Politica Bugetara In Teoria Economica

CAPITOLUL 1. POLITICA BUGETARĂ ÎN TEORIA ECONOMICĂ

Acest prim capitol are drept scop prezentarea stadiului cunoasterii in domeniu. Asadar, in prima parte a capitolului vor fi prezentate politicile de combatere a schimbarilor climatice, pornind de la cele doua directii de actiune existente pe plan mondial, si anume reducerea fenomenului schimbarilor climatice, si adaptarea la efectele provocate de acestea, urmand ca pentru fiecare dintre aceste directii sa fie prezentate masurile necesare pentru realizarea obiectivelor propuse.

In cea de-a doua parte a capitolului sunt prezentate principalele politici existente la nivel global, european si national in vederea limitarii si combaterii schimbarilor climatice. Asadar, la nivel global analiza se va axa pe Conventia-Cadru a Natiunilor Unite privind schimbarile climatice si Protocolul de la Kyoto, prezentandu-se apoi cele mai importante decizii adoptate in cadrul Conferintelor Partilor. La nivel European, sunt descrise pe larg obiectivele pe termen scurt, mediu si lung iar la nivel national, accentul a fost pus pe Strategia Nationala privind Schimbarile Climatice 2013-2020 si actualizarea acesteia pentru perioada 2016-2030.

In ultima parte a capitolului, sunt analizate directiile de dezvoltare a sectorului de producere a energiei electrice la nivel european si national. Vor fi descrise obiectivele Uniunii Europene pentru orizontul de timp 2020, 2030 si 2050 si cele stabilite prin Strategia de Securitate Energetica, iar la nivel national, va fi prezentat setul de principii ce stau la baza Strategiei energetice a României pentru perioada 2014-2035.

1.1. Delimitări conceptuale cu privire la noțiunea de politică bugetară

Evoluția situației economice mondiale din ultimii ani a reprezentat o provocare pentru fiecare stat în ceea ce privește adoptarea masurilor de politică bugetară în vederea corectării eșecurilor pieței. Prin intermediul politicilor bugetare autoritățile guvernamentale intervin asupra creșterii economice, asigurând realizarea obiectivelor de stimulare a activităților economice, de protecție socială, creșterea nivelului de trai și reducerea sărăciei. Schimbările din ultimii zece ani s-au reflectat în perfecționarea continuă a esenței și rolului politicilor bugetare. În contextul integrării României, una dintre principalele preocupări o constituie adaptarea politicilor bugetare și fiscale la noile cerințe ale UE. Procesul de integrare europeană aduce după sine atât beneficii cât și costuri deoarece acest proces presupune îndeplinirea unor condiții care au repercusiuni asupra întregii economii. Provocarea constă în a găsi acele politici economice (fiscale, bugetare, monetare), compatibile cu procesul de integrare și de a formula acele modele de politici macroeconomie care sunt determinante pentru realizarea acestui proces.

Conceptul de „politică” vine de la de la cuvântul grecesc „politeia” care se referea la administrarea cetății sau a societății. În zilele noastre înțelesurile acestui concept au evoluat foarte mult. Dacă este utilizat în limba engleză sub forma de „policy” desemnează un program de acțiune al unui grup sau al unui partid, iar dacă apare ca și „politics” se referă la toate deciziile luate de stat în diverse domenii ale vieții sociale (Clark, B,1998:3-6; și Cohen, J., 1997:2). În limba engleză „politics” (Junjan, V., 2000:3-5; Eyestone, R.,1972:1-8) semnifică politica în ansamblul ei, activitățile variate din cadrul sferei politicului, de la organizarea cetățenilor în funcție de orientarea ideologică și căutarea activă a obținerii prin mijloace legale și legitime a puterii politice în stat până la participarea mai largă la viața politică prin vot sau manifestații de protest.

Pe de altă parte „policy” (Weimer,D.,Vining A.,1999:3-6) se referă la măsuri concrete luate de structurile guvernamentale în vederea oferirii de soluții la problemele cu care se confruntă societatea. Diferențierea a fost preluată și în limba franceză (Yves M.,Thoenig J.C.,1989:4-6; Genereux J.,1997:5), prin distincția propusă tot mai des între „la politique” (cu sens de politică în ansamblu) și „politiques publiques” (cu sens de politici publice). În limba română termenul de „politică” este unul general, mai puțin precis, și care nu ajută foarte mult atunci când e vorba de chestiuni concrete.

Politica bugetară constituie expresia concretă a viziunii autorităților guvernamentale cu privire la sursele și mijloacele concrete de constituire a veniturilor publice, la alocarea pe destinații a fondurilor publice existente și, eventual, la suplimentarea resurselor colectate prin intermediul fiscalității prin apelarea la împrumuturi publice, având ca obiectiv principal contribuirea alături de celelalte politici publice la îndeplinirea rolului general al statului în viața economico-socială (Enache, E.C., 2009:5-6).

Conceptul de politică bugetară reprezintă un subiect de mare interes pentru cercetătorii în domeniu și nu numai, literatura de specialitate română și străină oferind numeroase opinii legate de definirea acestuia.

Paul Leroy Braulieu (1877) preciza că primul pas în întocmirea unei politici bugetare este întocmirea unei liste „de prevedere a veniturilor de realizat, a cheltuielilor de efectuat”. Gaston Jeze (1910) sublinia că a întocmi politica bugetară înseamnă în primul rând “a enumera, a evalua și a compara periodic, cu anticipație și pentru o perioadă de timp viitoare, cheltuielile de efectuat și veniturile de încasat” (Condor I.,1994:241 apud Gaston Jeze).

R. Muzelec (1993) definește politica bugetară ca fiind „ un act intervenționist prin acțiunea veniturilor asupra structurii economice și productiv prin cea mai mare parte a cheltuielilor.” (Muzellec, R., 1993:45-46).

După părerea unor specialiști (Wildavsky A., 2001; Rubin, Irene S.,1997) politicile bugetare reprezintă intenții orientate spre viitor care, abia după încheierea anului fiscal pot fi verificate dacă au fost puse în practică.

Alți autori (Jack Rabin, 1992:10-11; Schick A., 1990:9-10) consideră politica bugetară un reper important al reflectării gradului în care statul se implică în economie și în viața socială, al capacității economiei naționale de a contribui la constituirea resurselor financiare necesare statului, precum și, al modului în care acesta înțelege să le gestioneze.

Și în plan național există numeroase opinii cu privire la definirea conceptului de politică bugetară. Astfel, Tatiana Moșteanu (2003:26) consideră că politicile bugetare sunt definite prin trei clase:

– politica deficitului bugetar, exprimată prin controlul acestuia;

– politica fiscală, exprimată prin consolidarea reformei sistemului de impozite;

– politica cheltuielilor bugetare, exprimată prin raționalizarea opțiunilor bugetare în funcție de priorități.

În opinia autoarei politica bugetară este complementară celei fiscale, cele două reprezentând ansamblul de instrumente aflate la dispoziția statului prin care acesta implementează obiectivele de intervenție în mediul economic și social. (Moșteanu, T., coord., 2005:58).

O altă opinie interesantă este cea a profesorului Ioan Talpoș care privește politica bugetară ca principala politică cu caracter operativ și obligatoriu a statului prin care se realizează previzionarea și autorizarea bugetului (Talpoș I., 1995:79).

Alți autori consideră că politica bugetară desemnează concepția și acțiunile statului privind veniturile și cheltuielile publice, mijloacele de mobilizare a încasărilor, tipurile și dimensiunile cheltuielilor prin care se poate interveni direct în caz de instabilitate, sau pentru relansare economică (Dobrotă N., 1999:354; Boadway R. W.& David E., Wildasin, 1984; Buchanan, J.,1967).

Paul Zai consideră că politica bugetară trebuie înțeleasă de asemenea ca un instrument contabil și financiar, un act juridic și unul politic, deoarece este, în mod esențial, un act de autorizare (Parlament), precum și o transpunere financiară a viziunii politice a executivului.(Zai P., 2007:159). Autorul atribuie noțiunii de politică bugetară următoarele abordări:

un înțeles reformist prin care se presupune că cele două cuvinte, politică și buget sunt antitetice, politica fiind privită ca un intrus cu efecte negative asupra procesului de luare a deciziilor bugetare;

concepția incrementalistă vede politica bugetară ca un proces de negociere între grupuri de interese. Este considerat a fi o negociere deschisă la care fiecare grup de interese are acces și în care nu există conflicte deoarece fiecare are ceva de câștigat și nu există un unic câștigător sau un singur perdant;

cea de-a treia abordare a politicii bugetare consideră grupurile de interese actorii implicați în procesul bugetar, proces dominat de negocieri mai dure, în care doar grupurile puternice de interese care au acces la negocieri pot influența politicile în sensul dorit. În acest caz există în urma negocierilor mari câștigători (poate chiar unul singur) și mari perdanți;

procesul bugetar se poate afla la baza politicii bugetare, fiind subiect de negociere. Cei care au anumite obiective încearcă să le atingă prin modificări asupra procesului bugetar pentru atingerea obiectivelor lor. Gradul în care grupurile de interes și publicul au acces la formularea politicilor bugetare, gradul în care este respectat procesul transparenței decizionale privind deciziile bugetare reprezintă, instrumente prin care bugetele pot fi influențate într-o anumită direcție pentru atingerea obiectivelor.

altă abordare conceptuală în ceea ce privește politica bugetară este cea în care aceasta reprezintă un subiect de dezbateri asupra rolului bugetului. Astfel acesta poate reflecta o alegere publică asupra rolului său de a susține anumite politici economice.

Politica bugetară este dependentă și de comportamentul instituțiilor politice și administrative. În acest context, trebuie remarcat faptul că politica bugetară poate fi privită și ca un proces care arată unde, când și de către cine sunt alocate resursele cât mai eficient.

În concluzie, după studierea principalelor definiții apărute în literatura de specialitate, putem afirma faptul că politica bugetară ca și componentă principală a politicii financiare, este politica prin care se realizează relațiile economice în formă bănească ce iau naștere în procesul de repartiție a produsului intern brut în legătură cu înfăptuirea funcțiilor și sarcinilor statului.

1.2. Obiectivele și instrumentele politicii bugetare

1.2.1. Obiectivele politicii bugetare

Politica bugetară se circumscrie ca sferă de cuprindere politicii financiare, care la rândul ei se încadrează în sfera politicii economice. Ca și componente ale politicii bugetare amintim politica bugetară a veniturilor, politica bugetară a cheltuielilor și politica bugetară a echilibrului.

Politicile bugetare (Aronson R., Schwartz E., 1996:125-167; Stillman R., 1994:348- 366; Axellroad D., 1995:28) fac parte din politicile economice, scopul lor general fiind asemănător cu al celorlalte politici statale (sociale, educaționale, de sănătate etc.) de a duce la dezvoltarea societății și a oferi un cadru propice dezvoltării economico-sociale atât la nivel individual, cât și la nivel statal, comunitar.

Iulian Vacărel (2000:558) consideră că politicile bugetare sunt influențate de modul în care se “exprimă relațiile economice în formă bănească care se formează în procesul de repartiție a produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială și financiară”.

Merită amintită opinia profesorului Constantin Tulai, care a subliniat „rolul însemnat pe care politicile și pârghiile bugetare îl joacă în economia modernă”. Formele de mobilizare și alocare a veniturilor nu rămân indiferente față de mersul economiei, ci sunt folosite ca pârghii de orientare și influențare (Tulai C., 2007:68).

Prin intermediul politicii bugetare un segment important din produsul intern brut este inclus în planificarea la nivel macroeconomic. Influența politicilor bugetare apare atât în plan economic, cât și financiar. În plan economic, trebuie amintit rolul politicii bugetare în realizarea politicilor economice și sociale, iar în plan financiar mobilizarea și dirijarea resurselor financiare necesare îndeplinirii funcțiilor și rolului statului.

În acest context, obiectivul principal al politicii bugetare îl constituie contribuția alături de celelalte politici publice la îndeplinirea rolului general al statului în viața economico-socială.

Implementarea politicilor bugetare presupune în primul rând stabilirea unui cadru juridic adecvat. Cadrul juridic general al politicilor bugetare este stabilit prin legile elaborate (în cazul României ne referim la Legea Bugetului de Stat (nr. 486/2006), Legea Bugetului Asigurărilor Sociale de Stat, Legea 500/2002 privind finanțele publice cu modificările și completările ulterioare, Legea 273/2006 privind finanțele publice locale) care trebuie din acest punct de vedere să îndeplinească criteriile de calitate și anume fundamentarea și claritatea. În acest sens legislația bugetară din România trebuie să stabilească resursele și cheltuielile, să autorizeze folosirea veniturilor pentru obiectivele prevăzute.

1.2.2. Instrumentele politicii bugetare

Politica bugetară a unui stat se reflectă în primul rând prin “bugetul de stat care reprezintă mijlocul prin care se formează veniturile publice și se efectuează cheltuielile publice” (Magone J.,2003:8). Ca și instrumente ale politicii bugetare amintim (Stephen G., Bache I., 2001: 305- 407): deficitul și echilibrul bugetar, investițiile publice, subvenții și transferuri, salarii, impozitul direct sau indirect, accizele, taxe, însă principalul instrument al politicii bugetare este bugetul. Eugen Cosmin Enache consideră ca instrumente concrete ale politicii bugetare veniturile publice, cheltuielile publice și împrumuturile publice (Enache E.C., 2009:28).

Veniturile publice, în funcție de conținutul lor economic, se clasifică în:

– venituri curente, care la rândul lor pot fi defalcate în:

– venituri fiscale, provenite din impozitele directe (impozit pe veniturile persoanelor fizice, impozit pe profit, impozit pe dividende etc.) și impozitele indirecte (TVA, accize, taxe de timbru, taxe vamale etc.);

– venituri nefiscale, precum amenzi, penalități de întârziere, venituri din închirierea sau concesionarea bunurilor aparținând instituțiilor publice si altele;

– venituri din capital, între care regăsim: venituri din valorificarea unor bunuri ale instituțiilor publice, venituri din valorificarea unei părți a stocurilor de la rezervele materiale naționale și de mobilizare, încasări din rambursarea împrumuturilor acordate, venituri din valorificarea unor bunuri ale statului (fondul locativ de stat, vânzarea activelor la unitățile publice aflate în lichidare).

Un alt instrument al politicii bugetare îl reprezintă cheltuielile publice. Cheltuielile publice sunt utilizate pentru finanțarea diverselor activități în vederea dezvoltării unor ramuri de activitate, acordarea de subvenții, prestarea unor servicii sociale, achiziționarea de diverse bunuri și servicii necesare instituțiilor publice. Felul cum sunt dimensionate și structurate cheltuielile publice nu reprezintă doar operațiunea prin care se stabilește necesarul de resurse și posibilitățile de acoperire a acestora, ci reprezintă un element de maximă importanță al oricărei politici economice. Construcția bugetară este dependentă de prioritățile economice la nivel micro și macroeconomic, de concepția și teoria economică pe care autoritatea publică o transpune în practică. Nu este de neglijat eficiența și eficacitatea cheltuielilor publice în vederea dimensionării optime a cheltuielilor, în vederea realizării unei strategii bugetare cât mai aproape de realitate.

Cheltuielile publice pot fi clasificate după mai multe criterii:

1. Clasificarea administrativă are la baza criteriul instituțiilor prin care se efectuează cheltuielile publice: ministere , unități administrative – teritoriale , instituții publice autonome.

2. Clasificarea economica conform căreia cheltuielile publice se impart în:

–         cheltuieli curente ( de funcționare ): cheltuieli de personal , bunuri si servicii ;

–         cheltuieli de capital ( investiții ): vizează dezvoltarea instituției beneficiare

–         operațiuni financiare: împrumuturi

–         rezerve, excedent /deficit

3. Clasificarea funcțională folosește drept criteriu domeniile , ramurile , sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice: servicii publice generale, apărare , ordine publica și siguranță națională , cheltuieli social culturale , acțiuni economice , rezerve.

4. Clasificarea financiara delimitează cheltuielile publice în:

– cheltuieli definitive, care cuprind atât cheltuielile curente cat si cheltuielile de capital și sunt cuprinse in posturi distincte in bugetele publice;

– cheltuieli temporare si / sau operațiuni de trezorerie, care nu figurează în bugetele publice , ci se gestionează prin trezoreria publica, sunt evidențiate in conturi speciale de trezorerie si sunt urmate de finalizare prin plăți la scadente certe;

–  cheltuieli virtuale sau posibile, reprezintă cheltuielile pe care statul se angajează sa le efectueze in anumite condiții , ce se vor efectua pe seama rezervelor la dispoziția guvernului.

5. Clasificarea după rolul cheltuielilor publice in procesul reproducției sociale

– cheltuieli reale / negative: reprezintă un consum definitiv de produs intern brut și au un caracter neproductiv;

–  cheltuielile economice / pozitive: au un caracter productiv si reprezintă investițiile efectuate de stat prin înființarea de unități economice; reprezintă o avansare de produs intern brut.

6. Clasificarea folosita de institutiile specializate ale O.N.U. are la baza doua criterii principale: clasificarea functionala si clasificarea economica.

Clasificarea functionala O.N.U. a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru:

a) servicii publice generale (aparatul administrativ, economic si financiar; institutii de ordine publica si securitate; justitie, procuratura, notariat; alte institutii);

b) aparare (armata, cercetare stiintifica si experiente cu arme; baze militare pe teritorii straine; participarea la blocuri militare si razboaie);

c) educatie (scoli primare, generale, liceale, universitati si colegii, institute de cercetare);

d) sanatate (spitale si clinici, unitati profilactice, antiepidemice, institute de cercetari);

e) actiuni economice (unitati economice ale statului; unitati private subventionate; subventii de export; participarea la organisme internationale economice; participarea la monopoluri internationale economice; cheltuieli de cercetare în domeniul economic);

f) servicii comunale (locuinte si întretinerea lor; alte servicii comunale);

g) alte cheltuieli.

Clasificarea economica O.N.U, a cheltuielilor publice cuprinde:

a) cheltuieli care reprezinta consum definitiv de venit national;

b) dobânzi aferente datoriei publice;

c) subventii de exploatare si alte transferuri curente;

d) formarea bruta de capital (investitii brute si cresterea stocurilor materiale; achizitii de terenuri si active necorporale; transferuri de capital).

În România, începând cu anul 1991, clasificarea cheltuielilor publice se aliniaza la criteriile utilizate în cadrul O.N.U., folosindu-se:

● clasificarea functionala;

● clasificarea economica;

● clasificarea administrativa,

reglementate prin clasificatia indicatorilor privind finantele publice.

Bugetul de stat reprezintă principalul instrument financiar care cuprinde veniturile mobilizate la dispoziția statului și repartizarea acestora pe categorii de cheltuieli. El se prezintă sub forma unei balanțe economice, a unui document de sinteză, elaborat și administrat de către guvern și autorizat prin vot de către Parlament. Ținând cont de organizarea administrativ teritorială a unei țări, bugetul de stat se prezintă ca un sistem de bugete ce cuprinde: bugetele centrale, regionale, provinciale, locale. Între acestea există raporturi deosebit de complexe legate de realizarea veniturilor bugetare, a surselor lor, de finanțarea bugetelor locale de către guvernul central pe calea redistribuirii la nivelul țării. Bugetul de stat este structurat pe două mari categorii: venituri și cheltuieli (Wallace H.,Wallace W.,2000:217). Bugetul de stat este o previziune deoarece conținutul său este reprezentat prin ceea ce se anticipează în perioada respectivă, atât la venituri cât și la cheltuieli.

Împrumutul public (de stat) sub raport juridic, reprezintă înțelegerea dintre persoane fizice și/sau juridice, pe de o parte și stat, pe de altă parte, prin care prima consimte să pună la dispoziția statului o sumă de bani, sub formă de împrumut, pe o perioadă determinată, iar aceasta din urmă se angajează să o ramburseze la termenul stability și să achite dobânda și alte costuri aferente. Împrumuturile publice sunt utilizate pentru:

finanțarea proiectelor de investiții de interes național;

acoperirea golurilor de trezorerie;

acoperirea deficitului bugetar.

Împrumuturile publice pot fi angajate pe termen scurt (sub un an), pe termen mediu (între 1 și 5 ani), pe termen lung (peste 5 ani) sau fără termen(E.C. Enache, 2009:30).

1.3. Funcțiile politicii bugetare

Politicile bugetare contribuie la asigurarea premiselor privind creșterea economică, diminuarea inflației și a altor factori de dezechilibru și prin intermediul politicilor bugetare care vor avea implicații directe asupra creșterii economice, asigurând realizarea obiectivelor de stimulare a activităților economice, de protecție socială, creșterea nivelului de trai și reducerea sărăciei.

Funcțiile politicii bugetare sunt următoarele (C.I. Dimișcă, 2003:333-335):

– funcția de alocare a resurselor

– funcția de repartiție a resurselor

– funcția de stabilizare conjuncturală

A. Funcția de alocare a resurselor – definește alocarea resurselor între sectorul pieței și sectorul public și determină producția de bunuri și servicii publice.

Piața determină o alocare optimă a resurselor doar în măsura în care producătorii, comercianții și consumatorii suportă în întregime costul total al produselor pe care le fabrică, le cumpără și le consumă. Astfel statul intervine și se implică în afectarea raportului dintre resursele alocate sectorului publi și cele alocate sectorului privat.

Spre deosebire de un bun privat, care are proprietatea că fiind consumat de cineva oricine altcineva este exclus de la posibilitatea de a-l consuma, bunul public pur este un bun care are ca proprietate faptul că dacă o persoană consumă din acest bun nu diminuează consumul din acel bun pentru nici o altă persoană. Dar cum beneficiile din folosirea bunurilor publice sunt disponibile pentru toți membrii societății, iar aceștia, în calitate de consumatori, nu se oferă în mod voluntar să plătească furnizorilor pentru aceste bunuri, este nevoie de intervenția statului care finanțează aceste bunuri prin impozitele și taxele impuse indivizilor.

Problema principală cu care se confruntă statul în îndeplinirea rolului de alocare a resurselor este aceea de a determina cât de multe bunuri și servicii publice trebuie să furnizeze. Dificultatea deciziei privind cantitatea și calitatea unui bun public ce trebuie furnizat începe cu stabilirea contribuției ce trebuie să o plătească un anumit consumator. Din această cauză este nevoie de o tehnică diferită de alocare a ofertei de bunuri publice și a costurilor de acoperire a acestora.

B. Funcția de repartiție a resurselor, cunoscută și ca funcție de redistribuire, urmărește să corecteze inegalitățile rezultate în urma unei repartiții funcționale (a veniturilor primare). În urma redistribuirii, veniturile primare sunt transformate în venituri finale disponibile după prelevarea impozitelor ci cotizațiilor către stat și după efectuarea de către acesta a transferurilor de venituri. Această redistribuire poate fi asigurată și prin furnizarea de către sectorul public a bunurilor și serviciilor publice.

Problema care se pune este daca statul are rolul de a furniza în mod direct bunurile și serviciile publice sau daca, în scopul redistribuirii, trebuie să cumpere de pe piață bunuri și servicii în cantitatea și calitatea ce le-ar satisface preferințele. Trebuie subliniat faptul că redistribuirea veniturilor în societate prin intervenția statului este limitată în primul rând de posibilitățile limitate ale resurselor financiare folosite pentru redistribuire, date de masa impozabilă națională și presiunea fiscală suportabilă, și costul eficienței impus de redistribuire.

C. Funcția de stabilizare conjuncturală – vizează sprijinirea economiei private pentru a realiza atât folosirea deplină a resurselor, cât și un nivel stabil al prețurilor.

Practic, politica de stabilizare a statului urmărește să realizeze un compromis rezonabil între două obiective, adesea conflictuale: folosirea deplină a forței de muncă și o inflație moderată, prin utilizarea instrumentelor politicilor monetare și fiscale.

Începând cu anul 2007, odată cu instalarea crizei economice mondiale, politica de stabilizare a cunoscut un reviriment de mare amploare și intensitate, precum și abordări noi ale statului în intervenția sa de salvare a sistemelor financiare naționale și a celui mondial pentru a nu da ocazia ca această criză să ducă la prăbușirea economiei mondiale.

Politica de stabilizare poate să eșueze din două motive principale:

– existența unor mari dificultăți de transpunere in practică a acesteia datorită insuficienței informațiilor (acțiunile preced cunoașterea rezultatelor acestora, rezultate ce pot fi influențate de numeroși factori perturbatori);

– tendința de a încerca menținerea șomajului sub nivelul pieței conduce inevitabil la inflație accelerată.

1.4. Funcțiile politicii bugetare

În teoria economică keynesistă, cheltuielile publice au un impact mai mare asupra PIB comparativ cu transferurile sau cu nivelul taxelor, deoarece acestea din urmă nu generează o influență directă asupra producției, ci afectează mai întâi venitul disponibil și numai după aceea, într-o măsură mai mică, nivelul consumului privat. Conform acestei abordări, multiplicatorul cheltuielilor statului este supraunitar, fiind însă mai ridicat pentru țările mai puțin înclinate către import și pentru cele care au regim al cursului de schimb fix. Alte curente de gândire economică (precum cele ale anticipațiilor raționale, ciclului real de afaceri, instituționalismului economic) neagă importanța creșterii cheltuielilor publice pentru stimularea economiei, multiplicatorul fiind subunitar și scăzând în timp la zero. Conform acestora, indivizii anticipează creșterea impozitelor în viitor necesare pentru acoperirea deficitelor bugetare create de creșterea cheltuielilor publice, iar pe termen lung guvernul nu face decât să înlocuiască cheltuielile private cu cheltuielile publice, astfel încât nu va exista o modificare a nivelului de trai.

Școlile macroeconomice actuale s-au dezvoltat pe baza anumitor ipoteze specifice neoclasicilor (flexibilitatea prețurilor) și teoriei keynesiste (rigiditatea prețurilor și a salariilor). Conform primei ipoteze, politica fiscală expansionistă va avea o eficiență scăzută în relansarea economiei, deoarece outputul reacționează foarte puțin la șocurile fiscale. De asemenea, politica fiscală generează efecte atât pe termen scurt, cât și pe termen lung (conform lui Keynes) sau doar pe termen scurt, conform neokeynesiștilor.

1. Noua economie clasică (Lucas, Sargent) aduce următoarele argumente în privința impactului redus al șocurilor de natură fiscală: ƒ

modificarea cererii agregate influențează într-o foarte mică măsură nivelul producției și al veniturilor din economie; ƒ

anticipațiile agenților economici sunt raționale, aceștia nefiind afectați de “miopia” specific keynesiană; agenții economici își optimizează alegerile legate de consum într-o manieră de tip forward-looking și au anticipații raționale; ƒ

indivizii nu suferă de iluzie monetară și prin urmare numai modificările reale (prețurile relative) influențează decizia de consum; ƒ

prețurile și salariile au un grad ridicat de flexibilitate; ƒ

conform echivalenței ricardiene, creșterea cheltuielilor publice, finanțate fie prin împrumuturi, fie prin taxe, nu generează o îmbunătățire a nivelului de bunăstare, deoarece consumul și PIB-ul rămân nemodificate. Reducerile de economii publice (ca urmare a creșterii cheltuielilor statului) vor fi compensate de majorarea economisirii private, deoarece consumatorii anticipează creșteri viitoare ale fiscalității. În consecință, într-o economie dominată de o viziune ricardiană asupra economiei, multiplicatorii fiscali sunt apropiați de zero; ƒ

rata șomajului pe termen lung nu depinde decât într-o mică măsură de intervenția guvernamentală. Astfel, efectul multiplicator al politicii fiscale va fi mai mic, cu cât rata șomajului este mai aproape de NAIRU: creșterea cererii din economie determină majorarea cererii de muncă, însă scăderea șomajului va fi din ce în ce mai scăzută.

2. Sinteza neoclasică (Hicks, Samuelson) combină aspectele keynesiste pe termen scurt cu elementele neoclasice, conform cărora evoluția PIB este influențată de aspectele specifice ofertei – acumularea de capital și de forță de muncă. Conform acestei teorii, politica fiscală expansionistă va genera creșterea consumului și a PIB-ului numai pe termen scurt, contribuind la majorarea cererii interne. Totuși, pe termen mediu, constrângerile specifice ofertei agregate vor genera o reducere a PIB către nivelul anterior șocului expansionist fiscal.

3. Noua economie keynesiană (Taylor, Blanchard, Mankiw) are ipoteze asemănătoare celei ale noii economii clasice (optimizarea deciziilor forwardlooking, anticipații raționale), dar presupune și existența unor rigidități nominale și reale. Abordarea neokeynesiană sugerează că politica fiscală are un impact mai redus asupra economiei, deoarece: ƒ

consumul nu mai depinde de consumul curent, ci de venitul permanent, astfel că indivizii vor reacționa la o expansiune fiscală doar dacă aceasta generează o creștere a venitului pe termen lung; ƒ

expansiunea fiscală generează anticipații inflaționiste; dacă acestea sunt raționale deciziile guvernului vor influența foarte puțin economia pe termen scurt; ƒ

consumatorii acționează în funcție de principiile echivalenței ricardiene; ƒ

există o varietate a imperfecțiunilor în ecomie, iar oferta agregată nu va reacționa imediat la variațiile cererii, astfel că politica fiscală poate influența fluctuațiile ciclului de afaceri.

4. Teoria ciclului real de afaceri (Kydland, Prescott) Conform acesteia, ciclurile de afaceri sunt cauzate de fluctuațiile ratei de creștere a productivității totale a factorilor de producție, iar distincția dintre termenul scurt și termenul lung în analiza fluctuațiilor economice și a PIB potențial este abandonată. Politica fiscală devine eficientă doar dacă va genera o creștere sustenabilă a PIB potențial. Principalele instrumente care pot genera aceste efecte sunt în principal cheltuielile publice productive (educație, cercetare-dezvoltare, investițiile publice) și taxele aplicate capitalurilor.

Estimările realizate pe baza modelelor inspirate din teoriile enunțate anterior sunt extrem de divergente privind impactul politicii fiscale asupra consumului – principalul mecansim prin care se propagă efectul multiplicator fiscal în economie.

Conform modelelor specifice ciclului real de afaceri, o creștere a cheltuielilor publice în perioada curentă va fi finanțată prin majorarea taxelor în viitor, având astfel un impact negativ asupra averii reale prezente a indivizilor și a consumului. Pentru a neutraliza acest impact, indivizii vor crește numărul de ore lucrate, ceea ce va conduce la o majorare a investițiilor (în vederea sporirii stocului de capital) și a producției. În modelele neo-keynesiene rezultă efecte similare ale expansiunii fiscale, ca urmare a comportamentului de tip forwardlooking al indivizilor. Totuși, piața muncii reacționează diferit în cele două modele. Astfel, conform lui Pappa (2009), salariile reale cresc în modelele neokeynesiene, ca urmare a unui șoc pozitiv al consumului guvernamental, evoluția fiind opusă celei întâlnite în modelele ciclurilor reale de afaceri. Majorarea outputului mărește cererea de muncă într-o măsură mai mare decât creșterea ofertei de muncă. Totuși, există și alte modele care validează impactul pozitiv al politicii fiscale expansioniste asupra consumului: ƒ

Limnemann (2006) a aplicat un model al ciclurilor reale de afaceri în cadrul unei funcții de utilitate pentru consum și timp liber, ambele preferințe fiind substituibile. Efectul negativ al expansiunii fiscale asupra averii reale mărește numărul de ore lucrate, reduce preferința pentru timpul liber și crește utilitatea asociată consumului. Consumul, numărul de ore lucrate și producția vor crește. ƒ

Mankiw (2000), Gali și alții (2007) au inclus în cadrul unor modele neokeynesiene două tipuri de gospodării – ricardiene și nonricardiene, acestea din urmă consumând tot venitul disponibil. Prin urmare, expansiunea fiscală va genera creșterea consumului pentru nonricardieni și, în funcție de ponderea acestora, este posibilă creșterea agregată a consumului. De exemplu, conform Monteforte și Sessa (2009), proporția acestora este de 30-40% în zona euro. ƒ

Corsetti și alții (2009) au argumentat că majorarea cheltuielilor publice în prezent nu va fi finanțată în mod obligatoriu prin creșterea taxelor, ci prin scăderea cheltuielilor. În aceste condiții, inversarea cheltuielilor statului creează anticipații privind scăderea viitoare a ratei reale a dobânzii pe termen scurt (banca centrală reduce rata dobânzii în contextul unor anticipații inflaționiste mai reduse), care determină micșorarea ratelor dobânzilor pe termen lung din prezent și în consecință creșterea cererii interne (mecanismul descris este valabil în contextul rigidității prețurilor din economie). ƒ

Blinder (2004) a arătat că reducerile temporare de taxe tind să genereze creșterea consumului actual (și nu reducerea acestuia, conform echivalenței ricardiene), deoarece consumatorii acționează forwardlooking și vor dori să-și maximizeze consumul actual în detrimentul unui consum viitor (cu taxe mai mari).

Analiza impactului politicii fiscale asupra consumului trebuie să țină cont și de natura recesiunii în care se află o economie. Cu cât aceasta are o intensitate mai ridicată, cu atât stimulii fiscali nu vor genera o relansare economică imediată, din cauza prezenței a trei factori cu efecte deflaționiste: ƒ

paradoxul economisirii keynesiene – indivizii economisesc ca urmare a unei lipse colective de încredere în capacitatea de revenire a economiei, ceea ce determină scăderea automată a producției; ƒ

scăderea prețurilor activelor – agenții economici vor încearcă să își reducă datoria fiind determinați de o mișcare de neîncredere colectivă. Toți vor vinde active în același timp, ceea ce va reduce valoarea acestor active și va conduce la o deteriorare a solvabilității celorlalți și la o scădere automată a vânzărilor activelor; ƒ

scăderea creditării – băncile confruntate cu creșterea ponderii creditelor neperformante vor avea o aversiune mai mare la risc, ceea ce va genera reducerea creditării.

Totuși, există și o altă perspectivă conform căreia politică fiscală expansionistă este mai eficientă în perioadele de recesiune profundă, deoarece agenții economici privați, confruntați cu o serie de constrângeri bugetare, vor consuma într-o mai mare măsură venitul suplimentar și nu-l vor economisi. Stabilizarea fiscală a economiei este motivată mai ales de existența unei fracțiuni semnificative de gospodării care se confruntă cu constrângeri financiare și care ar face politica monetară mai puțin eficientă (argumentul utilizat pentru utilizarea politicii fiscale în timpul crizei economice). Totuși, creșterea consumului de către gospodăriile care beneficiază de relaxarea fiscală a constrângerilor bugetare poate fi neutralizată de tendința altor gospodării (necondiționate) de a reduce consumul. Prin urmare, efectul multiplicator al politicii fiscale va fi cu atât mai mare cu cât ponderea celor incapabili să economisească sau să se împrumute este mai ridicată. Tagkalakis (2008) a estimat validitatea relației anterioare pentru țările OECD între 1970-2002, în condițiile în care politica fiscală a avut un impact mai mare asupra consumului, odată cu creșterea fracțiunii gospodăriilor cu constrângeri financiare în perioadele de reducere a economiei.

Eficiența politicii fiscale nu este dependentă doar de influența recesiunii asupra comportamentului de consum/investiții al agenților economici, ci și de cuantumul/dinamica datoriei publice pentru economiile aflate în recesiune. Astfel, țările caracterizate prin deficite bugetare structurale ridicate, acumulate în perioada de expansiune economică și prin servicii mari ale datoriei publice de achitat în această perioadă, vor fi nevoite să promoveze mai degrabă măsuri fiscale restrictive, menite a crește încrederea creditorilor externi în capacitatea de a consolida sustenabil finanțele publice. În caz contrar, expansiunea fiscală la niveluri ridicate ale datoriei publice va fi percepută de către consumatori ca fiind urmată de majorarea taxelor, ceea ce va avea efecte recesioniste în economie. În consecință, va exista un impact pozitiv al politicii fiscale expansioniste asupra economiei doar în cazul unei datorii publice scăzute.

Bertola și Drazen (1993) au estimat că politica fiscală expansionistă generează și o creștere a consumului privat în situația unei datorii publice sustenabile, iar scăderea consumului apare numai în situația în care datoria publică a atins niveluri critice. Conform lui Perotti (1999), odată cu creșterea datoriei publice, distorsiunile induse de viitoarele majorări de taxe atenuează efectele pozitive ale creșterii cheltuielilor publice asupra consumului privat. Reinhart și Rogoff (2010) au arătat că pentru economiile dezvoltate, creșterea datoriei publice peste 90% din PIB determină o reducerea a PIB cu 1%. Impactul negativ al datoriei publice asupra creșterii economice tinde să fie mai redus în economiile avansate comparativ cu cele emergente, în contextul în care acestea din urmă au o capacitate relativ mai mică de finanțare, datorită pieței de capital mai puțin dezvoltate și a dificultății accesului pe piețele internaționale.

Dacă, în abordarea tradițională, o politică fiscală restrictivă generează o scădere a economiei, totuși Giavazzi și Pagano (1990), Barry și Devereux (2003) au susținut validitatea ipotezei contracției fiscale expansioniste – reducerile credibile de cheltuieli ale statului vor asigura o consolidare fiscală sustenabilă și vor reduce anticipațiile privind o eventuală majorare a taxelor. Rata reală a dobânzii va scădea, ceea ce va stimula consumul, investițiile și producția pe termen lung. Așteptările privind reducerea credibilă a taxelor vor determina creșterea venitului permanent, ceea ce va mări nivelul consumului privat. În cazul promovării unor politici de reducere a cheltuielilor publice pentru a asigura consolidarea bugetară, agenții economici pot anticipa reduceri de taxe în viitor, iar cererea din economie va crește, atenuând impactul recesionist al contracției fiscale (Danemarca 1983-1986 și Irlanda 1987-1989).

Impactul diferit al stimulilor fiscali asupra economiilor este influențat printre altele de asimetriile existente în compartimentul de consum/economisire al agenților economici, de gradul de deschidere a economiei, de natura cursului de schimb sau de flexibilitatea acesteia. Conform modelului Mundell-Fleming, politica fiscală constituie un adevărat instrument de stabilizare a economiei numai în condițiile unui curs de schimb fix, deoarece intervenția băncii centrale anulează efectul de crowding-out asupra exportului net. Totuși, este posibil ca politica fiscală să nu genereze aprecierea monedei naționale, ca urmare a manifestării unui efect ridicat de pass through – aprecierea monedei conduce la reducerea ratei inflației și limitează efectul de crowding-out prin scăderea ratei dobânzii. Prin urmare, chiar în condițiile unei economii deschise și ale unui curs de schimb flexibil, politica fiscală expansionistă poate avea un grad mai ridicat de eficiență. De asemenea aprecierea monedei poate genera majorarea consumului și a investițiilor prin efectul asupra avuției, în contextul creșterii veniturilor exprimate în monedă străină, care determină majorarea creditelor în valută.

În general modelele structurale utilizate (de tip SVAR) au evidențiat existența unui multiplicator fiscal mai mare pe termen scurt în cazul Germaniei decât al celorlalte țări din UE, acesta situându-se între 0,9 și 1,3. Conform lui Barell și Alvaro (2003), mărimea superioară este explicată de impactul relativ mai redus al creșterii cheltuielilor interne asupra importurilor. Pe baza modelelor structurale de tip VAR, multiplicatorul cheltuielilor publice este în general subunitar, iar șocul acestora explică aproximativ 20% din variația viitoare a PIB.

O altă metodă de a identifica șocurile fiscale structurale a fost dezvoltată de Blanchard și Perottii (2002), care au realizat o partajare a politicii fiscale discreționare și a acțiunii stabilizatorilor automați. Conform acestora, PIB-ul SUA reacționează pozitiv la un șoc al cheltuielilor publice, iar multiplicatorul asociat acestora este mai redus, deoarece componentele PIB nu reacționează în același sens – consumul privat crește, iar investițiile private scad.

Studiile de tip panel au identificat adesea multiplicatori fiscali reduși și în unele cazuri chiar multiplicatori negativi, precum Hemming și alții (2002). Într-un studiu realizat de către HM Treasury (2003) pe baza modelului Quest al Comisiei Europene, mutiplicatorul cheltuielilor publice este subunitar în toate țările europene incluse în analiză – 0,3 în Marea Britanie, 0,4 în Germania și 0,5 în Italia, Franța și Spania. Nallari and Engozogo (2010) au estimat în cazul SUA un multiplicator al cheltuielilor guvernamentale de 0,39 foarte apropiat de cel pentru țările G7. În cadrul unui studiu realizat de FMI (2008) s-a estimat, pe baza unei regresii a unui panel, existența unor multiplicatori subunitari atât pentru cheltuieli, cât și pentru taxe. Conform studiului, credibilitatea politicilor macroeconomice promovate și gradul de acomodare monetară sunt critice în vederea stabilirii eficienței politicii fiscale pentru stimularea economiei. Rezultate similare s-au obținut și pentru economiile emergente (inclusiv din Asia), în cazul cărora multiplicatorii cheltuielilor publice au fost de aproximativ 0,6-0,7, dovedind un nivel semnificativ al efectului de crowding-out asupra investițiilor private.

Eficiența unei politici fiscale expansioniste și contraciclice nu depinde doar de mărimea pachetului fiscal, ci și de compoziția acestuia (tăieri de taxe versus creșterea cheltuielilor publice). În general nu se verifică ipoteza existenței unui impact superior al cheltuielilor celui al reducerii fiscalității. Din punct de vedere al impactului pe termen lung al politicii fiscale, se consideră că acesta se verifică mai ales în cazul investițiilor publice, prin efectele pozitive asupra ofertei agregate. Totuși, deși majorarea cheltuielilor publice generează pe termen scurt o creștere a producției superioară reducerii taxelor, totuși acestea contribuie pe termen lung la eliminarea distorsiunilor specifice pieței muncii sau prin stimularea acumulării capitalului.

Nijkamp și Poot (2004) au realizat o metaanaliză a 93 de studii publicate privind impactul politicii fiscale și au concluzionat că efectele pozitive ale politicii fiscale convenționale sunt limitate. Totuși, Spilimbergo și alții (2009) au estimat că se validează existența unui multiplicator al cheltuielilor publice superior reducerii fiscalității (1-1,5 în cazul țărilor de mai mari dimensiuni, 0,5-1 pentru economiile de dimensiuni medii și cel mult 0,5 pentru economiile mici și deschise). Valorile multiplicatorilor pentru taxe și transferuri sunt la aproximativ jumătate față de cele pentru cheltuieli, iar cele pentru investiții publice sunt puțin mai mari decât pentru celelalte tipuri de cheltuieli publice.

Analizând 91 de episoade de expansiune fiscală în 21 de țări OECD începând cu 1970, Alesina și Ardagna (2009) au evidențiat superioritatea programelor fiscale bazate pe tăierea taxelor, comparativ cu cele care au vizat majorarea cheltuielilor publice. Reducerea fiscalității generează o stimulare a investițiilor viitoare, în condițiile în care majorarea cheltuielilor determină reducerea investițiilor. Totuși, în perioadele de criză economică, lipsa de încredere economică îi determină pe agenții economici să își mărească înclinația marginală spre economisire, ceea ce va reduce mărimea multiplicatorilor, în special a celui fiscal.

Vegh Carlos et al. (2009) au estimat multiplicatorii fiscali pentru 20 de economii dezvoltate și 25 de economii emergente, utilizând date trimestriale din perioada 1960-2007. Cele mai importante rezultatele au fost următoarele: ƒ

Reacția outputului la creșterea cheltuielilor publice este mai redusă și mai degrabă temporară în țările în dezvoltare comparativ cu economiile dezvoltate; ƒ

Multiplicatorii fiscali sunt mai mari în cazul economiilor care au cursuri de schimb fixe și mai puțin deschise din punct de vedere economic (1,5 pe termen lung); ƒ

În cazul economiilor cu cursuri de schimb flexibile, creșterea cheltuielilor publice cu 1% din PIB determină o modificare a producției interne nesemnificativ diferită de zero, atât pe termen scurt, cât și pe termen lung; ƒ

Reacția PIB-ului la majorarea cheltuielilor este temporară în economiile caracterizate printr-o pondere ridicată a datoriei publice; ƒ

Multiplicatorii fiscali în cazul SUA sunt după 1980 mai reduși, comparativ cu perioada anterioară, atât pe termen scurt, cât și pe termen lung – 0,64, respectiv 1,19. Totuși, multiplicatorii investițiilor publice înregistrează cea mai mare valoare; ƒ

Multiplicatorul cheltuielilor publice este pe termen scurt de 0,24 pentru economiile dezvoltate și de 0,04 pentru cele emergente. Multiplicatorul cumulat al cheltuielilor guvernamentale (modificarea cumulată a PIB raportată la variația impulsului fiscal) este de 1,04 pentru primul grup de economii și de 0,79 pentru economiile din cadrul celui de-al doilea grup.

Conform OECD (2009), multiplicatorii calculați în cadrul modelelor folosite la nivel internațional înregistrează următoarele valori: ƒ

Multiplicatorii pe termen scurt ai cheltuielilor guvernamentale sunt supraunitari și exced pe cei ai veniturilor, primii nefiind influențați de efectul de prim rang al creșterii economisirii; ƒ

Dintre multiplicatorii veniturilor, cel al impozitului pe venituri este situat între 0,5 și 0,8, iar cel al celorlalte forme de impozitare este situat între 0,2 și 0,6; ƒ

Multiplicatorul impozitului pe profit este situat între 0,3 în anul șocului fiscal și de 0,5 la sfârșitul anului următor; ƒ

Multiplicatorul contribuțiilor sociale este situat între 0,4 în primul an și 0,6 la sfârșitul anului doi de la șocul fiscal.

Impactul programelor fiscale de stimulare a economiilor depinde de gradul de deschidere economică și de integrare financiară al țărilor în care se aplică. De exemplu, în economiile mici și deschise, mare parte din creșterea consumului este direcționată către importuri. Prin urmare, cu excepția cazului în care pachetele de stimulare fiscală sunt perfect coordonate la nivel internațional, țările deschise vor prefera relansarea prin creșterea investițiilor publice, care generează un impact mai mare asupra pieței interne. Pentru ca pachetele de stimulare fiscală a economiei să aibă succes ar trebui să vizeze țintirea consumului, pentru a asigura un efect multiplicator mai ridicat al politicii fiscale. În evaluarea succesului unei politici fiscale expansioniste apare și problema „încrederii agenților economici” – dacă aceștia nu au încredere în stabilitatea fiscală pe termen lung în economiile care promovează politici expansioniste în prezent, atunci vor reacționa mai puțin la stimulii fiscali actuali.

Efectele pe termen scurt ale pachetelor de stimulare fiscală a economiei sunt influențate de percepția costurilor pe termen lung ale acesteia. Astfel, cu cât o politică fiscală expansionistă este percepută mai costisitoare pe termen lung (creșterea rapidă a datoriei publice și a serviciului asociat acesteia, majorarea riscului de țară), cu atât aceasta va influența mai puțin economia pe termen scurt. Consumatorii fără constrângeri financiare vor prefera să-și acopere riscurile viitoare, iar expansiunea fiscală se va reflecta în reducerea consumului, generând un multiplicator negativ (Giavazzi, Pagano, 1990; Alesina, Perotti, 1997). Eficiența politicii fiscale expansioniste depinde și de gradul de credibilitate a măsurilor anunțate. Cu cât acestea sunt percepute ca fiind mai incoerente, cu atât orice decizie de a încerca stimularea economiei va introduce instabilitate în sistemul economic, putând genera reducerea consumului privat.

Eficiența pachetele de stimulare fiscală a fost estimată cu ajutorul unor modele macroeconomice de determinare a multiplicatorilor fiscali. De exemplu, în cazul SUA s-a utilizat modelul Romer și Bernstein, conform căruia multiplicatorul cheltuielilor publice este supraunitar atât pe termen scurt (1,05, după primul an), cât și pe termen lung (1,55 cumulat după patru ani). Totuși, există un alt model elaborat de Smets-Wouters care susține că mărimea multiplicatorului cheltuielilor publice este mai redusă pe întreaga perioadă 2009-2013, comparativ cu modelul precedent. Creșterea economică ar urma să fie mai scăzută decât mărimea pachetului fiscal de stimulare a economiei, ca urmare a unui efect permanent de contracție a consumului și investițiilor private. După patru ani de la șocul generat de pachetul fiscal, PIB-ul nu crește decât cu 40% din efortul bugetar inițial. Modelul presupune existența unor agenți economici care își formează anticipații de tip forward looking și care anticipează schimbări profunde ale instrumentelor fiscale în anii de după un șoc fiscal expansionist. Este modelul specific economiilor mai puțin flexibile, al celor care au anumite constrângeri (precum un acord cu FMI) sau al acelora caracterizate printr-o stare de neîncredere/pesimism a agenților economici privați. Cu cât economia va reacționa mai greu la șocul fiscal inițial, cu atât va crește profitabilitatea inversării politicii fiscale promovate (pentru a anula impactul accentuării deficitului bugetar).

Măsurile fiscale discreționare vizate de programele de stimulare a economiei trebuie interpretate în contextul majorării deficitului bugetar și al creșterii datoriei publice. Mare parte din creșterea deficitului este rezultatul acțiunii stabilizatorilor automați în perioadele de reducere a economiei (cu acțiune mai ales pe latura veniturilor). De exemplu, în cazul țărilor OECD deficitul bugetar s-a majorat de la 1,5% din PIB în 2007 la aproximativ 9% din PIB în 2009, iar datoria publică a atins aproximativ 100% din PIB. 75% din această creștere a deficitului a fost rezultatul stabilizatorilor automați, în contextul reducerii automate a veniturilor bugetare din cauza scăderii economiei.

Astfel, în urma majorării cheltuielilor publice cu 1% din PIB, va avea loc într-o primă fază creșterea deficitului bugetar cu același cuantum. Totuși, cu cât producția internă va reacționa mai mult la stimulul fiscal, cu atât vor crește automat încasările la buget (de exemplu, din taxe indirecte ca urmare a creșterii consumului), iar deficitul bugetar se va reduce. Astfel, în cazul unui multiplicator al cheltuielilor publice de 0,7 (în primul an), PIB-ul va crește cu 0,7 euro în urma unui impuls fiscal de un euro. Conform studiilor realizate pentru țările OECD, deficitul bugetar scade automat cu aproximativ jumătate din creșterea PIB, adică cu aproximaitv 0,35 euro. Prin urmare, s-a realizat o creștere a deficitului bugetar cu doar 0,65 euro (un euro creșterea inițială și 0,35 euro scăderea datorată creșterii PIB). Cu cât multiplicatorul fiscal va fi mai ridicat pe termen scurt, cu atât nivelul deficitului bugetar pe termen mediu va fi mai redus.

Prin urmare, cu cât va întârzia mai mult adoptarea unui stimul fiscal pentru relansarea economiei, cu atât deficitul bugetar va crește în mod automat (ca urmare a acțiunii stabilizatorilor automați), iar pachetul fiscal de intervenție trebuie să devină mai semnificativ. S-a calculat că în condițiile scăderii economice europene de aproximaiv 5% în 2008-2009, deficitul bugetar ar fi crescut automat cu 2,25%. Prin urmare, stimulul fiscal va trebui să aibă o intensitate mai mare, cu cât va fi adoptat mai târziu. Pentru a fi eficiente, măsurile fiscale trebuie să aibă un lag cât mai mic de implementare, apariție a efectelor. Conform FMI (2008), un stimul fiscal eficient trebuie să îndeplinească următoarele condiții:

să fie adoptat imediat după începutul contracției economiei, deoarece astfel se micșorează riscul ca măsurile să devină efective prea târziu (adică atunci când deficitul bugetar ar fi prea ridicat, iar contracția economiei mult mai mare); în caz contrar, în locul promovării unei politici anticiclice expansioniste se va promova o politică prociclică restrictivă. ƒ

să fie semnificative (ca pondere în PIB), mai ales în condițiile în care recesiunea nu este una normală, iar multiplicatorii fiscali au valori mai mici decât cele teoretice; ƒ

să fie sustenabile și credibile, în contextul în care trebuie realizate pachete de stimulare fiscală fără a genera majorări nesustenabile ale datoriei publice sau ale riscului de finanțare internă/externă a deficitului bugetar (care ar reduce încrederea agenților economici în evoluția economiei). Pentru stimularea dezvoltării economiei reale, statul are mai multe instrumente: în primul rând, finanțarea sau realizarea de investiții directe, pe care sectorul privat nu le-ar furniza în cantități adecvate (proiecte de infrastructură, educație primară, cheltuieli pentru sănătate); în al doilea rând, oferirea eficientă de anumite servicii publice de bază care sunt necesare pentru asigurarea condițiilor de bază pentru desfășurarea activității economice și a investițiilor pe termen lung (prin minimizarea costului aferent realizării unui anumit volum de bunuri și servicii publice); în al treilea rând, finanțarea propriilor activități astfel încât să fie minimizate distorsiunile aferente deciziilor de economisire-investiții aferente sectorului privat.

Creșterea economică implică îmbunătățirea indicatorilor de calitate a vieții prin o mai eficientă utilizare a resurselor economice și poate fi comensurată prin creșterea PIB pe locuitor sau creșterea reală a PIB. Majoritatea studiilor empirice privind impactul politicii fiscale asupra creșterii economice explică evoluția PIB per capita sau a ratei de creștere a PIB în funcție de un set de factori exogeni, în cadrul unei regresii; prin estimarea coeficienților variabilelor exogene se identifică sensul și intensitatea influenței acestora asupra procesului de creștere economică. Teoria și cercetările empirice recente demonstrează că structura cheltuielilor bugetare, conform clasificației funcționale, oferă o imagine mai elocventă a modului în care statul poate interveni pentru stimularea procesului de dezvoltare a sectorului real. În lucrarea de față ne propunem fundamentarea teoretică și testarea empirică a efectelor cheltuielilor bugetare în stimularea sau frânarea procesului de creștere economică. În partea următoare a lucrării, în cadrul secțiunii 2, prezentăm aspectele teoretice și empirice privind principalii factori de influență asupra creșterii economice, analizând în special legătura de cauzalitate dintre politicile guvernamentale privind cheltuielile bugetare și creșterea economică. În secțiunea trei, testăm econometric corelația dintre cheltuielile bugetare, exprimate ca pondere în PIB, și creșterea economică, măsurată ca rată de creștere reală a PIB sau nivelul PIB pe locuitor. În ultima secțiune a lucrării prezentăm principalele concluzii privind impactul cheltuielilor bugetare asupra creșterii economice și viitoare direcții de analiză.

Kibritcioglu, A., Dibooglu, S. (2001)1 propun analiza teoriilor de creștere economică și a studiilor empirice într-un cadru interdisciplinar, având ca argument complexitatea procesului de creștere economică care nu poate fi surprinsă într-o ecuație de regresie. Această abordare interdisciplinară implică identificarea unor interdependențe care surprind cele mai importante interacțiuni între creșterea economică, factorii de producție, caracteristicile demografice, cultura, instituțiile specifice, gradul de distribuție a veniturilor, stabilitatea politică și macroeconomică, politicile guvernamentale etc.

Estimarea empirică a efectelor de stimulare sau frânare a creșterii economice generate de toți acești factori este dificilă, dacă nu chiar imposibilă, în primul rând din cauza problemelor legate de măsurarea și colectarea datelor necesare, în al doilea rând din cauza potențialei endogeneități din cadrul modelelor cu ecuații simultane.În cadrul analizei teoretice și empirice din acest articol ne vom concentra pe legătura de cauzalitate bidirecțională dintre politicile bugetare și creșterea economică.

Cercetările actuale privind fenomenul de creștere economică se focalizează pe procesele constatate empiric, astfel că teoria se dezvoltă prin modelarea proceselor observate. Poot, J. (2000)2 , realizează o sinteză a literaturii publicate în perioada 1983-983 despre evidența empirică referitoare la interacțiunea dintre politicile guvernamentale și creșterea economică – sunt analizate cinci arii ale politicii publice: consumul guvernamental general, ratele de impozitare, cheltuielile pentru educație, apărare și infrastructură publică. Conform acestei sinteze a literaturii de specialitate, modelele de creștere endogenă exprimă rata de creștere pe termen lung ca funcție de anumiți parametri, dintre care unii pot fi influențați prin politicile fiscale și bugetare. Cele mai recente studii de creștere economică implică aproape în exclusivitate regresii pentru a identifica factorii care determină creșterea economică, utilizând date cross-country și, mai recent, date regionale pentru a determina convergența regională.

Teoria și cercetările empirice recente demonstrează că nu nivelul global al cheltuielilor bugetare, ci structura acestor cheltuieli, conform clasificației funcționale, oferă o imagine mai elocventă a modului în care statul poate interveni pentru stimularea procesului de dezvoltare a sectorului real. Pe de altă parte, veniturile bugetare reprezentate în cea mai mare parte de veniturile fiscale au efecte asupra economiei reale prin intermediul distorsiunilor pe care le generează în deciziile agenților privați. Astfel, trebuie analizat efectul de ansamblu al intervenției statului în economie: consecințele nefavorabile generate de distorsiunile create de impozite pot fi anulate de consecințele favorabile implicate de utilizarea acestora în finanțarea unor cheltuieli stimulatoare de creștere economică. În cadrul acestui articol vom analiza doar efectele cheltuielilor bugetare și ale componentelor acestora asupra creșterii economice.

În afară de cauzalitatea la nivel global, structura cheltuieilor bugetare are o importanță deosebită asupra creșterii economice – prin descompunerea cheltuielilor bugetare în diferite categorii și analiza impactului acestora asupra creșterii economice este foarte probabil să obținem informații suplimentare despre cum pot fi utilizate politicile guvernamentale pentru stimularea procesului de creștere economică.

Barro, Sala-i-Martin (1995) propun clasificarea variabilelor de cheltuieli bugetare în cheltuieli productive, respectiv acele cheltuieli care au impact asupra eficienței sectorului privat, neproductive, reprezentate de acele cheltuieli bugetare care afectează bunăstarea consumatorilor dar nu implică efecte asupra eficienței sectorului privat, și alte cheltuieli.

Un punct slab al acestor studii empirice în care se utilizează ca metodă de analiză regresia este că nu se ia în considerare constrângerea bugetară a guvernului – creșterea cheltuielilor sau a impozitelor are efecte asupra datoriei publice, care va afecta la rândul ei comportamentul firmelor și gospodăriilor, astfel că elementele de venit și cost ale deciziei bugetare ar trebui considerate simultan, altfel putând conduce la rezultate neconcludente. Efectele nesemnificative ale cheltuielilor bugetare asupra creșterii economice pot fi explicate și prin faptul că s-a considerat ca variabilă explicativă valoarea globală a cheltuielilor, structura acestora fiind mai relevantă în explicarea creșterii economice: cheltuielile pentru învățământ, cheltuielile pentru sănătate, cheltuielile bugetare de capital, transferurile, cheltuielile pentru apărare.