothstein Bo (2005), „Instituțiile politice: o perspectivă de ansamblu”, în Manual de Știință
Politică, edit. Goodin Robert E. Și Klingemann Hans-Dieter, ed. Polirom;
Terpe Horia (2007), „Politicile publice și antreprenoriatul politic”, în Politici Publice și
Administrație Publică, edit. Bondar Florin, ed. Polirom;

Tommasi Mariano și Weinschelbaumm (2000), Centralization vs decentralization: a

principal agent analysis, Universidad de San Andres;

Tullock Gordon (1965), The politics of bureaucracy, Public Affairs Press, Washington D.C.; Shapiro David L. (1973), „Can public investement have a positive rate of return?”, în The
Journal of Political Economy, vol. 81, no.2, part. 1, pp. 401-413;

Scharpf Fritz W. (2006), „The joint-decision trap revisited”, în Journal of Common Market
Studies, vol. 44, no. 4, pp.845-64;

Scharpf Fritz W. (1989), „Decision rules, decision styles and policy choices”, Journal of
Theoretical Politics; 1; 149;

Schepsle Kenneth (2001), „A comment on institutional choice”, în Journal of Theoretical
Politics, 13; 321;

Schepsle Kenneth (1989), „Studying institutions: some lessons from the rational choice
perspective”, Journal of Theoretical Politics; 1; 131;

Schepsle Kenneth (1986), „Institutional equilibrium and equilibrium institutions”, în Political
Science: the science of politics, H. Weisenberg, New York, Agathon Press;
Schick, Allen (1998), Why most developing countries should not try New Zealand reforms,
The World Bank Research Observer, vol.13, no.1, pp.123-31;

Schimmelfennig Frank, Engert Stefan și Knobel Heiko (2003), „Cost, commitment and
compliance: the impact of EU democratic conditionality on Latvia, Slovakia and Turkey”,
în Journal of Common Market Studies, volume 41, no. 3, pp. 495-518;

Schimmelfennig Frank (2007), “European regional organization, political conditionality and
democratic transformation in Eastern Europe”, East European Politics and Societies, 21;

186

126;

Shirley Mary M. (2005), “Institutions and development”, în Handbook of New Institutional
Economics, edit. Menard Claude și Shirley Mary M., Springer;

Schlager Edella și William Blomquist (1996), „A comparison of the three emerging theories
of the policy process”, în Political Research Quarterly; 49; 651;

Scott C. James (2007), În numele statului – modele esuate de imbunătățire a condiției umane,
Ed. Polirom;

Scott Richard W. (2001), Instituții și Organizații, ed. Polirom;

Shipan Charles R. (2000), „The legislative design of judicial review: a formal analisys”, în
Journal of Theoretical Politics; 12; 269;

Simon Herbert.A. (2004), Comportamentul administrativ, Ed. Știința, Chișinău;

Spicker, Paul (2005), Targeting, residual welfare and related concepts: modes of operation in
public policy, Public administration vol 83, no.2, (345-365), Blackwell publishing Oxford
UK;

Spiller T. Pablo și Tommasi Mariano (2005), „The institutions of regulation: an aplication to
public utilities”, în Handbook of New Institutional Economics, edit. Menard Claude și
Shirley Mary M, Springer;

Spiller T. Pablo și Tommasi Mariano (2003), „The Institutional Foundations of Public Policy:
A Transactions Approach with Application to Argentina”, în Journal of Law, Economics
and Organization, vol.19, no. 2, pp. 281-306;

Tesliuc Cornelia Mihaela, Pop Lucian, Tesliuc Emil (2001), Sărăcia și sistemul de protecție
socială, Ed. Polirom;

Toboso Fernando (2005), „Institutional individualism and institutional change: the search for
a middle way mode of explanation”, în Cambridge Journal of Economics, vol. 25, no.6,

p.765-783;

Tommasi Maria L., Raiser Martin și Weeks Melvyn (2007), „Home grown or imported?
Initial conditions, external anchors and the determinants of institutional reform in the
transition economies”, în The Economic Journal, 117, 858-881;

Torres Lourdes, Pina Vincente (2004), Reshaping public administration: The spanish

experience compared to U.K., Public Administration Vol. 82, no. 2, (445-464);

Tullock Gordon (1965), The Politics of Bureaucracy, Public Affairs Press, Washington D.C.; Verheijen Tony, Dobrolyubova Yelena (2006), Performance management in the Baltic States
and Russia, what are the chances of success?, articol pregătit pentru confierința „A
performing public sector”, Leuven, Belgium 1-3, iunie 2006;

187

Vibert, Frank (2006), „The limits of regulatory reform in the EU”, în Institute of Economic
Affairs, Blackwell Publishing, Oxford;

Vlăsceanu Lazăr (2001), Politică și Dezvoltare. România încotro?, ed. Trei;

Vlăsceanu și Mărginean (2003), Școala la răscruce – vol. I și II, Ed.Polirom;

Wallace Helen și Wallace William (2004), Procesul politic în Uniunea Europeană, Ed. Arc; Wallace Hellen, Wallace William și Pollack A. Mark (2005), Elaborarea politicilor în
Uniunea Europeană, Institutul European din România;

Weber Max (1947), The Theory of Social and Economic Organization, New York;

Weber Max 1968, Economy and Society, ed. G. Roth and C. Wittich, New York;

Weingast Berry (2005), „Instituțiile politice: perspectiva alegerilor raționale”, în Manual de
Știință Politică, edit. Goodin Robert E. Și Klingemann Hans-Dieter, Polirom;
Weingast Berry (2005), „The performance and stability of federalism: an institutional

perspective”, în Handbook of New Institutional Economics, edit. Menard Claude și Shirley Mary M., Springer;

Willoughby Katherine G. Și Melkers Julia E. (2000), „Implementing PBB: conflicting views
of success”, în Public Budgeting & Finance;

Williamson Oliver (2000), „The new institutional economics. Taking stock, looking ahead”,
în Journal of Economic Literature, vol XXXVIII, p.595-613;

Williamson Oliver E. (2005), „Transaction costs economics” în Handbook of New

Institutional Economics, edit. Menard Claude și Shirley Mary M., Springer.

Rapoarte

Administrative Capacity in the New Member States: The Limits of Innovation?, Report
Number: 36930-GLB EU-8, Banca Mondială, septembrie 2006;

Administrative capacity in the EU 8, Slovakia country report, background paper, Banca
Mondială, septembrie 2006;

EU-8 Public Administration Reform and Capacity in the EU-8, Poland, background Paper,
Banca Mondială, septembrie 2006;

Raportul grupului de lucru pentru „o reglementare mai bună”, (Mandelkern Group) Comisia
Europeană, Bruxelles 2001, accesat la

www.europa.eu.int/comm/governance/areas/group5/report_en.pdf;

Rapoartele regulate de monitorizare asupra progresului România către aderarea la Uniunea
Europeană 2003, 2004, 2005, 2006.

Banca Mondială (2003), Helping Governments Keep Their Promises: Making Ministers And

188

Governments More Reliable Through Improved Policy Management, Evans Gord și Manning Nick, working paper;

CADI (2007), “Analiza de impact la nivelul administrației publice centrale” Centrul pentru
Analiză și Dezvoltare Instituțională – document de lucru, în proiectul “Improving policy
making in line ministries” finanțat prin Global Opportunities Fund;

SIGMA (2004), Co-ordination at the Centre of Government: The Functions and Organisation
of the Government Office – Comparative Analysis of OECD Countries, CEECs and
Western Balkan Countries, pregătit de Michal Ben-Gera, Paper No. 34;
SIGMA (2005), The Role of Ministries in the Policy System: Policy Development, Monitoring
and Evaluation, paper 39, pregătit de Michal Ben Gera;

OECD (2002), „Better public sector governance: the rationale for budgeting and accounting
reform in western nations”, Alex Matheson în Models of Public budgeting and Accounting
Reform in Western Nations;

OECD (2004), Guiding principles for regulatory quality and performance;

OECD (2005), Regulatory impact analysis in OECD countries. Challanges for developing
coutnries;

OECD (1994), Managementul performanțelor în administrație: măsurarea performanțelor și
managementul axat pe rezultate, no. 3;

OECD (2003), The quality of public expenditure – challanges and solutions in results focused
management in the public sector, Thorn Kristian și Mds Lyndrup, Danemarca;
OECD (2004), A comparative analysis of government offices in OECD countries;
World Bank (2007), Regular economic report;

Raport cu privire la implementarea reglementărilor cu privire la evaluarea preliminară a
impactului – ianuarie/iunie 2007; Direcția Politici Publice, Secretariatul General al

Guvernului;

Raport privind implementarea HG nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind

formularea, monitorizarea și evaluarea politicilor publice – 2006.

http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc

HMSO, (1979), Public Expenditure Plan, London, HMSO;

Acte normative

Constituția României

Hotărârea de Guvern nr. 750/2005 privind adoptarea Regulamentului privind formularea,
monitorizarea și implementarea politicilor publice la nivel central;

189

Hotărârea de Guvern 775/2005 privind adoptarea procedurilor pentru elaborarea,

monitorizarea și evaluarea politicilor publice la nivel central;

Hotărârea de Guvern 850/2006 pentru adoptarea Strategiei privind îmbunătățirea procesului
de formulare a politicilor publice la nivel central;

Hotărârea de Guvern 402/2006 pentru organizarea și funcționarea Secretariatului General al
Guvernului;

Hotărârea de Guvern 1361/2006 pentru stabilirea conținutului instrumentelor de prezentare și
motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului;

Hotărârea Guvernului 1807/2006 pentru aprobarea componentei de management din cadrul
metodologiei privind sistemul de planificare strategică pe termen mediu al instituțiilor
administrației publice de la nivel central;

Hotărârea de Guvern 870/2005 privind adoptarea Strategiei pentru îmbunătățirea sistemului
de elaborare, coordonare și planificare a politicilor publice la nivelul administrației
publice centrale;

Hotărârea de Guvern 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente
de politici publice a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în
vederea adoptării/aprobării.

190