. Politica Bugetara. Echilibrul Bugetar Si Datoria Publica

Introducere

Politica bugetară, prin orientarea cheltuielilor bugetare și mobilizarea veniturilor are un rol de maximă importanță în realizarea programelor guvernamentale și a macrostabilității în economie. Ea vizează și concretizează obiectivele generale ale politicii economicea statului, care depășesc cadrul restrâns al formări și cheltuirii veniturilor sale.

În economia contemporană, majoritatea statelor folosesc politica bugetară în scopul prevenirii fenomenelor de criză, pentru ieșirea din criză și relansarea economiei.

Orientările anticriză ale politicii bugetare a statelor datează din anii ’30 și au la bază concepția keynesistă asupra intervenției statului în viața economică.

În realitate, obiectivele politicii bugetare sunt mai ample. Ele nu se limitează la economie și cu atât mai puțin, la asanarea fenomenelor negative din economie (criză economică, inflație, șomaj). Sfera politicii bugetare este mai cuprinzătoare, integrând din latura financiară și cultura, administrația și ordinea publică, apărarea națională, protecția mediului, etc.

Totuși domeniul predilect al politicii bugetare rămâne socialul cu toate componentele sale (învățământ, cultură, sănătate, securitate socială, etc.).

Prin politica bugetară, un guvern încearcă să influențeze cererea agregată în economie prin intermediul cheltuielilor publice și ratelor de impozitare. Cu alte cuvinte, impozitele și taxele, alocatiile și subvențiile bugetare, alături de prețuri și tarife, credite și dobânzi, cursul de schimb etc. joacă rolul unor pârghii (instrumente) de mare importanță în economia de piață.

Impozitele și taxele, bunăoară, sunt folosite, de regulă, ca instrumente de redistribuire a veniturilor între membrii societății, de protejare a celor cu o capacitate economică redusă, de stimulare a natalității și/sau nupțialității, de limitare a consumului unor produse nocive pentru sănătatea omului, de încurajare a producției și a consumului altor produse, de introducere a tehnicii și tehnologiilor moderne, de stimulare a amplasării de fabrici și uzine în zone economice slab dezvoltate din punct de vedere economic și chiar de strămutare a unităților economice poluante din marile orașe în afara acestora, de încurajare a organizării de intreprinderi de anumite dimensiuni – mici sau mijlocii, după caz, de încurajare a exportului și de limitare a importului etc.

O politică bugetară bine fundamentată, care ține seama de condițiile concrete ale vieții economice și sociale, de exigențele prezentului și de imperativele viitorului, se poate dovedi benefică pentru progres; în schimb, dacă nu le sesizează sau nu ține seama de ele, ea poate frâna dezvoltarea, poate duce la involuție și la tensiuni sociale.

Lucrarea de față este structurată în 4 capitole și își propune să prezinte aspectele esențiale ale politicii bugetare.

În primele 3 capitole se prezintă importanța politicii bugetare în cadrul politicilor macroeconomice, instrumentele acesteia, factorii care influențează pozitiv sau negativ acțiunea politicii bugetare precum și rezultatele aplicării diferitelor tipuri de politici bugetare (expansionistă, depresionistă, de echilibru).

În capitolul 4 este prezentată o viziune de ansamblu a politicilor bugetare a statelor membre UE precum și a celei practicate în cadrul UE.

CAPITOLUL 1

Cadrul teoretic al politicii bugetare

Noțiuni introductive privind Politicile Macroeconomice

Dezbaterile de politică economică au fost întotdeauna în centrul macroeconomiei. De fapt, știința macroeconomică a apărut ca o încercare de a înțelege cauzele Marii Crize din anii ’30 și pentru a formula politici guvernamentale care să permită depășirea situației.

O mare parte a anilor 1990 a fost dominată de dezbaterile cu privire la uriașele deficite guvernamentale și influența acestora asupra creșterii economice.

Economiile sunt lovite în mod constant de diverse șocuri. Numai în anii ’90, economia S.U.A. a fost influențată de crizele financiare din Europa, Asia și America Latină, de creșterile prețului la petrol, de marile fluctuații ale deficitului bugetar, de explozia tranzacțiilor la bursa de valori și de noile tehnologii care au influențat multe sectoare ale economiei. Acești factori au potențialul de a genera recesiune sau expansiune. În fața acestor șocuri, factorii de decizie trebuie să încerce să asigure funcționarea economiei la nivelul potențial, încercând să mențină inflația la niveluri reduse și stabile.

În aprecierea politicilor macroeconomice trebuie să distingem între rolul politicii ca stabilizator automat, care se ajustează în mod pasiv pentru a compensa fluctuațiile din economie și rolul activ al politicii macroeconomice, ca mijloc de a atinge anumite ținte macroeconomice. Există aspecte ale politicii monetare și fiscale care se încadrează în aceste două roluri. Deciziile de politică macroeconomică nu sunt adoptate izolat – guvernele utilizează politicile bugetare și monetare pentru a încerca să stabilizeze economia.

Politicile macroeconomice, adică intervențiile statului pentru a corija dezechilibre susceptibile de a afecta economia națională, desemnează un ansamblu de decizii luate de puterile publice menite să atingă, prin utilizarea unor instrumente diverse, obiective sigure privind situația economică. Din acest enunț se detașeaza trei elemente care definesc conținutul acestui concept: adoptarea deciziilor de politică economică, obiectivele urmărite și instrumentele folosite. Astfel, deciziile de politică economică sunt luate de autoritățile economice și monetare dintr-o țară.

Din necesitatea coordonării și asigurării coerenței acestor măsuri se impune ca o singură autoritate să decidă. Aceasta este guvernul care, cu ajutorul ministerelor, întreprinde măsuri de politică economică. Sunt și situații în care anumite decizii de natură monetară sunt luate de o instanță independentă de guvern – cum ar fi de exemplu Banca Centrală (în SUA și Germania).

Principalele obiective ale politicii macroeconomice, pentru majoritatea guvernelor din Occident, sunt: un nivel ridicat de ocupare a forței de muncă, stabilitatea prețurilor, rate ridicate, de creștere economică, echilibrul balanței de plăți externe și o distribuție echitabilă a venitului și averii.

Un lucru important ce trebuie subliniat este acela că recomandările economiștilor în ceea ce privește politica au la bază teorii economice.

Va trebui să facem distincție între o politică activă și o politică pasivă. Se spune că un guvern face o politică activă atunci când, periodic, el își ajustează acițiunile politice ca răspuns la condițiile macroeconomice în continuă transformare sau la previziunile economice.

Un guvern care aderă la o politică predeterminată în încercarea de a facilita atingerea stabilității pe termen lung, indiferent de efectele fluctuațiilor pe termen scurt din activitatea economică, se consideră că duce o politică pasivă.

În plus, politica macroeconomică poate avea la bază regulile și discreționarismul. Regulile (rules) sunt formulate de obicei sub forma unor obiective-țintă ce corespund unor variabile (cum ar fi oferta monetară sau datoria publică), pe care guvernul va încerca să le realizeze pe termen lung sau mediu. Discreționarismul (discretion), pe de altă parte, conferă guvernului libertate de acțiune pentru a selecta acele acțiuni pe care le consideră potrivite setului de condiții economice caracteristice unei anumite perioade. Discreționarismul este, în mod evident, mai mult o modalitate de a realiza o politică activă decât pasivă, deoarece presupune selectarea unor politici de stabilizare ca răspuns la modificarea condițiilor economice. Regulile pot fi însă active sau pasive.

De exemplu, o regulă de politică activă poate fi o țintă monetară care stabilește creșterea ofertei monetare pentru anul următor la aproximativ 3%, la care se adaugă 1% pentru fiecare procent al ratei șomajului ce depășește 8%. Cu o astfel de regulă, creșterea masei monetare va fi adaptată chiar dacă rata șomajului se conformează condițiilor economice în permanentă schimbare. Aceasta poate fi considerată o regulă de politică activă, întrucât se conformează condițiilor economice în permanentă schimbare.

Un exemplu de regulă de politică pasivă este reprezentat de o țintă monetară care precizează o creștere a ofertei de monedă pentru anul următor de aproximativ 2%, neținând cont de nici o modificare a condițiilor economice.

1.2 Importanța Politicii Bugetare în contextul Politicilor

Macroeconomice

Politica bugetară este o componentă a politicii economice care s-a cristalizat în secolul al XX-lea odată cu utilizarea sistematică a componentelor bugetului de stat. Numai în condițiile crizei economice din anii ’30 autoritățile economice au început să considere bugetul, cheltuielile și veniturile sale drept un instrument de politică economică.

Richard Musgrave a afirmat că bugetul public îndeplinește anumite funcții, a căror importanță variază cu evoluiția politicii economice în ansamblul ei:

– funcția de stabilizare conjuncturală;

– funcția de procurare a resurselor;

– funcția de repartiție a veniturilor.

Până în anii ’30 bugetul a fost considerat un instrument care permite statului să-și procure resursele necesare acoperirii cheltuielilor sale, cheltuieli care să asigure producerea de bunuri și servicii publice (administrative). După criza din anii ’30 accentul a fost pus pe funcția bugetară vizând stabilizarea conjuncturală, apoi, după al doilea război mondial, pe funcția de redistribuire (repartiție).

Extrase din modelul teoretic keynesian, politicile de reglare conjuncturală adoptate după al doilea război mondial s-au bazat pe manipularea diferitelor elemente constitutive ale bugetului, însă contestarea rolului stabilizator al bugetului, îndeosebi de către monetariști, a orientat intervențiile bugetare spre funcțiile de alocare și de redistribuire chiar dacă acestea prezintă anumite limite.

Aceste trei funcții ale bugetului pot fi interpretate și în termenii analizei creșterii economice: ele vizează căutarea unei creșteri echilibrate și relevarea căilor maximale de creștere. Această analiză relevă că problemele de echilibru pe o perioadă scurtă, conjuncturală, nu pot fi disociate de alocarea resurselor pe termen mediu și lung, considerată ca un fenomen structural.

Bugetul de stat poate deci fi utilizat în cadrul unei politici de reglare a conjuncturii, aceasta făcându-se în trei sensuri:

– într-un sens expansionist, atunci când se urmarește susținerea sau favorizarea activității economice (situații în care șomajul înregistrează valori ridicate);

– într-un sens restrictiv, atunci când se vizează reducerea cererii agenților economici (în situații inflaționiste sau cu deficite externe importante);

– într-un sens de echilibru, atunci când se urmărește menținerea nivelului economic existent.

Așadar, acțiunea asupra cheltuielilor, veniturilor sau soldului bugetar determină politica bugetară.

Prin politica bugetară, un guvern încearcă să influențeze cererea agregată în economie prin intermediul cheltuielilor publice și ratelor de impozitare. Această politică este mai flexibilă, deoarece Guvernul nu trebuie să mențină „echilibrul bugetar’’ – el poate avea un excedent bugetar, cheltuind mai puțin decât încasează din impozite, sau se poate confrunta cu un deficit bugetar, cheltuind mai mult decât sumă obținută din impozite. În ultima situație, adică cea de deficit bugetar, surplusul de cheltuieli poate fi finanțat fie prin împrumut, fie prin emisiune de monedă. Nu trebuie totuși omis faptul că un deficit bugetar extrem de mare este periculos – în special dacă finanțarea deficitului se realizează în cea mai mare parte prin creșterea ofertei monetare, care are o tendință clar inflaționistă.

Gama de instrumente ale politicii bugetare este foarte largă întrucât bugetul de stat regrupează o multitudine de resurse și de cheltuieli posibile. Dar principalul instrument îl reprezintă practicarea unui anumit deficit bugetar.

Atunci când deficitumice, ca mijloc de a atinge anumite ținte macroeconomice. Există aspecte ale politicii monetare și fiscale care se încadrează în aceste două roluri. Deciziile de politică macroeconomică nu sunt adoptate izolat – guvernele utilizează politicile bugetare și monetare pentru a încerca să stabilizeze economia.

Politicile macroeconomice, adică intervențiile statului pentru a corija dezechilibre susceptibile de a afecta economia națională, desemnează un ansamblu de decizii luate de puterile publice menite să atingă, prin utilizarea unor instrumente diverse, obiective sigure privind situația economică. Din acest enunț se detașeaza trei elemente care definesc conținutul acestui concept: adoptarea deciziilor de politică economică, obiectivele urmărite și instrumentele folosite. Astfel, deciziile de politică economică sunt luate de autoritățile economice și monetare dintr-o țară.

Din necesitatea coordonării și asigurării coerenței acestor măsuri se impune ca o singură autoritate să decidă. Aceasta este guvernul care, cu ajutorul ministerelor, întreprinde măsuri de politică economică. Sunt și situații în care anumite decizii de natură monetară sunt luate de o instanță independentă de guvern – cum ar fi de exemplu Banca Centrală (în SUA și Germania).

Principalele obiective ale politicii macroeconomice, pentru majoritatea guvernelor din Occident, sunt: un nivel ridicat de ocupare a forței de muncă, stabilitatea prețurilor, rate ridicate, de creștere economică, echilibrul balanței de plăți externe și o distribuție echitabilă a venitului și averii.

Un lucru important ce trebuie subliniat este acela că recomandările economiștilor în ceea ce privește politica au la bază teorii economice.

Va trebui să facem distincție între o politică activă și o politică pasivă. Se spune că un guvern face o politică activă atunci când, periodic, el își ajustează acițiunile politice ca răspuns la condițiile macroeconomice în continuă transformare sau la previziunile economice.

Un guvern care aderă la o politică predeterminată în încercarea de a facilita atingerea stabilității pe termen lung, indiferent de efectele fluctuațiilor pe termen scurt din activitatea economică, se consideră că duce o politică pasivă.

În plus, politica macroeconomică poate avea la bază regulile și discreționarismul. Regulile (rules) sunt formulate de obicei sub forma unor obiective-țintă ce corespund unor variabile (cum ar fi oferta monetară sau datoria publică), pe care guvernul va încerca să le realizeze pe termen lung sau mediu. Discreționarismul (discretion), pe de altă parte, conferă guvernului libertate de acțiune pentru a selecta acele acțiuni pe care le consideră potrivite setului de condiții economice caracteristice unei anumite perioade. Discreționarismul este, în mod evident, mai mult o modalitate de a realiza o politică activă decât pasivă, deoarece presupune selectarea unor politici de stabilizare ca răspuns la modificarea condițiilor economice. Regulile pot fi însă active sau pasive.

De exemplu, o regulă de politică activă poate fi o țintă monetară care stabilește creșterea ofertei monetare pentru anul următor la aproximativ 3%, la care se adaugă 1% pentru fiecare procent al ratei șomajului ce depășește 8%. Cu o astfel de regulă, creșterea masei monetare va fi adaptată chiar dacă rata șomajului se conformează condițiilor economice în permanentă schimbare. Aceasta poate fi considerată o regulă de politică activă, întrucât se conformează condițiilor economice în permanentă schimbare.

Un exemplu de regulă de politică pasivă este reprezentat de o țintă monetară care precizează o creștere a ofertei de monedă pentru anul următor de aproximativ 2%, neținând cont de nici o modificare a condițiilor economice.

1.2 Importanța Politicii Bugetare în contextul Politicilor

Macroeconomice

Politica bugetară este o componentă a politicii economice care s-a cristalizat în secolul al XX-lea odată cu utilizarea sistematică a componentelor bugetului de stat. Numai în condițiile crizei economice din anii ’30 autoritățile economice au început să considere bugetul, cheltuielile și veniturile sale drept un instrument de politică economică.

Richard Musgrave a afirmat că bugetul public îndeplinește anumite funcții, a căror importanță variază cu evoluiția politicii economice în ansamblul ei:

– funcția de stabilizare conjuncturală;

– funcția de procurare a resurselor;

– funcția de repartiție a veniturilor.

Până în anii ’30 bugetul a fost considerat un instrument care permite statului să-și procure resursele necesare acoperirii cheltuielilor sale, cheltuieli care să asigure producerea de bunuri și servicii publice (administrative). După criza din anii ’30 accentul a fost pus pe funcția bugetară vizând stabilizarea conjuncturală, apoi, după al doilea război mondial, pe funcția de redistribuire (repartiție).

Extrase din modelul teoretic keynesian, politicile de reglare conjuncturală adoptate după al doilea război mondial s-au bazat pe manipularea diferitelor elemente constitutive ale bugetului, însă contestarea rolului stabilizator al bugetului, îndeosebi de către monetariști, a orientat intervențiile bugetare spre funcțiile de alocare și de redistribuire chiar dacă acestea prezintă anumite limite.

Aceste trei funcții ale bugetului pot fi interpretate și în termenii analizei creșterii economice: ele vizează căutarea unei creșteri echilibrate și relevarea căilor maximale de creștere. Această analiză relevă că problemele de echilibru pe o perioadă scurtă, conjuncturală, nu pot fi disociate de alocarea resurselor pe termen mediu și lung, considerată ca un fenomen structural.

Bugetul de stat poate deci fi utilizat în cadrul unei politici de reglare a conjuncturii, aceasta făcându-se în trei sensuri:

– într-un sens expansionist, atunci când se urmarește susținerea sau favorizarea activității economice (situații în care șomajul înregistrează valori ridicate);

– într-un sens restrictiv, atunci când se vizează reducerea cererii agenților economici (în situații inflaționiste sau cu deficite externe importante);

– într-un sens de echilibru, atunci când se urmărește menținerea nivelului economic existent.

Așadar, acțiunea asupra cheltuielilor, veniturilor sau soldului bugetar determină politica bugetară.

Prin politica bugetară, un guvern încearcă să influențeze cererea agregată în economie prin intermediul cheltuielilor publice și ratelor de impozitare. Această politică este mai flexibilă, deoarece Guvernul nu trebuie să mențină „echilibrul bugetar’’ – el poate avea un excedent bugetar, cheltuind mai puțin decât încasează din impozite, sau se poate confrunta cu un deficit bugetar, cheltuind mai mult decât sumă obținută din impozite. În ultima situație, adică cea de deficit bugetar, surplusul de cheltuieli poate fi finanțat fie prin împrumut, fie prin emisiune de monedă. Nu trebuie totuși omis faptul că un deficit bugetar extrem de mare este periculos – în special dacă finanțarea deficitului se realizează în cea mai mare parte prin creșterea ofertei monetare, care are o tendință clar inflaționistă.

Gama de instrumente ale politicii bugetare este foarte largă întrucât bugetul de stat regrupează o multitudine de resurse și de cheltuieli posibile. Dar principalul instrument îl reprezintă practicarea unui anumit deficit bugetar.

Atunci când deficitul bugetar este provocat voit, prin măsuri de politică economică, el se numește deficit structural, iar atunci când rezultă exclusiv din evoluția conjuncturii economice (de exemplu, o activitate economică slabă reduce veniturile fiscale așteptate) acesta apare ca un deficit conjunctural. Esențialul este de a ști care va fi semnificația exactă a unui sold bugetar, considerat sintetizator al efectelor tuturor instrumentelor disponibile, tinând cont de situaiția din economie: un anumit sold bugetar nu poate constitui o realitate tangibilă, deoarece semnificația sa va evolua o dată cu modificarea datelor activității economice.

Ca urmare, înțelegerea corectă a efectelor presupune nu numai simpla determinare cantitativă a soldului bugetar. Astfel, existența deficitului sau excedentului nu explică în mod automat efectele acesteia. Un deficit bugetar poate fi apriori atat expansionist cât și depresionist. Așadar, efectele soldului sunt variabile ca urmare a existenței mai multor termeni de referință.

Politica bugetară constituie, totodată, obiectul a trei mari categorii de critici:

– prima este legată de deschiderea economiilor către schimburile internaționale. Astfel, o politică de relansare economică fondată pe un deficit bugetar riscă să favorizeze întreprinderile străine;

– problema finanțării deficitului bugetar. Dacă acesta este finanțat prin crearea de monedă, apare riscul inflaționist. Dacă el este format prin împrumuturi de la agenți economici, se pune problema efectului de evicțiune. Astfel, în cazul unui deficit bugetar, recursul la împrumut provoacă o deplasare a resurselor economice disponibile spre sectorul public și deci în detrimentul altor categorii de agenți economici. Rezultatul acestui efect este o creștere a ratei dobânzii deoarece cererea de capital crește, iar puterile publice oferă o recompensă mai bună pentru a atrage noi economii. Consecința acestui fenomen constă în frânarea cheltuielilor agenților economici sensibili la rata dobânzii, adică a investițiilor. Efectul de evicțiune provoacă, în consecință, o temperare a activității economice;

– o altă critică se referă la problema datoriei. Înregistrarea deficitelor bugetare pe parcursul a mai multor ani a condus la acumularea datoriei publice (în caz de finanțare prin împrumut). În cazul acesta apare un risc important, considerat ,,effet boule de neige’’ (efectul bulgărelui de zăpadă) al datoriei. El antrenează urmatorul cerc vicios: existența unei datorii publice importante implică plata de dobânzi considerabile către creditorii statului; în același timp, aceste dobânzi mari grevează asupra cheltuielilor bugetare, conducând la agravarea deficitului și la o nouă îndatorire publică care, la rândul său, conduce la noi dobânzi mai mari ș.a.m.d.

Ca factor de influențare a proceselor de distribuire, redistribuire și utilizare a produsului intern brut, politica bugetară a fiecărui stat prezintă un interes particular pentru populație, ca și pentru agenții economici. Aceasta deoarece impozitele și, taxele percepute de stat la nivel central sau de unitățile admistrativ-teritoriale la nivel local precum și alocațiile bugetare și subvențiile produc efecte nu numai pe termen lung, care favorizează evoluția economică și socială în direcția dorită de organele de decizie sau efecte adverse, contrare celor urmărite de putere, după caz.

De aceea, o politică bugetară bine fundamentată, care ține seama de condițiile concrete ale vieții economice și sociale, de exigențele prezentului și de imperativele viitorului, se poate dovedi benefică pentru progres; în schimb, dacă nu le sesizează sau nu ține seama de ele, ea poate frâna dezvoltarea, poate duce la involuție și la tensiuni sociale.

Politica bugetară reprezintă expresia alegerilor bugetare realizate de un centru de decizie publică (local, central sau supranațional), având finalități exclusiv economice și sociale și, implicând utilizarea (instrumentarea) cheltuielilor publice.

Plasându-și sursele intervenționiste în cadrul bugetului public (central sau local), politica bugetară constituie complementarea funcțională a politicii fiscale, cele două tipuri de politici reprezentând ansamblul coerent de instrumente, la dispoziția statului, prin care acesta modulează activitatea economică.

Cu ajutorul ,,incitațiilor’’ financiare, politica bugetară încearcă să influențeze deciziile gospodăriilor, populației, întreprinderilor, în sensul dezirabil politicii economice și politicii sociale.

Decidenții publici dispun, în spectrul bugetar, de o panoplie diversifcată de instrumente de intervenție: cumpărări de bunuri și servicii, prestații sociale, subvenții etc., mult mai suple decât intervențiile autoritare (administrative), precum fixarea prețurilor, limitarea cantităților, care reduc libertatea de acțiune a agenților economici.

Supleței în adecvarea metodelor i se adaugă posibilitatea modulării gadului de intervenție, avantaje care sunt totuși ,,umbrite’’ de complexitatea aplicării politicii bugetare datorită dificultății de a evalua cu precizie eficacitatea măsurilor promovate.

Complexitatea intervențiilor bugetare rezultă din suprapunerea parțială a fenomenelor economice și financiare, compuse din acțiuni și reacțiuni. Astfel, operațiunile bugetare permit să se acționeze asupra economiei, însă acțiunea transgresând ,,inflexibilitatea’’ comportamentelor agenților economici, sunt posibile reacții ale acestora care pot afecta situația bugetară. În economiile de piață, eficacitatea economică a intervențiilor bugetare este, de regulă, superioară aceleia generate de controlul autoritar.

Măsurarea acestei eficacități rămâne totuși o problemă încă nerezolvătă, având,în vedere că însăși analiza a posteriori a intervenției bugetare în funcție de criteriul eficacității nu este în mod ststematic realistă. O asemenea analiză ar fi de altfel dificil de efectuat, luând în considerare că preocupările politico-sociale, în particular electorale, primează adesea în fața argumentelor economice.

În acest sens, politica bugetară este adesea caracterizată printr-o anume inerție, deoarece, de exemplu, orice decizie de diminuare a unor cheltuieli bugetare se va confrunta cu riscul nemulțumirii directe a beneficiarilor.

De regulă, orice reflexie asupra eficacităților instrumentelor bugetare vizează problema de fond: ce loc dorește societatea modernă, din ce în ce mai deschisă către exterior, să acorde incitațiilor economice de natură bugetară? În ultima instanță, dimensiunea bugetelor publice ascunde o multitudine de instrumente la dispoziția politicii economice fie într-o optică relativ durabilă, cu caracter structural, fie în cadrul unei viziuni pe termen scurt și mai globală.

Politica bugetară, prin orientarea cheltuielilor bugetare și mobilizarea veniturilor are un rol de maximă importanță în realizarea programelor guvernamentale și a macrostabilității în economie.

În economia contemporană, majoritatea statelor folosesc politica bugetară în scopul prevenirii fenomenelor de criză, pentru ieșirea din criză și relansarea economiei.

Orientările anticriză ale politicii bugetare a statelor datează, după cum am menționat mai sus, din anii ’30 și au la bază concepția keynesistă asupra intervenției statului în viața economică.

În realitate, obiectivele politicii bugetare sunt mai ample. Ele nu se limitează la economie și, cu atît mai puțin, la asanarea fenomenelor negative din economie (criză, inflație, șomaj). Sfera politicii bugetare este mai cuprinzătoare, integrând, din latura financiară și cultura, administrația și odinea publică, apărarea națională, protecția mediului.

Totuși, domeniul predilect al politicii bugetare rămâne socialul cu toate componentele sale (învățământ, cultură, sănătate, securitate socială, etc.).

La elaborarea programului său de guvernare, partidul (sau coaliția de partide și formațiuni politice care formează sau sprijină Guvernul) are obligația să informeze cu claritate opinia publică despre intențiile sale cu privire la politica bugetară pe care o va promova, și anume:

– ce loc vor ocupa impozitele, taxele și contribuțiile în totalul resurselor financiare publice?

– ce tipuri de impozite vor alimenta cu precădere vistieria publică impozitele pe venit sau pe profit și pe avere (capital) sau cele pe consum și operațiuni comerciale internaționale?

– care este gradul de fiscalitate în raport cu produsul intern brut pe care îl consideră posibil (și necesar) de atins fără prejudicii pentru societate?

– cum vor fi repartizate sarcinile fiscale între persoanele fizice și cele juridice?

– dacă nivelul impozitelor pe venit va fi același pentru toate grupurile sociale indiferent de structura lor socio-profesională, iar nivelul impozitelor pe profit va fi același pentru toate persoanele juridice, indiferent de tipul societății, de forma de proprietate asupra capitalului social sau de mărimea acestuia?

– dacă impozitele vor fi utilizate exclusiv ca mijloace de alimentare a bugetului cu resurse financiare sau vor servi și ca instrumente de influențare a vieții economice și de redistribuire a veniturilor între membrii societății?

– dacă impozitelor li se rezervă un rol activ, intervenționist, în ce va consta acesta și ce efecte utile se scontează a se obține de pe urma lor?

La acestea se pot adăuga, firește, și alte probleme de interes care se cer a fi elucidate, cum ar fi:

– politica bugetară va fi o politică de continuitate, cu adaptările impuse de condițiile interne și de conjunctura externă, sau o politică novatoare, care iși propune să se delimiteze categoric de politica promovată în trecutul mai apropiat sau mai îndepărtat?

– politica bugetară se va încadra într-un curent mai larg, la care au aderat și alte țări din aceeași uniune internațională, din aceeași regiune (subregiune) geografică sau din același grup, ori va fi o politică originală, dictată în principal de condițiile locale economice, sociale și de altă natură și de interesele naționale?

– pentru atingerea obiectivelor situate la orizonturi de timp mai îndepărtate se impun măsuri imediate cu ,,bătaie’’ lungă sau măsuri succesive, pregătitoare repartizate pe mai multe etape?

Politica bugetară are rolul de a stabilii nu numai volumul și proveniența resurselor financiare necesare statului în anul considerat, respectiv, volumul și destinația cheltuielilor publice, dar și obiectivele economice, sociale sau de altă natură ce urmează a fi atinse în procesul mobilizării și repartizării acestor resurse. Cu alte cuvinte, impozitele și taxele, alocatiile și subvențiile bugetare, alături de prețuri și tarife, credite și dobânzi, cursul de schimb etc. joacă rolul unor pârghii (instrumente) de mare importanță în economia de piață.

Impozitele și taxele, bunăoară, sunt folosite, de regulă, ca instrumente de redistribuire a veniturilor între membrii societății, de protejare a celor cu o capacitate economică redusă, de stimulare a natalității și/sau nupțialității, de limitare a consumului unor produse nocive pentru sănătatea omului, de încurajare a producției și a consumului altor produse, de introducere a tehnicii și tehnologiilor moderne, de stimulare a amplasării de fabrici și uzine în zone economice slab dezvoltate din punct de vedere economic și chiar de strămutare a unităților economice poluante din marile orașe în afara acestora, de încurajare a organizării de intreprinderi de anumite dimensiuni – mici sau mijlocii, după caz, de încurajare a exportului și de limitare a importului etc.

Cunoscând exact obiectivele de atins, organele de decizie politică sunt chemate să stabilească numărul și tipurile de impozite și taxe care urmează să fie folosite în scopurile respective.

Multitudinea obiectivelor urmărite sugerează deja răspunsul la prima întrebare: câte impozite și taxe este rațional a se utiliza într-o economie de piață? Astăzi, economiștii sunt unanimi în a considera că impozitul unic este o utopie, confirmând cunoscuta apreciere a lui Victor Hugo ,,Impot unique, impot inique’’- că impozitul unic este un impozit nedrept.

Mai multe impozite pot să surprindă mai bine materia impozabilă (venitul, averea, produsele care fac obiectul schimbului, serviciile etc.)- și să influențeze procesele economice,.:, respectiv, comportamentul indivizilor și agenților economici. De aceea, numărul impozitelor și taxelor diferă de la o țară la alta.

1.3 Sfera politicii bugetare

Politica bugetară, ca și celelalte componente ale politicii macroeconomice, vizează realizarea unei creșteri economice semnificative și asigurarea echilibrului posibil.

1.3.1 Obiectivele politicii bugetare

Obiectivele constau în diverse alegeri, explicite și implicite, ale autorității publice care răspund motivatiilor de ordin calitativ, precum eficacitatea, echitatea, solidaritatea, securitatea etc. Intersectarea acestora cu sfera extraeconomică, îndeosebi socială, este destul de puternică. Aceste motivații se concretizează în obiective susceptibile de cuantificare, de exemplu ocuparea deplină, stabilitatea prețurilor, echilibrul balanței de plăți, creșterea economică, redistribuirea veniturilor. Anumite obiective au implicații economice importante pentru colectivitate, ridicând probleme specifice de cuantificare (în domeniile securității sociale, educației, sănătății, etc).

De regulă, se disting intervențiile bugetare în funcție de orizontul lor temporal (politică pe termen mediu și pe termen lung, politica pe termen scurt) și/sau spațială (politica sectorială, politica globală).

Abordările politicii bugetare se deosebesc fundamental în privinta importanței pe care ele o acordă funcționării economiei de piață. În anumite cazuri prioritățile alese în cadrul unei strategii plurianuale vizează modificarea structurilor producției, cheltuielii, repartiției veniturilor, finanțării economiei.

În alte cazuri, măsurile sunt, concepute, pe termen scurt și se bazează pe funcționarea piețelor, urmărind să mențină sau să restabilească marile echilibre economice.

Obiectivele politicii economice fie ele structurale sau conjuncturale, nu sunt totdeauna complementare: ele pot fi și concurente. De exemplu, în anumite cazuri, ameliorarea creșterii producției nu se poate obține decât cu prețul unei deteriorări a balanței de plăți curente. Astfel de contradicții între obiective generează situații de conflict care se concretizează adesea rezultând o ierarhie a alegerilor care nu poate fi realizată în același timp și cu același grad de eficacitate (de exemplu, ,,careul magic’’, format din ocuparea deplină, echilibrul exterior, creșterea economică și stabilitatea prețurilor).

1.3.2 Instrumentele politicii bugetare

Politica bugetară se distinge prin instrumentele pe care le utilizează: variația nivelului și/sau structurii cheltuielilor publice și ale prelevărilor obligatorii, precum și modalitățile de acoperire a deficitelor publice (creație de monedă, recurgerea la împrumuturi etc).

Variabilele instrumentale ale politicii bugetare nu prezintă toate același grad de flexibilitate în utilizarea lor. Pe plan tehnic, această flexibilitate este limitată de perioada necesară până la punerea în aplicare a instrumentelor date.

Într-adevăr, dacă anumite instrumente acționează într-o manieră automată (asieta anumitor impozite, deci randamentul lor variază în funcție de activitatea economică), altele reclamă o decizie discreționară a guvernului sau a Parlamentului, precum și punerea în aplicaree a unor modalități administrative de aplicare (creșterea sau diminuarea unor credite bugetare, manipularea ratei impozitelor sau a modalităților de calcul al bazei de impozitare, modificarea periodicității plății sau încasării anumitor impozite, etc.). Pe plan politic se adaugă tendința autorităților publice de a prefera măsurile cele mai acceptate de opinia publică, în particular creșteri ale cheltuielilor publice.

1.3.2.1 Politica bugetară în domeniul veniturilor statului

În ceea ce privește politica bugetară în domeniul veniturilor statului, aceasta este chemată să definească sursele de formare a fondurilor bugetare și extrabugetare de care statul are nevoie, metodele de prelevare, precum și obiectivele economice, sociale sau de altă natură, pe care trebuie să le îndeplinească instrumentele folosite în procesul mobilizării resurselor financiare.

Este limpede că volumul cheltuielilor publice ale unei țări depinde în măsură hotărâtoare de capacitatea statului de a-și procura resursele financiare de care are nevoie pe plan intern.

Cu cât o economie este mai dezvoltată și mai diversificată, veniturile mai structurate și mai diferențiate, iar agenții economici mai bine organizați, cu atât sunt condiții mai bune pentru utilizarea impozitelor directe. Invers, într-o țară cu o economie slab dezvoltată, cu o structură de ramură restrânsă (agricultură, industrie extractivă și industrie prelucrătoare puțin evoluată), cu unități de producție mici și slab organizate, cu o populație în care majoritatea locuitorilor realizează venituri modice, opțiunea pentru sistemul impozitelor indirecte este inevitabilă.

Cele arătate mai sus explică proporțiile diferite în care cele două grupuri de țări apelează la impozite directe și indirecte. Ele însă nu sunt suficiente pentru a înțelege de ce țări, facând parte din același grup, având grade de dezvoltare, structuri de ramură și metode de organizare și conducere asemănătoare sau apropiate, au preferințe diferite în ce privește tipul de impozite cu care își procură majoritatea resurselor bugetare.

1.3.2.2 Politica bugetară în domeniul cheltuielilor publice

Cheltuielile publice sunt un concept financiar al cărui conținut îl reprezintă exprimarea în formă bănească a relațiilor economico-sociale apărute între stat (pe de o parte) și persoane fizice și juridice (pe de altă parte) cu ocazia folosirii resurselor financiare ale statului și în scopul exercitării funcțiilor și atribuțiilor acestuia.

Conceptul de cheltuieli publice este legat de îndeplinirea funcției de alocare a finanțelor publice și anume de componenta ei privind repartizarea și utilizarea resurselor financiare ale statului.

Această politică este chemată să stabilească volumul și structura cheltuielilor menite să asigure îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor statului, să precizeze formele, metodele și instrumentele cele mai indicate pentru finanțarea cheltuielilor respective, să definească obiectivele ce trebuie urmărite în procesul utilizării resurselor financiareale statului și căile de realizare a acestor obiective.

În legătură cu cele de mai sus, prima problemă care se pune este următoarea: cât din produsul intern brut consacră diverse țări cu economie de piață finanțării cheltuielilor lor publice?

Deși există o anumită corespondență între gradul de dezvoltare economică a unei țări și ponderea cheltuielilor publice ale acesteia în P.I.B. nu se poate vorbi de o corelație riguroasă între aceste două mărimi.

Există, însă, și importante disparități, care conduc în mod firesc la întrebarea: de ce țări puternic dezvoltate, ca, de exemplu, S.U.A. și Elveția, alocă pentru cheltuielile publice mai puțin (cu 18-20%) din P.I.B. decât Olanda, Suedia și Danemarca sau (cu 10-15%) mai puțin decât Germania, Franța și Austria.

Aceste disparități se explică prin faptul că unele nevoi sociale – ocrotirea sănătății, învățământ, asigurări și asistență socială etc. – sunt acoperite în proporții diferite pe seama resurselor publice și respectiv private.

CAPITOLUL 2

Politica Bugetară în diferite tipuri de economii

În cadrul acestui capitol sunt prezentați factorii care influențează politica bugetară în diferitele tipuri de economii existente pe plan mondial, accentul fiind pus pe economia deschisă.

2.1 Politica bugetară într-o economie închisă

Economia închisă este caracterizată de absența relațiilor comerciale, monetare și financiare cu restul lumii sau relații prea limitate pentru a putea constrânge opțiunile politicii economice.

Relansarea economică reprezintă politica ce vizează în principal stimularea dezvoltării și crearea de locuri de muncă.

Efectele politicii bugetare de relansare economică utilizată într-o economie închisă pot fi împărțite în două categorii: pozitive și negative. Acestea au loc simultan, iar efectul total depinde de ,,puterea” relativă a unora în raport cu celelelte.

Efecte pozitive ale unei politicii bugetare de relansare economică utilizată într-o economie închisă:

1. Într-o economie închisă, guvernul poate relansa activitatea fie direct, prin creșterea producției publice, fie indirect, prin creșterea veniturilor agenților publici. Consumul și investițiile administrațiilor publice sunt elemente ale producției interne a țării. Creșterea lor are deci un efect stimulator direct și imediat asupra PIB-ului.

2. O reducere a impozitelor sau o creștere a transferurilor în favoarea agenților privați nu are efect imediat asupra producției; ele ameliorează doar venitul disponibil al agenților.

3. Agentii privați consacră o fracțiune a venitului lor suplimentar consumului (această fractiune se numește „înclinație marginală spre consum’’). Creșterea venitului disponibil antrenează deci creșterea cererii de bunuri de consum. Dacă guvernul relansează activitatea prin cheltuieli de consum sau de investiții, el stimulează direct cererea de bunuri și servicii în economie. Oricare ar fi calea aleasă (eventual cele două căi sunt combinate), cererea internă înregistrează o creștere.

4. Efectul stimulării activității economice nu se limitează la efectul inițial direct sau indirect descris mai sus. De fapt, producția suplimentară generează venituri suplimentare echivalente; o fracțiune din aceste venituri suplimentare este consumată, ceea ce creează un nou val de producție care permite la rândul său o nouă distribuire a veniturilor, din care o parte va fi cheltuită, și așa mai departe. Efectul inițial este amplificat printr-un efect multiplicator: creșterea PIB-ului este un multiplu al efectului inițial.

5. Creșterea producției determină o creștere a nevoii de mână de lucru de unde rezultă că numărul locurilor de muncă cresc.

6. Crearea de locuri de muncă facilitează căutarea lucrului pentru șomeri și șomajul conjunctural se diminuează.

Efecte negative ale unei politicii bugetare de relansare economică utilizată într-o economie închisă:

1. Relansarea cererii interne exercită o presiune asupra creșterii prețurilor (inflație). Acest efect depinde de elasticitatea ofertei (capacitatea întreprinderilor de a răspunde rapid la cerere printr-o producție suplimentară). Cu cât oferta întreprinderilor este mai elastică pe termen scurt, cu atât mai mică e inflația. Cu cât oferta e mai rigidă, cu atât presiunile cererii antrenează mai mult creșterea prețurilor.

2. Politica economică se găsește astfel confruntată cu o dilemă inflație-șomaj. Relansarea permite în acest caz reducerea șomajului, dar provoacă inflația. Invers, o frânare a activității și a cererii ar permite să se limiteze inflația, dar ar agrava șomajul. Această dilemă este de obicei ilustrată prin „curba lui Phillips’’, economist al cărui articol publicat în 1958 a inaugurat studiul relației inflație-șomaj în țările industrializate (vezi figura 1).

3. Cererea de monedă crește deoarece economiile și întreprinderile au nevoie de mai multe instrumente de plată pentru a finanța un volum crescând al schimburilor.

4. Pe piața monetară, întrucât oferta controlată de banca centrală rămâne neschimbată, cererea de monedă suplimentară face să urce rata dobânzii (prețul banilor).

Sursa: Jaques Généreux, Politici economice, Ed. Institutul European, București, 1997, p.15.

5. Cel mai adesea, un guvern care încearcă să relanseze cererea provoacă sau agravează un deficit bugetar: creșterea cheltuielilor nu este finanțată printr-o creștere echivalentă a impozitelor; sau o reducere a impozitelor nu este compensată printr-o diminuare echivalentă a cheltuielilor.

6. Deficitul bugetar constituie pentru stat o nevoie de finanțare pe care trebuie să o satisfacă prin împrumuturi la bănci sau la economiști, emițând obligațiuni ale statului pe piața financiară. Băncile au puterea de a crea monedă: o parte a finanțărilor acordate statului este deci finanțată printr-o creare de monedă, iar o altă parte este finanțată prin depunerile atrase de către bănci. Finanțarea monetară a deficitului este inflaționistă și vine deci să alimenteze dilema inflație-șomaj semnalată anterior. De altfel, pentru o cantitate de monedă și de depuneri cedate, cererea de fonduri suplimentare de către stat face să crească rata dobânzii.

7. Creșterea ratelor dobânzii descurajează investițiile particulare. Vorbim în acest caz de un efect de „evicțiune financiară’’ sau ,,efect de compensare’’.

Întreprinderile particulare sunt într-o oarecare măsură îndepărtate de stat de pe piața financiară: împrumuturile publice limitează depunerile care rămân disponibile pentru a finanța investițiile particulare; în plus, aceste împrumuturi determină creșterea costului creditelor bancare și a împrumuturilor pe piața financiară.

Efectul multiplicator al relansării asupra PIB-ului se regăsește deci obstrucționat de scăderea investiției private. Economiștii de inspirație liberală (mai ales monetariștii) consideră că acest efect de evicțiune poate să meargă chiar până la a anula orice efect multiplicator: creșterea cheltuielilor publice este compensată printr-o scădere echivalentă a investiției private; PIB-ul este neschimbat, doar structura sa este modificată în profitul activităților publice și în detrimentul producției particulare.

8. În sfârșit, finanțarea deficitelor prin împrumut încarcă suma totală a datoriei publice. Această datorie antrenează apoi, an de an, rambursarea unei părți din capital și plata dobânzilor. Această taxă anuală („serviciul datoriei’’) agravează necesitatea finanțării viitoare ale statului. Marja de manevră viitoare a politicii bugetare se găsește astfel redusă: o parte a viitoarelor cheltuieli publice este chiar în prezent afectată de rambursarea datoriei.

2.1.1 Calculul multiplicatorului în economia închisă

În economie, multiplicatorul desemnează un factor care indică în ce măsură un impuls economic originar (variabila independentă) influențează o mărime explicativă (variabila dependentă). Dacă ratele de modificare ale varabilelor dependente corespund ratelor de modificare ale variabilelor independente, atunci multiplicatorul are valoarea 1. De cele mai multe ori sunt explicate prin acest concept legăturile cauzale la care variabila dependentă se modifică mai mult decât se modifică variabila independentă (multiplicatorul este mai mare decât 1).

Definiția variabilelor

C = consum particular.

c = înclinația marginală spre consum (în procente din PIB).

I = investiție particulară.

G = cheltuieli publice de consum (cost de funcționare al administrațiilor și serviciilor publice) și de investiție (echipamente și lucrări publice).

F = transferuri publice (subvenții, prestații sociale etc.).

T = impozite.

Multiplicatorul cheltuielilor publice

PIB-ul este egal cu cererea internă totală:

PIB = C + I + G 1

Consumul variază direct în funcție de PIB (care este identic cu venitul național în economia închisă):

C = c x PIB 2

În ecuația 1 putem înlocui pe C cu c x PIB și obținem:

PIB – c x PIB = I + G sau PIB (1 – c) = I + G,

și împărțind prin ( 1 – c) avem:

PIB=[ 1 /(1 -c)]x(I+G).

Deci, când cheltuielile publice variază printr-o sumă totală oarecare ∆G (simbolul ∆ semnifică „variație"), variația PIB-ului este egală cu:

∆PIB = [ 1 / (1 – c) ] ∆G 3

Efectul inițial asupra PIB-ului este egal cu ∆G (suma totală a producției suplimentare de servicii publice sau de investiții publice). Dar efectul total asupra PIB-ului (∆PIB) este egal cu efectul inițial multiplicat prin coeficientul dintre paranteza pătrată în ecuația 3 : acest coeficient este multiplicatorul keynesian.

În cazul în care c = 0,8 rezultă că ( 1 – c ) = 0,2 și 1 / 0,2 este egal 5: variația totală a PIB-ului este de 5 ori superioară efectului inițial al cheltuielilor publice. Dacă c= 0,66, multiplicatorul e egal cu 3; dacă c= 0,9, multiplicatorul este egal cu 10 etc.

Multiplicatorul transferurilor și impozitelor

În cazul unei creșteri a cheltuielilor publice, efectul inițial asupra PIB-ului este egal cu valoarea cheltuielilor publice suplimentare, deoarece ele constituie în mod direct o producție suplimentară (efect inițial = ∆G). În schimb, dacă guvernul optează pentru a relansa cererea printr-o creștere a transferurilor sau scădere a impozitelor, efectul inițial este mai slab, deoarece aceste măsuri nu au efect direct asupra PIB-ului. Ele măresc venitul disponibil, însă doar o singură fracțiune din acest venit suplimentar va fi consumată și va avea deci un efect asupra PIB-ului. Efectul inițial este deci egal cu variația transferurilor sau a impozitelor înmulțită cu înclinația spre consum.

Multiplicatorul transferurilor publice

Efectul inițial asupra PIB-ului este c x ∆F. Efectul multiplicator total este deci

∆PIB =[ 1/( 1- c ) ] c x ∆F,

de unde rezultă că: ∆PIB=[c/( 1 -c)] ∆F.

În cazul în care c = 0,8 rezultă că ( 1 – c ) = 0,2 și 0,8 / 0,2 este egal cu 4, în loc de 5 pentru o variație a sumei totale echivalente cu cheltuielile publice de consum sau de investiție.

Multiplicatorul impozitelor

Impozitele, ca și transferurile, modifică venitul disponibil creșterea prestațiilor sociale cu 100 Mde are aceleași efecte asupra venitului ca și o scădere a impozitelor cu 100 Mde; o reducere a subvențiilor publice are același efect ca și o creștere echivalentă a impozitelor. Multiplicatorul de impozite are deci aceeași valoare absolută cu acela al transferurilor, dar în sens invers: efectul inițial al creșterii impozitelor duce la o scădere a PIB-ului egală cu:

-c x ∆T.

Multiplicatorul de impozite este deci:

∆PIB = [- c / (1 – c)] ∆T

2.1.2 Modelul IS-LM într-o economie închisă

Modelul IS-LM (prezentat în figura 2) sau modelul total keynesian, cuprinde mărimile totale ale unei economii. La acestea, echilibrele de pe piața bunurilor și serviciilor (Curba IS) și echilibrele de pe piața monetară (Curba LM) sunt hotărâtoare. După Keynes economia se mișcă permanent înspre un punct de echilibru (echilibrul intern al economiei) care nu va fi atins niciodată, deoarece există permanent schimbări.

Modelul IS-LM este luat în considerare într-un context neoclasic, aceasta însemnând că se pornește de la salarii flexibile.

r = Rata dobânzii

Y= Venitul național

Figura nr. 2 Modelul IS-LM

Curba IS (,,Curba investițiilor egale cu economisirile’’) reprezintă combinațiile posibile dintre venit și dobândă care fac posibile existența unui echilibru între investiții și economisiri pe piața bunurilor. Acest lucru este important, deoarece investițiile sunt finanțate 100% din economisirile bugetare.

Curba LM (,,Curba cererii de bani egală cu oferta de bani’’) reprezintă combinațiile posibile dintre venit și rata dobânzii, pentru care există un echilibru între cererea și oferta de bani de pe piața monetară.

Atunci când statul însuși apare pe piața bunurilor ca și consumator, curba IS se deplasează înspre dreapta. În funcție de situația în care se află curba LM, acest lucru poate însemna o creștere a venitului populației, Y și a ratei dobânzii, r. Această formă de politică bugetară expansionistă se mai numește și ,,deficit spending’’. În cazul unei politici bugetare contractive, statul își reduce cheltuielile, curba IS se deplasează înspre stânga, veniturile populației și rata dobânzii scad, iar deficitul bugetar se micșorează.

Dacă populația mărește „casa de speculații’’ (situație în care sunt deținuți bani, pentru a putea fi folosiți atunci când dobânda sau cursul obligațiunilor sunt mai atractive), atunci ,,deficit spending’’ reacționează ca și o impulsionare a economiei. Acest lucru este susținut prin faptul că se instituie multiplicatorul (în acest caz, multiplicatorul cheltuielilor statului).

Eficiența multiplicatorului se poate explica simplu: dacă cererea guvernamentală crește (pe piața bunurilor în acest caz), atunci crește și producția. Dacă producția crește, firmele au nevoie de mai mulți angajați. Noii angajații primesc un salariu pe care, parțial, îl consumă (depinde însă de înclinația marginală spre consum). Consumul în plus care apare astfel, inițiază încă o creștere a producției, ceea ce înseamnă că va fi nevoie de noi angajați care la rândul lor vor avea un salariu pe care vor putea să-l cheltuiască.

Deoarece deficit spending (deplasarea înspre dreapta a curbei IS) reprezintă o îndatorare a statului, ar trebui ca datoriile să fie plătite din taxe mai mari, atunci când economia e prosperă (surplus saving). Statul practică astfel o politică economică anticiclică, pentru a nivela oscilațiile conjuncturale. Dacă populația deține doar „casa de tranzacție’’ (cantitatea de bani necesară cumpărării bunurilor), atunci această politică are ca urmare, din cauza poziției verticale a curbei LM, faptul că dobânda crește, iar veniturile populației rămân la fel. Acest efect se numește de dislocare, de compensare, evicțiune sau înlăturare (crowding out) a cererii de investiții private de către cererea statului.

În figura nr.3 este prezentat efectul unei creșteri a cheltuielilor publice, creștere ce conduce la deplasarea curbei IS către dreapta în poziția IS1.

Dacă vom presupune că rata dobânzii rămâne nemodificată, atunci venitul se deplasează din Y0 în Y2.

Încorporând efectele monetare ale creșterii cheltuielilor, atunci datorită sporirii nivelului producției/outputului (Y2 > Y0) va avea loc creșterea ratei dobânzii, și ca urmare nivelul producției/outputului va scădea din Y2 în Y1. Creșterea ratei dobânzii, va „elimina” anumite cheltuieli private iar creșterea nivelului producției/outputului va fi mai mică decât aceea corespunzătoare cazului în care rata dobânzii rămâne constantă. Acest efect se mai numește efect de evicțiune financiară (sau de compensare) și va reduce dimensiunea multiplicatorului.

Creșterea ratei dobânzii rezultă din:

• necesitatea de a oferi rate înalte ale dobânzii pentru certificatele de depozit emise de autoritatea publică (în vederea acoperirii cheltuielilor) astfel încât acestea să devină atractive pentru agenți;

• creșterea cererii de bani pentru tranzacții datorată creșterii nivelului producției naționale.

Deci, „efectul de compensare” se manifestă atunci când o politică bugetară expensionistă determină creșterea ratei dobânzii, reducând astfel cheltuielile private și investițiile private.

În tabelul de mai jos sunt sintetizate politicile bugetare ce pot fi adoptate într-o economie închisă, precum și efectele acestor politici:

O reducere a impozitelor pe venit va determina o creștere a cererii gospodăriilor, ceea ce va conduce la o creștere a consumului. Creșterea cererii determină o creștere a ratei dobânzii, care va determina o scădere a investițiilor. Efectul cumulat al acestor variații va conduce la creșterea Produsului Intern Brut (PIB).

Creșterea cheltuielilor publice conduce la un mecanism similar celui aferent reducerii impozitelor pe venit, diferența fiind dată de faptul că se înregistrează o creștere a cererii sectorului public și nu a gospodăriilor.

Creșterea subvențiilor pentru investiții determină de asemenea o creștere a cererii pentru bunuri alocate investițiilor, dar aceasta este însoțită de o creștere a investițiilor, dar și a ratei dobânzii (care rezultă din creșterea cererii).

2.1.3 Politici bugetare privind cererea și oferta agregată de bunuri și

servicii într-o economie închisă

Știm că pe piața bunurilor și serviciilor se confruntă cererea agregată (AD de la engl. Aggregate Demand) și oferta agregată (AS de la engl. Aggregate Supply), determinând, în situatia de echilibru, un anumit nivel al outputului (venitului), Y care este achiziționat (tranzacționat) pentru un anumit nivel al prețurilor, P determinat prin mecanismul de piață. Reprezentarea procesului de formare a celor două mărimi, Y și P, pe piața bunurilor și serviciilor poate fi facută utilizând un model în care apar explicit atât curba cererii agregate (AD) cât și curba ofertei agregate (AS). Acestea poartă numele de modelul AD-AS.

În modelul discutat anterior (IS-LM) s-a presupus menținerea constantă a prețurilor. Totuși, una dintre principalele preocupări ale teoriei macroeconomice este problema inflației, deci este necesară introducerea ipotezei modificării prețurilor în modelele considerate. În continuare vom utiliza modelele cerere agregată-ofertă agregată (AD și AS).

În figura nr. 4 se prezintă punctul de echilibru E al economiei, punct ce rezultă la intersecția curbelor AD și , iar de aici obținem venitul de echilibru și nivelul de echilibru al prețurilor. Dacă guvernul aplică o politică expansionistă (de scădere a taxelor, creștere a cheltuielilor publice, modificare a ratei de schimb sau creștere a masei monetare) atunci curba AD se va deplasa către dreapta în AD1 . Această deplasare conduce la creșterea venitului în punctul Y1, dar și a nivelului prețurilor în p1.

Figura nr. 4

Multiplicatorul keynesian (pentru care prețurile rămân constante) ar arăta o deplasare în punctul A, corespunzător venitului Y2. Totuși, datorită creșterii prețurilor efectul multiplicatorului se va reduce, astfel încât echilibrul se va stabili în punctul E1 (cu venitul corespunzător, Y1).

În această analiză se presupune că firmele reacționează la o modificare către dreapta a curbei AD (respectiv o creștere a cererii agregate) prin creșterea venitului real. Această creștere rezultă din faptul că o deplasare de-a lungul curbei AS se face menținând salariile constante (pe termen scurt) și cum nivelul prețurilor crește, salariile reale scad ceea ce va conduce la o creștere a venitului real și a nivelului ocupării forței de muncă.

2.2 Politica bugetară într-o economie deschisă

Economiile moderne sunt economii deschise. Acestea sunt activ implicate în comerțul internațional și au legături puternice cu piețele financiare internaționale. Creșterea globalizării economiilor mondiale și efectele acestui fenomen asupra țărilor și indivizilor sunt adeseori sursa unor dezbateri politice virulente.

Economiile tuturor țărilor industriale moderne, avansate din punct de vedere economic, ca de altfel și multe dintre țările în curs de dezvoltare, sunt deschise spre exterior, ceea ce reflectă existența unei semnificative activități de comerț exterior și mișcări internaționale de capital.

Economiile deschise conțin sectorul extern și prin urmare se reprezintă prin modele care includ balanța de plăți externe (BP) și cursul de schimb. În această secțiune vom analiza modul în care poate fi influențată balanța de plăți (în special prin intermediul modificării cursului de schimb) pentru a restabili echilibrul (atât în cazul unor cursuri de schimb fixe, cât și al unor cursuri de schimb flexibile).

Structura economiilor deschise include componentele de bază ale economiilor închise considerate până acum (componentele și subsistemele economiilor reale și monetare) la care se adaugă un sector extern, adică acel sector al economiei care realizează schimburile de produse și servicii cu „restul lumii”. Evident că acest sector extern nu este concentrat într-un anumit spațiu al economiei, ci este raspândit în întreaga economie, incluzând procesele de producție care contribuie la realizarea produselor și serviciilor exportate și procesele de producție care utilizează produse intermediare importate. Fluxurile de produse și servicii realizate într-o economie care sunt apoi trimise către piețe ale bunurilor și serviciilor din alte țări se numesc fluxuri de export sau, mai pe scurt, exporturi, în timp ce fluxurile de produse realizate în economiile altor țări și care sunt tranzacționate pe piața bunurilor și serviciilor dintr-o anumită țara se numesc fluxuri de import sau, pe scurt, importuri.

Fluxurile de import și export sunt fluxuri materiale, ele fiind, în principal, formate din bunuri și servicii. Conform dualității fluxurilor despre care am mai vorbit, ele sunt însoțite de fluxuri financiare care se deplasează în sens invers și reprezintă încasări ale produselor exportate, respectiv plăți pentru produsele importate. Altfel spus, exportul corespunde unei intrări de fonduri în economie, în timp ce importul corespunde unei ieșiri de fonduri din economie.

Acestor fluxuri de intrare, respectiv de ieșire din economie li se adaugă intrări și ieșiri de fonduri reprezentând investiții de capital. Astfel, investitori din alte țări pot investi sume în economia unei anumite țări, după cum investitorii dintr-o țară pot investi în economiile altor țări. De regulă, aceste fluxuri de capital se adaugă fluxurilor de fonduri care au aceeași direcție cu ele; deci intrările de capital se adaugă intrărilor reprezentând încasările din export, iar ieșirile de capital se adaugă fluxurilor reprezentând plățile pentru importuri.

Instrumentul cu ajutorul căruia se evidențiază aceste intrări și ieșiri este balanța de plăți externe.

Balanța de plăți externe ar trebui să fie întotdeauna echilibrată (egală cu zero) deoarece reprezintă o restricție bugetară. Soldul balanței de plăți reprezintă diferența dintre surse (intrări) și utilizări (ieșiri). Nu întotdeauna restricția bugetară de mai sus este respectată. Astfel soldul balanței de plăți poate fi pozitiv și spunem că balanța de plăți este excedentară sau negativ, caz în care balanța de plăți se spune că este deficitară. Balanța de plăți este echilibrată când soldul ei este egal cu zero, deci când intrările de fonduri sunt egale cu ieșirile de fonduri din economie.

Rezultă că soldul balanței de plăți (BP) este suma soldului contului curent (CC) și a soldului contului de capital (CK). Când balanța de plăți a unei țări este excedentară (BP>0) atunci celelalte țări cumpără (importă) din acea țară mai mult decât vând (exportă). Când balanța de plăți a unei țări este deficitară (BP<0) atunci celelalte țări vând (exportă) către acea țară mai mult decât cumpară (importă).

Pentru a putea comensura fluxurile de export și import trebuie să introducem variabilele esențiale care masoară interacțiunile economice dintre state. Știm că într-o economie considerată închisă, outputul de bunuri și servicii este utilizat în întregime în interior, fiind repartizat pentru consum, investiții și cheltuieli guvernamentale.

În economia deschisă, însă, o parte a acestui output este utilizată în interior, iar altă parte este exportată către alte țări. De asemenea, fiecare dintre componentele cererii agregate de mai sus poate fi împărțită în două: o parte care provine din producția internă și altă parte care provine din import.

Rata de schimb este importantă într-o economie deschisă deoarece ea sugerează care variabile pot fi ajustate. Evident, în cazul unor rate de schimb fixe, rata de schimb nu poate fi ajustată. Dar regimul ratei de schimb fixe afectează, de asemenea, și alte variabile. Ratele de schimb fixe permit corelarea valorii banilor autohtoni și străini. Aceasta înseamnă că nivelul autohton al prețurilor nu poate devia de la nivelul prețurilor din străinatate, cel puțin pe termen lung.

Ratele fixe de schimb, specifice cazului unui capital mobil, înseamnă, de asemenea, că ratele autohtone și străine ale dobânzilor sunt corelate, deoarece nu există vreo incertitudine legată de nivelul ratei de schimb. În astfel de împrejurări, autoritățile monetare autohtone nu pot aplica politici discreționare pentru stabilirea ofertei de bani autohtoni sau în stabilirea nivelului ratelor autohtone ale dobânzilor. Oferta de bani este endogen determinată de către cerere, corespunzator unei rate a dobânzii care este dictată de ceea ce se petrece pe piețele monetare mondiale.

2.2.1 Calculul multiplicatorului în economia deschisă

Într-o economie deschisă, se completează modelul economic prezentat mai sus prin variabilele următoare:

X = exporturi (cerere străină).

M = importuri.

X – M= cerere străină netă.

m = înclinalia marginală spre import (în procente ale PIB-ului); fracțiune a fiecărei creșteri a venitului intern care este consacrată cumpărării de produse străine (importuri).

Într-o economie deschisă, PIB-ul este egal cu cererea internă plus cererea străină netă:

PIB=C+I+G+X-M 1

Consumul este dat de relatia: C = c x PIB 2

Presupunem că există o relație stabilă între importuri și PIB:

M= m x PIB 3

Combinând relațiile 1, 2 și 3 avem:

PIB=c x PIB + I + G + X – m x PIB, de unde rezultă:

PIB – c x PIB + m x PIB = I + G + X,

sau PIB( 1 – c + m) = I + G + X

și, în final, împărțind prin ( 1- c + m), avem:

PIB = [1 / (1 – c + m) ] x (I + G + X).

Multiplicatorul în economia deschisă este deci [1 / ( 1 – c + m)].

El este întotdeauna mai slab decît multiplicatorul în economia închisă: înclinația spre import vine să multiplice numitorul. De exemplu, cu o înclinație spre consum de 0,8 și o înclinație spre import de 0,25, multiplicatorul este egal cu:

[ 1 I( 1 – 0,8 + 0,25 ) ] = 1/ 0,45 = 2,22 (în loc de 5 în economia închisă).

2.2.2 Politica bugetară într-o economie deschisă cu regim de

schimburi fixe

Într-o economie deschisă cu regim de schimburi fixe, cursul de schimb este fixat cu strictețe prin intervențiile băncii centrale pe piața valutară. Orice deficit al balanței de plăți se traduce, deci, printr-o ieșire de devize vândute de către banca centrală la un curs constant, în schimbul monedei naționale: masa monetară se diminuează și curba LM se deplasează spre stânga. Invers, orice excedent se traduce printr-o intrare netă de devize convertite la un curs constant în schimbul monedei naționale: masa monetară crește și curba LM se deplasează spre dreapta.

2.2.2.1 Politica bugetară într-o economie deschisă cu regim de schimburi

fixe în absența mobilității capitalurilor

Începem prin a studia politica bugetară într-o economie deschisă în care pe termen scurt nu există nici o mișcare de capitaluri în căutarea celei mai bune remunerări disponibile. Există numai mișcări de capitaluri pe termen lung, care nu sunt influențate de variațiile ratei dobânzii și pe care putem să le considerăm ca fiind fixe pe termen scurt. În acest caz, numai importurile și exporturile de bunuri și servicii pot să modifice soldul balanței de plăți; acesta din urmă reflectă doar soldul tranzacțiilor curente.

Desigur, acest cadru de analiză nu răspunde realității economiilor industriale moderne, în care piețele financiare internaționale sunt larg integrate pe scară mondială și în care mobilitatea crescândă a capitalurilor pe termen scurt joacă un rol esențial. Totuși, există trei motive bune pentru a începe acest studiu, presupunând imobilitatea capitalurilor pe termen scurt:

1) un motiv pedagogic: pornind de la un cadru economic nerealist, cel al capitalurilor imobile, care ne ajută să înțelegem mai ușor consecința mobilității capitalurilor;

2) un motiv istoric: rolul determinant al mișcărilor internaționale de capitaluri pe termen scurt nu a început cu adevărat să se afirme decât începând cu anii ’60, adică după epoca în care au fost elaborate o mare parte a instrumentelor pe care le utilizează înca analiza macroeconomică, punctul de pornire corespunde deci unei anumite realități istorice și perinite să se sesizeze mai bine transformarea constrângerilor politicii economice asociate mutațiilor financiare internaționale:

3) un motiv de politică economică: modelul IS-LM-BP fără mobilitatea capitalurilor presupune adoptarea echilibrului balanței tranzacțiilor curente ca o condiție a echilibrului extern.

În situația unei economii deschise cu un regim de cursuri de schimb fixe și cu o inexistență a mișcării capitalurilor, efectele unei politici bugetare expansioniste sunt reprezentate în figura nr. 5.

Sursa: Jacques Généreux, Economie Politică, vol. III: Macroeconomie în economia deschisă, Ed. All Beck, București, 2000, p.92.

Întrebarea care se pune este următoarea: se poate atinge Y1, printr-o politică bugetară expansionistă? În acest scop, guvernul trebuie să-și crească cheltuielile publice, de exempu pentru a deplasa curba IS pânâ în IS1, (în figura nr. 5).

Efectul multiplicator asupra lui Y, în parte atenuat de către efectul negativ al creșterii ratei dobânzii asupra investiției, permite să se atingă punctul B și venitul de utilizare deplină a factorilor. Totuși, acest nou echilibru nu poate să fie menținut, căci balanța de plăți este în prezent deficitară.

Politica expansionistă a stimulat într-adevăr importurile, dar ea nu are efect asupra cererii din străinătate și a exporturilor. Deficitul tinde să deprecieze cursul de schimb. Intervențiile băncii centrale (care cumpără moneda națională în schimbul devizelor) reduce oferta de monedă. Curba LM se deplasează în acest caz spre stânga și mișcarea continuă atâta timp cât persistă deficitul, adică până ce se atinge punctul C.

Politica bugetară este deci, ineficace. În punctul C, venitu1 real este neschimbat, dar rata dobânzii este mai ridicată decât în punctud A; altfel spus, investiția a scăzut până la compensarea integrală a creșterii de cheltuieli cauzate de politica bugetară: există deci un fenomen de evicțiune a investiției private de către cheltuielile publice. Este vorba de o evicțiune financiară: creșterea ratelor dobânzii provocată de expansiunea cererii și de restricționarea ofertei reale de monedă penalizează finanțarea investițiilor private.

Oricare este instrumentul folosit pentru a relansa cererea și activitatea, constrângerea de echilibrare a balanței de plăți și aceea a cursurilor fixe cauzează în mod necesar o recesiune care readuce la punctul de pornire. Bineînțeles, pe termen scurt, guvernul poate să scape de această fatalitate sterilizând efectele soldului balanței de plăți asupra masei monetare. Astfel, deficitul și deprecierea cursului de schimb provocate de relansare obligă banca centrală să distrugă moneda, cumpărând-o în schimbul devizelor pe piața valutară. Dar banca centrală poate să practice o expansiune compensatorie a creditului intern, astfel încât să se evite recesiunea.

În figura nr. 5, aceasta semnifică să se împingă în mod constant curba LM spre dreapta. Totuși, această strategie nu este posibil de susținut pe termen mediu. În acest caz, deficitul extern persistă și, o dată cu el, deprecierea cursului de schimb și intervențiile băncii centrale pentru a-l susține pe acesta din urmă pe piața valutară. Sosește, în mod necesar, momentul în care rezervele de valută se epuizează și în care banca centrală nu-și mai poate susține moneda.

Ajungem deci, la un rezultat foarte pesimist: în regim de cursuri fixe, și în absența mobilității capitalurilor, politicile de stabilizare sunt neputincioase. Căutarea simultană a utilizării depline a forței de muncă și a echilibrului balanței de plăți este imposibilă.

Contradicția dintre echilibrul intern și echilibrul extern este radicală, deoarece nu există decât un singur nivel al venitului care asigură echilibrul balanței de plăți. Dacă acest nivel nu este, de asemenea, acela care asigură utilizarea deplină a forței de muncă, orice tentativă de a ne apropia de utilizarea deplină ne îndepărtează în mod necesar de echilibrul extern.

Observăm, deci, că singurul mijloc de a scăpa de dilemă ar consta în creșterea nivelului venitului care permite echilibrul balanței de plăți, pentru a-l apropia de venitul care asigură utilizarea deplină. În figura nr. 5, am scăpa de dilemă dacă Y1, ar fi un nivel al venitului compatibil cu echilibrul BP, adică dacă am putea să deplasăm curba BP până în Y1. Politicile monetară și bugetară sunt fără efect asupra curbei BP.

Numai o politică comercială care stimulează exporturile și/sau frânează importurile poate să deplaseze curba BP. Într-adevăr, dacă politica economică reușește să stimuleze exporturile, echilibrul balanței de plăți este compatibil cu o creștere a venitului (Y) deoarece sporirea importurilor pe care o cauzează este compensată de aceea a exporturilor: curba BP se deplasează deci spre dreapta. Efectul asupra curbei BP este același dacă se reduce înclinația spre import.

Pentru a obține aceste rezultate, puterile publice pot să pună în funcțiune o politică comercială protecționistă: cote și restricții la import, taxe vamale care cresc prețurile produselor străine, subvențiile la export care scad prețul produselor exportate. Dar acest tip de instrumente nu poate să fie folosit într-o țară fără să cauzeze punerea în aplicare rapidă a măsurilor identice și compensatorii de către partenerii săi comerciali. În afară de câteva cazuri particulare, cea mai mare parte a economiștiior și responsabililor politici ai țărilor industrializate sunt de acord să recunoască aceste strategii protecționiste ca fiind pe termen mediu și lung păgubitoare pentru toți și frânează comerțul internațional și cresterea mondială.

2.2.2.2 Politica bugetară într-o economie deschisă cu regim de schimburi

fixe însoțită de o mobilitate perfectă a capitalurilor

Mobilitatea perfectă a capitalurilor înseamnă că, în condițiile unor rate de schimb fixe, rata autohtonă a dobânzii trebuie să să fie egală permanent cu rata străină a dobâzii. Cu rate de schimb fluctuante, orice diferențiere a dobânzii trebuie să fie egală cu modificarea așteptată a ratei de schimb. Aceasta va fi zero, în condițiile unui echilibru static.

Pornind de la o situație de echilibru stabil, o creștere a cheltuielilor guvernamentale, aplicată în condițiile unor rate de schimb ale unei perfecte mobilități a capitalului, creează, pe termen scurt un stimulent semnificativ pentru activitatea reală, dar, pe termen lung, conduce la atingerea unui nivel mai ridicat al prețurilor și un deficit al balanței de plăți.

Mobilitatea perfectă a capitalurilor are drept consecință faptul că, în fiecare moment, există capitaluri capabile să se deplaseze instantaneu dintr-o țară în alta, în căutarea celei mai bune remunerări posibile. Volumul acestor capitaluri este suficient pentru ca nici o țară să nu poată mențină o rată a dobânzii (r) diferită de rata internațională a dobânzii (r*) eventual corijată de către variația anticipată a cursului de schimb. Pentru a simplifica expunerea, vom neglija anticipările și vom considera că rata națională a dobânzii (r) este constrânsă să se ajusteze față de rata internațională a dobânzii (r*).

Dacă rata națională a dobânzii este momentan superioară ratei internaționale a dobânzii, au loc intrări masive de capitaluri; dacă ,,r’’ este momentan inferior lui ,,r*’’, au loc ieșiri masive de capitaluri: intrările și ieșirile continuă atâta timp cât ecartul dintre ratele dobânzii se păstrează. În acest context, curba BP este o dreaptă orizontală fixată la nivelul ratei internaționale a dobânzii.

În figura nr. 6 a), guvernul practică o politică de cheltuieli publice care deplasează curba IS în IS1. Se trece momentan din punctul A în punctul B. Venitul crește datorită efectului multiplicator al cheltuielilor publice. Pe piața monetară, cererea suplimentară de monedă asociată cu expansiunea tranzacțiilor antrenează rata dobânzii în sus.

Creșterea lui r în r1, atrage capitalurile străine. Intrările de capitaluri alimentează în acest caz un excedent al balanței de plăți și cursul de schimb tinde să se aprecieze. Pentru a evita aprecierea, banca centrală trebuie să cumpere toate devizele oferite în schimbul monedei naționale la un preț constant: ea sporește moneda în circulație și curba LM se deplasează spre dreapta. Mișcarea se continuă atâta timp cât există o stimulare a intrării de capitaluri, adică până ce oferta de monedă internă a sporit suficient pentru a readuce rata națională a dobânzii la paritate cu rata internațională a dobânzii. Curba LM se deplasează deci până în LM1 și se atinge noul echilibru în punctul C.

Politica bugetară este eficace deoarece efectul multiplicator inițial (de la A la B), departe de a fi împiedicat de către deschiderea externă, este întărit prin obligația de a oferi mai multă monedă LM, pentru a se evita deprecierea cursului de schimb. În economia închisă, noul punct de echilibru (în B) are drept consecință o rată a dobânzii mai ridicată și deci o investiție privată mai scăzută: are loc o evicțiune a investiției private în favoarea cheltuielilor publice.

În economia deschisă și în regim de cursuri de schimb fixe, această evicțiune este evitată, deoarece politica monetară este constrânsă să fie flexibilă și să crească oferta de monedă până ce r a revenit la nivelul său inițial. Totuși, dacă evicțiunea este evitată pe plan intern, ea nu este evitată pe plan internațional.

Într-adevăr, pentru a trece de la punctul A la punctul C, a trebuit să se atragă masiv capitaluri strâine, adică să se absoarbă o parte mai importantă a economisirii mondiale, care, altfel, ar fi servit să finanțeze investiții în străinătate. Țara care practică această politică deposedează deci de investiție pe partenerii săi, în favoarea investiției naționale. Mobilitatea capitalurilor, în regim de cursuri fixe, întrerupe independența macroeconomică a națiunilor.

Se constată, în prezent, că mobilitatea perfectă a capitalurilor face din nou posibilă căutarea simultană a echilibrelor intern și extern.Se cuvine numai să se afecteze fiecare instrument al politicii economice obiectivului avantajos.

Politica monetară discreționară este fără efect în căutarea echilibrului intern. Se cuvine, deci, să se folosească politica bugetară pentru căutarea utilizării depline a forței de muncă. Pe de altă parte, pentru a asigura echilibrul balanței de plăți, este sufcientă o politică monetară neutră care nu împiedică variațiile masei monetare determinate de către intrările și ieșirile de capitaluri.

Efectul combinat al deplasărilor curbelor IS și LM este că AD (curba cererii agregate) se va deplasa la dreapta, de la ADo la AD1, așa cum sepoate observa în punctul b) al figurii nr. 6. Nu există nici un fel de feed-back negativ din partea sectorului monetar, deoarece ratele dobânzilor nu vor putea crește.

Creșterea cererii agregate determină, pe termen scurt, o creștere a venitului național de la Y0 la Y1. Va avea loc, de asemenea, o creștere inițială a prețurilor care va duce la o ușoară deplasare a curbelor LM la stânga spre IS1 și LM1.

Acestea se vor intersecta și vor conduce la un nivel al venitului național de Y1 și respectiv Y2. Exporturile nete devin astfel negative întrucât va exista un defcit al contului curent al balanței de plăți creat deoarece venitul național a crescut, iar nivelul prețurilor autohtone a crescut relativ la nivelul prețurilor străine.

Pe termen lung venitul național real rămâne nemodificat, înregistrându-se doar o creștere a prețurilor. Astfel, curba ofertei agregate pe termen lung LRAS (long range aggregate supply) este verticală. Pe termen lung, presiunea inflaționistă determină o creștere a nivelurilor prețurilor de la P0 la P1, pe măsură ce curba ofertei agregate pe termen scurt (SRAS (short range aggregate supply)) se va deplasa în sus spre SRAS1, iar venitul național va reveni la nivelul Y0. Dar creșterea sustinută a prețurilor, presupunănd că prețurile străine sunt date, determină un deficit comercial permanent care va fi egal cu deficitul bugetar. La nivelul prețurilor P1, oferta reală de bani scade și curba LM se deplasează înapoi la LMo. Prețul mai mare al bunurilor autohtone determină o deplasare a curbei IS inapoi la pozitia sa inițială, ISo, datorită modificării exporturilor nete.

Mărimea deplasării orizontale a lui AD este egală cu valoarea completă a multiplicatorului simplu (corespunzător unei economii deschise), deoarece nu există un feed-back negativ din partea sectorului monetar.

Acest fapt va interveni deoarece ratele dobânzilor nu pot crește, astfel încât autoritățile monetare vor trebui să crească oferta de bani, pentru a evita o creștere a ratei dubânzii (sau o apreciere a ratei de schimb). Bineînțeles, procedând astfel nu trebuie să considerăm că am ajuns la sfârșitul analizei. Creșterea cererii agregate a creat un decalaj inflaționist; ceea ce este ilustrat prin faptul că noua curbă a cererii agregate intersectează curba inițială a ofertei agregate pe termen scurt corespunzător unui nivel al venitului național situat cu mult deasupra nivelului potențial a1 venitului național.. Aceasta cauzează, pe termen scurt, un boom în economie, și venitul național real crește temporar peste nivelul său potențial. Decalajul inflaționist, odată creat, exercită unele presiuni asupra nivelului prețurilor autohtone.

Acest fapt este resimțit inițial doar la nivelul prețurilor de producție. Creșterea prețurilor de producție, combinată cu creșterea venitului național real, creează un deficit comercial. Deficitul comercial crește deoarece importurile (induse) cresc o dată cu venitul. Creșterea nivelului prețurilor susține această creștere deoarece (cu o rată de schimb fixă și cu prețurile străine date) bunurile autohtone devin scumpe comparativ cu bunurile străine, astfel încât există o schimbare în înclinația marginală spre importuri (aceasta crește) și, ca atare, vom asista la o deplasare în cererea de export (aceasta scade).

Întradevăr, această creștere a nivelului prețurilor va conduce la o deplasare a economiei inapoi pe curba AD și va reduce impactul asupra venitului național, comparativ cu impactul complet al unui simplu multiplicator (așa cum a fost măsurat de deplasarea orizontală a lui AD). Pe termen lung, forțele inflaționiste duc la o sporire a prețurilor inputurilor, și curba ofertei agregate pe termen scurt se deplasează la stânga. Aceasta va duce la o creștere și mai mare a nivelului prețului, pe măsură ce economia se mută înapoi pe curba AD și venitul național se întoarce la nivelul său potențial. Nivelul mai înalt al prețurilor reduce oferta reală de bani, și astfel curba LM se întoarce inapoi la poziția sa inițială. De asemenea, deficitul comercial crește și mai mult, și această deplasare în jos a exporturilor nete deplasează curba IS la stânga și inapoi față de pozitia sa inițială.

Astfel, în loc de a reduce investițiile creșterea cheltuielilor guvernamentale a dus la un deficit comercial de valoare egală. (Venitul național real se întoarce la nivelul său inițial, dar cheltuielile agregate reale au crescut ca urmare a creșterii cheltuielilor guvernamentale. Efectul cheltuielilor agregate suplimentare asupra venitului național se materializează, în final într-un deficit comercial).

O creștere a cheltuielilor guvernamentale, începând de la o situație de echilibru stabil, cu rate de schimb fixe și cu o perfectă mobilitate a capitalului, creează, pe termen scurt, un boom economic, dar, pe termen lung, efectul va consta într-o creștere a nivelului prețurilor autohtone și într-un deficit comercial.

Acest deficit comercial va fi egal cu deficitul bugetului guvernamental, dacă poziția inițială a fost cea a unui echilibru bugetar și, respectiv, a unei balanțe comerciale echilibrate.

Observăm, deci, că mecanismul care a determinat deficitul comercial a fost o creștere a prețurilor autohtone (relativ la prețurile străine). Aceasta este echivalentă cu o creștere a ratei de schimb reale, chiar dacă rata de schimb nominală este presupusă a fi fixă. Însă, în acest caz, nu a existat un efect asupra investițiilor deoarece politica fiscală nu poate influența ratele dobânzilor.

Într-adevăr, investițiile autohtone pot fi finanțate corespunzător ratei curente a dobânzilor mondiale. Deficitul comercial este ajustat de către un influx de capital (achiziționări străine ale obligațiunilor autohtone) de mărime egală.

Avem, deci, un echilibru în care există un deficit al contului curent al balanței de plăți și, de aceea, are loc o continuare a influxurilor de capital. Economia autohtonă împrumută de la restul lumii pentru a finanța excesul cheltuielilor de producție. Dacă acest împrumut servește la finanțarea consumului curent (consum guvemamental, în acest caz), atunci bunăstarea economiei se va diminua, comparativ cu poziția inițială obișnuită, fapt care nu va putea însă să continue .

Corespunzător unui anumit punct, efectele de bunăstare vor duce fie la o deplasare a cheltuielilor autohtone (în jos), fie la o inversare a politicii guvernamentale (guvernul nu poate realiza datorii infinite, și orice probleme financiare pot determina pierderi ale rezervelor). Dacă însă împrumutul servește pentru finanțarea investițiilor reale (sau dacă oricum se realizează o cantitate echivalentă de investiții reale), atunci analiza ar putea fi destul de diferită.

Dacă beneficiul investiției reale ar mai mare decât rata dobânzii corespunzătoare unui împrumut străin, atunci această economie ar avea în timp o bunăstare tot mai mare.

Atâta vreme cât beneficiile investițiilor continuă să depășească costurile dobânzilor, poziția ar putea fi susținută și venitul potențial ar crește în timp. De aceea, nimeni nu poate presupune că un deficit al balanței de plăți este întotdeauna indezirabil.

2.2.2.3 Politica bugetară într-o economie deschisă cu regim de schimburi

fixe însoțite de o mobilitate imperfectă a capitalurilor

Cunoașterea perfectă a raționamentului în cele două cazuri extreme ale imobilității și ale mobilității perfecte a capitalurilor ne permite acum să abordăm situațiile intermediare, mai conforme cu realitatea. Vom fi adesea determinați să evidențiem două cazuri în funcție de mobilitatea capitalurilor: vom vorbi de „mobilitatea relativ scăzută’’ în cazul în care panta curbei BP este mai mare decât aceea a curbei LM și de „mobilitate relativ ridicată’’, în situație inversă. Diferența esențială în raport cu secțiunea precedentă se datorează faptului că acum curba BP nu mai este fixată în mod exogen de către nivelul ratei internaționale a dobânzii. Mobilitatea find imperfectă, poate să se păstreze un ecart între r și r*, iar curba BP poate să se deplaseze.

Politica bugetară însoțită de o mobilitate relativ mare a capitalprilor

În figura nr. 7, mobilitatea capitalurilor este ridicată; panta curbei BP este deci destul de mică și mai redusă decât aceea a curbei LM. O creștere a cheltuielilor publice deplasează curba IS în IS1, și echilibrul general din punctul A în punctul B. În punctul B, situat la stânga curbei BP, balanța de plăți este excedentară. Într-adevăr, politica expansionistă stimulează importurile, dar ea face, de asemenea, să crească rata dobânzii și atrage capitalurile străine.

Sursa: Jacques Généreux, Economie Politică, vol. 3: Macroeconomie în economia deschisă, Ed. All Beck, București, 2000, p.105.

Acestea din urmă fiind foarte mobile, afluează masiv pentru a obține avantaj de pe urma creșterii lui r. Prin urmare, excedentul intrărilor de capitaluri depășește deficitul tranzacțiilor curente și BP are excedent. Excedentul tinde să aprecieze cursul de schimb. Banca centrală intervine pentru a evita aprecierea și transformă toate intrările de devize în monedă națională la un curs constant. Oferta reală de monedă crește; curba LM se deplasează spre dreapta, până ce echilibrul de plăți este restabilit. Se atinge în final punctul C. Efectul inițial al expansiunii bugetare este întărit prin creația monetară provocată de excedentul extern.

Politica bugetară însoțită de o mobilitate relativ mică a capitalurilor

În figura nr. 8 se prezintă efectele unei politici bugetare expansioniste, atunci când mobilitatea capitalurilor este relativ scăzută.

Sursa: Jacques Généreux, Economie Politică, vol. 3: Macroeconomie în economia deschisă, p.105.

Curba BP are o pantă mai ridicată decât curba LM. Se constată în acest caz că deplasarea în B este de acum înainte însoțită de un deficit extern B se situează la dreapta lui BPo. Într-adevăr, capitalurile fiind puțin mobile, creșterea ratei dobânzii cauzează intrări scăzute de capitaluri. Prin urmare, excedentul balanței de capitaluri nu compensează deficitul tranzacțiilor curente provocat de către expansiunea cererii interne.

Deficitul tinde să deprecieze cursul de schimb și banca centrală trebuie să cumpere moneda națională în schimbul devizelor pentru a menține cursul de schimb fix. Ea reduce deci oferta de monedă internă: curba LM se deplasează spre stânga și mișcarea continuă până la eliminarea oricărei tendințe spre depreciere, adică până în punctul C, unde balanța de plăți este din nou echilibrată. Politica bugetară a avut într-adevăr un efect stimulatoriu asupra venitului (Y2 > Yo), dar care este contracarat de către deficitul extern, ce constrânge la rigoare monetară (Y2 < Y1).

În loc să se folosească numai politica bugetară, o combinație eficientă cu o politică monetară restrictivă permite să se atingă mai rapid punctul C. Într-adevăr, nimic nu obligă puterile publice să atingă mai întâi punctul B, adică să accepte deficitul extern care, numai ulterior, prin intermediul reducerii masei monetare și al creșterii ratelor dobânzii permite reîntoarcerea la echilibrul extern. Expansiunea bugetară tinde să dea naștere unui deficit, dar o politică monetară restrictivă dusă simultan și deplasând curba LM în LM1, permite să se evite deficitul. Într-adevăr, restricționarea ofertei de monedă face să crească rata dobânzii, ceea ce atrage capitalurile străine; intrările de capitaluri compensează deficitul comercial provocat de către stimularea cererii interne, iar balanța de plăți poate să rămână echilibrată. În loc să se treacă prin punctul B, ne deplasăm direct din A spre C, de-a lungul curbei BP.

În figura nr. 7 am văzut că, atunci când mobilitatea capitalurilor este relativ ridicată, o politică bugetară expansionistă cauzează un excedent, datorită intrării masive a capitalurilor, îndată ce rata dobânzii crește. În acest caz, se cuvine să se aplice simultan o politică monetară expansionistă, care limitează creșterea ratei dobânzii și evită excedentul balanței de plăți (curba LM este deplasată în LM1). Altfel spus, în loc să se atingă mai întâi punctul B, utilizarea împreună a celor două politici permite să se meargă direct la noul echilibru general, în C.

2.2.3 Politica bugetară într-o economie deschisă cu regim de

schimburi flexibile

În continuare, vom considera o economie care funcționează în regimul ratelor de schimb flexibile, ceea ce face ca efectele politicilor monetare și fiscale să se schimbe radical, aceste efecte putând fi chiar amplificate sau moderate prin utilizarea ca instrument de reglare a ratei de schimb.

În regim de cursuri de schimb flexibile, creația monetară internă devine independentă de balanța de plăți. Curba LM nu mai reacționează la soldul balanței de plăți. Deficitul sau excedentul extern, în loc să se traducă prin cumpărări sau vânzări de devize în schimbul monedei naționale de către banca centrală, cauzează o depreciere sau o apreciere a cursului de schimb până la dispariția dezechilibrului plăților externe.

Nu mai există un nivel unic al venitului care asigură echilibrul extern. De acum înainte, toate nivelele venitului real permit echilibrul extern, deoarece, oricare este Y, cursul de schimb se ajustează instantaneu, îndată ce apare o tendință spre deficit sau excedent extern.

După cum am arătat deja, deprecierea cursului de schimb deplasează curbele IS și BP spre dreapta, în timp ce aprecierea le deplasează spre stânga.

Trebuie semnalat că, în prezent, când discutăm despre deficit sau excedent, este vorba de fapt numai de tendințe spre deficit și excedent, deoarece echilibrul balanței de plăți este restabilit instantaneu de către fluctuațiile cursului de schimb. Grafic, curba BP verticală se deplasează automat până la nivelul de venit definit prin echilibrul curbelor IS și LM.

2.2.3.1 Politica bugetară într-o economie deschisă cu regim de schimburi

flexibile în absența mobilității capitalurilor

În figura nr. 9, o politică bugetară expansionistă deplasează curba IS de la IS0 la IS1. Urmează o creștere a importurilor și o tendință spre deficit a balanței de plăți. Pe piața valutară, cursul de schimb se depreciază. Îmbunătățirea raportului competitivitate-preț a produselor naționale stimuleaza în acest caz cererea străină netă și curba IS se deplasează mai departe spre dreapta, în IS2. Noul echilibru intern este deci atins în punctul C. Pe de altă parte, deprecierea deplasează curba BP spre dreapta până în BP1.

Sursa: Jacques Généreux, Economie Politică, vol. 3: Macroeconomie în economia deschisă, Ed. All Beck, București, 2000, p.97.

Echilibrul intern este independent de balanța de plăți. Venitul național (Y) este fixat de către curbele LM și IS, ca în cazul economiei închise. Opțiunea între politica bugetară și politica monetară se sprijină deci pe criterii de eficacitate comparativ identice acelor dezvoltate în economia închisă.

În plus, când se trece de la punctul A la punctul C (în figura nr. 9), exporturile au crescut datorită deprecierii, dar importurile au sporit, de asemenea, din cauza unei activități mai intense, exact în aceleași proporții ca exporturile, deoarece se pornește de la o balanță echilibrată în A pentru a atinge o balanță de asemenea echilibrată în C. Aceasta are drept consecință îndeosebi faptul că poziția comercială a partenerilor din străinătate a rămas neschimbată. Opțiunile de politică internă sunt fără efect asupra economiilor străine. Diferitele politici naționale sunt deci independente unele de altele.

Aparent, contradicția dintre căutarea echilibrelor intern și extern, pe care am constatat-o în regimul de cursuri de schimb fixe, dispare în regimul de cursuri de schimb flexibile. De fapt, acest lucru este evidențiat de renunțarea la echilibrul extern ca obiectiv al politicii economice. Echilibrul balanței de plăți nu mai intră în preocupările puterilor publice, deoarece el este în mod automat realizat de către variațiile cursului de schimb. Nu rămâne decât obiectivul de utilizare deplină și două instrumente pentru a-l atinge (moneda și bugetul).

Dar dispariția dilemei politicii economice nu este decât aparentă. Echilibrul BP nu este menținut decât în cazul în care fluxurile de schimburi dintre țări reacționează extrem de rapid la variațiile cursului de schimb. Ori, în realitate, lucrurile nu se petrec așa, și toate obiecțiile prezentate mai sus în ceea ce privește eficacitatea unei devalorizări se aplică, de asemenea, la cele ale unei deprecieri libere a cursului de schimb.

Dacă fluxurile de schimb reacționează încet la fluctuațiile cursului de schimb, un dezechilibru al balanței de plăți poate să se mențină pe termen scurt sau mediu și să facă să apară o constrângere asupra politicii economice, la fel ca în regimul de cursuri de schimb fixe. Echilibrul extern redevine în acest caz un obiectiv capabil să intre în contradicție cu cel al căutării echilibrului intern.

În plus, experiența arată că flexibilitatea cursurilor de schimb poate avea drept consecință o fluctuație mare a acestora, ceea ce poate să creeze un climat de nesiguranță și de risc sporit pentru economiile larg deschise schimburilor externe. Prin urmare, puterile publice pot să dorească să limiteze fluctuațiile cursului de schimb, chiar dacă acesta din urmă este oficial flexibil sau „flotant’’. Experiența flotării devizelor din anii ’70 și ’80 a arătat, de altfel, că diferitele țări nu ar tolera decât o flotare impură, iar băncile centrale ale acestor țări continuau să intervină pe piața valutară pentru a influența evoluția cursurilor de schimb.

Astfel, nu numai că flexibilitatea perfectă a cursurilor de schimb nu garantează întotdeauna reechilibrarea automată și instantanee a plăților externe, dar mai mult, politicile caută adesea să limiteze flexibilitatea cursurilor de schimb. În acest context, echilibrul balanței de plăți rămâne destul de mult o constrângere, chiar în regim de cursuri de schimb flexibile. Este deci necesar, ca în regimul de cursuri de schimb fixe, să se dispună de un instrument capabil să acționeze direct asupra echilibrului balantei de plăți. Or, acest instrument indispensabil ar putea să fie chiar moneda, dacă există o anumită mobilitate internațională a capitalurilor.

2.2.3.2 Politica bugetară într-o economie deschisă cu regim de schimburi

flexibile însoțită de o mobilitate perfectă a capitalurilor

În figura nr. 10 prezintă inițial o situatie analogă cu aceea din figura nr. 6 a). O politică bugetară expansionistă conduce de la punctul A la punctul B. Rata dobânzii a crescut, iar intrările de capitaluri au drept consecință o tendință spre excedent și aprecierea cursului de schimb.

În regim de cursuri de schimb fixe, obligația de a împiedica aprecierea provocă o creație monetară suplimentară, adică o deplasare a curbei LM spre dreapta, care întărește efectul stimulator al politicii bugetare (spre punctul C).

Dar, în regim de cursuri de schimb flexibile, aprecierea cursului de schimb are loc efectiv. Ea degradează raportul competitivitate-preț al produselor naționale; exporturile scad, iar importurile cresc; cererea străină netă este deci inferioară, iar curba IS se deplasează spre stânga. Apare deci un deficit al balanței tranzacțiilor curente, care compensează treptat excedentul balanței de capital. Mișcarea se continuă atâta timp cât se menține o tendință spre deficitul balantei de plăți globale și spre apreciere.

Curba IS trebuie, deci, să revină la punctul său de pornire, în IS1, unde rata dobânzii își regăsește nivelul său inițial: intrările de capitaluri încetează, excedentul balanței de capital se stabilizează și este compensat de către un deficit echivalent al plăților curente. Politica bugetară este deci ineficace pe plan intern: creșterea cheltuielilor publice este compensată de către o reducere a activității întreprinderilor exportatoare și a întreprinderilor concurate de către produsele importate pe piata internă. Efectul de evicțiune financiară a investiției nu are loc, deoarece afluxul masei de capitaluri străine readuce rata reală a dobânzii la nivelul ei inițial. Dar are loc o evicțiune, ca urmare a aprecierii cursului de schimb, a producțiilor expuse concurenței internaționale. Să observăm că politica bugetară nu este în totalitate ineficace, în măsura în care ea exercită într-adevăr un efect stimulator, dar asupra restului lumii: datorită aprecierii monedei, cererea netă a națiunii adresată străinătății a crescut, într-adevăr.

Orice creștere a ratelor autohtone ale dobânzii creează influxuri masive de capital (o cerere pentru devize autohtone) și totodată supune unei presiuni rata de schimb. Rata de schimb se apreciază imediat (supraevaluare în sus) într-un punct de la care se poate aștepta o depreciere, corespunzător unei rate care ia în considerare diferențierea dobânzii.

Această apreciere a ratei de schimb, pentru un preț inițial dat, duce de asemenea la o apreciere a ratei reale de schimb, ceea ce înseamnă că bunurile autohtohone devin mai costisitoare decât bunurile străine. Această creștere a prețului relativ al bunurilor autohtone deplasează funcția exportului net în jos și, de aceea, deplasează de asemenea curba IS înapoi la poziția sa inițială. Cu alte cuvinte determină un deficit al contului curent al balanței de plăți, ceea ce poate fi privit în corelație cu intrările nete de capital.

Există o oarecare ambiguitate în legătură cu evoluția precisă a cererii agregate, pe termen scurt. Creșterea cheltuielilor guvemamentale deplasează curba AD la dreapta, dar deplasarea în jos a funcției exporturilor nete va avea ca efect o deplasare înapoi la stânga. Depinzând de supraevaluarea ratei de schimb și de viteza de ajustare a exporturilor nete, este posibil ca AD să se deplaseze ușor la dreapta, dar este, de asemenea, posibil ca să se deplaseze ușor la stânga.

Rezultatul probabil este că va rămâne în mare la poziția sa inițială deși poate, mai întâi să se deplaseze la dreapta, pe termen scurt, pe măsură ce cheltuielile guvemamentale cresc și apoi, mai târziu, să se întoarcă la poziția sa inițială, pe măsură ce exporturile nete scad. În orice caz, efectul asupra venitului național real, chiar și pe termen scurt este neglijabil.

Pe termen scurt rezultatul va consta în existența unui deficit comercial care se va afla în corelație cu deficitul bugetar guvernamental. Există, de asemenea, o permanentă creștere a ratei reale de schimb, determinată de o apreciere susținută a ratei nominale de schimb (deși mai mică decât aprecierea suferită în timpul fazei de supraevaluare.

Diferența dintre ajustarea corespunzătoare unei politici bugetare expansioniste (în condițiile unor rate de schimb fluctuante și ale unei perfecte mobilități a capitalului), pe de o parte, și situația în care nu avem nici un flux de capital, pe de altă parte, este semnificativă.

Fără fluxuri de capital, creșterea cheltuielilor guvernamentale creează un decalaj inflaționist și o depreciere a monedei; nivelul prețurilor autohtone crește și rata dobânzii crește (ceea ce reduce investițiile. ) Cu fluxuri de capital, aceeași creștere a prețului relativ al producției autohtone este deteterminată de aprecierea ratei de schimb, dar nu există o creștere a ratei dobânzii (cu exceptia creșterii pe termen scurt în timpul supraevaluării ratei de schimb) și nici o reducere semnificativă a investițiilor.

Există însă un deficit comercial care se află în corelație cu deficitul bugetar.

Apar astfel efecte similare ale bunăstării, așa cum s-a prezent în contextul politicii bugetare în condițiile unor rate de schimb fixe și a unei perfecte mobilități a capitalului. Marea diferență este însă că, în condițiile ratelor schimb fluctuante, o expansiune bugetară creează un stimul minimal pentru venitul național real, în timp ce, condițiile unor rate fixe, o politică bugetară expansionistă duce la boom, cel puțin pe termen scurt.

O politică bugetară expansionistă, aplicată în condițiile unor rate de schimb fluctuante și ale unei perfecte mobilități a capitalului, are, pe termen, scurt, impact relativ nesemnificativ asupra venitului național real; mai degrabă, determină o apreciere a ratei de schimb și un deficit comercial. Pe termen lung, are o permanentă apreciere a ratei reale de schimb deficitul bugetului guvernamental este egal cu deficitul comercial.

2.2.3.3 Politica bugetară într-o economie deschisă cu regim de schimburi

flexibile însoțite de o mobilitate imperfectă a capitalurilor

Politica bugetară însoțită de o mobilitate relativ mare a capitalurilor

După cum am explicat mai sus, trebuie să distingem două cazuri după cum politica bugetară este pusă în aplicare într-un context de mobilitate a capitalurilor relativ mare sau scăzută. În primul caz, se va da naștere unui excedent și unei aprecieri a cursului de schimb; în al doilea caz, ea va avea drept rezultat un deficit și o depreciere a cursului de schimb. În figura nr. 11, mobilitatea este mare. Panta curbei BP este inferioară aceleia a curbei LM.

O expansiune bugetară care împinge curba IS spre IS1, o deplasează mai întâi în punctul B. Creșterea venitului stimulează importurile, iar creșterea lui r atrage foarte puternic capitalurile din străinătate. În punctul B (la stânga curbei BP) balanța globală are deci tendința să fie excedentară. Această tendință este spontan și în totalitate corijată de către o apreciere a cursului de schimb. Aprecierea deteriorează competitivitatea produselor naționale. Curbele BP și IS se deplasează spre stânga, până la un nou echilibru general în punctul C.

Contrar a ceea ce se petrece în regim de cursuri de schimb fixe, mobilitatea ridicată a capitalurilor limitează efectele politicii bugetare deoarece ea conduce aici la o apreciere care frânează activitatea în întreprinderile exportatoare și în acelea a căror piață internă este concurată de către importuri.

Politica bugetară însoțită de o mobilitate relativ redusă a capitalurilor

După cum evidențiază figura nr. 12, o mobilitate redusă a capitalurilor va fi favorabilă politicii bugetare. Efectul inițial care conduce la punctul B este însoțit, în prezent, de un deficit: B este la dreapta curbei BP. Tendința spre deficit provoacă o depreciere a cursului de schimb.

Competitivitatea produselor naționale este ameliorată, iar curbele BP ca și IS se deplasează spre dreapta. Se atinge un nou echilibru în punctul C. Efectul inițial al politicii bugetare este întărit prin depreciere, care stimulează exporturile.

CAPITOLUL 3

Echilibrul bugetar și datoria publică

3.1. Echilibrul bugetar

3.1.1. Echilibre și dezechilibre bugetare

Teza clasică a echilibrului bugetar, care a existat de-a lungul sec. XIX și până la începutul sec. XX, implică egalitatea între cheltuielile bugetare și veniturile bugetare ordinare. Această teză se inspiră din regulile bunei gestiuni a finanțelor private, conform cărora un particular nu poate cheltui pe termen lung decât ceea ce încasează.

Această abordare se bazează pe modelul unei economii echilibrate a ocupării complete, care conduce la principiul neutralității bugetare, integrând o viziune specifică asupra rolului statului: aceea a neintervenției decât ca simplu consumator, interzicându-și orice activitate productivă, directă sau indirectă. În acest sens, proiecțiile bugetare vor trebui să fie prezentate în echilibru, urmărindu-se în execuția bugetară realizarea echilibrului. În această optică, chiar dacă un deficit bugetar devine indispensabil, datorită încasărilor insuficiente, acoperirea cheltuielilor publice prin împrumut sau creație monetară nu este acceptată decât în situații excepționale (de exemplu, războaie).

În general, echilibrul bugetar nu se poate rezuma la o simplă comparare și egalitate a veniturilor și cheltuielilor. El este rezultatul acțiunii unui complex de factori care stau la baza constituirii și utilizării resurselor bănești și se realizează în anumite condiții sociale și economice.

Multitudinea de relații existente între echilibrul financiar-monetar și echilibrul economic general, precum și complexitatea proceselor economice și financiare pe care se întemeiază elaborarea și execuția sa necesită o analiză minuțioasă a abaterilor și semnificațiilor acestora față de valorile previzionate.

Și în prezent, legea finanțelor publice (L500/2002) definește necesitatea unui echilibru financiar și economic, prin faptul că insuficiența resurselor ordinare în raport cu cheltuielile proiectate presupune aprobarea prealabilă, de către Parlament, a unui deficit prevăzut.

Existența generalizată a deficitelor publice în economiile occidentale, în ultimele decenii, se explică prin contestarea caracterului neproductiv al activității statului, manifestată atât în domeniul alocării resurselor prin investițiile realizate sau favorizate, dar și în domeniul stabilizării conjuncturale prin politicile bugetare.

Evidența unor imprecizii doctrinare referitoare la regula echilibrului bugetar a contribuit însă la centrarea gestiunii bugetare riguroase asupra unei probleme mai extinse: restituirea marjelor de manevră ale politicilor bugetare și monetare, mult reduse după șocul petrolier, atât prin acumularea accentuată a deficitelor bugetare, cât și prin creșterea rapidă a ratelor dobânzii și cheltuielilor generate de această creștere.

În cadrul ansamblului economic, chiar dacă constituie o realitate în gestiunea finanțelor publice, deficitele bugetare sunt dificil de măsurat, atât din motive conceptuale, cât și politice, însăși interpretarea economică a acestora ridicând probleme.

3.1.2. Semnificațiile echilibrului bugetar

Echilibrul bugetar general, care presupune egalitatea fluxurilor globale de încasări și cheltuieli, nu este, într-o analiză riguroasă, decât întâmplător (fortuit ) realizată. De regulă, soldul previzionat se concretizează printr-un excedent al cheltuielilor asupra veniturilor.

Într-o abordare contabilă echilibrele sunt adesea prezentate ca reflectând fie echilibrul centrat pe venituri definitive, fie pe venituri globale (incluzând și veniturile temporare).

Până la Keynes, bugetul de stat trebuia să fie în echilibru, pârghiile fiscale având un caracter neutru. Deficitul bugetar era considerat ca un fenomen negativ deoarece făcea necesară emiterea de monedă, cu influențe asupra funcționării mecanismului economic.

Analiza keynesiană a condus la integrarea finanțelor publice în activitatea economică generală. Bugetul de stat a devenit un instrument esențial al politicii economice, o pârghie foarte utilă în asigurarea echilibrului economic.

Conform doctrinei intervenționiste se impune creșterea eficienței măsurilor financiare, politica bugetară actionând în direcția înfăptuirii obiectivelor de politică economică. Frecvența și amplificarea fenomenelor de criză, șomaj, inflație și necesitatea relansării economice au condus la intensificarea folosirii instrumentelor bugetare și monetare în scopul echilibrării economiei. Astfel, statul intervine crescând sau micșorând cererea de consum a populației ori a investițiilor.

Prin măsuri de politică bugetară sunt influențate volumul producției și cererea solvabilă, deci consumul și investițiile, prin acestea modificând gradul de folosire a forței de muncă. Dimpotrivă, degrevările fiscale contribuie la sporirea cererii de consum, constituind un mijloc de combatere a șomajului.

Obiectivul esențial al măsurilor de politică bugetară și monetară îl constituie creșterea economică și asigurarea ocupării resurselor de muncă, precum și evitarea proceselor inflaționiste.

Concepțiile privitoare la echilibrul bugetar au evoluat, între cele care promovează ideea obligativității acestuia și cele care susțin folosirea deficitului ca instrument al echilibrului economic aflându-se o mare varietate de puncte de vedere.

Dezacordurile apărute în privința necesității, modalităților și a oportunității echilibrului bugetar au condus la conturarea mai multor strategii bugetare alternative:

– bugetul echilibrat anual;

– bugetul echilibrat ciclic;

– bugetul folosirii integrale a resurselor.

Conform teoriei bugetului echilibrat anual, orice deficit trebuie compensat în cursul aceluiași an prin crearea unor excedente. Acestei orientări, promovată cu predilecție în anii ’20-’30 i se reproșează faptul că politica bugetară contribuie la accentuarea tendințelor negative din economie. Astfel, în condițiile unui deficit inițial datorat taxelor reduse determinate de declinul venitului național, autoritatea publică, în scopul echilibrării bugetului, va trebui să reducă cheltuielile publice și/sau să crească taxele, deci o politică de austeritate. Aceasta va avea ca efect accentuarea declinului venitului național și al activității economice. Efectele sunt similare și pentru situatia de excedent bugetar, când statul va trebui să promoveze o politică bugetără expansionistă.

Datorită limitelor sale, această politică are astăzi foarte puțini adepiți în lumea economiștilor. Principiul echilibrului bugetar anual a fost progresiv abandonat sub impulsul conceptului de finanțe funcționale în cadrul abordării ,,bugetelor ciclice’’ și în continuare a bugetelor reglatoare, abordare impusă de randamentele fiscale insuficiente.

Bugetul echilibrat ciclic presupune compensarea deficitelor bugetare apărute în timpul unei depresiuni economice cu excedentele caracteristice avântului economic. În practică, însă, utilizarea unui asemenea procedeu presupune rezolvarea a cel puțin trei probleme:

1. Deoarece perioadele de creștere economică și recesiune nu coincid ca durată, este posibil ca deficitele din timpul recesiunii să nu fie compensate cu excedentele apărute în timpul avântului. Dacă intervalul de timp caracteristic depresiunii este mai lung decât cel al dezvoltării, guvernul va trebui să promoveze o politică contracționistă la un moment dat în timpul depresiunii (reducând cheltuielile bugetare sau mărind taxele) sau politică mai puțin expansionistă în timpul dezvoltării, pentru a asigura echilibrarea generală. Se va acționa în sens invers atunci când perioada de dezvoltare este mai lungă decât cea de depresiune. Ca urmare, în anumite perioade politică bugetară va fi prociclică, iar în altele contraciclică sau neutră;

2. Determinarea nivelului venitului la care poate fi considerat bugetul ca fiind echilibrat;

3. Asigurarea compatibilității dintre echilibrul caracteristic bugetului folosirii integrale a resurselor cu cel al bugetului real, echilibrate ciclic.

În principiu, echilibrul bugetar este definit de egalitatea dintre economiile și taxele personale, pe de o parte, cu investițiile nete la care se adaugă cheltuieli publice, pe de altă parte. Rezultă relația de egalitate:

E + T = I + G, în care:

E = economii personale;

T = taxe personale;

I = investilii nete;

G = cheltuieli guvernamentale.

În aceste condiții, deficitul bugetar apare ca surplus al cheltuielilor guvemamentale față de taxele (impozitele) percepute și excedentul bugetar ca un surplus al taxelor față de cheltuielile guvernamentale. Egalitatea anterioară devine:

(T – G) = (I – E)

De aici rezultă că excedentul (deficitul) bugetar este complementar surplusului de investiții (economii) față de economiile efective (investițiile).

Din raportarea cererii globale la oferta globală rezultă condiția de echilibru a venitului național. Dacă cererea globală este inferioară ofertei este posibilă o reducere a producției.

În situația inversă, suma investițiilor și a cheltuielilor publice va depăși suma economiilor și a taxelor, iar producția va crește. Nivelul de echilibru al venitului va interveni atunci când se realizează egalitatea dintre cererea și oferta globală.

Autoritățile pot determina variații ale nivelului de activitate economică fie prin modificarea cheltuielilor publice, fie prin modificarea taxelor și impozitelor. În caz de recesiune, politica bugetară poate stimula cererea globală.

Bugetul folosirii integrale a resurselor este definit ca valoarea bugetului în condițiile în care în economie se înregistrează folosirea integrală a resurselor, având în vedere nivelul existent al cheltuielilor guvernamentale și structura taxelor existente.

3.1.3 Activitatea economică și soldul bugetar

Ca răspuns la teoria echilibrului bugetar anual, intervenția anticiclică a statului utilizează rolul reglator atribuit bugetului, care se bazează pe jocul stabilizatorilor automați ce rezultă din reacția bugetului la variațiile activităților economice. De asemenea, politica anticiclică poate consta în manipularea deliberată a cheltuielilor și încasărilor bugetare pentru a influența activitatea economică, și în acest sens separarea soldului bugetar într-o componentă conjuncturală și o componentă neconjuncturală, putându-se dovedi utilă pentru a ghida alegerile autorităților publice în materie de politică bugetară.

Într-o economie de piață, oscilațiile, pe termen mediu și scurt, ale ratei creșterii economice sunt provocate de variații ale cererii globale (consumul și investiția privată, la care se adaugă cererea publică și cererea exterioară). Gestiunea finanțelor publice tinde astfel să se transforme într-o politică conjuncturală discreționară: ea vizează reducerea ecartului între cererea globală și oferta potențială, soldul bugetar devenind o variabilă de comandă în sens anticiclic. Totuși, nivelul soldului efectiv nu depinde exclusiv de măsurile de intervenție bugetară, el evoluând și în funcție de nivelul activității economice.

Într-adevăr, un deficit bugetar inițial prevăzut se diminuează în cursul perioadei de execuție dacă, în condițiile unei sume a cheltuielilor publice dată, încasările bugetare cresc datorită unei creșteri neașteptate a activității economice. În cazul încetinirii activității economice fenomenul este invers. Randamentul fiscal corespunde aproximativ produsului dintre o rată globală de impozitare, reprezentativă pentru ratele diverselor impozite, și o bază impozabilă reprezentată de PIB sau venitul național (indicatori comozi ai bazelor efective: salarii, profituri, valori adăugate etc).

Această bază impozabilă evoluează în același sens cu activitatea economică exprimată în termeni reali și cu inflația, care provoacă deplasări în intrările bugetare, deplasări cu atât mai impoitante cu cât sistemul bugetar este global progresiv și în acest caz veniturile bugetare cresc sau se diminuează în mod spontan mai rapid decât PIB.

Asemenea relații complexe există și între cheltuielile bugetare și conjunctură. În cazul unei legislații neschimbate, majorarea șomajului în cazul încetinirii activității economice conduce la creșterea numărului beneficiarilor de indemnizații de șomaj. La rândul său, inflația acționează asupra masei de salarii alocate funcțiilor și serviciilor publice, precum și asupra prețurilor cumpărărilor administrațiilor publice.

În consecință, se poate considera un deficit efectiv ca find mai expansionist decât altul numai într-o situație economică de referință, care ar fi global caracterizată prin constanța nivelului general al prețurilor și a ratei de utilizare a resurselor de capital și de muncă.

În oricare altă situație, aprecierea efectului unei politici active prin soldul bugetar necesită distincția între partea soldului deliberat creat în acest scop (deficit voluntar) și partea automatică sau conjuncturală a acestui sold (deficit suportat). A tolera dezechilibrul bugetar care se formează exclusiv ca răspuns la evoluția activității economice semnifică astfel acordarea unei încrederi suficiente efectelor stabilizatorilor automați, fără a interveni pe plan legislativ.

Impactul cicluiui economic asupra veniturilor bugetare

După cum am menționat mai sus, doctrina bugetară consideră tehnica bugetelor ciclice ca find contradictorie cu principiul echilibrului bugetar anual. Într-adevăr, bugetele ciclice au ca scop realizarea unui echilibru între încasările și cheltuielile publice nu atât în cadrul unui buget anual, ci mai curând în cadrul unui buget plurianual, luând în considerare variațiile raportului și ale nivelurilor cheltuieli-încasări în cursul diferitelor faze ale ciclurilor economice.

În acest sens s-a încercat să se țină seama de observațiile studiilor de conjunctură economică, care au semnalat expansiunea încasărilor fiscale, a încasărilor publice, în general, în perioadele de prosperitate, expansiune explicată în mare măsură prin creșterea PIB.

Elasticitatea pozitivă a încasărilor față de PIB în perioada de creștere a prețurilor poate contribui la formarea excedentelor bugetare:

ΔI/ΔPIB > 0

unde:

ΔI = creșterea absolută a încasărilor

ΔPIB = creșterea absolută a PIB.

Invers, în perioada de depresiune, diminuarea activității economice și a prețurilor are drept corolar o contracție importantă a veniturilor publice, făcând iluzorie realizarea echilibrului bugetar și, deoarece cheltuielile publice sunt de regulă greu de comprimat, acest comportament al încasărilor poate genera eșecul politicilor deflaționiste.

În scopul ,,aplatizării’’ iregularităților de mărime și sens înregistrate de soldurile bugetare anuale s-a evidențiat posibilitatea compensării deficitelor bugetare înregistrate în perioadele de recesiune prin excedentele înregistrate în perioadele de expansiune. Această tehnică a fost conceptual realizată în două moduri: constituirea unor fonduri de rezervă sau adaptarea gestiunii datoriei publice.

3.1.4. Capacitatea și nevoia de finanțare a administrațiilor

publice

Abordarea echilibrului finanțelor publice prin soldul bugetar consolidat care cuprinde atât administrația centrală, comunitățile locale, administrația protecției sociale și alte fonduri extrabugetare oferă cel puțin două avantaje: permite comparața între țări și este compatibilă cu contabilitatea națională. În sens larg, se poate lua în considerare și soldul întreprinderilor publice.

În măsura în care controlul direct al Parlamentului nu se exercită de regulă decât asupra bugetului administrației centrale, bugetele locale și cele ale protecției sociale rămân în afara câmpului de control și, în acest sens, asamblarea informațiilor din toate bugetele publice permite construirea conturilor publice integrate și reflectarea lor în conturile contabilității naționale.

Soldul consolidat este obținut prin adăugarea soldurilor celorlalte administrații la soldul administrației centrale. În acest context se poate evidenția procedura de trecere de la soldul legii finanțelor la capacitatea sau nevoia de finanțare a administrațiilor centrale, mărime prin care se asigură o corespondență cu soldul creanțelor și datoriilor acestuia.

Demersul constă în separarea, pentru fiecare din elementele integrate în contul financiar al administrației centrale, a operațiunilor bugetare și celor de trezorerie care relevă operațiunile financiare, în sensul contabilității naționale. În acest cadru se poate evidenția că o descoperire financiară în execuția legii finanțelor corespunde, de regulă, unei nevoi de finanțare a administrațiilor centrale, însă de o valoare mai mică.

În general, evoluția soldului bugetar consolidat în țările occidentale este asemănătoare evoluției soldului administrației centrale, soldul consolidat amortizând sau amplificând fluctuațiile acestuia din urmă și aceasta deoarece deciziile de politică bugetară activă, în sens expansionist sau restrictiv, emană, în general, de la administrația centrală.

Nevoia de finanțare a administrației publice poate fi primară, când se exclude sarcina bugetară a datoriei publice, sau globală, când se ia în considerare și această sarcină.

Nevoia sau capacitatea de finantare a administrației publice diferă de la țară la țară și de la perioadă la perioadă, funcție de conjunctura economică, obiectivele economice ale statului, gradul de dezvoltare a sectorului real și financiar etc.

3.1.5. Metode și mijloace de politică bugetară pentru realizarea

unui echilibru bugetar

În realizarea politicii bugetare, guvernul folosește mai multe metode și mijloace simultan sau succesiv. Acestea vizează acțiuni asupra cheltuielilor bugetare, asupra veniturilor sau asupra ambelor ori dezechlibrul (soldul) dintre ele.

Acțiunile asupra cheltuielilor și veniturilor bugetare au în vedere faptul că fiecare categorie de cheltuială sau de venit are o funcție specială și constituie un mijloc specific de a influența activ și deciziile agenților economici.

3.1.5.1. Acțiuni asupra impozitelor

Acestea vizează volumul impozitelor, rata de impozitare și ritmicitatea încasării lor. În cazul impozitelor directe asupra veniturilor persoanelor fizice, eventuala majorare ca efect reducerea consumului privat (și deci a cererii) în faza inflației; totodată se reduc și economiile pentru că persoanele care dispun de venituri și își mențin comportamentul de consum și în inflație, vor diminua partea din venit economistă.

O altă dificultate legată de folosirea acestei metode rezultă din faptul că presiunea fiscală directă este vizibilă, are efecte imediate și e mai greu de suportat de familiile cu venituri modeste. Ar trebui însoțită de măsuri de protecție socială.

În cazul impozitelor indirecte, majorarea este recomandabilă în faza inflației, dacă această categorie de impozit are o pondere însemnată în prelevările fiscale, pentru că reduce venitul disponibil al agenților plătitori, dar poate avea și efecte inflaționiste, întrucât impozitele majorate se regăsc în creșterea prețului bunurilor și al serviciilor.

În cazul impozitelor pe veniturile întreprinderilor, majorările au efect de temperare a inflației dar și de descurajare a investitorilor care își văd diminuat randamentul investiției; totodată, pot provoca și urcarea prețurilor bunurilor și serviciilor.

3.1.5.2. Acțiuni asupra cheltuielilor bugetare

Sunt mai dificil de aplicat într-o politică bugetară antiinflaționistă, când este necesară reducerea cheltuielilor, decât în perioadele de relansare.

Dificultățile în aplicarea acestei metode sunt generate de faptul că:

– multe cheltuieli publice (cele de funcționare a unor instituții publice) nu pot fi reduse, pentru că aceasta ar echivala cu renunțarea la existența lor și, implicit, la îndeplinirea funcțiilor publice respective;

– programele sociale nu pot fi amputate deoarece ar acutiza tensiunile sociale;

– cheltuielile publice pentru investiții nu este recomandabil să fie reduse, pentru că, în perioada de început a relansării economice, au un efect pozitiv asupra economiei (dar nu imediat). Este ilustrativ exemplul SUA în anii ’30 și al Germaniei după primul război mondial, când guvernul a preluat la bugetul public finanțarea unor ample lucrări de infrastructură care au resorbit șomajul;

– cheltuielile de transfer și prestațiile sociale nu pot fi diminuate în conjuncturi nefavorabile pentru că ele încurajează consumul și au un efect stabilizator asupra economiei.

3.1.5.3. Acțiuni asupra soldului bugetar sau metoda deficitului bugetar sistematic

Deficitul bugetar poate să apară chiar în faza de proiect (întocmire) a bugetului (când se prevăd cheltuieli mai mari decât veniturile) sau în procesul execuției bugetare (apar abateri de la niveluri proiectate).Deficitul bugetar se consideră a fi un ghid al politicii bugetare, mărimea lui determinând adoptarea unei politici bugetare restrictive (la un deficit mai mare de 45 % din PIB) sau relaxată (la un deficit de maxim 20% din PIB).

Opțiuni cu privire la deficitul bugetar :

– în concepția liberalismului economic clasic, regula de aur a gestiunii financiare era echilibrul bugetar, dezechilibrul era privit ca un semn al incapacității managementului financiar;

– în perioada postbelică, opiniile de inspirație Keynesistă, susțin posibilitatea menținerii macrostabilității economice prin dezechilibre bugetare, deficitul devenind astfel un instrument al relansării și prosperității economice. Gestiunea guvernelor care închid bugetul cu deficit nu trebuie să fie condamnată, întrucât deficitele bugetare au și efecte benefice: guvernul cheltuind mai mult pentru proiecte de investiții, creatoare de locuri de muncă și/sau prestații sociale (ajutoare, alocații), stimulează cererea, consumul, dezvoltarea activităților și a veniturilor viitoare, mărindu-se astfel baza impozabilă în perspectivă.

Pornindu-se de la nonnecesitatea echilibrului bugetar anual, se susține ideea echilibrării bugetului pe cicluri de afaceri, care ar asigura compensarea deficitelor din perioadele de recesiune cu excedentete din fazele de expansiune.

Fondurile de acțiune conjuncturală

În economiile de piață fondurile de acțiune conjuncturală constituie mijlocul corespunzător unei politici de reglare bugetară. În acest sens, prin aprobarea de către Parlament a sumei creditelor aferente acestui fond, se salvează regula anualității autorizației legislative, oferindu-se, totodată, un mijloc guvernului pentru a acționa asupra cheltuielilor globale, făcând să varieze cererea publică autonomă prin blocarea unor sume mai mari sau mai mici din volumul creditelor fondului, conform necesităților conjuncturale.

Această acțiune se înscrie în perspectiva ansamblului bugetar, sub următoarele aspecte:

– politica bugetară valorifică posibilitatea de a face să varieze integralitatea fluxurilor de cheltuieli și încasări ale statului, într-un cadru anual;

– cheltuielile pot fi modulate conform importanței creditelor alocate din fondul de conjunctură și aceasta în cadrul unei acțiuni globale și selective a creditelor bugetare;

– acțiunea asupra încasărilor este destinată valorificării efectelor stabilizatorilor automați sau încorporați: impozitul pe venit, pe societăți, TVA.

Consecințele surplusurilor și deficitelor guvernamentale

Dacă guvernul înregistrează deficit bugetar, va cheltui mai mult decât încasează și va fi nevoit să se împrumute pe piețele de capital, reducând astfel valoarea sumelor disponibile sectorului privat. Această dezeconomisire a guvernului reduce economiile naționale. Deficitul duce la creșterea nivelului de echilibru al ratei reale a dobânzii și reduce nivelul de echilibru al investițiilor.

Dacă guvernul înregistrează un surplus, cheltuind mai puțin decât încasează, va mări economiile disponibile sectorului privat. Aceste economii guvernamentale duc la creșterea economiilor naționale. Surplusul determină reducerea nivelului de echilibru al ratei reale a dobânzii și majorează nivelul de echilibru al investițiilor.

În mod tradițional, economiștii au sustinut că împrumuturile contractate de guvern, la fel ca împrumuturile contractate de un individ, au sau nu au sens, în funcție de destinația acestor sume de bani. Are sens contractarea unui împrumut pentru achiziția unei locuințe în care veți locui mai muți ani sau a unui autovehicul pe care îl veti utiliza o perioadă îndelungată de timp. Contractarea împrumutului permite repartizarea cheltuielilor pe o perioadă îndelungată, plătind pentru bunurile achiziționate, pe măsura utilizării acestora. De asemenea, merită să vă împrumutați pentru finanțarea studiilor care vă vor permite în viitor angajarea pe un loc de muncă mai bine remunerat. Însă dacă în acest an veți plăti costurile vacanțelor din următorii doi ani, împrumutul nu este rentabil.

Țările se află într-o situațe asemănătoare. Contractarea de împrumuturi în vederea finanțării infrastructurii, a construcției de școli sau pentru demararea unui proiect din domeniul industrial care va fi utilizat mai multi ani este justificată economic.

Contractarea de împrumuturi care nu vor fi realizate integral (sau nici măcar demarate) sau realizarea de împrumuturi pentru finanțarea plății salariilor angajaților guvernului ridică probleme serioase. Multe guverne au contractat mai multe datorii decât pot rambursa, ceea ce le-a pus în situația să majoreze impozitele și să reducă în consecință nivelul de trai. Altele nu au reușit să plătească, ceea ce a periclitat capacitatea lor de a contracta în perioadele următoare alte împrumuturi.

Finanțarea din împrumuturi a cheltuielilor guvernamentale, și nu prin majorarea impozitelor – finanțarea deficitului – determină creșterea consumului pe termen scurt, deoarece venitul disponibil este mai mare. Dacă economia este la nivelul ocupării depline, un consum mai mare implică mai puține investiții. Pentru a menține economia la nivelul ocupării depline, fără accelerarea inflației, rata reală a dobânzii trebuie să crească.

Finanțarea deficitelor determină reducerea investițiilor pe termen lung, pentru a putea reduce productia și consumul.Reducerea deficitului sau înregistrarea unui surplus are efecte opuse. Aceasta permite reducerea ratei reale a dobânzii, ceea ce stimulează investițiile private și susține creșterea economică și un nivel mai ridicat al nivelului de trai.

Efectele deficitelor și surplusurilor sunt diferite în situața unei economii deschise de mici dimensiuni. Un deficit bugetar determină contractarea de împrumuturi din străinătate – intrări de capitaluri – fără să aibă loc modificarea ratei dobânzii. Investițiile private nu se reduc, așa cum se întâmplă într-o economie închisă. Dimpotrivă, țara trebuie să plătească în fiecare an o parte a veniturilor naționale către nerezidenți, în contul dobânzilor la împrumuturile contractate. Un surplus va avea efectele opuse, determinând ieșirea capitalurilor din țară.

3.2. Deficitul bugetar și datoria publică

Guvernele apelează la împrumuturi pentru a completa resursele financiare necesare acoperirii unor nevoi temporare sau de mai lungă durată. De cele mai multe ori, statul se îndatorează pentru acoperirea deficitului bugetar.

Acțiunile de gestionare a deficitelor bugetare depind de sursa lor. Există deficite voluntare care, în funcție de natura resurselor folosite pentru finanțarea lor, pot avea o influență anticiclică benefică,

Cum se produc deficitele voluntare? Când cererea de consum slăbește, o injecție a administrației cu mijloace monetare care trec prin buget, accentuează efectul de relansare a cheltuielilor publice, provocând deficit. Acesta poate să apară însă și automat, când creșterea încetinește, randamentul impozitului se reduce. Un deficit apare astfel automat, fără să mai crească cheltuielile publice.

Deficitul poate să aibă efect anticiclic, dacă majorarea cheltuielilor publice antrenează o creștere a fiscalității, care tinde să anuleze deficitul, cu condiția ca întreprinzătorii să poată mări producția; altfel, deficitul generează inflație.

Deficitul involuntar apare atunci când guvernul reușește să frâneze inflația mai repede decât a prevăzut în proiectele bugetare. Veniturile fiscale cresc mai încet decât fusese prevăzut. Deficitul care apare nu este efectul unei proaste gestiuni a economiei, ci a reușitei politicii antiinflaționiste.

Un caz al deficitului involuntar este deficitul autoîntreținut. Pentru a reduce deficitul bugetar și a provoca relansarea, guvernul diminuează cheltuielile și reduce anumite impozite. Această ultimă măsură, nu atrage imediat relansarea, în timp ce, diminuarea cheltuielilor actionează mai rapid declanșând fenomene de subocupare și reducerea cererii. Deficitul crește.

Dacă, în aceste condiții, guvernul refuză să finanțeze deficitul prin crearea de monedă și recurge la împrumut, rata dobânzii crește.

Aceasta blochează efectul de relansare al cheltuielilor publice, dar, mărește, în schimb, serviciul datoriei publice. Astfel deficitul se autoîntreține.

Înregistrarea unor abateri față de nivelurile prestabilite pentru cheltuieli și venituri, și, deci, față de soldul inițial poate rezulta din procese reale, care determină realizarea sau nu a veniturilor și cheltuielilor, dar și din construcția bugetului de stat. Așadar, echilibre, deficite și excedente pot apărea fie în procesul elaborării bugetului, fie în procesul execuției bugetare, datorită abaterilor consemnate de la cheltuielile proiectate. În mod cert, însă, rolul hotărâtor în asigurarea echilibrului bugetar îl au factorii economici care derivă, în primul rând, din laturile calitative ale producției materiale.

Starea de deficit a bugetului poate fi generată de modificarea condițiilor economice, trecerea economiei printr-o perioadă de recesiune economică. Același efect va fi obtinut și datorită unei creșteri substanțiale a cheltuielilor guvernamentale și/sau reducerii taxelor. În această ultimă situație, variația bugetului este determinată de modificări în conținutul politicii bugetare.

În ultimele decenii, deficitul bugetar a devenit una dintre caracteristicile economiilor naționale. Mai mult, se constată amplificarea dimensiunilor sale. În ciuda acestui fapt, tot mai mulți sunt economiștii care contestă necesitatea echilibrării bugetului, susținând chiar necesitatea deficitului sistematic și folosirea lui în scopul realizării echilibrului economic. O asemenea orientare este argumentată prin necesitatea promovării unei politici economice care să asigure folosirea integrală a resurselor și o creștere economică noninflaționistă. În aceste condiții, echilibrarea bugetului este în mod clar de importanță secundară.

În acest context, este susținută necesitatea creșterii cheltuielilor bugetare într-un ritm mai rapid decât creșterea veniturilor și, implicit, întocmirea unor deficite bugetare.

Subordonarea metodelor și instrumentelor financiare necesității unor obiective ale politicii economice impune însă o analiză concretă în cercetarea soldului bugetar, explicarea conținutului acestuia, interpretarea diferențiată a excedentelor sau fundamentare a unor strategii de echilibrare bugetară. Ele trebuie analizate prin prisma consecințelor lor asupra economiei naționale.

Astfel, apariția excedentelor bugetare reflectă apariția unor abateri de la situația previzionată, dar cu efecte pozitive sau negative. În principiu, excedentul bugetar poate fi consecința realizării unor venituri mai mari față de cele avute în vedere la proiectarea bugetului sau al neefectuării unor cheltuieli la nivelul prestabilit. Aprecierea acestor situații trebuie făcută pornind de la analiza cauzelor generatoare, a conținutului material al excedentului bugetar, a ponderii sale în totalul veniturilor bugetare, a relațiilor existente între starea activității economice și situația bugetară.

Deficitele bugetare sunt cele în jurul cărora s-au conturat numeroase controverse teoretice, dar și opițuni diferite, în legătură cu modalitățile practice de fundamentare a unor strategii de echilibrare bugetară. Ele trebuie analizate prin prisma consecințelor lor asupra economiei.

În mod obișnuit, atenuarea deficitului bugetar impune o diminuare a cheltuielilor, o creștere a veniturilor sau o combinație a lor. Orice creștere sau scădere a nivelului impozitelor trebuie studiată prin prisma efectelor pe termen lung și scurt. Nivelul mai ridicat sau mai scăzut al impoziielor va avea influență atât asupra ofertei de fonduri economisite, cât și asupra cererii de astfel de fonduri. În condițiile unui deficit bugetar accentuat se creează condiții pentru absorbirea într-o proporție ridicată a volumului fondurilor economisite în societate.

Consecințele deficitului asupra economiei se află în strânsă legătură cu problemele monetare. În scopul finanțării deficitului, statul apelează la împrumuturi, creându-și astfel monedă, fondurile mari puse în circulație contribuind la creșterea inflației.

Creșterea deficitului bugetar poate contribui și la relansarea activității economice, deoarece trecerea de la echilibru la dezechilibru contribuie la stimularea consumului suplimentar, cu efecte favorabile asupra gradului de ocupare a forței de muncă și asupra veniturilor.

În același timp, existența unor mari deficite bugetare își pune amprenta și asupra posibilităților de finanțare a proiectelor de investiții. Plata unor dobânzi mari la împrumuturile efectuate de stat în scopul finanțării deficitelor bugetare contribuie la diminuarea stocului viitor de capital și deci asupra resurselor investiționale viitoare.

De asemenea, deficitele bugetare alimentează datoria națională a unor țări, proporția acesteia fiind determinată de volumul împrumuturilor contractate de stat în scopul finanțării acestora, cât și de dobânzile aferente.

Când cheltuielile depășesc veniturile, pentru acoperirea deficitului bugetar, statul apelează la creditul public, contractând împrumuturi sau atrăgând la dispozitia sa o parte din veniturile bănești temporar disponibile ale populației. Împrumuturile statului sunt purtătoare de dobânzi, plata acestora și restituirea creditului făcându-se pe seama veniturilor bugetare, în principal pe seama impozitelor.

Resursele mobilizate pe seama creditului public ocupă locul al doilea, după impozite, în procurarea resurselor necesare acoperirii cheltuielilor. Între cheltuielile publice, împrumuturi și impozite există o strânsă interdependență. Pentru acoperirea cheltuielilor bugetare mereu crescânde, statul contractează împrumuturi, iar pentru procurarea resurselor necesare rambursării împrumuturilor și achitării dobânzilor și comisioanelor aferente apelează la credite. Datoria publică, ca metodă de acoperire a cheltuielilor, a apărut cu multe secole în urmă. În secolul al XVIII-lea începe epoca marilor împrumuturi de stat prin emisiune de obligațiuni, titlurile fiind introduse la burse.

Datoria publică guvernamentală reprezintă totalitatea obligațiilor interne și externe ale statului, la un moment dat, provenind din împrumuturile contractate direct sau garantate de Guvern, prin Ministerul Finanțelor Publice, în numele României, de pe piețele financiare.

În general, datoria publică cuprinde totalitatea sumelor luate cu împrumut de stat, de unitățile administrativ-teritoriale și de alte instituții de drept public și nerambursabile la un moment dat, indiferent de data exigibilității lor. Se mai numește și datorie națională și cuprinde, în aceeași măsură, datoria față de persoanele fizice și juridice. Poate fi datorie internă, când împrumuturile sunt contractate din interior și datorie externă provenită din împrumuturile efectuate din străinătate.

Într-o altă definitie, datoria națională ar cuprinde numai împrumuturile efectuate de stat. În această accepțiune, ea ar reprezenta sumele acumulate pe care guvemul le-a împrumutat în trecut pentru a finanța deficitele.

Datoria publică este prin însăși natura sa un instrument de acțiune al politicilor economice publice și se înscrie în analiza intervenției statului în viața economică. De aceea, locul datoriei publice trebuie plasat în contextul marilor agregate economice, ca o consecință a politicii bugetare și fiscale.

Modalitățile de definire și evaluare a datoriei publice diferă de la o țară la alta. În general, datoria publică reprezintă ansamblul de împrumuturi efectuate de stat. Ea apare ca o datorie consolidată dacă este urmărită pe termen lung și ca o datorie flotantă, pe termen scurt. Ansamblul de angajamente față de alte state sau instituții financiare străine reprezintă datoria externă.

În unele țări se determină datoria statului (administrației centrale), iar în altele angajamentul ansamblului administrației publice (stat, colectivități locale ș.a.) sau ale sectorului public în totalitatea lor.

Este necesară, așadar, determinarea unui concept operațional al datoriei publice care să satisfacă exigențele utilizării sale în calitate de variabilă de acțiune pentru politica economică.

Mărimea datoriei publice a unei țări poate fi exprimată prin mai mulți indicatori: volumul absolut și mărimea medie pe locuitor, raportul dintre datoria publică și PIB, serviciul datoriei publice (cuprinde cheltuielile cu rambursarea datoriei propriu-zise și cele cu plata dobânzilor).

Datoria publică este influențată de numeroși factori: rata de creștere economică, nivelul ratel dobânzii, evoluția viitoare a politicii bugetare, factori demografici ș.a:

Datoria publică a înregistrat o evoluție ascendentă atât în țările dezvoltate, cât și în cele în curs de dezvoltare. Astfel, în ultimii 70 de ani, datoria publică a crescut în S.U.A. de 500 de ori (reprezentând trei pătrimi din venitul național) și de 75 de ori în Anglia (depășind venitul național). Pe ansamblul țărilor dezvoltate, datoria publică variază între 13% și 95% din PIB.

Aspectele relevante ale datoriei publice rezultă din investigarea conținutului și structurii sale. Dacă pentru țările dezvoltate preponderentă este datoria internă, în unele țări în curs de dezvoltare datoria externă deține ponderea principală. Datoria externă a unei țări se referă la datoria față de unii creditori externi, atât publici cât și privați. Pentru examinarea sa se folosesc anumiți indicatori: mărimea medie a datoriei externe pe locuitor, raportul dintre datoria externă și PIB, serviciuu datoriei externe, care cuprinde rambursările de împrumuturi și plățile de dobânzi.

La începutul anilor '80, unele țări s-au aflat în imposibilitatea de a plăti datoria externă ca urmare a împrumuturilor mari făcute în dolari S.U.A. Pentru țările în curs de dezvoltare se declanșează fenomenul cunoscut sub denumirea de criză a datoriei externe.

În deceniul al nouălea au intervenit importante schimbări de poziții în ierarhia creditorilor pe plan internațional. Astfel, poziția privilegiată a S.U.A. a fost ocupată de Japoniă, țară ce reprezintă creditorul principal al lumii. Evoluția datoriei publice a S.U.A. relevă, aspecte importante. Mulți economiști apreciază că datoria publică din anii '80 are un conținut distinct față de cea din perioadele anterioare. Prin consecințele lor, criza economică din 1929-1933 și cel de-al doilea război mondial au contribuit substanțial la amplificarea datoriei publice. În cazul S.U.A., la aceste cauze s-au adăugat măsurile privind ridicarea consumului guvernamental și cel, privind reducerea impozitelor și taxelor. Într-adevăr, reducerea taxelor a contribuit la majorarea veniturilor disponibile și la creșterea posibilităților de cumpărare al consumatorilor. Însă, trebuie ținut cont de faptul că, spre deosebire de situația anilor '40, cheltuielile deficitare din anii '80 nu se datorau consumului curent. În priml rând, marile deficite bugetare au afectat investițiile, din acest punct de vedere implicațiile manifestându-se mai ales pe termen lung. În al doilea rând, în scopul finanțării acestor deficite bugetare, S.U.A. s-au împrumutat în exterior pierzând poziția de creditor net. Ca urmare, în anul 1985 S.U.A. au devenit o țară debitoare netă în lume, pentru prma data din anul 1914.

Dacă în anii '40 deficitele bugetare se datorau volumului mare de cheltuieli necesare susținerii războiului, în anii '80 acestea s-au născut datorită guvernului care a adoptat el însuși programe de creștere a cheltuielilor, care depășeau veniturile obținute din impozite și taxe.

Caracteristica acestei perioade o constituie coexistenta unei mari datorii publice cu nivelul ridicat al dobânzilor față de perioadele anterioare. Datoria națională are proprietatea de a se întreține singură. Astfel, unei datorii aflate în creștere îi corespunde un nivel ridicat al dobânzilor plătite de guvem, care constituie o parte a cheltuielilor care se amplifică. Deci, finanțarea deficitelor bugetare amplifică datoria națională. Din aceste considerente unii economiști și-au exprimat temerea în legătură cu posibilitatea ca, în viitor, politica bugetară să mai poată contribui la preîntâmpinarea unor recesiuni economice.

Datorită ponderii sale ridicate în economia mondială și comerțul mondial, a rolului dolarului în derularea fluxurilor economice internaționale, marile deficite americane trebuie privite și prin prisma consecințelor lor asupra comunității internaționale. De mare importanță sunt efectele asupra nivelului dobânzilor, importurilor și exporturilor, ritmului de creștere economică, precum și repercusiunile asupra dolarului. De menționat că în numeroase țări deficitele bugetare coexistă cu deficitele comerciale și de plăți care au o implicație externă nemijlocită.

O relație importantă este aceea dintre datoria națională prezentă și generațiile prezente și viitoare și posibilitatea statului de a restitui creditele și de a plăti dobănzile aferente acestora.

În general, datoria publică determină transferarea fondurilor de la un grup de indivizi la altul, din aceeași perioadă de timp. Însă acest transfer poate contribui la realizarea unei redistribuiri nedorite a venitului.

Accesul statului la resursele economisite ale populației constituie o problemă de încredere. Atât timp cât publicul are încredere că guvernul său va fi în stare să plătească dobânzile când datoria ajunge la scadență, el va fi dispus să împrumute guvernul; el va fi dispus să achiziționeze cantități din ce în ce mai mari de obligații guvernamentale. Și, dat fiind faptul că obligațiile guvemamentale sunt considerate aproape lipsite de risc de către public, o încredere considerabilă trebuie să existe în capacitatea guvernului de a plăti datoriile.

Spre deosebire de o firmă particulară care ajunge la faliment în cazul unei datorii excesive, în aceeași situate statul creează exces de cerere agregată (situația diferă atunci când statul se împrumută din exterior).

Datoria publică poate conduce la accentuarea impozitării atunci când statul plătește dobânzile prin colectare de taxe și impozite. Dacă plata dobânzilor se face prin împrumuturi, cresc proporțiile deficitului, ceea ce stimulează cererea agregată și sporește presiunea inflaționistă. Efectele acesteia sunt considerabile mai ales atunci când Banca Centrală emite banii necesari statului pentru plata datoriilor. Statul poate plăti datoria internă și prin emisiune monetară care, peste o anumită limită, determină creșterea prețurilor. Dobânzile la datoria națională pot rezulta din redistribuire a veniturilor de la cei ce suportă taxe și impozite către cei care posedă obligațiuni guvernamentale.

Creșterea dobânzilor datoriei naționale afectează veniturile bugetului, contribuind la accentuarea deficitului. O asemenea tendință este reflectată de ponderea dobânzilor datoriei naționale în PIB.

În condițiile existenței datoriei publice se realizează și punerea în circulație a biletelor de bancă. Astfel, când bugetul statului este în deficit, Trezoreria Publică emite bonuri de tezaur pentru a-și acoperi nevoile, iar băncile subscriu la aceste bonuri. Când băncile vând aceste bonuri Băncii Centrale, aceasta creditează contul băncilor, acestea putând retrage sumele necesare.

Datoria națională poate fi asociată și cu o rată scăzută de formare a capitalui afectând generațiile viitoare prin prisma stocului de bunuri capitale moștenite. Ca urmare a acestor implicații foarte diferite, sunt numeroase dispute teoretice în jurul beneficiilor și costurilor datoriei naționale. Mulți economiști susțin că deși datoria națională antrenează unele greutăti, acestea sunt minime în comparație cu inflația și șomajul. Orientarea către echilibrarea bugetului, susțin ei, ar contribui la agravarea oscilaițiilor activității economice. Din aceste considerente, se arată că politica bugetară trebuie folosită pentru promovarea unei economii echilibrate care să folosească integral resursele și nu pentru realizarea unui buget echilibrat, care nu trebuie constituie o acțiune primordială.

Datorită impactului deosebit al datoriei publice asupra funcționării globale a economiei, sistemului financiar și, prin urmare, asupra politicii monetare și financiare se impune determinarea unui nivel optimal al ponderii acestela în PNB, pe baza unor considerente strict economice.

Gradul de suportabilitate al creșterii datoriei publice amplifică importanța managementului și a gestionării sale. Astfel, analiza structurii și compoziției datoriei trebuie corelată cu combinarea eficientă a măsurilor de politică monetară și bugetară.

Numită și împrumut public, datoria publică constituie o sursă de completare a resurselor financiare publice.

Fenomenul îndatorării statelor și a guvernelor s-a extins foarte mult în ultimele decenii, ceea ce ilustrază tendința de extensie a economiilor de îndatorare care își bazează creșterea pe o îndatorare crescândă.

Procedura angajării datoriei publice

Inițiativa operațiunilor prealabile împrumuturilor (motivația, contactarea creditorilor supravegherea lansării etc.) se află, conform legii finanțelor publice, în responsabilitatea Guvernului. Aprobarea revine însă Parlamentului, care stabilește anual limitele împrumuturilor la care se poate angaja guvernul, destinația lor etc. Aceasta mărește credibilitatea și garanția politică față de creditori, dar și controlul națiunii asupra gestiunii financiare a guvernului.

3.2.1. Datoria publică internă

După timpul în care este angajată, se distinge :

a) Datoria internă pe termen scurt (sau flotantă), este contractată de guvern sau autoritățile publice locale de la case de economii, bănci, populație, alți deținători de disponibilități bănești.

Scopul apelării la această formă de împrumut este acoperirea deficituiui bugetar anual, acoperirea unor cheltuieli publice de interes național sau refinanțarea datoriei interne.

Metodele folosite pentru acoperirea datoriei interne pe termen scurt constau în:

– emiterea și plasarea de bonuri de tezaur

Potrivit legii, Ministerul Finanțelor poate emite pe parcursul execuției bugetare cu aprobarea Guvernului, bonuri de tezaur purtatoare de dobândă și cu scadență până la sfârșitul anului financiar pentru acoperirea cheluielilor curente. Totalul lor nu poate depășii 8% din totalul bugetului aprobat.

Bonurile de tezaur pot fi cumpărate dc bănci, agenți economici și sau populație. Ele sunt titluri de valoare la purtător.

Emisiunea și plasarea Bonurilor de tezaur este o metodă larg uzitată în multe state, iar cumpărătorii sunt, de regulă, băncile.

– emiterea de obligațiuni de stat pe termen scurt care are loc pentru acoperirea unor nevoi financiare temporare deosebite (apărare națională). Acestea sunt titluri la purtător cu dobândă plătită la anumite scadențe. Ele pot fi cumpărate de firme, societăți, bănci, persoane fizice și se răscumpără la termen.

– împrumuturi de la băncile autorizate cu emisiunea monetară. În cazuri excepționale, prin legea bugetară anuală se poate stabilii acordarea de către BNR a unui împrumut fără dobândă, pentru acoperirea cheltuielilor bugetului statului pe seama resurselor de creditare normale ale ei, fără a depăși 10% din totalul bugetului aprobat. Se rambursează în maxim 6 luni pe seama veniturilor bugetare curente sau a unui împrumut de stat.

– preluarea disponibilităților bănești ale caselor de economii sau alte instituții publice. Este o formă de împrumut care se bazează pe disponibilitățile bănești ce se formează în circuitul financiar-bancar al caselor de economii, societăților de asigurări de persoaneși lucruri, etc.

Preluarea se face pe termen scurt (în cadrulexercițiului bugetar) cu condiția restituirii înainte de sfârșitul anului financiar. Are la bază un protocol încheiat între Ministerul de Finanțe și instituția creditoare care prevede condițiile creditării inclusiv garantarea de către guvern a restituirii sumelor preluate.

b) Datoria internă pe termen lung

Împrumuturile pe termen lung se lansează pentru completarea resurselor financiare în vederea acoperirii unor nevoi generale. Aceste împrumuturi au implicații pe o perioadă mai mare de timp. Presupun existența unor premise: prezența în economie a unor capitaluri disponibile, a pieței de capital unde să poată fi tranzacționate titlurile de stat emise. De maximă importanță este încrederea în autoritatea publică, în general, și nu doar în guvern (acesta se poate schimba până la scadența titlurilor).

De asemenea, este necesar ca economia să poată susține, fără dificultăți, serviciul datoriei publice.

Lansarea împrumuturilor pe termen lung are loc prin emisiuuea de obligațiuni de stat, rente, etc. care sunt titluri de valoare negociabile.

Emisiunea și plasarea lor se poate face: unor bancheri sau consorții de bănci, direct prin subscriție publică sau prin vânzare directă la bursă.

Scopul lansării este diferit: satisfacerea unor trebuințe publice generale, restructurarea economiei, acoperirea unor nevoi excepționale (de ex.: război, înzestrarea armatei, etc.).

În afara împrumuturilor publice voluntare, guvernele apelează, în cazuri excepționale și la împrumuturi forțate (plata salariilor funcționarilor publici cu obligațiuni de împrumut).

Restituirea împrumutului se face prin anuități care reprezintă un procedeu de plată anuală de către statul debitor a unor sume de bani care reprezintă rate din împrumut și dobândă aferentă.

3.2.2. Datoria publică externă

Până acum s-a considerat în mod implicit că datoria publică a fost deținută de rezidenți. În acest caz, acumularea sau stabilizarea datoriei a dus la redistribuirea veniturilor între generații, între aceia asupra cărora sunt impuse astăzi taxe și impozite și cei asupra cărora vor fi impuse în viitor. Atunci când datoria este deținută de străini, situația este diferită.

Onorarea datoriei exteme implică transferarea de resurse către restul lumii. Aceasta va impune înregistrarea unui surplus de cont curent, adică a se cheltui mal puțin decât se căștigă. În cazul datoriei interne, guvemul va putea întotdeauna corecta efectele distribuirii veniturilor, prin contrabalansarea corectă a impozitelor și transferurilor. Această oțiune nu mai este disponibilă în cazul datoriei publice externe, fiind unul dintre motivele pentru care este mai dureroasă.

Datoria publică externă cuprinde împrumuturi externe pe termen lung, mediu și scurt contractate direct de către autoritățile publice locale, regii autouome, societăți comerciale, firme cu garanția guvernului.

Agenții economici apelează la împrumuturile externe pentru a-și procura sau completa resursele financiare necesare satisfacerii unor nevoi legate de realizarea programelor legate de realizarea programelor de dezvoltare, completarea rezervei valutare, diminuarea deficitului balanței de plăți, restructurare sau stabilizare economică, etc.

Beneficiarii împrumuturilor externe pot fi: guvernul, Banca Națională, instituții și autorități publice, regii autonome, bănci, societăți comerciale, etc.

Decizia de a angaja credite externe aparține guvernului ca și întrega responsabilitate pentru acțiunile ce le implică încheierea angajamentelor de împrumut, dar aprobarea o dă Parlamentul țării.

Acesta stabilește anual nivelul datoriei în limitele căreia guvernul poate contracta împrumuturi.

Creditorii externi pot fi : guverne, bănci de stat, bănci și instituții financiare private, organisme internaționale (FMI (Fondul Monetar Internațional), BIRD (Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare), BERD (Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare)).

FMI acordă credite pe termen scurt numai guvernelor pentru echilibrarea balanței de plăți și pentru redresarea circulației monetare.

Banca Mondială (BIRD) acordă credite pe termen lung pentru investiții în domeniile economc și social, protecția mediului, sănătate, etc.

Beneficiarii acestor credite sunt guvernele, unele coiectivități publice și private pentru care garanlează guvernul.

România a primit împrumuturi FESAL pentru restructurare economică de la BERD, iar de la FMI linii de credit "stand by" pentru diminuarea deficitului balnței de plăți. Dobânda la aceste credite este mult mai redusă decât pe piața bancară privată.

Guvernul garantează uneori împrumuturi externe contractate de regii autonome, societăți coimerciale,etc. Pentru recuperarea riscurilor ce decurg din acestea, se constituie "Fondul de risc" în regim extrabugetar.

3.2.3. Impactul macroeconomic al îndatorării statului

Menținerea datoriei publice în limite rezonabile presupune:

– o politică bugetară riguroasă, centrată pe austeritate;

– menținerea deficitelor bugetare la niveluri de sub 3% din PIB;

– coordonarea instrumentelor de politică economică, îndeosebi ajustarea reciprocă a instrumentelor fiscale și monetare;

– finanțarea datoriei publice prin emisiuni de titluri.

Instrumentele negociabile emise de stat în țările occidentale au cunoscut un mare avânt, explicat prin modernizarea acestora.

Efectele îndatorării excesive a statului asupra economiei îmbracă forme diverse, dintre care pot fi enumerate:

– deteriorarea fluxurilor monetare și financiare în economie;

– decapitalizarea agenților economici;

– creșterea viitoare a sarcinii fiscale;

– scăderea ratei dobânzii;

– generarea inflației etc.

Este evidentă nevoia de îndatorare a statului în anumite perioade, însă această nevoie trebuie să vizeze fie degrevarea productivă și temporară a sarciniii fiscale, fie susținerea unor cheltuieli bugetare productive.

3.2.3.1. Influența datoriei guvernamentale asupra generatiilor viitoare

Deși SUA a înregistrat în anul 2004 un surplus, guvernul datorează 3,4 mii de miliarde $, aproximativ 12.300 $ pe persoană, sume acumulate în urma datoriilor anterioare. Apelând la împrumuturi pentru finanțarea datoriilor, și nu la majorarea impozitelor, povara unui consum mai redus este transferată asupra generațiilor viitoare de contribuabili. Guvernul SUA a finanțat o parte a cheltuielilor pentru al 2-lea Război Mondial prin contractarea de împrumuturi, și nu prin creșterea impozitelor. Să presupunem că obligațiunile emise ar fi fost cumpărate de persoane de 40 de ani.

Treizeci de ani mai târziu, acestea părăsesc viața activă, iar guvernul decide să rascumpere obligațiunile prin majorarea impozitelor percepute asupra celor care activează pe piața forței de muncă. Drept urmare, guvernul transferă fonduri de la acești tineri lucrători către cei care au muncit în timpul războiului, dar care acum s-au pensionat. Astfel, o parte a costurilor războiului este suportată de generațiile care au intrat pe piața fortei de muncă după încheierea războiului. Consumul de-a lungul vieții al celor care au împrumutat bani guvernului va fi puțin influențat. Aceștia ar fi putut să aleagă să achiziționeze acțiuni sau obligațiuni emise de firme; războiul (în măsura în care este finanțat prin datorie, sau obligațiuni guvernamentale) influențează forma de realizare a economiilor, nu însă și sumele disponibile spre a fi cheltuite de-a lungul vieții.

Echivalența ricardiană.

Dacă indivizii se preocupă de rudele acestora, vor decide ca, în momentul în care guvernul înregistrează un deficit, să mărească economiile, în acest mod pot să lase o moștenire mai mare copiilor care vor fi afectați de impozitele mai ridicate necesare rambursării împrumuturilor guvernamentale.

În termenii arătați în exemplele anterioare, generațiile care lucrau în perioada celui de al 2-lea Război Mondial ar fi putut să-și reducă consumul și să mărească economiile, lăsând moșteniri mai mari generațiilor următoare, care ar fi putut astfel să plătească impozitele mai ridicate fără să le fie influențat nivelul consumului. În această optică, nu are importanță dacă guvernul majorează impozitele sau se împrumută. În fiecare caz, generațiile curente vor avea un consum mai redus – fie din cauza impozitelor mai mari, fie din cauza dorinței de a lăsa moștenire generațiilor următoare. Această viziune poartă numele de echivalență ricardiană, deoarece implică existenta unei echivalențe între finanțarea cheltuielilor guvernamentale prin impozite și finanțarea sub forma împrumuturilor.

3.2.3.2. Eliminarea deficitelor

Trei factori contribuie la eliminarea deficitelor. În primul rând, modificările politicilor au reușit să reducă cheltuielile. În al doilea rând, creșterea economică viguroasă a ajutat la creșterea încasărilor din impozite. În al treilea rând, chiar după ce luăm în considerare efectele creșterii economice, se constată că veniturile din impozite au crescut peste nivelul estimărilor.

Începând cu anul 1990, au fost stabilite anumite plafoane asupra cheltuielilor bugetare din SUA. Acestea au fost extinse în 1993, și prin intermediul unor programe suplimentare s-a reușit reducerea cheltuielilor sub forma beneficiilor pentru anumite persoane. Alte măsuri de reducere a deficitului au fost stipulate în cadrul Legii bugetului echilibrat și a relaxării fiscale din 1997. Eliminarea deficitului a fost ajutată și de creșterea încasărilor din impozite. Întărirea economiei explică o parte a acestei creșteri. Până în 1999, economia SUA a înregistrat cea mai lungă expansiune economică din istorie. Pe măsură ce economia era în expansiune și veniturile au crescut, încasările din impozite s-au dovedit a fi mai mari decât estimările. Veniturile din anumite categorii de impozite au fost mai mari decât estimările, chiar după luarea în considerare a efectelor creșterii economice. Spre exemplu, încasările din impozitele pe câștigurile de capital au fost foarte mari, probabil ca urmare a performanței deosebite a pieței bursiere.

Impactul modificărilor politicilor și al evoluței economiei asupra perspectivelor bugetare este reflectat de variațiile mari ale estimărilor cu privire la mărimea deficitului.

Dacă politicile vor rămâne neschimbate, pentru viitor se estimează surplusuri bugetare, ceea ce a făcut ca dezbaterile să se orienteze dinspre discuțiile referitoare la eliminarea deficitului către cele care vizează modul în care pot fi cheltuite aceste surplusuri.

3.3.Moduri de finanțare a deficitului bugetar

Fie că dezechilibrele bugetare sunt justificate prin considerații referitoare la nivelarea impozitelor și consumului, prin politici active de stabilizare, sau prin acțiunea spontană a stabilizatorilor automați, constrângerea intertemporală asupra bugetului previne acumulatea permanentă de datorie publică. Și totuși, în multe dintre țările industrializate, datoriile publice sunt foarte mari. Ce anume este neobișnuit în cea mai recentă perioadă este faptul că cele mai mari datorii europene s-au format în timp de pace, în special în cursul anilor 1970. Acest lucru demonstrează faptul că procesul de acumulare a datoriei este exploziv și necesită un management foarte atent. Din acest motiv, stabilizarea datoriei a devenit o preocupare centrală a politicii bugetare.

3.3.1 Datoria publică fără creștere și fără inflație

Deficitul bugetar guvemamental este suma dintre deficitul primar – excesul de achiziții G care depășește încasările nete din impozite T- și serviciul datoriei – rata reală a dobânzii r înmulțită cu stocul existent al datoriei B. Pentru a finanța deficitul, în absența finanțării monetare, guvernul trebuie să contracteze împrumuturi și să creeze o nouă datorie, ΔB:

ΔB = G-T + rB (1)

creșterea datoriei deficit bugetar primar serviciul datoriei

Dacă bugetul înregistrează un surplus, guvernul va reduce unele dintre datoriile sale existente sau va acumula active (ΔB < 0). În rarele cazuri când este un deținător net de active (B < 0), el poate acumula bogăție.

Expresia (1) arată faptul că datoria tinde să se autoalimenteze. Natura explozivă datoriei provine din faptul că, inclusiv în cazul când bugetul primar este echilibrat (G-T=0), datoria continuă să crească. Guvernul contractează împrumuturi pentru a plăti dobânzi la datoriile existente, care se acumulează cu o rată r. Această caracteristică de îndatorare este generală și ea se aplică oricărei datorii, fie ea publică sau privată, internă (adică deținută de rezidenții interni) sau externă.

Cum poate fi oprită la un anumit nivel acumularea de datorie? Guvernul trebuie să înregistreze în permanență un surplus primar suficient de mare pentru a acoperi serviciul datoriei existente. Expresia (1) arată faptul că surplusul primar necesar pentru stabilizarea unei datorii care a atins nivelul B este:

T –G = rB (2)

surplusul bugetar primar serviciul datoriei

Punerea în practică a (2) poate fi o obligație extrem de dificilă. Cu cât guvernul așteaptă mai mult până la a acționa în acest mod, cu atât mai mare devine datoria și surplusul necesar a fi stabilizat în ultimă instanță.

3.3.2. Datoria publică cu creștere și fără inflație

Nimeni nu ar face în mod serios comparație între dimensiunea îndatorării Trezoreriei SUA și cea a guvernelor Franței sau Suediei. Capacitatea de a achita datoria este evident legată de dimensiunea țării respective. Acesta este chiar motivul pentru care toate datele prezentate până acum au fost în termeni de raportări la PIB, și de aceea cel mai potrivit obiectiv este de a stabiliza ponderea datoriei în PIB, mai degrabă decât nivelul datoriei.

Această distincție capătă o mai mare importanță o dată cu recunoașterea faptului că PIB crește de la un secol la altul. Observăm că ponderea datoriei în PIB poate rămâne constantă chiar și atunci când nivelul datoriei publice continuă să crească la nesfărșit. Urmând același raționament, dacă stocul datoriei ar rămâne stabil într-o economie aflată în creștere, raportul datorie – PIB ar dispărea în timp. Implicit există o ,,întrecere’’ între PIB și datoria publică, sau, mai precis, între trendul ratei de creștere a economiei și rata reală a dobânzii, care determină rata cu care se acurnulează datoria. Atunci când rata de creștere a PIB depășește rata reală a dobânzii, un buget primar echilibrat este suficient pentru ca raportul datorie-PIB să se micșoreze. Atunci când rata reală a dobânzii depășește rata de creștere a economiei, procesul datoriei este exploziv; totuși, surplusul primar necesar stabilizării ponderii datoriei în PIB este semnificativ mai mic decât cel necesar stabilizării nivelului datoriei.

Dar de ce au crescut datoriile atât de mult în vreme de pace? Evoluția ratelor reale ale dobânzii și ale ratelor de creștere înregistrate după 1975 explică în parte acest lucru. În anii 1960 și la începutul anilor 1970, creșterea PIB real a depășit rata reală a dobânzii în majoritatea țărilor. În aceste condiții, deficitele bugetare nu au condus neapărat la rapoarte datorie-PIB în creștere. Procesul de acumulare a datoriei nu a fost exploziv, un fapt care probabil a încurajat neglijența cu privire la deficite și datorii. Rata reală a dobânzii a crescut abrupt, în vreme ce creșterea PIB s-a atenuat. Procesul datoriei a devenit exploziv a necesitat întreprinderea unor acțiuni prompte și hotărâte, dar unele țări nu au reușit să se ajusteze suficient de rapid.

3.3.3. Datoria publică cu creștere și inflație

Inflația atenuează mai mult rigoarea bugetară necesară stabilizării datoriei. Finanțarea monetară a deficitului are loc atunci când banca centrală cumpără o parte din datoria publică, fie direct de la Trezorerie, fie indirect, de pe piața monetară. Pentru a o achita, banca centrală emite pur și simplu bază monetară suplimentară, proces denumit uneori ,,senioraj’’. Bineînțeles, uzul sporit de senioraj conduce la o creștere mai rapidă a masei monetare (prin efectul de multiplicare a monedei) și, eventual, la o inflație mai ridicată.

Seniorajul este o modalitate ieftină de finanțare, deoarece pentru baza monetară se plătește dobândă foarte mică, sau deloc. Mai important, absența serviciului datoriei asupra bazei monetare întrerupe legătura care ar face ca procesul datoriei să devină exploziv. Poate oare o creștere a masei monetare să permită finanțarea deficitului fără contractarea de împrumuturi? Pe termen scurt acest lucru este posibil, dar caracterul exploziv va fi transferat în altă parte – asupra inflației. Toate episoadele de inflație ridicată sau de hiperinflație pot fi puse în legătură cu o încercare a unui guvem de a scăpa de constrângerea sa bugetară. Hiperinflațiile se sfârșesc atunci când guvernele își acoperă deficitele, sau când băncile centrale încetează de a le mai finanța.

3.3.4. Respectarea restricțiilor politicii monetare

Două restricții ale politicii monetare constituie, în materie de finanțare a statului, constrângeri majore:

A. Limitarea creației monetare a Trezoreriei

La început vor trebui evidențiate articulațiile raționamentului care argumentează necesitatea acestei limitări în economiile dezvoltate:

– politica monetară constituie un element necesar al politicii economice;

– politica monetară vizează, în principal, adaptarea progresivității contrapărților masei monetare la nevoile economiei;

– creditele acordate economiei sunt controlate printr-un dispozitiv de rezerve cu rată progresivă;

– creația monetară a Trezoreriei este, de regulă, plafonată anual și definită de autoritățile monetare pentru sfârșitul anului următor. O creștere permanentă a cumpărărilor statului finanțată prin creație monetară ar conduce la o creștere continuă a masei monetare și ar avea consecințe inflaționiste.

Altfel spus, Trezoreria dispune, pentru a-și finanța deficitele, de două instrumente principale: economisirea, care nu este raționată în mod aprioric, și moneda, la care în schimb nu se poate recurge între anumite limite.

Instrumentele prin care Trezoreria este creatoare de monedă se pot împărții în două categorii:

a) Instrumentele care permit Trezoreriei să creezee ea însăși monedă sunt următoarele:

– emisiunea de monedă divizionară (piese metalice), care este vândută Băncii Centrale prin intermediul unui cont de Trezorerie, cont care creditat cu o valoare egală cu aceea a monedei divizionare cedate. În acest fel Trezoreria dispune de mijloace noi de reglare a plăților, care sunt utili pentru efectuarea cheltuielilor și care pot fi puse la dispoziția agenților economici nefinanciari, generând astfel creșterea masei monetare;

– depozitele corespondenților monetari ai Trezoreriei, adică activele întreprinderilor și particularilor la Trezorerie.

Creșterea depozitelor la Trezorerie ale acestor corespondenți poate proveni, fie din reglarea plăților între Trezorerie și acești agenți economici fie din reglarea plăților între agenții economici, care își afectează depozitele pe lângă corespondenții monetari.

În primul caz operațiunile pot antrena creșterea depozitelor întreprinderilor și particularilor, fară ca depozitele existente în bănci să varieze, existând deci o creștere globală a volumului depozitelor și deci o creștere a masei monetare. Astfel, dacă o cheltuială bugetară este realizată pe cale poștală (cecuri poștale) un nou depozit apare la dispoziția beneficiarului. Masa mijloacelor de plată susceptibile să circule într-o economie crește, fără intervenția sistemului bancar. Invers, când un impozit se achită pe cale poștală, contul contribuabilului ( de exemplu, în cazul utilizării cecurilor poștale) va fi debitat în favoarea Trezoreriei. Activele întreprinderilor particularilor se reduc și deci masa monetară se diminuează. Disponibilitățile Trezoreriei nu au variat, deoarece depozitele particularului erau deja depuse la Trezorerie; aceasta va dispune în continuare de un activ propriu în locul unei datorii a corespondentului.

În cel de-al doilea caz, atunci când agenții economici care dispun de active la corespondenții monetari ai Trezoreriei efectuează reglarea plăților cu corespondenții nemonetari ai Trezoreriei sau cu sistemul bancar, și depozitelor corespondenților monetari ai Trezoreriei variază. Dacă depozitele circulă între corespondenții monetari și nemonetari ai Trezoreriei are loc, în mod nominal, o variație a masei monetare.

Dacâ însă depozitele circulă între corespondenții monetari ai Trezoreriei și sistemul bancar (când depozitele se transformă în bancnote și invers) suma globală a masei monetare nu este afectată, ci numai repartiția acesteia, fiind totuși afectat contul Trezoreriei la Banca Centrală și astfel Trezoreria putând crea sau distruge moneda. Trezoreria dispune deci de un activ nou în monedă la Banca Centrală, fiind suficient ca acest activ să fie pus la dispoziția agenților economici prin intermediul cheltuielilor publice pentru ca masa mijloacelor de reglare a plăților, la dispoziția particularilor și întreprinderilor, să crească.

Dacă Trezoreria nu ar beneficia de acest depozit, aceasta ar trebui să solicite sistemului bancar să creeze în contul său mijloacele de plată necesare pentru a putea efectua cheltuielile.

b)Creația de monedă prin contul Trezoreriei la sistemul bancar

Pentru a-și procura noi mijloace de plată necesare realizării operațiunilor sale, Trezoreria se poate, de asemenea, împrumuta la sistemul bancar.

În principiu, un împrumut acordat de către sistemul bancar Trezoreriei este un împrumut acordat unui agent comercial, care nu trebuie să genereze creșterea masei monetare, în afara cazului în care acest agent utilizează împrumuturi pentru a pune în circulație noi mijloace de plată între agenții economici. Or, împrumuturile acordate Trezoreriei de către sistemul bancar sunt, prin intermediul cheltuielilor publice, reintroduse în circuitul plăților.

Subscripțiile de efecte publice de către bănci corespund punerii la dispoziția Trezoreriei de semne monetare noi, care sunt transferate agenților economici nefinanciari, prin intermediul cheltuielilor publice, ceea ce duc în final la creșterea masei monetare.

Apelarea Trezoreriei la ajutorul financiar al Băncii Centrale. Să presupunem că Trezoreria trebuie să regleze, sub formă de virament destinat băncilor cheltuieli care nu sunt finanțate nici din resurse fiscale, nici din resurse de economisire, nici prin forme, de creație monetară prezentate mai sus.

În acest caz aceasta va face apel la concursul Băncii Centrale, contul său fiind creditat, apoi debitat, în scopul de a efectua plata acestor cheltuieii, ceea ce va corespunde unei injectări de noi mijloace de plată în economie, deoarece aceste cheltuieli nu au fost finanțate prin utilizarea unor semne monetare preexistente.

B. Evitarea efectelor de evicție pe piețele de capitaluri

Din punctul de vedere al Trezoreriei publice, principala problemă care se pune este aceea de a ști dacă, prin dimensiune și mijloace de intervenție, statul nu poate obtura accesul pe piață a celorlalți emitenți de titluri, privându-i astfel de o resursă importantă și utilă. Efectul de evicțiune evocă, în general, partea statului pe piața primară obligatară, adică pe piața noilor emisiuni.

Experiența arată că statul deține o pondere importantă pe piața obligatară primară în economiile dezvoltate (între 40% și 100%). Acest efect de evicticțiune reprezintă un semn referitor la îmbolnăvirea economiei.

Adăugând și partea celorlalte enitități publice (întreprinderi publice comunități locale etc) efectul de evicție devine mai mare, degenerând fluxurile financiare din economie.

Supradimensionarea efectelor de evicție provoacă, îndeosebi din economiile închise, irelevanța ratei dobânzii.

Efectul de evicție trebuie corelat cu scăderile de resurse bugetare reale, generate de creșterea sarcinii datoriei publice sau de emisiunile anterioare de titluri.

3.3.5. Moduri de stabilizare a datoriei publice

Care sunt opțiunile pe care le are la dispozitie un guvern care vrea mai întâi să stabilizeze și apoi să reducă un raport datorie-PIB foarte ridicat și cu un caracter exploziv? Există trei moduri cunoscute de realizare a acestui obiectiv: (1) reducerea deficitului, chiar transformarea sa într-un surplus, fie prin reducerea cheltuielilor publice, fie prin creșterea fiscalității; (2) finanțarea monetară (monetizarea); (3) încetarea plăților asupra unei părți sau a întregii datorii existente. Toate trei modalitățile se transformă în forme de impozitare: impozitare standard în primul caz, impozitarea deținătorilor de active nominale (bani și obligațiuni nominale) în cel de-al doilea și a celor care dețin datorii ale Trezoreriei, în ultimul caz

a) Reducerea deficitului

Reducerea deficitului este calea cea mai dificilă și corectă către stabilizarea datoriei. Politic vorbind, este în același timp și cea mai greu de implementat. Cheltuielile publice dau naștere la grupuri de interes care rezistă reducerilor, de exemplu angajații administrației publice, care vor lupta pentru locurile lor de muncă. Este de notorietate faptul că întotdeauna creșterea fiscalității a fost nepopulară. Și totuși, reducerea deficitului a fost soluția adoptată și finalizată în multe țări europene.

b) Seniorajul și taxa pe inflație

Finanțarea inflaționistă prezintă două modalități prin care poate reduce povara datoriei. Primul este seniorajul. Deși nu de o importanță minoră, venitul din senioraj este prea limitat pentru a fi un factor major în stabilizarea pe scară largă a datoriei. El a fost în mod tradițional cel mai ridicat în acele țări, cum ar fi Spania sau Italia, care au impus băncilor lor rate de rezervă relativ mari, ceea ce a generat o cerere artificială pentru baza monetară. (În Portugalia, care s-a orientat în direcția opusă și a redus normele în ceea ce privește rezervele, seniorajul a fost negativ în 1995.) Cel de-al doilea efect este taxa pe inflație asupra activelor nominale. Cea mai mare parte a datoriilor guvernelor îmbracă forma activelor nominale neindexate. Atunci când prețurile cresc, valoarea datoriei este erodată, iar deținătorii acesteia se confruntă cu pierdere de capital. Taxa pe inflație este pur și simplu imaginea în oglindă a acestei pierderi: reducerea valorii reale a datoriei.

Seniorajul este calculat ca fiind creșterea anuală a bazei monetare, raportată la PIB nominal în anul respectiv.

Seniorajul și taxa pe inflație merg ,,mână în mână’’. Seniorajul conduce la creșterea masei monetare – deci la inflație și la reducerea datoriei prin intermediul taxei pe inflație. Bineînțeles, taxa pe inflație se aplică numai datoriei exprimate în moneda internă. În plus, taxa operează numai atunci când inflația este neașteptată. Motivul este acela că, atunci când deținătorii datoriei anticipează inflația, ei solicită o rată nominală a dobânzii care să compenseze eroziunea prevăzută a valorii totale. Rata nominală a dobânzii crește liniar o dată cu inflația anticipată, păstrând rata reală a dobânzii neschimbată. În acest caz, nu va exista nici un câștig pentru guvern de pe urma inflației și nici costuri pentru deținătorii de titluri.

În conturile bugetului, rata reală a dobânzii este cea avută în vedere. Pentru ca taxa pe inflație să opereze, rata reală a dobânzii trebuie să scadă. Atunci când inflația crește neașteptat și suficient de rapid, ratele nominale ale dobânzilor asupra activelor existente nu vor putea fi schimbate; rata reală a dobânzii ex post va scădea. Pentru activele cu scadență îndepărtată, rata nominală a dobânzii nu poate fi modificată așa cum este stabilit contractual.

Aceasta explică de ce rata reală a dobânzii ex post este doar o imagine în oglindă a inflației. Prezența ratelor negative ale dobânzii denotă faptul că deținătorii de titluri plătesc practic pentru dreptul de acordare de împrumuturi! Aceasta este o dimensiune a taxei pe inflație.

Ratele reale ex ante ale dobânzilor sunt întotdeauna pozitive, astfel încât pentru a mări permanent fiscalitatea, guvemele trebuie să producă în mod repetat inflații neanticipate. Acesta este exact modul în care apare hiperinflația. Într-adevăr, hiperintlațiile reușesc să diminueze mult activele nominale. În orice caz, oprirea unei hiperinflații este atât de costisitoare, încât constituie o opțiune utilizată numai în situații politice extreme, de exemplu în Europa de Est, în perioada colapsului regimurilor comuniste.

Ar trebui să fie deja foarte clar faptul că finanțarea monetară a deficitului este doar o altă formă de impozitare. În loc de a impune veniturile, consumul sau petrolul, finanțarea monetară operează prin reducerea valorii bazei monetare (pasivul bănci centrale) și a datoriei publice (pasiv al Trezoreriei). Finanțarea inflaționistă este o taxă impusă asupra monedei și a deținătorilor de titluri.

c) Încetarea plăților

Cel mai brutal mod de stabilizare a datoriei este pur și simplu neachitarea ei. Cu excepția perioadelor de după război sau revoluții (atunci când vina poate fi aruncată asupra circumstanțelor excepționale sau asupra regimurilor precedente), doar guvernele aflate sub o presiune extrem de severă vor recurge la neachitare. Aceasta poate fi fățișă, percepută ca pierdere a încrederii și lăsând cicatrici de lungă durată asupra reputației guvernelor (de exemplu experiența italiană din epoca fascistă). Pe de altă parte, poate fi privită ca o formă de taxare, care afectează deținătorii de titluri, foarte asemănatoare cu inflația. Într-adevăr, neachitarea parțială a datoriei echivalează exact cu un impozit pe veniturile obținute din titluri. Dacă, de exemplu, un guvem reduce valoarea datoriei sale la jumătate, este același lucru cu a percepe un impozit de 50% asupra dobânzii și a capitalului de restituit.

3.3.6. Interpretarea deficitelor bugetare și a modalităților de

finanțare analizate

O creștere a cumpărărilor publice are aceleași efecte reale dacă ea ar fi finanțată prin impozit, prin împrumut sau prin creație monetară. Numai variabilele nominale pot fi afectate prin modul de finanțare, deoarece finanțarea prin creația monetară are un efect mai marcat asupra nivelului prețurilor. Temerile referitoare la efectul deficitelor bugetare și al creșterii rapide a datoriei naționale a anumitor țări asupra ratei dobânzii sunt deci nejustificate. Totusi, aceasta nu semnifică nicidecum că politica bugetară nu are impact asupra economiei naționale.

Rămâne adevărat că sporirea cumpărărilor publice are un efect în special asupra nivelului consumului privat și asupra bunăstării familiilor. Dincolo de aceasta, rata dobânzii va tinde la creștere, în cazul creșterii temporare a dimensiunii bugetului statului. Totuși, nivelul cumpărărilor publice este determinat, mai curând decât modul de finanțare ales, deoarece absorbția de bunuri și servicii de către stat reprezintă o funcție și ea reduce în aceeași măsură resursele de care dispun menajele.

În această ordine de idei, principiul echivalenței lui Ricardo rămâne o chestiune foarte controversată în macroeconomie. Pe de o parte, numeroși economiști sunt de părere că familiile nu sunt suficient de raționale pentru a lua în calcul valoarea actuală a impozitelor lor viitoare. Acest argument poate parea plauzibil; totuși, el este într-o oarecare măsură nesocotit deoarece el ne pune în cauză principiul raționalizării agenților pe care se sprijină toate teoriile economice.

Alți economiști apreciază că principiul echivalenței nu este valabil dat fiind că familiile, în rațiunea duratei de viață limitată, au un orizont de planificare mai scurt decât statul. Cu alte cuvinte, familiile știu că nu vor fi ele acelea care vor plăti impozitele suplimentare necesare plății serviciului și rambursării datoriei naționale: povara va cădea asupra generațiilor viitoare. Este adevărat că familiile în viață astăzi nu sunt preocupate de descendenții lor și de generațiile viitoare. Există indici care demonstrează că lucrurile stau așa.

Al treilea argument avansat împotriva principiului echivalenței lui Ricardo invocă imperfecțiunea piețelor de credit. În măsura în care Guvernul poate împrumuta mai bine decât familiile, scontul impozitelor viitoare se va face la un nivel superior față de cel vărsat asupra obligațiumilor publice, astfel încât, valoarea actuală a impozitelor viitoare este inferioară datoriei naționale. Totuși, se poate spune că ipoteza piețelor imperfecte este mai degrabă arbitrară și contrazice ipotezele neoclasice care ne ghidează în modul de tratare prezentat.

3.4. Surplusul bugetar

În același mod în care deficitele au generat discuții în legătură cu posibilitatea de acoperire a acestora, surplusurile bugetare estimate au generat o dezbatere intensă în legătură cu destinațiile acestor sume suplimentare. La un anumit nivel, reducerea deficitului era o chestiune simplă: fie se majorează impozitele, fie se reduc cheltuielile.

Reducerea cheltuielilor poate avea loc prin reducerea sau limitarea programelor guvernamentale existente sau prin transformarea guvernului într-un administrator mai eficient, ceea ce îi va permite să deruleze aceleași programe, însă în condiții de cost mai avantajoase. Utilizarea surplusului este o problemă la fel de simplă: se achită datoria guvernamentală, se reduc impozitele sau se majorează cheltuielile.

Discuțiile politice au făcut relativ dificilă realizarea unui consens. Spre exemplu, în SUA, atunci când deficitul a crescut, politicienii au susținut că programele de cheltuieli trebuie reduse, iar guvernul trebuie eficientizat, și cu toate acestea, până în 1993, progresele au fost puțin vizibile. În schimb, în anii 2000 și 2001 guvernul a trecut la utilizarea surplusului proiectat pentru perioadele viitoare. În anul 2000 cheltuielile au crescut peste plafonul stabilit de Congres în 1991 și 1997, iar în 2001 guvernul a promovat o reducere a impozitelor.

Cheltuirea surplusurilor

Surplusurile care sunt estimate în condițiile aplicării politicilor curente pun în discutie trei opțuni fundamentale. În primul rând, surplusurile pot fi utilizate pentru plata datoriei guvernamentale. În al doilea rând, cheltuielile guvernamentale pot fi majorate. În al treilea rând, impozitele pot fi reduse. Dezbaterile cu privire la cheltuirea surplusurilor au la bază atât punctele de vedere diferite cu privire la dimensiunea optimă a guvernului, cât și modul în care trebuie rezolvată problema programelor care oferă beneficii anumitor grupuri de persoane, mai ales a asistenței sociale, ale cărei cheltuieli se estimează că vor crește semnificativ în viitor.

Este important să ne amintim că dezbaterile cu privire la destinațiile surplusului sunt dezbateri legate de surplusurile viitoare estimate. Dacă economia intră în recesiune, încasările guvernamentale din impozite se vor reduce, ceea ce va reduce surplusurile estimate. Explozia pieței bursiere din a doua jumătate a anilor 1990 a dus la creșterea încasărilor din impozite, pe măsură ce investitorii au obtinut câștiguri mari la titlurile de valoare. Căderea pieței bursiere care a început în 2000 va diminua serios aceste surse de venituri, fapt care reduce estimările cu privire la mărimea surplusurilor viitoare.

CAPITOLUL 4

Caracteristicile politicii bugetare în

Uniunea Europeană

4.1 Politica bugetară europeană

UE are nevoie de un buget din veniturile căruia să finanțeze programele și acțiunile sale pentru îndeplinirea politicilor sale comune. Bugetul UE putem spune că reflectă concepția și stadiul integrării europene. De exemplu modul cum UE își asigură veniturile spune foarte multe despre măsura în care statele membre sunt dispuse să transfere la UE parte din atribuțiile naționale în materie de impozite și taxe, după cum ponderea unei categoriide cheltuieli sau alteia în totalul bugetului UE poate fi considerată o dimensiune a intervenției UE asupra economiilor și politicilor naționale.

Bugetul UE respectă principiile generale bugetare care se aplică și în statele membre, având ca scop asigurarea transparenței veniturilor și cheltuielilor în procesul luării veniturilor și cheltuielilor în procesul luării deciziilor și a clarității în monitorizarea și controlul execuției bugetului pentru protejarea intereselor financiare ale UE.

O particularitate a principiilor generale bugetare este faptul că, principiul echilibrului bugetar în cazul UE este strict respectat, în sensul că veniturile sunt egale cu cheltuielile sau mai mari. UE nu este autorizată să se împrumute pentru finanțarea cheltuielilor prevăzute în bugetul său. În consecință situația normală pentru execuția bugetului este surplusul de venituri asupra cheltuielilor, care este preluat obligatoriu în bugetul pe anul următor.

Ca atare, în bugetul UE nu se reflectă operațiunile de împrumut pe care UE sau instituții ale UE sunt autorizate prin Tratate să le facă (de exemplu, împrumuturi acordate unor state membre și țări candidate pentru susținerea balanței de plăți). Această particularitate în aplicarea principiului echilibrului bugetar în cazul UE reprezintă cea mai importantă deosebire față de bugetele din statele membre, unde existența deficitelor este uzuală.

4.1.1 Veniturile bugetului UE

Spre deosebire de alte organizații internaționale ale căror resurse se bazează în marea lor majoritate, pe contribuțiile (cotizațiile) statelor membre, UE are un sistem propriu de venituri. La acest sistem s-a ajuns cu dificultate, întrucât deciziile cu privire la categoriile de venituri ale UE și la mărimea acestora sunt în primul rând politice, având un impact direct asupra părții din resursele naționale pe care statele membre acceptă fie să le transfere din jurisdicția națională în cea a UE, fie să le cedeze UE. Astfel de decizii politice influențează relațiile dintre cetățenii și firmele contribuabile, pe de o parte, și statele membre și UE, pe de altă parte, și sunt adoptate de către Consiliul UE, pe baza votului unanim.

Veniturile proprii ale UE cuprind veniturile proprii tradiționale, veniturile din TVA și o cotă din PNB (produsul național brut) al statelor membre.

Pe lângă aceste venituri proprii mai sunt și alte venituri care cuprind: dobânzi și penalități pentru întârzierile la plata obligațiilor față de bugrtul UE, penalități plătite de către firme pentru încălcarea unor reglementări comune (de exemplu în domeniul competiției), impozitele pe salariile angajaților din instituțiile UE, diferite venituri din operațiunile administrative ale instituțiilor UE, surplusurile din anii financiari anteriori. Pentru anul 2006, aceste venituri sunt prevăzute la suma de 1,3 miliarde de euro adică aproximativ 1,2% din totalul veniturilor bugetului UE pe acest an estimate la 111,97 miliarde euro.

Veniturile proprii tradiționale sunt formate din două grupe de taxe:

taxele vamale încasate la granițele externe ale UE, prin aplicarea tarifului vamal comun la valoarea vamală a bunurilor importate din țările nemembre UE (aceste taxe constituie aproximativ 86% din veniturile proprii tradiționale);

taxele agricole percepute la importul produselor agricole, a căror mărime este variabilă în funcție de diferențele între prețurile mondiale care sunt mai mici și prețurile de pe piețele eurpene care sunt mai mari, și taxele pe producția și stocarea zahărului (aceste taxe constituie aproximativ 14% din veniturile proprii tradiționale).

Ponderea veniturilor proprii tradiționale în totalul veniturilor proprii a scăzut de la 23,6% în anul 1992 la 12,8% în 2006.

Venitul UE din TVA rerezintă o parte din taxa pe valoarea adăugată încasată de către statele membre, calculată prin aplicarea unei cote procentuale asupra bazei de impozitare (pentru TVA).Cota procentuală este în prezent de 0,5%. Baza de impozitare asupra căreia se aplică cota procentuală a fost limitată la 50% din PNB al fiecărui stat membru.ponderea acestui venit în totalul veniturilor proprii ale UE este în descreștere, de la 61,8% în 1992 la 14,4% în 2006.

Cota din PNB al statelor membre este un venit variabil care se stabilește prin bugetul UE al fiecărui an. Acest venit se încasează de la statele membre numai dacă celelalte venituri proprii (veniturile proprii tradiționale și venitul din TVA) nu sunt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor. Consiliul European stabilește plafonul maxim al veniturilor proprii al UE ca procent din PNB statelor membre. Acest plafon este de 1,27% pentru perioada 2000-2006.

Ponderea venitului din cota din PNB în veniturile proprii ale UE este în creștere de la 14,6% în anul 1992 la 72,8% în anul 2006.

Veniturile UE trebuie să fie suficiente pentru finanțarea politicilor și acțiunilor comune.

Ponderea redusă a veniturilor proprii tradiționale în totalul veniturilor UE înseamnă o autonomie financiară redusă a UE considerată drept sursă a unor minusuri ale actualului sistem de venituri. Astfel în primul rând, dependența mare a veniturilor UE de transferurile interguvernamentale a generat conflicte care au încurajat statele membre să maximizeze beneficiul național din bugetul UE, adică un stat membru urmărește să primească mai mult de la bugetul UE decât transferă la acest buget.

În al doilea rând, faptul că toate cheltuielile neacoperite de către veniturile proprii tradiționale și parte din TVA sunt, în final, finanțate dintr-o cotă din PNB al statelor membre leagă în final evoluția cheltuielilor UE de schimbările în politicile de cheltuieli publice ale statelor membre. Această legătură poate fi în detrimentul priorităților UE. În al treilea rând, lipsa legăturii directe între cetățeni și veniturile transferate la bugetul UE adâncește ,, deficitul de democrație’’atribuit UE, în acest caz în sensul responsabilității față de cetățenii plătitori de impozite și taxe.

Statele membre consideră că în măsura în care bugetul UE primește venituri din trezoreriile naționale mărimea veniturilor transferate ar trebui să fie corelată cu capacitatea de plată a statelor membre. În acest context, echitatea este interpretată ca o relație de proporționalitate între mărimea transferurilor și PNB al statelor membre.

4.1.2 Cheltuielile bugetului UE

Cheltuielile înscrise în bugetul UE reprezintă expresia în cifre a priorităților și politicilor UE. Din acest punct de vedere, aproape 80% din cheltuielile bugetului UE pe anul 2006 sunt pentru realizarea obiectivelor a doua politici: politica agricolă comună și politica de convergență economică și socială (operațiunile structurale).

Structura și evoluția Cheltuielilor bugetului UE este prezentată în tabelul nr. 1.

Tabelul nr. 1 Structura și evoluția cheltuielilor bugetului UE exprimat în

miliarde ECU oentru anul 1992 și miliarde EURO pentru 2006

Sursa: Date prelucrate după statistica UE.

Cea mai mare, pondere în bugetul UE o dețin cheltuielile pentru agricultură. În deceniul trecut, deși cheltuielile în sumă absolută au crescut, ponderea acestora în totalul cheltuielilor UE a fost în scădere.

Obiectivele politicii agricole comune a UE sunt finanțate prin Fondul european agricol de orientare și garanție. De aici se acoperă cheltuieli, în principal, pentru: susținerea veniturilor fermierilor; subvențiile pentru exportul produselor agricole în țările nemembre și alte măsuri pentru reglementarea piețelor agricole; măsurile de dezvoltare rurală.

Pe locul doi ca mărime în bugetul UE se situează categoria cheltuielilor pentru operațiuni structurale, (fondurile structurale și fondul de coeziune), care în ultimul deceniu, au crescut atât în sumă absolută, cât și ca pondere în totalul cheltuielilor. Din aceste fonduri, se finanțează proiecte și acțiuni vizând modernizarea structurilor economice, în special pe o bază regională și îmbunătățirea situației sociale a, grupurilor de persoane defavorizate în scopul reducerii decalajelor de bunăstare între diferitele regiuni ale UE. În esență, este vorba de realizarea unei mai mari coeziuni economice și sociale. Se apreciază că numai prin reducerea acestor decalaje, cetățenii UE se pot bucura de avantajele pieței unice și ale uniunii economice și monetare.

Cheltuielile pentru politici interne se referă la o multitudine de domenii, dar, în raport cu sumele alocate, principalele sunt:

– cercetare și dezvoltare tehnologică;

– rețele de transport transeuropene;

– învățământ, pregătire profesională vocațională, tineret;

– piața muncii și inovare tehnologică, mediu, cultură și audiovizual.

Cheltuielile pentru politici externe se referă, în special, la realizarea programelor și acțiunilor de cooperare cu țările din afara UE.

Cheltuielile administrative, pe ansamblul UE au o pondere medie de aproximativ 5% din bugetul UE. Aceste cheltuieli se referă la salariile angajaților UE, chirii pentru clădiri și terenuri, întreținere și funcționare, informații și comunicare etc. La cheltuielile administrative pentru Comisia Europeană, se includ și contribuțiile UE pentru sistemul de pensii aferente angajaților tuturor instituțiilor UE.

Cheltuielile privind ajutorul de pre-aderare sunt destinate fondurilor pentru țările candidate la aderare.

Rezervele și garanțiile înscrise în bugetul UE asigură flexibilitatea necesară pentru rezolvarea situațiilor neprevăzute care pot apare în cursul exercițiului financiar.

La începutul anilor 80, în asigurarea echilibrului dintre cheltuielile și veniturile UE, au apărut probleme care au condus la crize bugetare. Pentru întărirea disciplinei bugetare pe o bază multi-anuală, statele membre au ajuns la o soluție politică și institutională concretizată în acordul inter-instituțional al Parlamentului European, Consiliului UE și al Comisiei Europene pentru definirea în avans a priorităților bugetare ale perioadei următoare și a unui cadru de evoluție a cheltuielilor, cunoscut sub denumirea de ,,perspectiva financiară’’.

Perspectiva financiară cuprinde un plafon maxim pe total cheltuieli UE și plafoane maxime pe fiecare categorie de cheltuieli pentru o perioadă viitoare de 7 ani (și pe fiecare an al perioadei). Primul acord interinstituțional a fost realizat în anul 1988 pentru o perioadă de cinci ani (1988-1992), iar următoarele acorduri au cuprins perioade de câte 7 ani. Parlamentul European, Consiliul de Ministri și Comisia Europeană au semnat, miercuri 17 Mai 2006, la Strasbourg acordul privind bugetul Uniunii Europene în perioada 2007-2013, care se ridică la 864,4 miliarde de euro. Stabilirea bugetului UE pentru următorii șapte ani se face în urma unor îndelungi controverse, a unor negocieri dure privind reducerea fondurilor destinate noilor țări membre și candidate și lipsa unei soluții în ceea ce privește avantajele financiare de care se bucură Marea Britanie.

O privire asupra soldului dintre fondurile pe care fiecare stat membru le primește de la bugetul UE și veniturile pe care acesta le varsă la bugetul UE arată că unele state membre, cum sunt Marea Britanie, Germania, Franța, Austria, Olanda, au solduri negative (adică primesc mai puțin decât varsă la bugetul UE), în timp ce altele ca Irlanda, Grecia, Portugalia, Spania au solduri pozitive (adică primesc mai mult decât varsă la bugetul UE).

De la bun început, statele membre ale UE au fost conștiente că statele mai prospere vor face un efort pentru a contribui la reducerea decalajelor în raport cu restul statelor membre mai puțin prospere. Cu toate acestea, unele state membre au ridicat problema mărimii excesive a soldurilor negative, apreciată în raport cu gradul de prosperitate al statelor respective.

Experții UE descurajează astfel de abordări, pe temeiul că un stat membru nu trebuie să confunde avantajele și costurile care derivă din participarea la proiectul comun cu soldul între contribuțiile la bugetul UE și fondurile primite de la acest buget. Avantajele și costurile în calitate de stat membru sunt, de regulă, greu de cuantificat. De exemplu, o sumă alocată pentru cercetări este plătită într-un cont aflat într-un anumit stat membru, în timp ce beneficiarii proiectului de cercetare pot fi mai multe state membre etc. Cu toate acestea, la nivelul fiecărui stat membru, preocuparea pentru soldul relațiilor de venituri și cheltuieli cu bugetul UE este prezentă și importantă.

UE a adoptat un sistem de compensații bugetare care funcționează pentru Marea Britanie și a primit o propunere pentru introducerea unui sistem generalizat de compensări bugetare făcută din partea altor patru state membre cu solduri negative: Germania, Austria, Olanda și Suedia.

De la intrarea în UE (1973), Marea Britanie a solicitat o corecție pentru soldul său negativ în relația cu bugetul UE, considerat ca fiind excesiv nu numai în raport cu prosperitatea sa, dar și cu soldurile negative înregistrate de către alte state membre. Două au fost cauzele care au determinat această situație:

– Marea Britanie avea un sector agricol relativ mai mic și structural diferit comparativ cu sectoarele agricole din alte state membre (în special Franța și Germania) și primea mai puține fonduri în cadrul politicii agricole comune a UE. Este de menționat că în anii respectivi, agricultura din statele membre primea majoritatea fondurilor din bugetul UE;

– Marea Britanie avea o pondere mai mare în baza de calcul a TVA (pe total UE) decât în totalul PNB al UE, ceea ce avea drept rezultat o contribuție a Marii Britanii mai mare la bugetul UE, într-o perioadă de timp în care venitul din TVA era important în bugetul UE.

După două încercări mai puțin reușite de corectare a acestui dezechilibru (în anii 1975 și 1979) și pe baza presiunii continue exercitate de către MB (ajungându-se chiar până la blocaje în funcționarea UE), în anul 1984, a fost adoptat un mecanism de compensare bugetară pentru Marea Britanie.

Mecanismul de compensare bugetară cu Marii Britanii este în vigoare și în prezent, devenind însă și mai complicat și mai puțin transparent, deoarece, între timp, venitul din TVA a trecut pe locul doi ca pondere în veniturile UE (și va fi în descreștere), iar calculele de compensare se fac, în continuare, în condițiile existente anterior (ca și cum bugetul UE ar fi finanțat preponderent din TVA).

Studiile făcute de către Comisia Europeană recomandă eliminarea acestui mecanism de compensare, deoarece:

– condițiile inițiale s-au schimbat. Fondurile pentru agricultură, care în 1984 reprezentau circa 70% din bugetul UE, au scăzut sub 50% în prezent, în timp ce a crescut mărimea relativă a fondurilor pentru operațiuni structurale destinate atingerii convergenței, respectiv a coeziunii economice și sociale. La acest efort de coeziune, Marea Britanie trebuie să participe la fel ca și celelalte state membre;

– prosperitatea relativă a Marii Britanii s-a îmbunătățit și a ajuns la nivelul mediei UE;

– alte state membre au acum solduri negative relativ asemănătoare cu Marea Britanie.

Ca și în statele membre, procesul bugetar al UE cuprinde mai multe etape: elaborarea bugetului; adoptarea; execuția; controlul execuției; descărcarea de gestiune.

Până la 1 iulie al fiecărui an, Comisia Europeană elaborează proiectul preliminar al bugetului UE, pe baza estimării cheltuielilor, făcută de către fecare instituție a UE. Consiliul trebuie să ia o decizie cu privire la proiectul preliminar al bugetului până la 5 octombrie. Din acest moment, proiectul preliminar devine proiectul de buget. În acest scop, Consiliul European are consultări cu Parlamentul European asupra cheltuielilor obligatorii care derivă direct din Tratat și actele normative adoptate pe baza Tratatului.

În termen de 45 de zile, Parlamentul examinează proiectul de buget și sunt posibile trei situații:

– Parlamentul nu inițază nici o acțiune, iar bugetul se consideră aprobat;

– Parlamentul aprobă bugetul;

– Parlamentul decide să aducă modificări.

În ce privește execuția bugetului, pentru partea de venituri, statele membre sunt chemate să transfere veniturile care le revin la bugetul UE, începând cu 1 ianuarie. Execuția părții de cheltuieli impune existența bazei legale, adică o cheltuială înscrisă în buget poate fi efectuată numai dacă a fost adoptată o prevedere legală din care decurge obligația de cheltuială pentru UE.

Statele membre implementează politicile, proiectele și programele privind agricultura, operațiunile structurale etc. Ca urmare, cea mai mare parte din cheltuielile UE sunt executate de către statele membre care au, împreună cu Comisia Eurpeană, răspunderea pentru modul cum sunt folosite resursele UE.

În cursul anului financiar, Comisia Europeană trimite rapoarte lunare Parlamentului și Curții Auditorilor asupra execuției veniturilor și cheltuielilor bugetului UE. După încheierea anului financiar, până la 1 mai al anului următor, Comisia elaborează contul consolidat al execuției veniturilor și cheltuielilor bugetului, bilanțul activelor și pasivelor UE, precum și o analiză a managementului financiar. Pe baza acestor documente și a analizelor proprii, Curtea Auditorilor elaborează propriul său raport asupra respectării legalității în execuția veniturilor și a cheltuielilor și a practicării unui management financiar sănătos.

Raportul auditorilor este transmis Parlamentului care poate sau nu să acorde descărcarea de gestiune. În istoria UE, există un caz de demisie a Comisiei Europene pentru lipsuri în managementul financiar, respectiv în anul 1999. Demisia a survenit la cererea Parlamentului, pe baza raportului din martie 1999, pregătit de un Comitet de experți independenți.

4.2 Politica bugetară a statelor membre ale UE

Fiscalitatea statelor membre ale UE este rezultatul politicilor naționale din statele respective și al coordonării acestor politici pentru înfăptuirea obiectivelor UE, a cerințelor pieței unice și uniunii economice și monetare. De aceea, studiul fiscalității europene necesită întelegerea impactului pe care UE și dezvoltatea acesteia îl au asupra politicilor bugetare din statele membre și a nivelului principalelor categorii de impozite.

4.2.1 Tendințele în evoluția gradului de fiscalitate în UE

Tabelul nr. 2 relevă 3 tendințe ale fiscalității în UE:

– statele membre mobilizează pe cale fiscală o proporție importantă din produsul intern brut, respectiv 40,6 % în anul 2002. Gradul ridicat de fiscalitate din UE iese mai mult în evidență dacă facem comparația cu SUA, care este principalul competitor economic al UE, unde nivelul de fiscalitate a fost de 26,4 % sau cu Japonia unde nivelul de fiscalitatea fost de 25,8 %;

– gradul de fiscalitate pe ansamblul UE a crescut de la 38,4 % în 1980 la 40,6 % în 2002. Este de subliniat că această creștere a fiscalității înregistrată în 22 ani este însă mai lentă fiind mai mică decât sporul de fiscalitate din deceniul 7 (în 1970, gradul fiscalității a fost de 34,4 %);

– pe fondul majorării tuturor categoriilor de impozite, contribuțiile sociale au avut cel mai mare aport în creșterea gradului de fiscalitate, ceea ce reflectă tensiunile existente în sistemele de asigurări sociale sub raportul echilibrului financiar.

Tabelul nr. 2 Evoluția gradului pe ansamblul UE exprimat în procente

din PIB

Sursa: OECD (http://www.oecd.org)

Figura nr. 13 arată că, la nivelul fiecărui stat membru, apar diferențieri semnificative în privința nivelului de fiscalitate și a structurii acestuia, astfel: cel mai mare grad de fiscalitate este în Suedia (50,2 %), iar cel mai mic în Irlanda (28,4%). Impozitele indirecte au cea mai mare pondere în PIB în Danemarca (18,38%) iar cea mai mică în Irlanda (13,23%); impozitele directe au ponderea cea mai mare în Danemarca (28,85%), iar cea mai mică în Grecia (8,68%); contribuțiile sociale reprezintă 15,16 % din PIB în Franța, în timp ce în Danemarca sunt de numai 1,67%.

Figura nr.13 Structura impozitelor și contribuțiilor sociale pe categorii de impozite

și pe statele membre în anul 2002 exprimat în procente din PIB

Sursa: OECD (http://www.oecd.org)

În mod cert, diferențele mari ale gradului de fiscalitate în cele 25 state membre (câte sunt în prezent), împreună și cu alte componente ale regimurilor bugetare din statele respective (de exemplu:conținutul bazei de impozitare) afectează eficiența integrării europene.

Statele membre, inclusiv cele care nu fac parte din zona euro, sunt obligate să aplice reglementările privind Uniunea economică și monetară. În consecință, fiecare stat membru al UE trebuie să asigure soliditatea finanțelor sale publice și să contribuie la stabilitatea economică a UE, în primul rând precum și la stabilitatea prețurilor și a monedei unice euro.

Stabilitatea economică impune o corelare a politicilor economice, îndeosebi a politicilor monetare și bugetare. Introducerea monedei unice euro în 12 state membre și obligația pentru celelalte state membre de a menține cursuri de schimb stabile față de euro au creat o situație inedită în cadrul UE: pe de o parte, s-a realizat uniunea monetară și, deci, o politică monetară comună elaborată la nivelul UE; pe de altă parte, politicile bugetare au rămas naționale.

Prin urmare, datorită acestei asimetrii în elaborarea politicilor monetare și bugetare, există riscul unor contradicții în definirea priorităților, obiectivelor și a mijloacelor de acțiune prevăzute de politicile economice la nivelul UE și la cel al statelor membre. În consecință, unele state membre care generează deficite bugetare excesive sau niveluri ale datoriei publice care nu pot fi susținute pot pune în pericol stabilitatea euro prin tensiunile pe care le creează pe piețele financiare și presiunile inflaționiste în cadrul pieței unice.

Pentru ca riscul tensiunilor inflaționiste să fie redus, iar obiectivul stabilității economice în cadrul UE să fie îndeplinit de o manieră durabilă, UE folosește două instrumente:

– Pactul de Stabilitate și Creștere care obligă statele membre din zona euro să respecte reguli bugetare stricte cu privire la deficitul bugetar și la nivelul datoriei publice iar, în cazul în care le încalcă, să suporte penalități impuse de către UE. Compromisul adoptat de UE la summitul de la Dublin din 1996 fixează o normă în materie de politică bugetară, cu sancționări în caz de nerespectare a normei. Accentul este pus, în acest Pact, pe stabilitate ca mijloc de a stimula cresterea.

– coordonarea multilaterală a politicilor economice, inclusiv a celor bugetare (și monitorizarea acestora).

Pactul de Stabilitate și Creștere insistă pe necesitatea de coordonare a politicilor economice din zona euro. Datorită externalităților declanșate de către manipularea politicilor economice într-o zonă deschisă ( și remarcabil efectele de ,,locomotivă” ale politicilor expansioniste asupra statelor vecine) este recomandabil ca politicile bugetare ale statelor membre să se coordoneze între ele și ca politica monetară și politicile bugetare să fie coordonate. Un mix nepotrivit al politicilor economice combinând o politică monetară restrictivă și o politică bugetară global larg deschisă ar conduce la înalte rapoarte de interes, la o slabă rată de investiție, la o rata de schimb supraestimată și în total o creștere redusă.

Supravegherea și coordonarea multilaterală a politicilor economice, inclusiv a celor bugetare se aplică atât statelor membre din zona euro, cât și statelor membre care nu sunt în zona euro, dar participă la piața unică și la noul mecanism al cursurilor de schimb (între monedele statelor membre care nu sunt în zona euro și euro).

Supravegherea și coordonarea multilaterală acoperă următoarele domenii:

– dezvoltările macroeconomice în statele membre;

– politicile și pozițiile bugetare;

– politicile structurale cu privire la piețele muncii, produselor, serviciilor, ca și la tendințele costurilor și prețurilor.

Pentru transpunerea în acțiuni concrete a cerințelor Pactului de stabilitate și creștere și ale supravegherii și coordonării politicilor economice, statele membre au obligația de elabora și aplica programe de stabilitate sau după caz, programe de convergență.

Fiecare stat membru participant în zona euro trebuie să prezinte Comisiei Europene și Consiliului miniștrilor finanțelor și economiei un program de stabilitate pentru următorii trei ani. Acest program cuprinde informații privind:

– obiectivele pe termen mediu ale poziției bugetare care trebuie să fie aproape de echilibru sau, în surplus, ritmul de ajustare și nivelul previzibil al îndatorării publice;

– principalele previziuni privind dezvoltările economice așteptate (creștere, inflație și alte variabile economice importante);

Programul de stabilitate acoperă anul curent, anul precedent și următorii trei ani. Acest program este actualizat anual.

Pentru sprijinirea Consiliului în deciziile pe care acesta trebuie să le ia, în analiza continuă a situației economice și financiare și dialogul cu Banca Centrală Europeană, a fost înfințat Comitetul economic și financiar (pe baza Tratatului UE de la Maastricht și odată cu, intrarea în al treilea stadiu al Uniunii Economice și Monetare).

Pe baza evaluărilor făcute de Comisia Europeană și Comitetul economic și financiar, Consiliul examinează dacă: sunt evitate deficitele excesive; previziunile economice sunt realiste; măsurile propuse sunt suficiente pentru atingerea obiectivelor bugetare; politicile economice sunt concordante cu liniile directoare de politică economică recomandate de UE.

Programele de stabilitate actualizate anual sunt analizate de către Comitetul economic și financiar. Consiliul UE poate recomanda statelor memnbre să ajusteze programele de stabilitate atât în faza de proiect, cât și pe baza concluziilor rezultate din supravegherea execuției acestora.

Fiecare stat membru care nu participă în zona euro are obligația de a prezenta Comisiei Europene și Consiliului un program de convergentă. Continutul programului de convergență, perioada de timp acoperită, procedurile de evaluare și de emitere a recomandărilor de ajustare sunt aceleași ca și în cazul programului de stabilitate. Un obiectiv specific programului de convergență este evitarea fluctuațiilor excesive ale cursurilor de schimb nominale și alinierilor nesustenabile ale cursurilor de schimb reale.

Este de subliniat că, în același cadru al coordonării politicilor economice și al supravegherii disciplinei bugetare, UE a solicitat țărilor candidate elaborarea unor programe economice de pre-aderare, ale căror scopuri și conținut sunt similare cu cele ale programelor de convergență.

Consiliul miniștrilor finanțelor și economiei deține o poziție centrală în coordonarea, economică și definirea liniilor directoare ale politicilor economice ale statelor membre și ale UE. În toate problemele privind politicile monetare și ale cursului de schimb, Consiliul cooperează cu Banca Europeană Centrală, cu respectarea independenței acesteia.

Statele membre care nu dau curs recomandărilor făcute pentru evitarea sau corectarea deficitelor bugetare excesive sunt supuse sancțiunilor UE.

Sancțiunile îmbracă două forme:

a) statul membru este obligat să constituie un depozit nepurtător de dobânzi la Comisia Europeană. Mărimea depozitului este formată dintr-o componentă fixă egală cu 0,2% din PIB și o componentă variabilă reprezentând o zecime din diferența între deficitul ca procent din PIB în anul în care deficitul a fost calificat ca excesiv și valoarea de referință de 3% din PIB. În fiecare an care urmează, Consiliul poate decide intensificarea sancțiunii, prin constituirea de noi depozite. Mărimea totală a depozitelor făcute de un stat membru nu poate depăși 0,5 % din PIB;

b) depozitul este convertit într-o amendă dacă statul membru nu corectează deficitul bugetar excesiv după doi ani (de la instituirea depozitului).

Consiliul poate anula sancțiunile dacă statul membru în cauză a corectat excesul de deficit. Amenda impusă nu mai poate fi anulată. Dobânzile la depozite și veniturile din amenzi sunt distribuite statelor membre fără deficite excesive, proporțional cu ponderea lor în PIB-ul cumulat al acestora.

Ținând seama de politicile și instrumentele dezvoltate în cadrul UE pentru asigurarea stabilității economice și coordonarea politicilor economice, se pot desprinde concluzii importante privind politica bugetară:

– politica bugetară a rămas zona de autonomie națională. În elaborarea politicii macroeconomice, respectiv cel mai important instrument al statului in asigurarea stabilității economice;

– gradul de libertate al fiecărui stat, membru în elaborarea politicii sale bugetare se restrânge deoarece unii parametri esențiali ai acestei politici sunt prestabiliți, cum sunt nivelul deficitului fiscal și cel al datoriei publice care au fost definiți prin criteriile de convergență de la Maastricht. Aceasta înseamnă mai multă disciplină financiară atât în etapa elaborării bugetului, cât și în cea a execuției bugetare. Exemplifcativ este faptul că, odată cu introducerea monedei unice, liniile generale directoare pentru politica economică a statelor membre prevăd că un buget cu un deficit bugetar cât mai aproape de zero sau în surplus este o condiție a stabilității macroeconomice;

– fiecare stat membru al UE devine responsabil pentru stabilitatea economică din UE privită ca o stabilitate pe termen lung. În acest sens, o importanță majoră prezintă identificarea de către fiecare stat membru a posibilelor cauze de dezechilibre viitoare și prevenirea din timp a acestora. De exemplu, este bine cunoscută situația de dezechilibru în domeniul sistemelor de pensii, care, în lipsa unor reforme adecvate, poate afecta, în timp, stabilitatea economică a UE;

– UE în totalitatea sa este responsabilă pentru ca fiecare stat membru să aplice o politică bugetară sănătoasă, astfel încât stabilitatea economică a UE și, mai ales, stabilitatea monedei unice să nu fie periclitate. UE folosește nu numai criteriile de convergență, dar și coordonarea politicilor economice. De exemplu, la definitivarea bugetului pe anul 2001, UE a cerut guvernului Irlandei să corecteze politica sa bugetară;

– diferențele între regimurile fiscale ale statelor membre apar mult mai mult în evidență în condițiile monedei unice, deoarece instrumentele monetare absorbante ale unor șocuri nu mai pot fi folosite în cadrul politicilor economice naționale. Astfel deciziile de politică bugetară capătă o mai mare însemnătate, în orientarea comportamentului companiilor și persoanelor;

– cerințele de co-finanțare cu surse proprii a programelor de investiții finanțate cu fonduri UE impun schimbări în alocarea resurselor bugetelor naționale. Are loc, deci, o reorientare a priorităților, în special în domeniul programelor publice de investiții, care trebuie să respecte cerințele de disciplină bugetară.

4.2.2 Coordonarea fiscală

În UE coexistă 25 sisteme de impozite, aferente celor 25 state membre, cu importante diferențe între ele în ceea ce privește regimurile fiscale, deoarece politicile bugetare naționale reprezintă o componentă a suveranității statelor membre. Numărul acestor sisteme fiscale va crește, pe măsura primirii în UE a țărilor candidate. Datorită obiectivelor multiple la care trebuie să răspundă, politicile bugetare sunt întotdeauna un subiect controversat în cadrul atât al fiecărui stat membru, cât și în relațiile dintre statele membre și UE.

Cu toate aceste deosebiri, statele membre recunosc necesitatea ca politicile lor bugetare să contribuie la înfăptuirea obiectivelor UE. În acest scop, statele membre consideră că politicile bugetare trebuie:

a) să permită companiilor și persoanelor să beneficieze din plin de avantajele pieței unice;

b) să sprijine obiectivele generale ale politicii UE;

c) să fie în concordanță cu celelalte politici ale UE privind locurile de muncă, protecția consumatorilor, energia, mediul etc.

Pentru ca societățile comerciale și persoanele să beneficieze din plin de avantajele pietei unice, este necesară eliminarea ineficienței determinată de coexistența celor 25 regimuri fiscale diferite din cadrul UE. Circulația liberă a produselor, serviciilor, forței de muncă și capitalului, precum și competiția de pe piața unică sunt afectate de diferențele în regimurile fiscale (nivelul cotelor de impozit, conjinutul bazei de impozitare etc).

Regimurile fiscale diferite reprezintă premisa competiției fiscale între statele membre. Competiția fiscală poate determina o țară să adopte cote de impozite mai mici și/sau stimulente fiscale sau bugetare mai generoase pentru a atrage investiții străine și a capta bazele de impozitare cu o mare mobilitate (veniturile din dobânzi, dividende etc). O anumită competiție fiscală va exista întotdeauna între statele membre și aceasta poate încuraja guvernele în a oferi serviciile publice necesare cetățenilor la cele mai mici costuri (impozite și contribuții) suportate de către aceștia.

Politica bugetară trebuie să contribuie la realizarea obiectivului general al UE ca până în anul 2010 economia UE bazată pe cunoaștere să devină cea mai competitivă și dinamică din lume, capabilă de o creștere economică durabilă cu mai multe și mai bune locuri de muncă și cu o mai mare coeziune socială (obiectivul a fost stabilit de Consiliul European, la Lisabona, în martie 2000). Acest obiectiv nu poate fi atins fără o reducere a nivelului general de fiscalitate din UE, concomitent cu lărgirea bazei, impozabile și realizarea unui echilibru între această reducere, susținerea consolidării financiare prin diminuarea datoriei publice și investițiile în servicii publice esențiale.

Modalitatea prin care UE influențează politicile bugetare ale statelor membre pentru ca acestea să contribuie la înfăptuirea țelurilor UE este coordonarea fiscală, respectiv asumarea de către statele membre a unor poziții comune în raport cu anumite politici bugetare.

Coordonarea fiscală se poate realiza pe două căi:

– prin armonizare fiscală. În acest caz, UE adoptă reglementări care devin aplicabile în toate statele membre. Prin urmare, 25 reguli diferite sunt înlocuite de o singură regulă în toată UE;

– prin identificarea obstacolelor în circulatia liberă a produselor, serviciilor, forței de muncă și capitalului, determinate de anumite prevederi și practici fiscale dintr-un stat membru sau altul, care se recomandă a fi înlăturate, precum și prin intensificarea cooperării statelor membre în probleme fiscale ca, de pildă, combaterea fraudei fiscale, prin schimb de informații etc.

Coordonarea fiscală se realizează cu respectarea celor două principii ale integrării europene:

a) principiul acceptării politicilor bugetare naționale, în măsura în care acestea nu au caracter discriminatoriu și nu contravin obiectivelor și politicilor UE (coordonarea orizontală a politicilor naționale);

b) principiul subsidiarității, care, în cazul atribuirii competențelor de politică bugetară între UE și statele membre, impune ca aceste competențe să fie lăsate la nivelul statelor membre, dacă nu see poate demonstra că aceste competențe (sau unele dintre ele) pot fi îndeplinite mai eficient la nivelul UE (relațiile verticale dintre instituțiile europene și guvernele naționale).

Prin urmare, coordonarea politicilor bugetare și mai ales armonizarea fiscală nu reprezintă un scop în sine, ci modalitatea prin care UE asigură participarea politicilor fiscale la realizarea obiectivelor sale. Baza legală a coordonării fiscale rezidă în prevederile din Tratatul UE.

Experiența UE în domeniul coordonării politicilor bugetare relevă patru concluzii importante:

1) coordonarea politicilor bugetare în domeniul impozitelor este necesară, dar în intensități diferite, în funcție de natura impozitelor. Astfel:

a) impozitele indirecte necesită un grad mai mare de armonizare fiscală, întrucât sunt legate nemijlocit de circulația liberă a produselor și serviciilor. În acest sens, impozitarea consumului ar trebui să fie cât mai neutră, respectiv consumul să nu fie distorsionat de nivelul și condițiile de impozitare directă diferite într-un stat membru sau altul.

b) impozitele directe pot constitui subiect pentru coordonare fiscală în legătură cu impozitarea veniturilor companiilor și persoanelor cu activități în mai multe țări (cu o bază de impozitare mobilă), precum și în situațiile în care aceste impozite implică discriminare, dublă impozitare;

2) coordonarea fiscală în politicile de alocare a resurselor bugetare ale statelor membre nu este necesară. Statele membre au obligația menținerii disciplinei bugetare, indispensabilă pentru stabilitatea economiei și a monedei unice. Există însă două cazuri în alocarea resurselor în care coordonarea poate avea loc:

a) cheltuielile pentru bunurile publice ale căror beneficii pot fi supranaționale prin natura lor (beneficiile nu se opresc la graniță). De exemplu, astfel de beneficii pot rezulta din politicile structurale, din politicile privind rețelele de transport și comunicații, mediul, comerțul exterior etc. În astfel de cazuri, UE are competențe la nivel european, cel puțin în coordonarea și dezvoltarea anumitor proiecte cum sunt rețelele transeuropene;

b) ajutorul de stat acordat firmelor, care este supus regulilor UE deoarece poate avea un impact negativ asupra competiției în cadrul pieței unice;

3) coordonarea fiscală în politicile de redistribuire este limitată. Astfel, redistribuirea interpersonală este responsabilitatea fiecărui stat membru (care dispune de informații mai bune cu privire la săraci și, în general, la situația plătitorilor de impozite). Există un rol pentru coordonarea fiscală în domeniul redistribuirii inter-regionale al cărei obiectiv este creșterea gradului de coeziune economică și socială. Această coordonare este limitată de nivelul fondurilor structurale, respectiv de mărimea bugetului UE;

4) progresul UE în armonizarea politicilor bugetare este relativ lent, datorită votului unanim al statelor membre pentru reglementările UE din domeniul fiscal.

Pentru a accelera progresul în coordonarea politicilor bugetare, UE dorește să extindă folosirea unor mecanisme care deși, nu au forța legii, totuși pot determina schimbări în politicile fiscale și/sau bugetare ale statelor membre, în direcția eliminării obstacalelor în circulația liberă a produselor, șerviciilor, forței de muncă și capitalului, în cadrul pieței unice.

De asemenea, Comisia Europeană va intensifica acțiunile împotriva acelor politici bugetare naționale care nu sunt compatibile cu tratatele UE și cu celelalte reglementări ale UE, prin aducerea lor în fața Curții de Justiție.

Folosirea acestor mecanisme care nu au forța legii nu diminuează efortul UE pentru armonizarea politicilor bugetare prin reglementări obligatorii cel puțin în anumite probleme de impozite, respectiv unde eficiența și funcționalitatea pieței unice sunt afectate. În acest sens, Comisia Economică promovează în continuare propunerea, neacceptată de către Consiliul European de la Nisa, din anul 2000 ca, în domeniul politicilor bugetare, să se aplice regula majorității calificate în adoptarea deciziilor.

Există opinii ale experților care, pe baza analizei efectelor globalizării asupra veniturilor fiscale, ridică problema oportunității unei instituții la nivel mondial, dedicată coordonării și soluționării problemelor fiscale de natură internațională, cum sunt cele de tipul Organizației Mondiale pentru Comert și Fondului Monetar Internațional.

Potrivit acestor opinii, pe măsură ce globalizarea se intensifcă, unele țări pot fi tentate să ,,exporte’’ parte din povara lor fiscală, reducând, astfel, veniturile fiscale ale altor țări. Acest lucru se poate realiza prin intensificarea competiției fiscale pentru a capta cât mai mult din baza mondială de impozitare, respectiv prin atragerea de consumatori, capital real și venituri impozabile din alte țări. Aceste tendințe ar putea fi favorizate de amplificarea fără precedent a fluxurilor internaționale de capital, inovațiile financiare, dereglementarea piețelor financiare și noile oportunități create pentru evaziunea fiscală.

Concluzii:

Cu cât o economie este mai dezvoltată și mai diversificată, veniturile mai structurate și mai diferențiate, iar agenții economici mai bine organizați, cu atât sunt condiții mai bune pentru utilizarea impozitelor directe. Invers, într-o țară cu o economie slab dezvoltată, cu o structură de ramură restrânsă (agricultură, industrie extractivă și industrie prelucrătoare puțin evoluată), cu unități de producție mici și slab organizate, cu o populație în care majoritatea locuitorilor realizează venituri modice, opțiunea pentru sistemul impozitelor indirecte este inevitabilă.

Cele arătate mai sus explică proporțiile diferite în care cele două grupuri de țări apelează la impozite directe și indirecte. Ele însă nu sunt suficiente pentru a înțelege de ce țări, facând parte din același grup, având grade de dezvoltare, structuri de ramură și metode de organizare și conducere asemănătoare sau apropiate, au preferințe diferite în ce privește tipul de impozite cu care își procură majoritatea resurselor bugetare.

Deși există o anumită corespondență între gradul de dezvoltare economică a unei țări și ponderea cheltuielilor publice ale acesteia în PIB nu se poate vorbi de o corelație riguroasă între aceste două mărimi. De exemplu, există diferențe mari în cuantumurile cheltuielilor bugetare alocate din PIB ale unor țări puternic dezvoltate ca S.U.A. și Elveția care, alocă pentru cheltuielile publice mai puțin (cu 18-20%) din PIB decât Olanda, Suedia și Danemarca sau (cu 10-15%) mai puțin decât Germania, Franța și Austria.

Aceste diferențe se explică prin faptul că unele nevoi sociale (de exemplu: ocrotirea sănătății, învățământ, asigurări și asistență socială etc.) sunt acoperite în proporții diferite pe seama resurselor publice și respectiv private.

Economiile moderne sunt economii deschise. Economiile tuturor țărilor industriale moderne, avansate din punct de vedere economic, ca de altfel și multe dintre țările în curs de dezvoltare, sunt deschise spre exterior, ceea ce reflectă existența unei semnificative activități de comerț exterior și mișcări internaționale de capital. Creșterea globalizării economiilor mondiale și efectele acestui fenomen asupra țărilor și indivizilor sunt adeseori sursa unor dezbateri politice virulente.

Într-o economie considerată închisă, producția de bunuri și servicii este utilizată în întregime în interior, fiind repartizată pentru consum, investiții și cheltuieli guvernamentale. În economia deschisă, însă, o parte a acestei producții este utilizată în interior, iar altă parte este exportată către alte țări.

Rata de schimb este importantă într-o economie deschisă deoarece ea sugerează care variabile pot fi ajustate. Evident, în cazul unor rate de schimb fixe, rata de schimb nu poate fi ajustată. Dar regimul ratei de schimb fixe afectează, de asemenea, și alte variabile. Ratele de schimb fixe permit corelarea valorii banilor autohtoni și străini. Aceasta înseamnă că nivelul autohton al prețurilor nu poate devia de la nivelul prețurilor din străinatate, cel puțin pe termen lung.

Teza clasică a echilibrului bugetar, susținută liberalismul clasic, care a existat de-a lungul sec. XIX și până la începutul sec. XX, implică egalitatea între cheltuielile bugetare și veniturile bugetare ordinare, echilibrul bugetar fiind regula de aur a gestiunii financiare. Această teză se inspiră din regulile bunei gestiuni a finanțelor private, conform cărora un particular nu poate cheltui pe termen lung decât ceea ce încasează, iar dezechilibrul era privit ca un semn al incapacității managementului financiar.

Această abordare se bazează pe modelul unei economii echilibrate a ocupării complete, care conduce la principiul neutralității bugetare, integrând o viziune specifică asupra rolului statului: aceea a neintervenției decât ca simplu consumator, interzicându-și orice activitate productivă, directă sau indirectă. În acest sens, proiecțiile bugetare vor trebui să fie prezentate în echilibru, urmărindu-se în execuția bugetară realizarea echilibrului. În această optică, chiar dacă un deficit bugetar devine indispensabil, datorită încasărilor insuficiente, acoperirea cheltuielilor publice prin împrumut sau creație monetară nu este acceptată decât în situații excepționale (de exemplu, războaie).

Analiza keynesiană a condus la integrarea finanțelor publice în activitatea economică generală. Bugetul de stat a devenit un instrument esențial al politicii economice, o pârghie foarte utilă în asigurarea echilibrului economic.

În perioada postbelică, opiniile de inspirație Keynesistă, susțin posibilitatea menținerii macrostabilității economice prin dezechilibre bugetare, deficitul devenind astfel un instrument al relansării și prosperității economice. Gestiunea guvernelor care închid bugetul cu deficit nu trebuie să fie condamnată, întrucât deficitele bugetare au și efecte benefice: guvernul cheltuind mai mult pentru proiecte de investiții, creatoare de locuri de muncă și/sau prestații sociale (ajutoare, alocații), stimulează cererea, consumul, dezvoltarea activităților și a veniturilor viitoare, mărindu-se astfel baza impozabilă în perspectivă.

Conform doctrinei intervenționiste se impune creșterea eficienței măsurilor financiare, politica bugetară actionând în direcția înfăptuirii obiectivelor de politică economică. Frecvența și amplificarea fenomenelor de criză, șomaj, inflație și necesitatea relansării economice au condus la intensificarea folosirii instrumentelor bugetare și monetare în scopul echilibrării economiei. Astfel, statul intervine crescând sau micșorând cererea de consum a populației ori a investițiilor.

În general, echilibrul bugetar nu se poate rezuma la o simplă comparare și egalitate a veniturilor și cheltuielilor. El este rezultatul acțiunii unui complex de factori care stau la baza constituirii și utilizării resurselor bănești și se realizează în anumite condiții sociale și economice.

Și în prezent, legea finanțelor publice (L500/2002) definește necesitatea unui echilibru financiar și economic, prin faptul că insuficiența resurselor ordinare în raport cu cheltuielile proiectate presupune aprobarea prealabilă, de către Parlament, a unui deficit prevăzut.

Evidența unor imprecizii doctrinare referitoare la regula echilibrului bugetar a contribuit însă la centrarea gestiunii bugetare riguroase asupra unei probleme mai extinse: restituirea marjelor de manevră ale politicilor bugetare și monetare, mult reduse după șocul petrolier, atât prin acumularea accentuată a deficitelor bugetare, cât și prin creșterea rapidă a ratelor dobânzii și cheltuielilor generate de această creștere.

În mod tradițional, economiștii au sustinut că împrumuturile contractate de guvern, la fel ca împrumuturile contractate de un individ, au sau nu au sens, în funcție de destinația acestor sume de bani. Are sens contractarea unui împrumut pentru achiziția unei locuințe în care veți locui mai muți ani sau a unui autovehicul pe care îl veti utiliza o perioadă îndelungată de timp. De asemenea, merită să vă împrumutați pentru finanțarea studiilor care vă vor permite în viitor angajarea pe un loc de muncă mai bine remunerat. Însă dacă în acest an veți plăti costurile vacanțelor din următorii doi ani, împrumutul nu este rentabil.

Țările se află într-o situațe asemănătoare. Contractarea de împrumuturi în vederea finanțării infrastructurii, a construcției de școli sau pentru demararea unui proiect din domeniul industrial care va fi utilizat mai multi ani este justificată economic.

Contractarea de împrumuturi care nu vor fi realizate integral (sau nici măcar demarate) sau realizarea de împrumuturi pentru finanțarea plății salariilor angajaților guvernului ridică probleme serioase. Multe guverne au contractat mai multe datorii decât pot rambursa, ceea ce le-a pus în situația să majoreze impozitele și să reducă în consecință nivelul de trai. Altele nu au reușit să plătească, ceea ce a periclitat capacitatea lor de a contracta în perioadele următoare alte împrumuturi.

În ultimele decenii, deficitul bugetar a devenit una dintre caracteristicile economiilor naționale. Mai mult, se constată amplificarea dimensiunilor sale. În ciuda acestui fapt, tot mai mulți sunt economiștii care contestă necesitatea echilibrării bugetului, susținând chiar necesitatea deficitului sistematic și folosirea lui în scopul realizării echilibrului economic. O asemenea orientare este argumentată prin necesitatea promovării unei politici economice care să asigure folosirea integrală a resurselor și o creștere economică noninflaționistă. În aceste condiții, echilibrarea bugetului este în mod clar de importanță secundară.

Fenomenul îndatorării statelor și a guvernelor s-a extins foarte mult în ultimele decenii, ceea ce ilustrază tendința de extensie a economiilor de îndatorare care își bazează creșterea pe o îndatorare crescândă.

Uniunea Europeană are la dispoziție un buget format din contribuțiile statelor membre din care finanțează programele și acțiunile sale pentru îndeplinirea politicilor sale comune. Modul cum UE își asigură veniturile spune foarte multe despre măsura în care statele membre sunt dispuse să transfere la UE parte din atribuțiile naționale în materie de impozite și taxe, după cum ponderea unei categoriide cheltuieli sau alteia în totalul bugetului UE poate fi considerată o dimensiune a intervenției UE asupra economiilor și politicilor naționale.

UE respectă principiile bugetare cunoscute în practica statelor membre, cea mai importantă diferență în aplicarea acestor principii bugetare la bugetul UE este obligativitea ca veniturile să fie mai mari sau egale cu plățile.

Veniturile proprii ale UE cuprind veniturile proprii tradiționale, veniturile din TVA și o cotă din PNB al statelor membre. Consiliul European stabilește plafonul maxim al veniturilor proprii al UE ca procent din PNB statelor membre. Acest plafon este de 1,27 pentru perioada 2000-2006.

Statele membre ale UE nu au reușit încă să ajungă la un consens în privința propunerilor pentru perfecționarea sistemului de venituri al UE care să mărească autonomia financiară a UE.

Cheltuielile din bugetul UE exprimă, în cifre, prioritățile și politicile UE. Aproape 80% din cheltuielile UE sunt pentru realizarea a două politici: politica agricolă comună și politica de convergență economică și socială.

Pentru respectarea disciplinei bugetare pe o bază multianuală și prevenirea crizelor bugetare, Parlamentul European, Consiliul UE și Comisia Europeană redactează un acord instituțional pe o perioadă de șapte ani, denumit perspectiva financiară, prin care sunt precizate plafoanele maxime pentru fiecare cheltuială în parte și plafonul maxim al totalului cheltuielilor, ca procent din PNB al statelor membre.

UE descurajează aprecierea relațiilor dintre un stat membru și UE prin prisma soldului dintre sumele primite și sumele vărsate la bugetul UE, pe considerentul că aceste relații nu pot reprezenta fidel avantajele care decurg din apartenențe unui stat la UE. Cu toate acestea, statele membre care au solduri negative solicită compensări bugetare. Până în prezent doar Marea Britanie primește compensări.

Statele membre UE au un grad de fiscalitate ridicat – 40,6 % din PIB în anul 2002 – comparativ cu SUA care este principalul competitor economic și care înregistra la nivelul aceluiași an un grad de fiscalitate de 26,4 % din PIB, sau cu Japonia cu un grad de fiscalitate de doar 25,8 % din PIB.

Trecerea la Uniunea economică și monetară și adoptarea monedei unice de către 12 state membre au pus pe prim plan necesitatea asigurării stabilității economice a UE, în primul rând a monedei unice euro, în condițiile în care politica monetară a devenit comună, în timp ce politicile bugetare au rămas naționale, la nivelul statelor membre.

În prezent în UE există 25 de sisteme de impozite diferite, iar numărul acestora va crește, pe măsura acceptării țărilor candidate. Diferențele în sistemele de impozite constituie o sursă de ineficiență în funcționarea pieței unice și premisa competiției fiscale care poate deveni dăunătoare pentru finanțele statelor membre și poate genera conflicte în disputa provocată de atragerea de către unele state, cu o mobilitate mai mare, a bazelor de impozitare din alte state membre.

Coordonarea politicilor bugetare se bazează pe respectarea a două principii: acceptarea reciprocă a politicilor bugetare naționale, atât timp cât acestea nu produc distorsiuni și discriminări în cadrul pieței unice; subsidiaritatea care impune ca decizia în politicile bugetare să fie lăsată la nivel național, cu excepția cazurilor în care deplasarea acesteia la nivelul UE aduce beneficii certe. Această coordonare se realizează pe două căi: prin armonizare fiscală, respectiv prin adoptarea de reguli comune pentru toate statele membre și prin identificarea obstacolelor fiscale existente într-un stat membru sau altul și înlăturarea acestora.

Armonizarea fiscală este mai pronunțată în domeniul impozitelor indirecte, care au impact nemijlocit asupra circulației libere a produselor și serviciilor în cadrul pieței unice. Impozitele directe necesită o anumită coordonare fiscală, în special pentru impozitele cu o bază de impozitare mobilă. Pentru cheltuieli, armonizarea acționează în cazul ajutoarelor de stat, iar coordonarea fiscală poate fi întâlnită în anumite zone cum sunt fondurile structurale, anumite domenii de interes european, ca de exemplu rețelele transeuropene etc.

Bibliografie :

BĂCESCU, Marius, Strategii și politici macroeconomice, Ed. Global Lex, 2002, București.

BUCUR, Ion, Bazele macroeconomiei, Ed. Economică, 1999, București.

BURDA, Michael, WYPLOSZ, Charles, Macroeconomie – Perspectiva europeană, Ed. All Beck, 2002, București.

CORNESCU, Viorel, CREȚOIU, Gheorghe, BUCUR, Ion, Economie, Ed. Actami, București, 2001.

DĂIANU, Daniel, VRÂNCEANU, Radu, România și UE, Ed. Polirom, 2002, Iași

FARVAQUE, Etienne, LAGADEC, Gaël, Intègration economique europèenne. Problèmes et analyses, Édition De Boeck Universitè, Bruxelles, 2002

FROIS, Gilbert Abraham, Economia Politică, Ed. Humanitas, ediția a II-a,1998, București.

GÉNÉREUX, Jacques, Politici economice, Ed. Institutul European, 1997.

GÉNÉREUX, Jacques, Economie politică, vol. III Macroeconomie în economia deschisă, Ed. All Beck,2000, București.

GÉNÉREUX, Jacques, Economie Politică, vol. II, Ed All brck,2000, București.

HARDWICK, Philiph, LANGMEAD, John, KHAN, Bahadur, Introducere în Economia Politică Modernă, Ed. Polirom, 2002, Iași.

LIPSEY, Richard G., CHRYSTAL, K. Alec, Economie pozitivă, Ed. Economică, 1999, București.

MANOLESCU, Gheorghe, Buget – Abordare Economică și Financiară, Ed. Economică, 1997, București.

MANOLESCU, Gheorghe, Politici Economice – concepte, instrumente, experimente, Ed. Economică, 1997, București.

MICU, Ionel, Economie și politici guvernamentale, Ed. Era, 1999, București

MOȘTEANU, Tatiana, Buget și Trezorerie Publică, Ed. Du Style, 2000, București.

MUREȘAN, Maria, MUREȘAN, Dumitru, Istoria economiei , Ed. Economică, 1998, București.

STIGLITZ, Joseph E., WALSH, Carll E., Economie, Ed. Economică, 2005, București.

STOLOJAN, Theodor, TĂTĂRCAN, Raluca, Integrarea și politica fiscală europeană, Ed. Infomarket, 2002, Brașov.

VĂCĂREL, Iulian, Politici economice și financiare de ieri și azi, Ed. Economică, 1996, București.

Site-uri:

http://www.cdep.ro

http://ec.europa.eu

http://europa.eu

http://www.oecd.org

http://ro.wikipedia.org

http://www.worldbank.com