Particularitati Privind Bugetele Locale

CUPRINS

1. INTRODUCERE……………………………………………………3

2. CONȚINUTUL ȘI STRUCTURA FONDURILOR PUBLICE ÎN ROMÂNIA……………………………………………………………4

2.1. Conceptul privind finanțele publice…………………………………..4

2.2. Constituirea și structura fondurilor publice în România………..…9

2.3. Fluxurile financiare determinate de constituirea fondurilor

publice în România………………………………………………………..16

3. PROCESUL BUGETAR LA UNITĂȚILE ADMINISTRATIV-TERITORIALE……………………………………………………..18

3.1. Concepte și noțiuni generale privind bugetul………………………18

3.2. Aprecieri privind bugetul general consolidat………………………20

3.3. Structura, elaborarea, aprobarea și executarea bugetelor

locale…………………………………………………………………………21

4. CONCLUZII……………………………………………………….30

BIBLIOGRAFIE………………………………………………………31

=== proiect ===

CUPRINS

1. INTRODUCERE……………………………………………………3

2. CONȚINUTUL ȘI STRUCTURA FONDURILOR PUBLICE ÎN ROMÂNIA……………………………………………………………4

2.1. Conceptul privind finanțele publice…………………………………..4

2.2. Constituirea și structura fondurilor publice în România………..…9

2.3. Fluxurile financiare determinate de constituirea fondurilor

publice în România………………………………………………………..16

3. PROCESUL BUGETAR LA UNITĂȚILE ADMINISTRATIV-TERITORIALE……………………………………………………..18

3.1. Concepte și noțiuni generale privind bugetul………………………18

3.2. Aprecieri privind bugetul general consolidat………………………20

3.3. Structura, elaborarea, aprobarea și executarea bugetelor

locale…………………………………………………………………………21

4. CONCLUZII……………………………………………………….30

BIBLIOGRAFIE………………………………………………………31

1. Introducere

În societate se nasc nevoi colective care nu se pot satisface decât cu ajutorul colectivității, a unor organisme special create în acest scop, în timp ce nevoile individuale se satisfac de obicei prin activitatea proprie a fiecărui individ sau familie, în care situație de multe ori intervine piața.

Necesitățile colective sunt determinate de faptul că ele nu se pot produce și furniza decât prin intermediul unor organisme special create, dintre care cea mai evoluată formă de organizare a acestora este statul.

Când spunem „stat“ înțelegem toate instituțiile publice speciale ale sale (Parlament, Președinție, Guvern, Ministere etc.) care îl reprezintă și în numele căruia acționează, precum și celelalte forme de organizare instituțională administrativ-teritoriale care privesc teritorii și spații mai mici, județe, municipii, orașe și comune.

Din categoria utilităților publice, fac parte acele bunuri de care pot beneficia deopotrivă toți membrii societății, ca, de exemplu: apărarea, ordinea publică, iluminatul public sau alte utilități edilitar gospodărești, drumuri, poduri, alimentări cu apă stradală etc., strict necesare membrilor societății.

În afara nevoilor individuale și strict colective, a treia categorie de utilități sunt cele semipublice în cadrul cărora se pot evidenția cheltuielile pentru: educație, cultură, ocrotirea sănătății, asigurările sociale etc. Acordarea sprijinului de către societate membrilor săi prin intermediul serviciilor și utilităților semipublice, se face în mod selectiv pe baza anumitor criterii stabilite de autorități și care, de obicei, diferă de la o țară la alta și de cele mai multe ori chiar de la o etapă la alta a dezvoltării statului respectiv. Spre exemplu, în domeniul educației, acesta este gratuit până la un anumit grad de instruire (primar, gimnazial) și selectiv pentru învățământul superior și postuniversitar de care beneficiază fie cei mai buni studenți, fie cei cu o situație materială mai nefavorabilă, fie pe bază de criterii combinate.

Raportul dintre producția de bunuri și servicii publice (colective), semipublice și cea de bunuri și servicii private (individuale) este crucială pentru fiecare stat și acest raport diferă de la o țară la alta și chiar de la o etapă la alta a dezvoltării acelei țării. Abundența de bunuri și servicii colective este mai mare în statul în care economia este prosperă și deci statul posedă resurse financiare publice abundente și, invers, are loc o restrângere a bunurilor și serviciilor publice și semipublice în cuantum și cifre relative, atunci când economia acelei țări este în declin, iar finanțele precare.

Prin constituirea acestor uriașe resurse de la diverși contribuabili, persoane juridice și fizice și redistribuirea lor către aceiași sau alți beneficiari, persoane fizice, juridice, grupuri sociale, acțiuni și obiective, se modifică semnificativ raporturile sociale de natură economică dintre membrii acelei societăți, ceea ce, în final, conduce la avantajarea unora și dezavantajarea altora, la creșterea sau descreșterea economică a acelei țări, iar modificarea consumului public, semipublic și a celui privat influențează puternic acumularea.

Așadar, pentru satisfacerea nevoilor generale ale societății sunt necesare resurse financiare importante care au ca izvor de proveniență produsul intern brut și într-o anumită măsură chiar avuția națională, creat(ă) de societate într-o perioadă anterioară ca timp. În afara resurselor financiare publice, ordinare, curente, pentru finanțarea utilităților publice și semipublice, se apelează, aproape frecvent, și la resursele formate din împrumuturile de stat prin contracte bilaterale între stat, pe de o parte, și creditorii săi, pe de altă parte, împrumuturile în cauză, precum și prețul lor, dobânda, și alte cheltuieli colaterale fiind suportate, în final, tot din resursele financiare publice viitoare.

2. Conținutul și structura fondurilor publice în România

2.1. Conceptul privind finanțele publice

Dicționarul explicativ al limbii române definește finanțele ca fiind „totalitatea mijloacelor bănești care se găsesc la dispoziția unui stat și care sunt necesare pentru îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor sale“. O definiție mai apropiată de semnificația pe care o au astăzi finanțele, după mai mulți autori și specialiști în domeniu, este dată de Dicționarul enciclopedic român, după care finanțele ar reprezenta „relații sociale, de natură economică, care apar în procesul repartiției produsului social și în special al venitului național în legătură cu îndeplinirea sarcinilor și funcțiilor statului“. Finanțele îmbracă în mod necesar forma valorică, bănească. Din punct de vedere istoric, ele sunt indisolubil legate de apariția și existența statului și a relațiilor „marfă-bani“.

De asemenea, după un colectiv de autori, coordonați de academicianul Iulian Văcărel, finanțele exprimă „relații sociale de natură economică, în expresie bănească, ce apar într-un anumit proces și cu un scop bine determinat“.

Din definițiile prezentate „finanțelor publice“ rezultă că acestea reflectă, în primul rând, raporturi care se nasc în procesul de constituire și repartizare a fondurilor bugetare și extrabugetare, dar ele trebuie să aibă în vedere și metodele, procedeele și tehnicile care se circumscriu acestui scop. Este necesar ca întregul proces să conducă la constituirea unor resurse suficiente pentru ca statul să-și poată exercita în bune condiții atribuțiile și funcțiile sale.

Alți autori și economiști străini sunt de părere că finanțele ar reprezenta:

M.R. Grandillat4: „Știința finanțelor expune legile în conformitate cu care finanțele sunt percepute și cheltuite cu spirit de economie“;

Paul Leroy-Beaulieu definește știința finanțelor ca fiind4 „știința veniturilor publice și utilizarea acestor venituri“;

Giorgio Brosio arată că4 „termenul de finanțe publice desemnează ansamblul activității desfășurate de sectorul public al economiei, care comportă utilizarea resurselor economice și care sunt clasificate, în mod tradițional, în două mari categorii: de cheltuieli și de venituri“.

Enciclopedia Americană a activității bancare și financiare4 definește finanțele în sens restrâns și în sens larg. În sens restrâns „finanțele publice trebuie să se refere la veniturile publice (impozitarea), la cheltuielile publice și la managementul datoriei publice“. În sens larg „finanțele trebuie să aibă în vedere toate activitățile Guvernului generatoare de beneficii economice sau de costuri“, iar Wiliam J. Shultz și C. Lowell Harriss susțin că4 „știința finanțelor publice se ocupă cu studiul faptelor, principiilor, tehnicilor și efectelor dobândirii și cheltuirii fondurilor de către organele guvernamentale și administrației datoriei publice“.

Din cele de mai sus rezultă că, deși există deosebiri de nuanță în definirea finanțelor, marea majoritate a economiștilor și autorilor care s-au aplecat asupra studierii științei finanțelor este unanimă în a aprecia că, înainte de toate, ele reprezintă „relații sociale de natură economică ce se stabilesc în procesul formării și utilizării resurselor financiare publice de care statul are nevoie pentru a-și putea exercita drepturile și obligațiile pe care le are față de națiune“, dar ele nu se rezumă numai la acest rol deosebit, ci au atribuții tot atât de importante și în ceea ce privește intervenția statului în economie. Deci, din acest punct de vedere, sarcina principală a celor care se ocupă cu studiul acestei discipline este de a determina și stabili care sunt instrumentele, pârghiile și mijloacele cele mai adecvate pe care statul să le aibă la îndemână pentru a interveni pozitiv în viața economică și a influența favorabil relațiile sociale din cadrul societății.

În acest scop, din aceeași sursă4, economistul italian Giorgio Brosio, la care ne-am mai referit, consideră că „finanțele publice nu epuizează toate formele intervenției publice a statului în economie“, în timp ce Enciclopedia Americană a activității bancare și financiare apreciază că, pe lângă rolul finanțelor publice la „sporirea veniturilor și la administrarea eficientă a fondurilor prin politicile fiscale pe care le stabilește, este necesară adaptarea acestora la planificarea macroeconomică în asemenea domenii, cum ar fi măsurile anticiclice, creșterea economică și stabilitatea“.

Rezultă, deci, că rolul finanțelor publice nu trebuie să fie numai acela de procurare a resurselor financiare și utilizarea lor eficientă prin instituțiile publice specifice statului, ci și acela care, prin politicile fiscale și bugetare, să influențeze procesele economice, să corecteze evoluția ciclică a crizelor economice, să asigure o creștere economică și o stabilitate economico-socială, în general.

După Gaston Jeze, expresia de „finanțe“ și-ar avea originea din limba latină de la cuvântul „finis“, folosit adesea în sensul de termen de plată: „finanțele publice vizează banii publici și, prin extindere, achiziționarea, administrarea și utilizarea banilor publici“.

Cu timpul, cuvântul „finanțe“ a căpătat un sens mai larg, incluzând în cadrul acestora, pe lângă bugetul de stat și bugetele locale, operațiunile bancare și de bursă, relațiile comerciale și asigurările obligatorii și facultative de bunuri și persoane.

Altfel spus, finanțele ar cuprinde toate sferele vieții economice și sociale a căror relații pot fi cuantificate prin intermediul banilor.

De asemenea, când abordăm problema „finanțelor”, în general, putem accepta includerea în cadrul acestei noțiuni și a creditului, a finanțelor private, a asigurărilor, iar când ne referim la noțiunea de „finanțe publice“ trebuie să avem în vedere faptul că în cadrul lor putem încadra numai acele raporturi, relații sociale, care se nasc între stat, pe de o parte, și membrii săi, persoane fizice sau juridice, pe de altă parte, în calitate de contribuabili, dar și de beneficiari ai unor servicii publice și semipublice, și uneori chiar beneficiind în mod direct de resurse bănești sub forma sprijinului financiar.

În acest sens, relațiile care se statornicesc, în general, între stat și membrii săi pot fi:

a) relații care exprimă transfer de resurse bănești (bugetare) fără echivalent și cu titlu nerambursabil de la membrii societății către stat și, invers, de la stat către aceștia, în principal sub forma serviciilor publice. Aceste relații formează finanțele publice clasice. În România, cel mai bine acestea sunt exprimate prin intermediul bugetului de stat și bugetelor locale;

b) relații care exprimă transfer de resurse bănești sub forma contribuțiilor sociale obligatorii către instituțiile specializate ale statului și apoi, invers, de la acestea către cei care au participat la aceste contribuții sub forma pensiilor și a altor ajutoare și servicii sociale. Cel mai bine, în țara noastră, aceste relații sunt exprimate prin bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale (de sănătate, șomaj spre exemplu);

c) relații care exprimă transfer de resurse bănești prin mijloacele extrabugetare către instituțiile publice centrale sau locale în schimbul unor prestări de servicii din partea acestora (educație, ocrotirea sănătății, cultură etc.);

d) relații care exprimă constituirea de resurse bănești prin împrumuturi mijlocite de bănci sau de alte instituții financiare specializate – acestea sunt relații de credit și generează finanțe private. În cadrul acestora menționăm și împrumuturile de stat la care apelează statul pe plan intern sau extern pentru finanțarea și refinanțarea deficitului bugetar și datoriei publice. Împrumuturile (de stat) în acest context au un dublu caracter: pe de o parte, ele reprezintă relații de credit, pentru că aceasta este natura lor, iar pe de altă parte, ele se circumscriu finanțelor publice, întrucât prin intermediul lor statul finanțează deficitul bugetar, deci cheltuieli publice, iar rambursarea și „costul” acestor resurse este suportat apoi integral din fondurile publice (impozite și taxe viitoare);

e) relații care exprimă transfer obligatoriu și facultativ de resurse bănești în schimbul unor contraprestații viitoare care depind de producerea unui eveniment aleatoriu dinspre asigurați către asiguratori și eventual invers. Aceste relații determină relații de asigurări de bunuri și persoane, și generează finanțe private;

f) relații din cadrul activităților proprii ale întreprinderilor producătoare de bunuri și servicii, în scopul realizării de profit și maximizării acestuia, relații care generează finanțe private.

Față de cele menționate mai sus, după opinia noastră, finanțele publice sunt reprezentate de relațiile bănești menționate la literele „a“, „b“ și „c“ și parțial la cele de la litera „d“ (împrumuturile de stat), iar cele private de la literele „d“, „c“, „e“ și „f“.

Potrivit celor enunțate mai sus, finanțele private circumscriu în rândul lor relațiile de credit, precum și relațiile create în cadrul asigurărilor obligatorii și facultative, deoarece activitățile desfășurate de băncile comerciale, societățile de asigurări și alte instituții financiare specializate în această direcție, bursele de valori, societățile de intermediere etc. au același scop final, realizarea și maximizarea profitului, în timp ce rolul finanțelor publice este acela de a satisface interesele generale ale societății.

Referindu-ne la finanțele private, reputatul specialist și profesor Paul Halpern, din cadrul Universității din Toronto concluzionează: „Finanțele reprezintă piatra de hotar a sistemului întreprinderii managementului financiar de calitate are o importanță vitală pentru sănătatea economică a firmelor și deci a națiunii și a lumii. Datorită acestei importanțe finanțele trebuie înțelese în mod extensiv și comprehensiv, dar acest lucru este mai ușor de spus decât de făcut. Domeniul este relativ complex și suferă schimbări constante ca răspuns la variațiile condițiilor economice. Prin acestea finanțele stimulează și inspiră, dar și provoacă și surprind”.

Rezultă, deci, că în cadrul finanțelor publice clasice se includ numai acele relații care determină constituirea de resurse financiare la dispoziția statului prin constrângere și fără o contraprestație imediată, în timp ce în cadrul finanțelor în general se includ și relațiile de credit, cele de asigurări și finanțele subiecților economici care produc bunuri, execută lucrări și prestează servicii aducătoare de valoare adăugată.

Cum relațiile generate de constituirea de resurse din mijloace extrabugetare la dispoziția unor anumite instituții publice, în schimbul unor servicii ale acestora, nu sunt realizate prin constrângere și au drept scop un contraserviciu, deci nu sunt îndeplinite cele două condiții de bază, „constrângerea“ și neefectuarea „unui contraserviciu imediat“, am putea aprecia că aceste transferuri de mijloace bănești nu ar reprezintă finanțe publice „stricto senso”, în adevăratul înțeles al cuvântului. Reglementările românești în materie însă (Legea finanțelor publice nr.500/2002) încadrează și aceste resurse în cadrul finanțelor publice, condiționat probabil de faptul că acestea se constituie și se utilizează prin intermediul Trezoreriei statului și completează, în cele mai multe cazuri, resursele financiare „curat” publice pentru întreținerea și funcționarea în bune condițiuni a instituțiilor publice în cauză.

În abordarea noțiunii de finanțe este necesar deci să facem distincție între finanțele publice, care sunt asociate cu statul, cu unitățile administrativ-teritoriale și alte instituții de drept public și au drept scop satisfacerea intereselor generale ale membrilor societății, și finanțele private, care sunt asociate cu întreprinderile, băncile, societățile de asigurări etc., iar resursele lor financiare sunt destinate unor activități producătoare de bunuri, lucrări și servicii, în scopul obținerii de profit.

De aceea, între finanțele publice și cele private există multe deosebiri, printre care enumerăm:

Constituirea resurselor finanțelor publice se face în cea mai mare măsură prin constrângere de la persoane juridice și fizice, și numai într-o anumită măsură și pe calea împrumuturilor, deci pe bază de relații contractuale. Resursele necesare finanțelor private se realizează în primul rând pe calea disponibilităților proprii ale subiecților economici respectivi și numai diferența de resurse până la necesar pe baze contractuale în condițiile cererii și ofertei (creditul bancar).

Împotriva instituțiilor statului nu se pot lua măsuri de executare silită dacă acestea nu-și onorează obligațiile de finanțări aprobate prin bugete, pe câtă vreme împotriva agenților economici și a altor persoane juridice și fizice, dacă nu-și achită obligațiile către buget, sau nu-și respectă angajamentele contractuale, calea principală de soluționare este cea a executării silite.

Scopul constituirii resurselor publice este acela al satisfacerii nevoilor generale ale societății, în timp ce acela al resurselor financiare private, pe baza cărora funcționează afacerile private, este obținerea de profit și a maximizării acestuia în beneficiul unui grup restrâns de întreprinzători sau a singurului întreprinzător în cauză.

Gestiunea fondurilor publice este supusă reglementărilor dreptului public (Legi, Hotărâri ale Guvernului etc.), în timp ce gestiunea finanțelor private este supusă, în primul rând, dreptului comercial (contracte etc.) și numai în relațiile lor cu „statul” intervin și reglementările dreptului public.

La constituirea resurselor financiare publice participă toți membrii societății persoane juridice și fizice (care au venituri impozabile sau dețin averi), pe câtă vreme la constituirea fondurilor private participă un număr restrâns de persoane și în unele cazuri unul singur.

Prin politicile fiscale și bugetare folosite de către stat cu prilejul constituirii și utilizării resurselor financiare publice, statul intervine în viața economică și socială, avantajând sau sancționând financiar anumiți subiecți din economie și societate, așa cum el înțelege că este avantajos pentru economie și echitabil social. În același timp, în cadrul finanțelor private, în procesul de distribuire a câștigurilor iau parte numai persoane care au participat la constituirea resurselor în mod direct proporțional cu contribuția fiecăruia la capitalul social, după ce și-au onorat obligațiile fiscale către societate.

În concluzie, din punct de vedere conceptual finanțele publice exprimă relații sociale de natură economică care se nasc în procesul de constituire și utilizare a resurselor financiare publice între stat, pe de o parte, și membrii săi, pe de altă parte, în vederea satisfacerii nevoilor de interes general a societății. În acest proces statul joacă un rol activ în viața economică și socială a țării folosindu-se de metodele, tehnicile și instrumentele politicilor fiscale și bugetare prin intermediul cărora caută să atenueze efectele negative ale unor crize ciclice și să influențeze pozitiv procesele economice și sociale din societate.

În societate se nasc nevoi colective care nu se pot satisface decât cu ajutorul colectivității, a unor organisme special create în acest scop, în timp ce nevoile individuale se satisfac de obicei prin activitatea proprie a fiecărui individ sau familie, în care situație de multe ori intervine piața.

Necesitățile colective sunt determinate de faptul că ele nu se pot produce și furniza decât prin intermediul unor organisme special create, dintre care cea mai evoluată formă de organizare a acestora este statul.

Când spunem „stat“ înțelegem toate instituțiile publice speciale ale sale (Parlament, Președinție, Guvern, Ministere etc.) care îl reprezintă și în numele căruia acționează, precum și celelalte forme de organizare instituțională administrativ-teritoriale care privesc teritorii și spații mai mici, județe, municipii, orașe și comune.

Dintre necesitățile colective care reclamă organizații și organizări speciale amintim: apărarea, ordinea publică, securitatea națională, învățământul, sănătatea publică, asistența socială. Necesitățile colective sunt determinate, de asemenea, de combaterea catastrofelor naturale sau a unor acțiuni și obiective care reclamă cheltuieli uriașe și al căror efect favorabil se răsfrâng asupra colectivității numai în timp, după un anumit număr de ani, ca, de exemplu: oprirea procesului de degradare și alunecare a solului, punerea în valoare a unor zăcăminte minerale, resurse hidroenergetice, căi rutiere, ecologie, căi ferate, aeroporturi etc. Aceste obiective sunt de interes național, deși de avantajul lor imediat beneficiază, în primul rând, locuitorii acelor zone, dar, în timp, de aceste eforturi financiare vor putea beneficia marea majoritate a membrilor acelei societății.

Din categoria utilităților publice, așa cum s-a mai arătat, fac parte acele bunuri de care pot beneficia deopotrivă toți membrii societății, ca, de exemplu: apărarea, ordinea publică, iluminatul public sau alte utilități edilitar gospodărești, drumuri, poduri, alimentări cu apă stradală etc., strict necesare membrilor societății.

În afara nevoilor individuale și strict colective, a treia categorie de utilități sunt cele semipublice în cadrul cărora se pot evidenția cheltuielile pentru: educație, cultură, ocrotirea sănătății, asigurările sociale etc. Acordarea sprijinului de către societate membrilor săi prin intermediul serviciilor și utilităților semipublice, se face în mod selectiv pe baza anumitor criterii stabilite de autorități și care, de obicei, diferă de la o țară la alta și de cele mai multe ori chiar de la o etapă la alta a dezvoltării statului respectiv. Spre exemplu, în domeniul educației, acesta este gratuit până la un anumit grad de instruire (primar, gimnazial) și selectiv pentru învățământul superior și postuniversitar de care beneficiază fie cei mai buni studenți, fie cei cu o situație materială mai nefavorabilă, fie pe bază de criterii combinate.

În domeniul ocrotirii sănătății sunt gratuite, de exemplu, tratamentele și investigațiile pentru prevenirea unor maladii care pot afecta întreaga populație, colectarea de sânge, reducerea morbidității etc., în vreme ce folosirea unor spitale, tratamente speciale și chiar tratarea unor boli curente trebuie asigurate și pe seama unor resurse financiare private.

Raportul dintre producția de bunuri și servicii publice (colective), semipublice și cea de bunuri și servicii private (individuale) este crucială pentru fiecare stat și acest raport diferă de la o țară la alta și chiar de la o etapă la alta a dezvoltării acelei țării. Abundența de bunuri și servicii colective este mai mare în statul în care economia este prosperă și deci statul posedă resurse financiare publice abundente și, invers, are loc o restrângere a bunurilor și serviciilor publice și semipublice în cuantum și cifre relative, atunci când economia acelei țări este în declin, iar finanțele precare.

Totuși, despre o anumită tendință pe plan mondial se poate vorbi în această privință, în sensul că în majoritatea țărilor se observă o creștere a ponderii bunurilor și serviciilor publice și semipublice care se asigură prin intermediul fondurilor publice.

Potrivit statisticilor în domeniu, rezultă că, în prezent, mai ales în țările dezvoltate, fondurile publice pe care statul le prelevă la dispoziția sa pentru finanțarea utilităților publice și semipublice dețin o pondere însemnată în produsul intern brut (între 40-60%).

Prin constituirea acestor uriașe resurse de la diverși contribuabili, persoane juridice și fizice și redistribuirea lor către aceiași sau alți beneficiari, persoane fizice, juridice, grupuri sociale, acțiuni și obiective, se modifică semnificativ raporturile sociale de natură economică dintre membrii acelei societăți, ceea ce, în final, conduce la avantajarea unora și dezavantajarea altora, la creșterea sau descreșterea economică a acelei țări, iar modificarea consumului public, semipublic și a celui privat influențează puternic acumularea.

Așadar, pentru satisfacerea nevoilor generale ale societății sunt necesare resurse financiare importante care au ca izvor de proveniență produsul intern brut și într-o anumită măsură chiar avuția națională, creat(ă) de societate într-o perioadă anterioară ca timp. În afara resurselor financiare publice, ordinare, curente, pentru finanțarea utilităților publice și semipublice, se apelează, aproape frecvent, și la resursele formate din împrumuturile de stat prin contracte bilaterale între stat, pe de o parte, și creditorii săi, pe de altă parte, împrumuturile în cauză, precum și prețul lor, dobânda, și alte cheltuieli colaterale fiind suportate, în final, tot din resursele financiare publice viitoare.

În concluzie, relațiile sociale care se stabilesc între stat și instituțiile sale, pe de o parte, și membrii societății, persoane juridice și fizice, pe de altă parte, sunt de natură economică, întrucât prin intermediul impozitelor, taxelor și a altor contribuții obligatorii, pe care statul le pretinde contribuabililor săi, are loc un masiv transfer de putere de cumpărare de la aceștia către stat și apoi, invers, de la acesta către membrii săi, în procesul de alocare și utilizare a resurselor financiare publice. Acest transfer de putere de cumpărare produce un puternic impact asupra tuturor domeniilor vieții economice și sociale, cu repercusiuni majore și asupra nivelului de trai al întregii populații.

2.2. Constituirea și structura fondurilor publice în România

Complexitatea și dificultatea constituirii fondurilor publice prin metodele și tehnicile specifice rezidă din două cauze importante:

– în primul rând a proporției mari ale „transferului de putere de cumpărare“ de la persoanele fizice și juridice către sectorul public (în multe țări aceasta reprezintă între 40-60% din produsul intern brut);

– în al doilea rând a instrumentelor și întregii legislații folosite la constituirea resurselor financiare publice care trebuie să însemne nu numai simple mijloace de mobilizare a resurselor, ci și metode și pârghii specifice de redistribuire a acestora între membrii societății ca tehnici eficiente în cadrul funcției de intervenție a statului în economie și societate.

Astfel, sistemul de impozite și taxe, din cadrul politicilor fiscale, duce nemijlocit la redistribuirea resurselor publice între diferitele grupuri sociale din cadrul societății și, pe această cale, la o modificare a raporturilor și relațiilor sociale dintre membrii acelei societăți, același lucru, dar în dimensiuni diferite, realizându-se și în cadrul procesului de utilizare a politicilor bugetare.

După ce legile bugetelor a stabilit volumul și structura resurselor publice necesare, o componentă majoră a procesului formării resurselor este aceea a metodelor care să asigure stabilirea lor corectă, colectarea într-un mod cât mai corespunzător, dar, mai ales, gestionarea eficientă a acestora.

În acest context, Trezoreriei statului i s-au stabilit sarcini și responsabilități extrem de dificile, pentru a soluționa necesitățile mereu sporite de fonduri pe care le solicită sectoarele bugetare (armata, ordinea publică, învățământul, sănătatea, cultura etc.) și posibilitățile limitate pe care le are o economie la un moment dat.

În exercitarea atribuțiilor privind gestionarea fondurilor publice, menținerea echilibrului permanent între intrările și ieșirile de resurse reprezintă cheia de boltă a funcției finanțelor publice, iar pentru îndeplinirea acestui obiectiv finanțele publice sunt datoare să asigure un flux ritmic de intrare a resurselor publice, în cadrul căruia aparatul fiscal joacă un rol de prim ordin.

Izvorul resurselor financiare publice nu este altul decât produsul intern brut și în anumite situații chiar avuția națională.

De obicei, natura economică a impozitelor și contribuțiilor obligatorii o constituie valoarea adăugată realizată în cadrul activităților producătoare de bunuri materiale și servicii din sfera productivă, aici încadrându-se, în primul rând, impozitele pe venit, iar impozitele care au ca substrat economic pe cel al avuției naționale sun impozitele pe avere.

Astfel, prin prelevarea către buget a impozitelor directe, a celor indirecte și a altor contribuții obligatorii, are loc un masiv transfer de putere de cumpărare din valoarea nou creată de la cei care lucrează în sfera productivă, iar în cazul impozitelor pe avere, transferul se produce chiar din aceea avere. Numai că, în foarte puține cazuri, plata unui impozit pe proprietate presupune și un transfer efectiv de resurse financiare către buget din acea avere, în mod practic plata oricăror datorii în contul impozitelor pe proprietate se face din alte venituri realizate de către subiectul impozabil în cauză.

Tot în categoria veniturilor bugetare care au ca izvor avuția națională sunt și vărsămintele pe care le efectuează la buget instituțiile publice și alte autorități ale statului, în urma valorificării unor bunuri ale statului (venituri din privatizare, valorificarea unor bunuri ale instituțiilor publice, încasări din valorificarea activelor bancare etc.)

Din analiza nomenclatorului veniturilor bugetare, așa cum sunt ele ordonate potrivit indicatorilor finanțelor publice, rezultă că la un număr însemnat din aceste venituri este dificil de a delimita clar și fără echivoc, în toate situațiile, veniturilor publice, care au ca izvor valoarea nou creată, și situațiile în care prin plata unui impozit de fapt are loc un transfer propriu-zis din avere în contul acelui impozit. În această situație se găsesc marea majoritate a vărsămintelor instituțiilor publice, entități care nu produc și, de regulă, nu realizează valoare adăugată decât în foarte rare cazuri.

Așa cum este reglementat, din punct de vedere juridic, în România la această dată, fondurile publice pot fi grupate, în primul rând, în funcție de bugetele prin care acestea sunt constituite, astfel:

venituri ale bugetului de stat constituite, în principal, din prelevările obligatorii (impozite și taxe) pe care le datorează contribuabilii persoane juridice și fizice;

venituri ale bugetului asigurărilor sociale de stat provenite din contribuțiile obligatorii pe care le datorează angajatorii persoane juridice și fizice și angajații acestora;

venituri ale bugetelor locale formate, în principal, din impozitele și taxele locale datorate de persoanele fizice și juridice;

fondurile speciale constituite în afara bugetului de stat, aprobate ca anexe la acesta (contribuțiile obligatorii pentru sănătate și șomaj);

fondurile din mijloace extrabugetare ale instituțiilor publice centrale și locale (veniturile proprii);

fondurile gestionate de Trezoreria centrală constituite, în principal, din împrumuturile contractate direct de către stat, recuperarea din creanțele externe ale statului, fonduri externe nerambursabile etc.;

veniturile și cheltuielile gestionate prin bugetul propriu al Trezoreriei statului, specifice serviciilor și activităților sale.

Pentru a avea o imagine sinoptică asupra ponderii resurselor financiare publice pe exercițiul financiar 2005/2006 și 2007, în structura resurselor financiare publice pe bugete, așa cum sunt ele prezentate mai sus, redăm următoarea situație:

Tabelul nr. 2.1. Ponderea resurselor financiare publice bugetare în

structura lor pe bugete

* Pe anul 2005 sunt incluse și cotele și sumele defalcate acordate bugetelor locale în sumă de 10.854 mil. lei ROL din impozitul pe venit și TVA, pe anul 2006 de 16.615 mil. lei RON și pe anul 2007 de 23.653 mil. lei din impozitul pe venit (10.855 lei) și TVA (12.768 lei).

** Sumele nu includ cotele defalcate din impozitul pe venit.

*** Sumele au fost calculate de autori pe baza „Sintezei cheltuielilor bugetului de stat rectificat” pe anul 2005, pe anul 2006 și aprobat prin Lege pe anul 2007.

Din cele de mai sus rezultă că fondurile publice constituite prin bugetul de stat și prin bugetul asigurărilor sociale de stat dețin împreună 72,3% din totalul resurselor financiare publice pe exercițiul bugetar 2005, 71,0% pe anul 2006 și de 72,6 prognozat pe anul 2007. Resurse însemnate sunt afectate pe anul financiar 2005, 2006 și 2007 prin fondurile speciale 11,81% în anul 2005, 11,7% în anul 2006 și de 10,19% în anul 2007, care au ca destinație cheltuielile pentru sănătatea publică și șomaj, iar din străinătate pe calea creditelor rambursabile și nerambursabile vor fi asigurate fonduri publice care dețin o pondere de 8,5% în anul 2005, de 8,6% în anul 2006 și de 5,6% în anul 2007 din totalul veniturilor publice bugetare.

De notat, de asemenea, faptul că veniturile proprii ale bugetelor locale fără cotele defalcate din impozitul pe venit, dețin în totalul resurselor financiare publice numai 4,0% în anul 2005, 6,4% în anul 2006 și de 5,4% în anul 2007, constatare care impune ca criteriile după care se repartizează veniturile bugetare între bugetul de stat, pe de o parte, și bugetele locale, pe de altă parte, trebuiesc regândite în favoarea bugetelor locale, aceasta pentru că numai în acest fel putem vorbi în termeni reali despre o autonomie reală a autorităților publice locale.

Ceea ce caracterizează în momentul de față economia tuturor țărilor, față de care România nu face excepție, este faptul că necesarul de resurse financiare publice este, de regulă, mai mare decât posibilitățile de procurare a acestora, context în care trebuie găsită calea cea mai rezonabilă pentru soluționarea acestui decalaj prin dimensionarea corectă a impozitelor și taxelor, exigență sporită în cuantificarea cheltuielilor și legat de acestea din urmă stabilirea cu atenție și în mod obiectiv a priorităților din societate care urmează a fi finanțate din fonduri publice.

Posibilitatea acoperirii cererii de resurse mereu sporite depinde de o serie de factori, printre care: „factorii economici, monetari, sociali, demografici, politici, militari, financiari și chiar de tradiție“.

Resursele financiare publice la care apelează statul, pentru a face față plăților, se pot clasifica din punct de vedere economic, în:

a) impozite, taxe, contribuții obligatorii și alte vărsăminte care reprezintă prelevări cu caracter definitiv și obligatoriu (venituri fiscale și nefiscale, precum și fondurile externe nerambursabile, donațiile și sponsorizările), denumite generic resurse financiare publice pure. În sens mai larg, în cadrul resurselor financiare publice putem include și disponibilitățile instituțiilor publice a căror proveniență sunt veniturile lor proprii formate în special din taxele pe care le percep pentru serviciile pe care le prestează (de exemplu: taxele școlare în învățământul superior etc.), precum și împrumuturile de stat pentru acoperirea (finanțarea) deficitelor bugetare și datoriei publice aceasta deoarece acestea din urmă, precum și costul lor se vor rambursa și achita în final din impozitele și taxele viitoare;

b) resursele generale ale Trezoreriei statului, care cuprind resursele financiare publice amintite mai sus formate, din disponibilitățile bănești ale corespondenților Trezoreriei, persoane juridice și fizice, veniturile proprii ale bugetului Trezoreriei statului, precum și împrumuturile de stat pe termen mediu și lung procurate de pe piața financiară (așa cum s-a menționat la litera a)). Împrumuturile de stat le putem încadra atât în categoria resurselor financiare publice, pentru că ele se vor rambursa din viitoarele impozite și taxe, cât și în categoria resurselor financiare ale trezoreriei, deoarece ele sunt produsul activității directe a Trezoreriei statului;

De asemenea, în cadrul noțiunii de „resurse financiare ale Trezoreriei statului”, în termeni opuși celor discutați la litera a), am putea vorbi, în sens restrâns și despre noțiunea de „resurse pure ale Trezoreriei statului”. În acest context putem aprecia că în cadrul acestor termeni resursele financiare „curate” ale Trezoreriei statului le-ar reprezenta numai disponibilitățile agenților economici și ale persoanelor fizice în calitatea lor de corespondenți, precum și disponibilitățile bugetului propriu al Trezoreriei statului. Celelalte resurse financiare formate din impozite, taxe, contribuții, disponibilități ale instituțiilor publice, împrumuturile bancare și cele de pe piața financiară urmând a fi categorisite ca resurse financiare publice ale celorlalte componente ale bugetului general consolidat.

c) varianta păgubitoare, pentru întreaga economie, emisiunea monetară suplimentară fără acoperire, în economia reală.

Din analiza structurii resurselor financiare publice din România, comparativ și cu alte țări, așa cum s-a mai subliniat, cea mai mare parte a acestora este constituită din veniturile cu caracter fiscal, impozite, taxe și contribuții obligatorii al căror nivel este determinat de factorii menționați mai înainte, dar și de gradul fiscalității, în general, și a eficienței tehnicilor de colectare, în special.

De aceea, dat fiind un potențial maxim posibil ce se poate colecta din impozite, taxe și contribuții sociale la un moment dat, sunt necesare metode și tehnici adecvate care să permită o mobilizare cât mai corespunzătoare a drepturilor statului din aceste resurse. Metodele și tehnicile folosite de aparatul fiscal diferă de la o țară la alta, funcție de mulți factori, printre care am menționa logistica, nivelul de pregătire a funcționarilor publici și, nu în ultimul rând, a gradului de înțelegere din partea contribuabilului a acestei obligații „sacre“ pe care o are față de societate.

Resursele Trezoreriei statului reprezintă, așadar disponibilități permanente sau temporare ale acestei instituții speciale a statului, formate în special din disponibilitățile corespondenților săi, persoane fizice, asociații profesionale, agenți economici care au relații economico-financiare cu instituțiile publice finanțate prin intermediul componentelor bugetului general consolidat, credite bancare, împrumuturi ale statului, precum și disponibilitățile propriului buget.

Resursele financiare ale Trezoreriei statului pot fi folosite pentru:

– acoperirea golurilor temporare de casă ale componentelor bugetului general consolidat, determinate în principal de necorelarea ritmurilor de intrare a resurselor publice, din impozite, taxe și alte contribuții, cu ritmul impus de efectuare a cheltuielilor publice, care au o regularitate mai mare, decât cea a resurselor;

– finanțarea și refinanțarea deficitului bugetar și a datoriei publice.

Dacă pentru acoperirea golurilor temporare de casă pe care le înregistrează unele bugete din cadrul sistemului bugetar, Trezoreria statului folosește cu predilecție disponibilitățile corespondenților săi și împrumuturile de pe piața monetară pentru finanțarea și refinanțarea deficitului bugetar se utilizează deobicei împrumuturile de stat interne, și ca o ultimă soluție cele externe, deci cele atrase de pe piața financiară.

Și emisiunea bănească fără acoperire reprezintă o posibilitate de sporire a resurselor financiare publice ale țării la un moment dat, dar reprezintă o posibilitate neortodoxă de finanțare a deficitului bugetar, o cale nesănătoasă pentru economie, întrucât duce la creșterea inflației, devalorizarea monedei naționale și, implicit, la scăderea puterii de cumpărare a populației prin creșterea prețurilor și tarifelor, inclusiv a impozitelor indirecte cuprinse în prețuri și tarife, afectând în mod direct nivelul de trai al membrilor societății, motiv pentru care emisiunea bănească fără acoperire nu este acceptată de guvernele care cunosc consecințele și doresc binele general al societății.

Din punct de vedere al repetabilității, resursele publice pot fi clasificate în:

– resurse financiare ordinare – adică cele obișnuite, cunoscute, pe care statul le-a instituit de mulți ani, sub aceeași denumire sau alta, dar aceleași din punct de vedere al conținutului lor economic, în rândul cărora includem toate veniturile fiscale, nefiscale și din valorificarea capitalului;

– resurse publice extraordinare, în cadrul cărora se includ, în primul rând, împrumuturile de stat interne și externe, emisiunea bănească suplimentară, cu sau fără o acoperire cu mărfuri, servicii, aur sau depozite bancare în valută, precum și ajutoare, donații și rechizițiile sau alte contribuții obligatorii în bani ale populației, în cazuri de evenimente deosebite.

Din punct de vedere al provenienței, menționăm:

– resurse publice interne;

– resurse publice externe provenite din împrumuturi contractate pe piața externă de la bănci private, guverne, organisme financiare internaționale (Banca Mondială, Fondul Monetar Internațional etc.), precum și ajutoare sub forma transferurilor externe nerambursabile.

Din punct de vedere al proprietății, acestea pot fi clasificate în:

– resurse publice originale, provenite din patrimoniul statului sau din activitatea directă a întreprinderilor sale prin vărsămintele sub forma impozitelor sau din profitul net, precum și în mod indirect, prin vânzări de bunuri publice sau închirieri, concesionări ale acestora, inclusiv emisiunea bănească fără acoperire din economie.

– resurse publice derivate, care provin din activitatea privată a persoanelor juridice și/sau fizice, inclusiv împrumuturile de stat.

După conținutul lor economic:

– venituri publice curente, care au ca sursă, izvor de proveniență, valoarea nou creată prin vărsămintele directe a celor care lucrează în activitatea productivă și prin vărsăminte indirecte a celor care lucrează în sfera neproductivă;

– venituri publice din capital, care au ca izvor de proveniență averea, bogăția națiunii.

Principiul specializării bugetare impune ca resursele publice să fie înscrise în bugetul căruia îi aparțin, pe surse de proveniență și după natura lor.

Din necesități legislative și în funcție de modul de organizare a informațiilor contabile, veniturile și cheltuielile sunt necesare să fie înscrise în „buget“, după o „schemă unitară, într-o anumită ordine pe baza unor criterii precis determinate“. Această „schemă unitară“ care stabilește o ordine unică a veniturilor după proveniența și natura sursei, iar a cheltuielilor după criterii precis stabilite, administrative, economice, funcționale, financiare etc. poartă denumirea de clasificația indicatorilor finanțelor publice sau, mai pe scurt, clasificație bugetară.

În consecință, clasificația bugetară trebuie să fie cât mai simplă, clară și concisă, pentru ca aceasta să fie ușor înțeleasă de factorii de analiză și decizie care participă sau supraveghează executarea componentelor bugetului general consolidat.

Clasificația bugetară este mai complexă și mai amplă atunci când este vorba de bugetul de stat și mai simplă și redusă în cazul celorlalte bugete, al asigurărilor sociale de stat, fondurilor speciale etc. Ierarhizând bugetele după numărul indicatorilor finanțelor publice pe care îi folosesc, cu cei mai mulți operează bugetul de stat, apoi bugetele locale, după care, în ordine, urmează bugetul asigurărilor sociale de stat și apoi fondurile speciale.

Criteriile folosite în funcție de care sunt clasificate veniturile au în vedere, de exemplu, pentru bugetul de stat o clasificare a acestora în: curente, venituri din capital, donații, sponsorizări și încasări din rambursarea împrumuturilor acordate. De asemenea, în cadrul veniturilor curente, acestea sunt subdivizate în venituri fiscale și venituri nefiscale. Veniturile fiscale sunt clasificate în continuare pe categorii de impozite și taxe, iar cele nefiscale sub forma „vărsămintelor“ din profitul net al regiilor, al instituțiilor publice etc.

Clasificarea veniturilor în fiscale și nefiscale pe proveniență, natură și categorii de impozite se face prin intermediul capitolelor și subcapitolelor care descriu, în ordine, toate impozitele și taxele, precum și alte vărsăminte ce formează veniturile bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat și bugetelor locale. Subcapitolul în cazul veniturilor bugetului de stat și bugetelor locale reprezintă felul, natura impozitului sau taxei, spre exemplu, impozit pe profit, taxa pe valoare adăugată etc., iar pentru a evidenția plătitorul, de la care acestea provin, în continuarea cifrelor care indică subdiviziunea clasificației bugetare pentru acel venit, se menționează codul fiscal al plătitorului.

Prin clasificarea indicatorilor referitori la venituri privind finanțele publice în general, de exemplu, se evidențiază zece mari categorii de venituri (curente, din capital, prelevări din bugetul de stat, sume primite de la alte bugete, subvenții, donații și sponsorizări, încasări din rambursarea împrumuturilor acordate, împrumuturi și sume din fondul de redistribuire), comparativ cu patru mari categorii de venituri prevăzute pentru bugetul de stat (curente, din capital, donații și sponsorizări și încasări din rambursarea împrumuturilor acordate) sau cu șase categorii de venituri prevăzute pentru bugetele locale (curente, din capital, prelevări din bugetul de stat, subvenții, încasări din rambursarea împrumuturilor acordate și împrumuturi).

Pentru toate veniturile componentelor bugetului general consolidat clasificația bugetară este specifică fiecărui buget, în funcție de sursa de proveniență și natura acestora.

2.3. Fluxurile financiare determinate de constituirea fondurilor publice în România

Bugetul de stat, ca principal plan financiar operativ al statului, facilitează, în cea mai mare măsură, repartiția produsului intern brut, în conformitate cu comandamentele politicii economico-sociale care guvernează țara, la un moment dat. Relațiile care iau naștere în derularea acestui proces au în vedere deci atragerea de resurse bănești din economie pe criterii fiscale și nefiscale, pe de-o parte, precum și repartizarea acestora pe destinații, pe de altă parte, potrivit criteriilor și ierarhizărilor sociale, avute în vedere în acea etapă a dezvoltării economiei acelei țări.

Un flux al acestor circuite financiare, mai simplu, poate fi prezentat astfel:

Schema nr. 2.2. Fluxurile financiare determinate de constituirea și

utilizarea veniturilor bugetului de stat

Anual, odată cu aprobarea bugetului de stat de către Parlament, într-o anexă separată a acestuia sunt nominalizate impozitele și taxele care se constituie ca venituri ale bugetului de stat, anexa nr.1 într-o alta impozitele și taxele care formează veniturile bugetelor locale, anexa nr.3 și nr.4, precum și anexe distincte pe ministere și organe centrale privind veniturile din fondurile speciale. De regulă, atribuirea veniturilor din impozite și taxe pentru un buget sau altul se face după criterii care țin de teritorialitate, de importanța acestora, din punct de vedere al mărimii lor, precum și de motivația de a cointeresa autoritățile în cauză în stabilirea lor corect și apoi mobilizarea lor integrală la buget.

De asemenea, prin anexele nr.5 și nr.6 sunt prezentate veniturile și cheltuielile pentru celelalte componente ale bugetului general consolidat.

Potrivit legislației actuale din România, mobilizarea resurselor bugetare în conturile Trezoreriei statului se realizează în două moduri principale, și anume:

– din inițiativa contribuabililor – persoane juridice care răspund în fața legii de calcularea corecta și vărsare în termen a obligațiilor pe care le au către stat din impozite, taxe și alte vărsăminte obligatorii. Contribuabilii – persoane juridice, precum și instituțiile publice sunt, de asemenea, obligați să rețină impozitele de la angajați, persoane fizice care au executat diverse lucrări sau prestări de servicii pe bază de contract sau convenție în favoarea lor și să le verse la bugetul căruia i se cuvin. De asemenea, agenții economici și instituțiile publice au obligația ca pe baza documentelor de executare silită, transmise de organele fiscale sau vamale, să rețină din veniturile personalului angajat sumele datorate și neachitate la termen și să le verse apoi bugetului căruia îi aparțin;

– din inițiativa persoanelor fizice și asociațiilor familiale care achită statului impozitele și taxele pe care le datorează, potrivit comunicărilor organelor fiscale sau prin urmărire silită.

O altă clasificare a resurselor publice din punctul de vedere al colectării acestora este cea care are în vedere tehnica folosită în atragerea acestora la Trezorerie, și anume:

Prin plăți fără numerar, astfel:

– din inițiativa contribuabililor (agenților economici și a instituțiilor publice) care depun instrumentele de plată la Băncile Comerciale sau trezorerii, unde își au deschise conturile;

– din inițiativa organelor fiscale sau vamale, în cazul întocmirii formelor pentru executare silită, prin introducerea instrumentelor de încasare asupra conturilor contribuabililor care nu și-au achitat la termen obligațiile către componentele bugetului general consolidat.

Prin plăți în numerar direct la casieriile Trezoreriei statului sau la unitățile Casei de Economii și Consemnațiuni prin agenții fiscali, casierii încasatori, remizieri sau chiar în mod direct, nemijlocit, de către contribuabilii persoane fizice sau juridice. Această metodă de colectare a fondurilor publice reprezintă pentru finanțele publice din România una din neajunsurile cele mai însemnate care determină cheltuieli imense, multă muncă irosită și care, din păcate, va dăinui poate încă câțiva ani buni.

3. Procesul bugetar la unitățile administrativ-teritoriale

3.1. Concepte și noțiuni generale privind bugetul

Traducerea în fapt a funcțiilor finanțele publice ale României generează un întreg sistem de relații economice, exprimate sub formă bănească, prin intermediul cărora se asigură formarea, repartizarea și utilizarea fondurilor publice bănești necesare statului și organismelor sale pentru satisfacerea nevoilor generale ale societății. Constituirea, repartizarea și utilizarea fondurilor publice se face pe căi, după metode și tehnici specifice, având la bază principiul rambursabilității sau a nerambursabilității, și care, apoi, capătă diverse destinații.

Ansamblul acestor metode, tehnici și logistica necesară, prin intermediul cărora instituțiile statului special create constituie și utilizează resursele financiare publice, creează un sistem coerent de relații financiare, denumit simplu: sistemul financiar-bugetar.

Derularea resurselor financiare în cadrul acestui sistem se realizează printr-un complex întreg de planuri financiare (bugete), care, în sens mai larg, exprimă:

relațiile de transfer de resurse bănești fără echivalent și nerambursabil;

relații de împrumuturi de resurse bănești, purtătoare de dobândă (creditul public);

relații de transfer de resurse financiare în schimbul unei contraprestații viitoare care depinde de producerea unui eveniment aleatoriu (asigurările de bunuri, persoane, răspundere civilă);

relații care apar în procesul formării de resurse bănești la dispoziția instituțiilor publice (mijloace extrabugetare).

Sistemul financiar este privit deci ca relații reflectate prin:

bugetul locale;

bugetele de stat;

bugetul asigurărilor sociale de stat;

bugetele fondurilor speciale (Bugetul Fondului național unic al asigurărilor sociale de sănătate și Bugetul asigurărilor pentru șomaj);

bugetele instituțiilor publice autonome;

bugetele de venituri și cheltuieli ale agenților economici și altor subiecți economici;

bugetul Trezoreriei statului;

bugetul instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat;

bugetele societăților bancare, de asigurări și reasigurări;

bugetele constituite pe seama fondurilor externe nerambursabile, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat, și a căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice.

Cu excepția bugetelor agenților economici a societăților bancare, de asigurări și a unor altor posibili subiecți economici, restul bugetelor fac parte din așa-zisul sistem bugetar.

La baza întregului sistem bugetar stă ceea ce noi în mod generic numim bugetul, care cel mai simplu definit el „este un document prin care sunt prevăzute și aprobate în fiecare an veniturile și cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcție de sistemul de finanțare a instituțiilor publice.

Dicționarul explicativ al limbii române definește bugetul ca fiind „bilanț al veniturilor și cheltuielilor unui stat, ale unei întreprinderi etc. pe o perioadă determinată“, iar Dicționarul enciclopedic român ca fiind „listă a veniturilor și cheltuielilor unui stat, ale organelor administrației locale de stat, ale unei instituții, organizații etc., pe o anumită perioadă de timp (an, trimestru, lună)“. Legea contabilității publice din 1929, pagina 4, îl definește cam în același sens, ca fiind „actul prin care sunt prevăzute și prealabil aprobate veniturile și cheltuielile anuale ale tuturor serviciilor publice“.

De altfel, mulți autori sunt de acord că bugetul este un plan financiar, care cuprinde veniturile și cheltuielile publice ale statului pe o anumită perioadă de timp. Spre exemplu, prof. Paul Leroy Beaulieu îl definește astfel: „un buget este o prevedere a veniturilor și cheltuielilor pe o perioadă determinată, un tablou evaluativ și comparativ al veniturilor de împlinit și al cheltuielilor de efectuat“, iar prof. R. Stourm definește bugetul statului ca fiind „un act conținând aprobarea prealabilă a veniturilor și cheltuielilor publice“. De asemenea, prof. Raymond Muzellac consideră bugetul ca fiind „actul prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile și cheltuielile anuale ale statului“ sau „ansamblul conturilor care descriu pentru un an civil toate resursele și toate cheltuielile statului“.

Abordând problema bugetului ca definiție și concept, în contextul lucrării de față, ne referim la întregul sistem bugetar, prin intermediul căruia se constituie și se utilizează fondurile publice.

Cu alte cuvinte, orice buget prin care se derulează fonduri publice se prezintă ca un plan financiar, prin intermediul căruia sunt prevăzute veniturile și cheltuielile pe o perioadă determinată de timp (an, trimestru, lună), în scopul îndeplinirii unor obiective și sarcini precis stabilite la nivelul entităților la care se referă acel buget (stat, unități administrativ-teritoriale, instituții publice etc.). În acest context, el constituie și un important plan operativ, din punct de vedere financiar, iar ca și conținut, așa cum s-a mai precizat, exprimă, în ultimă instanță, relații sociale de natură economică care se stabilesc între participanții la executarea acelui plan financiar.

De asemenea, legislația românească care a abordat conceptele de buget în general de sistem bugetar, în România a evoluat în timp cu următoarele nuanțe:

Legea finanțelor publice din 1991 menționa că: „finanțele publice includ elaborarea și execuția bugetului public național“, iar acesta cuprindea: „bugetul administrației centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, în cadrul conceptului incluzându-se și stabilirea și perceperea impozitelor, taxelor și altor venituri ale statului și utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii legislative judecătorești și executive“.

În fapt, nu exista un buget public național în adevăratul înțeles al cuvântului, care să se întocmească, să se aprobe și să se execute în mod separat. În concepția acelor reglementări, bugetul public național era format din suma bugetelor menționate mai sus, care se întocmeau, aprobau și executau fiecare în mod separat.

Legea finanțelor publice din 1996 face un pas înainte, în sensul că precizează faptul că: „resursele financiare publice se constituie și se gestionează printr-un sistem unitar de bugete“, apoi le enumera, respectiv: „bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetele Trezoreriei statului și bugetele altor instituții publice cu caracter autonom…“

Prin acest act normativ se renunță, așadar, la noțiunea de „buget public național“, introducându-se noțiunea de „sistem unitar de bugete“. Apoi, în 1998, când apare Legea finanțelor publice locale, bugetele locale sunt definite ca fiind „bugetele de venituri și cheltuieli ale unităților administrativ-teritoriale“.

3.2. Aprecieri privind bugetul general consolidat

Noua reglementare privind finanțele publice stabilește sistemul de bugete prin care se constituie și utilizează fondurile publice centrale, precum și problemele legate de elaborarea, aprobarea, executarea și raportarea acestora. În cadrul acestui sistem sunt incluse: bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetul fondurilor speciale; bugetul Trezoreriei statului; bugetele instituțiilor publice autonome; bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat; bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și a căror rambursare de dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice; bugetul fondurilor externe nerambursabile“.

Prin aceeași reglementare de bază privind finanțele publice în România se inserează și noțiunea de „buget general consolidat“ care, din punct de vedere conceptual, este definit ca fiind „ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate și consolidate pentru a forma un întreg“. Cu alte cuvinte, bugetul general consolidat, deși nu este un buget de sine-stătător în elaborare, aprobare, executare și raportare, este suma bugetelor din cadrul sistemului bugetar românesc, așa cum precizează de altfel și aranjamentul la acordul „stand-by” dintre România și Fondul Monetar Internațional, Partea tehnică de înțelegere. În acest sens, pe lângă bugetele menționate mai sus, bugetul general consolidat trebuie să cuprindă și: Fondul special pentru modernizarea drumurilor, „Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic”, „Fondul special de reasigurare” „Autoritatea pentru valorificarea activelor statului (AVAS); „Fondul pentru dezvoltarea agriculturii românești”, Regia Autonomă „Administrația Națională a Drumurilor” (AND); alte fonduri extrabugetare administrate de Ministerul Finanțelor Publice sau de alte ministere și agenții din afara cadrului bugetar, precum și alte operațiuni extrabugetare ale ministerelor, finanțate prin împrumuturi externe și fondurile de contrapartidă create din încasările din împrumuturi externe“.

De asemenea, aceleași reglementări menționează faptul că, în definiția bugetului general consolidat „trebuie încorporate orice alte fonduri noi, create pentru perioada derulării programului, în scopul realizării de operațiuni de natură fiscală“.

În acest context, în vederea determinării cuantumului resurselor publice și a deficitului bugetar total din cadrul unui an bugetar, prin intermediul tehnicilor bugetului general consolidat, este necesar (în situația transferurilor de resurse dintre bugetele sistemului) să fie eliminate prin consolidare posturile care pentru un buget reprezintă o cheltuială (bugetul ierarhic superior), iar pentru bugetul ierarhic inferior un venit. Această cerință are în vedere eliminarea dublei înregistrări a cheltuielilor sau a veniturilor. În acest cadru este obligatoriu deci ca o anumită resursă publică să fie evidențiată o singură dată, ca venit public, cum, de asemenea, este obligatoriu ca orice plată de casă să fie contabilizată o singură dată ca și cheltuială publică efectivă.

De asemenea, tehnicile impuse prin conceptul privind bugetul general consolidat obligă ca, la determinarea bugetului general consolidat, să fie evidențiate și datele „înregistrate sub linie“, respectiv suma finanțării externe și interne, precum și veniturile obținute din privatizare de către toate entitățile bugetului general consolidat și veniturile din recuperarea activelor bancare de către AVAS. Precizările Memorandumului menționează că „vor fi întreprinse toate eforturile pentru armonizarea calculului deficitului bugetar de „sub” și de „deasupra liniei”. Totuși, dacă aceste eforturi nu se vor concretiza în eliminarea discrepanțelor pentru scopurile programului se va utiliza valoarea mai mare a deficitului bugetar.

În același sens, în vederea determinării indicatorilor de calcul al deficitului bugetar consolidat, este necesară determinarea „valorii creditului net al sistemului bancar către bugetul general consolidat“, care este definită ca ”totalitatea creanțelor sistemului bancar asupra bugetului general consolidat minus valoarea totală a depozitelor bugetului general consolidat deținut în sistemul bancar“.

În contextul Legii bugetului de stat pe anul 2005 unele din recomandările Fondului Monetar Internațional au devenit fără obiect, deoarece o parte din bugetele fondurilor speciale (modernizarea drumurilor, fondurile pentru dezvoltarea sistemului energetic etc.) au fost încorporate în structura bugetului de stat, de aceea luarea în considerare a acestor „fonduri” la determinarea deficitului trebuie făcută în cadrul noului context.

Dintre componentele bugetului general consolidat, așa cum s-a mai precizat, cel mai important este bugetul de stat, prin intermediul căruia se derulează principalele resurse financiare ale țării și prin care se exercită principalele prerogative și funcții ale finanțelor publice: de repartiție, control și intervenție a statului în economie.

3.3. Structura, elaborarea, aprobarea și execuția bugetelor locale

Structura bugetelor locale este consecința modului în care sunt organizate, din punct de vedere administrativ-teritorial, localitățile țării – în comune, orașe, municipii – inclusiv a împărțirii municipiului București, pe sectoare.

Răspunzând acestei organizări administrativ-teritoriale, bugetele locale sunt structurate astfel:

1. Bugetele proprii ale județelor și municipiului București;

2. Bugetele municipiilor, orașelor, comunelor și sectoarelor municipiului București;

3. Bugetele județelor și municipiului București, formate prin însumarea bugetelor de la nr. crt. 1 și 2;

4. Bugetele instituțiilor și serviciilor publice locale, care sunt finanțate:

integral din bugetul local, în funcție de subordonare, prin bugetul propriu al județului, municipiului, al orașului, al comunei sau al sectoarelor municipiului București;

din venituri proprii (mijloace extrabugetare) și, în completare, prin subvenții acordate de la bugetul local, în funcție de subordonare;

integral, din venituri proprii (mijloace extrabugetare).

Întrucât acordarea mijloacelor de echilibrare de la bugetul de stat către bugetele locale se efectuează prin intermediul bugetelor județene și cel al municipiului București, este important ca la îndemâna consiliilor județene și a Consiliului general al municipiului București să stea criterii și tehnici clare, corecte și adecvate, în funcție de care să se procedeze la repartizarea echitabilă a resurselor financiare de echilibrare pe bugetele unităților administrativ-teritoriale, ale comunelor, ale orașelor, ale municipiilor și ale sectoarelor municipiului București.

În contextul acestei structuri, veniturile bugetelor locale se constituie din:

I. Venituri curente

A) Venituri fiscale

A1 Impozit pe venit, profit și câștiguri din capital

A11 Impozit pe venit, profit și câștiguri din capital de la persoane fizice

– Impozit pe profit

A12 Impozit pe venit, profit și câștiguri din capital de la persoane juridice

– Cote și sume defalcate din impozite

A2 Impozit pe salarii – restanțe

A3 Impozite și taxe pe proprietate

– Impozite pe clădiri

– Impozite pe terenuri

– Taxe judiciare de timbru, taxe de timbru pentru activitatea notarială și alte taxe de timbru

– Alte impozite și taxe pe proprietate

A4 Impozite și taxe pe bunuri și servicii

– Sume defalcate din TVA

A5 Alte impozite și taxe generale pe bunuri și servicii

– Taxe hoteliere

A6 Taxe pe servicii specifice

– Impozit pe spectacole

– Alte taxe și servicii specifice

A7 Taxe pentru utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau desfășurarea de activități

– Taxe asupra mijloacelor de transport

– Alte taxe și tarife

A8 Alte impozite și taxe fiscale

B) Venituri nefiscale

B1 Venituri din proprietate

B2 Vânzări de bunuri și servicii

II. Venituri de capital

III. Operațiuni financiare

IV. Subvenții

a) Subvenții de la bugetul de stat

b) Subvenții de la alte administrații

O defalcare mai analitică a veniturilor bugetelor locale pe categorii de impozite, taxe și alte vărsăminte către bugetele locale se poate vizualiza în anexa nr.2 și anexa nr.3 de la prezenta lucrare.

Din cele de mai sus rezultă că veniturile proprii ale bugetelor locale sunt formate în principal din impozite și taxe locale, datorate de către locuitorii acelor localități, precum și de către contribuabilii, persoane juridice.

De asemenea, modul de repartizarea veniturilor proprii din impozite, taxe și alte venituri între bugetele proprii ale județelor, pe de-o parte, și bugetele comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București și bugetul propriu al Consiliului general al municipiului București, pe de altă parte, se pot vizualiza tot prin aceleași anexe, nr.2 și 3 la prezenta lucrare.

Prelevările din bugetul de stat către bugetele locale sunt constituite din cote defalcate din impozitul pe venit și sumele defalcate din TVA.

a) Cotele defalcate din impozitul pe venit, venit al bugetului de stat, potrivit Legii finanțelor publice locale care se alocă bugetelor locale sunt următoarele:

– 36% la bugetele locale ale comunelor, orașelor și municipiilor;

– 10% la bugetul propriu al județelor;

– 17% la dispoziția consiliilor județene, pentru echilibrarea bugetelor comunelor, orașelor, municipiilor și bugetului propriu al județului.

Pentru municipiul București, cotele defalcate din impozitul pe venit sunt stabilite astfel:

– 18% pentru bugetele sectoarelor municipiului București;

– 36% pentru bugetul propriu al Primăriei municipiului București;

– 9% la dispoziția Consiliului general al municipiului București, pentru echilibrarea bugetelor sectoarelor și al Primăriei municipiului București.

Sumele corespunzătoare acestor cote se alocă în bugetele unităților administrativ-teritoriale de către unitățile operative ale Trezoreriilor statului, în termen de 5 zile lucrătoare de la sfârșitul fiecărei luni în cursul căreia s-au încasat aceste impozite, de la plătitori grupați din punct de vedere teritorial, pe localități (în funcție de domiciliul lor fiscal).

Dacă în cazul sumelor rezultate din cotele defalcate de 18% sau de 36% (care se atribuie direct de către unitățile operative ale Trezoreriei statului bugetelor comunelor orașelor, municipiilor și sectoarelor municipiului București), nu pot exista ingerințe de nici o natură din partea consiliilor județene sau a Consiliului general al municipiului București, în situația cotelor defalcate de 17% (la județe) și 9% (la Primăria municipiului București), pot exista influențe de natură subiectivă, bazate mai ales pe criterii politice.

Cât de importante pentru bugetele locale sunt aceste venituri din cote defalcate din impozitul pe venit trebuie subliniat doar faptul că cuantumul acestora în sume absolute pe exercițiul bugetelor anului 2007 este de 10.854,8 mil. lei RON și reprezintă peste 30% din veniturile totale ale bugetelor locale.

b) Cea mai importantă sursă de echilibrare pentru bugetele locale sunt sumele defalcate din TVA, care sunt direcționate spre acțiuni și obiective precis stabilite, respectiv: finanțării cheltuielilor instituțiilor de învățământ preuniversitar de stat ale comunelor, orașelor și municipiilor; susținerii sistemului de protecție a copilului; subvenționării energiei termice livrate populației; drumurilor județene și comunale; echilibrării bugetelor locale și în general pentru finanțarea acțiunilor descentralizate la nivelul județelor și municipiului București, precum și pentru instituțiile de cultură, personal neclerical, protecția copilului, centrele de asistență socială a persoanelor cu handicap, inclusiv pentru acordarea de produse lactate și de panificație pentru elevii claselor I-IV din învățământul de stat.

Repartizarea mijloacelor de echilibrare potrivit destinațiilor prezentate mai sus se efectuează, prin hotărâri ale consiliilor județene și al Consiliul general al capitalei după consultarea primarilor și cu asistența tehnică de specialitate a direcțiilor generale ale finanțelor publice.

De asemenea, așa cum s-a mai subliniat, pentru că pot exista influențe de natură politică în repartizarea sumelor pe unități administrativ-teritoriale, autoritățile statului au încercat să limiteze acest lucru, stabilind ca aceste mijloace de echilibrare să fie repartizate pe unități administrativ-teritoriale, pe baza următoarei formule:

în care,

SDu = Sume defalcate din TVA pe unitate administrativ-teritorială;

SDj = Suma defalcată din TVA, repartizată pe total județ, potrivit acestui criteriu;

Ij = Impozitul pe venit cuvenit la nivelul județului;

Pj = Populația județului;

Iu = Impozitul pe venit încasat la nivelul unității administrativ-teritoriale;

Pu = Populația unității administrativ-teritoriale

Notă: Aceiași formulă se utilizează și pentru repartizarea sumelor rezultate din cota defalcată de 22% din impozitul pe venit care se repartizează pentru echilibrarea bugetelor locale ale unității administrativ-teritoriale, înlocuindu-se doar Sdu și SDj cu:

SCDu = Sumă din cotă defalcată din impozitul pe venit pe unități administrativ-teritoriale;

SCDj = Suma din cotă defalcată din impozitul pe venit la nivelul județului după deducerea sumei cuvenite bugetului propriu al județului

La nivelul anului 2007, fondurile publice din veniturile bugetului de stat care se pun la dispoziția bugetelor locale pentru echilibrare însumează 23.622,7mil. lei RON (12.767,9 mil. lei RON TVA și 10.854,8 mil. lei RON cote defalcate), și reprezintă 29,8% din totalul resurselor publice ale bugetului de stat și acoperă cca. 70% din totalul cheltuielilor bugetelor locale prevăzute pe acest an. Datorită sistemului de alocare a acestor resurse pentru bugetele locale, aceste sume nu figurează însumate în totalul veniturilor bugetului de stat pe acel an și, în virtutea principiului funcționării bugetului general consolidat, aceste sume sunt evidențiate ca venituri în bugetele locale, deși ele sunt realizate prin intermediul bugetului de stat.

O altă resursă financiară importantă pentru bugetele locale sunt cele sub forma subvențiilor evidențiate sub forma:

subvențiilor de la bugetul de stat, nominalizate pe destinații (centrale termice și electrice de termoficare, investiții, dezvoltarea sistemului energetic, pietruirea drumurilor comunale și alimentarea cu apă a satelor, străzi, regulamente de urbanism, aeroporturi de interes local, reducerea seismului la construcțiile existente cu destinație de locuință etc.) și a

subvențiilor de la alte administrații pentru ocuparea temporară a forței de muncă, pentru instituțiile de asistență socială pentru persoanele cu handicap.

În acest cadru, pentru determinarea echilibrului dintre resursele financiare publice totale, pe de-o parte, și cheltuielile publice totale, pe de altă parte, și deci a soldului bugetar total, reflectat prin bugetul general consolidat, transferurile consolidate pentru bugetele locale sub forma subvențiilor se vor elimina. Aceste sume rămân deci prin consolidare ca înregistrate o singură dată ca venituri, în bugetul de stat, și o singură dată ca și cheltuială, prin bugetele locale (la cheltuirea lor efectivă, prin execuția părții de cheltuieli a bugetelor locale).

Donațiile și sponsorizările reprezintă alte venituri posibile ale bugetelor locale care au un regim special în sensul că trebuie respectată destinația pentru care acestea au fost primite, ele putând beneficia de dreptul ca cele nefolosite până la sfârșitul anului să poată fi reportate pentru exercițiul bugetar următor.

Împrumuturile din contul curent general al Trezoreriei statului este o altă resursă financiară la care pot apela autoritățile publice locale pentru acoperirea golurilor temporare de casă dar care nu poate depăși 5% din totalul veniturilor estimate a fi încasate pe durata anului fiscal respectiv, în care se contractează împrumutul.

De asemenea, administrațiile publice locale, împrumuturile pot contracta de la bănci sau alte instituții de credit, împrumuturi publice pe bază de obligațiuni pentru finanțarea cheltuielilor specifice bugetelor locale, dar care pot fi aprobate numai cu votul a cel puțin două treimi din numărul membrilor contribuie local fără a se depăși limita de 20% din totalul veniturilor curente ale bugetelor locale, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit.

În același sens, angajarea de împrumuturi interne se poate efectua numai după informarea prealabilă a Ministerului Finanțelor Publice, iar a celor externe numai cu aprobarea comisiei de autorizare a acestor împrumuturi, constituită din reprezentanți ai autorităților administrației publice locale, ai Guvernului și ai Băncii Naționale a României, componența ei fiind aprobată prin hotărâre de Guvern.

Cheltuielile care se finanțează prin bugete locale sunt diferențiate în funcție de structura bugetelor la care se referă, respectiv: unele sunt cheltuielile care se efectuează prin bugetul propriu al județului, și altele prin bugetele comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București și cel al Consiliului general al municipiului București.

O sinteză a cheltuielilor care se pot finanța prin intermediul bugetelor locale arată astfel:

1. Servicii publice generale

Autorități publice și acțiuni externe

Alte servicii publice generale

Tranzacții privind datoria publică și împrumuturi

Transferuri cu caracter general între diferite nivele ale administrației

2. Apărare, ordine publică și siguranță națională

a) Ordine publică și siguranță națională

3. Cheltuieli social-culturale

Învățământ

Sănătate

Cultură, recreare și religie

Asigurări și asistență socială

4. Servicii și dezvoltare publică, locuințe, mediu și ape

Locuințe, servicii și dezvoltare publică

Protecția mediului

5. Acțiuni economice

Acțiuni generale economice, comerciale și de muncă

Combustibil și energie

Agricultură, silvicultură, piscicultură și vânătoare

Transporturi

Alte acțiuni economice

6. Rezerve, excedent/deficit

Din rândul cheltuielilor enumerate mai sus, prin bugetele proprii ale județelor sunt finanțate cheltuieli specifice sarcinilor și atribuțiilor acestor organe, ca de exemplu: cheltuieli pentru autoritățile executive, învățământul special, primar și gimnazial, unele cheltuieli pentru sănătate, cultură, religie și acțiuni privind activitatea sportivă și de tineret, asistența socială, alocațiile, pensiile, ajutoarele și indemnizațiile, serviciile publice, dezvoltarea publică și locuințe, agricultura și silvicultura, transporturile și comunicațiile, alte acțiuni economice, dobânzile aferente datoriei publice, dacă este cazul, și alte cheltuieli, cum sunt rambursările de împrumuturi sau cheltuielile cu destinație specială etc.

Prin bugetele comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București și cel al municipiului București sunt finanțate cheltuieli specifice unităților administrativ-teritoriale, ca de exemplu: cheltuieli pentru întreținerea și repararea străzilor, iluminatul public, salubritate, întreținerea de zone verzi, parcuri, locuințe, alimentări cu apă, stații de epurare pentru ape uzate, colectoare, stații de pompare, rețele centrale și puncte termice, canalizare, introducerea de gaze naturale în localități, electrificări rurale și alte acțiuni privind serviciile de dezvoltare publică și locuințe. De asemenea, prin bugetele acestor unități sunt finanțate activități și cheltuieli apropiate ca denumire cu cele finanțate prin bugetele proprii ale județelor, ele vizând însă unități și acțiuni din cadrul acestor localități, ca de exemplu: învățământul preuniversitar; sănătatea (creșe, drepturile donatorilor onorifici de sânge etc.); cultură, religie și acțiuni privind activitatea sportivă și de tineret; asistență socială; agricultură și silvicultură; transporturi și comunicații; cheltuieli privind datoria publică locală, dacă este cazul etc.

Categoriile de acțiuni și cheltuieli care se finanțează prin bugetele proprii ale județelor, pe de-o parte, și bugetele unităților administrativ-teritoriale (comune, orașe, municipii și municipiul București), pe de altă parte, se pot vizualiza în anexele 2 și 3 la prezenta lucrare.

La baza elaborării, aprobării și execuției bugetelor locale stau, în general, aceleași principii și reguli care funcționează și în cazul bugetului de stat, cu unele excepții precizate de legea specială care le reglementează. Aceste excepții se referă la autonomia locală (între comune, orașe, municipii și consiliul județean nu există relații de subordonare) și la principiul echilibrului și cel al realității.

Dacă principiile anualității, publicității, echilibrului și cel al realității pot funcționa în mod firesc, cu unele mici abateri, de multe ori inerente, principiul autonomiei locale este mai dificil de asigurat. Acest principiu, foarte corect abordat în intenția legiuitorului, se realizează în majoritatea cazurilor numai la nivel declarativ, deoarece, așa cum s-a mai precizat, până când nu se va găsi o formulă matematică corectă pentru repartizarea mijloacelor de echilibrare pe localități, alocarea acestora prin intermediul consiliilor județene sau a consiliului general al municipiului București va fi afectată de mulți factori de natură subiectivă, care vor împiedica dezvoltarea normală și echilibrată a tuturor localităților țării.

Elaborarea proiectelor bugetelor locale trebuie să se încadreze în calendarul general valabil pentru bugetul de stat, care a fost descris detaliat la capitolul precedent, motiv pentru care nu reluăm aceste aspecte. Precizăm însă faptul că primarii și președinții consiliilor județene, în calitatea lor de ordonatori principali de credite, împreună cu organele lor executive, joacă un rol important în elaborarea și fundamentarea acestor bugete.

Astfel, după ce Ministerul Finanțelor Publice a transmis județelor, prin direcțiile generale ale finanțelor publice, nivelul sumelor defalcate și cel al subvențiilor bugetare aprobate de către Parlament (alocate din bugetul de stat), consiliile județene și Consiliul general al municipiului București definitivează proiectele de buget proprii și repartizarea pe localități (comune, orașe, municipii) a veniturilor totale și cheltuielilor pe care le supun apoi aprobării consiliilor județene și/sau Consiliului general al municipiului București.

După aprobarea bugetelor proprii și a lucrărilor privind repartizarea sumelor defalcate și a subvențiilor bugetare pe localități, începe procesul de elaborare a proiectelor de buget la nivelul tuturor unităților administrativ-teritoriale în vederea definitivării procesului de aprobare a lor.

Competența de aprobare a bugetelor, la nivel local, este următoarea:

bugetele locale se aprobă de către consiliile locale, consiliile județene și Consiliul general al municipiului București, după caz;

bugetele instituțiilor și serviciilor publice finanțate integral sau parțial din bugetele locale, de către consiliile menționate la pct.1, în funcție de subordonarea acestora;

bugetele instituțiilor și serviciilor publice finanțate integral din venituri proprii (mijloace extrabugetare), de către organul de conducere a acestora, cu avizul ordonatorului principal de credite (primarii, primarul general al municipiului București și președinții consiliilor județene).

În procesul de elaborare și aprobare a bugetelor locale trebuie să se aibă în vedere ca structurarea acestora la venituri să se facă pe capitole și subcapitole, iar a cheltuielilor, pe părți, capitole, subcapitole, titluri și articole, așa cum s-a mai precizat la capitolul precedent, cu prilejul abordării conceptului specializării bugetare.

De asemenea, în elaborarea, aprobarea și execuția bugetelor locale trebuie avute în vedere următoarele particularități:

– bugetele locale nu pot funcționa decât echilibrat, cu venituri mai mari decât cheltuielile sau, în cel mai rău caz, egale; ele nu se pot solda cu deficite, iar dacă se înregistrează totuși un astfel de decalaj, acesta se acoperă din disponibilitățile fondului de rulment;

– în bugetele locale se prevede un „fond de rezervă bugetară“, în limita a 5% din totalul cheltuielilor, acesta putând fi folosit pentru finanțarea unor acțiuni sau sarcini noi, survenite în cursul anului, precum și pentru înlăturarea efectelor unor calamități naturale. Acesta poate fi majorat în cursul anului din disponibilitățile de credite bugetare care nu mai sunt necesare până la sfârșitul anului;

– consiliile locale, județene și Consiliul general al municipiului București, după caz, pot aproba și utiliza în întregime sumele încasate din venituri proprii, peste cele aprobate prin bugetele locale, pentru suplimentarea cheltuielilor prevăzute în aceste bugete, cu condiția ca aceste depășiri să fie menținute până la sfârșitul anului, iar unitatea administrativ-teritorială respectivă să nu aibă împrumuturi restante sau dobânzi și comisioane neachitate;

– pentru cheltuielile privind investițiile este necesar ca, la nivelul prevederilor cu această destinație, să existe documentații și programe (ca anexe la acele bugete), care să se aprobe odată cu ele. Programele respective de investiții trebuie să aibă la bază documentații tehnico-economice și note de fundamentare privind necesitatea și oportunitatea efectuării acestor lucrări sau dotări;

– aprobarea repartizării pe trimestre a sumelor defalcate din TVA, cotelor defalcate din impozitul pe venit pentru bugetele locale, precum și a subvențiilor bugetare, resurse financiare cedate sau acordate din bugetul de stat se aprobă de către Ministerul Finanțelor Publice;

– pentru lucrări de interes interjudețean sau de interes local, la nivelul unităților administrativ-teritoriale din cadrul unui județ, se pot efectua colaborări sau asocieri pentru realizarea unor asemenea obiective. La baza acestor asocieri și colaborări trebuie să stea convențiile sau contractele de asociere, în care sunt stipulate resursele financiare totale alocate acelor obiective, precum și contribuția fiecărei unități administrativ-teritoriale la aceste proiecte;

– finanțarea cheltuielilor din bugetele locale se asigură prin deschiderea de credite bugetare (în limita creditelor bugetare anuale), acțiune ce reprezintă o primă condiție; a doua și, totodată, cea mai importantă cerință o reprezintă însă constituirea propriu-zisă a resurselor financiare sub forma veniturilor;

– consiliile locale, județene și Consiliul general al municipiului București, după caz, pot participa cu capital social sau cu bunuri la înființarea unor societăți comerciale, pentru realizarea de lucrări și servicii de interes public local sau județean, după caz;

– după efectuarea regularizărilor în limita transferurilor din bugetul de stat, excedentele bugetare anuale se utilizează pentru:

rambursarea eventualelor împrumuturi, plata dobânzilor și a comisioanelor aferente acestora;

constituirea fondului de rulment.

Fondul de rulment poate fi utilizat pentru finanțarea unor investiții sau pentru dezvoltarea unor servicii publice locale, în interesul acelei colectivități, inclusiv pentru finanțarea unor deficite, cu aprobarea consiliului local respectiv (județean și/sau al Consiliului general al municipiului București);

Serviciile publice de interes local, care desfășoară activități de natură economică, au obligația calculării, înregistrării și recuperării uzurii fizice și morale a mijloacelor fixe utilizate de ele prin tarif sau preț. Activitățile din această situație se aprobă prin hotărâre a Guvernului;

Excedentele bugetelor instituțiilor și serviciilor publice de interes local se regularizează cu bugetele locale în limita sumelor primite de la acestea, dacă legea nu prevede altfel, iar soldul veniturilor proprii după aceste regularizări rămân la dispoziția acestora și se reportează pentru anul viitor.

Operațiunile necesare cu privire la efectuarea încasării veniturilor bugetelor locale, precum și la îndeplinirea condițiilor de legalitate cu privire la efectuarea de plăți prin conturile deschise la Trezoreria statului sunt prezentate detaliat la capitolul 12.4.2, din care cauză nu vom reveni asupra lor.

Ordonatorii de credite principali (primarii, Primarul general al capitalei și președinții consiliilor județene) întocmesc și supun aprobării consiliilor locale, județene și Consiliului general al municipiului București, după caz, până la 31 mai a anului următor, conturile anuale de execuție a bugetelor locale, în următoarea structură:

a) la venituri

prevederi bugetare aprobate inițial

prevederi bugetare aprobate definitiv

încasări realizate

b) la cheltuieli

credite aprobate inițial

credite definitive

plăți efectuate.

4. Concluzii

În pofida progreselor care s-au făcut în ultimii ani, în România încă nu se poate vorbi de o autonomie locală reală. Bugetele locale depind foarte mult de resursele pe care le primesc de la nivel central, proporția acestora din urmă depășind 70% în cele mai multe cazuri. Foarte puține comunități locale reușesc să realizeze venituri proprii suficiente, în același timp însă echilibrarea bugetelor locale este o necesitate. În prezent o mare parte a comunităților locale românești au un pronunțat caracter de ruralitate ceea ce nu le permite să realizeze destule venituri. În plus, având în vedere că România trebuie să își armonizeze practicile cu cele europene, principii ca cel al solidarității și al eliminării dezechilibrelor existente între zone sau localități sunt principii adoptate de Uniunea Europeană și pe care România trebuie să și le asume.

Modul în care echilibrarea se realizează însă, stârnește discuții aprinse în fiecare an, până în prezent negăsindu-se o formulă optima în acest sens. Cele mai multe suspiciuni sunt legate de repartizarea acestor sume către județe în condițiile în care nu există prevederi legale clare care să o reglementeze, existând influențe de natură politică, dar și economică. O soluție cu care au fost de acord atât reprezentanți ai comunităților localităților dezvoltate cât și ai celor care realizează venituri insuficiente a fost ca un procent mai mare din impozitul pe venit să rămână pe plan local, în acest caz numărul localităților care ar avea nevoie de sume pentru echilibrare micșorându-se în mod evident.

Creșterea veniturilor pe plan local prin această modalitate ar reprezenta o soluție și în cazul descentralizării. Deși considerată în sine un lucru pozitiv și în deplin acord cu procesul democratic, implementarea descentralizării a ridicat probleme, cele mai importante fiind neasigurarea resurselor financiare necesare precum și inexistența unei pregătiri anterioare. Aceste aspecte duc către o singură concluzie și aceea este lipsa unei strategii clare și de comună cunoaștere în privința descentralizării. Nu există încă o viziune națională inițiată de autoritățile centrale în consultare cu cele locale, dar nici strategii de dezvoltare locală în conformitate cu problemele punctuale sesizate.

Insuficiența fondurilor este și o cauză, dar și un motiv pentru elaborarea unor politici publice locale necorespunzătoare. Autoritățile locale în cooperare cu cele naționale și inclusiv pe baza sprijinului acestora, ar trebui să aibă în vedere o proiecție bugetară multianuală.

Tocmai din acest motiv devine imperativ necesară deprinderea membrilor consiliilor locale și respectiv județene cu practici și tehnici de management local ca și cu particularitățile de elaborare a politicilor publice locale.

Chiar dacă statul asigură încă importante resurse, în cea mai mare proporție acestea au destinație specială, ceea ce nu permite comunităților locale să aibă libertate în gestionarea fondurilor. În acest caz, mărirea cotei din impozitul pe venit reprezintă o soluție în sensul unei mai largi autonomii care să permită autorităților locale să cheltuiască în funcție de propriile necesități.

Responsabilitatea pentru asigurarea unor venituri locale suficiente nu trebuie să aparțină în atât de mare măsură autorităților centrale. Autoritățile locale ar trebui să fie preocupate în primul rând de găsirea unor soluții de suplimentare a veniturilor pe plan local și abia apoi de obținerea unor fonduri sporite de la nivel central.

Există o serie de probleme în domeniul finanțelor publice locale din România, cum ar fi: neconcordanțe ale traseului și subiectivism în alocarea sumelor de la bugetul de stat la bugetele locale; descentralizarea serviciilor fără o alocarea corespunzătoare de resurse; imposibilitatea contractării de credite datorită lipsei de delimitare dintre domeniul public și domeniul privat; lipsa unei proiecții și a unei strategii pe termen lung; prea puține surse de constituire pentru bugetele locale; caracterul de ruralitate al comunelor și satelor românești; dezechilibrele dintre municipii, orașe și comune dar și disparitățile dintre județe.

BIBLIOGRAFIE

Anghelache G., (1999), „Finanțe – monedă“, Editura ERA, București.

Bălănescu R., Bălășescu F., Moldovan E., (1994), „Sistemul de impozite“, Editura Economică, București.

Belean P., Gabriela Anghelache (2005), „Finanțele publice ale României“-ediția a doua revizuită și adăugită, Editura Economică, București.

Cioflan E., (1993), „Fiscalitate“, Editura Academia Universitară București.

Gaftoniuc S., (1995), „Finanțe internaționale“, Editura Economică, București.

Gordon O., (1989), „Le Trésor et le financement de l’Etat“, La Documentation francaise, Paris.

Jurgensen P., Lebegue D., (1988), „Le Trésor et la politique financiere“, Editura Montchrestien, Paris.

Klein J., Marios B., (1998), „Gestion et stratégie financieres internationales“, Bordas, Paris.

Manolescu Gh., (1997), „Buget, abordare economică și financiară“, Editura Economică, București.

Moșteanu T., (2000), „Buget și Trezorerie Publică“, Editura Style, București.

Muzellec R., „Finances Publiques Notion essentielles“, Edit Sirey, Ediția nr. 7.

Neurrisse A., (1986), „Le Tésorier – Payeur Général“, Presses Universitaires de France, Paris.

Paul Halpern, J. Fred Weston, Eugene F. Brigham, (1998), „Finanțe manageriale”, Editura Economică, București, prin traducere coordonator Lector drd. MBA Livia Ilie.

Popeangă V., (1996), „Finanțele locale în România în perioada de tranziție“, Universitatea din Craiova, Facultatea de Științe Economice, Craiova.

Stolojan Th., Tatarcan R., (2000), „Integrarea și politica fiscală europeană“, Editura Infomarket, Brașov.

Sempé H., (1989), „Budget et Trésor“, Deuxieme Edition, Ediția Cujos, Paris.

Talpoș I., (1995), „Finanțele României“, Editura Sedona, Timișoara.

Topciu C., (1993), „Fiscalitate“, Academia de Studii Economice, București.

Văcărel I., Bercea F., Anghelache G., Bistriceanu Gh.D., Bodnar M., Stolojan Th., Moșteanu T., (2006), „Finanțe Publice“, Editura Didactică și Pedagogică, R.A., București.

Văcărel I., (1998), „Spre o nouă filosofie în materie de resurse financiare publice“, Revista Economistul nr. 60.

*** Legea bugetului de stat pe anul 2007 nr.486 din 27 decembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României nr.1043 din 29 decembrie 2006

*** Legea bugetului de stat pe anul 2006 nr.379 cu modificările și completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României nr.1151 din 19 decembrie 2005

*** Legea bugetului de stat pe anul 2005 nr.511, publicată în Monitorul Oficial al României nr.1121 din noiembrie 2004

*** Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2007 nr.487 din 27 decembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României nr.1047 din 29 decembrie 2006

*** Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2006 nr.519/2003 cu modificările și completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României nr.1150 din 19 decembrie 2005

*** Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2005 nr.512/22.11.2004, publicată în Monitorul Oficial al României nr.1128/30.11.2004

*** Legea contabilității nr.82/1991 cu modificările și completările ulterioare

*** Legea nr.69/26.11.1991, Legea administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României nr.79/18.04.1996

*** Legea nr.72/12.07.1996 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 152/17.07.1996

*** Legea Datoriei Publice nr.313, publicată în Monitorul Oficial al României nr.577/29.06.2004

*** Legea nr.571/22.12.2003 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României nr.927/23.12.2003

*** Legea finanțelor publice nr.500, publicată în Monitorul Oficial al României nr.597/13.08.2002

*** Ordonanța de Urgență privind finanțele publice locale nr.45/05.06.2003, publicată în Monitorul Oficial al României nr.431/19.06.2003

*** Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.92 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României nr.560/24.06.2004

*** Hotărârea Guvernului nr.1861 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.571/2003 privind Codul fiscal, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr.44/2004

*** Ordonanța de Urgență privind formarea și utilizarea resurselor derulate prin Trezoreria statului nr.146, publicată în Monitorul Oficial al României
nr. 824/14.11.2002

*** Code général des impots, Dalloz, Paris, 1993

*** Reforma finanțelor locale în Europa Centrală și de Est. Consiliul Europei Strasbourg, 15 septembrie 1992. Raport pregătit de un grup de experți asupra finanțelor locale.

*** Dicționarul Explicativ al limbii române, Ediția a II-a, Univers enciclopedic, București, 1998.