. Parteneriatul Public Privat Si Actorii Dezvoltarii Locale

ASPECTE TEORETICE

Introducere

În România primele structuri de parteneriat public-privat (PPP) s-au format ad-hoc la nivel național încă de la jumătatea anilor ’90 cu prilejul elaborării unor strategii sectoriale ori naționale (Strategia Națională de Dezvoltare Durabilă – 1999, Strategia de Dezvoltare Economică pe Termen Mediu – 2000), precum și ca structuri instituționalizate, cum sunt Comisia Tripartită și Consiliul Economic și Social. Aceste parteneriate au contribuit treptat la realizarea unui mediu de cooperare între actorii sociali și cei politici deși, de multe ori au jucat și încă mai joacă rolul de legitimare a unei acțiuni politice, fiind mai puțin implicate în procesul decizional sau de monitorizare a politicilor. De asemenea, se întâlnesc forme de parteneriat public-privat între stat și parteneri locali pentru lucrări în infrastructură, cum este cazul proiectului Vivendi (privatizarea distribuției de apă) în Municipiul București. Asemenea structuri de parteneriat fac obiectul analizei proiectului de față și nu cele constituite la nivel național.

În ultimii doi ani, autoritățile locale din România au început să încheie parteneriate cu sectorul privat și societatea civilă în vederea realizării unor investiții în infrastructură și pentru operarea unor servicii publice de interes local. Această nouă orientare, care de altfel se înscrie într-un trend general pe plan european, ține preponderent de avantajele pe care, de principiu, le presupune un parteneriat public-privat, respectiv: de împărțire a costurilor realizării unei investiții, a riscurilor asociate exploatării acesteia și parțial de lipsa resurselor din administrația publică locală destinate investițiilor. Pe de altă parte, extinderea formelor de parteneriat public-privat în România se datorează și unor reglementări care au fost emise de Guvernul României începând cu 2002 și care au permis autorităților locale să cunoască această nouă oportunitate de finanțare a dezvoltării locale, chiar dacă oportunitățile pe care le generează nu sunt încă pe deplin estimate din lipsă de practică.

Modalitatea de colaborare în cadrul unui consiliu local din România, existența unei proiecții clare de dezvoltare, precum și conturarea unui sistem coerent de management financiar în scopul întăririi disciplinei financiare și asigurării transparenței bugetare influențează realizarea unui parteneriat public-privat.

Pentru a putea înțelege mai bine aspectele legate de conceptul de parteneriat public privat este necesar să privim la experiența statelor din Uniunea Europeană. În acest sens, vom realiza o analiză a contextului în care au loc aceste tipuri de parteneriate la nivelul Uniunii Europene, a cadrului legal iar pentru exemplificare vom lua cazul BWB (Berliner Wasserbetriebe) din Germania și cazul Apa Nova din București.

Se poate observa că la nivelul Uniunii Europene există discrepanțe semnificative în ceea ce privește infrastructura, motiv pentru care utilizarea eficientă a instrumentelor de cooperare a sectorului public cu cel privat devine absolut necesară.

Deși la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene există considerabil mai multă experiență în domeniul parteneriatului public privat acest lucru nu poate asigura reușita acestora fără a fi luate în considerație anumite principii de bază. În acest sens Uniunea Europeană a publicat în 2004 o Cartă Verde a Parteneriatului Public Privat. Publicarea acestui document nu putem spune că a avut un impact vizibil la nivelul statelor membre de aceea acest domeniu rămâne unul relativ ambiguu chiar și la nivelul UE. Mai mult, rareori contractele de parteneriat public-privat privind dezvoltarea locală sunt afectate de legile naționale sau cele internaționale.

Desigur, state cum ar fi Marea Britanie sau Franța, cu o îndelungată experiență în PPP sunt mai puțin afectate de astfel de dezbateri însă pentru statele ce au aderat în 2004 sau pentru statele candidate și nu numai, existența unui cadru legal coerent și propice dezvoltării parteneriatelor este cât se poate de necesară.

Concepte de bază privind parteneriatul public privat

Despre PPP

Accepțiuni privind PPP

Parteneriatul public privat a fost definit în multe feluri în funcție de caracteristica considerată de respectivul autor ca fiind cea mai importantă. În unele definiții este accentuată noțiunea de cooperare dintre actori ai sectorul public (organizații, persoane) și actori ai sectorului privat, un beneficiu mutual, altele focalizându-și atenția asupra mobilizării unei coaliții de interese care se pregătește și acționează pe baza unei strategii sau asupra noțiunii de rețea de integrare a unor interese complementare și de eforturi comune ale sectorului public și privat în scopul rezolvării problemelor sociale ale unei comunități. În orice caz, din toate definițiile rezultă un agregat dintre puterea publică, pe de o parte, și resursele private, pe de altă parte, pe fondul unui grad de risc acceptat.

Formele de parteneriat depind de motivul și de obiectivele parților implicate. Toate definițiile prezentate subliniază natura complementarității intereselor celor două părți. Există multe combinații de parteneriat public privat care pot merge de la colaborarea fără o legătură formală până la o societate mixtă cu riscuri și beneficii împărțite.

Plecând de la descrierea componentelor și a dimensiunilor parteneriatului, McQuaid dezvoltă ideea că cea mai importantă dimensiune a parteneriatului o reprezintă scopul partnership-ului continuând cu tipul actorilor, structura (de la contracte la cooperare ne-formală) și mecanismele de implementare. El distinge parteneriatele pe baza criteriilor folosite de parteneri atunci când stabilesc parteneriatul:

interesul comun

natura complementară a rolurilor acestora

împărțirea profitului și a riscului

finanțare comună

Accentul este pus pe beneficiul comun plecând de la ipoteza că datorită faptului că munca fiecăruia poate îmbunătăți performanțele celorlalți, parteneriatul ca întreg reprezintă mai mult decât suma părților considerate individual.

Subliniind scopul parteneriatului, Kloppenburg accentuează în același timp asupra cooperării partenerilor pentru rezolvarea unor probleme sociale. Prin natura complexității și a dimensiunilor, aceste probleme sunt de o natură excepțională și solicită formule alternative pentru ordonarea intereselor separat de mecanismele pieței și de ierarhiile administrației. Plecând de la această afirmație, McQuaid o dezvoltă afirmând că parteneriatul public privat reprezintă un instrument eficace în surmontarea imperfecțiunilor pieței provenite din motive din afara acesteia.

În timp ce concepția generală privind responsabilitatea livrări serviciilor publice rămâne neschimbată în multe țări, modalitățile de creare, procurare și livrare a acestor servicii se află într-o evoluție continuă. Acest lucru evidențiază o nevoie tot mai mare de implicare a sectorului privat, ținând cont de avantajele pe care acesta le oferă, în livrarea serviciilor publice. Astfel, parteneriatul public – privat reprezintă asocierea sub diverse forme între sectorul public și cel privat în vederea și cu scopul finanțării, construirii, modernizării, întreținerii, operării, administrării și/sau managementului unor bunuri sau servicii comune.

Prin urmare, conceptul de parteneriat public-privat exprimă o modalitate de cooperare între o autoritate publică și sectorul privat, respectiv ONG-uri, asociații ale oamenilor de afaceri, ori companii, pentru realizarea unui proiect care produce efecte pozitive pe piața forței de muncă și în dezvoltarea locală.

Întrucât domeniile de cooperare sunt diverse, conceptul de PPP nu trebuie asimilat cu forma juridică de realizare a unei afaceri (activități cu scop lucrativ), cum sunt societățile comerciale sau asocierile în participațiune. Acestea din urmă sunt forme concrete de realizare a parteneriatului. Pe de altă parte, activitățile ce se pot desfășura sub titulatura de parteneriat public privat pot avea ca scop obținerea unui profit, cum este orice afacere, dar pot avea în vedere și activități care nu urmăresc obținerea unui profit. Exemple în acest sens sunt serviciile sociale sau activități precum întreținerea parcurilor.

Astfel, parteneriatul reprezintă un instrument de colaborare ce se concretizează într-un proiect de îmbunătățire a serviciilor publice. Parteneriatul nu trebuie analizat în deficit exclusiv după natura activității desfășurate, caracterul ei, (profitabilă, neprofitabilă), ori în funcție de contractul prin care se realizează, întrucât parteneriatul se situează pe un palier politic nicidecum juridic sau strict financiar. În privința rezultatelor, parteneriatul constituie premisa asigurării coerenței aplicării unor programe și a transparenței realizării lor. În același timp parteneriatul contribuie implicit la întărirea sistemului de guvernare și la dezvoltarea locală. Toate aceste aspecte însă depind în mare măsură de gradul de descentralizare al administrației publice, precum și de identificarea prealabilă a agendei de dezvoltare locală.

Ținând cont de diversitatea formelor de colaborare între autoritățile publice și sectorul privat, nu trebuie formulată o definiție standard a parteneriatului public-privat. Fără îndoială, există percepții diferite despre natura experiențelor care există în diferite țări, în special în Europa, așa cum există sisteme diferite de organizare administrativă și a serviciilor publice (descentralizat-centralizat-deconcentrat), precum și o diversitate de culturi politice comunitare și religioase.

Din acest motiv, definirea conceptului de parteneriat poate porni fie de la o abordare „centralistă”, fie „descentralizată” sau „mixtă” ori „integrată” ținând cont atât de modelul de organizare a administrației publice (centralizat-descentralizat) cât și de natura unui program / proiect ce urmează a fi realizat (caracter inter-sectorial, aplicare la nivel local, aceasta constituind regula sau cu impact național – cazuri rare).

Se constată de altfel că în țările europene nu există și nici nu se poate impune un sistem standard de parteneriat, chiar dacă aceasta se modelează în ultimii ani tot mai mult sub influența anglo-saxonă în funcție de două obiective majore: a. ocuparea forței de muncă, b. dezvoltarea locală în scopul asigurării coeziunii economice și sociale.

Asemănător legii irlandeze din 2002, legea română (O.G. 16/2002) nu definește propriu-zis parteneriatul ci descrie situațiile pe care le acoperă un parteneriat, respectiv: proiectare, finanțare, construcție, exploatare, întreținere și transfer al oricărui bun public (adică al infrastructurii fizice care facilitează furnizarea unui serviciu public). Prin urmare, legea română se apropie de teoria contractualistă în înțelegerea parteneriatului, abordare majoritară după cum se poate observa și în textul unor legi străine, documente, ghiduri ori rapoarte, cu diferența că în România un PPP se referă strict la realizarea unei investiții într-un bun public sau privat al statului și la exploatarea acestui bun, ceea ce îngustează sfera sa de aplicare.

Evoluție

Sistemele de parteneriat au o lungă tradiție în Franța prin colaborarea între autorități și sectorul privat în privința concesionării (concession) bunurilor publice, încă de la sfârșitul sec. XIX și începutul sec. XX, perioadă în care se formează doctrina franceză a serviciilor publice. În SUA întâlnim de asemenea forme de parteneriat în construcția căilor ferate în a doua jumătate a sec. XIX (Transcontinental Railroad, 1860).

Sistemul de parteneriat public-privat la nivel local, după modelul pe care îl întâlnim în prezent, se conturează la începutul anilor `80 ai secolului XX în Europa Occidentală și SUA, sub forma cooperării între autoritățile locale și sectorul privat pentru implementarea unor proiecte ca reabilitarea zonelor industriale aflate în declin. Concomitent, apar acte publice, legi pentru a da un suport inițiativelor locale. Un exemplu în acest sens este legea publi Un exemplu în acest sens este legea publică din SUA „Job training partnership act”, care a intrat în vigoare la 1 octombrie 1983. Această lege reglementează colaborarea între autorități și sectorul de afaceri pentru furnizarea de servicii de formare profesională în folosul adulților si tinerilor dezavantajați economic, muncitorilor tineri, precum și altor persoane care întâmpină dificultăți în angajare.

Un exemplu de parteneriat public-privat dezvoltat îl constituie și modelul irlandez ce s-a conturat inițial la nivel național printr-un program ce configura un sistem de parteneriat de tip social (Program for National Recovery, 1987-1990 – programul de recuperare națională). Acesta a fost extins la nivel local prin alte 2 programe: „National Program for Economic and Social Progress – PESP” (Programul Național pentru Progres Economic și Social), 1990-1993 și „Program for Competitiveness and Work” (Programul pentru Competitivitate și Muncă), 1994-1996.

În Franța, forme de parteneriat între autoritățile locale și comunitate, în interesul pe care îl acceptăm astăzi, apar începând cu anii `80 pentru prevenirea și combaterea delincvenței precum și pentru asigurarea coeziunii sociale. Este interesant însă de precizat că Franța, deși are o contribuție de pionierat în domeniul parteneriatului public privat nu și-a dezvoltat cadrul instituțional decât într-un palier îngust, respectiv în domeniul concesiunii serviciilor publice, cu precizarea că acest model nu își găsește corespondent în sistemul de common law.

În ceea ce privește rolul parteneriatului public-privat în procesul de dezvoltare economică, o definire a acestuia s-a realizat odată cu discuțiile privind reforma bunăstării în țările industrializate, în special SUA și Marea Britanie. Conceptul de PPP nu este unul nou ci datează de la începutul anilor `80 când Thatcher și Reagan au preluat guvernele Marii Britanii și respectiv SUA.

Privatizarea serviciilor, deregularizarea și noul management public erau cuvintele cheie ce caracterizau o noua arie a reformei administrației și o reproiectare – „reinventare” – a activităților guvernamentale. În centrul acestor concepte se afla o reducere a cheltuielilor publice, o delegare a responsabilităților către sectorul privat și o sprijinire a angajamentelor voluntare pentru oferirea de bunuri publice. Reevaluarea structurii și funcției guvernelor în ceea ce privește oferirea de bunuri publice a fost condusă de faptul că birocrația ierarhică este ineficientă și că introducerea mecanismelor de piață vor mări substanțial eficiența livrării serviciilor publice. Acest argument a fost dezvoltat în teoria alegerii publice, care spune că politicienii și birocrații nu acționează întotdeauna în interes public ci fie își urmăresc propriile interese fie pe cele ale unor grupuri de interese dominante.

În timp ce la început accentul PPP a fost pus pe relația dintre stat și sectorul privat, mai nou s-a realizat o trecere a atenției către rolul sectorului non-profit și posibila sa contribuție în oferirea de bunuri și servicii (publice). Astfel, numărul de actori a crescut foarte mult de la firme pană la organizații civice și ONG-uri.

A existat foarte multă confuzie în ceea ce privește utilizarea termenului de PPP. De multe ori guvernele sau agențiile guvernamentale promovează privatizarea și subsidiaritatea către antreprenori privați în numele dezvoltării parteneriatului public-privat. Totuși, așa cum spuneau Mitchell-Weaver și Mannig „privatizarea este privatizare și subsidiaritatea este subsidiaritate; nu sunt parteneriate public-private”. Ei definesc PPP ca fiind „în primul rând un set de relații instituționale între guverne și diferiți actori din sectorul privat și societatea civilă.” Este foarte important să menționăm că PPP nu este nici o strategie de dezvoltare nici o interacțiune dintre diferiți agenți. Pentru a îndeplini criteriul de „parteneriat” trebuie să existe un set de interacțiuni, o înțelegere asupra obiectivelor și metodelor dar și o diviziune a sarcinilor pentru îndeplinirea scopurilor. De aceea parteneriatele public-private nu sunt același lucru cu promovarea unei economii de piață libere ci sunt de fapt corporatiste.

Astfel am putea defini PPP ca fiind o relație instituțională dintre stat și sectorul privat și/sau ONG-uri, unde diferiți actori publici și privați participă împreună la definirea obiectivelor, metodelor și implementării unui acord de cooperare.

Totuși, dacă ne uitam la țările în curs de dezvoltare, Robinson și White ne indică faptul că discuția privind PPP s-a concentrat foarte mult pe complementaritate și nu pe cooperare, reducându-se astfel rolul PPP la acela că statul oferă un mediu propice pentru actorii sociali. Definiția lui Evans merge mai departe de complementaritate, până la ‚dependență’. El descrie baza unui parteneriat ca fiind „o conexiune intimă între actori publici și privați […] cu o foarte bună diviziune a sarcinilor între birocrație și cetățeni, mutual recunoscută și acceptată de ambele părți”.

Tipuri de asociere public-privată

Tipologia PPP prezintă particularități în funcție de sistemul administrativ existent, stadiul descentralizării serviciilor publice și nivelul dezvoltării capitalului social. Se pot distinge următoarele tipuri de PPP:

Parteneriate de tip ‚orizontal’, realizate la nivel local între autoritatea administrației publice locale de la nivelul de bază cu societatea civilă și/sau comunitatea de afaceri și care se realizează pentru:

Executarea de către sectorul privat a unor acțiuni de orice tip finanțate de sectorul public pentru ocuparea forței de munca și dezvoltare locala;

Realizarea unor investiții în infrastructură;

Operarea unui serviciu public în sistem privat;

Preluarea sub orice formă a activităților din sectorul public de către operatori privați.

Aceste operațiuni se realizează utilizând contractul de concesiune BOT (Build-Own-Transfer, Construcție-Posesie-Transfer) sau orice alte variante de contract care inițial derivau din concesiune, precum și închirierea ori vânzarea de acțiuni emise de o companie de interes local.

Parteneriate de tip ‚vertical’ care se încheie între mai multe nivele ale administrației publice (nivelul de bază și nivelele superioare) și sectorul privat. Aceste parteneriate joacă un rol esențial în realizarea proiectelor finanțate din fonduri pre-structurale și fondurile structurale destinate dezvoltării regionale și locale.

Forme juridice de realizare a parteneriatului, conform practicii internaționale și legislației române:

Concesiunea. Este forma clasică de realizare a unui parteneriat public-privat, în sistemul de drept român. În legislația noastră, concesiunea este reglementată de Legea nr. 219/1998. Trebuie precizat că dispozițiile legale ce reglementează concesiunea nu sunt luate în considerație de O.G. nr. 16/2002 privind realizarea contractelor de parteneriat public-privat. Explicația constă în reglementarea unor tipuri de contracte prin care se realizează PPP care derivă din concesiune.

BOT (Build-Own-Transfer) – derivă din concesiune, după cum s-a precizat anterior și este un contract încheiat de o autoritate publică cu un ‚concesionar’ pentru finanțarea și construcția unei facilități sau sistem de infrastructură ce conferă entității finanțatoare/concesionarului dreptul de operare comercială pentru o perioadă determinată de timp, cu returnarea facilității către autoritatea contractantă. (definiție UNCITRAL) O.G. nr. 16/2002 definește BOT cât și variante ale acestui contract, cu excepția LDO (Leasing-Dezvoltare-Operare);

Achiziția publică / public procurement. Comparativ cu legislația altor țări, O.G. nr. 16/2002 exclude în mod expres achiziția publică din sfera PPP;

Contracting out (contractarea de către administrație a diferite responsabilități pe care le îndeplinea în mod tradițional până în prezent) și contractele de delegare de gestiune/management;

Joint ventures. Consiliile județene și cele locale pot hotărî asupra participării cu capital, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, la constituirea de societăți comerciale sau la, înființarea unor servicii de interes public local ori județean. Se pot realiza astfel de societăți comerciale potrivit Legii nr. 31/1990, privind societățile comerciale, republicată, ori parteneriate simple potrivit dispozițiilor art. 251-256 Cod Comercial;

Preluarea unei societăți ori achiziția de acțiuni într-o societate comercială, fie de către un terț persoană de drept privat, fie participarea statului în calitate de acționar într-o societate comercială.

Modele de PPP

Conform H.G. nr. 621/2002 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat de tip public – privat există cinci tipuri de contracte: (1) proiectare – construcție – operare (DBO), (2) construcție – operare – reînnoire (BOR), (3) construcție – operare – transfer (BOT), (4) leasing –dezvoltare – operare (LDO) și (5) reabilitare – operare – transfer (ROT). Toate aceste tipuri de contracte sunt legate de o investiție într-un bun aflat în proprietate publică (infrastructura ce facilitează furnizarea unui serviciu) ce poate fi exploatat într-un termen determinat de părți, dar nu mai mare de 50 ani.

H.G. nr. 621/2002 reglementează contractul BOT, cel care la origine, a evoluat din contractul de concesiune, cunoscut în dreptul roman și germanic și utilizat pe scară largă în Franța încă din sec. XIX. Celelalte tipuri de contract derivă din BOT, cu excepția LDO. Diferența între o concesiune și celelalte contracte prevăzute de H.G. nr. 621/2002 constă în principal în natura lor comercială, concesiunea fiind un contract administrativ.

Definițiile oferite de legea română pentru contractele prin care se realizează PPP sunt, în general, diferite de definiția BOT și a variantelor sale întâlnite în plan internațional, cum ar fi de pildă în Ghidul UNCITRAL, Privately financed infrastructure projects: draft chapters of a legislative guide on privately financed infrastructure projects, publicat în 2000. În plus, Build-Own-Operate (BOO) este exclusă din H.G. nr. 621/2002. Recomandările UNCITRAL ar fi fost binevenite pentru a conferi rigoare, adică pentru a elimina orice ambiguități în privința definirii variantelor de contract prin care se realizează un PPP. În plus, ar fi fost de dorit ca sub aspectul procedurilor de aprobare să existe o armonizare cu prevederile Legii nr. 137/2002 privind unele măsuri pentru accelerarea privatizării care la art. 24 reglementează atât BOT cat și Build-Own-Operate (BOO) (Construcție-Deținere-Operare) pentru investiții în sectorul energetic. Pentru un PPP în care se implică un consiliu județean, acest ultim aspect prezintă o foarte mare importanță dacă o investiție se realizează pe un teren aflat în proprietatea județului.

Reproducem mai jos tipurile principale de contracte prin care se realizează un parteneriat public-privat, după textul oficial al H.G. nr. 621/2002, Anexa 1, Pct. 2.2., așa cum a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I:

Proiectare – Construcție – Operare (DBO) – este un contract încheiat între autoritatea publică și investitor, în care proiectarea (începând cu faza de proiect tehnic), construcția și exploatarea sunt transferate investitorului pe o durată de maximum 50 de ani. Contractul poate include și finanțarea proiectului public-privat de către investitor. Contractul poate prevede că investitorul asigură și servicii prin intermediul proiectului public-privat.

Construcție – Operare – Reînnoire (BOR) – investitorul își asumă finanțarea, construcția și costurile pentru operarea și întreținerea bunului public, pe o durată de maximum 50 de ani. Investitorului i se permite să perceapă, cu respectarea prevederilor legale în vigoare, tarife corespunzătoare pentru utilizarea bunului public pentru o perioadă stabilită. În acest mod investitorul poate să recupereze investiția și să finanțeze întreținerea, putând să asigure în același timp și un profit rezonabil. Aceste niveluri de tarifare sunt stabilite în prima ofertă a investitorului. Ulterior, investitorului i se permite să renegocieze nivelul de tarifare la reînnoirea dreptului de exploatare a facilității pentru o noua perioadă, la expirarea perioadei stabilite inițial, dacă aceasta a fost mai mică de 50 de ani. Durata totală a contractului inițial și a noii perioade nu poate depăși 50 de ani.

Construcție – Operare – Transfer (BOT) – un contract în care investitorul își asumă construcția, incluzând finanțarea, exploatarea și întreținerea unui bun public. Investitorului i se permite să perceapă tarife de utilizare pentru a-și recupera investiția și a-și acoperi costurile de întreținere, inclusiv pentru a obține un profit rezonabil.

Leasing – Dezvoltare – Operare (LDO) – un contract încheiat între autoritatea publică și investitor, în care investitorul preia în leasing un bun public existent, (având inclusiv dreptul de a obține venituri din furnizarea anumitor servicii), pentru o perioadă care nu poate depăși 50 de ani. În acest tip de contract investitorul nu este obligat să investească în bunul public.

Reabilitare – Operare – Transfer (ROT) – un contract între autoritatea publică și investitor, în care bunul public este transferat investitorului. Investitorul finanțează, reabilitează, operează și întreține bunul public pentru o anumită perioadă, care nu poate depăși 50 de ani.

Fig. 1 Modele de parteneriat public privat

Aspecte legale privind contractele de PPP

Parteneriatul public-privat este reglementat în principal de O.G. nr. 16/2002. Există însă dispoziții cu privire la realizarea parteneriatului public-privat și în Ordonanța Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații (art. 2, lit. e), precum și în Legea administrației publice locale nr. 215/2001 (art. 15).

Art. 15 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și O.G. nr. 16/2002 alcătuiesc împreună un corp de norme legale ce reglementează încheierea unui PPP în domeniul utilităților publice în care contractul de bază are un caracter comercial, pe când dispozițiile generale ale art. 2 lit. e) din O.G. nr. 26/2000 privesc realizarea unu PPP cu organizații neguvernamentale în activități necomerciale. În primul caz, există proceduri privind realizarea unui PPP, chiar foarte detaliate, pe când în cel de-al doilea caz (O.G. nr. 26/2000) nu există nici o reglementare detaliată cu privire la modul în care s-ar putea realiza un PPP. Pe cale de consecință, orice PPP realizat cu o organizație neguvernamentală care urmărește un interes general/comunitar (după cum se exprima O.G. nr. 26/2000 în art. 1), se supune dispozițiilor Codului Civil.

Parteneriatul public-privat este reglementat prin O.G. nr. 16/2002 privind contractele de PPP, aprobată cu modificări prin Legea nr. 470/2002, la rândul ei modificată și completată prin O.U.G. nr. 15/2003 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 293/2003.

Ordonanța Guvernului nr. 16/2002 se completează și găsește suport în dispozițiile art. 15 și art. 104, lit. s) din Legea nr. 215/2002 privind administrația publică locală, Legea nr. 219/1998 privind proprietatea publică și regimul acesteia.

Trebuie precizat ca O.G. nr. 16/2002 stabilește o echivalență între PPP și un contract. Întrucât PPP nu este văzut ca formă de cooperare pentru realizarea unor programe ori proiecte ci este reglementat prin prisma instrumentului legal prin care se realizează, sfera de cuprindere a PPP este destul de limitată.

După cum prevede art. 1 din O.G. nr. 16/2002, printr-un parteneriat se poate realiza „proiectarea, finanțarea, construcția, exploatarea, întreținerea și transferul oricărui bun public”. Cu alte cuvinte, O.G. nr. 16/2002 are în vedere investițiile în infrastructura locală care, fără îndoială, servesc unui serviciu sau unei utilități publice, dar nu ia în considerație alte tipuri de posibile parteneriate, cum sunt cele în domeniul serviciilor sociale unde parteneri ar fi organizațiile neguvernamentale.

Un capitol distinct din O.G. nr. 16/2002 reglementează inițierea proiectului și respectiv, derularea procedurii de inițiere, iar un altul se ocupă de încheierea contractului de proiect denumit, ca urmare a modificărilor aduse prin legea de aprobare, contract de parteneriat public-privat.

În continuare sunt precizate în ansamblu, principalele etape în derularea inițierii proiectului, putând fi stabilite o serie de similitudini cu regimul juridic aplicabil inițierii unei concesionări prevăzut în capitolul II al Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, caz în care ne referim la un alt studiu de oportunitate, și nu de pre-fezabilitate, studiu care în mod obișnuit este întocmit de autoritatea administrației publice.

Un element de noutate față de regimul concesiunii, îl constituie încheierea acordului de proiect care, potrivit art. 6 alin. 2 din O.G. nr. 16/2002, trebuie să definească precis obligațiile și drepturile fiecărei părți, precum și modalitățile de stingere reciprocă a obligațiilor.

Capitolul III al O.G. nr. 16/2002, consacrat condițiilor de încheiere a contractului de parteneriat public-privat, a suferit unele modificări neesențiale, atât prin legea de aprobare, cât și prin O.U.G. nr. 15/2003 și legea de aprobare a acesteia din urmă.

Articolul 10 modificat succesiv prin toate cele trei reglementări ulterioare ale O.G. nr. 16/2002, dispune obligativitatea supunerii spre aprobare guvernului sau autorității publice locale a contractului de parteneriat public-privat în forma negociată, potrivit competenței și atribuțiilor legale aferente categoriei bunului public în cauză.

Similar condițiilor prevăzute de lege pentru contractul de concesiune, la finalizarea unui contract de parteneriat public-privat, bunurile publice se „transferă cu titlu gratuit autorității publice, în bună stare, exploatabile și libere de orice sarcină sau obligație”.

În capitolul IV și ultimul al O.G. nr. 16/2002, intitulat „Dispoziții finale” sunt cuprinse mai întâi unele prevederi referitoare la terenurile care pot face obiectul unor astfel de contracte de parteneriat public-privat.

Ținând cont de sfera limitată de cuprindere a PPP, mecanismul de inițiere a proiectului, de evaluare și selecție a potențialilor investitori și de încheiere a unui contract, mai complicat în O.G. nr. 16/2002 decât în cazul concesiunii sau a unei achiziții publice, aleșii locali preferă mai degrabă sa încheie un parteneriat în temeiul art. 15 din Legea nr. 215/2001.

Aspecte procedurale privind decizia de a iniția și realiza un PPP, forme de contractare

Legea administrației publice locale a precizat printre atribuțiile Consiliului Local (art. 38, alin. 2, lit. x)) faptul că acesta hotărăște în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, cu organizații neguvernamentale și cu alți parteneri sociali, în vederea finanțării în comun a unor acțiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local. Prin urmare, acest articol se referă la premisele realizării unui parteneriat, adică la decizia politică ce precede orice altă procedură de lansare, negociere, contractare și implementare a unui PPP. Pe cale de consecință, mai întâi Consiliul Local trebuie să respecte prevederile Legii nr. 215/2001 hotărând asupra inițierii unui PPP în funcție de resursele, prioritățile de dezvoltare și planificare pe care a elaborat-o și după aceea pune în aplicare procedurile reglementate de O.G. nr. 16/2002.

Parteneriat care se realizează conform Codului Civil și O.G. nr. 26/2000 privind asociațiile și fundațiile

Parteneriatul public-privat se poate realiza între o autoritate publică locală și sectorul non-profit, pentru realizarea unor programe/proiecte din domeniul serviciilor sociale, ori alte domenii de ‚interes general’ / ‚comunitar’.

Acordul de parteneriat poate fi întâlnit sub alte denumiri precum: acord de colaborare, protocol de colaborare, etc. Activitățile pe care le acoperă un astfel de acord sunt: sesiuni de instruire, diferite forme de asistență socială, asistență tehnică pentru administrația publică locală, etc. Forța juridică a unui acord de parteneriat este slabă în comparație cu celelalte tipuri de contracte întrucât nu cuprinde sancțiuni privind răspunderea contractuală. Clauzele contractuale sunt sumar redactate precum în cazul unui memorandum de înțelegere și se referă la responsabilitățile și beneficiile parților precum și la soluționarea unor eventuale litigii.

Acordul de parteneriat nu se supune procedurii uzuale de aprobare în consiliu, simpla decizie a președintelui CL/CJ fiind suficientă. Autoritatea publică împarte răspunderea cu partenerul său și este proprietara serviciului sau bunului realizat în urma parteneriatului.

Datorită forței juridice slabe nu este recomandată folosirea acestui tip de convenții / contract în cazul investițiilor de amploare care implică firme private ce se angajează în construcția, modernizarea unor obiective de investiții publice, ci în proiecte cu parteneri reprezentanți ai societății civile.

Parteneriate înființate sub forma asocierilor în participațiune reglementate de Codul Comercial

Unele autorități publice au uzat de prevederile art. 251-256 Cod Comercial privind asocierea în participațiune pentru a realiza un parteneriat. În acest caz, autoritățile publice mai întâi au hotărât asupra realizării unui parteneriat în conformitate cu art. 63 lit. t) din Legea nr. 69/1991 privind administrația publică locală, iar după abrogarea acesteia, au hotărât în temeiul art. 15 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală. Este vorba de parteneriate încheiate anterior O.G. nr. 16/2002, dar și după apariția acestui act public. PPP realizat sub forma asocierii în participațiune împarte riscurile și profiturile între părți proporțional cu cota lor de participare la capitalul asociației în participațiune.

Societăți comerciale

Un parteneriat public-privat poate fi realizat sub forma unei societăți comerciale, în situația în care consiliul local hotărăște asupra participării cu capital în numele și în interesul comunităților locale pe care le reprezintă, la constituirea unei asemenea societăți. Sub aspect procedural, consiliul decide mai întâi asupra înființării unei societăți comerciale, urmând ca înființarea acesteia să se facă potrivit Legii nr. 31/1990 privind societățile comerciale, republicată.

Implicații de natură legală asupra parteneriatelor ce pot fi realizate de consiliile locale

Există dispoziții legale parțial nearmonizate între art. 15 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală și O.G. nr. 16/2002 cu privire la forma juridică de realizare a unui parteneriat public-privat. Este adevărat că art. 15 din Legea nr. 215/2001 reglementează mai întâi decizia politică necesară pentru a iniția un PPP. Viciul de fond al acestui articol constă în enumerarea explicită și implicită de realizare a unui PPP ce limitează sfera sa de aplicare, respectiv în înființarea unei societăți comerciale (reglementare explicită) sau a unei asocieri în participațiune (reglementare implicită). Această dispoziție legală ar fi trebuit armonizată cu O.G. nr. 16/2002. Din păcate acest lucru nu s-a realizat, drept pentru care formele de realizare a unui PPP prevăzute de O.G. nr. 16/2002 se completează cu cele prevăzute de art. 15 din Legea 215/2001. Trebuie precizat însă că se mai adaugă o contradicție în sensul că procedurile prevăzute de O.G. nr. 16/2002 nu se aplică în cazul în care un consiliu local hotărăște asupra înființării unei societăți comerciale sau asocieri în participațiune.

În O.G. nr. 16/2002, PPP este echivalat cu un contract (acord de proiect), ceea ce constituie o eroare, deși nu numai legea română procedează de această manieră. S-a putut constata că și legea irlandeză are tot o abordare ‚contractualistă’. În același sens, nici Ghidul European nu oferă o explicație satisfăcătoare. Acest aspect din O.G. nr. 16/2002 are efecte negative asupra raporturilor dintre părți, în special în privința stabilirii clare a drepturilor și obligațiilor, precum și împărțirii responsabilităților legate de managementul de proiect. Din punct de vedere tehnic, ar fi trebuit să se delimiteze contractul de management de alte contracte. Redefinirea PPP ar avea implicații și de altă natură: pe de o parte ar cuprinde toate formele legale de realizare, cum ar fi concesiunea, preluarea unei companii, achizițiile și lucrările publice în infrastructură, ori asocierile în participațiune, iar pe de altă parte ar permite unificarea și simplificarea dispozițiilor de selecție a investitorilor.

Dacă în O.G. nr. 16/2002 PPP este un contract, în normele metodologice la acest act public, aprobate prin H.G. nr. 621/2002, PPP nu mai apare drept un contract. Este posibil, așadar, ca această contradicție să fi apărut pe fondul existenței unor puncte de vedere diferite între Parlament și Guvern în privința înțelegerii conceptului de PPP și pe cale de consecință a reglementărilor sale.

Legea nu se concentrează asupra mecanismelor de elaborare a structurilor de parteneriat care conduc la formarea unei agende de dezvoltare locală și la coordonarea politicilor de dezvoltare locală ci asupra programelor care se implementează în baza unui PPP. După cum este menționat anterior, în Regatul Unit al Marii Britanii și în Irlanda există asemenea structuri sub forma unor ‚unități la nivel central’, așa cum există rețele la nivel local. În plus, se stabilește o corelație între modul de funcționare a acestor structuri, parteneriatele pe care le evaluează și politicile de dezvoltare și ocupare a forței de muncă elaborate și implementate la nivel local.

Noțiunea de bun public nu este utilizată corect. Este adevărat că O.G. nr. 16/2002 face trimitere la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul acesteia, dar nu este suficient. Trebuie precizat că, noțiunea de bun public ține de școala franceză de drept și desemnează orice bun inclus în domeniul public al statului / proprietatea publică a statului sau a unei autorități administrativ-teritoriale. În cazul O.G. nr. 16/2002 avem în vedere bunuri ce constituie infrastructura fizică ce facilitează furnizarea unui serviciu public.

În cazul județelor, sfera acestor bunuri este limitată la drumuri județene, biblioteci, muzee, spitale județene și alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public național sau local. Rețelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau micro-zonal, precum și stațiile de tratare cu instalațiile, construcțiile și terenurile aferente acestora. Prin urmare, rezultă că județele – prin consiliile lor – au oportunități de realizare a parteneriatelor mai reduse decât consiliile locale, în domeniul investițiilor în infrastructură și oportunități aproximativ egale în alte domenii, în măsura în care un serviciu se descentralizează la nivel județean. De altfel, art. 104, lit. s) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală nu limitează posibilitatea încheierii unor parteneriate, exprimându-se explicit cu privire la posibilitățile consiliilor județene de a realiza asemenea forme de cooperare cu sectorul privat.

După natura bunurilor ce fac obiectul unui PPP și ținând cont de tipul contractelor prin care se realizează, O.G. nr. 16/2002 este o piedică în calea privatizării și atragerii de investiții în utilități publice. Prevederea de la punctul 8.4 din anexa 1 la normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 621/2002 prin care se lasă autorității publice dreptul să hotărască procedura de tratare a scrisorilor de intenție întârziate sau nesigilate, încalcă în mod flagrant principiul competiției egale.

Confuzia terminologică creată între acordul de proiect și contractul de proiect (contractul proiect prin care se realizează PPP) precum și procedura greoaie pe care o presupune încheierea contractului de proiect (adică finalizarea propriu-zisă a selecției investitorilor). Un acord de proiect este cu siguranță un precontract dar acest lucru se deduce din procedurile reglementate de lege. Pe cale de consecință, un contract de proiect desemnează un contract prin care se realizează un PPP. Pe ansamblu și nu numai în acest caz, trebuie remarcată inflația de termeni și expresii care din păcate sunt lipsite de rigoare.

Există neclaritate în privința condiției impuse la procedura de selecție a unui grup de potențiali investitori pentru a semna acorduri de proiect (prima fază de selecție). Art. 6 din O.G. nr. 16/2002 și pct. 11.1 din anexa 1 la normele metodologice aprobate prin H.G. nr.621/2002 care reglementează o asemenea condiție, nu precizează ce se întâmplă dacă nu se selectează un grup de potențiali investitori.

Procedura reglementată la art.6-11 din O.G. nr. 16/2002 pentru finalizarea unui contract PPP este greoaie și nu garantează asigurarea competiției egale în vederea selecției de oferte.

Exproprierea terenurilor aflate în proprietatea unor persoane fizice sau juridice pentru a realiza un PPP, după cum prevede art. 12, alin. 2) din O.G. nr. 16/2002, modificată prin Legea nr. 470/2002 poate conduce la abuzuri, în condițiile în care nu există o planificare strategică ce justifică realizarea unui PPP și nici o reglementare legală satisfăcătoare în privința asigurării transparenței unei licitații și asigurării unei competiții egale între persoanele de drept privat care participă la câștigarea unui proiect PPP. Articolul de lege menționat ia în calcul ipoteza în care un teren aparținând unei persoane fizice sau juridice poate fi expropriat invocându-se realizarea unui PPP cu alte persoane de drept privat, în condițiile în care se cunoaște faptul că O.G. nr. 16/2002 nu stabilește condițiile generale de realizare a unui PPP (program de dezvoltare locală sau de îmbunătățire a serviciilor publice) și nici nu reglementează un sistem transparent și de competiție egală între candidații eligibili din sectorul privat. Numai pentru acest caz, PPP constituie o amenințare la adresa garantării proprietății private care s-a agravat odată cu Legea nr. 470/2002 prin care s-a aprobat cu modificări O.G. nr. 16/2002. Relevant în acest sens este modul de redactare a art. 12 alin. 2, modificat care prevede că „…Pentru proiectele de parteneriat public-privat, terenurile aflate în proprietatea privată a județului, municipiului, orașului sau comunei ori a persoanelor fizice sau juridice se expropriază potrivit Legii nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică și intră în proprietatea publică a statului sau a unității administrativ-teritoriale, după caz”.

Iată care sunt principalele acte publice (Legi, ordonanțe, hotărâri) cu incidență asupra parteneriatelor public-private:

Tab. 1 – Acte publice referitoare la parteneriatele public private

Alte acte publice care influențează realizarea unui PPP relevante sunt: O.G. nr. 45/2003 privind finanțele publice locale și Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

Etapele planificării și implementării unui contract de PPP

Inițierea și realizarea unui PPP trece prin două mari faze care de altfel sunt reglementate legal într-o succesiune logică: una ține de un proces politic ce se finalizează prin adoptarea unei decizii de a iniția realizarea unui parteneriat, iar cealaltă descrie o procedură administrativă ce asigură implementarea deciziei politice.

Formularea și adoptarea deciziei

Prima faza o întâlnim în situația în care un consiliu local/județean adoptă o hotărâre cu privire la realizarea unui parteneriat. Chiar dacă legea nu precizează (nici nu ar fi nevoie să o facă), o asemenea decizie reflectă politica autorității locale într-un anumit domeniu. În acest caz, parteneriatul este una din măsurile prin care se aplică acea politică. Odată hotărârea adoptată, realizarea parteneriatului public-privat trece în cea de-a doua fază în care se execută procedurile reglementate de O.G. nr. 16/2002 și nr. HG. 621/2002.

Implementarea

Procedura administrativă reglementată de O.G. nr. 16/2002 și HG. Nr. 621/2002 se împarte la rândul său în două etape:

Prima etapă este cuprinsă între momentul elaborării și aprobării studiului de fezabilitate și momentul încheierii acordurilor de proiect cu investitorii selectați. Această etapă este descrisă atât de O.G. nr. 16/2002 cât și de normele metodologice aprobate prin HG. nr. 621/2002;

Cea de-a doua etapă este cuprinsă între momentul încheierii acordului de proiect (care este un precontract) și momentul semnării contractului PPP. Este important de precizat că această etapă este reglementată numai de OG. nr. 16/2002, fără să mai fie detaliată în normele metodologice, cum ar fi trebuit.

Mai jos sunt descrise aceste două etape, pas cu pas, după cum urmează:

Elaborarea și aprobarea studiului de pre-fezabilitate

Studiul de pre-fezabilitate fundamentează realizarea unui PPP și cuprinde informații tehnice, economice și financiare cu privire la viitorul proiect, precum și efectele pe care le generează. Studiul este întocmit de autoritatea publică ori de un consultant – persoană fizică sau societate comercială.

Elaborarea documentului atașat la anunțul de intenție

În baza studiului de pre-fezabilitate, autoritatea publică întocmește un document ce va însoți anunțul public (comunicarea propriu-zisă) de intenție pentru realizarea unui PPP. Documentul cuprinde informații despre inițiator (autoritatea publică), informații în legătură cu proiectul ce urmează a fi realizat, precum și despre criteriile de evaluare a scrisorilor de intenție trimise de ofertanți

Decizia autorității publice privind publicarea anunțului și a documentului atașat, numirea comisiei de evaluare

În această etapă consiliul local/județean, prin președinte ori vicepreședinte, adoptă mai multe decizii. Mai întâi, decide publicarea anunțului de intenție cu documentul atașat în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a. Anunțul de intenție poate fi publicat și în presa scrisă. Apoi, consiliul decide asupra:

Programului de desfășurare a procedurii de selecție;

Criteriilor de evaluare și modului de tratare a scrisorilor de intenție întârziate sau primite nesigilate;

Numirii comisiei de evaluare a scrisorilor de intenție.

Membrii comisiei provin din consiliul local sau județean, însă pot fi numiți și specialiști din afara consiliului inițiator. Întrucât legea nu face altă distincție, acești specialiști pot fi din alte consilii locale ori din alte organizații. Legea face doar o singură precizare și anume că printre persoanele numite în comisia de evaluare este obligatoriu să se numere cel puțin un specialist tehnic, unul financiar și un consilier juridic specializat în contracte comerciale. De asemenea, consiliul local poate utiliza consultanți – persoane fizice sau societăți comerciale pentru a ajuta comisia de evaluare. În cazul acestora, consiliul local trebuie să facă o selecție de oferte.

Publicarea anunțului privind intenția de a realiza parteneriatul

Publicarea intenției trebuie să aibă în principal rolul de a face cunoscută oferta și de a stabili în principiu condiții egale de competiție între operatorii eligibili. Din acest punct de vedere, O.G. nr.16/2002 a reglementat în mod corect, pe de o parte dreptul exclusiv de inițiativă al autorității publice în realizarea unui PPP și pe de altă parte obligativitatea publicării intenției de inițiere a unui proiect PPP.

Întâlniri pregătitoare

După publicarea anunțului, consiliul local poate organiza întâlniri pregătitoare cu părțile interesate în realizarea PPP. Aceste întâlniri nu sunt obligatorii, dar ajută autoritatea publică să explice mai bine scopul pentru care a inițiat realizarea unui PPP. Această etapă este prevăzută în anexa 1 la normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 621/2002 în aplicarea O.G. nr. 16/2002. Nu se precizează dacă asemenea întâlniri se organizează de către reprezentanții autorității publice, cum sunt de pildă membrii consiliului local, ori de comisia de evaluare a scrisorilor de intenție numită prin decizia consiliului local.

Primirea scrisorilor de intenție

Într-un termen de până la 60 zile de la data publicării anunțului de inițiere a unui proiect de parteneriat public-privat, consiliul local primește scrisori de intenție din partea operatorilor privați și este obligat să asigure securitatea și integritatea acestora. Dacă nu sunt depuse scrisori de intenție în termenul de 60 de zile, procedura completă trebuie reluată. Art. 5 din O.G. nr. 16/2002 nu precizează ce se înțelege prin reluarea unei proceduri complete. Se poate înțelege că aprobarea documentației (poate implicit a studiului de pre-fezabilitate), a anunțului și numirii comisiei ar trebui reluată. Aceasta înseamnă însă încă 60 de zile.

Evaluarea scrisorilor de intenție și a documentelor anexate

La termenul stabilit de consiliul local, se întrunește comisia de evaluare a scrisorilor de intenție primite. Evaluarea acestora se face într-un termen de 30 de zile. Normele metodologice ale ordonanței care reglementează parteneriatul public-privat stipulează că evaluarea scrisorilor de intenție să se facă de fiecare membru al comisiei pe baza criteriilor de evaluare și a grilelor de punctaj aprobate de autoritatea publică.

Este important de precizat faptul că membrii comisiei au obligativitatea de a păstra confidențialitatea absolută asupra oricăror documente, date și informații oferite în această etapă de investitori. Rezultatele evaluării sunt conținute într-un proces verbal care va include lista partenerilor privați selectați și rațiunile pentru care au fost respinși ceilalți ofertanți.

Întocmirea raportului de evaluare și prezentarea acestuia autorității publice

În urma parcurgerii procedurilor menționate anterior comisia întocmește un raport de evaluare pe care îl prezintă ulterior autorității publice. După ce acest raport a fost aprobat comisia își încetează definitiv activitatea deoarece și-a atins scopul pentru care a fost constituită

Acordul de proiect

În baza selecției scrisorilor de intenție, consiliul local încheie cu investitorii un acord de proiect. Este important de subliniat că art. 6 din O.G. nr. 16/2002 și pct. 11.1 din anexa 1 la normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 621/2002 se referă la selecția investitorilor nu a unui singur investitor. Nu se mai explică ce se întâmplă dacă rămâne numai un investitor. De asemenea este important de precizat ca O.G. nr. 16/2002 face referire în această etapă la „acordul de proiect” (arrangement) și într-o etapă ulterioară la contractul de proiect. După cum este menționat anterior, expresia acord de proiect desemnează un precontract nicidecum contractul de PPP, întrucât după semnarea acordului de proiect consiliul local continuă negocierile cu investitorii selectați și concomitent întocmește un studiu de fezabilitate. Există o întreagă procedură reglementată de art. 6 – 11 din O.G. nr. 16/2002 care cronologic pornește cu acordul de proiect și se finalizează cu contractul PPP. Toată această procedură este extrem de confuză și de aceea este important să se stabilească mai întâi o distincție între acordul de proiect și contractul PPP și să se identifice precis ce se întâmplă între momentul încheierii acordului de proiect și momentul contractului de proiect.

Numirea comisiei/comisiilor de negociere, întocmirea concomitentă a studiului de fezabilitate

După încheierea acordului de proiect, consiliul local numește prin decizie, „una sau mai multe comisii de specialiști care să analizeze toate aspectele economice, financiare, tehnice și juridice ale proiectului”. Comisia sau comisiile negociază și prezintă consiliului local rezultatele negocierilor. În paralel cu aceste negocieri și până la prezentarea rezultatelor finale, consiliul local trebuie să elaboreze studiul de fezabilitate. Acest studiu include multe informații ce se desprind și din selecția inițială și din negocierile care se derulează cu investitorii selectați.

Selecția finală

În baza rezultatelor negocierilor și a informațiilor cuprinse în studiul de fezabilitate, consiliul local emite o decizie care cuprinde lista investitorilor ierarhizați pe criteriul celei mai bune oferte din punct de vedere economic și financiar.

Negocierea și încheierea contractului PPP

După trecerea termenului legal privind depunerea contestațiilor împotriva deciziei de selecție, consiliul local trece la negocierea clauzelor contractuale cu investitorul selectat. Contractul de proiect PPP se supune spre aprobare consiliului local ori Guvernului, în funcție de natura bunurilor care fac obiectul PPP.

Rațiunile economice care determina realizarea unui parteneriat public-privat; avantajele și riscurile potențiale ale unui PPP

În ultimii ani se constată o tendință accentuată de transfer a serviciilor publice de la guvernul central către cele locale, pe fondul majorării transferurilor financiare (Legea nr. 189/1998 și mai apoi O.G. nr. 45/2003) în condițiile în care autoritățile locale nu sunt încă pregătite să asigure managementul acestora și, în același timp, să-și fixeze prioritățile de dezvoltare și alocare a resurselor financiare. În același timp, restructurarea economiei locale ori regionale creează condiții favorabile de restructurare a sectorului public și de apropiere a sectorului privat de preluarea unor activități care până nu demult constituiau monopolul exclusiv al statului. De asemenea, încheierea unui contract de parteneriat public-privat se justifică atunci când a fost depășită limita de îndatorare a autorității publice în urma contractării unui împrumut sau a unei emisiuni de obligațiuni.

Motivele pentru care administrația ar trebui să ia în considerație opțiunea parteneriatului public-privat sunt următoarele:

„Reducerea costurilor proiectului, un argument principal fiind acela că partenerul privat poate împrumuta fonduri mai simplu și cu o rată a dobânzii mai scăzută decât o pot face instituțiile publice;

Lipsa de expertiză a personalului tehnic din administrație;

Pentru că firmele private se supun altor acte normative decât o face sectorul public, ele pot fi mai flexibile în conceperea și managementul proiectelor;

Firmele private au de regulă o mai mare rapiditate în acțiune”.

PPP în Uniunea Europeană

Considerații generale

În Europa există o discrepanță în ceea ce privește infrastructura. Aceasta are un impact negativ asupra creșterii economice și asupra prosperității cetățenilor Europei. Sunt afectate astfel eforturile UE și ale guvernelor statelor membre de a reduce disparitățile economice și sociale ce există atât între, cât și în interiorul statelor membre. Guvernele pot aloca resurse financiare limitate pentru a acoperi cheltuielile publice și a îmbunătăți serviciile publice.

Dezvoltarea parteneriatelor public-private este o abordare pe care unele țări au adoptat-o pentru dezvoltarea infrastructurii și a serviciilor publice. Nivelul de dezvoltare al PPP-urilor variază foarte mult între statele membre însă acest tip de contract este cunoscut ca fiind unul dintre cele mai bune instrumente disponibile guvernelor.

Cu toate că există multe declarații ale UE în ceea ce privește PPP- urile, nu putem spune că există o politică concretă în acest sens. Marea parte a activității UE în acest domeniu s-a concentrat asupra TEN- urilor (rețele transeuropene), unde UE are interes direct în utilizarea parteneriatelor pentru asistarea livrării acestora.

S-au făcut foarte puține progrese pentru dezvoltarea PPP-urilor și există un grad destul de ridicat de nesiguranță în ceea ce privește interacțiunea dintre parteneriatele public-private și legislația UE. Această nesiguranță a avut un impact negativ în dezvoltarea parteneriatelor în special în țările în care s-a căutat încorporarea politicilor UE privind PPP în cadrul propriilor politici.

Conform Eurostat in ultimii ani au fost realizate progrese semnificative în domeniul parteneriatelor public private fiind publicată o cartă verde asupra PPP-urilor, achizițiilor publice și concesiunilor. Este nevoie însă de dezvoltarea multor altor domenii complementare iar UE trebuie sa aibă o privire mai unitară asupra pieței parteneriatelor.

Cu toate că există un interes deosebit în țările membre pentru realizarea contractelor de parteneriat public-privat, experiența acestora este destul de limitată. Marea Britanie se evidențiază ca fiind țara cu cea mai multă experiență în domeniu. S-a observat că exista o strânsă legătură între progresul țărilor și interesul față de PPP, respectiv voința politică de a le promova. Unele țări au încercat utilizarea PPP-urilor însă cu rezultate destul de limitate în ceea ce privește numărul de proiecte contractate. Altele, care abia de curând au adoptat parteneriatele ca metodă de oferire a serviciilor publice, au realizat o evoluție rapidă, contractând un număr ridicat de proiecte într-un timp relativ scurt.

Tab. 2 – Sumarul PPP-urilor pe țări și sectoare

Tab. 3 Sumarul dezvoltării legislative/instituționale în domeniul PPP

Sursa: Developing Public Private Partnerships in New Europe

Pe lângă progresul realizat de țări în ceea ce privește numărul de contracte de PPP încheiate, alte 2 elemente sunt asociate cu acest domeniu și anume, stabilirea unei autorități la nivel central și legislația privind PPP.

Cu toate că progresul în domeniu este destul de limitat, utilizarea PPP este în creștere. În 2003, 90 de proiecte au fost finanțate în Europa însumând 21.65 miliarde $. Banca Europeană de Investiții a oferit finanțări în valoare de 18 miliarde € pentru proiecte de PPP. (lista completă în Anexa 1)

Parteneriatele public-private sunt o realitate pentru multe din Statele Membre, ele reprezentând o piață importantă în Europa.

Cu toate acestea parteneriatele public private pot fi foarte complexe și greu de realizat în special atunci când nu există o infrastructură sănătoasă. Experiența ne-a demonstrat că realizate corect ele pot oferi beneficii substanțiale sectorului public cât și cetățenilor, însă neutilizate corespunzător pot aduce prejudicii pe perioade lungi de timp datorită termenelor de realizare ale acestora.

Problema care se pune guvernelor este utilizarea PPP-urilor atunci când acestea sunt necesare și realizarea acestora într-o manieră cât mai eficientă. Și totuși, PPP-urile sunt numai una dintre metodele de livrare a serviciilor publice disponibile guvernelor și chiar în Marea Britanie unde există cele mai multe contracte de acest gen, peste 85% din serviciile publice sunt oferite pe căi convenționale.

Este nevoie de o acțiune cât mai coordonată la nivel național, guvernele trebuie să demonstreze o capacitate înaltă de înțelegere și voință politică, să dezvolte un cadru legal și instituțional și să aloce resurse pentru acestea.

Banca Europeana de Investiții este singura instituție europeană care are o experiență vastă în ceea ce privește parteneriatul public-privat. Așa cum se poate observa în Anexa 1, BEI este unul din principalii finanțatori de proiecte de PPP. BEI a jucat un rol important în dezvoltarea infrastructurii europene și a pieței parteneriatelor și a contribuit la dezvoltarea practicii acestor contracte.

Banca Europeană de Investiții a asistat Comisia Europeană în diferite inițiative cum ar fi Instrumentul European de Garantare (garantarea investițiilor în rețelele trans-europene), de asemenea aceasta oferă consultanță UE în ceea ce privește negocierea și renegocierea anumitor proiecte.

Politici publice privind promovarea PPP în țările Uniunii Europene

Irlanda

Irlanda a elaborat politici privind dezvoltarea PPP ce s-au integrat în politica de dezvoltare locală și regională. Există o unitate centrală pentru parteneriat public-privat (Central Public Private Partnership Unit) în cadrul Ministerului de Finanțe (Department of Finance) cu rol de coordonare. De asemenea, există unități privind parteneriatul public-privat în Ministerul Mediului și Administrației Publice Locale (Department of the Environment și Local Government), în Ministerul Întreprinderilor Publice (Department of Public Enterprise), în Autoritatea Națională a Drumurilor (National Roads Authority) precum și în Ministerul Educației și Științei (Department of Education and Science).

Există un nou cadru de acțiune pentru dezvoltarea infrastructurii, inclusiv realizarea de parteneriate de tip public-privat lansat în 1999 (Framework for Action on Infrastructural Development, including Public Private Partnership) inclus în Planul Național de Dezvoltare 2000-2006. Acesta se realizează într-o structură inter-ministerială (Cross Departmental Team on Infrastructure and PPPs) care cuprinde: Cabinetul Primului-Ministru, Ministerul Finanțelor (Department of Finances). Ministerul Mediului și Administrației Locale (Department of the Environment and Local Government), Ministerul Întreprinderilor Publice (Department of Public Enterprise), Ministerul Comerțului, Întreprinderilor și Muncii (Department of Enterprise, Trade and Employmen”), Ministerul Justiției, Egalității și Reformei Legii (Department of Justice, Equality and Law Reform), Oficiul Procurorului General (Office of the Attorney General).

Olanda

În Olanda s-a înființat în 1999 în structura Ministerului de Finanțe un centru de informare PPP (PPP Knowledge Centre). Această structură dispune de un consiliu (Advisory Council) și de un comitet de experți (Steering Group). Centrul de informare PPP are rolul de a colecta date și studii de caz, de a formula politici în domeniul parteneriatului public-privat, de a evalua calitatea proiectelor de parteneriat public-privat (la nivel central) precum și de a formula propuneri de îmbunătățire a procedurilor și a contractelor.

Regatul Unit al Marii Britanii și al Irlandei de Nord

Marea Britanie are probabil una dintre cele mai sofisticate și dezvoltate structuri pentru încurajarea sistemului de parteneriat public-privat precum și o politică la nivel național. În acest sens există un Consiliu Consultativ al Parteneriatelor Marii Britanii (The Advisory Council of Partnerships UK) înființat de Ministerul Trezoreriei (HM Treasury) și Partnership UK. Consiliul are rolul de a sprijini Trezoreria și ministerele scoțiene prin recomandări asupra planurilor de afaceri în cazul realizării unor parteneriate, de a sprijini și monitoriza activitatea Partnership UK. Membrii consiliului (al cărui număr este în creștere) fac parte din ministere, structuri descentralizate ale administrației publice, reprezentanți ai autorităților locale, selectați de Trezorerie. “Partnership UK este o companie mixtă cu capital privat și public deținută în proporție de 51% de sectorul privat al cărui rol este exclusiv de a dezvolta sectorul public. Parnership UK acordă Guvernului “sprijin în dezvoltarea politicilor PPP și în standardizarea contractelor utilizate în sistem PPP”. De asemenea, Partnership UK ajută la “evaluarea și implementarea proiectelor și acordă sprijin proiectelor PPP aflate în dificultate”

Structurile de parteneriat din Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord trebuie privite în contextul politicilor guvernamentale de dezvoltare a sistemului de parteneriat public-privat (Public Private Partnerships – the Government’s Approach- 2000), precum și în conexiune cu politicile publice de îmbunătățire a calității serviciilor publice (UK PFI – Private Finance Initiative – Meeting the Investment Chalenge, 2003).

Italia

Guvernul Italian nu are propriu-zis o politică în domeniul PPP. Există însă câteva aplicații practice de promovare a parteneriatului public-privat în programe/proiecte de dezvoltare a sudului Italiei și a Siciliei (Legea nr. 488/1992 privind stimularea dezvoltării afacerilor și Legea nr. 44/1995 de sprijinire a tinerilor antreprenori). La nivel central există o structură denumită “Unita Finanza di Progetto” în cadrul Comitetului de Politici Economice pentru al cărei scop este acela de a încuraja participarea sectorului privat la proiectele de investiții în infrastructură. Structura cuprinde reprezentanți ai Ministerului pentru Infrastructură și Transport, Ministerului Economiei și Finanțelor.

Franța

Există o lungă tradiție în privința parteneriatelor dintre sectorul public și cel privat, în special în domeniul concesiunilor pentru dezvoltarea infrastructurii. Poate sistemul francez este cel mai vechi. Cu toate acestea, modelul PPP din Franța nu a evoluat la dimensiunile pe care alte state le cunosc în prezent. De altfel nu există o politică la nivel național. În afară de proiectele din infrastructură au apărut câteva forme de PPP în prevenirea criminalității și asigurarea coeziunii sociale.

Dezvoltarea locală

Criza economică, mondializarea economiei, multiplicarea fenomenului de localizare a întreprinderilor, evoluția structurilor interne ale marilor grupuri industriale, emergența canalelor de informații fac să crească interesul pentru dezvoltarea locală. Întreprinderile acordă din ce în ce mai mare importanță relațiilor din afara pieței. Așteptările lor în ceea ce privește serviciile publice locale cresc și de aici rezultă necesitatea eforturilor de dezvoltare locală, dintre acestea un rol important avându-l politicile adoptate de colectivitățile teritoriale.

Dezvoltarea locală se află la intersecția mai multor domenii de intervenție publică; în acest sens putem avea în vedere, pe lângă politicile economice locale, și politicile urbane sau politicile de amenajare a teritoriului.

În țara noastră conceptul de dezvoltare economico-socială locală DESL își face simțită apariția odată cu manifestarea fenomenelor de descentralizare teritorială și desconcentrare a serviciilor publice. Deși în literatura de specialitate din România, informațiile privind acest concept sunt de dată recentă, politici de dezvoltare locală au existat și înainte de 1989, dar într-o altă viziune.

Abordarea teoretică și practică a acestui concept rezidă și din necesitatea integrării țării noastre în structurile europene și, nu în ultimul rând, din nevoia de dezvoltare a colectivităților teritoriale din România.

Definirea conceptelor de dezvoltare economică locală și dezvoltare economică comunitară

În vederea unei mai bune analize a noțiunii de dezvoltare locală putem da câteva definiții care par mai apropiate de realitate.

Dezvoltarea locală este un proces de diversificare și de dezvoltare a activităților economice și sociale la nivelul unui teritoriu pornind de la mobilizarea și coordonarea resurselor și energiilor existente.

Dezvoltarea locală este expresia solidarității locale, creatoare de noi relații sociale și manifestă voința locuitorilor unei regiuni de a valorifica resursele locale.

Dezvoltarea locală se află la intersecția diferitelor domenii de intervenție publică: politicile urbane, politicile de amenajare a teritoriului, descentralizare, politici industriale, politici sociale. Intervențiile economice locale pot avea în vedere și alte obiective decât dezvoltarea locală.

Distincția dintre dezvoltarea locală și politicile de dezvoltare locală este cu atât mai greu de stabilit cu cât fenomenul de dezvoltare locală poate apărea și în mod spontan, fără nici o formă de intervenție publică sau, din contră, intervenția publică organizată poate să nu aibă efecte asupra dezvoltării locale. Frontiera dintre dezvoltarea locală spontană și cea organizată este în cele mai multe dintre cazuri greu de stabilit. Nu putem vorbi despre dezvoltare locală fără a ține seama de politicile de dezvoltare locală și vice-versa.

Politicile de dezvoltare economică locală apar ca un element de dinamică a noilor politici urbane. După anul 1990 s-a făcut remarcată evoluția politicilor urbane, sub impactul importanței acordate aspectului social urban și al dezvoltării economice urbane. Centrele urbane au căutat întotdeauna să atragă activități economice, de exemplu, să atragă tehnologii de vârf prin dezvoltarea de mari proiecte mobiliare și a infrastructurii.

Legătura dintre dezvoltarea locală și amenajarea teritoriului rezidă în faptul că ambele caută să influențeze localizarea întreprinderilor și implicit a locurilor de muncă.

Astfel, reafirmarea și redefinirea politicii de amenajare a teritoriului trebuie să facă din aceasta o politică de apărare a locurilor de muncă în zonele cele mai atinse de criză. În ceea ce privește dezvoltarea locală, aceasta trebuie să vizeze, printre altele favorizarea emergenței de noi locuri de muncă.

Totuși, între acestea există o diferență: astfel, în timp ce amenajarea teritoriului urmărește realizarea echilibrului spațial, politicile de dezvoltare locală nu au drept obiectiv principal corectarea repartiției întreprinderilor la scară națională, ci numai la nivel local. În plus spațiul prezintă o dimensiune particulară la scară locală, deoarece este considerat nu numai ca un simplu cadru ci ca un factor al dezvoltării.

Pe de altă parte, există legături strânse între dezvoltarea locală și descentralizare, care sunt raporturi directe, de influențare reciprocă. Astfel, recunoașterea dezvoltării locale se înscrie în logica descentralizării, care trebuie concepută nu numai ca o reformă politică și juridică, ci și ca o politică economică. Este vorba de a favoriza o mai bună adaptare a serviciilor publice la nevoile utilizatorilor, de a oferi decidenților relee de comunicare mult mai accesibile, de a ține cont de diversitatea situațiilor, concomitent cu luarea în considerație a riscului de accentuare a inegalităților dintre diferitele zone ale țării și cu menținerea viziunii de ansamblu asupra teritoriului național.

Politicile de dezvoltare locală ce au ca scop principal susținerea întreprinderilor la nivel local se găsesc, de asemenea, în relație directă și cu politicile industriale.

Astfel, dezvoltarea locală, privită ca rezultat al strategiilor coerente la scară locală, nu este nici incompatibilă, nici opusă politicilor industriale tradiționale, ci mai degrabă ea trebuie să constituie un complement al acestora în susținerea întreprinderilor mici și mijlocii și în crearea de noi întreprinderi.

Pe de altă parte, dezvoltarea locală ce se bazează pe coerența unei microsocietăți, pe solidaritatea persoanelor ce fac parte dintr-o comunitate, are numeroase puncte comune cu politicile sociale în ceea ce privește: măsurile de ajutorare acordate dezvoltării comerțului și serviciilor din zonele rurale, crearea de locuri de muncă în aproprierea zonelor rurale, realizarea unor activități economico-sociale stabile.

Astfel, lupta contra insecurității în anumite zone limitrofe ale marilor orașe trebuie să aibă la bază în primul rând masuri atractive în favoarea întreprinderilor, atragerea acestora și a vieții comerciale și sociale în respectivele zone.

Ca urmare, chiar dacă se sprijină pe un domeniu și pe un tip de acțiuni privilegiate, dezvoltarea locală nu poate fi domeniul unei politici izolate. Altfel spus, intervențiile locale în favoarea dezvoltării nu pot fi definite decât în sens larg, înglobând intervenții ce vizează în mod tradițional domenii diferite.

Această definiție se bazează pe punerea în valoare a câtorva caracteristici:

Astfel, dezvoltarea locală poate fi în același timp economică, socială și culturală.

Ea are în vedere teritorii care pot să corespundă sau nu cu cele rezultate prin împărțirea administrativă.

Ea nu constituie apanajul micilor colectivități teritoriale, putându-se manifesta în același timp atât la nivelul unui județ, cât și al unei regiuni între care există o anumită coeziune.

La realizarea sa este necesar să intervină toți agenții vieții economice și sociale, ceea ce ridică problema modalităților de asociere a acestora.

În această optică, autoritățile publice locale trebuie să aibă un rol de animare economică și socială, care trebuie să se sprijine pe cunoașterea proiectelor, pe difuzarea informației și pe coordonarea tuturor factorilor implicați.

Scara de analiză – nivelul local – definit într-o manieră mai mult sau mai puțin cuprinzătoare, cât și diversitatea termenilor utilizați fac din dezvoltarea locală un concept greu de definit. Din acest motiv, cei mai mulți autori nu se opresc asupra definiției, ci mai degrabă încearcă să descopere sensul acestui concept.

Astfel, se poate constata că dezvoltarea locală și dezvoltarea economică comunitară au la origine același fenomen: fie cel al pierderii locurilor de muncă de către anumite categorii ale populației, fie cel al dezvoltării social-economice.

În acest sens Jacquier și Mendes France definesc dezvoltarea locală ca fiind: „un proces global, o strategie integrată, al cărui obiectiv este de a promova o altă manieră de a concepe orașele, punând accent asupra noțiunii de solidaritate și de apartenență la aceeași colectivitate și totodată luptând contra mecanismelor de excludere, care sunt adesea amplificate”.

Vechile modele de dezvoltare, datând încă din secolul al XIX-lea, nu-și mai dovedesc eficacitatea, întrucât nu asigură o repartiție echitabilă între diferitele regiuni ale țării și între diferitele categorii ale populației.

În realitate, vulnerabilitatea colectivităților urbane sau rurale în fața unor fenomene precum concentrarea, dezinvestirea, declinul industrial, epuizarea resurselor naturale, terțializarea sau obsolescența metodelor de producție a suscitat apariția, în cadrul acestor colectivități, a unei noi concepții de dezvoltare.

Dezvoltarea economică locală sau comunitară se înscrie, deci, într-o nouă logică de a concepe și realiza dezvoltarea. Dincolo de această atitudine de urgență, dezvoltarea locală trebuie să fie expresia unei schimbări sociale caracterizată prin: întărirea parteneriatului dintre diferiți participanți la viața unei colectivități, prin cercetarea unor soluții alternative de înlocuire a aparatelor macroeconomice, prin utilizarea criteriilor sociale și culturale alături de cele de raționalitate pur economică.

Această concepție, ce pune accentul asupra schimbării sociale, transformă dezvoltarea locală într-o acțiune de tip progresist. Ea trebuie să permită definirea de noi reguli de joc, care să contracareze, la scară locală, efectele perverse provocate de forțele pieței sau de activitățile tehnocratice ale statului.

Acestui concept de dezvoltare locală de tip progresist, unii autori îi opun dezvoltarea locală de tip liberal, ce reînvie un proces în virtutea căruia guvernele sau organismele comunitare stimulează activitatea economică și crearea de locuri de muncă. Scopul principal al acesteia constă în creșterea posibilităților de angajare în sectoare care ameliorează situația colectivității, utilizând resursele umane, naturale și instituționale existente.

Ea pune accentul asupra creării de noi locuri de muncă, fără a avea însă o preocupare socială particulară. Acest tip de viziune există încă din secolul trecut. Ea constă într-o acțiune liberală, ce vizează în primul rând creșterea, și care nu favorizează nici alternativa, nici schimbarea socială, considerată drept reformatoare. Această strategie se prezintă mai curând drept o cale de redresare a economiilor locale prin intermediul creării de locuri de muncă.

În ce privește practicile de dezvoltare economică comunitară, cei mai mulți autori disting doua forme fundamentale.

Prima este axată asupra dezvoltării întreprinderilor, iar cea de a doua vizează cu prioritate creșterea puterii colectivității.

Astfel, profesorii Swack și Mason definesc dezvoltarea economică comunitară drept „o strategie eficace ce permite găsirea unor soluții la problemele grupurilor defavorizate, cât și ale colectivităților mai puțin dezvoltate”. Nu este vorba de a face situația acestora mai acceptabilă, ci de a transforma și stabili instituții permanente din sânul colectivității în instituții bazate pe noi parteneriate.

În opinia profesorilor Newman, Lyon și Philip, dezvoltarea economică comunitară trebuie să vizeze printre altele:

dezvoltarea resurselor umane, fizice și financiare ale unei colectivități;

integrarea dezvoltării economice și sociale la nivelul colectivității;

ameliorarea mediului colectivității, a calității serviciilor și a capacității acesteia de a-și regla propriile probleme socio-economice;

favorizarea unei dezvoltări durabile și acceptabile din punct de vedere social;

posibilitatea colectivității de a beneficia de investiții sociale;

creșterea numărului de firme, care pot plăti impozite locale și care răspund nevoilor colectivității.

Cea de-a doua formă de dezvoltare economică comunitară este axată mai curând pe ameliorarea gradului de ocupare a populației și a veniturilor acesteia, și eventual pe revitalizarea economiei.

Astfel, Consiliul Economic al Canadei subliniază importanța acordată faptului că activitățile trebuie să fie realizate de însăși populația, care beneficiază de aceste ameliorări.

Aceasta deoarece, obiectivele ameliorării ocupării forței de muncă, a veniturilor acesteia și a mediului social-cultural al unui cartier sau oraș sunt deseori puse înaintea importanței realizării acestora „prin și pentru” populație.

Unii autori critică această concepție întrucât ea se sprijină pe ideea că, comunitatea este un tot omogen, în care bogăția generată de către unii va avea în mod necesar un efect de antrenare asupra tuturor persoanelor și instituțiilor comunității respective.

În realitate, trebuie să recunoaștem că, comunitățile, fie ele și locale, sunt compuse din unități și persoane distincte, având capacități și aptitudini diferite, ceea ce le determină să beneficieze într-o maniera inegală de avantajele și dezavantajele inerente ce decurg din diversele proiecte de dezvoltare locală.

În timp ce pentru unii specialiști, este foarte important ca cei mai defavorizați, persoane, grupuri și instituții marginalizate, să acceadă la o bogăție mai mare și să participe într-o cât mai mare măsură la deciziile ce îi privesc, pentru alții, participarea persoanelor marginalizate este de mai mică importanță.

Cu toate acestea, noutatea adusă prin definiția Consiliului Canadian rezidă în faptul că populația trebuie să participe și să fie asociată acestei relansări, element ce garantează o mai mare eficacitate a activităților de dezvoltare întreprinse.

Ca urmare, putem conchide că inițiativele locale sau comunitare de tip liberal vizează în primul rând crearea unui mediu economic axat pe proiecte private ce au în vedere creșterea numărului de locuri de muncă, a veniturilor și ameliorarea condițiilor de locuit, în timp ce inițiativele de tip progresist prezintă un obiectiv mai vast, ce vizează construirea unui mediu socio-economic ce ține cont de obiectivele sociale.

Acestea se înscriu în optica de a genera noi forme de solidaritate și o democrație economică care permite o mai mare participare și mai ales un mai mare control al comunității și al indivizilor asupra amenajării și dezvoltării teritoriului lor.

Aceste inițiative de tip progresist propun deci un model de dezvoltare în care noțiunile de solidaritate socială, de control real al resurselor locale și valorificarea acestora se află în centrul schimbărilor dorite din contractul social propus, cu alte cuvinte, propun un nou mod de a face dezvoltarea.

În schimb, inițiativele locale liberale au drept scop principal, pe de o parte, generarea antreprenoriatului local, iar pe de altă parte crearea de noi locuri de muncă.

Însă, oricum am numi-o, dezvoltarea economică comunitară întrunește o serie de trăsături proprii:

ea este o strategie globală de integrare a obiectivelor sociale și economice în scopul revitalizării socio-economice a unei colectivități marginalizate;

aceasta, în egală măsură, este o strategie în care, prin valorificarea resurselor locale și prin recurgerea la noi forme de solidaritate sunt create noi organizații și instituții controlate democratic de către reprezentanții comunității;

o ultima caracteristică constă în delegarea reprezentanților colectivității la instituții exterioare ce exercită o influență asupra gestiunii resurselor locale.

Ținând cont de elementele abordate mai sus, în opinia mea conceptul de dezvoltare locală poate fi definit drept „o strategie de intervenție economică” prin care reprezentanții locali ai sectorului privat, public sau social, cooperează la valorificarea resurselor umane, tehnice și financiare ale unei colectivități, asociați în cadrul unei structuri sectoriale sau intersectoriale de activitate, privată sau publică, având drept obiectiv principal crearea de noi locuri de muncă.

Actorii dezvoltării locale

Dezvoltarea locală în țările Europei occidentale, în concepția sa de început, se baza pe existența unor legături strânse între întreprinderile situate pe teritoriul aceleiași colectivități. În măsura în care aceste relații nu se instaurau în mod spontan autoritățile locale puteau interveni pentru a le favoriza, însă rolul fiecăruia dintre agenții dezvoltării economice locale nu a fost niciodată definitiv stabilit, aceasta deoarece intervențiile publice sunt necesare numai în măsura în care întreprinderile nu-și dezvoltă relații în mod spontan.

Însă intervențiile colectivităților locale nu s-au putut dezvolta, în adevăratul sens al cuvântului, decât plecând de la descentralizare. Ea trebuie să respecte limitele fixate de Uniunea Europeană. Rolul fiecărei colectivități locale, în ciuda cadrului fixat prin legile descentralizării existente în fiecare țară, nu s-a definit decât puțin câte puțin, prin practică. În plus, treptat, au fost implicați noi agenți: menționez aici cazul formelor de cooperare intercomunală (ex. comunitățile de orașe și comunitățile de comune).

Dezvoltarea locală s-a modificat în egală măsură și sub influența apariției specialiștilor în acest domeniu și a creării de structuri specifice. Strategiile de dezvoltare ale colectivităților, din ce în ce mai mult studiate, necesita tot mai stringent recurgerea la specialiști.

Astfel, au apărut responsabilii serviciului economic, responsabilii serviciului de dezvoltare sau cei ai serviciului de comunicare, noi profesiuni specifice pentru viitorii „manageri” teritoriali.

Evoluțiile permanente, decalajul între rolul teoretic al diferiților agenți și intervențiile lor efective au condus la necesitatea redefinirii rolului diferiților agenți ai dezvoltării locale: întreprinderile, diferitele colectivități locale, Camerele de Comerț și Industrie, Statul și Uniunea Europeană.

De aici rezultă siguranța cu care țara noastră, ce se dorește a fi parte integrantă a Comunității Europene, trebuie să acționeze în vederea alinierii sale la evoluțiile ce se manifestă pe plan european.

Întreprinderile

Întreprinderile, adesea, nu sunt considerate ca beneficiare ale politicilor de dezvoltare locală. Ele sunt însă, cu toate acestea, actori ai dezvoltării locale.

Plecarea unui mare grup, închiderea unei întreprinderi constituie un traumatism în fața căruia patronatul local nu poate rămâne neutru. Astfel, întreprinderile se pot implica în dispozitive de reconversie, care se pot pune în practică prin intermediul Camerelor de Comerț și Industrie (CCI) și al uniunilor patronale. Acțiunile întreprinse în scopul limitării șocului pot lua forme extrem de variate, mergând de la contacte cu întreprinderile locale susceptibile de a angaja personalul concediat până la acțiuni colective pe lângă responsabilii politici naționali, în vederea punerii în practică a unor dispozitive de reconversie.

Astfel, în anii 70 Regia cărbunelui din Franța a creat o societate financiară de reconversie pentru a participa la reindustrializarea bazinelor miniere aflate în criză.

Acestor eforturi li se pot alătura cele ale municipalităților, care pot contribui cu participații financiare la societățile de reconversie.

Aceste experiențe au favorizat cooperarea marilor grupuri cu mediul local independent de situația de criză. Cel mai adesea, a fost vorba cel puțin de proiecte colective reale, decât de întâlnirea unor interese comune.

Astfel, au fost create rețele de centre regionale de sprijin tehnic și de inovare ale marilor grupuri. În general, acestea erau structuri simple de 1-5 persoane care aveau un rol de interfață tehnologică, ce lega nu numai marile întreprinderi, ci și universitățile și Camerele de Comerț și Industrie.

Alături de aceste intervenții ale marilor întreprinderi în dezvoltarea locală există, bineînțeles, și intervenții ale întreprinderilor mici și mijlocii, care iau forma interrelațiilor strânse dintre acestea. Ele sunt însă dificil de înțeles și rămân numai la nivelul studiului de caz. Cu toate acestea, vitalitatea creării și dezvoltării de întreprinderi este superioară în zonele dotate cu o structură de mici întreprinderi.

Ca urmare, studiul rolului întreprinderilor în dezvoltarea locală prezintă anumite dificultăți datorate confuziei dintre capacitatea acestora de a se organiza în mod spontan și acțiunea puterii politice în vederea favorizării cooperărilor.

Colectivitățile locale

Acțiunile în favoarea dezvoltării economice sunt calificate drept „locale” datorită atât spațiului pe care îl au în vedere, cât și inițiatorilor acestei politici. Ele sunt în mod esențial apanajul regiunilor care au un rol prioritar în atribuirea anumitor ajutoare. Totuși, în domeniul economic, acțiunea lor rămâne încă timidă, atât datorită definirii unui cadru de acțiune foarte strict, a lipsei de mijloace, cat și din pricina tinereții lor și deci a lipsei de experiență și a absenței unor relații clar definite cu celelalte nivele administrative.

Cu toate acestea, în realitate, ansamblul colectivităților, atât micile comune cât și cele mai puternice, sau eșalonul intermediar al județului, departamentului se angajează în dezvoltarea locală.

Crearea în țările europene a unor noi structuri de cooperare intercomunală având drept competențe obligatorii intervenția economică și amenajarea spațiului a determinat implicarea unui nou agent-cheie al intervenționismului local. Ele pot beneficia, în plus, de definirea unei fiscalități locale asupra întreprinderilor la scară intercomunală.

De același dinamism dispun și municipalitățile și în particular aglomerațiile urbane, care, în mod natural, drenează activitățile economice.

Camerele de Comerț și Industrie (CCI)

Camerele de Comerț și Industrie ocupă un loc aparte în dezvoltarea economică locală. Acțiunea lor este importantă și foarte apropiată de cea a colectivităților locale cu care trebuie să coopereze.

Cu toate acestea, CCI sunt foarte independente de puterea politica. Ele beneficiază de o mare autonomie financiară grație încasărilor lor fiscale și parafiscale. În plus, ele reprezintă direct interesele tuturor întreprinderilor care se află în circumscripția unei Camere de Comerț. Acțiunea lor poate lua forme extrem de variate:

prin legea de construire CCI sunt definite ca organisme publice, altfel spus, drept servicii publice având personalitate juridică și autonomie financiară. Însărcinate cu reprezentarea intereselor comerțului și industriei pe lângă puterile publice, ele se diferențiază clar de sindicate care au un caracter de organisme corporative. CCI nu au aderenți ci supuși, adică toate întreprinderile înscrise în Registrul Comerțului și situate în limitele circumscripției lor. CCI au un câmp de intervenție foarte larg, ce privește mai mult sau mai puțin intervenționismul local.

Ele au în primul rând un rol reprezentativ și consultativ; Acestea sunt chemate să dea guvernului avize și informații privind problemele comerciale și industriale. Ele prezintă punctele lor de vedere asupra mijloacelor de creștere a prosperității industriale și comerțului.

O a doua menire a acțiunii lor este cea de a favoriza dezvoltarea socio-economică a circumscripției lor;

Ele contribuie însă foarte activ și la formarea profesională la toate nivelurile.

În fine, CCI joacă un rol important în informarea întreprinderilor prin punerea la dispoziția acestora de documentații, prin oferirea de sfaturi specializate.

Problema legitimității Camerelor de Comerț și Industrie este în mod regulat ridicată. Specificitatea acțiunilor dorește de a răspunde nevoilor întreprinderilor care intră în resortul lor de activitate, și nu celor ale corpului electoral, și aceasta în ciuda finanțării lor prin impozite.

Legitimitatea acțiunii Camerelor de Comerț și Industrie se explică deci, prin faptul că ele reprezintă, diferite activități economice, comerțul, pe deoparte, industria, pe de altă parte, atât micile întreprinderi, cât și marile societăți.

Politicile locale ale statului

În general, statul este doar interesat asupra problemei dezvoltării locale prin intermediul politicilor spațiale și regionale. Amenajarea teritoriului se definește drept o linie directoare în vederea obținerii unor repartiții mai bune a oamenilor și activităților în teritoriu.

Și în România, politica de repartizare echilibrată în teritoriu a forțelor de producție a fost pusă în practică pentru a remedia concentrarea excesivă a întreprinderilor în anumite zone. După 1989 aceasta politică a fost însă abandonată.

În țările Europei occidentale, recunoașterea și afirmarea rolului colectivităților locale, în ceea ce privește întreprinderile odată cu descentralizarea, nu s-au tradus printr-o dezangajare totală a statului. Chestiunea rolului efectiv, pe care statul poate și trebuie sa-l aibă în dezvoltarea locală, rămâne însă deschisă.

Timp de mai multe decenii, fenomenul dezvoltării locale nu a fost luat în considerație de către puterile publice centrale. Descentralizarea nu poate fi deci, privită ca un transfer de preocupări, ci ca o luare în considerație a unei noi politici, până atunci neglijată. Însă, această recunoaștere rămâne incompletă. Pe de o parte, colectivitățile nu au încă suficiente mijloace financiare pentru a se angaja în aceste acțiuni de dezvoltare locală. Pe de altă parte, statul nu este în măsură să aprecieze nici amploarea, nici diversitatea politicilor angajate în absența unui aparat statistic adaptat urmăririi dezvoltării locale. El se găsește până în prezent mai degrabă în situația de ignorare a terenului local sau de abandonare a acestuia decât în cel de real organizator al cadrului dezvoltării locale.

Lui trebuie însă să îi revină rolul de a sprijini într-un mod pozitiv inițiativele locale, de a crea un mediu favorabil la care colectivitățile să se poată adapta local sau, și mai mult, de a favoriza informarea asupra diferitelor inițiative locale.

Cadrul european

Uniunea Europeană este îngrijorată din ce în ce mai mult de diversitatea situațiilor și politicilor puse în practica de diversele state membre. Pe de o parte, ea caută să reducă diferențele de dezvoltare din diferitele regiuni prin propriile sale politici regionale. Pe de altă parte, ea veghează la respectarea regulilor de concurență amenințate de multiplicarea ajutoarelor descentralizate dificil de a fi controlate.

Și, în sfârșit, ea trebuie să rezolve problema diversității fiscalităților locale și, ca urmare, necesitatea unei eventuale armonizări a acestora.

Politica regională europeană vizează reducerea disparităților de dezvoltare economică între regiunile europene, cel mai adesea prin favorizarea emergenței condițiilor indispensabile dezvoltării de noi activități, decât printr-o susținere directă a întreprinderilor.

Nivelul bugetului european – 1,2% din PIB european – nu permite derularea unei politici de redistribuire foarte importante. Cu toate acestea, politicile regionale reprezintă al doilea post bugetar de cheltuieli după politica agricolă.

O parte dintre acțiuni vizează ameliorarea condițiilor de dezvoltare a întreprinderilor, fie prin intermediul împrumuturilor acordate de către Banca Europeana de Investiții (BEI), fie prin cel al fondurilor structurale, Fondul European de Dezvoltare Regionala (FEDER), (Obiectivul 1 – zone cu întârzieri în dezvoltare; Obiectivul 2 – zone de conversie industriala).

În fața primejdiei cauzate de multiplicarea ajutoarelor acordate întreprinderilor la toate nivelurile, Uniunea Europeană s-a angajat în egală măsură încă din 1986, într-o politică de informare și de asistență a întreprinderilor. Ea se afirmă astfel ca un (veritabil) interlocutor suplimentar al întreprinderilor și, în particular al întreprinderilor mici și mijlocii: astfel au fost înființate 39 de euroghișee ce au ca misiune atât de a răspunde nevoilor, cât și de a le ajuta în inițiativele lor.

Împărțirea definită în cadrul politicii europene ca răspuns la dezechilibrele constatate la scară europeană nu corespunde (nici pe departe) celei stabilite în cadrul politicilor spațiale ale statelor membre. Însă, politica regională europeană nu are în vedere politicile regionale și locale pe care acestea le conduc. Din contră, ea pune pe primul loc rolul celorlalte eșaloane: ca urmare, politicile de reducere a inegalităților regionale în sânul statelor membre rămân principalul mijloc de a reduce aceste disparități.

La aceasta se adaugă o voință afirmată de parteneriat, ilustrată prin crearea în cadrul Tratatului de la Maastricht a unui comitet al regiunilor, care însă rămâne doar cu un rol consultativ. Cu toate acestea, relațiile care se instaurează între UE, statele membre și colectivitățile locale nu sunt lipsite de ambiguitate. Astfel, vărsămintele sub forma de subvenții acordate de UE colectivităților descentralizate poate pune sub semnul întrebării controlul, mai mult sau mai puțin important, pe care statele membre îl exercită asupra colectivităților prin intermediul propriilor transferuri.

Politica regională comunitară se înscrie în fenomenul de înglobare constatat la scară națională. Însă, politica concurenței este specifică numai la scară internațională.

Intervenționismul local există în toate țările europene, însă dispozitive precise sunt puțin cunoscute pe de o parte datorită complexității intrinseci a acestui fenomen, și pe de altă parte ca răspuns la controlul exercitat la scară europeană.

Articolul 92 al Tratatului de la Roma, baza politicii concurenței europene, subliniază că în afara derogaților prevăzute prin tratat, sunt incompatibile cu Piața Comună, în măsura în care ele afectează schimburile dintre statele membre, ajutoarele acordate de către state sau prin intermediul resurselor statului sub orice forma ar fi ele, care denaturează sau amenință concurența, favorizând anumite întreprinderi sau anumite produse.

Termenii acestui articol nu lasă nici o îndoială în ceea ce privește intervențiile economice ale colectivităților locale, asimilate ajutoarelor acordate de către stat. Cu toate acestea, Comisia Europeană a trebuit să recunoască necesitatea ajutoarelor publice în cazul în care acestea contribuie la adaptarea necesară a structurilor industriale, la creșterea numărului de locuri de muncă în zonele aflate în urmă din punct de vedere economic, fără a constitui însă o formă de protecționism regional.

Ajutoare locale, adesea de o importanță minoră, nu riscă să perturbe condițiile concurenței la scară europeană și deci nu ridică obiecții.

Comisia ține cont în egală măsură de exigențele concurenței internaționale – între Europa și celelalte state, și acceptă ajutoarele destinate sectoarelor aflate în profundă restructurare sau din potrivă a sectoarelor cu înaltă tehnologie și cu risc ridicat.

Suprapunerea diferitelor autorități și controale ridică problema compatibilității dintre legislațiile naționale și comunitare pe de o parte, și cea a însuși controlului asupra ajutoarelor alocate, pe de altă parte.

În cazul nerespectării normelor comunitare, statele membre sunt cele responsabile de comportamentul colectivităților.

Deoarece, ajutoarele în beneficiul întreprinderilor variază de la o țară la alta, limitele impuse de către Comunitate reprezintă, după caz, constrângeri mai mult sau mai puțin importante și, ca urmare, sunt mai mult sau mai puțin facil de aplicat și controlat.

Chestiunea armonizării fiscale se pune, în general, vizavi de fiscalitatea statelor membre. Diferențierile de fiscalitate locală dintre țări se explică numai prin nivelurile (ratele) diferite de impozitare, dar și prin definirea structurii fiscale locale și a bazelor de impozitare. Diferențele de tratament aplicate anumitor activități, atât prin definirea bazelor, cât și prin scutirile fiscale acordate, pot varia considerabil de la o țară la alta.

Noile restricții la care sunt supuse fiscalitățile centrale, ca urmare a construcției europene, sunt susceptibile de a avea consecințe diferite asupra fiscalității locale: în primul rând, statele centrale pot încerca să transfere o parte din cheltuieli asupra autorităților descentralizate – această tendință există însă și independent de construcția europeană. Pe de altă parte, între diferitele niveluri administrative s-ar putea naște o concurență, în vederea celor mai imobile baze.

În realitate însă, repartiția bazelor între diferitele niveluri administrative este stabilă istoric și are puține șanse de a fi modificată în profunzime.

Însă, în ciuda măsurilor întreprinse în fiecare țară pentru a limita distorsiunile legate de impozitarea locală, nu este exclus ca, la urma urmelor, diferențele de fiscalitate locală să aibă un impact asupra localizării întreprinderilor la scară europeană sau cel puțin în regiunile frontaliere, aceasta însă se va putea verifica în practică.

În consecință, fără să ajungem la o armonizare a fiscalităților locale, fără îndoială, nici dorită, nici realizabilă, este totuși necesară o coordonare care să vizeze reducerea diferențelor de impozitare dintre diferitele activități. Ea se izbește însă, la ora actuală, de absența unor date exhaustive în ce privește bazele fiscale, scutirile și ratele de impozitare în ansamblul statelor membre.

Putem concluziona că intervenția europeană îngrădește fără îndoială, mai mult decât ne putem imagina, strategiile de dezvoltare locală.

Pe de o parte, controlul asupra concurenței incită colectivitățile să găsească mijloace de acțiune noi, dificil de controlat. Pe de altă parte, intervențiile financiare europene, care nu sunt decât un complement al cheltuielilor angajate de către state și colectivitățile locale, modifică comportamentul agenților naționali.

Examinarea rolului diferiților parteneri ai dezvoltării locale demonstrează că aceștia nu se definesc decât unii în raport cu alții. Însă dezvoltarea locală presupune existența între toți acești agenți a unor relații de cooperare care sunt însă greu de stabilit.

Rolul parteneriatului public privat în dezvoltarea locală

Context general

Abordarea problematicii dezvoltării locale se plasează în contextul recunoașterii rolului orașelor ca motor economic, supus unei cereri permanente și în continuă schimbare. Tranziția către economia de piață și problema derivată a proprietății private pun România într-o situație de competiție cu alte țări. O politică națională de dezvoltare a sectorului economic privat devine cu atât mai importantă cu cât aceasta va ajuta la formarea unui partener credibil financiar care, împreună cu administrația publică, va realiza proiecte comune de dezvoltare locală.

Incapacitatea de a concura în termeni egali cu alte țări europene poate împinge România într-o situație periferică, în ciuda existenței unei forțe de muncă de calitate sau a altor avantaje legate de tradiție și civilizație. Este limpede că trebuie să fie căutate modalități de adaptare la noile condiții ale pieței mondiale, iar în acest scop sunt necesare noi instrumente de management urban, apte să răspundă unei realități noi, în continuă transformare.

În ultimii ani, complexitatea agregatului urban a crescut datorită procesului de schimbare în sferele instituționale, spațiale, economice, tehnologice și de mediu. Aceste schimbări au generat probleme noi ce nu puteau fi rezolvate prin metode tradiționale centralizate de economie urbană și regională. Sub efectul acestor evenimente, multe dintre orașe sunt confruntate cu fenomene de declin urban legate de reducerea activităților economice din lipsă de piețe de desfacere, de creșterea șomajului și de capacitatea administrației publice locale de a oferi un răspuns convingător la aceste probleme.

Literatura de specialitate referitoare la economia urbană, de la începutul anilor `90, a arătat că revenirea după declin depinde de anumiți factori, printre care și de capacitatea politicilor locale de a face orașul un loc mai atractiv pentru a trăi și munci. Acest fapt duce la accelerarea competiției urbane, în cadrul căreia fiecare oraș încearcă să atragă activități economice noi, vizitatori, locuitori cu venituri ridicate și să ajungă într-o poziție favorabilă în ierarhia urbană.

Dacă competiția între orașele europene crește în funcție de fenomenele legate de procesul restructurării economice, practica conducerii orașelor orientate către rezultate indică necesitatea identificării partenerilor credibili pentru realizarea programelor de dezvoltare urbană.

Managementul urban este procesul de dezvoltare, execuție, coordonare și evaluare a strategiilor integrate, cu ajutorul actorilor urbani relevanți, în concordanță cu interesul public și țelurile sectorului privat, în cadrul politicilor naționale de dezvoltare, cu scopul de a identifica, de a crea și exploata potențialul urban în vederea unei dezvoltări economice durabile. Unul dintre instrumentele managementului urban este și parteneriatul dintre sectorul public și cel privat.

Motivații și caracteristici

Proiectele legate de nevoile anumitor regiuni sunt costisitoare, complexe și de lungă durată. Nici administrația și nici sectorul privat nu pot face față singuri volumului de investiții deși aceste investiții sunt necesare pentru îmbunătățirea și/sau menținerea calității vieții în regiune. Scara și complexitatea unor astfel de proiecte reclamă o abordare diferită, în care sunt combinate atributele autorităților publice și ale sectorului privat.

În astfel de proiecte există șase aspecte care complică, în prezent, cooperarea dintre administrație și sectorul privat:

Procesul complex de luare a deciziilor;

Distanța mare, măsurabilă în timp, dintre planificare și realizarea operațiunii;

Dimensiunea proiectelor;

Lipsa experienței cu astfel de proiecte;

Lipsa capacitaților financiare.

Fără investiții private și fără ajutorul guvernului, aceste proiecte devin irealizabile pentru administrația locală. De aceea, s-a introdus un nou mod de cooperare între sectorul public și cel privat, sau public-public și privat (PP sau PPP) în care principalii parteneri sunt:

Sectorul privat: developări imobiliare, investitori, contractori, bancheri, promotori etc.;

Sectorul public: autoritatea locală, autorități regionale, guvernul;

Organizații non-guvernamentale.

Parteneriatul public-privat a apărut în anii `80 în domeniul dezvoltării urbane, fiind considerat un instrument important în dinamica proiectelor urbane ce prezentau caracteristici comune atât pentru sectorul public cât și pentru sectorul privat. Deoarece externalitățile unor astfel de proiecte afectează atât piața cât și posibilitățile de intervenție ale statului, realizarea unui parteneriat între cele două componente a apărut necesară.

În zonele urbane, administrația publică și sectorul privat își păstrează roluri tradiționale în ceea ce privește programele de investiții. Rolul administrației publice locale este să asigure planificarea fizică, să urmeze procedurile legale și să se angajeze în managementul terenurilor, inclusiv în achiziționarea de terenuri, în pregătirea siturilor și apoi în vânzarea terenurilor. În plus, administrația publică este responsabilă cu realizarea infrastructurii și finanțarea unor activități. Rolul tradițional al sectorului privat este acela al contractării lucrărilor în infrastructura urbană, locuințe și utilități publice, al investițiilor și al finanțării anumitor activități conexe acestora.

Parteneriatul public privat definește, în general, colaborarea dintre sectorul public și cel privat, în care fiecare contribuie la planificarea și la mobilizarea resurselor necesare pentru realizarea unui obiectiv dar această colaborare are trăsături caracteristice care pot fi listate după cum urmează:

Una sau mai multe autorități publice sunt implicate;

Unul sau mai mulți parteneri privați sunt implicați;

Partenerii lucrează împreună pentru îndeplinirea unui obiectiv de comun acord;

Colaborarea se realizează într-un cadru organizațional realizat de părțile implicate;

În cadrul colaborării, fiecare parte își păstrează propria identitate;

Există o participare cu resurse din partea părților implicate;

Părțile își asumă riscurile proiectului și își împart profiturile, în concordanță cu participarea fiecăreia.

Un parteneriat public-privat poate fi realizat în diferite forme organizaționale depinzând de scară, complexitate și opiniile actorilor implicați, pe baza unei scrisori de intenție, contract sau convenție, stabilind un birou de management comun sau un joint-venture.

Punctul de plecare în PPP este găsirea unui obiectiv comun pentru toate părțile implicate. Țelul final poate fi diferit între autoritățile publice, interesate în îmbunătățirea condițiilor de viață ale locuitorilor și parteneri privați, orientați către profit.

Cu toate acestea, ambii pot fi interesați în construcția de locuințe (subvenționate sau nesubvenționate) sau de birouri. Aceste investiții contribuie la viabilitatea economică a regiunii și pe de altă parte pot genera profituri. Ambele părți trebuie însă să se focalizeze pe interesele comune și nu pe cele divergente.

Părțile implicate aduc în proiect resursele necesare, astfel:

sectorul privat: capital de investiții inițial, împrumuturi, ipoteci, cunoștințe în managementul proiectului

sectorul public: subvenții, investiții de capital în infrastructură și transport, terenuri (transfer de proprietate sau concesionare), legislație (planificare fizica, expropriere), împrumuturi, garanții

ONG-urile: cunoștințe, investiții de capital, abilitatea de a mobiliza anumiți actori.

Obiectivele partenerilor

În continuare vom arunca o privire asupra obiectivelor avute de parteneri, cel puvblic și cel privat, în momentul în care iau decizia de a colabora pentru a duce la bun sfârșit un proiect de dezvoltare locală.

Tab. 4 – Obiectivele urmărite de actorii parteneriatelor public private

Dimensiunile parteneriatului

Parteneriatul public privat reprezintă cooperarea între persoane și organizații în sectoarele public și privat, cu scopul unui beneficiu comun, cooperare în care riscurile, costurile și profiturile sunt distribuite proporțional între parteneri.

Cooperarea are două dimensiuni: dimensiunea politică, în care sunt articulate țelurile comunității, și dimensiunea operațională, în care se dă curs acestor țeluri.

Scopul parteneriatului public privat este acela de a lega aceste dimensiuni astfel încât participanții să contribuie la beneficiul comunități, promovându-și în același timp propriile interese individuale sau organizaționale.

Dimensiunea politică: Dimensiunea politică implică un proces ce produce consens asupra țelurilor comunității, acord asupra rolurilor instituțiilor și suport susținut pentru acțiune. Cu cât parteneriatul este mai complex, presupunând capital de investiție important, aranjamente instituționale noi, perturbări ale rutinei vieții comunității sau perioade lungi pentru implementare, cu atât este mai importantă fundamentarea civică a procesului. Acest tip de fundamentare include:

Cultura ce sprijină sensul comunității și încurajează participarea cetățenilor în scopul grijii pentru comunitate.

Viziune a comunității acceptată de comun acord, ce recunoaște punctele tari și punctele slabe și implică grupuri-cheie în procesul de identificare a ceea ce comunitatea poate dovedi.

Construirea unor organizații civice, care să presupună interesele membrilor cu interesele largi ale comunității și să traducă aceste țeluri comune în acțiuni.

Rețea între grupurile-cheie, care încurajează comunicarea și facilitează mediatizarea diferențelor.

Conducerea și abilitatea educării în sprijinul antreprenorial, ceea ce înseamnă cunoștințe și energie direcționată către acțiuni în beneficiul comunității.

Continuitate în politică, incluzând abilitatea de adaptare la circumstanțe în schimbare, ce sprijină încrederea în întreprinderi durabile.

Dimensiunea operațională: În dimensiunea operațională, cooperarea poate lua trei forme:

Inițiativa privată pentru beneficiul public: Organizațiile private pot acționa de sine stătătoare pentru nevoi publice. Acestea trebuie fie să beneficieze de suportul administrației sau să lucreze direct cu administrația. Două sau mai multe organizații (de exemplu, două firme de afaceri, o firmă și o organizație non-profit sau o fundație, o organizație non-profit și o asociație de cartier) pot forma, de asemenea, un joint-venture.

Inițiativa administrației pentru facilitarea sau încurajarea activității private în interes public: Administrația poate facilita acțiunea privată prin înlăturarea piedicilor din calea acesteia și o pot încuraja oferind informații, stimulente și servicii suport. Deși aceste inițiative nu cer un acord formal, totuși acestea pot fi formulate pe baza consultării cu organizațiile în cauză.

Joint-venture între guvern și organizații private: Guvernul și organizațiile sectorului privat pot lucra împreună prin înțelegeri informale, planuri adoptate de comun acord, relații de cooperare sau contracte legale. Oricare dintre părți poate iniția un joint-venture dar ambele trebuie să participe în mod voluntar. Un astfel de joint-venture poate angrena guvernul și o firmă privată, guvernul și o organizație non-profit, sau guvernul, o firmă și o asociație comunitară.

Procesul organizării parteneriatului

Parteneriatul public privat este un proces dinamic, venit din inițiativă publică sau privată. Părțile ating țeluri comune fără a-și pierde propria identitate sau țeluri. Din punct de vedere al părților participante, există o fază inițială de negociere, în care punctul de pornire ale acestora trebuie respectate. Proiectele nu pot fi judecate doar sub aspectul afacerilor atâta timp cât participarea guvernului reprezintă interesul social.

Partenerii privați vin de obicei cu mijloace financiare focalizate pe construcții, iar partenerii publici, cu competențe în domeniul autorizațiilor, concesiunilor, aranjamentelor de contribuții, care au o valoare de piață ce nu poate fi subestimată. Guvernul poate oferi, de asemenea, precondiții de tipul infrastructurii și utilizării terenului, la un preț la care cresc șansele de reușită ale proiectului.

Dacă se realizează un acord referitor la contribuția părților și la fezabilitatea proiectului poate fi organizată apoi cooperarea ce va fi construită în faze clare, termene fixate în timp, marcate ca puncte de legitimare pentru monitorizarea și implementarea contractelor.

Structura parteneriatului

Relația dintre părți va fi definită, de la contracte la crearea unor organizații comune, în funcție de dimensiunea, scara și termenii proiectului, pentru a se asigura participarea și beneficiile acestora. Partenerii publici și privați implicați trebuie să decidă asupra schimbărilor de responsabilitate sau proprietate și asupra cantității și formei contribuției financiare. În practică se întâlnesc patru tipuri de structuri, cu o autonomie descrescătoare a participării guvernului. Aceste structuri sunt:

Structura 1:Proiect

Caracteristici: Cele două părți sunt pe deplin autonome, proiectul este un plan comun, fără existența unui contract.

Fig. 2 – Modelul proiect

Structura 2:Contract

Caracteristici: Una dintre părți, publică sau privată, decide să pună la un loc capacitățile referitoare la un proiect lucrând prin contract cu cealaltă/celelalte parte/părți. Concentrarea partenerilor privați are loc în anumite cazuri într-o corporație (privată, sau societate cu răspundere limitată). Concentrarea partenerilor publici poate avea loc în anumite aranjamente reciproce sau un contract pentru un proiect ce se termină după timpul necesar pregătirii și realizării.

Fig. 3 Modelul contract

Structura 3: Cooperare

Caracteristici: Proiectele mari sunt împărțite astfel încât există, pe de-o parte, o concentrare de parteneri publici, care execută lucrări ce satisfac nevoile sociale și interesele pe termen lung (cu caracter de formulare de politici). Sectorul privat realizează acele funcțiuni orientate către obținerea de profit pe termen scurt.

Prima este adesea o fundație sau o uniune ce servește ca forum, cealaltă participă independent și atrage capital pentru a constitui fonduri pentru operaționalizarea politicilor. În cele mai multe cazuri va fi aleasă o companie privată sau cu răspundere limitată și va avea loc o dependență reciprocă, după cum și participarea este reciprocă în capital și activități. Cele două structuri – publică și privată – cooperează pe baza unui contract referitor la un proiect.

Fig. 4 – Modelul cooperare

Dezvoltarea prin cooperare are următoarele avantaje pentru fiecare dintre parteneri:

Pentru sectorul public: împărțirea riscului, optimizarea profitului, coordonarea planului de dezvoltare, etapizare, potențial de marketing;

Pentru sectorul privat: extinderea bazei sociale, relaționarea planificării fizice cu planul de dezvoltare.

Structura 4: Privatizare

Dacă este aleasă o formă instituțională de cooperare, care oferă partenerilor privați securitate la schimbări politice, există multe posibilități ca părțile să se unească într-o structură de sine stătătoare.

Fig. 5 – Modelul privatizare

Cele patru tipuri de structuri se pot concentra în următorul tabel:

Tab. 5 – Structuri de parteneriat public privat

În concluzie, structurile 2 și 3 trebuie realizate în cadrul domeniului juridic național, realizând un echilibru între independența guvernamentală și democrație, pe de-o parte, și interesele sectorului privat, pe de altă parte.

Fig. 6 – Structura tipică a unui parteneriat public privat

Condițiile succesului în parteneriat

Consiliul Național pentru Parteneriatul Public-Privat din SUA a identificat cinci elemente de succes care pot fi luate în considerație în realizarea unui parteneriat public-privat.

Elementul politic

Un PPP își poate realiza obiectivele doar dacă există un angajament clar din partea factorilor de decizie. Persoane cu putere decizională din partea administrației trebuie să își dorească să se implice în mod activ și să sprijine conceptul de PPP, mai mult decât atât, trebuie să asigure coordonarea și conducerea fiecărui proiect de parteneriat.

Un conducător politic bine informat poate juca un rol important în minimalizarea posibilelor efecte negative datorate comunicării incorecte, percepțiilor greșite în legătură cu rezultatele scontate și beneficiile unui proiect de parteneriat în derulare.

Implicarea sectorului public

Din momentul în care PPP a fost agreat, sectorul public trebuie să rămână implicat în mod activ în derularea proiectului. Monitorizarea în cursul proiectului a performanțelor îndeplinite este un element de bază în asigurarea succesului. Această monitorizare trebuie făcută în mod sistematic printr-un grafic zilnic, săptămânal, lunar pentru fiecare din activitățile cuprinse în proiect și pentru fiecare dintre partenerii implicați. De cele mai multe ori acest grafic de monitorizare face parte integrată din înțelegerea contractuală semnată de către parteneri.

Monitorizarea va avea un rol pozitiv și va fi flexibilă propunerilor de soluții care vor trebui luate datorită schimbărilor apărute în mediul de afaceri și economic.

Un plan bine pus la punct

Încă de la început fiecare partener trebuie să își definească foarte exact obiectivele pe care și le propune. Plecând de la obiectivele propuse în plan, proiectul va fi elaborat cu cea mai mare atenție. Dacă se consideră necesar, la acest punct se poate apela chiar la un expert independent, lucru care ar crește șansele de succes ale proiectului.

Un plan bine elaborat descrie în detaliu, în mod clar, responsabilitățile celor două părți atât pentru sectorul public cât și pentru partenerul privat dar mai ales mecanismul de soluționare a eventualelor litigii sau posibile neînțelegeri.

Comunicarea cu părțile implicate

Un proiect PPP are efecte nu doar asupra reprezentanților oficiali ai sectorului public și ai partenerilor proiectului public-privat ci și asupra altor categorii cum ar fi: salariații, cei care beneficiază de serviciul prestat, presa, sindicatele din domeniu, alte grupuri de interes. Toate aceste persoane pot avea o opinie personală și de cele mai multe ori o concepție greșită despre parteneriat și beneficiile lui pentru publicul larg.

Din acest punct de vedere este foarte importantă comunicarea deschisă cu toate părțile implicate sau grupuri de interes pentru a minimiza rezistența pe care ar putea să o opună pentru încheierea unui astfel de parteneriat. Prin comunicare se poate atrage comunitatea de partea proiectului iar acest lucru presupune atât înțelegerea diferențelor culturale, analizarea grupurilor de interes și nu în ultimul rând implicarea beneficiarilor de produse și servicii.

Alegerea corectă a partenerului

Oferta cea mai ieftină (lowest bid) nu este întotdeauna metoda cea mai bună pentru alegerea partenerului. Oferta cea mai valoroasă (best value) este elementul critic într-o relație de parteneriat de lungă durată și este aspectul central al unui proiect de succes.

Experiența candidatului în domeniul care face obiectul proiectului reprezintă modul prin care se poate face cel mai bine selecția partenerului. Cel mai simplu mod de selectare după acest ultim criteriu este listarea potențialilor parteneri printr-un mecanism unitar.

În țările cu mai multă experiență în domeniul PPP funcționează un organism la nivel național care are ca obiect de activitate acest domeniu al parteneriatelor de tip public-privat și unde se poate face această listare, respectiv informare.

Condiții de parteneriat în România

Schimbările economice și politice din Europa Centrală și de Est, procesul continuu de restructurare economică și politica influențează dezvoltarea locală în România. Un cadru de relații interguvernamentale își face apariția, cu șanse noi pentru autoritățile locale de a juca un rol însemnat în această direcție. Dezvoltarea sectorului privat, de asemenea, aduce un nou actor pe această scenă, apt să influențeze atât cererea cât și oferta de servicii locale și să participe activ la progresul sau declinul orașelor.

Este important de luat în considerație rolul autorității locale în îmbunătățirea performanțelor dezvoltării economice la nivelul orașului. Deși adesea posibilitățile acesteia sunt limitate la instrumente urbanistice și fiscale, administrația locală poate influența climatul productiv al orașului. Dacă autoritatea locală are responsabilitatea publică asupra propriei jurisdicții, sectorul privat este actorul-cheie în dezvoltarea economică. De aceea, punctul critic pentru succesul unui oraș îl constituie modul în care managementul la nivelul administrației locale poate dezvolta parteneriate între sectorul public, sectorul privat și cel civic, bazate pe strategii de dezvoltare locală și care sa genereze investiții vitale în oraș.

Mijloacele financiare limitate și bazarea pe transferuri anuale de la bugetul de stat împiedică adesea implementarea strategiilor de dezvoltare locală. Din această cauză, autoritatea locală în parteneriat cu guvernul trebuie să găsească soluții noi de finanțare a programelor de dezvoltare pe termen mediu și lung și de a facilita participarea privată în aceste programe. O serie de constrângeri pot fi identificate în contextul local, în calea funcționării mecanismelor de parteneriat, atât la nivelul macroeconomic și indus de politicile naționale de dezvoltare urbană, cât și la nivelul administrației publice locale:

Efectul asupra administrației locale generat de lipsa de coordonare și comunicare a politicilor fiscale, monetare, reglementări urbanistice combinate cu efectul politicilor industriale și de privatizare.

Lipsa experienței manageriale și a calităților tehnice este una dintre cele mai importante constrângeri. Structurile administrației publice locale nu cuprind servicii de dezvoltare locală sau de prospectare de servicii urbane pe grupuri de venit.

La nivelul fundamentării deciziei privind dezvoltarea locală trebuie să se situeze un pachet de politici locale structurate și însușite de consiliul local. În lipsa acestuia, elementele ce compun un program de investiții, fie publice, fie private, sau în parteneriat, vor rămâne necoordonate și contradictorii afectând echilibrul general. În lipsa acestuia, inițiativa privată de a participa cu capital este inhibată de incertitudine și nesiguranță.

Planificarea de tip masterplan trasează direcții majore de dezvoltare, fără a lua în considerație în detaliu cerințele pieței și fără a coordona aceste direcții de dezvoltare cu resursele disponibile. Posibilitățile de intervenție ale sectorului privat nu sunt luate în calcul.

Lipsa unui inventar complet al patrimoniului municipal constrânge, de asemenea, inițiativa publică în formarea de parteneriate pentru programe urbane. Atâta timp cât administrațiile locale nu-și cunosc propria avere și nu au o strategie clară de a o gestiona, înseamnă că acest potențial nu poate intra ca parte componentă într-o afacere/proiect de dezvoltare locală.

Dialogul social anevoios dintre parteneri și comunitate poate ruina succesul unei operațiuni urbane, acesta depinzând de modul în care responsabilii urbani își înțeleg rolul de a servi interesele comunității. Lipsa comunicării cu populația afectată de astfel de programe poate duce la o evaluare greșită a rezultatelor estimate și la compromiterea totală a operațiunii.

Dificultățile de identificare a celor mai potriviți parteneri privați pentru diverse operațiuni urbane țin de insuficienta comunicare și promovare a imaginii orașului și a planurilor de dezvoltare pe care administrația dorește să le implementeze.

Întărirea capacității administrației publice locale în domeniul managementului urban reprezintă o modalitate eficientă de a ghida dezvoltarea urbană în direcția dorită de comunitate, iar parteneriatul public-privat, ca instrument, poate genera oportunități mărite de implementare a programelor de dezvoltare. Pentru aceasta, o serie de condiții trebuie însă îndeplinite, prin clarificarea următoarelor aspecte:

obiectivele principale ale politicii locale:

Pentru un management eficace autoritatea locală trebuie să decidă asupra strategiei de dezvoltare a unei structuri spațiale legate de principalele obiective politice. Aceste politici direcționează dezvoltarea locală și formulează prioritățile de intervenție, creând cadrul necesar participării private. Consensul politic asupra obiectivelor și asupra metodelor de atingere a acestora este fundamental în procesul de management.

necesitatea planificării strategice

În planificarea locală, gândirea procedurală trebuie să facă loc gândirii conceptuale, iar planificarea analitică să facă loc planificării strategice. În acest mod, acțiunea privată își poate găsi locul în dezvoltarea urbană, intervenind în acțiuni concrete, formulate prin planul strategic și fiind obligată să acționeze conform indicatorilor stabiliți prin același plan.

marketing urban

Marketingul urban trebuie să fie un element permanent al gestiunii orașului și să stea la baza formulării politicilor de dezvoltare locală. Cererea actorilor urbani fie din partea sectorului privat, a sectorului public sau a locuitorilor, este cea care fundamentează decizia asupra programelor de investiții. De asemenea, o politică de marketing care să promoveze imaginea orașului și a oportunităților de investiție, este utilă pentru a atrage locuitori, turiști, investitori și pentru a găsi parteneri pentru programe de dezvoltare.

comunicarea

Orașele, ca ofertă de produse și servicii, pot comunica în multe feluri cu consumatorii acestora. Promovarea fiind un element esențial al informării oferit consumatorilor, nevoia unor scheme de comunicare bine concepute devine esențială. Comunicarea trebuie percepută nu ca un obiectiv, ci ca un mijloc, a cărui aplicare de la concept la detaliu de proiect depinde de transparența strategiei, de consistența planului strategic și de continuitatea în elaborarea proiectului.

managementul patrimoniului municipal

Administratorii locali sunt, în concluzie, confruntați cu managementul averii orașelor în sensul obținerii maximei atractivități pentru grupurile de populație avute în vedere. În acest sens, o definire clară a patrimoniului municipal este întâi necesară, urmată de o gestionare strategică a acestuia, în scopul implicării sectorului privat și a obținerii profitului maxim pentru comunitate.

cooperare și suport social

Pentru ca o politică locală să dea rezultate, actorii care determină direct sau indirect calitatea mediului urban trebuie să coopereze la implementarea programelor. Sectorul privat trebuie înțeles ca un aliat / partener activ în realizarea proiectelor de dezvoltare locală, iar comunitatea, ca beneficiar al tuturor acțiunilor la nivel local. Orice inițiativă de parteneriat este condiționată de încredere și cooperare și trebuie să se bazeze pe suportul politic și social.

structura organizatorică și filozofie de business

Administrația publică locală trebuie reorganizată către o ofertă flexibilă și acțiuni orientate spre piață, iar atitudinea funcționarului public trebuie orientată către client. O municipalitate antreprenorială are nevoie de o structură aptă de un management local capabil să controleze resursele și activitățile. Nu doar structura internă organizațională, ci și atitudinea față de sectorul privat trebuie revizuită, acceptându-l pe acesta ca partener în programe și proiecte. Motivația personalului, flexibilitatea și adaptabilitatea la schimbare sunt importante în procesul de management.

PREZENTAREA STUDIILOR DE CAZ

În continuare vom vedea două exemple practice de parteneriat public privat. Primul exemplu este cel al Berliner Wasserbetriebe, compania furnizoare de apă și canalizare în Berlin iar cel de-al doilea este Apa Nova, companie ce furnizează servicii similare în București.

Vom observa cum anumiți factori regionali pot influența decisiv rezultatele unui parteneriat public – privat dar și diferite abordări politice. În cazul Berlinului de exemplu, lipsa surselor de apă face absolut necesară investirea în tehnologie pe când în București este necesară o dezvoltare a infrastructurii pentru a minimiza pierderile masive de apă.

Cu siguranță, cel mai important factor în ambele cazuri rămâne infrastructura. Aceasta va influența pe termen lung succesul sau dimpotrivă eșecul parteneriatului. Trebuie remarcat faptul că în proiecte de o asemenea anvergură rata de succes este destul de scăzută, interesele părții private și cele ale părții publice fiind greu de echilibrat.

Am ales aceste două exemple pentru a ilustra comparativ influențele economice, sociale, locale și politice asupra proiectelor de parteneriat public-privat.

Ipoteza

În realizarea acestor studii de caz vom porni de la ipoteza că dacă parteneriatul public

privat este implementat și administrat corect atunci calitatea serviciilor publice in cadrul comunităților locale se va îmbunătății.

Fără îndoială există mulți factori care influențează reușita parteneriatelor, aceștia fiind prezentați anterior iar o generalizare de genul‚ parteneriatul public privat înseamnă dezvoltarea comunității locale este absurdă.

Pentru ilustrarea rezultatelor implementării unor contracte de parteneriat public privat

vom utiliza două studii de caz ce prezintă abordarea acestui concept în două țări diferite: Germania și România. Ambele studii de caz se referă la parteneriat în domeniul furnizării serviciilor de apă și canalizare. Așa cum vom observa nu există o rețetă a succesului în parteneriat ci mai degrabă am putea spune că succesul depinde în totalitate de condițiile tehnico-economice și sociale ale respectivei comunități locale.

Metodologie

În cercetarea de față am utilizat ca metodă studiul de caz. Având în vedere complexitatea fenomenului studiat și, desigur, imposibilitatea abordării acestuia experimental sau prin anchete sociologice am considerat că această metodă este cea mai adecvată în situația de față. Mai mult, așa cum am menționat și la începutul lucrării, concluziile observate în urma acestei analize nu vor putea fi extrapolate la alte cazuri de parteneriat public privat. Unicitatea caracteristicilor implementării și desfășurării contractelor de parteneriat public privat face foarte dificilă schițarea unor reguli universal valabile privind reușita sau dimpotrivă eșecul unui parteneriat.

Astfel, studiul de caz reprezintă un sistem integrat, abordat holistic, cercetătorul interesându-se mai mult cum decât de ce, fenomenul studiat, o persoana, o colectivitate, o instituție, se prezintă într-un anumit mod. Cazul trebuie să fie un fenomen contemporan, în context social, real.. Robert E.Stake identifică în funcție de scopul cercetării mai multe studii de caz:

Studiul cazului intrinsec în care cercetătorul descrie un fenomen unic în profunzime, dar scopul său nu este testarea ipotezelor sau generalizarea.

Studiul cazului instrumental care are ca scop clarificarea unei teorii

Studiul unor cazuri multiple care are ca scop generalizarea caracteristicilor unui fenomen.

Am folosit cel de-al treilea tip de studiu de caz care accentuează ideea generalizării, a notelor și mecanismelor comune. Cercetarea mai multor cazuri similare sau contrastante are ca scop identificarea unor trăsături comune prezente la contractele de parteneriat public privat.

Informațiile cuprinse în studiile de caz au fost obținute în urma analizei de documente. Am ales doua studii de caz pornind de la ideea că în acest fel situația va fi mai bine înțeleasă.

Am folosit urmatoarele surse:

– documente produse de companiile analizate

– analize economice afisate pe internet

– documente de urbanism si de amenajarea teritoriului in cele doua orase studiate

– interviuri cu X angajați ai companiei Apa Nova

Berliner Wasserbetriebe

Introducere

În ultimii 15 ani Berlinul s-a confruntat cu problema reunificării Berlinului de Est, fosta capitală a Republicii Democrate Germane cu Berlinul de Vest, unificare ce a avut loc în 1990. Crearea unei municipalități, chiar mai mult a unei capitale, viabile și eficiente din două entități diferite structural, politic și economic a fost și continuă să fie un exercițiu destul de greu nu numai din perspectiva rețelei de apă și canalizare.

Reunificarea din punct de vedere al rețelei de apă și canalizare a avut loc în condiții foarte dificile din punct de vedere financiar, politic și de mediu. Berlinul nu are râuri importante și se bazează în special pe apă din pânza freatică. Din acest motiv resursele hidrografice disponibile Berlinului trebuie privite ca fiind departe de a fi suficiente și sigure. Menținerea unui nivel adecvat de alimentare cu apă necesită intervenții tehnologice realizate la o scară foarte mare precum și o planificare pe termen lung.

Aflat într-o situație financiară precară, un oraș falimentar practic, presiunea asupra autorităților a început să crească în anii `90, dorindu-se privatizarea principalelor utilități publice printre care și serviciul de alimentare cu apă. Situația s-a agravat mai târziu prin faptul că instituția ce se ocupa cu alimentarea cu apă a investit fără succes în activități în afara acestui sector devenind astfel o povară pentru buget.

În 1999 orașul Berlin a luat în sfârșit decizia de a iniția un parteneriat public-privat cu RWE/Vivendi (actuala Véolia). A fost dezvoltată o structură de conducere foarte complexă pentru ca instituția ce se ocupa de livrarea apei să rămână formal o entitate publică chiar dacă operațiunile sale sunt în totalitate comerciale. Prețul plătit de firmele private pentru cele 49.9 % din acțiuni este privit ca fiind foarte mare și reflectă prestigiul și valoarea dobândite de acestea pentru conducerea sistemului de alimentare cu apă în capitala Germaniei. Procesul ce a condus la privatizare a reprezentat un subiect public foarte discutat fără a implica totuși participarea publică motiv pentru care a fost criticat ca fiind nedemocrat și ascuns.

Despre oraș

Berlinul este capitala Germaniei și cel mai mare oraș al acesteia cu 3,388 milioane locuitori (2001). El este localizat în nord-estul Germaniei aproape de granița cu Polonia. După cel de-al Doilea Război Mondial, Berlinul a încetat să mai fie un centru comercial și industrial important, fiind astăzi dominat de instituții publice și administrație. În 2001 consumul de apă industrial și comercial a fost de doar 23,3 milioane m3 față de 150,3 milioane m3, consumul casnic (la care se adaugă 30,6 milioane m3 pentru consumul birourilor, instituțiilor publice și pompierilor). Într-o perioadă de doar 10 ani consumul total de apă în Berlin a scăzut cu 22,7 %, de la 270,9 milioane m3 în 1992 la 209,5 m3 în 2001. Acest lucru reprezintă o scădere a consumului de apă pe cap de locuitor de la 138 de litrii în 1992 la 124 de litrii.

Berlinul se găsește într-o zonă relativ secetoasă a Germaniei (precipitații anuale de 500-600 mm) însă utilizează cu succes rețeaua hidrografică subterană care este foarte dezvoltată (face parte din valea glaciară Berlin-Varșovia formată în ultima eră glaciară). Apa ce se găsește aici este de o calitate foarte bună însă devine din ce în ce mai poluată. În principiu BWB (Berliner Wasserbetriebe – Întreprinderea de apă Berlin) se bazează exclusiv pe apa subterană, totuși din motive istorice aceste surse de apă subterană sunt mărite prin infiltrare artificială de apă de suprafață tratată (apă de lac). În timpul separării, Berlinul de Vest a fost lipsit de sursele de apă, motiv pentru care a trebuit sa recurgă la infiltrări artificiale pentru a face față cererii în creștere. Infiltrarea artificială se așteaptă să fie oprită în viitorul apropiat deoarece în acest moment există resurse subterane suficiente (acest moment a fost întârziat din motive economice așa cum se va vedea în continuare).

Legea locală din Berlin menționează faptul că toată apa potabilă trebuie să provină din resurse locale subterane. Acest lucru este privit de administrație ca o inițiativă suplimentară pentru ca firma ce se ocupă de alimentarea cu apă să protejeze și să administreze eficient resursele hidrografice subterane dar și ca un instrument pentru maximizarea profitului din extracția apei (care este plătita la metru cub de apă extrasă).

Berlinul nu are râuri importante care să-i poată oferi apă proaspătă sau pentru a dilua și elimina apa reziduală. Două râuri mici (Spree și Havel) curg prin Berlin, acestea având un debit redus (provin din lacuri cu scurgere lentă). Debitul râului Spree este foarte scăzut, în special vara, datorită extragerii lignitului de sub albia sa. Ca rezultat al deversărilor apei reziduale menajere râurile Havel și Spree (ca și lacurile formate de acestea în oraș) sunt supuse înmulțirii algelor motiv pentru care este necesară aerisirea artificială. Recent tratarea apei reziduale a fost îmbunătățită fiind eliminați și fosfații iar starea râurilor și lacurilor s-a îmbunătățit. Se poate spune astfel că situația alimentării cu apă a Berlinului este una destul de dificilă necesitând intervenții tehnologice importante precum și o planificare pe termen lung pentru a se putea realiza o buna alimentare cu apă și o bună condiție pentru râuri și lacuri. Introducerea de echipamente sofisticate pentru tratarea apei reziduale reprezintă unul din principalele puncte de discuție dintre administrație și managementul privat al Berliner Wasserbetriebe.

Serviciile de apă și canalizare

Introducere

Berliner Wasserbetriebe (BWB) furnizează apă potabilă tuturor locuitorilor Berlinului precum și locuitorilor din Landul Brandenburg de la marginea orașului (aprox. 83.000 de persoane). Sistemul de alimentare cu apă este format din 9 stații de extracție, 7.802 km de țevi, și 247.910 conexiuni la rețea. Volumul mediu zilnic oferit în 2002 a fost de 589.000 de m3, volumul maxim zilnic atins fiind de 861.000 m3 cifre ce sunt departe de capacitatea maximă a sistemului de 1,181 milioane m3 pe zi. Sistemul de canalizare cuprinde o rețea de canale cu o lungime de 9.116 km cu 218.927 de branșări, 181 de stații de pompare, și 8 stații de epurare, toate echipate cu sisteme de eliminare a fosfaților și azotaților. În 2002 Berliner Wasserbetriebe a curățat o cantitate de 248,1 milioane m3 de apă reziduală din oraș, inclusiv 6,8 milioane de m3 din localitățile învecinate.

Profilul alimentării cu apă

În 1999 orașul Berlin a decis realizarea unui parteneriat public-privat cu un consorțiu format din Vivendi (acum Véolia), compania de utilități germană RWE și firma de asigurări Allianz. În acest fel Berliner Wasserbetriebe a devenit filială a Berlinwasser Holding Aktiengesellsschaft (AG) păstrându-și însă statutul de companie publică. În acest moment 50,1 % din acțiunile noii formate Berlinwasser Holding și Berliner Wasserbetriebe sunt deținute de municipalitate. Consorțiul Vivendi/RWE/Allianz au plătit orașului 3,3 miliarde DM (1.69 miliarde €) pentru achiziționarea a 49,9 % din acțiunile ambelor entități și pentru a deține controlul total al operațiunilor. Procentul de 5 % din acțiuni, deținut de către Allianz a fost vândut către Véolia și RWE în 2002. Berlinwasser Holding AG a fost denumită companie de management strategic și cuprinde nu numai serviciile de alimentare cu apă și canalizare din Berlin ci și activitățile internaționale (ex.: Ungaria, China, Albania, Namibia) precum și un departament de service având 20 de filiale în diferite țări. În sfârșit, compania de telecomunicații BerliKomm și Sekundärverwenstungszzentrum Schwarze Pumpe (SVZ, o filială ce trebuia să proceseze deșeurile din canale, dar care nu a funcționat încă) sunt în proprietatea Berlinwasser Holding (la momentul 2002) alături de alte câteva companii mai mici.

Venitul realizat de Berliner Wasserbetriebe în 2002 a fost de 966 milioane de euro din care 363 de milioane de euro au provenit din vânzările de apă iar 587 de milioane de euro din serviciile de canalizare. Profitul rezultat în urma plății impozitelor și taxelor a fost de 65,396 de milioane de euro profit care însă a fost depășit de pierderile filialelor BWH în special SVZ și BerliKomm. Prețurile au rămas neschimbate de la privatizarea din 1999 până la sfârșitul anului 2003, așa cum s-a stabilit în contractul de privatizare. La data de 1 aprilie 2004 prețul serviciilor de apă și canalizare crescuseră cu 15,1 %.

BWB și BWH au în continuare câteva probleme: una din ele este bugetul restrâns al Berlinului, iar alta, neînțelegerile ce există între cei doi parteneri, Véolia și RWE privind managementul. Ca rezultat al procesului de privatizare complex, lung și cu implicații politice trebuie să se țină seama de un număr mare de contracte și prevederi legale care, conform oficialilor din companie și reprezentanților orașului, pot să afecteze negativ activitatea BWB. Problema de bază este dificultatea realizării unui echilibru între profitul garantat conform contractului RWE/Véolia și, respectiv, așteptările consumatorilor, problemele legate de calitate, obiectivele de mediu și investițiile în infrastructură.

Profilul sistemului

Tab. 17 – Sistemul de alimentare cu apă și canalizare al Berlinului

Sursa: http://www.bwb.de

Actori implicați în furnizarea serviciilor de alimentare cu apă și canalizare

Descriere de ansamblu a actorilor

Un număr relativ mare de actori cheie pot fi identificați în special în Etapa 1, privatizarea parțială a companiei publice de apă și canalizare din Berlin. Totuși, numărul persoanelor care aveau cunoștințe privind detaliile procesului decizional ce a stat la baza realizării contractului era la vremea respectivă foarte scăzut, nu mai mult de 20-30 de persoane. Unii din actorii cheie au încercat să influențeze procesul care din punctul lor de vedere era o cutie neagră. Actorii cheie pot fi împărțiți în 5 grupuri:

Senatul și politicienii

Sindicatul serviciilor publice ÖTV și angajații BWB

Managementul BWB

Companiile de utilități publice

Consultanții economici și legali.

Senatul și politicienii

Pentru public politicienii au fost cei mai vizibili actori. Berlinul era guvernat atunci de o coaliție formată din două mari partide, CDU și SPD și condus de un primar aparținând CDU, Eberhard Diepgen. Problema acestei coaliții este aceea că de zeci de ani CDU și SPD au avut politici total diferite, SPD fiind întotdeauna la conducere. Aceste diferențe s-au reflectat și în procesul de privatizare. În timp ce ambele partide vedeau privatizarea ca o necesitate, obiectivele și concepțiile în această privință erau diferite. Mai mult, în ambele partide au existat neînțelegeri interne legate de acest aspect. Senatorii Social-Democrați (SPD) au întâlnit o opoziție puternică din partea conducerii partidului, care, prin tradiție, este apropiată de clasa muncitoare și sindicate. Senatorii Creștin-Democrați (CDU) au trebuit să echilibreze poziția anti-privatizare a directorului executiv de atunci al BWB, fost secretar de stat pe probleme de mediu în guvernul federal al lui Kohl. De asemenea, coordonatorul pentru utilități de atunci al sindicatului din servicii, Norbert Öttl, puternic opozant al privatizării BWB era membru CDU.

Nici unul din partidele conducătoare nu a putut ajunge la o poziție unanimă privind privatizarea BWB. Persoane influente din SPD – cel mai important fiind senatorul din finanțe, liderul grupului parlamentar – au sprijinit și aprobat în cele din urmă un model de privatizare care ignora părerile conducerii partidului. De partea cealaltă CDU a schimbat directorul executiv al BWB. Principalul său oponent și unul din actorii cheie al CDU în procesul de privatizare, secretarul de stat în economie Dieter Ernst a devenit director al Berlinwasser International, filială responsabilă cu dezvoltarea piețelor de distribuție a apei în străinătate, imediat după privatizare.

Partidele din opoziție din acel moment, Partidul Ecologic și PDS-ul nu fuseseră niciodată implicați în cercul intern de decidenți. Într-un moment relativ târziu, în 1999, acestea au încercat împreună să blocheze privatizarea BWB invocând neconstituționalitatea legii și a contractului de privatizare. Curtea Constituțională a considerat legea ca respectând în mare prevederile Constituției Berlinului însă a anulat două puncte din contract. La doar o săptămână mai târziu, parlamentul Berlinez, prin voturile partidelor de la guvernare SPD și CDU a aprobat contractul de privatizare care a fost semnat de senatorul responsabil cu finanțele în aceeași zi.

Sindicatul din serviciile publice ÖTV și angajații BWB

De-a lungul procesului de privatizare, sindicatul serviciilor publice, s-a exprimat clar ca fiind împotriva oricărei forme de privatizare. Același lucru este valabil pentru angajații BWB și reprezentanții legali ai acestora. A fost propusă o soluție alternativă care să poată îndeplini așteptările senatului și anume generarea unui profit de 2 miliarde DM (1.06 miliarde euro) în acțiuni, profit ce s-ar obține în urma vânzării BWB. Propunerea sindicatului – așa-numitul model de integrare – a fost respinsă rapid de către senat acesta fiind unul din cele mai vizibile semne că scopul senatului fusese dintotdeauna privatizarea în sine și nu generarea de fonduri pentru a echilibra bugetul orașului. Al doilea punct cerut de sindicat și anume, ca în cazul privatizării controlul managerial sa rămână independent de firmele externe, a fost de asemenea respins. În cele din urmă negociatorii ÖTV au sprijinit pachetul de privatizare împotriva opoziției puternice a angajaților și a membrilor de sindicat. În mod cert, garanția de menținere pe post a angajaților timp de 15 ani, specificată în contract (așa-numitul contract de încredere) a permis negociatorilor ÖTV să accepte oferta.

Managementul BWB

Așa cum am menționat anterior, managementul BWB, condus de fostul secretar de stat CDU, în probleme de mediu Bertram Wieczorek s-a opus privatizării sub forma unui holding propunând forma unei societăți pe acțiuni (Aktiengesellschaft, AG) cu vânzarea de acțiuni către investitori din afara sectorului de distribuție al apei (așa-numitul model de conversie). Principalul obiectiv al acestei strategii era obținerea totală a controlului operativ al BWB. A încercat în mod evident prin cunoștințele sale să convingă membrii CDU de acest aspect neavând însă succes. A făcut câteva concesii importante permițând de exemplu municipalități să obțină 1 miliard de DM (550 milioane €) din acțiunile BWB în 1997, acțiune criticată mai târziu de anumiți factori. Bertram Wieczorek a fost de asemenea responsabil de un număr de achiziții ce mai târziu au generat pierderi majore.

Companiile private de utilități

Influența exactă a companiilor private de utilități asupra procesului de privatizare este greu de evaluat deoarece nu există date oficiale în acest sens. Avem totuși indicații clare cum că RWE Entsorgung AG (diviziune mai mică a RWE ce se ocupă cu managementul deșeurilor care la data respectiva găzduia și mai mica diviziune RWE Aqua) ar fi putut influența procesul de luare a deciziilor în privatizare. Unul dintre consultanții angajați de RWE în 1997 (Franz-Josef Pröpper) pentru a evalua șansele privatizării BWB și pentru a propune o strategie de succes pentru RWE a oferit aceleași servicii de consultanță și pentru SPD și ÖTV un an mai târziu. În urma consilierii primite, strategia RWE a fost una de a nu-și mediatiza intenția de a investi în BWB. Interesele RWE au fost reprezentate în continuare în procesul de privatizare de firma de consultanță WIB al cărui director economic Herbert Märtin a fost angajat să facă lobby pe lângă sindicatul ÖTV și politicienii SPD (pentru sprijinirea modelului holding). Trebuie remarcat faptul că la momentul respectiv RWE fusese implicată deja în activități de distribuție a apei și era interesată în dezvoltarea acestui sector pentru Berlin. Achiziția Thames Water și mutarea centrului de greutate al activităților RWE în domeniul apei către Londra a avut loc în 2002.

Vivendi, după ce a format consorțiul pentru licitație cu RWE la sfârșitul lui 1998, decide angajarea propriei persoane pentru a face lobby procesului de privatizare, aceasta fiind Manfred Hölzl fostul director al unui aeroport din Berlin care avea cunoștințe în rândul politicienilor locali. Până și Suez-Lyonnaise care încercase câștigarea contractului de concesiune al BWB își angajase proprii consultanți pentru a încerca să convingă senatul de meritele modelului de concesiune. Este important să înțelegem că diferiți consultanți nu numai ca au încercat să câștige suport pentru cei care i-au angajat dar au influențat activ alegerea și dezvoltarea condițiilor de privatizare (a modelului) cu mult înainte de începerea procesului propriu-zis de licitare.

Consultanții legali și financiari

Diferiți actori cheie au comandat studii strategice în stagiile procesului de privatizare. Foarte puține din aceste informații au devenit publice. În același fel, pentru a asigura siguranța procesului de privatizare câțiva consultanți legali au fost implicați în schițarea legilor și a contractelor. Pachetul de privatizare din Berlin combina o companie de utilități publice (BWB Anstalt öffentlichen Rechts, AöR) cu o companie privată tip holding, model inovator am putea spune, ce a necesitat un grad înalt de consultanță. Nu mai puțin de 13 consultanți și birouri de avocatură au fost implicați în procesul de privatizare printre care Merill Lynch o companie mulți-națională la rândul ei. Costul acestor servicii se crede că a depășit 80 de milioane de DM.

O descriere detaliată a influenței diferiților consultanți și a legăturilor lor cu alți actori cheie s-ar putea întinde pe zeci de pagini. Prezentăm totuși un mic exemplu pentru a ilustra complexitatea acestora:

O parte din proiectul de lege a fost realizată de un cabinet de avocatură având strânse legături cu Vivendi. Unul dintre parteneri, Klaus Finkelnburg era președintele Curții Constituționale din Berlin și a trebuit să se declare prejudiciat când aceeași parte din lege a devenit subiectul procesului din 1999.

Un avocat ce aparținea unei firme de consultanță ce reprezenta RWE a realizat modelul tip holding.

Firma de consultanță (WKc) care a lucrat pentru RWE a oferit servicii de consultanță și pentru grupul SPD și a organizat seminarii pentru sindicatele locale.

Oficiali ai guvernului CDU având legături cu RWE, cum ar fi secretarul de stat Dieter Ernst a promovat modelul tip holding. O altă firmă de consultanță asociată cu RWE (WIB) a donat peste 20.000 DM SPD-ului în ‚anul deciziei’ 1998.

Etape

Introducere

Căderea Zidului Berlinului în 1989 a fost cel mai dramatic eveniment din istoria recentă a Berlinului și a atras după sine reunificarea Berlinului de Vest cu Berlinul de Est. În sectorul alimentării cu apă și al canalizării reunificarea a implicat o reintegrare a celor două companii din acest domeniu despărțite administrativ din 1949. În septembrie 1990, la 10 luni după căderea Zidului magistrații Berlinului de Est au decis cedarea managementului operatorului de apă și canalizare din Est (WAB Wasserversorgung und Abwasserbehandlung Berlin) către Berliner Wasserbetriebe (BWB, Berlinul de Vest). Din punct de vedere legal WAB Berlin rămânea o entitate independentă. În același timp structura organizațională a companiei de alimentare cu apă din Est a fost schimbată după modelul celei din Vest. Contopirea formală (care după spusele fostului director tehnic al BWB a fost mai mult o preluare) a avut loc în 1992 când cele doua utilități municipale au fost integrate într-o singură companie ce oferea servicii de distribuție a apei și canalizare pentru întreg Berlinul. Noua companie, având vechiul nume Berliner Wasserbetriebe (BWB) a fost deținută în procent de 100 % de către municipalitate (Eigenbetrieb). Nu a existat vreo neînțelegere în privința deciziei de a uni cele două firme fiind propuse doar mai multe alternative juridice pentru aceasta. În perioada ce a urmat reunificării procese similare au avut loc în cazul companiilor de transport, gaz, electricitate și deșeuri – sarcină destul de dificila și unică în același timp.

La puțină vreme după reintegrarea celor două companii din Berlinul de Est și cel de Vest într-o companie municipală, Berliner Wasserbetriebe (BWB) a fost transformată în corporație publică (Anstalt öffentlichen Rechts, AöR) în 1994. O nouă lege regională a Berlinului a fost necesară pentru schimbarea caracterului legal al companiilor publice în corporații publice. Unul din obiectivele acestei schimbări a fost acela de a permite BWB să-și înceapă activitățile comerciale și să aibă acces la fondurile necesare îmbunătățirii infrastructurii în special în Berlinul de Est. Un alt obiectiv a fost acela de a scădea numărul de angajați direcți ai municipalității. La momentul respectiv managementul BWB era în favoarea conversiei către o societate pe acțiuni (Aktiengesellschaft, AG) pentru a întări independența financiară și operațională a companiei. Decizia de a alege corporația publică în defavoarea societății pe acțiuni a fost datorată în special poziției sindicatelor în această privință. Directorul tehnic al BWB din acea perioadă considera că transformarea companiei în societate pe acțiuni ar fi fost mult mai bună decât privatizarea acesteia.

Etapa 1 (1996-1999): Privatizarea parțială a BWB și trecerea la managementul privat

De departe cea mai importantă decizie în privința alimentării cu apă a Berlinului a fost luată în 1999. Guvernul și Senatul Berlinului au optat pentru privatizarea bunurilor publice, BWB fiind cea mai mare companie de utilități privatizată, după cele de gaz și electricitate GASAG și BEWAG. Primii pași au fost făcuți încă din 1996, decizia formală de privatizare fiind luată la nivel politic în 1998 iar contractul cu consorțiul RWE, Vivendi, Allianz a fost semnat în 1999. Consorțiul a achiziționat 49.9 % din holdingul nou creat (Berlinwasser Holding, BWH), BWB fiind filială a acestuia, și a preluat controlul total al serviciilor de apă și canalizare precum și al serviciilor internaționale ale BWB. Prețul plătit municipalității a fost de 2,8 miliarde DM (1,43 miliarde euro). Alte 500 de milioane DM (256 milioane euro) au fost plătite direct către BWB pentru a ajuta la salvarea SVZ (Sekundärverwertungszentrum Schwarze Pumpe), filială a BWB care trebuia să se ocupe de tratarea reziduurilor din canalizare.

Etapa 2 (2000-2002): Schimbarea Legii Privatizării Parțiale

Chiar înainte ca parlamentul Berlinului să aprobe privatizarea la sfârșitul lunii octombrie 1999, Curtea Constituțională din Berlin a declarat câteva aspecte ale Legii privatizării parțiale (Teilprivatisierungsgesetz) ca fiind neconstituționale, unul din ele fiind baza de calcul al ratei pentru venitul din investiții. Această schimbare a creat o situație dificilă atât pentru senat cât și pentru investitori, reducând considerabil venitul din investiții al acestora. A început astfel un lung șir de negocieri între investitori și senat privind acest aspect. Ca rezultat, municipalitatea a hotărât că, indiferent de hotărârea Curții, investitorii își vor primi partea de profit așa cum a fost înțelegerea inițială. Datorită constrângerilor bugetare ale orașului Senatul a decis să amendeze legea privatizării parțiale astfel: a) revizuirea bazei de calcul pentru venitul din investiții precum și b) un nou sistem tarifar care să permită creșterea prețurilor. Legea revizuită a fost aprobată în 2003.

Factori

Există câțiva factori care au încadrat în mod evident discuția publică – în primul rând puternica motivație ideologică a unor politicieni de a privatiza cât mai multe companii de utilități publice și în al doilea rând bugetul scăzut al orașului. Totuși, au existat și alți factori importanți. Unul dintre aceștia ar fi dorința de beneficii personale cât și influența directă și indirectă a potențialilor investitori asupra actorilor politici importanți. La capătul celălalt al spectrului, existau temeri privind reducerea numărului de personal, creșteri de preț pentru apă și canalizare și o scădere a investițiilor în infrastructură și protecția mediului.

Influențele externe de la nivel național și internațional nu au avut un rol prea important în cazul Berlinului. Luarea deciziilor nu a fost afectată de legislația națională și cea internațională. Pe de altă parte, discuția publică ce a predominat încă din 1993 privind privatizarea sectorului de apă din Germania a pregătit calea inițiativei de privatizare.

Cu toate acestea, cel puțin în dezbaterile publice, un rol cheie în privatizarea BWB a fost jucat de finanțe. Sumele de bani așteptate în urma privatizării Berliner Wasserbetriebe (2.8 miliarde DM, 1.43 miliarde euro) au fost incluse în calculul bugetului pentru anul următor. Acest pas făcut de senatorul SPD poate fi privit ca o exercitare de presiune asupra factorilor de decizie prin crearea unor situații ireversibile.

În mod cert multe din dificultățile financiare ale municipalității Berlin nu sunt datorate factorilor externi ci unor factori interni: la mijlocul anilor `90 Berliner Bankgesellschaft (Banca Berlinului) ce era deținută în totalitate de municipalitate, a dat faliment lăsând în urma sa probleme financiare pe termen lung. Implicarea unor politicieni CDU în scandalul Băncii Berlinului a dus la o schimbare a guvernului orașului în iunie 2001, după un vot de neîncredere al parlamentului.

Alegerile organizate în octombrie 2001 au adus o schimbare politică majoră, în frunte fiind coaliția dintre SPD și PDS (succesorul fostului partid Est-German SED). Chiar dacă existau presiuni extraordinare în urma reunificării Berlinului situația financiară a acestuia a fost înrăutățită cel mai puternic de căderea Berliner Bankgesellschaft. Dificultățile financiare vor rămâne o problemă principală în Berlin pentru anii ce vor urma.

Presa a acoperit foarte bine acest aspect al privatizării, oferind detalii în legătură cu procesul de luare a deciziilor. Cel puțin trei ziare locale au urmărit acest subiect îndeaproape și, în mod evident, unii jurnaliști au avut acces la surse interne. Ca o consecință directă a rapoartelor de presă, banca de investiții ce s-a ocupat de organizarea licitației și a procesului de privatizare (Merill Lynch) a avertizat toți actorii, în special companiile interesate de achiziționarea BWB, să nu pună la dispoziția presei nici un document intern. De asemenea, administratorii financiari au atenționat potențialii investitori să nu facă nici un fel de comentariu privind acest proces pentru a nu cauza o reacție în lanț. Acest lucru demonstrează cât se poate de clar faptul că procesul decizional a fost privit de cei care l-au condus ca unul în care influența publică ar putea dăuna.

Consecințele privatizării

Infrastructura

Investițiile totale au scăzut de la 1,176 miliarde de euro în perioada 1997 – 1999 până la 944 de milioane de euro în perioada 2000-2002, o scădere de 232 milioane de euro. O medie anuală minimă de investiții de 256 de milioane de euro (500 de milioane DM) a fost stabilită în contractul de privatizare pentru primii 10 ani. Această cifră a fost depășită cu 177 de milioane de euro în anii 2000-2002 ceea ce înseamnă că vor fi mai puțini bani disponibili pentru perioada rămasă până în 2008. Investițiile sunt îndreptate în special către branșarea la rețeaua de canalizare a gospodăriilor încă neconectate și către îmbunătățirea sistemului de epurare a apei reziduale. O parte din stațiile de tratare a apei, a stațiilor de epurare și a puțurilor au fost închise. Închiderea puțurilor a dus la o creștere a nivelului pânzei freatice care a cauzat distrugeri structurale ale clădirilor și inundații ale subsolurilor. Cu toate acestea, BWB spune că spre deosebire de ceea ce a fost până în 1999 administrarea nivelului pânzei freatice nu este responsabilitatea sa.

Înainte de încheierea contractului cu investitorii privați, BWB concepuse un plan de investiții cu o valoare totală de 6 miliarde DM (3,08 miliarde euro) pentru următorii zece ani. Suma minimă de investiții conform contractului este de 5 miliarde DM (2,56 miliarde de euro), sumă ce pare a fi insuficientă pentru menținerea în condiții optime a infrastructurii. Chiar dacă investiții majore fuseseră realizate înainte de privatizare pentru rezolvarea pierderilor majore din rețea în special în Berlinul de Est, sumele destul de reduse destinate investițiilor vor duce la o deteriorare a infrastructurii rețelei de apă și canalizare. În ciuda eforturilor de reparare a rețelei din Berlinul de Est care timp de zeci de ani suferise deteriorări masive, pierderile de apă sunt încă mult mai ridicate decât în această parte și necesită atenție permanentă. În acest moment managementul BWB consideră suma de 256 de milioane de euro anual ca fiind maximum posibil pentru investiții. Când autoritățile orașului au cerut conducerii BWB să creeze un raport al stării rețelei de canalizare în 2004, aceștia au refuzat invocând costurile prea mari ale unei astfel de evaluări. În cele din urmă autoritățile orașului au luat în considerație găsirea unor căi legale pentru a forța BWB să reabiliteze rețeaua de canalizare.

Se poate observa faptul că înclinarea balanței spre extinderea numărului de branșări la rețeaua de canalizare și îmbunătățirea stațiilor de epurare au fost acompaniate de o sub-investiție în structura subterană atât în sistemul de distribuție al apei cât și a canalizării. Strategia revizuită a BWB presupune limitarea investițiilor în sistemul de distribuție la repararea instalațiilor unde există pierderi majore în timp ce întreținerea permanentă a fost stopată.

Situația este și mai gravă în ceea ce privește rețeaua de canalizare și cu siguranță mult mai problematică în privința impactului asupra mediului. Apa deosebit de contaminată pătrunde în pânza freatică datorită scurgerilor rețelei de canalizare. În alte locuri unde rețeaua de canalizare este sub nivelul pânzei freatice, au loc infiltrări de apă care duc la o creștere a volumului apelor reziduale ce ajung la stația de epurare. În anul 2000, primul an complet sub conducere privată, numărul de operațiuni de reabilitare a rețelei de canalizare a scăzut cu 90 %, de la 2.200 (în 1999) la 220. Pentru 2001 și 2002 au fost raportate 512 respectiv 797 măsuri de reabilitare. Aceste cifre vagi ale rapoartelor anuale sunt tot ceea ce BWB a făcut public. Nu sunt disponibile nici un fel de cifre legate de sumele investite sau de lungimea rețelei de canalizare reabilitate – o dovadă clară că managementul dorește să evite acest subiect.

Calitatea apei

Alimentarea cu apa potabilă a Berlinului este o sarcină destul de dificilă. Chiar dacă dispune de numeroase lacuri naturale și artificiale, o cantitate foarte mică de apă proaspătă din râuri sau precipitații ajunge în Berlin. Datorită slabei rate de împrospătare a apei (râul Spree, cel mai mare din Berlin are un flux de doar 10 m3 pe secundă (de la 40 de m3 la începutul anilor `90) diluarea agenților chimici este neglijabilă iar râul este foarte aproape de a rămâne fără aer și fără posibilitatea de a se curăța singur. În mod istoric, BWB a recurs întotdeauna la pomparea apei din straturile de mare adâncime (sub 100 de metrii) însă două treimi din apa potabilă sunt infiltrări artificiale și deci sunt influențate de calitatea apei de suprafață. Datorită ratei de schimb foarte scăzute a apei în zona Berlinului aceasta este practic reciclată din apele reziduale.

Din această cauză calitatea apei potabile nu a fost niciodată foarte ridicată în Berlin și continuă să aibă de suferit din cauza problemelor cauzate de debitul foarte scăzut al apelor de suprafață și a nivelelor ridicate de poluare a cestora dar și a unor ape subterane. Menținerea unui nivel stabil de apă cu o calitate superioară necesită investiții tehnologice considerabile și o strategie de protejare a resurselor de apă. Implementarea unei strategii în domeniul protejării surselor de apă este responsabilitatea administrației de mediu din Berlin. Aceasta a reacționat la planurile de privatizare cu activități paralele de prevenire a unor situații neplăcute. Astfel, legile regionale ale Berlinului au fost schimbate pentru a limita efectele neplăcute ale comercializării. De exemplu, a fost introdusă o nouă prevedere conform căreia apa potabilă va proveni exclusiv din pânza freatică a Berlinului (fiind prevenită astfel o potențială neglijare a râurilor, lacurilor și apelor de adâncime din Berlin). Mai mult, a fost adoptată o ordonanță privind managementul pânzei freatice, încercare de a asigura faptul că nivelul acestora nu va crește astfel încât să afecteze clădirile (problemă cauzată de închiderea unor stații de pompare).

Chiar dacă BWB recunoaște aceste probleme, conducerea spune că atât calitatea apei potabile cât și epurarea apelor reziduale sunt în concordanță cu standardele germane și cele ale UE. Din moment ce nu sunt impuse noi standarde, conducerea BWB consideră că nu sunt necesare alte activități de îmbunătățire a calității apei potabile sau de protecție a apelor de suprafață. Conducerea BWB este de părere că protecția mediului sau administrarea nivelului pânzei freatice nu sunt responsabilitatea companiei, referindu-se aici la Directiva UE privind Apele. Dacă sunt dorite îmbunătățiri ale calității apei de suprafață din Berlin situație ce implică investiții, costurile vor trebui suportate de către municipalitate și nu de BWB. Aceleași argumente sunt oferite în cazul menținerii nivelului pânzei freatice.

Ca rezultat al lipsei apei proaspete în Berlin, infiltrările artificiale reprezintă două treimi din totalul apei potabile a orașului iar o treime fiind apa provenită din pânza freatică. Din acest motiv protejarea calității lacurilor și râurilor este de o importanță capitală pentru a putea asigura o cantitate suficientă de apă pe viitor. Având în vedere că cea mai mare parte a poluanților apelor de suprafață provin din apele reziduale și cele meteorice, tratarea acestora reprezintă cea mai importantă metodă de prevenire a poluării. În Berlin a fost dezvoltat un plan de epurare a apei reziduale (Abwasserbeseitigungsplan) care stipulează nu numai eliminarea compușilor chimici dar și tratamente adiționale cum ar fi igienizarea acesteia înainte de eliminarea în apele de suprafață. În ultimii ani investițiile în dezvoltarea modalităților de epurare au consumat aproape în întregime fondurile de 256 de milioane de euro destinate investițiilor anuale conform contractului. Chiar dacă este un domeniu foarte important, realizarea de investiții exclusiv pentru acesta a dus la sub-investiții în alte domenii cum ar fi infrastructura rețelei de distribuție și a celei de canalizare. Putem observa că de la privatizare BWB susține că nu mai este responsabilă de colectarea, tratarea și eliminarea apelor meteorice. BWB încă realizează aceste servicii tehnic vorbind însă cere (a intentat un proces în acest sens) peste 100 de milioane de euro de la municipalitate pentru achitarea serviciului.

În afară de problema calității apei brute, privatizarea BWB este un exemplu de modificare directă a calității apei potabile prin prisma presiunilor comerciale. În perioada când existau sisteme de alimentare cu apă diferite în Berlinul de Est de cele din Vest, acesta din urma fiind sărac în resurse de apă a trebuit să investească mult în infrastructură pentru a putea fi independent de sistemul de alimentare cu apă din Est. Astfel de investiții se regăsesc în zone cum ar fi Jugfernheide, Spandau și Tegel unde există puncte de infiltrare a apei de suprafață. Cea mai mare parte a apei infiltrate, provine din lacul Tegel unde se varsă apa reziduală (epurată) provenind din diferite surse inclusiv spitale. Aceasta ajunge acolo printr-un canal din districtele de nord ale Berlinului (de Vest) și printr-un pârâu local (Tegeler Fließ). Datorită provenienței lor, aceste ape de infiltrație conțin compuși chimici reactanți ce nu pot fi eliminați în totalitate și sunt prezenți chiar și în apa potabila provenită de la această stație.

După reunificarea Berlinului în 1990 cele două sisteme de alimentare cu apă și canalizarea au fost reconectate. Datorită abundenței apei în partea de Est, utiliarea stației de infiltrare de la Lacul Tegel nu a mai fost necesară. În acest sens au fost închise câteva stații de infiltrare datorită consumului scăzut. Totuși BWB încă utilizează stația de la Lacul Tegel fiind cea mai mare a orașului și oferind apă pentru circa 700.000 de persoane. Se poate spune că BWB livrează apă poluată cetățenilor Berlinului chiar dacă există alte surse de unde apa ar putea avea o calitate net superioară. Motivele sunt de ordin economic, primul dintre ele este acela că centralele de infiltrare construite în anii `70 – `80 nu sunt încă depășite motiv pentru care BWB dorește să le țină în funcțiune. Al doilea motiv, și cel mai important, este existența taxei pe apa extrasă din pânza freatică, taxă instituită pentru protejarea acesteia. Toate extragerile din pânza freatică sunt taxate cu 0,31 € pe metrul cub. Apa infiltrată artificial însă nu este socotită, deci prin infiltrarea unei cantități suficiente de apă se echilibrează nivelul extragerilor cu cel al infiltrărilor nefiind plătită nici o taxă. Spre disperarea administrației de mediu, BWB salvează milioane de euro, furnizând apă poluată din Lacul Tegel în loc de apă curată din alte surse.

Prețuri/Tarife

Unul din punctele importante ale contractului a fost ca până la sfârșitul anului 2003 să nu se facă modificări de preț. La data de 1 aprilie 2004 prețurile crescuseră cu 15,1 %. Inițial o creștere cu 30 % fusese anunțată însă a fost anulată din motive politice. Totuși o creștere cu 5 procente a fost anunțată pentru 2005, urmată de creșteri anuale de două – trei procente. Până în 2008 prețurile se așteaptă să crească cu 30 % față de 2003. Motivul principal al acestei creșteri este înțelegerea realizată pentru asigurarea venitului din investiții. În ceea ce privește costul total al operării, veniturile din investiții au crescut de la 7,1 % în 2000 la 10,9 % în 2003 în timp ce cheltuielile cu personalul au rămas neschimbate (25,1 % în 2001, 24,7 % în 2003). Deoarece rezultatele financiare ale BWB nu au fost suficiente pentru a plăti investitorilor sumele garantate din investiții și pentru a asigura profit municipalității, aceasta din urmă a trebuit să renunțe la partea sa pentru a asigura sumele contractuale investitorilor.

Tab. 18 – Evoluția plăților către investitori comparată cu cheltuielile de personal, 1999-2003

Sursa: http://www.bwb.de

Finanțele municipale

Cel mai izbitor efect al privatizării este beneficiul financiar al municipalității. Pentru început trebuie menționat că acțiunile BWB sunt estimate la circa 15,6 miliarde euro. Suma primită de municipalitate în schimbul a 49,9 % din acțiuni a fost de 1,43 miliarde de euro. În privința venitului, contractul garantează RWE/Véolia o rată anuală de venituri din investiții de 8 procente (bazată pe cele 49,9 % din acțiuni). Aceasta rată este ușor flexibilă fiind formată din rata de finanțare publică pe termen lung (calculată ca media ratelor pe ultimii 20 de ani) plus 2 %. Datorită naturii contractelor, suma primită efectiv de investitori așa numita deducere parțială de profit (Teilgewinnabführung) se calculează ca venituri din investiții minus capitalul împrumutat de BWB.

Deducerea parțială de profit este văzută ca un cost de operare (intrând în categoria costurilor extraordinare) și se deduce din profitul BWB înainte de impozitare. Suma ce revine orașului este ceea ce rămâne din profitul din operare al BWB (dacă există). Astfel că deducerea parțială de profit a RWE/Véolia are în mod automat prioritate față de venitul municipalității. În anii 1999-2003 investitorii privați au obținut 366 milioane de euro iar orașul Berlin 133,2 milioane (relație de 2,75:1).

Tabelul 19 indică faptul că investitorii au obținut sume disproporționat de mari față de municipalitate chiar dacă ambele părți dețin jumătate din acțiuni (49,9:50,1 %). În ciuda avantajului financiar, investitorii nu au obținut sumele contractuale. În anii 1999, 2000, 2001 și 2002 sumele primite au fost sub rata venitului din investiții contractat; în 2003 acestea au depășit acest nivel însă nu au compensat pierderile din anii anteriori. Sumele restante erau la sfârșitul anului 2003 în valoare totală de 27,3 milioane de euro. Investitorii speră să-și recupereze această sumă până la sfârșitul anului 2008, acest lucru urmând a fi realizat prin scăderea veniturilor municipalității.

Singura posibilitate de ieșire din această situație este privatizarea totală a BWB, opțiune din ce în ce mai vehiculată în rândul actorilor politici din Berlin. O astfel de decizie va fi luată cel mai probabil în anul 2006, fiind în acest moment intens discutată de către guvernul Berlinului și investitori.

Tab. 19 – Sumele nete obținute de investitorii privați și de Landul Berlin de la privatizare, 1999-2003

Sursa: http://www.bwb.de

Instabilitatea financiară și povara asupra consumatorilor

Din punct de vedere financiar compania ce se ocupă de alimentarea cu apă și de canalizarea Berlinului, BWB, filială a BWH este profitabilă. Totuși, majoritatea celorlalte filiale ale BWH (afaceri internaționale, BerliKomm, SVZ, etc.) au generat pierderi ce au absorbit practic veniturile din vânzările de apă. În mai 2002, orașul Berlin (și RWE/Véolia) au fost nevoite să ofere garanții (316 milioane € în total) pentru a preveni falimentul. Alte 140 de milioane euro au fost necesare în martie 2004. Din acest punct de vedere, creșterile de prețuri suportate de către locuitorii Berlinului în 2004 pot fi privite ca aport direct la finanțarea afacerilor neprofitabile. În timp ce unele pierderi sunt consecințe ale unor acțiuni dinainte de privatizare altele pot fi atribuite proastei administrări de după 1999. Astfel, de la semnarea contractului consecințele financiare negative, indiferent de natura lor au fost suportate de către consumatori fie prin diminuarea sumelor primite de către municipalitate fie prin creșterea prețurilor și taxelor pentru serviciile de apă și canalizare.

Tab. 20 – Profitul și pierderile BWB și BWH după privatizare, 1999-2003

Sursa: http://www.bwb.de

Recrutări interne și externe

În anii ce au precedat privatizarea au fost dizolvate 871 de locuri de muncă din 6737 (1997-1999). În ciuda garanției de 15 ani oferită angajaților – condiție principală pusă de sindicatul serviciilor publice și aprobată de BWB – reducerile de personal au continuat: 475 de locuri de muncă fiind dizolvate în perioada 2000-2002. Conform rapoartelor de presă un număr de 1000 de locuri de muncă vor fi eliminate până în 2006. În același timp, BWB a internalizat anumite sarcini ce erau realizate de firme private (instalatori, etc.). Odată cu renunțarea la investițiile în menținerea infrastructurii au avut concedieri și în sectorul privat care sunt greu de cuantificat însă au fost destul de substanțiale. Toate aceste evenimente au avut loc pe fondul unei rate a șomajului deja ridicată în Berlin.

Tab. 21 – Evoluția locurilor de muncă în BWB 1996-2003, planificări pentru 2006

Sursa: http://www.bwb.de

Concluziile etapelor

Decizia de privatizare a BWB s-a bazat pe două motive principale: primul, deficitul public substanțial în Landul Berlin (care a continuat și în prezent), și al doilea discuțiile privind liberalizarea sectorului de alimentare cu apă din anii `90, discuții luate în serios de către actori cheie din Berlin cum ar fi senatorul responsabil de finanțe numit în ianuarie 1996. Sub conducerea acestuia, senatul a dezvoltat un program agresiv numit mobilizarea bunurilor. În cadrul acestui program, bunurile publice trebuiau vândute, privatizate sau dacă nu transformate în bani pentru echilibrarea bugetului local. În ciuda privatizării serviciilor de gaz, apă și electricitate, situația bugetului orașului nu s-a îmbunătățit. Senatul a decretat în octombrie 1996 ca BWB singur să mobilizeze 2 miliarde DM (1,06 miliarde €). În cele din urma orașul a obținut 1,69 miliarde euro din vânzarea a 49,9 % din acțiunile BWB și încă 1 miliard DM (0,53 miliarde euro) stocul de capital al BWB dinainte de vânzare.

În timpul procesului decizional, diferiți actori au propus variante alternative procesului de privatizare. Sindicatul din serviciile publice (ÖTV) și angajații BWB s-au opus procesului de privatizare. Pentru a genera cele 2 milioane DM cerute de senatorul responsabil cu finanțele, aceștia au sugerat ca BWB să ceară un împrumut la bancă ce va fi apoi re-finanțat din tarifele încasate (modelul integrativ). O parte a partidului de guvernământ, CDU, senatorul CDU responsabil cu economia și conducerea BWB (de asemenea CDU) erau în favoarea unei societăți pe acțiuni (Aktiengesellschaft, AG) în care 75 % din acțiuni să fie vândute (modelul de conversie). Conform acestui model, acțiunile ar fi fost vândute exclusiv firmelor din afara domeniului de furnizare a apei pentru a se evita implicarea acestora în managementul companiei. În urma unei oferte din partea Eurawasser (Suez-Lyonnaise / Thyssen) pentru o concesiune în stil francez s-a pus problema unui leasing pe termen lung al BWB (20-25 de ani, modelul concesiunii). Taxele de concesiune ar fi trebuit finanțate printr-un credit, costuri ce ar fi fost suportate în cele din urmă de consumator. În cele din urmă, modelul privatizării aplicat în 1999 a urmat o serie de propuneri ale senatorului responsabil cu finanțele (care sprijinise înainte modelul concesiunii) și ale altor actori cheie, în special RWE și Vivendi. Alte câteva modele precum și variații ale celor prezentate mai sus au fost vehiculate în perioada 1996 – 1999. Opțiuni alternative privatizării au fost propuse până în vara 1999 când decizia politică fusese luată deja.

Etape suprapuse

Tab.22 – Opțiuni luate în considerație în timpul procesului decizional

Participarea si sustenabilitatea in luarea deciziilor

Participarea

Datele adunate sugerează faptul că privatizarea a fost un proces politic bine pregătit în care potențialii investitori au fost implicați chiar de la început, cu toate că indirect (RWE, și mai puțin Suez-Lyonnaise). Decizia a fost prezentată publicului ca fiind absolut necesară având în vedere dificultățile financiare ale orașului. Faptul că senatul cheltuise practic banii așteptați din privatizare încă dinaintea luării deciziei de privatizare a dus la o creștere a presiunii politicii.

Procesul de privatizare al Berliner Wasserbetriebe din anii `90 poate fi privit ca lipsit de participarea publicului. Nu au existat nici un fel consultări ale cetățenilor nici chiar în cea mai simplă formă: nu au existat site-uri de internet, aviziere sau centre de informații nici chiar pliante sau orice tip de materiale imprimate. Administrația nu a organizat seminarii, întâlniri publice sau conferințe cu atât mai puțin comitete de consultații sau focus-grupuri. Dimpotrivă, administrația a avertizat potențialii investitori să mențină o confidențialitate strictă în privința procesului decizional. Politicienii din opoziție au repetat în nenumărate rânduri că au fost excluși din acest proces. Singura sursă de informații pentru cetățenii privind o decizie ce-i va afecta direct a fost presa.

Ceea ce poate fi privit din exterior ca un proces extrem de secretos nu este decât o normă a serviciilor germane din domeniul apei și o parte a politicii privind serviciile publice. Chiar schimbările majore, cum ar fi schimbarea formei de proprietate sau a proprietarului sunt rar comunicate publicului iar când sunt comunicate acest lucru se întâmplă după luarea deciziei efective. Deciziile publice în Germania sunt luate încă după modelul prusac: prin excluderea publicului. Mulți funcționari publici și politicieni privesc publicul ca fiind o sursă de distragere a atenției.

În aceste circumstanțe, instituțiile neguvernamentale cum ar fi cele de mediu sau de dezvoltare, sindicatele și asociațiile profesionale au un rol important. Acestea fac publice și comentează probleme ce altfel nu ar deveni niciodată cunoscute publicului larg creând astfel o deschidere precum și participare din parte publicului. Acest lucru este valabil și în Berlin unde datorită unui sector de servicii publice foarte larg influența sindicatelor a fost în mod tradițional foarte ridicată. Din acest motiv a existat o foarte puternică opoziție din partea sindicatelor, a partidelor politice și chiar a unor senatori. Cu toate că eforturile de blocare a privatizării nu au fost încununate de succes, noi elemente i-au fost adăugate acestuia, printre care enumerăm garanția de 15 ani pentru angajați, standardele de mediu, sume minime de investiție precum și taxe fixe până la sfârșitul anului 2003.

Sustenabilitatea

O analiză profundă a sustenabilității deciziei de privatizare a sectorului de alimentare cu apă și canalizare a Berlinului nu pot face obiectul acestui studiu. Fără îndoială această decizie a creat deja probleme suplimentare și presiune ce va dura ceva timp. Deja pe termen scurt a scos la iveală un număr de efecte adverse ce au fost descrise în detaliu mai înainte. Iată care ar fi elementele unei analize din punct de vedere politic, economic, social, tehnologic și de mediu (PESTE – politics, economics, social performance, technology and environment):

Din punct de vedere politic, ignorarea regulilor de bază ale reprezentativității democratice a dus la o pierdere a credibilității și așa destul de scăzute a actorilor politici, contribuind la o deteriorare continuă a climatului politic.

Situația economică a Berlinului ce ar fi trebuit să se îmbunătățească în urma privatizărilor a fost deteriorată atât pe termen scurt cât și pe termen lung.

Costurile sociale au început deja să crească datorită creșterii tarifelor la apă și a numărului de șomeri proveniți din sectorul privat din cauza rezilierii contractelor cu firmele private. Pe termen mediu putem menționa deteriorarea calității apei potabile datorită neprotejării surselor.

Baza tehnologică a BWB se erodează continuu datorită sub-investițiilor în infrastructură. Aceasta nu este doar o problemă de sine-stătătoare ci generează la rândul ei probleme financiare și tehnice pentru viitor.

Aceste probleme vor duce pe termen mediu la probleme de mediu, de exemplu, scurgerile din canalizare și insuficienta epurare a apelor reziduale. Nu trebuie uitat faptul că Berlinul își ia marea parte a apei potabile din surse subterane ce pot fi afectate de scurgerile din canalizare.

Toți acești factori sunt interdependenți. Berlinul este un exemplu clar că profitul pe de o parte și interesele publice pe de altă parte sunt greu de reconciliat într-un sector instabil. Sectorul alimentării cu apa, datorită costurilor enorme de menținere a infrastructurii, este foarte rar o afacere profitabilă din punct de vedere comercial. Este necesară o investiție susținută pe termen lung care depășește companiile private. În Berlin, clauza contractuală de a genera profit anual fix pentru investitori înrăutățește situația. Presiunea economică va continua să erodeze performanțele tehnice, de mediu și sociale ale BWB. În acest sector, cerința de a genera profituri majore este imposibil de susținut. Se pare că Berlinul nu este o excepție de la această regulă.

Apa Nova București

Introducere

Furnizorul de apă în București este Apa Nova, companie deținută în proporție de 83,69 % de compania franceză Véolia Water și în proporție de 16,31% de Consiliul Municipal. Aceasta a câștigat contractul de furnizare a serviciului în urma unei licitații publice în martie 2000, licitație organizată de Consiliul General al Municipiului București, Guvernul României, cu asistență din partea Băncii Mondiale.

Cu toate că se pusese o mare speranță în privatizarea acestui serviciu, calitatea lasă încă de dorit. Consumatorii se confruntă cu probleme privind costul serviciilor, calitatea apei și a sistemului de canalizare.

Pentru ca statul nostru să se poată conforma Acquis-ului Comunitar în privința mediului este necesară transpunerea, implementarea și controlul aplicării legislației comunitare pentru toate sectoarele vizate. La acest capitol se confruntă cu mai multe probleme printre care enumerăm: calitatea aerului, administrarea deșeurilor, calitatea apei, controlul poluării industriale și managementul riscului. Rezolvarea acestor probleme se estimează că va dura între 3 și 15 ani datorită costurilor ridicate ale implementării legislației în domeniu. Legat de calitatea apei, pentru aplicarea Directivei 91/271/EEC cu privire la tratarea apelor reziduale urbane este necesară o perioadă de aproximativ 15 ani la fel ca și Directiva 98/83/EEC cu privire la calitatea apei potabile. Se așteaptă ca Directiva 76/464/EEC, legată de deversarea deșeurilor (și alte 7 directive din domeniu) să poată fi aplicată în circa 8 ani. În același context o perioadă de 7 ani va fi necesară pentru implementarea directivei 91/676/EEC privind protecția apelor împotriva poluării cu nitrați rezultați din agricultură.

Despre oraș

București, este primul oraș ca mărime și importanță (politică, financiar-bancară, comercială, culturală și economică) din România dar și unul dintre cele mai mari orașe din Europa (al 9-lea, după Paris).

În istoria recentă, perioada socialistă a avut o influență foarte puternică asupra capitalei. Multe din metodele aplicate atât în domeniul economic cât și cel social au fost împrumutate de la fosta URSS, nefiind luate în calcul caracteristicile țării.

În urma procesului de naționalizare a ramurilor industriale principale, sistemul comunist a putut realiza reconstrucția și dezvoltarea municipiului București. Astfel, în ultimii 50 de ani au fost construite fabrici, binecunoscuții giganți industriali, blocuri de apartamente tip cutie de chibrituri, edificii culturale și sociale. O ramură ce s-a dezvoltat foarte puternic în această perioadă a fost cea a construcțiilor, numărul angajaților din domeniu crescând de la 39.700 în 1950 la peste 97.000 în 1983. Creșterea economică, în special din industrie a fost enormă, astfel că Bucureștii s-au distanțat foarte mult de restul orașelor țării în special în sectorul producției.

În afara de întreprinderile naționalizate în 1948 (Lemaître – Întreprinderea Timpuri Noi, Malaxa – Întreprinderea 23 August) au fost construite întreprinderi noi (Policolor, Autobuzul, Danubiana, CIL Pipera).

Evenimentele din decembrie 1989 au adus schimbări majore în economia Capitalei, atât la nivel structural (procesul de descentralizare) cât și la nivelul dinamicii acesteia. În 1993 12,7% din populația activă a țării se găsea în București.

În afara de platformele industriale create înainte de 1989, numărul de blocuri de locuințe a crescut, astfel că între 1954 și 1964 au fost construite 80.641 de apartamente, ajungându-se în 1981 la o cifra de 446.100 de apartamente. Au apărut astfel cartiere noi cum ar fi: Titan – Balta Albă (90.000 de apartamente), Drumul Taberei (63.000 de apartamente), Berceni (70.000 de apartamente), Militari (40.000 de apartamente). Astfel de apartamente au fost realizate oferindu-se minimum de condiții și fără respectarea vreunor standarde de confort.

Recensământul din 1992 a indicat un număr de 10.994 de blocuri de locuințe cu 760.751 de apartamente și un număr total de 1.803.635 camere rezultând o suprafață construită impresionantă de 46.1 milioane metrii pătrați (34,3 m2 pentru fiecare apartament).

Suprafața Municipiului București este de 228 km2 iar populația 2.016.000 de locuitori, adică 9 % din totalul populației țării și 15 % din populația urbană. Ca și populație, acesta este al treilea în regiune după Atena și Istanbul.

Relieful este de câmpie, fragmentată de văi, cu podișuri acoperite cu loess. Altitudinea scade ușor de la nord-vest către sud-est, având o medie de 60 m. Orașul este tăiat de doua râuri, Colentina și Dâmbovița cu lunci largi, unde se găsea odată Codrul Vlăsiei.

Climatul este continental moderat, având influențe excesive, temperatura medie anuală fiind de 10-11 grade Celsius. Ploile sunt destul de rare, însumând 585 mm anual.

Astfel putem spune că Bucureștii se bucură de condiții favorabile pentru dezvoltarea unei mari aglomerații urbane. Suprafața totală plantată este de cca. 3000 ha (parcuri, grădini, piețe, aliniamente stradale, păduri), unui cetățean revenindu-i aprox 9 m2.

Sistemul de apă și canalizare

Descriere

Prima atestare documentară a Municipiului București datează din 1459, acesta devenind după 1862 capitala Țării Românești și a Moldovei iar după 1881, a Regatului României.

Amplasarea capitalei în acest loc a fost justificată, în afară de considerente economice și politice, de existența resurselor hidrografice. Râul Dâmbovița și afluentul său Colentina străbat Bucureștii de la nord-vest către sud-est.

De-a lungul timpului Bucureștii au avut multe izvoare și fântâni (fântâna Calicilor, Fântâna Turcilor, Fântâna Iorga).

Primul sistem de alimentare cu apă datează din vremea lui Alexandru Ipsilanti (menționat într-un document datat 1 Octombrie 1779), iar primul sistem de canalizare datează din 1786 (acesta colecta apă izvoarelor).

În 1847 a fost inaugurată prima instalație mecanizată iar pe data de 2 septembrie 1888 s-a început livrarea apei în sistem centralizat.

Așa cum am mai spus, în prezent alimentarea cu apă a Municipiului București este realizată de către firma Apa Nova, firmă ce a câștigat contractul în urma unei licitații publice organizată de către Consiliul General al Municipiului București.

Apa Nova își realizează activitatea conform contractului de concesiune semnat pe data de 20 Martie 2000. Condițiile stipulate în acest contract sunt:

Municipalitatea București rămâne proprietarul bunurilor publice pentru distribuirea apei și canalizare (stații de epurare, stații de pompare, rețea de distribuție, etc.);

Apa Nova a primit odată cu Contractul de Service, dreptul de administrare și exploatare a bunurilor;

Apa Nova are responsabilitatea administrării și reabilitării rețelei;

Contractul este de tipul „contract-rezultat”, concesionarul având dreptul de a-și alege metodele de a-l duce la îndeplinire;

Apa Nova este responsabilă de realizarea investițiilor necesare pentru atingerea nivelelor de calitate stipulate în contract;

Controlul acestor servicii este asigurat de către ARBAC (Agenția de Reglementare a nivelelor de servicii Apă Canal a Municipiului București);

Evoluția tarifelor reprezintă responsabilitatea diferiților factori de la nivel local și național fiind sub controlul unei Comisii de Experți Internaționali;

Contractul este semnat pe o perioadă de 25 de ani.

Cu toate că s-au pus foarte mari speranțe în privatizarea sistemului de alimentare cu apă și canalizare, putem spune că încă există probleme legate de calitatea serviciilor. În ultima perioadă (conform site-ului Apa Nova) majoritatea problemelor privind calitatea apei potabile au fost rezolvate, orice vicii de calitate nefiind datorate rețelei ce se află în administrarea Apa Nova.

Profilul sistemului de alimentare cu apă și canalizare

Consumul de apă per locuitor, dar și consumul specific în industrie și agricultură este mai ridicat decât în alte țări. În anumite cazuri această creștere este datorată pierderilor masive din rețeaua de distribuție, a risipei și a tehnologiilor ineficiente utilizate.

Consumul de apă în industrie și agricultură a crescut continuu până 1989. După Revoluție consumul de apă în aceste două sectoare a scăzut, în timp ce la nivelul populației s-a înregistrat o creștere cu toate că aceste rezultate nu sunt foarte exacte datorită unor agenți economici ce utilizează apa din rețeaua consumatorilor casnici.

În ceea ce privește concentrația poluanților la nivelul apei reziduale menajere, putem spune că aceasta se află la un nivel mai scăzut față de alte orașe din acest motiv reducerea poluării are și ea un nivel la fel de scăzut. De aceea pentru a avea o imagine de ansamblu a poluării datorată deversărilor se iau în considerație nivelurile absolute ale încărcăturilor cu poluanți. Pentru o estimare aproximativă a efectelor rezultate în urma utilizării unei centrale de tratare a apei reziduale menajere, reducerea nivelului agenților poluanți este comparată cu nivelul poluanților din apele reziduale menajere la nivel național.

Râurile Argeș și Dâmbovița au un grad foarte ridicat de poluare datorită apei menajere netratate din Municipiul București. Astfel, cursurile acestor râuri reprezintă practic canale de deversare și pot fi considerate moarte în ceea ce privește fauna și flora acvatică.

Profilul sistemului

Contractul de concesiune dintre Apa Nova și Consiliul General al Municipiului București nu prevede anumite sume pentru investiții. Principală condiție a contractului este aceea că serviciile să atingă valorile menționate în Nivelul Serviciilor. Aceste niveluri se referă la:

B5 – Branșarea populației la rețeaua de apă și canalizare;

C1 – Numărul de clienți contorizați din numărul total de clienți;

C2 – Timpul scurs de la depunerea cererii de branșare la rețeaua de apă și canalizare până la branșare;

C3 – Durata rezolvării contestațiilor legate de factură;

C4 – Timpul de soluționare a sesizărilor scrise;

C5 – Timpul de răspuns la apelurile telefonice ale clienților;

C6 – Timpul de rezolvare a cererilor de audiență;

C7 – Timpul de verificare a bunei funcționări a contoarelor.

Alimentarea cu apa:

Municipiul București dispune de două stații de tratare a apei: Arcuda și Roșu.

Uzina de la Arcuda – peste 100 de ani vechime

Captată la 17 Km de uzină, apă din Dâmbovița trece prin canalul de la Brezoaiele înainte de a intra într-un ansamblu de decantoare săpate direct în pământ, unde se vor efectua succesiv operațiile de floculare si decantare prin utilizarea sulfatului de aluminiu. Filtrarea rapidă prin strat de nisip încheie eliminarea suspensiilor. În sfârșit, o clorinare finală dezinfectează apa și o potabilizează.

Această filieră de tratare poate fi calificată drept rustică, dar, în același timp, filtrarea cu ajutorul filtrelor cu fund fals si crepine reprezintă o tehnologie dintre cele mai moderne în domeniu, ca și instalația de clorinare, renovată în 2000. Creată pentru a furniza 745.000 m3 de apă pe zi, uzina a fost solicitată peste această capacitate (+120%) pentru a asigura producția necesară.

Din 2002, reducerea consumului si repararea pierderilor de apă au permis din nou funcționarea acesteia la capacitatea sa nominală.

Uzina de la Rosu – aproape 30 de ani vechime

Captată la Crivina, din râul Argeș, apa este condusă printr-un canal închis din beton (casetă dublă) la intrarea în uzina. În amonte, la Crivina, ea este supusă unui proces de deznisipare.

Pompată si refulată în decantoarele cilindrice-conice supraterane, apa primește lapte de var (pentru corectarea pH-ului) si sulfat de aluminiu (pentru accelerarea decantării). Aceste decantoare, de concepție veche, sunt puțin fiabile din cauza drumurilor preferențiale care perturbă reacțiile delicate ale decantării.

Ultimele suspensii, neeliminate prin operația precedentă, vor fi reținute în straturile de nisip ale filtrelor rapide, de asemenea de concepție veche, fără fund fals si crepine. În sfârșit, dezinfectarea se realizează cu clor gazos, cu instalațiile originale ale acestei uzine. Prevăzută pentru a furniza 520.000 m3 de apă pe zi, stația este solicitată peste capacitatea nominală: +140%. (Sursa: site-ul Apa Nova București)

Canalizarea

Colectarea apei menajere și transportul acesteia sunt combinate cu sistemul de colectare a apei meteorice. În timpul și după căderile masive de ploaie, când apa meteorică provenită de pe străzi și apa menajeră se varsă în Dâmbovița pot să apăra situații de poluare masivă a acestuia cât și creșteri ale nivelului râului. Cu toate acestea nu există date statistice în acest sens, motiv pentru care nu se poate evalua riscul asupra ecosistemului acvatic. Apa reziduală poate pune în pericol ecosistemele din cursul inferior al râului în special în perioadele cu scăderi ale debitului și în perioadele cu temperaturi ridicate când degradarea rapidă a substanțelor organice poate duce la consumarea oxigenului. Mai mult, înmulțirea peste măsură a algelor poate duce la o creștere a pH-ului prin absorbția carbonului și eliberarea amoniului care poate disocia rezultând amoniac cu o foarte înaltă toxicitate.

Rețeaua de canalizare a capitalei combină sistemul de transport a apei reziduale menajere și industriale cu rețeaua de drenare a străzilor. În plus sistemul de colectare este creat în așa fel încât să colecteze și apele de suprafață (provenite din lacurile din București) și apele meteorice sau de drenaj (ex. cea de la metrou).

Înainte de construcția sistemului de transport al apei reziduale către stația de tratare a apei reziduale, aceasta era deversată direct în râul Dâmbovița. Între anii 1985 și 1989 cursul acestui râu a fost deviat pe o lungime de 17 km. În partea superioară a cursului acestuia a fost creat un rezervor de apă, denumit lacul Dâmbovița.

Pentru colectarea și transportul apei reziduale și a apei meteorice către stația de epurare de la Glina a fost construit un sistem colector sub cursul râului Dâmbovița. Acest sistem este format din doua cutii colectoare din beton, denumite casete. 12 linii principale de canalizare și 11 linii secundare se varsă direct în casetă.

Sistemul de casete colectoare se întinde din zona de nord-vest (intersecția dintre Splaiul Independenței și Șoseaua Virtuții – lacul Dâmbovița) spre zona de sud-est (stația de tratare de la Glina) pe o distanță de 40 de km. Colectoarele dreptunghiulare de pe râul Dâmbovița încep la Ciurel. Există două astfel de colectoare având secțiunea de 2.45 x 2.40 m fiecare. La Glina ajung 3 canale colectoare dreptunghiulare, fiecare având o lățime de 3 m și o înălțime de 4.5 m.

Lungimea totală a canalizării municipiului București este de aprox. 2.500 km și constă în:

305 km canale colectoare principale

790 km canale colectoare secundare

1400 km canale colectoare terțiare, inclusiv țevile de legătură

Lungimea sistemului de canalizare a Bucureștilor s-a mărit în anii 1970-1990 cu aprox. 30km/an. În anii 1990-1996 extinderea rețelei a fost de doar 7 km/an.

În București există următoarele stații de pompare:

Tab. 6 – Stații de pompare în Municipiul București

AR – apă reziduală

AM – apa meteorică

Sursa: http://www.apabucur.ro

Suprafața pe care se întinde stația de epurare Glina este de aprox. 75 ha și se găsește în sudul Bucureștilor în zona comunei Glina pe fostele terenuri agricole ale fermelor Popești-Leordeni și Glina.

La vest de stația de epurare se găsește un supermarket pe locul fostei stații pilot de tratare a apei, mai târziu ferma de animale Propat. 4-5 kilometrii mai încolo se găsește zona urbană a Bucureștilor. Centrala termo-electrică București se găsește la nord-vest de stația Glina.

În prezent stația de epurare nu funcționează datorită stării avansate de degradare, apele reziduale fiind vărsate direct în Dâmbovița. Proiectul de reabilitare se așteaptă să fie finalizat spre sfârșitul anului 2007.

Tab. 7 – Date hidrologice relevante despre râurile Dâmbovița și Argeș

Sursa: http://www.apabucur.ro

În amonte de București, cursul Dâmboviței se împarte în două. Unul din cursuri este deviat pe lângă București, acesta fiind cel din care se face alimentarea cu apă iar celălalt curge printr-un canal artificial, canalul Dâmbovița, prin centrul orașului. De asemenea în partea superioară înainte de intrarea în București există lacul artificial Dâmbovița, acesta având rolul de a controla fluxul de apă ce se îndreaptă spre București.

În aval de București, cursul Dâmboviței a fost deviat și îndiguit pe o lungime de 17 km între anii 1985-1988, fiind creat și un port vizavi de stația de epurare, pentru canalul București – Dunăre (proiect neterminat).

Râul Colentina este și el deviat având 16 rezervoare cu scopul de a oferi apă atunci când este necesar (numai pentru industrie) și existând pe acesta lacuri de agrement.

Iată câteva date privind profilul sistemului:

Tab. 8 Sistemul de alimentare cu apă și canalizare al municipiului București

Profilul regiunii

Tab. 9 Profilul regiunii

Sursa: http://www.apabucur.ro

Actori implicați în furnizarea serviciilor de apă și canalizare

Tab. 10 – Actorii implicați in furnizarea serviciilor de apă si canalizare

Etape

Concesionarea serviciilor de alimentare cu apă

Corporația Internațională Financiară, organizație aparținând Băncii Mondiale și care promovează investițiile în sectorul privat în țările în curs de dezvoltare, ca metodă de a îmbunătății calitatea vieții și de a reduce sărăcia, a semnat un contract cu Municipalitatea București și RGAB (Regia Generală de Apă București – fostul furnizor de apă și canalizare) ce prevedea oferirea de consultanță pentru privatizare și restructurare a RGAB. Contractul a fost semnat în București în 1998 de către dl. Costin Berevoianu, Președinte și Director General al RGAB și dl. Scott MacLeod, manager al serviciului financiar din cadrul CIF.

CIF a oferit consultanță în toate aspectele privatizării ce urma să aibă loc, dintre acestea enumerăm: pregătirea structurii tranzacției, cadrul legal, nivelurile de preț, viitoarele obligații, realizarea tranzacției, etc. De asemenea CIF a supravegheat procesul de licitație care a adunat operatori și investitorii interesați de acest sector.

Trei operatori internaționali pre-calificați au trimis ofertele până pe data de 20 Martie 2000. Compania franceză Véolia Water a câștigat licitația pentru concesionarea serviciilor de apă și canalizare a Municipiului București, fiind realizată astfel cea mai mare privatizare a unui serviciu public municipal din Europa Centrală și de Est. La licitație, oferta Véolia a fost cu 30% mai bună decât următoarea clasată și anume International Water și cu 70% mai bună decât cea a Suez Lyonnaise. Concesiunea a avut drept scop tratarea și distribuția apei potabile și serviciile de canalizare pentru Municipiul București. Ofertantul câștigător a fost selectat după un singur criteriu: cel mai mic tarif mediu în termeni reali aplicabil pe întreaga perioadă de concesionare. Procesul de licitație a avut parte de un înalt nivel de transparență, cerând ofertanților să trimită contracte semnate cu prețul de tarifare. Contractele au fost pre-negociate cu ofertanții selecționați pe o perioada de patru luni la sfârșitul anului 1999.

Contractul a fost realizat pe baza experienței CIF în acest domeniu în special în Manila și Buenos Aires. Pe 29 martie 2000 a fost semnat contractul de concesiune pe o perioada de 25 de ani cu posibilitatea prelungirii până la 37 de ani. Funcționarea efectivă a Véolia Water a început pe 17 noiembrie 2000.

Pe 23 august 2001 Consiliul General al Municipiului București a aprobat crearea ARBAC (Autoritatea de Reglementare a Nivelelor de Servicii de Apă și Canalizare) ca o consecință a nevoii de a asigura îndeplinirea clauzelor contractuale.

Decizii luate în Etapa 1

semnarea contractului de consultanță privind privatizarea și restructurarea RGAB

D1 – Conform Legii 31/1990, RGAB devine companie în care statul este acționar, denumită Apa

Nova

D2 – Apa Nova București este o companie public-privată, având următoarea structură de

acționariat: Véolia Water 83,69 % și municipalitatea 16,31 %

D3 – Véolia Water este aleasă ca fiind câștigătoarea licitației de privatizare

Municipalitatea este proprietara infrastructurii existente și a celei ce va fi construită, rezervându-și dreptul de veto asupra unor decizii;

Concesionarul trebuie să respecte anumite standarde pentru serviciile oferite (calitatea apei, extinderea rețelei, managementul relației cu clienții, etc.);

Tarifele sunt realizate pe baza licitației (cu anumite indexări), pe baza standardelor serviciilor și a ajustărilor realizate în mod excepțional;

Concesionarul este liber să-și aleagă resursele (investiții sau parteneri);

Investițiile majore pot fi co-finanțate de către municipalitate și pot produce re-negocieri ale tarifelor.

D4 – Crearea ARBAC de către Municipalitatea București

Conflictul dintre Apa Nova și angajați

În perioada 2001 – 2002 au avut loc câteva conflicte între Apa Nova și angajații săi. În general aceste conflicte au avut ca sursă condițiile proaste de muncă, nivelul salarial și în special decizia conducerii de a face disponibilizări.

Un protest al Federației Independente a Sindicatelor din Apa Nova a avut loc pe data de 29 martie 2001, aceasta reproșând conducerii franceze nerespectarea înțelegerilor salariale și a programelor de măsuri pe termen lung. De asemenea Federația a fost nemulțumită de atitudinea intransigentă a părții franceze în timpul negocierii.

O grevă spontană a angajaților Apa Nova a avut loc pe 17 Mai 2001. De data aceasta ei s-au opus deciziei companiei de restructurare. Angajații și conducerea franceză au căzut de acord cu auto-disponibilizările conform Planului Social, ca o primă fază a procesului de restructurare, fiind acordate pachete salariale compensatorii.

Următorul protest al angajaților Apa Nova a avut loc pe 6 martie 2002 ca o consecință a insatisfacției angajaților față de calitatea locurilor de muncă și față de salarii. Pentru a rezolva conflictul, consiliul de administrație al companiei a decis semnarea unui acord cu liderii sindicali care prevedea acordarea de echipamente de protecție, remunerarea suplimentară pentru persoanele care lucrează în condiții grele, precum și posibilitatea sindicatelor de a fi reprezentate în comisia ce se va ocupa de achiziționarea echipamentelor de protecție.

Un alt conflict de muncă a apărut pe 6 octombrie 2002 când angajații Apa Nova au reacționat împotriva intenției consiliului de administrație de a disponibiliza 20 % din personal (600 din cei 3000 de angajați).

Deciziile importante luate în Etapa a 2 a sunt:

D5 – Apa Nova decide reducerea considerabilă a numărului de angajați

D6 – Implementarea Planului Social. Oferirea dreptului de participare a sindicatelor în comisia

responsabilă cu achiziționarea echipamentelor de protecție

Debranșările și conflictele legate de acestea

Una din principalele probleme cu care firma se confruntă permanent este neplata la timp a facturilor de apă și canalizare și implicit întârzieri în plata facturilor firmei către alte organizații. Această neplată a facturilor de către beneficiari a dus la acumularea unei datorii considerabile a Apa Nova către unul din principalii săi furnizori și anume RADET / CONEL (Compania Națională de Electricitate). Această situație a forțat Apa Nova să ia masuri mai drastice decât simpla atenționare a consumatorilor. Una dintre aceste măsuri este debranșarea datornicilor de la rețea. În acest context, trebuie menționat că Apa Nova are pierderi anuale de 5 % din cauza datoriilor consumatorilor.

De exemplu pe data de 26 noiembrie 1998 RGAB a deconectat de la rețea 7 companii. La vremea respectivă, RGAB se afla într-o situație critică având de încasat 18.000.000 de euro de la debitorii săi și trebuind să-și plătească propriile datori de 11.800.000 de euro. RGAB a reconectat în cele din urma agenții economici care și-au plătit datoriile și a permis re-eșalonarea plății pentru unii dintre ei.

Pe data de 1 octombrie 1999 fostul primar al capitalei, Viorel Lis, a emis Ordinul nr. 1513/01.10.1999 pentru diminuarea datoriilor privind consumul de apă. Situația RGAB la acea vreme se înrăutățea, aceasta având în acel moment de încasat peste 12.500.000 de euro de la consumatori și datorii de 8.000.000 de euro. Conform acestui ordin toți locuitorii municipiului București care nu-și plătesc datoriile în 45 de zile de la primirea facturii vor rămâne fără apă potabilă.

Unul dintre principalii datornici ai Apa Nova era RADET (Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice) care primise nenumărate avertismente de la aceasta. De exemplu pe data de 19 decembrie 1999 i s-a cerut să-și plătească datoriile între data de 20 și 30 a lunii decembrie. Consiliul de administrație al RADET a propus crearea unui comitet special a cărui activitate să fie prevenirea problemelor financiare și oferirea serviciilor după un program normal. Așa cum am mai spus, în octombrie 1999 sumele de încasat ajungeau la 12.500.000 de euro din care 4.375.000 de euro de la RADET. 30 % din apa distribuită de către RGAB este folosită de RADET pentru asigurarea încălzirii locuințelor și alimentarea cu apă calda menajeră.

În aprilie 2000 RGAB a deconectat de la rețea 60 de asociații de locatari (în februarie și martie 2000 a urmat deconectarea a încă 100 de asociații de locatari și 65 de agenți economici). Aceste asociații de locatari aveau datorii încă din 1997 însumând peste 150.000 de euro. RGAB le-a reconectat pe cele care au plătit cel puțin 50% din datorie iar celora care nu au plătit datoria în 7 zile le-a fost eliminată complet legătura la rețea.

Pe 29 mai 2000, alți 50 de agenți economici au fost deconectați. La acel moment situația economică a RGAB nu se îmbunătățise deloc ci dimpotrivă avea de încasat 15.450.000 de euro din care 5.650.000 reprezentau datoria RADET. Datoria agenților economici era de aproximativ 20.000 de euro fiecare.

Pe 25 septembrie 2000 RGAB deconecta 60 de datornici din sectorul 3 de la care avea de încasat 165.000 de euro. Alți 40 de utilizatori din sectorul 4 au rămas fără apă în aceeași luna, aceștia având datorii de 170.000 de euro.

În sectorul 5 numărul datornicilor era mult mai mare, între 16 și 20 octombrie 2000 fiind debranșați peste 100 de consumatori a căror datorie însuma 460.000 de euro.

În mai 2002 RGAB oprește apa la 70 de agenți economici a căror datorie era de 774.194 de euro.

Pe 17 noiembrie 2003 Apa Nova oprește distribuția apei către RADET pentru câteva ore pe motivul neplății datoriilor de 3.135.135 de euro. Pe de altă parte RADET considera măsura luată de Apa Nova ca fiind ilegală deoarece aceasta cerea sume de bani pentru servicii ce ar trebui plătite de către compania de apă ci nu de RADET. Ei se refereau la canalizarea necesară pentru transportul apei reci ce urmează să devina apă caldă menajeră. Consiliul de administrație al RADET spunea că în 1995 fusese semnată o înțelegere cu RGAB însă Apa Nova a argumentat că aceasta nu a fost reactualizată.

Pe 18 noiembrie 2003 RADET acționează în instanță Apa Nova, însă acest conflict este soluționat în cele din urma cu ajutorul Primăriei Municipiului București.

Decizii luate în Etapa 3:

D7 – Deconectarea tuturor datornicilor

D8 – Emiterea ordinului nr. 1513/01.10.1999 de către fostul primar Viorel Lis pentru reducerea

datoriilor consumatorilor.

D9 – Crearea unui comitet special responsabil cu crearea unui program normal de distribuție a

apei și cu rezolvarea problemelor financiare.

Tab. 11 – Sumarul etapelor și al deciziilor

Evenimente și actori

* lista completă și detalierea în Tab. 10 – Actori, respectiv Tab. 13 – Factori

Etapa a 2 a

Etapa a 3 a

Factori

Tab. 13 – Factori implicați în procesul decizional

P – Politic

E – Economic

S – Social

T – Tehnologic

E – Mediu (Environment)

Decizii

Tab. 14 – Decizii

Participarea și sustenabilitatea în luarea deciziilor

Procesul de luare a deciziilor în ceea ce privește alimentarea cu apă și canalizarea municipiului București nu implică în mod direct cetățenii. Legislația privind participarea publică în elaborarea politicilor asigură luarea în considerație a ideilor și nevoilor grupurilor sociale precum și reprezentarea intereselor lor în aceste politici.

În București ca măsură compensatorie s-a creat ARBAC (Autoritatea de Reglementare a Nivelelor Serviciilor de Apă și Canalizare) agenție ce se ocupă de reglementarea a și supravegherea serviciilor de apă și canalizare. Decizia de creare a acestei agenții a aparținut primarului și Consiliului General al Municipiului București.

În privința deciziilor privind managementul serviciilor de alimentare cu apă, ARBAC este responsabilă cu îndeplinirea clauzelor contractului de concesiune. Din punct de vedere calitativ una din principalele prevederi este menținerea calității specificate în nivelurile de servicii.

Aceste niveluri ale serviciilor sunt de fapt indicatori ai calității serviciilor:

B5 – Branșarea populației la rețeaua de apă și canalizare;

C1 – Numărul de clienți contorizați din numărul total de clienți;

C2 – Durata de conectare la rețeaua de apă și canalizare;

C3 – Durata rezolvării contestațiilor privind factura;

C4 – Timpul de soluționare a sesizărilor scrise;

C5 – Timpul de răspuns la apelurile telefonice ale clienților;

C6 – Timpul de rezolvare a cererilor de audiență;

C7 – Timpul de verificare a bunei funcționări a contoarelor.

De asemenea ARBAC supraveghează alături de factori de decizie de la nivel național și local cât și cu o comisie internaționala de experți evoluția tarifelor.

Tab. 15 – Transparența procesului decizional

Sursa: http://www.apabucur.ro

Sustenabilitatea

Decizia de a vinde o parte din acțiunile Apa Nova s-a bazat pe faptul că firma se găsea într-o situație financiară foarte proastă generată în special de:

Condiția proastă a elementelor de infrastructură și imposibilitatea municipalității de a asigura bugetul necesar investiților;

Datoriile companiei către proprii furnizori.

La toate acestea s-a adăugat încă un aspect, și anume, posibilitatea apariției conflictelor cu consumatorii datorită deciziilor drastice de a debranșa de la rețea pe datornici.

Tabelul următor ne prezintă deciziile luate în fiecare etapă, din punctul de vedere al sustenabilității:

Tab. 16 – Sustenabilitatea deciziilor

Concluzii

Ținând cont că scopul unui parteneriat public-privat este de a îmbunătăți calitatea serviciilor și utilităților publice și de a contribui la dezvoltarea economică locală, este clar că inițiativa încheierii unor astfel de parteneriate va aparține autorităților publice locale. De altfel reglementările legale existente pun accent asupra acestui aspect. În același timp, coordonarea și monitorizarea modului în care se implementează parteneriatele aparține tot autorităților publice. Din această perspectivă succesul parteneriatului depinde de modul în care instituțiile administrației publice își fixează obiectivele, își organizează procesul decizional, managementul de proiect și pregătirea resurselor umane.

Astfel, înainte ca autoritatea publică să se implice în parteneriate public-private este esențial:

Să existe o strategie de dezvoltare locală, în care să fie incluse planurile de dezvoltare a serviciilor și utilităților publice;

Să se identifice structura sau persoana responsabilă din cadrul administrației publice responsabilă cu monitorizarea respectării etapelor de proiect și cu îndeplinirea deciziilor;

Să se identifice experții din cadrul administrației de care proiectul are nevoie sau să se contracteze expertiză acolo unde este cazul;

Să se stabilească un sistem de management de proiect.

Procesul decizional într-o instituție a administrației publice este influențat de factori interni și externi, dintre care putem enumera:

Conducere și planificare strategică (leadership, planificare, procese decizionale);

Managementul resurselor umane, financiare, precum și managementul de proiect;

Mediul extern (politic, economic, financiar, relația prefect – consiliu local) inclusiv presiunea părților interesate asupra deciziilor pe care le adoptă un consiliu local;

Cultură organizațională.

Consiliile locale din România se află încă într-o etapă incipientă în privința accesării parteneriatului public-privat ca instrument al dezvoltării locale, astfel încât o parte din dificultățile existente în acest moment sunt doar temporare.

Instruirea, identificarea oportunităților, evaluarea și mai apoi asumarea riscului unei afaceri sunt primele condiții pentru ca administrația să se implice în proiecte PPP. Nu este mai puțin adevărat faptul că de modul în care administrația înțelege să se organizeze din punctul de vedere al managementului de proiect depinde eficiența și în cele din urmă succesul unui parteneriat public-privat.

Spiritul de inițiativă combinat cu o bună organizare au făcut ca o parte din autoritățile locale din România să apeleze la parteneriatul public-privat chiar înainte de apariția cadrului legal specific domeniului, având ca bază juridică Legea administrației publice locale și Codul Comercial. Adoptarea O.G. nr.16/2002 a generat opinii diverse din partea administrației publice locale, reprezentanților sectorului privat și mediului academic. În timp ce noua legislație prezintă avantajul unei reglementări mai detaliate a procedurilor pentru selecția partenerilor privați eligibili și a tipurilor de contracte prin care se realizează un PPP, acest act public este criticabil în privința limitării sferei de realizare a PPP, carențelor în asigurarea transparenței procesului de selecție, precum și sub aspectul procedurilor, mult mai complicate comparativ cu cele reglementate pentru achiziții publice, ori concesiune. Pentru ca administrația să poată promova sistemul de parteneriat este esențială o abordare strategică a dezvoltării la nivel local și a stabilirii unei legături între dezvoltare locală (comună/oraș) județ și regiune. Dezvoltarea locală/județeană/regională nu poate fi sprijinită doar de o structură a administrației publice. Este nevoie de o administrație modernă și flexibilă care să aibă capacitatea de a gestiona planificarea dezvoltării și implicit a investițiilor în cadrul căreia un instrument de implementare este parteneriatul public-privat.

Dacă ne întoarcem privirea spre Uniunea Europeană putem observa că acolo există deja o piață a parteneriatelor public-private, piață ce este într-o continuă dezvoltare. În multe țări există implementate astfel de parteneriate, în altele ele sunt în stadiul de proiect sau de discuție.

În acest context rolul Uniunii Europene este acela de a observa evoluția acestora și de a găsi metode pentru o mai bună compatibilitate a legislației sale cu legislațiile statelor membre. Dacă Uniunea Europeană nu va putea să reacționeze în timp la schimbările ce au loc în rândul statelor membre se va crea confuzie și nesiguranță acest lucru făcând să crească riscul atât al partenerilor publici cât și al celor privați. O creștere a riscurilor va duce la mărirea costurilor ce vor fi plătite în ultimă instanță de către cetățenii respectivelor țări.

De aceea este important ca implicarea Uniunii Europene să fie una pro-activă și nu una reactivă.

Experiența din Marea Britanie și Olanda ne indică faptul că atunci când sunt bine realizate proiectele de PPP sunt cu 15% mai eficiente pentru regiune decât orice alte tipuri de proiecte. Cu toate acestea nu s-au făcut multe progrese din 1995 când Comisia a lansat un proces de consultări îndreptat spre încurajarea dezvoltării PPP-urilor. Directivele privind atribuirea contractelor au fost revizuite de multe ori însă abia de curând UE a lansat un document consultativ privind atribuirea PPP-urilor. Continuând în aceeași manieră individualistă și necoordonată de dezvoltare, politicile UE nu vor putea oferi progresul necesar. Este nevoie de o abordare holistică de către UE și instituțiile sale în privința dezvoltării PPP-urilor.

Un fenomen interesant este acela că aceste tipuri de proiecte tind să fie mai puțin afectate de legislația națională sau cea comunitară în special în țările cu o puternică descentralizare a instituțiilor. Acest fenomen este unul cât se poate de normal ținând cont de faptul că nevoile de dezvoltare locale sau regionale sunt cunoscute cel mai bine de factorii de decizie de la respectivul nivel. Însă, dacă ținem cont de discrepanțele economico-sociale și tehnologice dintre regiuni cât și de abilitățile manageriale ale diferiților factori de decizie, o coordonare la nivel central a acestui proces este absolut necesară.

În concluzie, iată care sunt în opinia mea liniile principale ale unei strategii de realizare și dezvoltare eficientă a programelor de PPP:

voință politică pe termen lung puternică și clară;

buna înțelegere la nivel politic a ceea ce sunt PPP-urile unde sunt necesare și cum trebuie folosite;

înțelegerea la diferite nivele guvernamentale a cum ar trebui structurate și contractate PPP-urile;

capacitatea instituțională a sectorului public de a contracta și dezvolta proiecte complexe;

un cadru propice în următoarele domenii: legislativ, reglementativ, comercial și financiar.

ANEXE

ANEXA 1

Proiecte finanțate de Banca Europeană de Investiții (Martie 2004)

Sursa: Developing Public Private Partnerships in New Europe, p.40

Bibliografie

Abadie, Richard; Howcroft, Adrian – Developing Public Private Partnerships in New Europe,

PriceWaterhouseCoopers, 2004

Androniceanu, Armenia – Noutăți în managementul public, București, Editura ASE, 2003

Androniceanu, Armenia (coord.); Abaluță, Oana; Curteanu, Doru; Popescu, Irina –

Managementul proiectelor cu finanțare externă: metodologii de elaborare, București,

Editura Universitară, 2004

Bailey, N – Towards a research agenda for public-private partnerships in the 1990s, Local

Economy, 1994, Vol. 8, No. 4, February

Chelcea, Septimiu – Metodologia cercetării sociologice: metode cantitative și calitative,

București, Editura Economică, 2001

Holland, Robert C. – The New Era in Public-Private Partnerships. In Paul R. Porter and David

C. Sweet (eds.), Rebuilding America’s Cities: Roads to Recovery. New Brunswick,

NJ: Center for Urban Policy Research, 1984

Kloppenburg, Paul – The Quest for Utilization Value: Economics as the Good Ordering of

Interests, Amsterdam, 1991

McQuaid, R.W. – Partnership and Urban Economic Development, Social Science Working

Paper No. 13, Napier University, Aprilie, 1994

McNulty, Robert – Public/Private Partnerships and Urban Revitalization in the U.S.: An

Opportunity for Learning from America, (prezentată la un seminar OECD) Istanbul, The Government of Turkey: Ministry of Public Works and Settlement, 1984

Profiroiu, Marius – Managementul strategic al colectivităților locale, București, Editura

Economică, 1999

Profiroiu, Alina; Racoviceanu, Sorina; Țarălungă, Nicolae – Dezvoltarea economică locală,

București, Editura Economică, 1998

Sandu, Dumitru. Sociabilitatea în spațiul dezvoltării. Iași, Editura Polirom, 2003

Seader, David L. The United States Experience with Outsourcing, Privatization and Public

Private Partnerships, SUA, 2002.

Voinea, Ana. Prestarea serviciilor publice prin agenți privați, București: Editura All Beck, Studii

Juridice, 2003

Walsh, K. – Public Services and Market Mechanisms: Competition, Contracting

and the New Public Management. London, Macmillan Press Ltd., 1995

*** A review of Public-Private Partnerships for Infrastructure Development în Europe. Report

of the Working Party on International Legal and Commercial Practice, Fiftieth session, 11-13 March, UNITED NATIONS, Economic and Social Council, Economic Comission for Europe, Committtee for Trade, Industry and Enterprise Development, 2002

*** Annual Report 2002/2003. Report of the Advisory Council of Partnerships UK, HM

Treasury, 2002/3

*** Guidelines for successful public-private partnerships. Paper of the European Commission,

Directorate General Regional Policy, Bruxelles, 2003

*** Local partnership for better governance. Paper of OECD, Paris, 2001

*** Parteneriatul Public-Privat Timiș, Concept. Lucrare a Consiliului Județean Timiș, Agenția

de Dezvoltare Economico-Socială Timiș.Timișoara: Mirton, 2001

*** Partnerships, Participation, Investment, Innovation Meeting the Challenge of Distressed

Urban Areas Dublin, Conference Report, Rapporteur: Maureen Conway, OECD Consultant A joint conference of OECD and the European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions with the support of the European Commission (DG XVI) EUROPEAN FOUNDATION for the Improvement of Living and Working Conditions, 17 – 19 June 1998

*** Report of the Seminar Public-Private Partnership. Netherlands, Hague, 16-17 December,

2002

*** Privately financed infrastructure projects: draft chapters of a legislative guide on privately

financed infrastructure projects Report of the Secretary-General Addendum, “Introduction and background information on privately financed infrastructure projects – UNCITRAL – United Nations Commission on International Trade Law, Thirty-third session, New York, 12 June-7 July 2000

*** Public-Private Partnership: An Opportunity for Urban Communities. New York: Committee

for Economic Development, 1982

*** Mengers, Harry – Public-private Partnership: Time for Action, AIDHA/IHSP Policy

seminar, Rotterdam, 1993

*** Legea 69/1991 modificată prin Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală

*** Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia

*** Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor.

*** O.G. nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat

*** H.G. nr. 621/2002 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a Ordonanței

Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat

*** Legea nr. 470/2002 pentru aprobarea O.G. nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat

public-privat

*** O.G. nr. 15/2003 pentru modificarea si completarea O.G. nr. 16/2002 privind contractele de

parteneriat public-privat

*** Legea nr. 293/2003 privind aprobarea O.G. nr. 15/2003 pentru modificarea si completarea

O.G. nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat

*** Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale, republicată

*** Codul Comercial al României

*** Council Directive, 93/38/EEC of 14 June 1993 coordinating the procurement procedures of

entities operating in the water, energy, transport, and telecommunications sectors

*** Council Directive 93/37/EEC of 14 June 1993 concerning the coordination of procedures for

the award of public works contracts

*** Council Directive 92/50/EEC of 18 June 1992 relating to the coordination of procedures for

the award of public service contracts

*** Public Private Partnership Arrangements Act, 2002 (UK)

*** Job Training Partnership Act, October 1, 1983, as amended by the Job Training Reform

Amendments of 1992 and the School-to-Work Opportunities Act of 1994 (U.S.)

*** Workforce Investment Act of 1998, Public Law 105-220–Aug. 7, 1998

*** http://www.ncppp.org – The National Council for Public – Private Partnerships, Washington

D.C., SUA

*** http://www.pwc.com – Site-ul PriceWaterhouseCoopers

*** http://www.apabucur.ro – Site-ul Apa Nova București

*** http://www.bwb.de – Berliner Wasserbetriebe

*** http://www.bucuresti.insse.ro – Site-ul Diecției Regionale de Statistică București

*** http://www.europa.eu.int – Site-ul oficial al Uniunii Europene

*** http://www.pmb.ro – Site-ul official al Primăriei Municipiului București

*** www.kulturbuch-verlag.de/online/brv/D0017/F00802.pdf – Gesetz zur Teilprivatisierug

der Berliner Wasserbetriebe – Legea de privatizare a BWB (disponibil la 04.06.2006)

*** http://www.berlinwasser.de – Berlinwasser – Element fürs Leben (Berlinwasser – element al

vieții)

*** http://www.hm-treasury.gov.uk/documents/public_private_partnerships/ppp_index.cfm –

Public Private Partnerships – the Government’s Approach (disponibil la 04.06.2006)

*** http://www.hm-treasury.gov.uk/documents/public_private_partnerships/ppp_index.cfm –

Review of Opportunities for Public Private Partnerships in Northern Ireland, Northern Ireland (disponibil la 04.06.2006)

*** http://europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf – Resource

book on PPP case studies, European Commission, Directorate-General Regional Policy, 2004 (disponibil la 04.06.2006)