Politica Bugetara

INTRODUCERE

Instituirea sistemelor bugetare este rezultatul eforturilor depuse, de-a lungul istoriei, în mod deosebit de clasele conducătoare aflate în ascensiune, pentru a se realiza o anumită ordine în domeniul finanțelor publice. Parlamentele au fost chemate periodic pentru a se pronunța în legătură cu volumul și destinația resurselor financiare ale statului, resurse care au fost înscrise într-un document numit bugetul de stat.

Noile concepții în domeniul finanțelor publice au adus transformări profunde noțiunii de buget. Tendința actuală este de a lărgi noțiunea tradițională de buget atât în timp (bugetul plurianual) cât și în spațiu (buget public național). În același timp, noțiunea de echilibru capătă un aspect mai general (echilibru economic) și mai dinamic (echilibru ciclic). Această evoluție se resimte, în mod natural, asupra procedurii de elaborare și aprobare a bugetului, în timp ce în legătură cu execuția și controlul bugetului transformările sunt mai puțin spectaculoase.

Noțiunea de buget poate fi abordată din mai multe puncte de vedere: sub aspect formal, sub aspect juridic, ca instrument al politicii economice și sociale.

Existența statului și funcționarea autorităților publice este legată în mod direct de noțiunea de buget, aceasta exercitând o puternică influență asupra economiei în ansamblul său, dar și asupra membrilor societății. În acest context, este evident faptul că bugetul este o noțiune inseparabilă de stat, fiind o componentă esențială a politicii generale a statului ce influențează în mod hotărâtor viața economico-socială. Acesta este o temă incitantă, generatoare de polemici frecvente, în special între autorități și contribuabili. Astfel, necesitățile de resurse financiare tot mai mari determină tendința statului de a obține venituri cât mai mari din impozite și taxe. Pe de altă parte, cei care suportă obligațiile bugetare, doresc în permanență o diminuare a presiunii fiscale, în caz contrar practicând evaziunea fiscală sau trecerea la economia subterană.

Sistemul bugetar poate fi utilizat ca instrument de reglare a vieții economice, de intervenție a statului în economie pentru eliminarea dezechilibrelor din diferite perioade ale vieții economice. De altfel, relația dintre buget și nivelul de dezvoltare al economiei este de condiționare: o economie stabilă, dezvoltată reflectă întotdeauna un mediu propice pentru o relaxare bugetară.

Sistemul bugetar însoțește pe plan istoric, teoretic și practic finanțele publice, de aceea uneori apare o identificare a acestea cu cele din urmă. Finanțele publice sunt în strânsă legătură cu statul implicat în administrarea treburilor publice. În plan ștințific acestea sunt considerate de specialiști drept un domeniu bine definit.

În această lucrare am încercat să surprind principalele aspecte legate de sistemul bugetar din România, precum și de politicile bugetare din țara noastră. În acest sens, am continuat explicând cateva aspecte teoretice cu privire la tema ce vrea să trateze și să lămurească conceptul se sistem bugetar din Romania.

În primul capitol, am prezentat generalități cu privire la politica bugetară, punând accent pe intrumentele de realizare ala acesteia, eliciența politicii bugetare, precum și functiile acesteia.

În al doilea capitol, sunt prezentate aspecte privind sistemul bugetar din țara noastră, caracteristicile acestuia, procesul bugetar, principiile bugetare, precum și metode și tehnici de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare.

Cel de-al treilea capitol cuprinde un studiu de caz si anume “Analiza veniturilor bugetare Primaria (Firma)

CAPITOLUL II

CONSIDERAȚII TEORETICE

PRIVIND POLITICA BUGETARĂ

Politica bugetară – Concept. Obiective

În complexul politicilor economice ale României, politici privind functionarea, precum și creșterea de ansamblu a economiei țării, un loc extrem de important este ocupat de politica bugetară. Sporirea cheltuielilor publice, consumul și investitiile, grija statului de a controla și adapta mersul economiei, precum și preocuparea de a îndepărta șocurile, de a stabili anumite norme în privința economiei în ansamblul ei, toate acestea sunt conditionate, în mare parte, de bugetul de stat.

“Societatea, de-a lungul evoluției sale a cunoscut diferite forme de organizare, care u avut la bază o anumită politică, fundamentată pe mobilizarea și repartizerea resurselor financiare ale statului, în vederea asigurării bunăstării membrilor colectivității”.

Politica bugetară precizează concepția și activitățile desfășurate de către stat privind veniturile bugetare, tehnicile și mijloacele de mobilizare a acestora, folosirea acestora pe anumite destinații, care să susțină stabilitatea și extinderea economică. Punerea politicii bugetare, în practica, are în vedere utilizarea unor legi financiare, prin care se fixează totalitatea resurselor, dar și a cheltuielilor, se permite utilizarea veniturilor numai pentru obiectivele prevazute, au loc reglementari ale exercitiului financiar.

Politica bugetară se materializează în bugetul de stat, care reprezintă pilonul esențial prin care se crează veniturile publice și se realizează cheltuielile publice. Prin urmare, politica bugetară este însăși politica veniturilor, precum și a cheltuielilor bugetare.

            Bugetul de stat se prezinta sub forma unei balante economice in care sunt prevazute si autorizare veniturile (sau incasarile) si cheltuielile anuale ale statului. El este un document de sinteza, un act autorizat prin vot de catre Parlament, ce reflecta marile categorii de resurse si sarcini ale statului, constituind forma principala de manifestare a politicii sale financiare.Așadar, veniturile bugetare sunt alcătuite din încăsarile din impozitele pe profit și impozitele pe salarii, impozite asupra patrimoniului, impozite pe venitul gospodariilor, impozite pe avere, asupra consumului – taxa pe valoarea adaugată, precum și pe resursele nefiscale.

Cheltuielile bugetare erau alcătuite din: dotările de stat, investitii de capital, cheltuieli destinate educației, învățământului, culturii, științei, sănătății, protecției sociale, cheltuielile militare, precum și cheltuielile de funcționare a puterii publice etc..

Poiticile bugetare sunt o previziune, deoarece continutul acestora este reprezentat prin ceea ce se anticipează, în perioada respectivă, atât la venituri, cât și la cheltuieli. Emiterea acestora are în vedere un anumit tip de comportament al puterii publice, ceea ce reprezintă selectarea din mai multe variante, tinandu-se cont de funcția de bunastare colectivă.

Realizarea politicilor bugetare, într-o perioada sau alta, poate fi:

a) echilibrată, atunci cand cheltuielile sunt egale cu veniturile prevazute;

b) excedentară, atunci când veniturile realizate în perioada respectivă sunt mai mari decat cheltuielile

c) deficitară, in situația în care cheltuielile depășesc veniturile sau încasările bugetare realizate.

            În strânsă legatura cu execuția bugetară se consideră că echilibrul bugetar corespunde functionării echilibrate a economiei naționale. Din puntul de vedere al concepției clasice, echilibrul bugetar era considerat “regula de aur” a gestiunii financiare publice; el forma un criteriu de bună gestiune economică. Ațadar, din această privință este nu numai ilogic, dar și daunator, pentru că există riscul să antreneze un impozit deghizat sub forma de inflație sau să contribuie la creșterea ulterioara a fiscalității (pentru a putea face față plătii datoriei).

Obiectivele politicii bugetare

Principalele obiective ale politicii bugetare sunt reprezentate de capacitatea de incorporare a economiei țării, a resurselor disponibile atât din impozitele și taxele adunate de la buget, precum și din fondurile nerambursabile pe care le vom primi de la Uniunea Europeană.

Un alt obiectiv al politicii bugetare este sprijinul acordat politicilor din domeniile: protecție socială, învățământ, sănătate, apărare națională, ordine publică și siguranță națională, industrie, mediu, agricultură, transport. De asemenea acestui obiectiv i se alătură și garantarea respectării angajamentelor asumate de către țara noastră față de structurile euroatlantice, precum și alte obligații asumate față de instituțiile financiare internaționale.

„Aplicarea unei politici a veniturilor care să sprijine procesul de dezinflație din țara noastră, creșterea transparenței di domeniul fiscal printr-o politică de reducere treptată a tranzacțiilor în afara bugetului, precum și desființarea veniturilor cu destinație specială incluse în bugetul de stat”.

Politica bugetară este cea care va sprijini programul de reformă economică si consolidare prin păstrarea deficitului bugetar la un nivel precaut, ameliorarea strțngerii și extinderea veniturilor bugetare. Obiectivul esențial al politicii bugetare este sprijinirea procesului de convergență nominala și reală, mărirea investitiilor atât în infrastructura fizică, precum și în cea umană și institutională și ameliorarea legăturii între resursele pe care le deținem și forma în care le folosim cu obiectivele majore de politica economică pe care le avem de atins. Privind lucrurile pe perioadă îndelungată, un alt obiectiv al politicii bugetare este consolidarea finantelor publice cu scopul măririi rolului stabilizator prin diminuarea deficitelor structurale și realizarea conditiilor esențiale pentru exercitarea simetrică a stabilizatorilor automați. Reforma legislatiei bugetare va trebui să acorde prioritate durabilității câstigurilor de competitivitate realizate prin introducerea cotei unice și prelungirii procesului de aliniere la prevederile acquis-ului comunitar.

“Procesul de micșorare complementară a contribuțiilor la asigurările sociale va continua pe termen mediu simultan cu majorarea către nivelul cotei unice a ratelor de taxare statutorii pentru celelalte surse de câstiguri”. Obiectivul important este reprezentat de mărirea gradului de transparență și previzibilitate a politicii bugetare, precum și formarea unui mediu de afaceri care să nu practice discriminarea. Dispoziții importante de ameliorare a procesului de colectare au fost deja implementate înca din anul 2005 prin urgentarea procesului de execuție silita și faliment și consolidarea constringerilor bugetare atât asupra instituțiilor publice cât și asupra celor private. Prelungirea și urgentarea procesului de reformă a administrației bugetare este o prioritate importantă. În perioada ce va urma se va pune accentul pe îmbunătățirea pregătirii angajaților acestei organizatii, plasarea unor resurse suplimentare în sistemele de suport și cresterii eficientei institutiei printr-o mai bună gestionare a informatiilor. Obiectivul major al acestui proces de reformă este ameliorarea colectării impozitelor, contributiilor și taxelor cu scopul dezvoltării veniturilor bugetare. In plus, se urmărește și ameliorarea serviciilor de asistenșă către contribuabili cu scopul creșterii conformării voluntare și diminuării costurilor tranzactionale ale agentilor economici în relatia cu administratia.

Abordările politicii bugetare se diferențiază în principal în privința importanței pe care o acordă funcționării economiei de piață. În anumite situații, prioritățile alese în cazul unei strategii plurianuale au în vedere schimbarea structuilor producției, cheltuielii, finanțării economiei. În alte situații, măsurile sunt realizate pe termen scurt și au în vedere funcționarea piețelor, urmărind să păstreze sau să restabilească marile echilibre economice.

2.2 Principalele tipuri ale politicii bugetare

Factorii care determină alegerea unui anumit tip de politică bugetară sunt: coordonatele politicii economice a statului și contextul social-economic al perioadei respective.

Politica bugetară îmbracă următoarele forme:

Politica bugetară a relansării economice

Politica bugetară a creșterii echilibrate

Politica bugetară a stagflației

Politica bugetară a ofertei

1. Politica bugetară a relansării economice

Primul tip de politică bugetară are la bază necesitățile impuse de evoluția societății, având ca fundament teoria intervenționistă a lui Keynes. În condițiile în care au loc fenomene de recesiune, criză, creștere exagerată a șomajului, politica bugetară trebuie să conducă la relansarea economiei naționale, respectiv la creșterea producției și diminuarea șomajului.

În concepția specialiștilor în domeniu, relansarea economică trebuie să se realizeze prin stimularea factorilor de producție, respectiv a investitorilor, având ca obiectiv creșterea cererii de consum și de investiții. Stimularea cererii și a investițiilor are la bază trei legi psihologice fundamentale:

Legea psihologică a înclinației spre economisire;

Legea psihologică a înclinației spre investiții, cunoscută și sub denumirea de legea eficienței marginale a investițiilor;

Legea psihologică a înclinației spre valori lichide;

Legea înclinației spre economisire pornește de la tendința indivizilor de a economisi din sporul de valoare pe care-l realizează de la o perioadă la alta, cu deosebirea că ritmul de sporire a consumului este mai mic decât ritmul sporirii venitului sau producției.

Înclinația spre investiții pornește de la ideea că, pentru a se investi, trebuie să se asigure un minim de profit comparabil cu eficiența capitalului investit. Decizia de efectuare a unei investiții se ia în funcție de rata dobânzii: dacă profitul optenabil este mai mare decât rata dobânzii , se ia hotărârea de a se investi în acea activitate, iar în caz contrar se decide păstrarea capitalului la bănci.

Legea psihologică a înclinației spre valori lichide pornește de la tendința indivizilor de a păstra la dispoziția lor, valori sub forma bunurilor cu un grad mare de lichiditate. Lichiditatea se referă la capacitatea de a transforma un bun în orice bun sau serviciu, necesar individului respectiv. Astfel, se realizează o economisire de valori relativ mari, care nu reprezintă cerere imediată, și care determină reducerea producției, respectiv gradul de ocupare al forței de muncă.

2. Politica bugetară a creșterii echilibrate

Politica bugetară a creșterii echilibrate se manifestă pe două direcții:

– modularea politicii bugetare

– combinarea cu politica monetară

Modularea politicii bugetare reprezintă o adaptare a concepției keynesiste, astfel: când rata șomajului crește foarte mult, autoritățile publice trebuie să se implice prin aplicarea acțiunii de relansare, pe baza unor instrumente similare recesiunii grave, dar cu o intensitate mai mică, ca urmare a înscrierii economiei pe traiectoria creșterii echilibrate, și invers. Efectele obținute sunt realizate pe termen scurt. Modularea îmbracă două forme: automată și discreționară.

Prima variantă se referă la faptul că elasticitatea cheltuielilor și a veniturilor bugetare determină efectul de reglare automată, respectiv menținerea economiei într-o evoluție a creșterii echilibrate. Acest tip de modulare poate fi aplicată în condițiile unui buget ciclic. În contextul economiei postbelice, reprezentată de un intervenționism statal ridicat, modularea automată a cunoscut un grad ridicat de eficacitate. Însă, în contextul actual, această formă a modulării, bazată pe stabilizatorii automați este considerată a fi ineficientă.

A doua formă a modulării presupune conceptul că bugetul trebuie să fie capabil să influențeze conjunctura economică. Și această variantă a modulării are limitele sale, date de:

În contextul modulării frecvente a variabilelor bugetare, înclinația marginală spre consum nu mai este constantă; subiecții economici anticipează incitația bugetară inversă ce va urma, având o reacție inversă decât cea așteptată prin modularea discreționară;

În absența unor norme, modularea variabilelor bugetare se realizează empiric, ineficient;

3. Politica bugetară a stagflației

Politica bugetară a stagflației (neinflaționistă) poate lua două forme: politici bugetare tradiționale și sectoriale.

Politicile bugetare tradiționale, care au fost aplicate până în anii ’70, au devenit ineficiente. Astfel, este necesară adaptarea acestora la condițiile de stagflație, încercându-se relansarea economică prin deficitul bugetar, prin politicile sectoriale. Politicile bugetare pot fi:

– politici bugetare selective

– politici bugetare sectoriale

Politicile bugetare selective semnifică utilizarea, în principal, a investițiilor, care determină o creștere a capacității de producție, reducerea inflației, reducerea șomajului, modernizarea echipamentelor tehnologice.

Politicile bugetare sectoriale se aplică pentru combaterea simultană a șomajului și a inflației. Stagflația presupune coexistența unor nivele înalte de inflație și șomaj. Aceasta este determinată de dezechilibrele dintre economisire și investiții, dintre creșterea costurilor și restricțiile monetare, dintre cererea manifestată și oferta inhibată, dintre „era” industrială accesibilă țărilor în curs de dezvoltare și „era” informatică deschisă țărilor dezvoltate. Astfel, se acționează prin instrumente precum: creșterea și orientarea economisirii spre investiții productive, modularea accesului la energie, accelerarea mutațiilor industriale.

4. Politica bugetară a ofertei

Politica bugetară a ofertei are la bază principiile teoriei ofertei, conform căreia nu cererea este motorul economiei, ci oferta.

Din punct de vedere bugetar, o reducere a impozitelor sporește oferta de factori de producție, majorând baza de impozitare prin care se obține sporirea prelevărilor fiscale. Raportul optim dintre rata impozitării și baza de impozitare, stabilit în funcție de evoluția economiei reale, este instrumentul principal de dimensionare a cheltuielilor bugetare, a deficitelor și a structurilor bugetare.

Efectele economice generate de politica bugetară a ofertei sunt:

Efecte asupra investițiilor – relaxarea fiscală (facilități fiscale specifice, cu destinație precisă sau reducere fiscală generală) determină efecte favorabile asupra investițiilor.

Efecte asupra consumului și economisirii – în acest caz, cu cât înclinația marginală spre consum este mai mare cu atât efectele reducerii impozitelor supra consumului sunt mai vizibile.

Efecte asupra gradului de ocupare a forței de muncă și a veniturilor – dacă are loc o majorare a fiscalității, respectiv o nouă prelevare fiscală, rata de salarizare se reduce.

2.3 Instrumentele politicii bugetare

Obiectivul politicii bugetare este alcătuit din folosirea cheltuielilor și a veniturilor publice pentru a schimba echilibrul macroeconomic global în vederea garantării extinderii economice în condiții de stabilitate.

Principalele instrumente utiliuate sunt modificarea dimensiunii și nivelului structurii, precum și a destinației cheltuielilor statului, a mărimii și a surselor prelevărilor efectuate asupra veniturilor agenților economici, cât și variația transferurilor financiare publice și modificărilor de acoperire a deficitului bugetar. Prin urmare, putem spune faptul că politica bugetară are două componente: politica cheltuielilor publice și politica fiscală, care vizează mărimea și ritmul încasării impozitelor.

Instrumentele politicii bugetare folosite sunt diversificate. Ele sprijină cumpărările de bunuri și servicii de către instituțiile care pun în aplicare politica statului (instituții publice) sau acordarea de subvenții, prestarea unor servicii sociale etc.; au calitatea de a orienta, la nivel microeconomic, pe cei care beneficiază de credite bugetare adoptate prin legile bugetare, în vederea furnizării de servicii publice necesare, prioritare și eficiente, conforme cu interesul general al societății, în mod amplu. Efectele dorite sunt posibile pe seama unor comportamente bazate pe întelegerea sensului, a coordonatelor care se urmăresc prin cheltuielile publice, ca instrumente sau părghii, și nu ca măsuri administrative, bazate pe constrângere, ca de exemplu: fixarea autoritară aprețurilor, limitarea cantităților și altele, care au menirea de a micșora libertatea de acțiune a agenților economici.

Politica bugetară se deosebește de celelalte politici, prin instrumentele pe care le folosește: variația nivelului și al structurii celtuielilor publice și ale prelevării obligatorii, totodată și de modalitățile de acoperire a deficitelor publice.

Variabilele instrumentale ale politicii bugetare nu prezintă toate același grad de adaptabilitate în folosirea lor. În domeniul tehnic, această adaptabilitate este limitată de perioada care trebuie până la punerea în aplicare a instrumentelor date.

Așadar, dacă anumite instrumente acționează într-un ritm automat, altele au nevoie de o decizie discreționară a Guvernului sau a Parlamentului și totodată punerea în aplicare a unor modalități administrative de procedare.

„Pe plan politic se adaugă tendința autorităților publice de a prefera măsurile cele mai acceptate de opinia publică, în particular creșteri ale cheltuielilor publice”.

Instrumentele politicii bugetare sunt:

– impozitul, care reprezintă instrument de preluare a unei părți din veniturile sau averea persoanelor fizice și juridice la dispoziția statului

– taxa care reprezintă plata efectuată de persoanele fizice, juridice pentru serviciile prestate acestora de către instituțiile publice

– transferul-plăți guvernamentale fără rambursare (compensare) făcute cetățenilor

– achiziții guvernamentale, cheltuieli bănești pentru procurarea de bunuri și servicii necesare statului

 Politica bugetara in domeniul veniturilor statului

În cazul politicii bugetare din domeniul veniturilor statului, acestea defineasc sursele de formare a fondurilor bugetare, precum și extrabugetare de care țara are nevoie, tehnicile de prelevare, dar și țintele economice, sociale sau din oricare alt domeniu, pe care trebuie sa le înfăptuiască, cu ajutorul instrumentelor utilizate în procesul mobilizarii resurselor de natură financiară.

Prin urmare, cheltuielile publice ale unui stat depind în mare parte de capacitatea țării de a-și procura resursele financiare de care are nevoie pe plan intern.

         Așadar, cu cat o economie este mai complexă și mai ramificată, veniturile mai structurate, iar agentii economici mai bine organizati, cu atât sunt împrejurări mai favorabile pentru folosirea impozitelor directe. Privind dintr-o altă perspectivă, într-un stat cu o economie slab dezvoltata, cu o structura ineficientă, cu unitati de productie mici și insufuicient structurate, cu o populatie în care majoritatea obțin venituri modice, optiunea pentru sistemul impozitelor indirecte este inevitabilă.

Astfel se pot explica proportiile diverse în care cele doua grupuri de state recurg la impozite directe și impozite indirecte.

Politica bugetară în domeniul cheltuielilor statului

          În ceea ce privesc cheltuielile publice, acestea „fac parte dintr-o noțiune financiară al carui conținut se realizează prin exprimarea în formă banească a legăturilor economico-sociale apărute între țară, pe de o parte, iar pe de altă parte – persoane fizice și juridice, tote acestea cu ocazia utilizării resurselor de natură financiară ale țării și având obiectivul realizării funcțiilor și atribuțiilor acestuia”.

  Așadar, noțiunea de cheltuieli publice este legată de realizarea funcției de alocare a finanțelor publice, de componența ei privind repartizarea și folosirea resurselor financiare ale țării.

Această politică este elaborată cu scopul de a fixa volumul, precum și organizarea cheltuielilor destinate să asigure realizarea funcțiilor și a atribuțiilor statului, să determine formele, tehnicile și instrumentele cele mai corespunzătoare pentru finantarea cheltuielilor respective, sa defineasca obiectivele ce trebuie urmarite in procesul utilizarii resurselor financiare ale statului si caile de realizare a acestor obiective.

         Cu toate că există o legătură între modul de dezvoltare economică al unui stat și ponderea cheltuielilor publice ale acesteia în Produsul Imtern Brut, nu se poate vorbi de o legătură riguroasă între aceste două mărimi.

2.4 Funcțiile politicii bugetare

Politica bugetară este definită cu precădere în România cu delimitări și nuanțe diferite, dar cel mai adesea se accentuează asupra problematicii referitoare la sistemul de impozite promovat de stat, fie in mod explicit, fie in mod implicit. Este necesară și luarea în considerare a unui mixaj între modalitățile de procurare a resurselor financiare la dispoziția autorităților publice și cele privind destinațiile date acestor resurse. În caz contrar se favorizează formularea de aprecieri și soluții nerealiste.

Functiile politicii bugetare sunt urmatoarele :

– funcția de alocare a resurselor (corectarea echilibrelor parțiale prin participarea statului);

– funcția de consilodare conjuncturală (corijarea echilibrului general prini participarea statului);

– funcția de distribuire a resurselor (rectificarea dinamicii pieței și evitarea dezvoltării nepotrivirilor dintre veniturile mici și cele mari prin participarea statului)

Funcția de alocare a resurselor

În cadrul acestei funcții, piața manifestă o alocare adecvată a resurselor doar în gradul în care producatorii, comercianții, precum și consumatorii suportă în totalitate costul întreg al produselor pe care le produc, le achiziționează și le utilizează. Prin urmare, este aproape imposibil ca intr-o piață nereglementată, costurile ocazionate să fie în totalitate costuri interne, pentru că, presiunile concurenței fac utilă externalizarea lor ori de cate ori acest lucru este posibil.

Funcția de alocare a resurselor are în vedere distibuirea resurselor între sfera pietei și sfera publică și manifestă productia de bunuri și servicii publice. Făcând comparaâie cu un bun privat, care are ca și caracteristică a fi consumat de către cineva, bunul public este un bun care are ca și caracteristică faptul că dacă o persoana utilizează acest bun nu micșorează consumul din acel bun pentru nicio altă persoana.

O semnificativă parte din bunurile publice sunt oferite așadar prin intermediul bugetului public. Acest sistem de distribuire a resurselor din economie poate fi privit, de regulă, ca proces de alocare în afara pieței. Oferirea bunurilor de natură publică prin intermediul bugetului nu implică producția publică a acestor bunuri. Domeniul public poate subcontracta producția bunului cu un producător privat. Hotărârea domeniului public de a produce el însuși bunul public sau de a subcontracta producția acestuia depinde de :

a) doleanța de a păstra un anumit control asupra calității bunului sauu a serviciului;

b) considerarea producției bunului sau a serviciului în domeniul ca fiind indezirabilă.

Problema esențială cu care se întâlnește statul în ceea ce privește realizarea rolului de alocare a resurselor este aceea de a hotărî cât de multe bunuri și servicii publice trebuie să furnizeze. Greutatea deciziei în ceea ce privește cantitatea, precum și calitatea unui bun public ce trebuie furnizat deburtează cu precizarea contribuției pe care trebuie să o platească un anumit utilizator. Având în vedere acest aspect, este nevoie de o metodă distinctă de alocare a ofertei de bunuri publice și a costurilor de acoperire a acestora. Respectiva metodă folosită pe piețele bunurilor publice este procesul politic ceea ce înseamnă câștigarea puterii de decizie în țară prin apelarea la tehnica votului, metodă care reprezintă înlocuitorul mecanismului pieței. Efectul obținut în alocarea resurselor prin procesul politic al votului, cu toare că nu multumeste pe toată lumea, într-o democrație cu economie de piață, se pare ca este o soluție destul de bună.

Așadar, pentru acoperirea costului bunurilor publice distribuite, statul are în vedere impozitele care, deși pot induce abateri în mecanismul pieței, rămân totuși un element indispensabil de finalizare procesul distribuirii resurselor în ceea ce privește economia.

B. Funcția de repartiție a resurselor

Funcția de repartiție a resurselor, mai este cunoscuta și ca funcție de redistribuire, are în vedere corectarea inegalităților obținute în urma unei distribuții funcționale a veniturilor primare. În urma acesteia, veniturile primare sunt schimbate în venituri finale disponibile dupa prelevarea impozitelor și cotizațiilor sociale de către stat și după realizarea de către acesta a schimburilor de venituri. Respectiva redistribuire poate fi realizată și prin furnizarea de către domeniul public a bunurilor și serviciilor publice.

“În lipsa unei politici private de coordonare a sarcinilor de redistribuire a venitului în favoarea celor cu venituri mai mici, statul se regăsește într-o poziție favorizantă pentru a realiza măsuri pe scară extinsă la nivel național, în cadrul unei politici coordonate de redistribuire”.

Totodată, statul are și posibilitatea cunoasterii structurii populației în ceea ce privește venitul acestora și averile, dar are și anumite tehnici financiare utile încurajării programelor de sprijinire a celor defavorizați. Totodată,, statul poate să îndrepte devierile legate de distribuția venitului ocazionate de imperficțiunile piețelor factorilor de producție.

Întrebarea esențială care se are în vedere este dacă statul are rolul de a furniza în mod direct bunurile și serviciile publice sau dacă trebuie să achiziționeze de pe piață bunuri și servicii în cantitatea și calitatea ce le-ar satisface preferințele. Împotriva ultimei cai exista doua argumente : primul, ca oamenii, daca li se da libertatea aceasta, nu vor alege, dupa toate probabilitatile, o cantitate corespunzatoare din aceste bunuri si servicii (educatie sau asistenta sociala, de exemplu) ; al doilea, ca statul va prefera sa aibă un anumit control asupra calitatii și pretului acestor bunuri si servicii, pentru că prezinta importanță pentru bunastarea generală.

Așadar, trebuie avut în vedere faptul ca redistribuirea veniturilor în societate prin participarea statului este limitata de cel putin doi factori:

– posibilitățile diminuate ale resurselor financiare utiliaze pentru redistribuire, date de masa impozabilă națională și de presiunea fiscală suportabilă

– costul eficientei impus de redistribuire.

Funcția de stabilizare conjuncturală

Conform specialiștilor în domeniu, cea mai importanta funcție a statului (politicii bugetare) este cea de stabilizare a economiei, ceea ce semnifică sprijinirea economiei private pentru a îndeplini atât utilizarea totală a resurselor, cât și un nivel stabil al preturilor. Așadar, politica de stabilizare a statului are în vedere sau încearcă să mențină un compromis echilibrat între două scopuri, de cele mai multe ori conflictuale și anume:

– utilizarea totală a forței de muncă (reducerea somajului)

– o inflație redusă.

În acest scop, statul folosește elementele politicilor monetare și fiscale în incercarea de a restabili echilibrul economic.

Politica de stabilizare poate avea un eșec din două motive esențiale. Primul motiv este dat de faptul că există importante dificultăți practice ale transpunerii în viață a acesteia, mai ales din cauza unei reduse informatii. Cel de-al doilea motiv este susținut de faptul că tendinta de a încerca păstrarea șomajului sub nivelul pieței participă în mod sigur la inflație rapidă.

În concluzie, sarcina de a concepe și a aplica o politică bugetară care să poată fi susținută o perioadă de timp mai lungă este ingrată, însă asumarea sa de către autorități este absolut necesară pentru funcționarea normală a statului. Istoria demonstrează cu claritate că un stat care nu reușește să-și acopere cheltuielile subminează vitalitatea economică a națiunii, îi reduce nivelul de trai și o destabilizează din punct de vedere social și politic.

CAPITOLUL I

CONSIDERATII PRIVIND SISTEMUL

ȘI PROCESUL BUGETAR AL ROMÂNIEI

1.1 Bugetul – Instrument de politică publică

Conform Legii nr. 500/2002 în ceea ce privește domeniul finanțelor publice, bugetul reprezintă un document prin care sunt prevăzute și aprobate în fiecare an veniturile și cheltuielile sau, după caz, doar cheltuielile, în funcție de sistemul de finanțare a instituțiilor publice.

Așadar, bugetul de stat poate fi privit sub două aspecte:

– din punct de vedere juridic, este un act în care se înregistrează veniturile și cheltuielile posibile ale unei țări pe o perioadă stabilită de timp, de regulă un an. Bugetul de stat este un element de previziune iar prevederile cuprinse au caracter obligatoriu;

– din punct de vedere economic, bugetul determină relațiile de natură economică în formă bănească, ce se crează în procesul repartiției Produsului Intern Brut, având în vedere realizarea funcțiilor și atribuțiilor statului.

În țările democratice moderne, realizarea, execuția, precum și controlul bugetar sunt înfăptuite potrivit procedurilor de drept bugetar și în cadrul principiilor contabilității publice, avându-se în vedere totodată, păstrarea unui echilibru între puterea legislativă și puterea executivă, potrivit prevederilor stipulate în Constituția statului.

Așadar, legea bugetului de stat este marcată de convingerile de natură politică, economică și socială caracteristice fiecărei perioade, precum și de interesele grupurilor care manifestă puterea politică.

Bugetul de stat evidențiază nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua în viitor și mărimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziția statului, ca și durata de timp pentru care se elaborează.

Bugetul de stat determină legăturile economice în formă bănească ce își au originile în procesul repartiției produsului intern brut, potrivit obiectivelor de politică economică, socială și financiară ale fiecărei perioade.

În România, bugetul de stat este un plan financiar la nivel macroeconomic pe termen scurt. Pentru termene medii sau lungi, se determină bugete-program, în care sunt prevăzute cheltuielile publice mai îndelungate (investițiile), paralel cu prevederea veniturilor corespunzătoare.

Prin urmare, bugetul de stat este prevbăzut și determinat ca un buget consolidat. Caracterul de buget solid provine din metoda efectuării acestuia, în conformitate cu care se suprimă transferurile dintre anumite categorii de bugete. Bugetul consolidat determină la nivelul unui an dimensiunea efortului financiar public și starea de echilibru sau dezechilibru financiar.

Importanța bugetului de stat este reliefată de tehnicile de exercitare a funcțiilor finanțelor publice. Bugetul nu reprezintă doar un tablou sintetic în care se înregistrează și prin care se compară veniturile și cheltuielile publice. Importanâa lui este mult mai semnificativă. Bugetul de stat este văzut ca fiind un instrument prin care se efectuează alocarea și redistribuirea resurselor și care determiă o anumită utilitate în fenomenul reglării activității economice și sociale.

Prin urmare, importanța bugetului de stat se determină în activitatea economică, socială și financiară, exprimându-se în următorul mod:

– din punct de vedere financiar, garantează mobilizarea și repartizarea resurselor financiare ale statului, pentru a realiza funcțiile și atribuțiile sale;

– din punct de vedere economic, bugetul de stat este alcătuit din anumite instrumente și metode de intervenție în activitatea economică și socială, prin intermediul cărora statul își realizează politica de stimulare economică și protecție socială.

Importanța alocativă a bugetului provine din însăși natura statului, care în mod tradițional își îndeplinește atribuția de finanțare a serviciilor publice. Bugetul general al statului manifestă, în partea de cheltuieli a acestuia, modul de alocare a resurselor fiecărui an bugetar.

Importanța distributivă a bugetului este reliefată de natura specifică a acestuia, respectiv aceea de element prin care se determină anumite legături de mobilizare a resurselor și de distribuire a acestora pentru finanțarea unor sarcini și acțiuni determinate în mod clar. Bugetul este elementul prin care se redistribuie o parte din produsul intern brut.

Importanța accestuia de reglare a vieții economice provine din rolul bugetului de stat ca element cu putere de lege, prin care se manifestă politica economică promovată de Guvern. Prin orientările bugetului se poate acționa asupra economiei stimulând sau frânând o anumită activitate. Autoritățile publice pot acționa, în acest scop, prin intermediul cheltuielilor, veniturilor și soldului bugetar.

În ceea ce privesc cheltuielile publice, acestea formează o modalitate de care dispune puterea publică pentru a favoriza relansarea globală sau sectorială. Sporirea părții din resursele publice care se distribuie cu titlu de cheltuieli influențează consumul și producția națională. Limitarea cheltuielilor publice poate fi un mijloc prin care Guvernul acționează în sensul micșorării importului si limitării inflației.

Reglarea activității economice prin intermediul soldului bugetar are în vedere acceptarea deficitului, care încurajeajă economia. Acoperirea deficitului se manifestă de cele mai multe ori prin emisiune monetară, ceea ce determină creșterea ratei inflației. Acceptarea unui deficit controlat stă la baza limitării presiunii fiscale și a poverii prelevărilor obligatorii.

Caracteristicile sistemului și procesului bugetar. Trăsături specifice.

Procesul bugetar are în vedere existența unor resurse financiare, precum și distribuireaacestora în scopul furnizării către populație a bunurilor și serviciilor publice.

Instrumental în care își găsesc reflectarea toate resursele financiare publice și cheltuielile publice îl formează bugetul general consolidat. Acesta este alcătuit din totalitatea bugetelor care manifestă fluxurile de venituri și de cheltuieli ale domeniului public, și anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale – care constituie, împreună, bugetul public național, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituții publice cu caracter autonom (bugetul instituției care se ocupă cu privatizarea societăților comerciale cu capital de stat).

Pentru ca acest sistem amplu de bugete să fie practic, este utilă elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumită perioadă și existența cadrului juridic.

Procesul bugetar este alcătuir din totalitatea operațiilor privind:

1. elaborarea proiectului de buget;

2. aprobarea acestuia;

3. execuția bugetului;

4. încheierea și aprobarea contului de execuție bugetară;

5. controlul bugetar.

Acesta se desfășoară într-un mediu constituțional și administrativ-instituțional existent, având în vedere gradul de democratizare și nivelul extinderii economice, cu caracteristici de la un stat la altul.

Procesul bugetar se caracterizează prin anumite trăsături comune indiferent de particularitățime menționate anterior, și anume:

– procesul bugetar este un proces de decizie, pentru că autoritățile competente stabilesc în privința alocării resurselor publice în raport cu trebuințele societății,

– procesul bugetar este un proces politic, deoarece deciziile privind distribuirea resurselor sunt manifestate de gândirea doctrinară și interesele politice ale formațiunii aflate la putere,

– procesul bugetar este un proces ciclic, desfășurându-se într-o perioadă calendaristică clar determinată , perioadă care coincide cu anul bugetar, după care procesul se reia

– procesul bugetar este un proces amplu având în vedere un număr extins de participanți, cu probleme numeroase și diverse.

Stabilirea bugetului este considerat a fi o componentă importantă a procesului de stabilizare macroeconomică durabilă, prin aceea că soldul bugetului exercită, în mod direct sau în mod indirect, atât desfășurarea dezvoltării economice, a nivelului prețurilor, a șomajului, cât și desfășurarea ratei dobânzii și a soldului contului curent al balanței de plăți.

Îndeplinirea etapelor procesului bugetar în statele democratice din punct de vedere politic, economic și social se efectuează prin sistemul instituțiilor publice specifice statului de drept. Fundamentarea bugetului se face de către Guvern, aprobarea lui revenind Parlamentului, iar organismele publice din cadrul Guvernului care execută bugetul aprobat sunt supuse controlului financiar al unei instituții exterioare acestuia, si anume Curtea de Conturi, acestea funcționând sub autoritate Parlamentară.

Proiectul de buget este elaborat de puterea executivă, care, în majoritatea țărilor este Guvernul. Referindu-ne la țara noastră, în cadrul Guvernului, responsabilitatea revine concret Ministerului Finanțelor, prin Direcția Generală a Bugetului, care centralizează propunerile primite sub forma proiectelor bugetelor ministerelor și ale celorlalte organe centrale ale administrației publice, precum și a proiectelor bugetelor locale.

1.3 Procesul și principiile bugetare în România

Bugetul de stat trebuie să reflecte în mod real veniturile statului posibil de realizat și cheltuielile aferente perioadei la care se referă. El este construit ținând seama de unele principii, a căror importanță diferă de la o țară la alta, în funcție de gradul de dezvoltare a economiei, de implicarea statului în plan economico-social, de stadiul de democratizare, de tradițiile social-culturale etc.

Principiile care stau la baza elaborării și execuției bugetului de stat sunt următoarele:

– Principiul universalității;

– Principiul unității;

– Principiul anualității;

– Principiul echilibrului bugetar;

– Principiul specializării;

– Principiul publicității;

– Principiul neafectării veniturilor bugetare.

În ceea ce privește principiul universalității, acesta are în vedere înregistrarea în buget a veniturilor și cheltuielilor în sumele lor totale, fără lipsuriși fără compensări reciproce, astfel încât Parlamentul să dispună de informațiile privind veniturile totale pe care statul urmează să le încaseze în perioada considerată, precum și destinația acestora.

Această regulă a bugetului brut are în vedere necesitatea înscrierii în buget a veniturilor și cheltuielilor statului în sume brute sau totale. Obiectivul urmărit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicând compensarea între cheltuieli și venituri proprii.

Chiar și în situațiile în care realizarea veniturilor publice presupune efectuarea unor cheltuieli prealabile, principiul universalității nu permite înscrierea în buget numai a soldului dintre acestea. În buget, veniturile trebuie să figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale.

Practica dovedește că sunt și excepții de la acest principiu, deoarece veniturile și cheltuielile unor instituții publice sunt înscrise numai în soldul rezultat. Un exemplu ar fi vărsămintele către bugetul de stat și subvențiile primite de la acesta, în relațiile dintre bugetele locale și bugetul general al statului.

Există și unele situații speciale, reglementate prin lege, ce constituie excepții de la principiul universalității:

– resursele provenind din donații, care nu majorează resursele publice totale, ci au o afectație specială în conformitate cu voința celui care efectuează donația;

– fondurile de sprijin, care reprezintă resurse ale particularilor puse la dispoziția administrațiilor publice cu condiția realizării unor lucrări publice sau prestații determinate;

– reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea către buget a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu.

Principiul unității bugetare impune existența unui document unic, în care să se înscrie veniturile și cheltuielile publice exprimate în sumele lor totale. În acest mod se creează posibilitatea stabilirii raportului dintre veniturile și cheltuielile bugetare.

Particularitățile sistemului bugetar au impus, însă, apariția unor documente anexe, cum ar fi:

a) Bugetele autonome pot fi întocmite de: colectivitățile locale, instituții publice din sfera administrației și serviciilor publice cu caracter industrial și comercial. Acestea dispun de autonomie bugetara, în sensul ca își dirijează singure cheltuielile, dar resursele lor proprii, nefiind suficiente pentru acoperirea cheltuielilor, nu dispun și de autonomie financiară. Pentru echilibrare, aceste entități beneficiază de subvenții sau transferuri de la bugetul de stat.

Întocmirea acestor bugete reflectă opțiunea de a lupta împotriva unui centralism excesiv al puterii publice.

b) Bugetele extraordinare se întocmesc în situații de excepție: calamități naturale, criză economică, război etc. Faptul că, uneori se întocmesc pe durate care depășesc un an, a condus la părerea ca prevederile financiare la care se referă ar putea fi cuprins în bugetul ordinar.

Există și o latură negativă a acestor bugete, aceea că, uneori, prin întocmirea lor se încearcă mascarea adevăratelor dimensiuni ale deficitului bugetar sau scoaterea de sub controlul Parlamentului a anumitor venituri și cheltuieli.

c) Bugetele anexă cuprind venituri și cheltuieli distincte față de bugetul de stat, se votează separat de acesta, dar reprezintă anexe la bugetul general. Aceste bugete pot avea caracter civil sau militar.

d) Conturile speciale de trezorerie evidențiază, de obicei, încasări și plăți care nu au caracter definitiv pentru bugetul de stat. În numeroase țări s-a generalizat practica prin care încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor să se deruleze prin intermediul sistemului de Trezorerie.

În România, există o multitudine de bugete elaborate și aprobate la nivel central și local, determinate de specificul economiei noastre în tranziție, ceea ce face ca unitatea bugetară să nu fie respectată în forma ei clasică.

Excepțiile de la principiul unității bugetare sunt reprezentate de bugetul asigurărilor sociale, de bugetele fondurilor speciale, de bugetele anexă și de bugetele autonome întocmite de instituții și regii publice, care trebuie să-și acopere cheltuielile din venituri proprii.

Bugetul general consolidat este corelat, din punctul de vedere al asigurării echilibrului, cu bugetul asigurărilor sociale de stat și cu bugetele locale care funcționează ca bugete autonome și care sunt supuse aprobării Parlamentului. Anual, se prevăd prin lege fondurile speciale care funcționează pe principiul bugetelor anexă și care diferă de la un an la altul ca număr și dimensiune în raport de scopurile pentru care se constituie, în execuție, intervin rectificări ale bugetului datorită influenței unor factori nou apăruți sau imposibilității colectării veniturilor la nivelul prevăzut prin legea de adoptare a bugetului. Rectificările sunt propuse de Guvern și aprobate de Parlament.

Principiul anualității bugetului este primul principiu bugetar aplicat în practica, care s-a menținut de-a lungul timpului, deși conținutul tradițional a fost uneori reconsiderat din rațiuni tehnice legate de asigurarea stării de echilibru sau din cauze economice referitoare, mai ales, la finanțarea cheltuielilor de investiții care necesită alocarea resurselor pe intervale mai mari de un an.

Acest principiu se referă, pe de o parte, la perioada de timp pentru care se întocmește și se aprobă bugetul și, pe de altă parte, la perioada de timp, în care se încasează veniturile și se efectuează cheltuielile. Perioada de înregistrare contabilă și de execuție a operațiunilor bugetare este esențială din punctul de vedere al gestionării resurselor publice.

Anul bugetar reprezintă perioada de timp pentru care se întocmește și aprobă bugetul. Acesta poate coincide sau nu cu anul calendaristic.

Datorită faptului că execuția prevederilor din buget, atât la venituri, cât și la cheltuieli nu se încheie, întotdeauna, la data expirării anului bugetar, aceasta neconcordanta se soluționează, în practică, în două variante:

– sistemul de gestiune – constă în închiderea automată a bugetului la data expirării anului bugetar, veniturile și cheltuielile neefectuate urmând să fie înscrise în contul anului bugetar următor, ceea ce nu evidențiază distinct eforturile și preocupările unui an bugetar;

– sistemul de exercițiu – prevede o perioadă de 3-6 luni după expirarea anului bugetar, timp în care este permisă realizarea veniturilor și cheltuielilor aferente anului bugetar încheiat. Aceasta perioadă, denumită „de exercițiu bugetar”, poate fi, deci, de 15-18 luni. Deși elimină dezavantajul primei variante, are neajunsul ca, pe această perioadă de prelungire, se derulează, în paralel, operațiuni implicate de două bugete anuale distincte.

În România, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Deci, execuția bugetară începe cu data de 1 ianuarie și se încheie la data de 31 decembrie în fiecare an. Orice venit neîncasat și orice cheltuială neefectuată până la 31 decembrie se va încasa sau se va plăti în contul bugetului anului următor. Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept. Astfel, execuția bugetului se realizează conform sistemului de gestiune. Potrivit Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, creditele aprobate din fondurile speciale neutilizate la finele anului bugetar se reportează în anul viitor, cu păstrarea destinației inițiale.

Principiul echilibrului bugetar a fost considerat vreme îndelungată ca „principiul de aur al gestiunii bugetare” și este forma ideală de execuție bugetară. Constă în asigurarea egalității dintre venituri și cheltuieli bugetare. Echilibrul bugetar cuprinde atât întocmirea bugetului în condiții de egalitate a veniturilor cu cheltuielile, cât și păstrarea echilibrului în perioada de execuție. Principala cauză care generează dezechilibre bugetare, deci apariția deficitului bugetar, o reprezintă creșterea cheltuielilor publice (de administrație, creșterea cheltuielilor cu serviciul datoriei publice etc.).

În practică se ignoră și acest principiu, astfel că, în numeroase țări, bugetele se întocmesc și se încheie cu deficit. În vederea acoperirii cheltuielilor bugetare care depășesc veniturile, statele adoptă tot felul de soluții:

– reexaminarea veniturilor în scopul majorării, iar a cheltuielilor în vederea reducerii;

– creșterea cotelor de impozite sau introducerea de impozite noi;

– emisiunea suplimentară de monedă;

– contractarea de împrumuturi pe piața internă sau externă.

Specialiștii doresc renunțarea la principiile anualității și echilibrului, optând pentru întocmirea de bugete plurianuale, în cadrul cărora să se asigure echilibrul dintre venituri și cheltuieli pe perioade mai lungi (,,bugetele ciclice"). În țara noastră, se remarcă faptul că bugetele elaborate pentru ultimii ani s-au caracterizat prin deficit bugetar.

Principiul specializării bugetare reprezintă principiul potrivit căruia veniturile înscrise în buget sunt aprobate de Parlament, pe surse de proveniență, iar cheltuielile, pe categorii. Suma limită până la care se pot efectua plăți în contul fiecărei cheltuieli aprobate, reprezintă creditul bugetar. Gruparea veniturilor și cheltuielilor într-o anumită ordine, corespunzător unor criterii bine determinate, reprezintă clasificația bugetara. Aceasta permite puterii legislative să-și formeze o imagine clară asupra bugetului de stat.

Individualizarea pozițiilor privind veniturile și cheltuielile publice, pe baza unor criterii bine definite, semnifică specializarea bugetară. În plus, Parlamentul aprobă nivelurile cheltuielilor ca limite maxime, care, pentru fiecare destinație, reprezintă credite bugetare. Plățile de casă se pot efectua, astfel, din conturile deschise fiecărei cheltuieli aprobate, în cadrul limitelor reprezentând creditele bugetare.

Legea bugetară anuală aprobă pentru fiecare an bugetar lista impozitelor și taxelor, precum și cotele acestora. Este interzisă perceperea cu orice titlu și sub orice denumire de contribuții, directe sau indirecte, cu excepția celor stabilite prin lege. în ceea ce privește creditele bugetare pentru cheltuielile fiecărui exercițiu, acestea se aprobă tot prin Legea bugetară anuală, în structura stabilită de această lege.

Respectarea specializării bugetare, prin clasificația bugetară, presupune utilizarea creditelor bugetare în cadrul destinațiilor pentru care s-au aprobat, neadmițându-se virarea acestora de la un ordonator de credite la altul sau de la un capitol de cheltuieli la altul. Virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificației bugetare, al nivelul fiecărui ordonator principal de credite se pot efectua, fiind de competența acestuia, pentru bugetul propriu și bugetele instituțiilor subordonate.

Principiul publicității bugetare (transparența) presupune ca, în urma dezbaterii și aprobării de către Parlament, bugetul de stat să fie adus la cunoștința opiniei publice. Bugetul statului este cunoscut prin mass-media încă din faza de proiect și din timpul dezbaterilor parlamentare. După aprobarea acestuia, Legea bugetară anuală este publicată în Monitorul Oficial și în culegeri legislative. Forma în care bugetul este dat publicității trebuie să fie simplă, clară și precisă, așa încât sa fie accesibilă și celor nespecializați. Acest deziderat nu este totdeauna atins, datorită diversității clasificațiilor bugetare, volumului și complexității documentelor bugetare.

Necesitatea respectării acestui principiu poate fi privită sub diverse aspecte: informațiile cu privire la situația financiară să fie cunoscute de populație (care, în calitate de plătitor de impozite, de contribuabil, are acest drept), pe de o parte; pe de altă parte, în contextul relațiilor economice, financiare și monetare internaționale să existe posibilitatea de a oferi date cu privire la gradul de bonitate al țării (evoluția veniturilor și cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, gradul de fiscalitate, evoluția serviciului datoriei publice și alte asemenea date).

Principiul neafectării veniturilor bugetare se referă la faptul că, odată vărsate la buget, veniturile se depersonalizează. Altfel spus, veniturile, în ansamblul lor, finanțează cheltuielile în totalitatea lor. Un anumit venit nu este destinat unei anume cheltuieli, deoarece nu se poate realiza o concordanță deplină între nivelul unui venit și cel al cheltuielii ce urmează a fi acoperite din venitul respectiv.

În cazul veniturilor cu destinație specială (care reprezintă o abatere de la acest principiu), fie sunt insuficiente, ceea ce ridică probleme în privința realizării obiectivului respectiv din fondul bugetar, fie sunt mai mari decât necesarul, ceea ce generează o risipă de fonduri.

În Legea privind finanțele publice din țara noastră este prevăzută destinația resurselor publice, care vizează: domeniul social, asigurarea cerințelor de apărare a țării și a ordinii publice, susținerea unor programe de cercetare, domeniul economic și finanțarea administrației de stat centrale și locale și a altor cheltuieli prevăzute. Fondurile speciale, aprobate anual prin legea bugetară, evidențiază venituri cu afectație specială reprezentând o excepție de la principiul neafectării veniturilor bugetare.

1.4 Metode de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare

Bugetul de stat trebuie să evidentieze, prin intermediul indicatorilor săi, trebuuințele de resurse financiare ale statului ce decurg din realizarea programului guvernamental propus pentru perioada imediat următoare și posibilitățile de acoperire a acestor resurse, în condiții considerate normale din punct de vedere economico-financiar.

Așadar, se pune problema dimensionării corecte a nivelului veniturilor și cheltuielilor publice, în realizarea cărora, s-au utilizat, de-a lungul timpului atât metode clasice, cât și moderne.

Exista două metode importante de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare care la rândul lor se îmăart în mai multe categorii astfel:

a) Metode clasice

Ca metode clasice de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare, avem:

– Metoda automată – constă în întocmirea proiectului de buget luând ca bază execuția bugetara a penultimului an bugetar, deoarece, ultimul an bugetar nefiind încheiat, nu poate oferi decât informații preliminare. Metoda este simplă, nu necesită un volum mare de lucrări, dar prezintă dezavantajul ca datele oferite drept bază sunt deja depășite, în condițiile unei economii în plin proces de transformare.

– Metoda majorării (diminuării) – ia în considerare rezultatele exercițiilor bugetare pe un interval de 5 – 10 ani din perioada premergătoare anului pentru care se elaborează proiectul de buget. Astfel se determină ritmul mediu anual de creștere sau descreștere a veniturilor și cheltuielilor bugetare. Există dezavantajul că nu ține seama de impulsurile intervenite pe parcurs.

– Metoda evaluării directe – presupune analiza evoluției veniturilor și cheltuielilor din diverse domenii economico-sociale, împreună cu posibilul impact al modificării legislației (introducerea unui nou impozit, alocarea unor fonduri pentru realizarea unui anumit obiectiv economic sau social, influența unor factori de conjunctură internațională).

Dimensionarea indicatorilor bugetari se realizează în directă corelație cu nivelul produsului intern brut previzionat pentru anul următor celui în curs, în condițiile unei rate estimate a inflației și ale unui nivel previzibil al cursului de schimb al monedei naționale.

O importanță deosebită o are evaluarea cheltuielilor publice la nivelul necesităților anului bugetar următor. Aceasta presupune armonizarea solicitărilor de credite bugetare cu posibilitățile economiei reale de a susține, cu venituri corespunzătoare, creșterea cheltuielilor publice, astfel încât, deficitul bugetar previzionat să fie suportabil.

Metodele automată și cea a majorării nu corespund unei practici bugetare moderne, a cărei cerință principală este evaluarea cât mai realistă a nevoilor si posibilităților de procurare a resurselor publice. Acestea au lasat locul metodei evaluării directe a veniturilor și cheltuielilor bugetare, care impune totuși rectificări ale dimensionării indicatorilor bugetari în timpul execuției veniturilor și cheltuielilor publice.

b) Metodele moderne

Metodele clasice nu vizează eficiența acțiunilor ce se vor realiza cu mijloace bugetare și nu urmăresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor instituțiilor ce concurs la realizarea unui anumit obiectiv din resursele bugetului de stat, multe state renunțând la unele procedee tradiționale de evaluare a cheltuielilor bugetare, în favoarea unor metode moderne.

Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari se bazează pe analiza cost-avantaje și cost-eficacitate, utilizându-se atunci când există mai multe variante și când se vizează optimizarea rezultatelor, în raport cu anumite criterii: costuri minime, rezultate maxime etc.

Analiza cost-avantaje este aplicată cel mai frecvent și reprezintă un set de tehnici construite în vederea asigurării unei alocări eficiente a resurselor limitate, în primul rând între sectorul public și cel privat și, în al doilea rând, între diferitele proiecte ale sectorului public, în cadrul acestei analize se urmăresc următoarele probleme:

– Ce costuri și ce beneficii trebuiesc luate în considerare?

– Cum pot fi evaluate costurile și beneficiile?

– La ce rată a dobânzii trebuie să facem actualizarea?

Dintre metodele moderne de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare menționăm:

– Metoda de planificare, programare și bugetizare – presupune identificarea obiectivelor ce urmează a se finanța din fondurile bugetare pe termen lung, estimarea costurilor și avantajelor variantelor propuse, precum și determinarea mărimii creditelor bugetare necesare.

Aplicată inițial în domeniul militar în S.U.A., metoda a fost extinsă la nivelul bugetului în ansamblul său și presupune efectuarea unor judecăți de valoare, în vederea adoptării soluției care să maximizeze rezultatele sau să minimizeze costurile.

Este o metodă precisă, laborioasă însă, și implică existența unei baze de date referitoare la fiecare obiectiv în parte (ceea ce este relativ dificil de determinat sau prognozat).

Aceasta metodă urmează următoarele faze: planificarea, programarea și bugetizarea.

Planificarea reprezintă construirea perspectivei pe termen lung în contextul unei anumite strategii administrative. Prin studii prospective se stabilesc obiectivele pe termen lung și căile de realizare a acestora. În această perspectivă, pe termen lung, se integrează procesul administrativ de elaborare a bugetului.

Programarea corespunde tacticii administrative și presupune definirea clară a obiectivelor de urmat în cadrul programelor alternative și al termenelor precise la care urmează să se realizeze programele respective. Aceasta fază prezintă o importanță deosebită pentru că în cadrul ei se identifică costurile directe și indirecte pe care le implică realizarea fiecărui program și se iau în considerare toate informațiile utile recalculării costurilor.

Bugetizarea reprezintă înscrierea în bugetul de stat a tranșei anuale din creditul bugetar aferent programului pentru care s-a optat. Așadar, programul ales va fi finanțat pe parcursul mai multor exerciții bugetare, iar în bugetul fiecărui an se va reflecta tranșa corespunzătoare realizării obiectivelor din program, prevăzute pentru acel an.

– Metoda Managementului prin obiective – pune accentul pe identificarea finalităților sau țintelor pentru fiecare domeniu de activitate. Fiecare gestionar de resurse publice definește propriile sale obiective, contribuind la realizarea finalităților propuse. În cadrul unui anumit minister se procedează la rediscutarea și coordonarea finalităților, obiectivelor si resurselor.

Oficial s-a renunțat la aceasta metodă, însă principiile sale esențiale se mențin în contextul elaborării bugetelor-program și al aplicării metodei baza bugetara zero, care este înțeleasă ca o tehnică bazată pe obiective.

– Metoda bază bugetară zero – constă în examinarea critică a fiecărui tip de cheltuială bugetară și aprecierea utilității și eficientei sale. Pentru aceasta este necesară existența unei multitudini de programe alternative, urmând a se opta pentru unul din ele, în funcție de efectele posibil de obținut la un anumit nivel al cheltuielii.

Elaborarea bugetului după această metodă presupune justificarea programelor alternative bazate pe costuri diferite, inclusiv o bază zero, sau cel mai scăzut nivel de cost la care poate fi realizat obiectivul propus.

Parlamentul reexaminează bugetul, în mod sistematic, la intervale regulate de timp, ca și cum s-ar porni de la zero. La fiecare cinci ani se reevaluează fiecare acțiune și se rediscută fiecare autorizație de program în vederea aprobării. Prin intermediul unor așa-numite pachete de decizie sau ,,pachete-program” sunt evaluate rezultatele diferite ce corespund atât unui nivel dat al costurilor, cât și altor niveluri de cost situate sub și peste nivelul considerat.

Pentru fiecare program se determină nivelul minim al efortului (bază zero) și se evaluează consecințele reducerii cheltuielilor bugetare la acest nivel minim.

– Metoda raționalizării opțiunilor bugetare – este concepută ca un sistem cibernetic închis, între componentele căruia sunt relații de interdependență, astfel ca nerealizările dintr-o fază se repercutează asupra celorlalte.

În aplicarea metodei sunt patru faze:

– studierea obiectivelor ce trebuie îndeplinite, compararea soluțiilor alternative, determinarea costului total și evaluarea posibilităților de procurare a resurselor;

– adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje, cost-eficiență sau multicriterială;

– execuția programelor aprobate, în care scop se întocmesc bugete-program, urmând ca, în bugetul statului, să se prevadă creditele bugetare anuale necesare finanțării programului;

– controlul bugetar, în care obiectivele prevăzute sunt confruntate cu rezultatele obținute.

Prin aceasta metodă se urmăresc obiective pe termen mijlociu și are avantajul că oferă posibilitatea reexaminării periodice, pe parcurs, a opțiunilor, în funcție de eventualele modificări apărute. Totodată, utilizând modele matematice, se ajunge la o estimare a veniturilor și cheltuielilor mai apropiată de cuantumul nevoilor reale ale fiecărei perioade.

Avantajele metodei raționalizării opțiunilor bugetare sunt:

– permite determinarea costului global al operațiunilor, indiferent de sursa de finanțare, ceea ce înseamnă că s-a trecut de la finanțarea exclusiv bugetară, la acoperirea cheltuielilor publice din surse multiple;

– oferă informații cu privire la costul unui anumit capitol de cheltuieli înscris în bugetul funcțional, ale cărui elemente sunt dispersate pe mai multe credite bugetare;

– prezintă ansamblul resurselor, existente . și suplimentare, ce vor fi antrenate pentru realizarea obiectivelor propuse și, în același timp, substituie autorizarea de a cheltui cu obligația de a realiza obiectivele înscrise în buget, reducându-se importanța structurării cheltuielilor în cheltuieli curente și de capital, deoarece esența rezidă în contribuția acestora la atingerea obiectivelor și nu în natura cheltuielilor.

Aplicarea acestei metode are și dezavantaje, deoarece multe fenomene economice sunt influențate de numeroși factori.

Așadar, bugetul este nu numai un document financiar ci reprezintă un important instrument managerial, care, în expresie financiară, asigură dimensionarea obiectivelor, cheltuielilor, acțiunilor ce pot fi finanțate din veniturile preconizate a se realiza, dar și evaluarea rezultatelor și eficienței economice a acestora.

Elaborarea bugetului nu reprezintă numai întocmirea unui document financiar, ci este etapa în care se determină legătura dintre mobilizarea fondurilor și atingerea scopurilor și obiectivelor propuse impunând realizarea, de către autoritățile administrației publice locale, a unor ample și ample analize asupra ceea ce a fost și a ceea ce urmează să se întâmple.