Originea Si Evolutia Institutiei Primarului

ORIGINE ȘI EVOLUȚIA INSTITUȚIEI PRIMARULUI

Începutul instituției primarului.

Istoria constituțională și legală a instituției primarului

Prin legea comunală din 9/21 martie 1864 și promulgată la 31 martie același an, satele, orașele și târgurile au fost reorganizate sub forma unor comune. Construcția acestei instituții a avut o puternica influență legislația franceză și belgiană. Prin legea din 1864 nu s-a facut decât să se consacre un obicei al pământului, între actuala comună și vechiul sat românesc neexistând decât o diferență terminologică. Doctrina a clarificat ulterior lucrurile evidențiind că între vechiul sat și actuala comună rurală era o diferență de substanță. Satul tradițional constituia o organizare naturală, a cărei origine se găsește la obârșia societății, anterioară satului, un produs lent și succesiv al relațiilor sociale, al instituțiilor și obiceiurilor. Spre deosebire de aceasta, comuna rurală era privită ca o creație artificială a legiuitorului, cun personalitate juridică, drepturi de putere publică, organe administrative proprii și un anumiot grad de autonomie.

Avea la bază un anumit număr de locuitori delimitat artificial de legiuitor, cu domiciliul pe un anumit teritoriu, cuprinzând mai multe sate, și a cărei formare sau modificare trebuia accceptată de legiuitor. [1. p.356 – 360].

Deși era o creație a marii revoluții franceze, ea a fost preluată, pe o filieră belgiană. Dacă în alte domenii ale spiritualului, influența franceză a fost definitorie, în domeniul juridicului, ea a fost concurată, mai ales în domeniul dreptului public de influența legislației belgiene. Existentă și înainte de 1864 în materia dreptului constituțional, inflența belgiană și-a pus amprenta, după 1863, asupra actelor normative dintre care cel mai important a fost, pe lângă Legea Județeană, legea comunelor urbane și rurale.

De aceea, dreptul public francez a fost importat în România doar în măsura în care a consacrat viziunea ideologică a legiuitorului român despre organizarea politico – satatală. Așa a fost și în cazul administrației publice locale: impregnat de doctrina franceză a libertăților locale, legiuitorul român s-a inspirat din legisalația franceză în măsura în care acesta a consacrat ideea de autonomie locală. Iar cceea ce a găsit legiuitorul român în legislația franceză a celui de-al doilea imperiu, cu privire la acest subiect, era departe de a fi atractiv.[ 2. p. 193].

O delimitare strictă a influenției franceze de cea belgiană este, pe de o parte, dificil de făcut în contextul în care nu întodeauna legiuitorul român își deconspira sursele iar, pe de altă parte, cel puțin în materia principiilor de organizare a administrașiei publice locale, dreptul belgian era compet tributar celui francez. [3 p. 115].

La data discutării în Parlament a Legii comunale, în 1864, organizarea comunală era reglementată în Belgia de o lege comunală adoptată la 30 martie 1836. Aceasta a fost modificată de două ori : o dată la 30 iunie 1842 și a doua oară la 30 martie 1848. Diferența dintre legislația românească și cea belgiană sunt mai mari decât asemănările, pentru a se putea spune că a fost preluat modelul belgian. Acesta deoarece, legea belgiană a preluat modelul francez de la 1790 prin care acțiunea administrativă era încredințată unor organe colegiale, iar, legislația românească, după modelul francez al anilor 1830 – 1840, încredința acțiunea administrativă unui organ unipersonal. In acest context, fiecare comună belgiană avea, pe lângă consiliul comunal și primar, în funcție de numărul populației, și 2 sau 3 ajutori de primar. Ei formau, sub președenția primarului, Le College Echevinanl – organul executiv comunal. Acest colegiu era însărcinat cu toate atribuțiile pe care le avea primarul în legea românească, dar îndeplinea și o serie de atribuții specifice la noi – și la francezi – consiliul comunal. Spre deosebire de legislația belgiană, legislația românească organul executiv era singur primarul, ajutoarele de primar neavând aici rolul echevinilor belgieni. În legislația belgiană primarul era numit de către Rege în toate comunele, pe când în legislația românească doar în comunele urbane.

În consecință, legea comunală era o îmbinare ître legislația belgiană și cea franceză unde ambele modele își făceau simțită, prezența.

La nivelul fiecărei comune urbane și rurale s-a înființat câte un primar, ca organ unipersonal cu atribuții executive. Inexistența acesteia în tradiția organizării administrației publicelocale românești, instituția se remarcă prin noutate su aspect substanțial și terminologic.

Nașterea instituției a generat discuții aprinse în cadrul legislativului chiar și în privința aspectelor terminologice. Curentul favorabil preluării denumiri franceze a instituției prin intermediul transpunerii forțate a termenului de Maire în Mare a avut câștig de cauză. Astfel, denumirea de președinte al casei comunale propusă prin raportul proiectului de lege pentru orașe și cea de pârcălab pentru sate a trebuit să cedeze în fața celor care dorea să aducă demersul importator până la capăt. În urma discuțiilor a fost adoptată propunerea lui V. Boerescu de a desemna organul executiv al comunei prin termenul de primar.

Sistemul recrutării primarului, a fost o altă misiune dificilă pentru legiuitorul român de la 1864. Probleba alegerii sau numirii acestui organ administrativ comunal a repreyentat un element cheie în descentralizarea administrativă, iar optarea pentru unul sau alatul din cele două sisteme dechidea fie, calea autonomiei administrative și încredințarea intereselor locale spre soluționare unor organe proprii colectivităților locale, fie spre un centralism administrativ și soluționarea problemelor locale de către agenții centrului.

Tradiția în aceste domeniu era – cea alegerii. Încă din epoca etnogenezei românești, în cadrul obștii sătești libere, organele unipersonale erau alese de comunitate. Junii, cnezii, pârcălabii și vatmanii satelor libere, pârcălabii satelor regulamentare, au fost de regulă, aleși. La nivelul târgurilor și orașelor exista de asemenea, obiceiul alegerii de către comunitate a șoltuzilor și judeților.

Impunerea modelului recrutării primarului prin alegere a aparținut unor politicieni de orientare conservatoare sau liberală, deopotrivă tuturor acelora care considerau că, modernizarea prin intermediul importului, nu trebuia să fie un act de capitulare irațională în fața prestigiului legislației apusene. Încă din anii 1862 – 1863, printr-o adresă a conservatorului întocmită de C-tin Brăiloiu, se arată că „ acest regim liberal, nu este la noi o plantă străină, ci din contră, un regim trediționalist (….) alegerea afost la noi sorgintea libertăților”. În consecință, viitorul șef al conservatorilor, Lascăr Catargiu, cerea ca primarul să fie ales, nu de către Consiliu, ci chiar direct de săteni. [4 p. 358 – 359]

La 1864, criticând deficiențele Regulamentelor Organice, același Lascăr Catargiu cerea ca alegerea primarillor să se facă fără nici o intervenție din partea guvernului. La rândul său, C.A.Rosetti critică raportarea necondiționată la legislația belgiană, fără a se ține seama de specificul și necesităților românești. El atrăgea atenția asupra faptului că sistemul belgian al numirii primarului aducea atingerii autonomiei locale, prin uciderea în fașă a oricărei posibilități de afirmare a colectivității locale aflate, la noi, încă în faza conștientizării propriilor interese și libertăți. Liberalul N. Crețulescu și mai ales, conservatorul D.Ghica, veneau și ei în sprijinul acestor idei: „ dacă guvernul dorește să impună pe primar (…), cu aceaasta nimiciți toate libertățile ce se dau comunei prin legea de față. Primarul este cel ce cunoaște cel mai bine interesele locale, e tutorele acestor interese (…), comuna știe cel mai bine care este persoana ce ar merita mai mult încrederea ei. A reduce acest drept al comunei înseamnă a face iluzorii toate avantajele cxe am dat în aparență comunei prin această lege”, preciya Ghica. [5 p. 1190 – 1191]

Cu toate acestea, dorința de a realiza o descentralizare administrativă cât mai deplină s-a lovit însă permanent de scepticismul și teama de eșec a celor mai înfocați apărători ai „independenței”administrative. Sceptic în privința șanselor de reușită a descentalizării administrative în condițiile acordării unor libertăți locale cât mai largi, liberalul moderat M. Kogălniceanu a propus în spiritul aceluiași realism românesc modelul franco – belgian. În impunerea acestei soluții a arătat că însăși legea de organizare administrativă a Belgiei, permite Regelui să aleagă din corpul electoral pe primarul comunei, iar în cazuri extraordinare să-l ia și din afara comunei. Astfel, el conchidea „ Nu legea comunală a Belgiei este un cap d-operă. A voi să trecem noi peste dânsa este a o anula cu totul. Nu putem de la o centralizare așa de mare să coborâm deodată la o descentralizare excesivă”.[6 p. 1185]

Adeziunea tuturor față de principiul descentralizării administrative, dezbarea a conturat două direcții contrare de aplicare a acestuia la nivel comunal, ambele susținute, în baza caeluiași „realism” ce lua în considerare condițiile concrete de dezvoltare a satului românesc. Pe de o parte, se aflau cei care doreau ca descentralizarea administrativă în gradul cel mai înalt, pentru încurajarea spiritului comunitar și al gustului libertății la nivel comunal. Petru aceștia tradiția oferea, cel puțin în materia recrutării primarului, un model care trebuia să limiteze importul juridic. De cealaltă parte, se situau cei care, asemenea lui Kogălniceanu, susțineau că tocmai lipsa de experiență a colectivităților locale conduce la aplicarea unei descentralizări moderate, descentralizare pentru care, se puteau găsi modele doar în exterior, de genul celui din Belgia.

Indiferent câtă dreptate avea sau nu Kogălniceanu, un aspect decisiv în stabilirea sistemului de recrutare al primarului era faptul că, pe fond, noua instituție nu mai seamănă cu foștii vornicei, vatmani, pârcalabi ai satului românesc. Complexitatea atribuțiilor și încredințarea unora din interesele generale ale acestui organ, făceau din sistemul alegerii, deși tradițional, o alternativă mai puțin acceptabilă din perspsectiva unei bune părți a doctrinei dreptului administrativ a epoci și explicau în totalitate insistențele lui Kogălniceanu de a se introduce modelul franco – belgian. Introducere modelului franco – belgian pentru recrutarea primarului, justifica pe deplin alternativa numirii acestuia de către puterea centrală. Numirea primarului, reprezentant al guvernului în teritoriu, de către centru, permitea integrarea acestuia în ierarhia administrativă statală și, în consecință, o mai bună aplicare apoliticii guvernamentale la nivel teritorial.

Pe de altă parte, tot din punct de vedere doctrinar, în stabilirea unuia dintre cele două sisteme, ar fi trebuit să conteze totuși, faptul că primarul era, în primul rând, organ al comunei și, doar în subsidiar, agent al guvernului. De aceea, cel mai indicat ar fi fost ca primarul să fie ales în mod direct sau indirect de către colectivitatea locală, pentru a nu periclita șansele comunei de a avea o viață administrativă autonomă.

În final, legea a consacrat o îmbinare a celor două sisteme: alegerea și numirea. Pe de o parte, perpetuând tradiția romînească, promarul comunelor rurale era ales de către alegătorii comunei odată cu membrii Consiliului. Alegerea făcută era aprobată de prefect, ca o „concesie” făcută centrului, explicabilă în condițiile în care primarul era și agent al guvernului și, într-adevăr, nejustificată în condițiile în care primarul ar fi fost doar organ administrativ al comunei.

Pe de altă parte, la nivelul comunelor urbane, acolo unde controlul statului se dorea mai strict, primarul era numit de către domn, din primii trei consilieri comunali, ce au întrunit mai multe voturi în alegeri.

În scopul de a prelua, prin delegație, o parte din atribuțiile primarului, putrea executivă alegea și întărea dintre consilieri între 6 și 12 ajutoare de primar, în funcție de populația comunei urbane sau rurale.

Primarii și ajutoarele lor se înoiau odată cu consilierii din doi în doi ani în comunele urbane și anual în comunele rurale. În comunele urane, primarul era numit de consilierii nu aleși.

Funcția de primar și de ajutor de primar era incompatibilă cu orice altă funcție în stat sau cu calitatea de întreprinzător de venituri și lucrări publice ale comunei.

Cu privire la atribuții, primarul era, mai întâi de toate, singurul însărcinat cu administrarea comunei (art. 87). Prevederea se încadra în ideologia administrației napoleoniene, unde organul deliberativ comunal, dotat cu atribuții, în esență, consultative, seconda organul unipersonal care, de pe considerentele unității și autorității, exercită prin excelență administrarea comunei. Formularea preluată de legea românească era mai mult formală, în condițiile ăn care, Consiliul comunal i se acorda drept decizie iar primarul nu primea, nici pe de parte, buchetul de atribuții al primarului francez napoleonian.

Ca și prefectul, primarul, ca autoritate executivă, întrunea calitatea de șef al administrației comunale, deci organ al administrației descentralizate cât și pe cea de reprezentant al administrației centrale, calitatea în care se se afla sub controlul ierarhic al guvernului. [1 p.348]

Această confuzie de funcții se justifică, în opinia prof. C-tin Dissescu, prin necesitatea unui organ care să facă legătura între autoritatea centrală și comunitățile local, în scopul de a face cunoscute și a aplica legile și regulamentele acesteia, precum și pentru a armonoza acțiunea givernanmentală cu interesele locale. Oricum, față de prefect care funcționa mai mult ca reprezentat al Guvernului, decât al intereselor locle, primarul era mai mult un organ al comunei decât reprezentant al ierarhiei statale.

Influența legislației franceze era mai pronunțată cu privire la atribuțiile primarului, și mai puți clară cu privire la modul în care legea grupează atribuțiile primarului în baza celor două funcții esențiale pe care acesta le exercita. În mod normal, atribuțiile exercitate în interesul general ar fi trebuit să fie realizate su autoritatea organelor statale, iar cele exercitate în interesul comunei să fie realizate sub supravegherea ( tutela, controlul), organelor tutelare. Încălcând această distincție a doctrinei franceze, legiuitorul român introducea, în mod nefiresc, atribuții exercitate clar în interesul comunei printre cele realizate su autoritatea centrului (art.89); conservarea și administrarea proprietăților comunei și ale drepturilor ei, articolele de îndestulare publică, căutarea veniturilor, privegherea stabilimentelor comunale și contabilitatea comunală, redactarea bugetului și darea socotelii pentru cheltuieli, propunerea către Consiliu a creării de noi venituri comunale, autorizarea târgurilor, facerea contractelor și adjudecarea lucrărilor comunale, înfățișarea drepturilor comunale înaintea justiției ca reclamant sau ca apărător și întocmirea listelor electorale. Toate aceste acte realizate de primar, fie ca organ al comunei, fie ca reprezentant al comunei ca persoană juridică, în mod firesc, ar fi trebuit supuse unei tutele/control administrativ, și nu control ierarhic al centrului.

În caliate de reprezentant al intereselor locale și șef al administrației locale, primarul avea fie atribuții proprii de decizie, în virtutea cărora, el emitea dispozițiuni, fie atribuții de executare a hotărârilor Consiliului comunal. Atribuțiile sale erau de o mărime și complexitate fără precedent, ceea ce pretindea din partea acestuia nu doar cunoștințe elementare de scris și citit, dar și ceva experiență în materie juridică. Dar, din păcate pentru a nu limita numărul persoanelor ce puteau candida pentru funcția de Primar, legea nu impunea candidaților condiții de studii.

Primarul se ocupa de întreținerea și conservarea unor edeficii aflate în patrimoniul comunei sau în sarcina bugetară a acesteia; ospiciile, birorile de binefacere, școlile, închisorile comunei și bisericile.

În calitate de reprezentant al intereselor comunale, primarul avea și unele atribuții de poliție comunală [7 p. 375].

Avea în subordine poliția piețelor publice, a străzilor, poliția spectacolelor, supravegherea persoanelor și locuințelor utilizate pentru prostituție, lua măsuri pentru asigurarea sănătății, moralității și liniștii publice, primarul aplica regulamentul făcut, în materie, de către Consiliu. La fel se întâmpla și în cazul în care primarul putea opri, în imprejurări grave, orice reprezentație, pentru a asigura paza liniștii și a moralității publice.

Primarul era membru cu drept de vot al Consiliului comunal, pe care, de altfel, îl și prezida. De aceea el semna toate regulamentele, ordonanțele și corespondențele Consiliului comunal.

În caz de răscoală sau adunări ostile, de lovituri grave aduse liniștii publice sau alte evenimente neprevăzute, primarul putea face el însuși regulamente și ordonanțe polițienești, supuse controlului Prefectului și Subprefectului și aprobării ulterioare a Consiliului comunal.

În același timp, Primarul era și reprezentant al intereselor generale ale statului, poziție în care se găsea în raporturi de subordonare ierarhică cu Guvernul și reprezentanții acestuia la nivel județean. Actele pe care le făcea în baza atribuțiilor recunoscute de lege erau supuse unui control ierarhic, cu toate consecințele de degurg de aici. Avea în sarcină publicarea și executarea legilor și regulamentelor generale precum și executarea măsurilor de siguranță publică.

În realizarea atribuțiilor de poliție generală, primarul era însărcinat cu privegherea poliției, menținerea ordinii publice și luarea tuturor măsurilor privind liniștea și bunăstarea locuitorilor comunei, cu excepția comunelor cu peste 3000 de locuitori, unde domnul avea dreptul să încredințeze menținerea ordinii publice unui prefect sau comisar de poliție. Primarul avea și atribuții de poliție judiciară, judecând contravențiile de simplă poliție.[9 p. 111-119]

Principiile care au stat la baza organizării administrației publice locale

Cele două legi de orgasnizare a administrației publice locale, cu o singură excepție ( art.1 din legea comunală), nu făceau o trimitere expresă la principiile de organizare avute în vedere de legiuitor. Aceast lucru însă, nu însemna că legiuitorul nu a avut în vedere și nu a urmărit construirea celor două legi pe un anumit tipar conceptual și principial. Astfel, alături de cele două principii, alte idei ale doctrinei apusene au venit să îndrume efortul organizatoric românesc spre om legislație modernă.

Repartizarea funcților administrative unor organe diferite

Acest principiu de origine franceză avea la bază filosofia lui Sieyes: Agir c´est le fait d´un seul, deliberer est le fait des pluseurus consacrat în legea din 28 Pluviồse a anului VIII (7 februarie 1800). Astfel, din epoca primului Imperiu, pentru doctrina franceză cele trei funcțiuni administrative erau separate: acțiunea aparținea unor organe unipersonale: președinte, (împărat), ministru, prefect și primar, deliberarea – unor organe colective: guvern și consilii, iar funcția judecătorească unor tribunale administrative.

În istoria României cumularea celor trei puteri: executivă, judecătorească și legislativă în mâna unei singure persoane a reprezentat o constantă a vieții statale, și doar puțin convingător începând cu Regulamentele Organice, principiul separației puterilor și-a făcut simțită prezența.

Doctrina românească antebelică, sub inflență franceză, va face și ea o separare a puterii executive în două ramuri: guvernul și administrația. Guvernului îi revenea aplicarea dispozițiilor constituționale și direcțiunea intereselor generale ale statului, iar administrația cuprindea un ansamblu de servicii publice destinate să concureze la executarea legilor de interes general și a actelor de guvernamânt. Doctrina românească reduce funcțiile administrație la trei. Activă, consultativă și deliberativă. În schimb a fost acceptată ideea conform căreia deliberarea revine unor organe colective iar executarea unor organe unipersonale.

Trebuie remarcat că P. Negulescu nu preia cu fidelitate ideile lui Ducrocq și ale lui Berthelemy, pe care, de altfel, le citează din plin. Spre deosebire de Ducrocq, cunoscut ca un adversar al celor trei puteri: legislativă, executivă și judecătorească – în viziunea sa existând doar două puteri în stat. Cea legislativă și cea executivă, judecătorescu fiind ca și executivul, o activitate de aplicare a legii. P. Negulescu se raliază teoriei tradiționale dezvoltate de Montesquie a existenței celor trei puteri: legislativă, executivă și judecătorească. În consecință, spre deosebire de Ducrocq, care delimitează în cadrul executivului: guvernământul, administrația și justiția. P. Negulescu distinge doar între guvern și administrație, iar în ceea ce privește funcțiile administrației, spre deosebire de Ducrocq ce distinge acțiunea, deliberarea și jurisdicția, P. Negulescu acceptă doar acțiunea, deliberarea și consultarea.

Legile de organizare administrativă ale lui Cuza consacrau și ele acest principiu, astfel, deliberarea și acțiunea aparțineau unor organe distincte: consililor comunale și județene, organe colective, respectiv, prefectului și primarului, organe unipersonale.

De remarcat este că, la nivel județean se consacrau două organe deliberative: Consiliul și Comitetul. Comitetul permanent avea și o serie de atribuții executive, exercitate prin intermediul prefectului care era președintele acestuia. Astfel, Comitetul permanent devenea un organ cu atribuții deliberative și executive iar, prefectul organ executiv al județului, era membru cu drept de vot într-un organ preponderent deliberativ.

La nivel local întâlnim o situașie asemănătoare. Primarul, organ executiv unipersonal al comunei, prezida și participa cu drept de vot la luarea deciziilor Consiliului comunal, în esență organ deliberativ.

Dualitatea funcțională

Preluând sistemul francez prin intermediul celui belgian – cele două legi administrative românești consacrau la nivel comunal și județean, organe care, în același timp, reprezentau interesele colectivităților locale cât și pe cele generale. Cele mai importante astfel de organe au fost, la nivel județean, prefectul și, la nivel comunal, primarul.

În ceea ce-l privește pe primar, dualitatea funcțională avea drept scop concilierea protecției intereselor locale cu nevoia socială a unității administrative. Aplicarea corectă și unitară a politicii centrului prima, în acel moment, conturării unei descentralizări administrative cât mai largi. Acest fapt justifica, așa cum arată C.G. Dissescu, și dorința guvernelor de a avea în comune primari din partidul propriu, însă acest lucru nu trebuia realizat cu orice preț. Ideea că Guvernul ar trebui să aibă primari cu opiniile sale politice, deoarece, prin primar, el va executa legile, era periculoasă, deschizând drumul controlului absolut al comunelor de către centru. Primarii aveau datoria de a executa legile în baza atribuțiilor lor, stabilite de lege, iar nu în baza apartenenței sale politice.

Însă, din nefericire datorită atribuțiilor destul de numeroase de realizare a interesului general l-au transformat treptat pe primar într-un organ subordonat de fapt și de drept centrului.

Centralizarea administrativă

Organizarea administrativă în epoca lui Cuza nu neglija principiul centralizării. Acest principiu era consacrat, într-un spirit modern, luându-se în considerare atât în interesele generale ce trebuiau realizate, cât și interesele locale, a căror rezolvare tindea să iasă din sfera acțiunii directe a centrului. În acest context, centralizarea administrativă avea în vedere așezarea interesului general într-o ecuație cu cel local, ce era recunoscut și promovat. Se încerca, astfel, realizarea unui echilibru între general și particular, într-o asemenea măsură încât să se permită comunităților locale să-și rezolve interesele prin organele alese, proprii, iar actele normative ale centrului să-și găsească aplicarea imediată și eficientă la nivel local și județean.[1 p. 208]

În doctrina vremii, s-a conturat ideea subordonării intereselor locale față de cele generale. În acest scop, statului îi revenea statului sarcina de a recunoaște și de a stabilii limitele autonomiei locale, până chiar a le desființa dacă este cazul. O altă consecință, ce decurgea de aici era dreptul statului de a exercita controlul și supravegherea comunităților locale.

Legiuitorul de la 1864 a adoptat o cale de mijloc prin care nu a acordat comunităților locale dreptul de a decide într-o libertate absolută asupra problemelor locale, dar nici nu a încredințat autorităților centrale soluționarea lor.

Deconcentrarea administrativă

Acest principiu a apărut, în legislația administrativă, sub aspect substanțial și nu conceptual. În cest sens, reprezentanții locali ai centrului aveau puteri proprii de decizie la nivel local, delegate de la centru, în scopul de a crește gradul de operabilitate, precum și eficiența actelor centrele la nivel local. Instituția a fost consacrată sub influența dreptului administrativ francez al epocii celui de-al doilea Imperiu, care a consacrat funcțional, pentru prima oară deconcentrarea administrativă.

Organul clasic, prin care interesele guvernului, au fost reprezentate la nivel local, în Franța, începând cu anul VIII al Revoluției, și în România, începând cu 1858, prefectul. Acestui organ, i se transferă, în cadrul deconcentrării administrative, puteri de decizie la nivel departamental, în Franța și la nivel județean în România.

Prin Legea Consiliilor județene, prefectul nu era doar un agent ale centrului, ci avea atribuții proprii, în realizarea cărora avea un drept propriu de decizie. Deșii, construită în spiritul ideii de deconcentrare, instituția prefectului a funcționat mai mult în spiritul centralismului absolut alm epocii primului imperiu francez, caracterizat printr-o dependență totală a prefectului, în baza unui guvernământ unificat și puternic ierarhizat.

Prefectul în România era sub autoritatea directă a Ministerului de Interne, era executantul fidel al ordinelor de la centru, căruia îi cereau soluții pentru cele mai mici probleme, rezolva situațiile de criză sub directa îndrumare a guvernului, fiind informatorul ideal pentru toate mișcările sociale, politice și militare din teritoriu. În măsura în care nu se supuneau politici de la centru prefecții și subprefecții erau destituiți. De aici și nevoia unui control drastic asupra activității acestora. În acea perioada controlu se făcea chiar direct de către șeful guvernului. În acest sens, a rămas în istorie, vizita pe care Kogălniceanu a făcut-o în vestul Munteniei și Oltenia după votarea legii agrare. S-a criticat slaba implicare a prefecților în activitatea administrativă, proasta stare în care se aflau clădirile ce adăposteau prefectura și s-au sancționat, fără drept de apel, prin revocare din funcție, abuzurile prefecților și ale funcționarilor lor.[8 p.314]

O altă situație prin care se pune în evinență stricta subordonare a prefectului a fost rolul de agent elecoral jucat, încă din această perioadă, în favoarea centrului.

Implicarea politică a prefecților a fost evidentă în aranjarea alegerilor pentru consiliile județene, din 18/30 octombrie 1864 în urma cărora majporitatea consilierilor a ieșit guvernamentală.

Descentralizarea administrativă

Introducerea acestui principiu în legislația administrativă românească a reprezentat un pas important în moderniyarea societății.

Deși, doar, art.1 al Legii comunale pomenea despre comune ca independente, dar nu este vorba despre o independență politică, ci despre autonomie administrativă, ce avea la bază dreptul comunei de a se administra în baza legilor edictate de autoritatea statală.

Atât în proiectele de reformă cât și în doctrina de specialitate a perioadei, se poate descoperi elementele de determinare a descentralizării administrative.

Un prim element era dreptul comunităților locale de a dispune de organe propirii, alese în mod liber, prin vot direct sau indirect. Astfel, Consiliul județean era ales de către alegători primari și direcți , organizați în colegii electorale. Comitetul permanent era ales de către Consiliul Județean din rândul membrilor săi, iar Președintele Consiliului județean a fost și el, ales de Consiliul județean din rândul membrilor săi. La nivel comunal, Consiliul comunal era ales, în mod direct, de către adunarea alegătorilor comunei, iar primarul comunei rurale în mod direct de către adunarea alegătorilor.

Înzestrarea colectivităților locale cu personalitate juridică. Județul și comuna aveau un patrinmoniu propriu, precum și un buget de venituri și cheltuieli care să le permită autonomia finaciară față de centru, fără de care nu-și puteau realiza interesele locale și regionale.

Legea Consililor județene nu le recunoștea acestora în mod expres personalitatea juridică, dar, se putea deduce din postura existenței unui patrimoniu al județului. În privința comunelor art.2 consacră expres personalitatea juridică a acestora, și existența unui patrimoniu.

În același timp, județul și comuna erau persoane juridice înzestrate cu drepturi de putere publică, putînd adopat acte de autoritate, cărora li se aplica un regim juridic de drept public.

Existența unui număr de atribuții în ceea ce privește stabilirea propriei organizări. Astfel, atât Consiliul județean cât și cel comunal aveau posibilitatea de a-și determina, printr-un regulament interior, modul de exercitare a atribuțiilor incredințate în condițiile legii.

Recunoașterea dreptului de a exercita independent atribuții funcționale. Conform art.1 Consiliul județean reprezintă interesele excusiv locale, economice și colective ale județului iar., conform art.49 se pronunță asupra intereselor exclusiv locale ale județului. În legea comunală, se prevedea că, deliberațiunile Consiliului comunal cuprindeau îndeobște privegherea și apărarea tuturor intereselor speciale ale comunei. Expresie a gradului de implicare a organelor administrative locale, acest element reprezenta, pentru Dissescu, limita esnțială dintre centralizare și descentralizare.

Repartizarea unor servicii publice în competența județului/comunei. Art.52 al legii privind cheltuielile județului se desprindeau mai multe servicii publice de interes comunal: serviciul educațional, sanitar și de ajutor social, precum și serviciul de poștă. Toate fiind susținute de bugetul județului. La nivel comunal, Cap.II al Legii comunelor, prevedea o serie de servicii publice cu caracter obligatoriu.

Astfel prin întrunirea acestor elemente se poate spune cel puțin la nivel formal, că se realiza descentralizarea administrativă la nivel comunal și județean. Însă, o descentralizare administrativă reală ar fi impus încredințarea chestiunilor de interes local unor organe reprezentative ale județului, alese de corpul elecoral.

Gradul de descentalizare depinzând în mare măsură, de intensitatea tutelei administrative.

Din analiza celor două legi se pot desprinde o serie de aspecte:

Se exercita o tutelă asupra actelor organelor colectivităților locale. Vizate fiind

deliberările organelor colegiale – Consiliul județean, Comitetul permanent și Consiliul comunal. Legea comunală nu reglementa și o tutelă asupra dispozițiunilor emise de primar în calitatea sa de reprezentant al intereselor colectivității locale.

Ca regulă, ambele legi instituiau o tutelă a priori ce se realizează printr-o aprobare sau respingere a actelor înainte ca acestea să fie puse în lucrare. Pentru a putea fi puse în aplicare actele administrative era necesară aprobarea lor de organul tutelar. Controlul de tutelă a priori la nivel de județ trebuia să se exercite în termen de 40 de zile de la comunicarea încheieriin către autoritatea tutrelară, după trecerea acestuia, fără ca autoritatea să se pronunțe, actele se considerau de drept aprobate și puteau fi executate. În cazul, actelor Consiliilor comunale nu se prevedea un termen pentru exercitarea controlului tutelar. Dacă se refuza aprobarea, se putea face, apel la Consiliul de stat.

Pentru actele direct executorii ale Consiliului se exercita o tutelă a posteriori.

Legea județeană prevedea că sunt suupuse controlulu de tutelă nu numai actele emise conform atribuțiilor legale dar, și acele acte care erau, fie contrare interesului general, fie contrare interesului județean. Cele contrare interesului general puteau fi anulate de domn, în termen de 40 de zile de la data comunicării. Cele contrare interesului județean trebuiau atacate cu recurs la Guvern de către prefect în termen de 10 zile. Recursul prefectului suspenda de drept, pe o durată de 30 de zile, actul atacat. Dacă în termen de 40 zile sau cel de 30 de zile, Domnul sau Guvernul nu se pronunțau, actele respective urmau să fie puse în executare.

Tutela a posteriori, a fost preluată din legislația belgiană, dar, era consacrată confuz de legislația românească. În legislația belgiană tutela a posteriori viza doar acatele Consiliului provincial ieșite din atribuțiile sale csau cele contrare interesului general.

În privința actelor Consiliului comunal, tutela a posteriori viza actele direct executorii, înainte ca acestea să fie puse în executare. Îmbinarea modelului francez și a celui belgian, precum și lipsa de experiență alegiuitorului român a condus la suprapunerea greoaie a celor două soluții legislative. După modelul francez, Comitetul permanent județean avea la dispoziție 30 de zile pentru a pronunțaa anularea, timp în care, actul era de drept suspendat. Perioada de suspendare a actului putea fi prelungită de prefect cu încă 30 de zile. Dacă la expirarea termenului, nu exista un acte de anulare atunci, se trecea la punerea în lucrare a actului respectiv.

Potrivit modelului de tutelă belgian, controlul a posteriori se exercita în cazul în care, Consiliul comunal a emis un act în afara atribuțiilor sale sau contra intereselor generale. Actul respectiv putea fi suspenat de către prefect sau de Ministrul de interne. Comitetul permanent județean urma să decidă asupra menținerii suspendării si tot el trebuia, să anuleze actul respectiv în termen de 60 de zile de la aprobarea lui. După trecerea acestui termen actele nu se mai puteau anula decât cu votul Camerei. Accentul pus pe modelul francez, a determinat o intensificare a tutelei administrative, atât la nivel comunal cât și județean, renunțându-se la modelul belgian care, cel puțin la nivel provincial oferea o mai mare libertate autorităților locale.

Teoretic, în baza principiului libertății de a nu face, organul de tutelă, nu putea modifica actele Consiliului.

Organele de tutelă erau: domnul, pentru majoritatea actelor; prefectul pentru, actele relative la lucrări cu valoare inferioare, Camera legiuitoare pentru împrumuturile contractate de județ și care depășeau o zecime din venitul anual al județului. În acest caz, descentralizarea controlului tutelar nu era menită să asigure, cel puțin teoretic, respectarea intereselor generale în raport cu cele locale.

Pe de altă parte, cele două legi instituiau o tutelă asupra organelor administrației autonome locale. Consiliul județean putea fi dizolvat de domn în cazul în care se punea în corespondență cu Consiliul unui alt județ asupra unor probleme care ieșeau din atribuțiile sale. De asemenea, el putea fi suspendat de prefect sau de Ministrul de interne în cazul în care lua o reyoluție abătută de la atribuțiile sale dacă aceasta vătăma interesul general. În situația în care, Consiliul comunal se abătea de la atribuțiile sale sau dacă acesta vătăma interesul general sau actele sale erau de natură a tulbura ordinea publică, domnul putea pronunța dizolvarea acestuia. Primarii și ajutoarele lor puteau fi suspendați de către prefect în comunele sub 3000 de locuitori și de către Ministrul de Interne în celelalte. Revovarea lor o putea face doar Ministrul de interne în comunele sub 3000 de locuitori și de către domn în celelalte cazuri.

În conscecință, constatăm că organizarea administrației publice localese baza pe o tutelă excesivă, fapt care anula complet descentralizarea administrativă formală.

Istoria constituțională și legală a instituției primarului

1.2.1 În perioada Constituției din 1866 până la primul război mondial

Reforma administrației publice locale a căpătat fundamentare prin noua Constituție a României din 1866.

Instaurarea unui regim parlamentar și a unei monarhii constituționale moderne în urma aducerii la 10/22 mai 1866, în fruntea Principatului, a lui Carol de Hohenyollern – Sigmaringen, a creat un nou context politic și instituțional și o stabilitate propice reformei.

Proiectul de constituție a fost întocmit de către o comisie desemnată de Consiliul de stat, a fost acceptată de Consiliul de miniștri și votată de o adunare constituantă la 29 iunie/11 iulie 1866. Confruntările ideologice dintre conservatori și liberali au determinat conncararea în cadrul acesteia a principiilor și valorilor liberalismului burghez, la modă în Europa vremi. Ca sursă de inspirație directă sau indirectă a fost Constituția Belgiană din 1831. Importul nu a constituit însă, o copiere și o traduce a textelor beligiene, ci o operă de selecție riguroasă în scopul adaptăriiei, cât mai bine la realitățile și tradițiile românești.

Acest aspect se poate observa în materia organizării administrativ – teritoriale unde tradiția românească a prevalat sistemului consacrat de Constituția belgiană.

În art. 4 alin.1 se reglementa ca unități administrativ-teritoriale județele, plășile și comunele consacrate încă din 1864.

În ceea ce privește organizarea administrației publice locale, constituția a stabilit că la baza viitoarei otganizări vor sta descentralizarea administrativă mai completă și independența comunală. Sintagma independență comunală avea în vedere ceea ce mai târziu doctrinarii vor numi autonomie administrativă și nu viza atributele suveranității.

Astfel, Constituția din 1866, a fost primul act constituțional care reglementa expres descentralizarea administrativă. Conform art. 37 descentralizarea administrativă urma să se realizeze la nivel județean și comunal unde interesele locale urmau să fie „regulate” de consiliile locale și județene. În titlul IV art. 110 se stabilea că „nici o sarcină, nici un impozit județean sau comunal nu se poate așeza decât cu învoirea Consiliului județean sau comunal”. Totodată se consacră și tutela administrativă în materie fiscală prin impunerea impozitelor votate de Consiliile județene și comunale confirmării puterii legiuitoare și aprobării domnului. [9 p. 32]

Dincolo de aceste viziuni politice este dificil de decantat, ceea ce se înțelegea cu adevărat prin descentralizare administrativ- teritorială.

De aceea sarcina clarificării conținutului descentarlizării administrative i-a revenit doctrinei românești a dreptului administrativ. Puternic influențată de doctrina franceză, dar și de cea germană, doctrina românească, a încercat să dea o bază științifică, fundamentată foarte bine teoretic, demersului descentalizator și să ofere politicienilor rețetele necesare succesului în reforma administațiein publice locale.

Lipsite de accente poliemice, teoriile lor sunt convergente, completându-se, unele pe altele.

Cunoscutul comentator al Constituției din 1866, G.G. Meitani, proclama existența „autonomiei” ca cea mai întinsă independență locală, chiar și în condițiile în care hotărârile autorităților deliberative locale trebuiau, în marea lor majoritate, aprobate de organele centului, sau în condițiile în care ele puteau fi dizolvate pentru vătămarea interesului general și perturbarea ordinii publice.[10 p. 196 – 201]

Viziunea lui Meitani devine și mai complexă și contadictorie, în momentul în care autorul fixează elementele descentalizării administrative, în cadrul distincției între interesele locale și cele general statale. Considera că cele două tipuri de interese, cele statale, mai ales unitatea politică a statului, și cele locale pot „trăi” împreună; Sunt dar interese generale, cari reprezintă unitatea statului român, și sunt tot deodată interese locale, cari reprezintă trebuințele fiecărei comune în parte (…). Interesul general al Statului nu poate suprima aceste trebuințe locale, pe când asemene autonomia, independența și interesul fiecărei localități în parte nu-și poate întinde activitatea și cercul mișcării sale, decât până la hotarul ce ne arată necompromiterea existenții și a dezvoltării totalității corpului social. Toate merg deci în armonie și nici un principiu nu contrazice pe celălalt; ci din contră amândouă se conciliază desăvârșit. Și mai mult încă, putem susține, cu drept cuvânt, că autonomia și independența Comunii este (sic), inseparabile pentru întărirea și securittea unităței Statului. [ 10 p. 225-226]

La baza viziunii lui Meitani despre autonomia locala și coexistența celor două tipuri de interese a stat o teorie, populară în acea vreme a doctrinarilor europeni, ce așeza la baza independenței administrative a colectivităților locale, și, în primul rând, a comunelor, ideea de drept natural ca sursă de drepturi politice individuale și colective preexistența statului „ Comuna, ne spunea Meitani, nefiind de creațiune politică ea existând ca și familia înaintea statului (…) ea nefiind o subdiviziune administrativă, ci o unitate, o individualitate cu totul independentă, are să se bucure de toate drepturile neturale, de care se bucură și omul privat în cercul său de acțiune individuală”.[10 p. 234]

În consecință, comunele sunt stăpâne pe propriile interese și destine private ce cuprind, spunea Meitani, dând ca exemplu sistemul de self-gouvernment al Statelor Unite ale Americii, dreptul de a vinde și de a cumpăra, a se apăra înaintea justiției, a crește sau a descrește bugetul. În aspectele ce privesc și statul însă comunele trebuie să se supună cerințelor generale ale unității țării. [10 p.242].

O viziune mai completă și mai compexă, asupra descentalizării administrative au prezentat-o în epocă grigore C.G. Urechia și C.G.Disesscu. primul în lucrarea dreptul administrativ românesc, iar al doilea în volumul III al cursului de Drept public din 1891, tratează problema sub aspect teoretic și faptic. De fapt, încerca să justifice o serie de argumente vehiculate și în doctrina de specialitate europeană cu privire la necesitatea descentralizării astfel:

Germenul statului este comuna și fără o comună liberă nu este nici un satat liber;

Comunitățile locale au propriile lor interese și nimeni nu le-ar putea realiza mai bine decât chiar aceste comunități;

O decizie luată la nivel local într-o problemă de interes local este mai eficientă și mai puțin costisitoare decât una luată la nivel central;

Descentralizarea înlesnește educația cetîțenilor în viața politică;

Se evită abuzurile puterii și pericolul unor lovituri de stat;

În esență, descentralizarea administrativă este un raport între stat și colectivitțile locale,

între interesele generale și cele locale, în consecință când se naște un asemenea raport, recunoscând autorității administrative locale, plătite de localnici, descentralizarea există.

Problema se complică atunci când se pune accentul pe caracterul de autoritate al respectivului raport, manifestat printr-un drept de control al statului asupra colectivităților locale pentru ca „autoritățile locale să nu facă acte care să vie în conflict cu interesele Statului. Iar asta deoarece, în cadrul raportului mai sus amintit, interesele locale aparținând colectivităților locale, trebuie să se supună în mod natural intereselor generale ale statului. [ 11 p. 33]

Mergând pe acest fir, Dissescu descoperă trei grade de descentralizare. În primul rând, este vorba, de sistemul self-gouvernment, prezentat și de Meitani, ce constă într-o capacitate deplină a comunităților locale de a-și satisface singure interesele fără intervenția statului. Un sistem intermediar, dat de cel al tutelei administrative, în cadrul căruia statul autorizeză actele autoritților locale și centralizarea în cadrul căreia statul ia singur decizii în rezolvarea problemelor comuităților locale. Astfel, având în vedere cele enunțate, în cazul unei legi de organizare administrativă, accentul va cădea asupra gradului în care legea respectivă va realiza descentralizarea administrativă efectiv, și mai puțin pe elementele de existență a descentralizării administrative.

Cu toate acestea, înainte de a pune problema gradului de descentalizare administrativă, trebuie clar a se știi dacă descentralizarea exisstă sau nu.

Plecând de la acest lucru, P.Negulescu, în Tratatul său de drept administrativ român din 1906, pune problema gradelor de descentralizare administrativ-teritorială, analizând elementele de existență a acestora. Pune un accent deosebit pe acordarea de personalitate juridică și, implicit, a unui patrimoniu acestor colectivități locale. Importantă pentru autor și realizarea intereselor locale de către autorități publice alese de către comunitățile locale. Ceea ce determină gradația în cadrul descentarlizării administrative este tutela administrativă care nu este neapărat un element al descentaralizării, ci mai ales o consecință a acesteia. Este vorba despre necesitatea ca statul să exercite, atât în interesul comunităților locale, cât și în interesul general, un control special și limitat, prin care puterea centrală are dreptul să confirme sau să infireme, actele administrașiei locale dar nu are voie să-l modifice.[1 p.204]

Deci, o abordare corectă a istoriei descentralizării administrative nu poate neglija elementele constitutive ale acesteia.

Însă, au existat și doctrinari români care au negijat, sau nu au înțeles corect fenomenul descentralizării administrative. Îi putem aminti, pe Ion B. Athanasiad și Al. Pretorian. Primul licențiat în drept și profesor la Școala superioară de Științe de stat din București, este autorul unui volum intitulat Dreptul public și administrativ, publicat în 1894. Deși, face referire la interesele locale și la autoritățile locale alese, ideea de descentralizare administrativă, cu toate semnificațiile și avantajele sale, lipsete complet din lucrarea sa. Pentru el județul este o parte din teritoriul țării, „ de unde s-a numit și administrație locală”, iar, comuna deși este „ființă morală colectivă”, își justifică existența prin faptul că permite fiecărei persoane de a avea un domiciliu.[12 p.109]

Al doilea autor, deși folosește conceptul de descentarlizare administrativă, pare a nu înțelege mecanismele și funcțiunile acesteia. Pentru el, sistemul de referință îl constituie centralizarea moderată care, în opinia sa, ar comporta grade de manifestare în funcție de gradul de dezvoltare al unui popor, după circumstanțele politice și economice.[13 p.59]

Cu privire la recrutarea primarilor trebuie precizat că aceasta a constitiuit, un izvor permanent de dispută, legat mai ales de numirea sau alegerea acestora. Redioscutarea acestei probleme era legată atât de cerințele teoretice ale descentralizării, ce presupunea alegerea primarilor de către colectivitățile locale, căt și de o realitate românească, ce nu putea fi ignorată: gradul înalt de analfabestism de la sate și lipsa completă a maturității politice a țărănimii.

Două legi majore de modificare au marcat, în special, parcursul sinuos al organizării comunale în epocă: legea conservatoare din 5/17 aprilie 1874, o lege de „reparare”, a erorilor de la 1864, și legea de „modificare”, din 7/19 mai 1887, adoptată în baza unui proiect de lege depus în 1885 de Ion C. Brăteanu, președinte alm Consiliului de Miniștrii și Ministru de interne în guvernul liberal.

Ca urmare, sistemul alegerii primarului, promovat în parte de legea din 1864, era înlocuit cu sistemul numirii în funcție, în ciuda opoziției lui M. Kogălniceanu, devenit partizanul înfocat al recrutării prin alegere. În comunele urbane primarul era numit, la recomandarea Ministrului de Interne, prin decret domnesc, iar în comunele rurale, la recomandarea prefectului, de către Ministrul de Interne. Astfel, menținerea primarului ca reprezentant al comunității locale era ilustrată cel puțin la nivel teoretic, prin preluarea modelului francez de numire a acestuia din rândul membrilor Consiliului comunal. Recrutat în funcție de preferințele partidului de guvernământ, primarul era transformat în reprezentantul recunoscut al intereselor administrației centrale.

………………

În perioada 1866 – 1918 administrația publică locală modernă a avut la bază ideea descentralizării administrativ-teritoriale preluată ca principiu constituțional din Constituția din 1866, și asumată de toate programele politice ale partidelor aflate la guvernare. Toate acestea urmăreau „ descentralizarea administrativă mai completă și independența comunală”, care să atenueze centralismului administrativ excesiv al legislației existente.

În ciuda tutelei administrative foarte severe și a censului de avere ce limita unei bune părți a țărănimii accesul la consiliul comunal, sistemul alegerii indirecte a primarului, s-a impus în cele din urmă. Totodată, s-a realizat și separarea atribuțiilor primarului de cele ale administrație generale, urmărindu-se transformarea acestuia într-un funcționar fidel comunei și locuitorilor ei.

Instituțiile administrative la nivel local din Basarabia, la etapa respectivă , de către instituțiile județene, orășenești și sătești, iar din 1870 de către instituțiile administrative de voloste.

Administrația județeană era formată din ispravnicul județului care activa în prezența unui ispravnic și patru asesori numiți în funcție de guvernatorul general. La nivelul județului funcționa viisteriile județene, câte un procuror numit de Cârmuirea regională și confirmat în post de guvernatorul general, precum și de alte structuri administrative județene. De asemenea, funcționau Judecătoriile județene, precum și mareșalii județeni ai nobilimii.

Administrația orășenească a fost instituită în Chișinău, Bender, Ismail, Bălți, Hotin, Akkerman, Chilia și Reni, unde activau Dumele orășenești, consiliile orășenești, consiliile breslelor, Instituția Judecătorească a orașelor, era magistratura.

La sate funcțiile administrative și polițienești continuau să fie exercitate de către staroști, numiți în funcție de către ispravnici, cu consimțământul localnicilor. Precizăm că, pe lângă menținerea divizării administrativ-teritoriale în județe, către anul 1870, în Basarabia a fost extins sistemul de administrație de voloste.[3. p. 105]

Volostea ca unitate administrativ-teritorială, era formată din câteva sate. Administrația volostei, cu sediul în unul din sate, era alcătuită din: adunarea volostei; șeful volostei; cârmuirea volostei; judecătoria de voloste.

Adunarea volostei era formată din cârmuirea volostei în care intrau șeful volostei, conducătorii administrației sătești și reprezentanții sătești în fiecare sat din fiecare voloste. Avea următoarele atribuții; alegea șeful de voloste și reprezentanții pentru adunarea de desemnare a candidaților în adunarea zemstvei județene; numirea și revocarea funcționarilor volostei și le stabilea salariile; aproba sentințele pronunțate de adunările satelor; supraveghea activitatea de colectare a impozitelor; aproba devizul de cheltuieli al volostei; asigura întreținerea școlilor; elabora măsuri de asigurare a averii locuitorilor contra calamităților naturale și a incendiilor.[1p.128]

Șeful volostei era ales pe durată de trei ani și avea funcții administrative ți polițienești. În subordinea lor se aflau staroști satelor și cărmuirea volostei.

Judecătoria de voloste era alcătuită din judecători aleși de adunarea de voloste, sarcina lor fiind de a examina cazurile civile și penale de importanță minoră.

Administrația satelor constituia veriga principală în sistemul administrației publice locale. Satele erau administrate de starosti care erau aleși de adunarea satelor. Starostele convoca și conducea adunările sătești, organiza executarea acestor hotărâri, precum și a deciziilor instituțiilor administrative superioare. Erau responsabili de starea patrimoniului sătesc, supraveghea achitarea de către locuitori a impozitelor, și de menținerea ordinii publice. Starostele satului era ajutat în activitatea lui de doi ajutori: un sutaș – comandant al poliției sătești, și un secretar.

După cum vedem, prin acțiunile întreprinse în conformitate cu „Așezământul!” din 1928, în Basarabia a avut loc o consolidare și centralizare treptată a sistemului rusesc de administrare, prin crearea instituțiilor guberniale comune pentru toată Rusia, după care a urmat introducerea în sfera vieții publice a limbii ruse și antrenarea în sistemul administrativ a cadrelor venite din Rusia.[1 p. 106]

Instituțiile din Basarabia sau uniformizat definitiv cu structurile administrative din Imperiul rus odată cu realizarea reformei zemstrelor, reformei orășenești și reformei judiciare. Acestea și alte reforme au fost condiționate de ajustarea vechiului sistem al autocrației la transformările burgheziei din Rusia. Prin actul din 19 februarie 1861 în Rusia a fost lichidată șerbia, care a stat la baza construcției statale a Imperiului. Pentru sistemul administrativ din Basarabia, era caracteristică introducerea, ca și în alte gubernii din Rusia. A noilor instituții administrative – zemstrele. Acestea au fost create prin punerea în aplicare a unor principii noi de construcție și funcționare a administrației publice locale. Prin promovarea acestor reforme Alexandru a II – lea urmărea scopul „ descentralizării conducerii și inițierea dezvoltării autodeterminării locale în Rusia”[1 p. 28]

Instituția zemstrelor a fost introdusă în Rusia în 1864, iar în Basarabia în 1869. Zemstrele erau de două niveluri: județean și gubernial. Ambele aveau organe distincte respectiv; adunări de zemstră, ca organe de dispoziție și consiliile de zemstră, ca organe executive.

Zemstrele erau organe elective, la alegerea cărora se ținea seama de două criterii, respectiv, cenzul de avere și apartenența socială. Ponderea mai amare în cadrul zemstrelor era deținută de proprietarii funciari și negustori, iar reprezentanții țărănimii și ai altor pături neavute constituiau partea minoritară a acestora. Zemstrele erau alese pe un mandat de trei ani.

Principala verigă din cadrul zemstrelor era zemstra județeană. Președinte al zemstrei, era din oficiu, mareșalul județului al nobilimii. Adunarea yemstrei județene era convocată odată pe an, nu mai târziu de luna octombrie, durata ședințelor fiind de trei zile. Organul executiv al zemstrei județene era Consiliul zemstrei. Președintele consiliului zemstrei era confirmat în funcție de guvernator. Din rândul membrilor adunării era ales un secretar.

Zemstrele județene aveau ca și competență; impozitele speciale în bani și în natură; patrimoniul și finanțele zemstrei; drumurile și pădurile; poșta și telefoanele; instituțiile medicale și de caritate; asigurările mutuale; aprovizionarea; acordarea ajutorului material săracilor, orfanilor și handicapaților; serviciul veterinar; învățământul public; sprijinirea agriculturii, industriei și comerțului. [ 2 p. 121]

Zemstrea gubernială avea un rol aparte în cadrul administrației sub aspectul modului de constituire și funcționare. Consilierii în adunarea zemstrei guberniale, în număr de 36 erau aleși de zemstrele județene. Alături de acești consilieri aleși activau și consilierii desemnați din oficiu. Printre aceștia erau mareșalii județeni ai nobilimii, președinții consiliilor zemstrelor județene, șefii serviciilor județene pentru agricultură. Președinte al zemstrei guberniale, era din oficiu, mareșalul gubernian al nobilimii. Adunarea zemstrei guberniale se convoca o dată pe an, după încheierea ședințelor zemstrei județene, pe o durată de cel mult 20 de zile. Organul executiv al zemstrei guberniale erau aceleași ca și în cazul zemstrelor județene, cu deosebirea că ele erau extinse asupra întregului teritoriu al gubernei.

Zemstrele ca organe de autoadministrare locală nu erau finanțate de către stat. Ele aveau dreptul de a stabili și colecta taxele și impozitele locale, care, de fapt, constituiau principala sursă de venituri, utilizate pentru întreținerea instituțiilor zemstrei.

Competențele acestora erau totuși limitate, ele se aflau sub tutela și controlul instituțiilor de stat. Lucrările Adunării zemstrei grubeniene erau deschise și închise de către guvernator. Acesta și ministrul de interne puteau anula deciziile zemstrei, care, în opinia lor, contraveneau intereselor statului. Autocrația rusă folosea zemstrele ca instrument de realizare a politici și intereselor sale.

La 16 iunie 1870 țarul Alexandru al II – lea, aprobă un nou regulament urban, care prevedea modalitatea de administrare a orașelor. Pentru realizarea reformei administrației orășenești, la Chișinău a fost constituită o instituție regională abilitată cu competențe de implementare a reformei în orașele; Chișinău, Akkerman, Bender, Hotin, Soroca, și în târgurile Păpușoi, Turlaci, Sabo. Orașele Bălți și Orhei fiind proprietate privată, dispuneau de o administrație deosebită, de cea a celorlalte orașe.

Potrivit Regulamentului urban, administrația orășenească era alcătuită din două organe; Duma orășenească, ca organ de dispoziție, și Consiliul orășenesc, ca organ executiv. Duma orășenească era aleasă de locuitorii contribuabili ai orașelor ce erau divizați în trei categorii, în dependență de mărimea impozitelor achitate. La rândul său, duma alegea, Consiliul orășenesc împreună cu primarul. Primarul conducea și coordona atât activitatea Dumei, cât și a Consiliului orășenesc. Primarii orașelor reședință de județ, erau confirmați în funcție de guvernator, iar primarul orașului Chișinău de către ministrul de interne al Rusiei.

Atribuțiile Dumelor și Consiliilor orășenești, erau cele care țineau de rezolvarea problemelor ce vizau amenajarea orașelor, susținerea comerțului și industriei locale, asigurarea protecției împotriva incendiilor și ordinii publice, precum și soluționarea altor probleme ale vieții urbane. Ca și zemstrele aveau puteri limitate, deciziile lor fiind executorii numai după ce erau aprobate de instituțiile de stat.

Transformările din Basarabia în această perioadă au cuprins și reforma judecătorească realizată începând din 1869.

Prin această reformă a fost justiția a fost separată de administrație. Odată cu aplicarea noilor reglementări judecătorești, se introduc aceleași instanțe pentru toate stările sociale, s-a instituit avocatura și curtea cu jurați, judecătoria de gradul doi, ca instanță superioară, ca instanță subordonată palatei de la Odesa. Astfel, că reforma judecătorească a limitat aria de acțiune a dreptului local și la introducerea în exclusivitate a limbii ruse în procesele și documentarea judecătorească.

În anul 1873 Basarabia, a fost transformată prin decizia Consiliului de stat al Rusiei, aprobată de țarul Alexandru al II –lea, în gubernie. În fruntea guberniei se afla guvernatorul, care prezida mai multe instituții și comitete menite să contribuie la buna administrare a guberniei Basarabia.

Astfel, pe parcursul a mai bine de o suta de ani în Basarabia a fost implementat sistemul rusesc de administrație, care a fost menținut până în 1917.