Organizarea Trezoreriei Finantelor Publice

Organizarea trezoretiei finanțelor publice – Istoric

1. NECESITATE ȘI CONCEPT

Capitolul”Necesitate și concept” își propune să analizeze importanta trezoreriei statului și totodată necesitatea înființării acesteia,care apare ca urmare a unor modificări esențiale ale organizării și conducerii procesului bugetar.

Principalul concept cu care voi operaționaliza este trezoreria,privită ca un” ansamblu de operațiuni financiare și bănești, bugetare și extrabugetare, pe care le face statul pentru procurarea mijloacelor bănești, care sunt necesare și pentru cheltuirea acestor mijloace”

În cadrul sistemului finanțelor publice trezoreria deține câteva atribuții pricipale,care asigura exacutia bugetară și extrabugetara.Organizarea trezoreriei este determinată de o necesitate a diminuării circuitelor necesare pentru realizarea procesului bugetar,prin reducerea timpului de prelucrare a datelor,conducând la evoluția procesului bugetar,dar și la menținerea și consolidarea capacității de plată a operatorilor economici,la realizarea unei circulații bănești sanatoare,și implicit la eliminarea blocajului financiar.

În ceea ce privește trecerea de la o economie superconcentrata la o economie de piață, de-alungul timpului au fost realizate modificări importante,care au determinat noi fluxuri financiare,noi relații ale producătorilor cu finanțele publice, concentrate în prevederile bugetului de stat anual prin legea bugetară.De asemenea, „Legea bugetară anuală prevede și autorizează, pentru anul bugetar, veniturile și cheltuielile bugetare, precum și reglementări specifice exercițiului bugetar. ”

Odată cu trecerea la economia de piață, și-au făcut apariția schimbări importante în conducerea procesului bugetar, dar și în organizarea lui.Acestea sunt concretizate în orientarea cu prioritate a activității Băncii Naționale a României spre probleme ale circulației bancare și emisiunii monetare, păstrând doar contul general de trezorerie al statului, dar renunțând la execuția bugetară.Totodată, aceste schimbări au condus la creșterea costurilor bugetare,în cazul în care conturile sectorului public erau deschise la băncile comerciale, ca urmare a dobânzilor aferente împrumuturilor ce s-ar lua pentru acoperirea deficitului bugetar, dar și a comisioanelor bancare.

De asemenea, modificările survenite în organizarea și conducerea procesului bugetar au fost concretizate și în diversificarea sistemului bancare, prin înființarea băncilor comerciale,unde după anul 1989 sectorul public își avea conturile de venituri-cheltuieli, iar băncile și-au reorientat obiectul de activitate.Acestea și-au îndreptat atenția asupra problematicilor multiple ale agenților economic, renunțând la controlul încasării veniturilor și efectuării cheltuielilor.

În economia de piață, conceptul de trezorerie semnifică un sistem operațional al Ministerului Finanțelor Publice, prin care să se efectueze în principal:

Operațiunile financiare și bănești bugetare și extrabugetare ale sectorului public;

Contabilitatea acestora;

Controlul fiscal asupra încasării la termen a veniturilor bugetare și extrabugetare;

Controlul asupra finanțării cheltuielilor sectorului public, deci al instituțiilor publice;

Refinanțarea deficitului bugetar;

Lansarea împrumuturilor de stat;

Plasarea disponibilităților sectorului public.

Pe de altă parte, noile caracteristici ale economiei de piață au condus la redefinirea obiectului de activitate al băncilor comerciale, care trebuie să răspundă necesităților multiple și complexe ale agenților economici producători.

Prin urmare, sarcinile cu privire la urmărirea execuției de casă bugetare au trebuit preluate de băncile comerciale, de la o instituție specializată a statului, prin care sectorul public să își poată efectua operațiunile de încasări și plăți.

2. ORGANIZARE ȘI ATRIBUȚII

În ceea ce privește organizarea trezoreriei, aceasta este determinată de câteva caracteristici ale sale, care constau în asigurarea execuției bugetare și extrabugetare, în încasarea veniturilor și acceptarea efectuării cheltuielilor ordonanțate de ordonatorii de credite în limita creditelor aprobate, asigurarea evidențelor contabile privind execuția de casă pentru toate operațiunile de încasări și plăți, asigurarea controlului fiscal asupra încasării veniturilor și a celui bancar asupra efectuării plăților și nu în ultimul rând atribuțiunea de casier al sectorului public prin care se asigură încasarea veniturilor, efectuarea plăților și păstrarea disponibilităților.

Pentru cuprinderea într-un sistem unitar a operațiilor financiare ale serviciului public, trezoreria finanțelor publice a fost organizată atât la nivel central cât și teritoriu având sarcini prevăzute în Normele Metodologice nr. 5318/1992 ale Ministerului Finanțelor, privind organizarea și funcționarea trezoreriilor finanțelor publice, în baza H.G. nr. 78/1992, atribuții reluate și actualizate prin Legea finanțelor publice nr. 72/1996.

Corespunzător acestor prevederi, execuția de casă a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor locale, a bugetelor fondurilor speciale și mijloacelor extrabugetare se realizează prin trezoreria statului asigurându-se:

încasarea veniturilor bugetare;

efectuarea cheltuielilor dispuse de ordonatorii de credite, în limita creditelor bugetare și a destinațiilor aprobate legal;

încasarea veniturilor extrabugetare și efectuarea plăților dispuse din acestea și a fondurilor speciale prin conturi distincte, pe instituții publice și categorii de resurse;

gestionarea datoriei publice interne și externe prin urmărirea împrumuturilor guvernamentale interne și externe și folosirea acestora, precum și a celor garantate de stat, potrivit destinațiilor prevăzute în contract, rambursarea ratelor la scadență și plata dobânzilor și spezelor aferente;

efectuarea altor operațiuni financiare în contul organelor administrative publice centrale și locale.

Totodată prin trezorerie se pot efectua și alte operațiuni, precum păstrarea diponibilităților reprezentând contravaloarea în lei a ajutoarelor externe, nerambursabile, primite pe bază de acorduri și înțelegeri guvernamentale și de la organisme internaționale și utilizarea acestora pe bază de Hotărâri ale Guvernului, potrivit destinațiilor stabilite de donatori sau pentru cheltuieli de capital în sectoare publice sau economice după caz.O altă operațiune este efectuarea de plasamente financiare pe termen din disponibilitățile aflate în contul general al trezoreriei statului prin Banca Națională a României.

Structura organizatorică a trezoreriilor statului denumite trezorerii ale finanțelor publice s-au conceput și realizat corespunzător structurii organizatorice a aparatului Ministerului Finanțelor Publice adică la nivel central , în cadrul Ministerului Finanțelor Publice, la nivelul județean, în cadrul Direcțiilor Generale ale Finanțelor Publice și Controlul Financiar de Stat și trezoreriile teritoriale la nivelul subunităților din cadrul direcțiilor generale ale finanțelor publice și controlul finanțelor de stat, respectiv municipii în cadrul administrațiilor financiare, orășenești și comunale.

Această structurare organizatorică s-a realizat avându-se în vedere pe de o parte circuitul fluxurilor execuției bugetare, iar pe de altă parte realizarea execuției bugetare teritoriale în corelație directă cu domiciliul fiscal fie al contribuabililor în ceea ce privește încasarea veniturilor, deci formarea resurselor, fie al consumatorilor în ceea ce privește utilizarea resurselor bugetare.

După cum se vede, trezoreriile finanțelor publice ce fac parte integrantă din unitățile subordonate Ministerului Finanțelor Publice sunt organizate la nivelul acestora, însă nu în mod obligatoriu la fiecare subunitate.

Ca atare în cadrul unei trezorerii la nivel de municipiu său oraș pot fi arondate unități fiscale apropiate teritorial, așa încât operațiunile legate de execuția de casă bugetară să se realizeze în spații grupate, în centre mai dezvoltate, fără a se centraliza prea mult pentru a exista totuși o legătură mai directă cu contribuabilii persoane juridice îndeosebi și cu instituțiile sectorului public.

Deși pare un paradox faptul că o trezorerie teritorială organizată în structura unei unități teritoriale a finanțelor publice din care de altfel este arondată atât unitatea fiscală respectivă cât și altele în plus, trebuie cunoscute următoarele aspecte ce elimină paradoxul ca atare:

atribuțiile trezoreriei se rezumă la execuția de casă a bugetului public pe un anume teritoriu ce poate fi mai mare decât al unității fiscale;

atribuțiile celuilalt aparat din cadrul unei unități fiscale se referă la impunerea, constatarea și urmărirea veniturilor bugetare în unitatea dată, respectiv administrația financiară pentru orașul respectiv, pentru comunele grupate în jurul său;

execuția de casă bugetară trebuie realizată pe întreg teritoriul fiecărui județ în parte trebuind cuprinse toate unitățile administrativ teritoriale;

organizarea trezoreriilor nu este nici obligatorie și nici posibilă la nivelul tuturor unităților fiscale teritoriale, aceasta din urmă putând fi arondată în funcție de condițiile concrete legate de întinderea teritorială și dezvoltarea economică socială a localităților, cai de comunicații, etc.

Concepută ca o bancă a finanțelor publice, trezoreria a fost înființată în mod experimental în trei județe (Iași, Bacău și Vâlcea), începând cu 1 ianuarie 1993, extinzându-se în același an și în alte județe Prahova, Arad, etc, iar ulterior, încetul cu încetul în toate județele.

O dată cu eliminarea centralizării excesive a tuturor resurselor și cheltuielilor statului într-un buget unic, s-a îmbunătățit și structura aparatului teritorial, urmărindu-se întărirea rolului și importanței unității fiscale teritoriale în cadrul căreia funcționează activitatea de trezorerie.

În plan intern, fiecare trezorerie are servicii, birouri sau compartimente care să răspundă nevoilor concrete de realizare a execuției de casă ce presupune un flux operațional închegat, continuu, veridic și corelat, specific activității bancare și de evidență.

La nivelul Direcției Generale a Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat funcționează direcția trezorerie și contabilitate publică, cu patru compartimente distincte, respectiv:

serviciul buget și contabilitate publică;

serviciul administrarea și contabilizarea contului curent al trezoreriei;

serviciul urmărire și vânzare titluri de stat și certificatelor de trezorerie;

serviciul îndrumarea și verificarea activității trezoreriilor.

Prin acestea se realizează coordonarea și sintetizarea fluxurilor financiare ale trezoreriilor teritoriale de pe întreg teritoriul județului, acționând prin:

coordonarea activității trezoreriilor teritoriale din subordine (municipale, orășenești și rurale);

gestionarea contului corespondent al trezoreriei județene de la sucursala județeană a Băncii Naționale a României, asigurând efectuarea operațiunilor de decontări între trezoreriile locale și unitățile bancare corespondente de la care intră resursele bugetare și spre care se îndreaptă cheltuielile bugetare;

gestionează conturile corespondente ale trezoreriilor din subordine;

urmărește deschiderile de credite ale ordonatorilor secundari ai bugetului de stat și bugetului asigurărilor sociale de stat asigurând comunicarea la trezoreriile teritoriale din subordine a repartizărilor deschiderilor de credite pe ordonatori secundari;

coordonează și centralizează elaborarea bugetelor locale și a dărilor de seamă ale acestora;

îndrumă, coordonează și verifică activitatea compartimentelor de casierie tezaur, asigurând numerarul necesar efectuării plăților, stabilirea plafoanelor de casă în concordanță cu normele specifice Băncii Naționale a României;

urmărește încheierea exercițiului financiar la nivelul județului;

întocmește bilanțul centralizat al trezoreriei și raportul de analiză;

elaborează lucrări de sinteză și analiză privind execuția bugetară și propune măsuri pentru realizarea veniturilor și întărirea controlului asupra cheltuielilor bugetare.

Dacă la trezoreriile județene atribuțiile de bază constau în coordonarea, controlul și sintetizarea fluxurilor financiare ale trezoreriilor din subordine pe linia derulării procesului bugetar, la trezoreriile teritoriale bugetare, ca unități direct funcționale se rezolvă atribuțiuni mult mai în detaliu și la obiect, specifice pe compartimente, care se asamblează continuu într-un tot unitar.

Trezoreria Municipală prin serviciul control și evidență venituri trebuie să realizeze următoarele operațiuni principale:

Evidența tuturor plătitorilor persoane fizice și juridice și pe teritoriul arondat;

Preluarea în evidență a veniturilor bugetului public național încasate prin virament sau în numerar pe bugete componente, și în cadrul acestora, pe surse de venituri și pe plătitori;

Executarea controlului asupra încasării veniturilor;

Verificarea și soluționarea solicitărilor contribuabililor pe linia eventualelor restituiri, rambursări sau compensări;

Exercitarea controlului la ghișeu pentru încasările de numerar;

Urmărirea silită pentru impozite, taxe și alte venituri nevărsate la timp de contribuabili, pe baza unor informații primite de la compartimentele de urmărire fiscală, prin intermediul dispozițiilor de încasare în temeiul prevederilor legii bugetare anuale;

Urmărirea termenelor de vărsare a veniturilor pe baza documentelor ce intră în trezorerie și aplicarea de eventuale majorări pentru întârziere prevăzute de legislația în vigoare.

Tot în cadrul acestui compartiment se realizează întocmirea jurnalelor zilnice privind operațiunile zilnice de încasări ale bugetului național și verificarea operațiunilor zilnice de încasări prin virament și numerar, confruntând documentele cu jurnalele zilnice precum și verificarea periodică și în mod obligatoriu lunar, trimestrial, anual a șoldurilor conturilor analitice de venituri prin confruntarea lor din balanțele analitice ale conturilor de venituri cu cele din extrasele de cont.

De asemenea, la nivelul acestui compartiment, se poate efectua lunar, trimestrial și anual sinteza încasărilor la veniturile bugetare, pe surse și pe plătitorii, oferind informații exacte și operative celorlalte compartimente cu atribuțiuni de constatare, impunere și urmărire fiscală.

La nivelul serviciului control și evidență cheltuieli trebuie avută în vedere realizarea principalelor obiective în legătură cu:

Evidența tuturor instituțiilor publice cu domiciliu fiscal pe teritoriul arondat, preluând evidența cheltuielilor pentru fiecare instituție în parte pe bugete, pe capitole (acțiuni) și pe categorii de cheltuieli;

Exercitarea controlul asupra documentelor de plăți prezentate de instituțiile publice care au conturile deschise la trezoreria municipiului, din punct de vedere al formei, al legislației plății și încadrării acestora în limita creditelor deschise potrivit prevederilor bugetare, precum și în limita disponibilităților bănești;

Verificarea în vederea aprobării deschiderii creditelor din bugetele locale conform prevederilor de buget pe acțiuni, categorii de cheltuieli și pe trimestru cu încadrarea în disponibilitățile bănești ale fiecărei unități administrativ teritoriale;

Întocmirea jurnalelor zilnice privind operațiunile de plăți, asigurând verificarea operațiunilor zilnice prin confruntare de documente zilnice cu jurnalele respective;

Verificarea periodică și obligatorie lunar, trimestrial și anual a șoldurilor conturilor analitice prin confruntarea, în elaborare a serviciului contabilitate decontări, a șoldurilor din extrasele de cont cu cele din balanțele analitice de cheltuieli;

Tot în aceleași intervale de timp este necesar a se realiza sinteza execuției cheltuielilor din bugetul public național.

Prin serviciul contabilitate și deconturi din cadrul trezoreriei municipale se asigură contabilitatea sintetică și analitică folosind conturi sintetice și analitice de venituri, cheltuieli, disponibilități, ordine și evidență, desfășurate pe subdiviziunile clasificației bugetare și pe plătitori sau titulari, urmărind înregistrarea zilnică a operațiunilor în totalitatea lor, pe baza documentelor justificative, în contabilitatea analitică, prin compartimentele de control și evidență. La nivelul acestui compartiment se realizează zilnic decontarea (prin Direcția Județeană de Trezorerie) plățile Trezoreriei Municipiului către beneficiari de conturi la alte bănci sau trezorerii primind zilnic extrasul contului corespondent al trezoreriei de la direcția trezoreriei împreună cu documentele justificative, pe care le predă serviciilor de control și evidență pentru a-și exercita sarcinile ce le revin. Evidența zilnică a mișcării contului corespondent al trezoreriei se conduce la nivelul acestui compartiment, separat de cel din evidența direcției de trezorerie, efectuându-se confruntări periodice și se urmărește ca la sfârșitul lunii să fie identice.

Tot aici trebuie să se asigure controlul asupra operațiunilor contabile, în colaborare cu celelalte compartimente și urmărirea întocmirii zilnic și lunar a balanței de verificare a extraselor de cont, a balanțelor analitice și a execuțiilor de casă, a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat, mijloacelor speciale și fondurilor extrabugetare. Prin acest serviciu se emit titularilor de cont, zilnic extrase de cont cu documente justificative anexate, se oferă informații compartimentelor cu atribuții de constatare, impunere și urmărire cu privire la stadiul executării procesului bugetar, se pregătește și se realizează închiderea exercițiului bugetar și se întocmește bilanțul contabil cu conturile de execuție.

3. PRINCIPII ȘI MECANISME DE FUNCȚIONARE ALE TREZORERIEI FINANȚELOR PUBLICE

Legea finanțelor publice din 1991 reflectă relațiile financiare ale statului cu agenții economici și contribuabili, dar nu a precizat toate implicațiile care se potrivesc în economia de piață în legătură cu gestiunea publică.

Aprobarea acestei legi a reprezentat un pas înainte definind activitatea generală a finanțelor publice prin includerea elaborării și executării bugetului public, național al fondurilor extrabugetare. Trebuie precizat însă, că la elaborarea legii finanțelor publice în anul 1991 nu s-a statuat încă locul și rolul Trezoreriei Finanțelor Publice în sistemul relațiilor financiare ale țări noastre, cu atât mai mult cu cât Banca Națională a României, ca bancă a statului, începând cu anul respectiv, renunțase la originea și efectuarea operațiilor privind execuția de casă a bugetului, urmărirea realizării veniturilor și efectuării cheltuielilor. Totuși prin Legea finanțelor publice s-a prevăzut că Ministerul Finanțelor, în întocmirea, aprobarea și execuția bugetului public național, folosește instrumente de analiză, atât în faza de elaborare, cât și în faza de execuție, supraveghează realizarea echilibrului financiar, monetar și valutar a datoriei interne și externe a statului.

În scopul realizării acestor deziderate, Ministerul Finanțelor Publice întocmește, coordonează și folosește în condițiile legii pentru conducerea trezoreriei naționale, documentele de analiză fundamentală, cum ar fi: balanța creanțelor și aranjamentelor externe, pe țări, etc.

Prin Legea contabilității, Ministerul Finanțelor Publice este autorizat să organizeze contabilitatea finanțelor publice privind execuția de casă a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat, constituirea și utilizarea mijloacelor extrabugetare și a fondurilor cu destinație specială, gestiunea datoriei publice, interne și externe, precum și alte operațiuni financiare efectuate în contul instituției publice. Astfel, la nivelul Ministerului Finanțelor Publice, potrivit Hotărârii Guvernului, s-a organizat, începând cu anul 1992 Trezoreria Finanțelor Publice.

Trezoreria este concepută ca un sistem unitar, atât la nivel central, cât și la unitățile teritoriile ale Ministerului Finanțelor, în scopul de a cuprinde operațiunile financiare ale sectorului public.

Prin Legea finanțelor publice nr. 72/1996 s-a statuat funcționarea Trezoreriei Finanțelor Publice.

La nivel central, trezoreria funcționează în cadrul Direcției Generale a Trezoreriei din Ministerul Finanțelor, prin ea desfășurându-se anumite operațiuni specifice și anume:

Elaborarea instrucțiunilor privind organizarea și funcționarea trezoreriilor, sprijinind activitatea acestora;

Asigurarea evidenței contabile privind constituirea și utilizarea tuturor fondurilor statului;

Deschiderea creditelor bugetare la trezoreriile teritoriale, trezoreria centrală având contul de corespondent la centrala Băncii Naționale;

Efectuarea operațiunilor de decontare între trezoreriile județene, gestionarea fondurilor cu destinație specială, constituite la nivelul economiei naționale,

Administrarea conturilor de clearing, barter și cooperare economică în conformitate cu acordurile guvernamentale,

Contractarea, gestionarea și evidența împrumuturilor pentru acoperirea deficitului bugetar; gestionarea datoriei publice interne și externe; elaborarea lucrărilor de execuție bugetară și a contului trezoreriei în structurile și termenele stabilite și elaborarea raportului și contului general de execuție a bugetelor de stat și a fondurilor speciale și extrabugetare.

În primul rând în teritoriu, la nivelul județelor și a minicipiului București, trezoreria este organizată ca direcție cu trei compartimente (contabilitate, buget, metodologie), în cadrul Direcției Generale a Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat prin trezoreriile județene și cea a municipiului București se realizează coordonarea și sintetizarea fluxurilor financiare ale celorlalte trezorerii locale gestionând totodată, contul corespondent al său, deschis la sucursala Băncii Naționale.

De asemenea, prin Trezoreria Județeană și a municipiului București, sunt gestionate conturile corespondente ale trezoreriilor din subordine și se asigură efectuarea operațiunilor de decontare între trezoreriile locale și instituțiile bancare corespondente. La acest nivel de organizare se deschid credite bugetare dispuse de ordonatorii de credite secundari finanțați din bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat, la toate trezoreriile municipale, orășenești și de percepție (sau de sector și de percepție – cazul municipiului București). Tot aici se elaborează lucrări de sinteză și analiză privind execuția bugetară pe care o raportează periodic la Ministerul Finanțelor și dispune măsuri pentru organizarea încheierii exercițiului financiar la nivelul județului și al municipiului București și întocmește bilanțul contabil centralizat al trezoreriei, analizând conturile de activ și de pasiv și elaborând raportul de analiză. La acest nivel se asigură și coordonarea activității compartimentelor casierie – tezaur cu privire la asigurarea numerarului necesar efectuării plăților, redistribuirea soldului de casă și stabilirea plafoanelor de casă.

În al doilea rând, la nivelul municipiilor (sectoarelor municipiului București), orașelor și comunelor sunt organizate trezorerii, între ele și Trezoreria Județeană realizându-se fluxuri operaționale de decontare. Astfel, Trezoreria Municipală, organizată la nivel de administrație financiară a municipiului, are în structura sa:

Serviciul control și evidență a veniturilor;

Serviciul control și evidență a cheltuielilor;

Serviciul contabilitate și decontări;

Serviciul casierie – tezaur.

Trezoreria orășenească, organizată ca serviciu în cadrul circumscripției financiare, are activități de: control cheltuieli, control venituri, contabilitate și decontări și casierie. Trezoreria rurală funcționează în cadrul percepției, cu aceleași activități ca și trezoreria orășenească.

Trezoreriile organizate la nivel de municipiu (sectoare), orașe și percepții rurale, sunt unități direct funcționale prin care se exercită o parte însemnată a funcțiilor de casă.

În primul rând se distinge funcția de casier al sectorului public prin care se asigură încasarea veniturilor din impozite, taxe, alte venituri în numerar de la agenții economici, instituții publice și contribuabili, eliberarea de numerar la cererea instituțiilor publice din conturile acestora în vederea efectuării de plăți prin casieria proprie, precum și păstrarea disponibilităților. În al treilea rând se distinge funcția de control financiar asupra încasării veniturilor, cu încadrarea în conturile sintetice și analitice corespunzătoare clasificației bugetare și asigurarea evidenței analitice de plătitor, precum și asupra încadrării dispuse de ordonatorii de credite în prevederile și destinația aprobată prin bugetul anual. În al doilea rând se distinge funcția de asigurare a contabilității sintetice și analitice privind execuția de casă a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat, constituirea și utilizarea mijloacelor extrabugetare și a fondurilor cu destinație specială, cu ajutorul conturilor sintetice și analitice desfășurată pe subdiviziunile clasificației bugetare, urmând în mod deosebit, întocmirea zilnică și lunară a balanței de verificare privind operațiile derulate prin trezorerie și asigurarea lucrărilor de încheiere a execuțiilor financiare, la finele anului cu întocmirea bilanțului anual.

Trebuie remarcat că nu la toate orașele din țară, și nici la toate percepțiile rurale se justifică organizarea de servicii de trezorerie. Astfel, activitatea unităților fiscale din unitățile respective se poate aronda la trezoreriile deja organizate din localitățile cele mai apropiate.

Organizarea și funcționarea Trezoreriei Finanțelor Publice, atât la nivel central cât și la nivel teritorial are la bază un mecanism corespunzător cu ajutorul căruia Ministerul Finanțelor asigură coordonarea finanțelor sectorului public într-un sistem integrat și unitar. Mecanismul se realizează prin contul corespondent deschis la Banca Națională pentru Direcțiile de Trezorerie Județene și a municipiului București și la aceasta din urmă în cadrul Trezoreriilor Municipale și orășenești, precum și prin contul “casă”. Prin contul corespondent al Trezoreriei se realizează o serie de operațiuni ce pot fi grupate pe următoarele fluxuri:

intrări (debitări) de sume de la agenții economici care au deschis conturi la băncile comerciale, reprezentând achitarea impozitelor și taxelor către bugetul public național, precum și încasarea veniturilor extrabugetare și a fondurilor cu destinație specială;

ieșiri (creditări) de sume către agenții economici care au conturile în băncile comerciale și care reprezintă, de regulă, plăți din conturile bugetare, mijloace extrabugetare și fondurile speciale ale instituțiilor publice pentru achitarea mărfurilor și materialelor livrate și recepționate, serviciilor prestate și lucrărilor executate, inclusiv a investițiilor;

soldul debitor al contului corespondent al trezoreriei reprezintă disponibilitățile totale aflate în trezorerie, care se găsesc în șoldul de casă al bugetului de stat, bugetul asigurărilor sociale se stat, bugetelor locale, soldurilor din conturile de mijloace extrabugetare și fondurile speciale.

Prin casieria trezoreriei se efectuează pe de o parte încasări de sume în numerar de la agenții economici, contribuții reprezentând achitarea impozitelor și taxelor, contravaloarea bonurilor de tezaur și obligații privind împrumuturile lansate, sumele încasate prin casieria proprie a instituțiilor care constituie venituri bugetare, constituiri din sumele ridicate din conturile instituțiilor publice rămase nefolosite, și altele, iar pe de altă parte eliberări de sume din casierie pe seama instituțiilor publice privind efectuarea de plăți în numerar, salarii, deplasări, ajutoare, premii precum și restituirea de venituri către contribuabilii (persoane fizice sau juridice) în cazul în care au fost încasate fără temei legal.

Pe baza documentelor care privesc debitarea contului corespondent și a celor transmise pentru creditarea contului corespondent, se procedează la înregistrarea operațiunilor în conturile interne ale Trezoreriei.

De exemplu: pentru veniturile încasate pentru care să debitat contul corespondent al trezoreriei se creditează contul sintetic “Veniturile bugetului de stat”, “Veniturile bugetelor locale”, “Veniturile bugetelor asigurărilor de stat”, etc, precum și conturile analitice deschise pe surse de venituri și plătitori.

Pentru sumele plătite de la buget din contul instituțiilor publice care au conturile de cheltuieli deschise la trezorerie, pe seama agenților economici care au conturile deschise la băncile comerciale, și pentru care se creditează contul corespondent al trezoreriei, se debitează contul sintetic “cheltuielile bugetului de stat” respectiv conturile deschise pe capitole, titluri, ministere și în instituții subordonate acestora.

În mod asemănător se procedează și în cazul în care plățile se efectuează din bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, conturile de mijloace extrabugetare și fondurile speciale. Verificarea operațiunilor efectuate în cadrul unei trezorerii trebuie asigurată zilnic prin întocmirea balanței de verificare și confruntarea cu șoldul contului corespondent deschis la Trezoreria Județeană iar aceasta la Banca Națională, iar la finele fiecărei luni ar trebui să se întocmească bilanț contabil ce se transmite până la Ministerul Finanțelor Publice.

Prin sistemul trezoreriei s-a reușit separarea finanțelor sectorului public în conturi distincte deschise la Banca Națională, de resursele băncilor comerciale, care prezintă, în fond avantaje. În județele unde nu funcționează trezorerii s-a luat măsura ca operațiunile financiare să se efctueze în continuare în unele bănci comerciale ca: Banca Comercială Română, Banca Agricolă Română pentru Dezvoltare, cu condiția să fie reflectată în contul distinct al trezoreriei deschis la Banca Națională.

La nivelul Ministerului Finanțelor, problemele privind mecanismul de organizare și funcționare a trezoreriei centrale și a trezoreriei teritoriale intră în competența Direcției Generale de Contabilitate Publică și Trezorerie a Statului. La acest nivel s-a elaborat o metodologie unitară de organizare și funcționare a trezoreriei centrale și teritoriale, pe baza căreia Direcția Generală a Trezoreriei asigură cu ajutorul unităților din teritoriu încasarea veniturilor statului și controlul cheltuielilor dispuse de ordonatorii de credite. Printr-un sistem informațional asistat de calculator, la nivelul Trezoreriei centrale se urmărește mersul execuției bugetare, soldul contului de trezorerie, adică mișcarea fondurilor în general pe baza cărora se efectuează analize și lucrări de execuție.

Important de avut în vedere este faptul că în dispozițiile temporare aflate în contul trezoreriei statului s-au susținut unele programe guvernamentale privind reforma economică, execuția bugetului asigurărilor sociale de stat, etc. în acest context, o problemă deosebită este cea referitoare la politica de plasament financiar din disponibilitățile temporare ale trezoreriei publice.

Un segment important al activității trezoreriei statului îl constituie gestionarea datoriei interne și externe. În condițiile în care acest concept nu este elucidat suficient din punct de vedere teoretic și practic, se are în vedere că la nivelul Direcției Generale a Trezoreriei s-a conceput sistemul și mecanismul de lansare a titlurilor de stat. Inclusiv a bunurilor de tezaur, în condițiile în care în România nu se înființase și nu funcționa bursa de valori. Astfel, Ministerul Finanțelor Publice a reușit prin trezorerie, după aproape 50 de ani, în anul 1992, să facă pe cont propriu o emisiune de titluri de stat destinate populației pentru finanțarea deficitului bugetar înregistrat la finele anului 1992. Mecanismul conceput pe baza experiențelor trezoreriilor din SUA și Marea Britanie a fost adoptat prin “Convenția” încheiată între Ministerul Finanțelor și Banca Națională a României.

În baza acestui mecanism s-a organizat la Banca Națională a României, ce funcționează ca agent al statului, lansarea primei emisiuni de stat pe o perioadă de 90 de zile, prin subscripție publică, prin care s-a finanțat deficitul bugetar înregistrat pe anul 1993. La scadența din iunie 1994, a fost lansată o nouă emisiune de titluri, pe baza aceluiași mecanism, refinanțându-se pe o nouă perioadă de 91 de zile. Aceste finanțări și refinanțări ale deficitului bugetar conțin caracteristici specifice economiei de piață, având în vedere faptul că emisiunea titlurilor și lansarea împrumuturilor se realizează prin subscripție publică la care au avut acces băncile comerciale care acționează în nume propriu și în contul altor terți investitori. Această emisiune de discount, metoda având un avantaj deosebit pentru investitori prin faptul că trezoreria statului garantează pe de o parte la scadență plată dobânzii, iar pe de altă parte, pe perioada împrumutului dispune de diferența absolută a discountului între valoarea subscrisă și suma efectivă avansată.

În activitatea Trezoreriei Centrale din Ministerul Finanțelor se distinge, ca o latură foarte importanță a gestionării datoriei externe, executarea unui complex de operații privind derularea creditelor externe care sunt împrumuturi ale statului de la organismele financiare internaționale: Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare, Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare, etc. aceste operații au un specific financiar bancar și ele au impus perfecționarea unui sistem de acorduri subscrise de împrumut, care s-au perfectat cu Banca Națională a României și majoritatea băncilor comerciale abilitate, dar și cu beneficiarii finali ai împrumuturilor.

I. Bugetul de stat

1.1.Considerații generale

Economia publică, prin dimensiune și complexitate, include un anumit proces bugetar, pe o perioadă determinată, susținut printr-un program financiar cunoscut sub denumirea de bugetul public.

Având la bază art. 138, al. 1, din Constituția României, modificată și republicată, bugetul național de stat este alcătuit din următoarele compartimente: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele unităților administrativ-teritoriale.

Fiind, de fapt, un act de natură juridică, în care sunt înregistrate, atât veniturile de realizat, cât și cheltuielile de efectuat pentru o perioadă de un an de zile, nu trebuie să confundăm bugetul de stat cu bugetul economiei naționale.

Diferența dintre acestea apare atunci când, față de bugetul de stat, care este cunoscut drept actul care previzionează veniturile și cheltuielile statului, bugetul economiei naționale este tot un act judiciar, dar care cuprinde, de fapt, date privind evoluția întregii economii naționale și, de asemenea, alături de crearea și de folosirea resurselor statului, oferă și informații previzionale, cu privire la producția, la repartiția, dar și la consumul produsului intern brut din cadrul unui anumit stat, înregistrat, pe o perioadă de un an de zile, neavând caracter de lege și nesubstituindu-se bugetului public național1.

Totodată, bugetul de stat se poate considera a fi o lege, deoarece actul juridic, prin care se aprobă, este o lege, adoptată de autoritatea legiuitoare a țării, Parlamentul, conform art. 72 alin. (1) din Constituție, deținând, însă, un conținut util stabilirii veniturilor și cheltuielilor bugetare anuale, existând și ocazia modificării acestora, în funcție de nevoile de conjunctură, din fiecare an bugetar2. Cu alte cuvinte, s-ar putea spune că bugetul de stat ar deține caracterul de lege exclusiv în sens formal, deoarece este creat de Parlament, conform procedurii legislative, nu și în sens material, pentru că legea bugetară cuprinde numai unele dispoziții concrete, și nu reguli de drept, cu caracter generic, care să dețină un caracter normativ.

Astfel, procesul bugetar ar putea să constea în etape consecutive de creare, acestea fiind, după cum urmeaz: etapa de aprobare, etapa de executare, etapa de control și și etapa de raportare a bugetului, etapa finală fiind aceea a aprobării contului general de execuție a acestuia.

Astfel încât există, confom legii, mai multe competențe în ceea ce privește bugetul statului, și anume: Parlamentul, Guvernul, Ministerul Economiei și Finanțelor, ordonatorii de credite, compartimentele financiar-contabile.

Una dintre cele mai importante competențe ale Parlamentului, conform: art. 137 din Constituție și art. 17 din Legea finanțelor publice, și anume competența de adoptare a legii bugetului de stat este strâns legată de o altă competență, și anume de legea bugetului asigurărilor sociale de stat, a legilor de rectificare a bugetelor, create de Guvern în contextul strategiei macroeconomice asumate de acesta, și a legilor contului general anual de execuție.

Fiind un organ de centru al administrației, Ministerul Economiei și Finanțelor are specialitate financiară, îndatoririle pe care le deține în domeniul finanțelor publice fiind stabilite prin art. 19 din Legea nr. 500/2002, lege privind finanțele publice, dar, totodată, și

în actul normativ, privind organizarea și funcționarea sa.

Despre miniștri se poate spune că aceștia sunt cei mai importanți ordonatori, alături de aceștia, intervenind, totodată, și aceia care au rolul de conducători ai celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, dar și pe acela de conducători ai altor autorități publice și conducătorii instituțiilor publice autonome. În cazurile prevăzute de legi speciale, ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin aceste legi3.

În altă ordine de idei, aceștia numiți ordonatori secundari împart creditele bugetare aprobate, atât pentru bugetul propriu, cât și pentru bugetele instituțiilor publice subordonate, ai căror șefi sunt ordonatori terțiari de credite, față de sarcinile acestora, potrivit legii.

3Ibidem, 123. “Toți aceștia au capacitatea de a împărți creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice inferioare din punctul de vedere al clasificării, ai căror șefi sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. Pot delega această calitate înlocuitorilor de drept, secretarilor generali sau altor persoane împuternicite în acest scop, prin actul de delegare stabilind limitele

și condițiile delegării”.

În sfârșit, ordonatorii terțiari de credite folosesc doar acele credite bugetare care le-au fost distribuite, doar pentru realizarea sarcinilor instituțiilor pe care le conduc, conform cu prevederile din bugetele aprobate și în condițiile stabilite prin dispozițiile legale. Toți acești ordonatori de credite au obligația de a angaja și de a utiliza creditele bugetare numai în condițiile și în conformitate cu destinația aprobată pentru cheltuieli strict legate de activitatea instiuțiilor pe care le conduc și cu respectarea dispozițiilor legale4.

Compartimentele financiar- contabile sunt structuri administrative, din interiorul instituțiilor publice, unde se desfășoară execuția bugetară (serviciu, birou, compartiment). În aceste instituții, își desfășoară activitatea contabili, adică acelora cărora le revine sarcina de a verifica documentele justificative, dar și de a realiza acele instrumente de plată a cheltuielilor efectuate pe seama fondurilor publice. Obligațiile contabilului nu se confundă cu cele ale reglatorilor de credite, acestea fiind separate de lege. În timp ce atribuțiunile ordonatorilor de credite sunt încadrate în pimele trei etape ale execuției cheltuielilor bugetare -angajament, lichidare, ordonanțare-, atribuțiunile contabilului se încadrează în ultima etapă, de plată a cheltuielilor bugetare.

Crearea proiectului de stat, care conține informații privind bugetul de stat se realizează în mod direct de Guvern (sistemul inițiativei guvernamentale), prin intermediul

Ministerul Finanțelor Publice, ca fiind considerat organ central al administrației centrale de specialitate financiară. În cadrul acestei etape, la fel ca și pe parcursul celorlalte, un rol esențial îl dețin ordonatorii de credite.

Se poate spune, însă, că, de fapt, proiectul bugetului de stat se execută de către Ministerul Finanțelor Publice, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite. Începând în timpul anului, procedura trebuie să aparțină contextului calendarului bugetar, astfel ca, până la sfârșitul anului, bugetul pentru anul viitor să fie aprobat.

1.2. Specificitatea Bugetului de stat

În elaborarea părții de venituri și cheltuieli se impune respectarea anumitor cerințe legale și anume:

– legalitatea impunerii, potrivit căreia impozitele, taxele și orice alte venituri se înscriu în bugetul de stat numai dacă au fost stabilite prin lege (reglementarea, ca atare, prin legea specială); legea nu a mai reținut cerința cuprinderii impozitelor și taxelor într-o listă-anexă la bugetul de stat;

– interzicerea perceperii, sub orice titlu și sub orice denumire, de contribuții directe sau indirecte, în afara celor stabilite prin lege.

– nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget dacă nu există bază legală pentru aceasta.

– o documentare completă, respectarea normelor de evaluare și de calcul al veniturilor și cheltuielilor, a normelor și normativelor de cheltuieli, pentru încadrarea în principiul realității bugetare5.

Cheltuielile pentru investiții publice și alte cheltuieli pentru investiții care se finanțeză din fonduri publice (bugetul statului, din bugetele fondurilor speciale și din credite externe) se cuprind în proiectele de buget pe baza programelor de investiții publice, care se prezintă ca anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite. Aprobarea programului de investiții este condiționată de existența și de avizarea documentației tehnico- economice, cu respectarea competenței și a limitelor valorice stabilite prin lege și a notelor de fundamentare, în cazul cheltuielilor assimilate investițiilor6.

Proiectul de buget se examinează și se aprobă de către Parlament, în ședința comună a Camerei Deputaților și a Senatului, pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate, după caz, și pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum și creditele de angajament multianuale. Estimările pentru următorii trei ani au semnificația informațiilor privind necesarul de finanțare pe termen mediu și nu vor face obiectul autorizării pentru anii bugetari respectivi.

5Ibidem, p. 19.

6Ibidem, p. 25.

Regula o constituie aprobarea bugetului de stat cu cel puțin trei zile înainte de expirarea exercițiului bugetar. Dacă nu s-a reușit încadrarea în acest termen, Legea finanțelor publice oferă două posibilități:

– încredințarea Guvernului de a îndruma execuția bugetară, comform cifrelor de venituri și cheltuieli din exercițiul bugetar anterior, până la adoptarea noului buget, limitele lunare de cheltuieli neputând depăși, de regulă, 1/12 din prevederile bugetului anului precedent, cu excepția cazurilor deosebite, temeinic justificate de ordonatorii principali de credite de stat. Soluția juridică oferită pune problema ultraactivității legii bugetare;

– încredințarea Guvernului de a îndruma execuția bugetară, până la adoptarea noului buget, limitele lunare de cheltuieli fiind de 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget,

în situația în care acestea sunt mai mici decât acelea din anul precedent, după caz. Aici se pune problema retroactivității legii noi, pentru perioada din noul an bugetar, în care bugetul de stat nu a fost aprobat, dar s-au încasat venituri și s-au efectuat cheltuieli7.

În realitate, fiecare din cele două soluții are semnificația autorizării legale bugetare, pentru asigurarea unei execuții bugetare fără intermitențe, pentru continuitatea raporturilor juridice financiare.

Cum s-a menționat și mai sus actul prin care bugetul de stat este aprobat este o lege, numită legea bugetară anuală, care prevede și autorizează, pentru anul bugetar, veniturile și cheltuielile bugetare, precum și reglementări specific exercițiului bugetar; are un conținut adecvat domeniului de reglementare, specific financiar. Legea bugetară cuprinde:

la venituri, estimările anului bugetar;

la cheltuieli, creditele bugetare determinate de autorizările conținute în legi specifice, în structura funcțională și economică a acestora;

deficitul sau excedentul bugetar, după caz;

reglementări specifice exercițiului bugetar, de exemplu, precizări privind efectuarea unor cheltuieli, întrebuințarea unor venituri realizate, acoperirea deficitului bugetar, precizări privind plata unor impozite, taxe, unele facilități fiscale, desigur, toate acestea

7Gheorghe Olah, Macroeconomie, Editura Universității din Oradea, 2004, p. 135.

fiind limitate la o perioadă de un an, egală cu anul financiar, precizări privind rectificarea

Legii bugetare anuale.

În afara acestor dispoziții, legea bugetară anuală conține și unele Anexe referitoare la:

– sintezele bugetului de stat, bugetelor fondurilor speciale, bugetelor creditelor externe contractate sau garantate de stat și bugetelor fondurilor externe nerambursabile, prin lege;

bugetele ordonatorilor principali de credite și anexele la acestea;

sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și criteriile de repartizare a

acestora;

– alte anexe specifice.

Legea bugetară anuală conține atât dispoziții cu caracter general, cât și dispoziții cu caracter cvasigeneral, chiar și individual, justificat de specificul acesteia

Execuția bugetară reprezintă cea de-a treia etapă în cadrul procedurii bugetare și înseamnă activitatea de încasare a veniturilor bugetare și de efectuare a plății cheltuielilor aprobate prin buget. Tratarea ca atare a execuției anuale a bugetului de stat presupune abordarea anumitor aspecte, ce trebuie avute în vedere în integralitatea și finalitatea lor.

Astfel, execuția are la bază repartizarea pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat, având semnificația „programării” acesteia, în funcție de: termenele legale de încasare a veniturilor; termenele și posibilitățile de asigurare a surselor de finanțare a deficitului bugetar; perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor. Repartizarea pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor se aprobă de către Ministrul

Economiei și Finanțelor și ordonatorii de principali și secundari de credite, după diferențierile făcute în lege.

Repartizarea trimestrială a veniturilor și cheltuielilor poate fi schimbată,

întrucât legea nu o interzice, însă numai pentru situațiile și în condițiile strict prevăzute de lege.

Realizarea părții de venituri echivalează cu încasarea acestora la termenul și în cuantumul legal, fiind totodată și o condiție a relizării părții de cheltuieli. Nerealizarea poate fi privită sub dublu aspect: fie sub aspectul neconformării contribuabililor cu privire la dispozițiile fiscale; fie sub aspectul unei planificări, prognozări nerealiste a veniturilor d

realizat, acoperirea deficitului bugetar realizându-se în condițiile reglementării privind datoria publică, precitată.

Execuția cheltuielilor se face cu respectarea strictă a legii, în condiții de eficiență socială și/sau economică și are la bază instituția creditelor bugetare, adică sumele aprobate prin buget, reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanța și efectua plăți în cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exercițiului bugetar și/sau din exerciții anterioare pentru acțiuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonanța și efectua plăți din buget pentru celelalte acțiuni8.

Creditele bugetare au regimul juridic instituit prin legea finanțelor publice.

Ele au caracter temporar, fiind aprobate pentru un an de zile, cel al exercițiului bugetar căruia îi sunt afectate. Creditele bugetare aprobate reprezintă limite maxime ce nu pot fi depășite, angajarea cheltuielilor putându-se face numai în limita lor. Ele au o destinație prestabilită prin legea bugetară anuală, ordonatorii de credite având obligația de a le angaja și utiliza numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale. De asemenea, pot fi modificate pe parcursul execuției bugetare (majorare sau diminuare), prin modalitățile (virări, retrageri, anulări, rectificarea legii bugetare, utilizarea fondului de rezervă bugetară aprobat în bugetul de stat), pentru situațiile și în condițiile strict prevăzute de lege.

Creditele bugetare nu se confundă cu creditele bancare, față de care se deosebesc, cel puțin, prin reglementarea juridică diferită, legea finanțelor publice, respectiv, legislația bancară, și aprobarea lor cu respectarea unor condiții diferite9. De asemenea, ele nu sunt supuse restituirii, au un caracter definitiv, în timp ce creditele bancare acordate clienților persoane fizice sau juridice sunt rambursabile, reprezentând un împrumut de folosință a unor sume de bani. Chiar clasificarea acestora din urmă se face din punctul de vedere al perioadei de timp pentru care au fost acordate.

8Ibidem, p. 135.

9Astfel, creditele bugetare se aprobă prin bugetul public (bugetele din sistemul unitar de bugete) și cu respectarea cerințelor stabilite de legea specială pentru cheltuielile publice (ex. Autorizările conținute de legea specială, limitele de cheltuieli, baza legală pentru cheltuiala respectivă), în timp ce creditele bancare au la bază raporturile contractuale dintre instituția de credit și client, încheiate după întocmirea, verificarea și acceptarea de către instituția de credit a documentației de credit la care legea bancară face referire expresă.

Creditele bugetare nu sunt purtătoare de dobânzi, în timp ce dobânda este de natura creditului bancar (toate contractele comerciale sunt oneroase), reprezintă costul folosirii sumelor împrumutate, dat fiind interesul, scopul pentru care au fost acordate; dacă nu ar fi cerută, deși toate contractele comerciale sunt oneroase, am avea un împrumut cu titlu gratuit, care diferă de natura creditului bugetar. Majorările de întârziere solicitate pentru utilizarea neconformă a creditului bugetar au o altă natură decât dobânda percepută de bănci, cost al creditului;

În fine, creditele bugetare sunt aprobate pentru destinații publice, autorizate ca atare prin bugetul public, în timp ce creditele bancare au destinații private, particulare, stabilite de persoanele creditate inclusiv prin documentele contractuale, în care se consemnează creditul acordat.

Efectuarea cheltuielilor publice este condiționată de existența bazei legale, prin aceasta înțelegând:

-cuprinderea cheltuielii în bugetul instituției respective să aibă prevederi bugetare.

Cheltuielile bugetare având o destinație precisă și limitată, cuprinderea ca atare trebuie să aibă la bază reglementările juridice primare care să permit efectuarea acestora,

„autorizările conținute în legi specifice și în legile bugetare anuale”, în caz contrar, fiind nelegală;

-deschiderea de credite bugetare, aprobare comunicată ordonatorului principal de credite de către MEF prin trezoreria statului, în limita căreia se pot efectua repartizări de credite bugetare și plăți ce are la bază repartizarea pe trimestre a cheltuielilor bugetare. Prin „deschidere”, creditele bugetare sunt puse la dispoziția ordonatorilor principali de credite care, în exercitarea atribuțiunilor prevăzute de lege, le vor repartiza instituțiilor subordonate, în limita dispozițiilor bugetare și vor aproba efectuarea cheltuielilor pentru bugetul propriu al insituției pe care o conduc.

-aprobarea efectuării cheltuielii, în sensul de angajare, lichidare, ordonanțare – de către ordonatorul de credite, în limita prevederilor și destinațiilor aprobate creditelor bugetare, potrivit legii.

În procesul execuției bugetare, cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze: angajament, lichidare, ordonanțare, plată.

Execuția bugetară se bazează pe principiul separării atribuțiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite, acesta realizând primele trei faze, pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituției publice respective, de atribuțiile persoanelor care au calitatea de contabil, acestea realizând plata efectivă a cheltuielilor.

Angajarea este prima etapă în efectuarea unei cheltuieli și are semnificația încheierii actelor juridice din care rezultă sau ar putea să rezulte o obligație pe seama fondurilor publice.

Lichidarea este o fază a execuției cheltuielilor bugetare, în care se verifică existența angajamentelor, se determină și se verifică realitatea sumei datorate, se verifică condițiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care să ateste operațiunile respective.

Ordonanțarea cheltuielilor este o fază în execuția bugetară, în care se confirm că livrările de bunuri și de servicii au fost efectuate sau alte creanțe au fost verificate și că plata poate fi efectuată.

Plata reprezintă actul final, prin care instituția publică achită obligațiile sale față de terți. Efectuarea acesteia presupune, pe lângă operațiunile precedente:

– exercitarea controlului financiar-preventiv și a auditului intern, operațiune certificată prin viza de „control financiar-preventiv” (sunt supuse acestuia toate operațiunile care afectează fondurile publice și/sau patrimoniul public, acesta fiind organizat și exercitându-se conform dispozițiilor de specialiatate);

– existența actelor justificative, întocmite în conformitate cu dispozițiile legale, care să confirme exactitatea sumelor de plată, recepția bunurilor și executarea serviciilor, conform angajamentelor legale încheiate, achitarea salariilor și a altor drepturi bănești, plata obligațiilor către buget, precum și a altor obligații, potrivit dispozițiilor legale.

Plățile în avans sunt permise pentru a se da posibilitatea părților contractante – executante de lucrări, furnizoare de bunuri- de a-și organiza activitatea în vederea executării obligațiilor ce le revin din actele juridice încheiate cu instituțiile publice. Trebuie efectuate cu respectarea dispozițiilor legale privind acțiunile și categoriile de cheltuieli pentru care acestea se pot efectua, criteriile, procedurile și limitele care se vor folosi în

acest scop (până la 30% din fondurile publice alocate acestora). Nejustificarea acestora prin prestațiile efectuate până la sfârșitul anului va conduce la recupararea lor de către instituția publică care a acordat avansul, inclusiv a dobânzilor prevăzute pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-au acordat și până când s-au recuperat, și la restituirea lor bugetului de unde provin (aici, bugetul de stat).

Execuția de casă a bugetului de stat are semnificația unui complex de operațiuni care se referă la încasarea veniturilor și la plata cheltuielilor bugetare. Se realizează printr-un sistem organizat, care să permită derularea fluxurilor bugetare în numerar și fără numerar, care este trezoreria statului, pe baza normelor metodologice emise de Ministerul Economiei și Finanțelor. Este organizată la nivel central, ca Direcția Generală a Trezoreriei din cadrul Ministerului Economiei și Finanțelor; la nivel județean, este organizată ca o direcție în cadrul Direcției generale a finanțelor publice, a cărei activitate de bază o constituie coordonarea, controlul și sintetizarea fluxurilor financiare ale trezoreriilor din teritoriu, având și structuri teritoriale (municipale, orășenești, comunale).

Prin atribuțiunile sale, trezoreria constituie o verigă importantă în lanțul circulației bănești. În baza reglementărilor aplicabile, trezoreria asigură, în principal, următoarele activități:

încasarea veniturilor bugetare, trezoreria fiind, practic, „casierul” sectorului public;

efectuarea plăților dispuse de persoanele autorizate ale instituțiilor publice, în limita creditelor bugetare și destinațiilor aprobate potrivit dispozițiilor legale. Prin trimitere la

instituțiile publice, norma juridică este tot atât de acoperitoare ca și norma juridică abrogată, deoarece intră sub incidența acestei reglementări tot ceea ce înseamnă instituție publică și venit bugetar cuvenit bugetelor ce compun sistemul bugetar;

– efectuarea operațiunilor de încasări și plăți privind datoria publică internă și externă rezultată din împrumuturi contractate direct sau garantate de stat, inclusiv a celor privind rambursarea ratelor la scadență și plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor și altor costuri aferente;

– alte operațiuni financiare în contul administrației publice centrale și locale.

În contabilitatea trezoreriei se evidențiază toate veniturile statului; pentru urmărirea încasărilor, fiecare trezorerie înscrie în evidențele sale analitice persoanele juridice sau fizice care datorează impozite, taxe, contribuții și alte sume statului. Un

element cu valență practică în organizarea evidenței din cadrul trezoreriei îl are codul fiscal atribuit fiecărui agent economic, cât și celorlalte persoane juridice, cod ce se înregistrează pe toate documentele prin care se efectuază plata obligațiilor fiscale.

Prin operațiunile sus menționate, de plăți și încasări, tezaurul face legătura dintre serviciul de venituri și cel al cheltuielilor publice, realizează unitatea execuției bugetului, realizaeză execuția de casă a bugetului de stat. În afara acestor operațiuni, prin trezorerie se pot efectua și următoarele operațiuni:

– păstrarea disponibilităților reprezentând fonduri externe nerambursabile sau contravaloarea în lei a acestora, primite pe bază de acorduri și înțelegeri guvernamentale și de la organisme internaționale și utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate sau folosirea acestora pe bază de hotărâri ale Guvernului, potrivit destinației stabilite de donatori sau pentru cheltuieli de capital în sectoarele publice sau economice, după caz.

– efectuarea de plasamente financiare din disponibilitățile aflate în contul trezoreriei statului, prin Banca Națională a României.

În cadrul acestora pot fi incluse, dar nu cu titlu de plasamente financiare,

întrucât au alt regim juridic și finanțarea temporară a deficitului bugetului de stat, în condițiile legii, precum și acoperirea temporară a golurilor de casă înregistrate în bugetele locale, în condițiile legii.

1.3.Procesul bugetar

Aceste operațiuni, prin finalitate, subliniază trăsătura subliniată în doctrina financiară pentru trezorerie, de a fi și „bancher al bugetului public”, pe lângă cea de „rezervor de resurse al statului”. Resursele tezaurului se păstrează în contul curent deschis la BNR, pe numele Ministerului Economiei și Finanțelor. Funcționarea contului curent general al trezoreriei statului și înregistrarea operațiunilor în acest cont se stabilesc prin convenții încheiate între BNR și MEF.

BNR primește încasările pentru contul curent general al trezoreriei statului și efectuază plățile în limita disponibilităților existente în acest cont, percepe comisioane pentru decontarea operațiunilor prin acest cont și plătește dobânzi pentru disponibilitățile din acest cont.

Au obligația de a efectua operațiunile de încasări și plăți prin contul general al trezoreriei statului toate instituțiile publice, indiferent de sistemul de finanțare și de subordonare, inclusiv activitățile de pe lângă unele instituții publice, finanțate integral din venituri proprii; avem în vedere instituțiile publice în accepțiunea Legii finanțelor publice, art. 2 pct. 30 și a Legii finanțelor publice locale, art. 2 pct. 39, precitate.

Exercițiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic și se încheie la 31 decembrie, pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanțelor Publice. Contul anual general de execuție a bugetului de stat. Încheierea execuției bugetere implică anumite acte și operațiuni, după care se elaborează contul anual general de execuție a bugetului de stat. Contul anual de execuție a bugetului de stat este elaborat de Ministerul

Economiei și Finanțelor, pe baza situațiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite și a conturilor privind execuția de casă a bugetului de stat și a bugetelor fondurilor speciale, prezentate de organele care, potrivit legii, au această sarcină, după verificarea și analizarea lor, pe care îl prezintă apoi Guvernului. În cadrul acestei etape,

Guvernul are competența de a analiza lucrările cu privire la acest cont și de a prezenta Parlamentului, până la data de 1 iulie a anului următor celui expirat, contul general anual de execuție a bugetului statului, precum și celelalte conturi anuale de execuție (ale bugetelor care alcătuiesc sistemul bugetar). Contul general anual de execuție a bugetului de stat se aprobă prin lege după verificarea acestora de către Curtea de Conturi.

Contul general anual de execuție a bugetului de stat are ca anexe conturile anuale de execuție a bugetelor fondurilor speciale și bugetele ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele la acestea și un cuprins asemănător acestora.

Cu ocazia aprobării contului general anual de execuție, se poate aprecia excedentul, deficitul sau situația de buget echilibrat, după caz, stabilit ca diferență între veniturile încasate și plățile efectuate până la închiderea exercițiului bugetar. Legea nouă nu a mai reglementat acoperirea deficitului bugetar înregistrat la finele exercițiului bugetar, competența de a stabili măsuri în acest sens aparținând Parlamentului, ce va proceda în condițiile legii privind datoria publică.

Creditele bugetare neutilizate până la sfârșitul anului sunt anulate de drept, ca atare, vor trebui virate bugetului public din care provin, neputându-se finanța cheltuielile aferente altui exercițiu bugetar; este aici reflecția dispozițiilor art. 47 alin. 2 din Legea finanțelor publice, conform cărora creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exercițiului bugetar.

Excedentele rezultate din execuția bugetelor fondurilor speciale, echilibrate prin subvenții de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile26, se regularizează la sfârșitul exercițiului bugetar cu bugetul de stat, în limita subvențiilor primite.

Disponibilitățile din fondurile externe nerambursabile și cele din fondurile publice destinate cofinanțării contribuției financiare a Comunității Europene, rămase la finele exercițiului bugetar în conturile structurilor de implementare, se reportează în anul următor, urmând a fi utilizate cu respectarea Legii finanțelor publice și în condițiile acordurilor încheiate cu partenerii externi.

În bugetul statului sunt colectate cele mai importante impozite și taxe, provenind din ramurile de activitate economică și din acest buget se efectuează cele mai importante cheltuieli. Prin cuprins, bugetul de stat depășește sfera administrației centrale realizată de ministere, fapt ce a justificat înlocuirea denumirii sale inițiale, de buget al administrației centrale de stat cu denumirea de buget de stat. În mod constant, bugetul de atat cuprinde două părți: partea de venituri și partea de cheltuieli.

Veniturile și cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel național, alcătuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale care, după consolidare, prin

eliminarea transferurilor dintre bugete, vor evidenția dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, după caz.

– fiscale, pe grupe unitare de impozite, acestea constituind sursa financiară de bază, cu caracter permanent, a bugetului de stat: impozitul pe venit, profit și pe câștiguri din capital; impozite pe salarii; impozite și taxe pe proprietate; impozite și taxe pe bunuri și servicii; impozit pe comerțul exterior și tranzacțiile internaționale; alte impozite și taxe fiscale.

contribuții de asigurări.

nefiscale – veniturile obținute de stat de la întreprinderile sau de pe domeniile sale,

reprezentând prelevări cu caracter nefiscal, încasate în etapa repartiției primare a venitului național și având o pondere mai mică – venituri din proprietate, vânzări de bunuri și servicii.

ANALIZA CHELTUIELILOR BUGETULUI PUBLIC AL PRIMĂRIEI MUNICIPIULUI BUCUREȘTI

ÎN PERIOADA 2011-2013

Indicatori privind nivelul cheltuielile publice

Volumul cheltuielilor publice

CPT=∑CPT

Evoluția cheltuielilor publice, ca fenomen economic, se înscrie în contextul dezvoltării economice și sociale a fiecărei țări, aflându-se în relație directă cu dezvoltarea instituțiilor statului și cu particularitățile sistemului social-economic existent. Apar, astfel, diferențieri sensibile în privința volumului și structurii cheltuielilor publice, atât în timp cât și în spațiu, ele înregistrând, în principiu, o tendință generală de creștere.

Cheltuieli publice medii pe locuitor

Ponderea fiecărei categorii de cheltuieli în totalul cheltuielilor publice

Ponderea cheltuielilor curente în totalul cheltuielilor publice

Sursă: http://www.pmb.ro și calcule proprii

În cadrul analizei, ponderii cheltuielilor curente în totatul cheltuielilor publice am obținut următoarele rezultate: în cadrul bugetului de stat, în anul 2011 ponderea cheltuielilor publice curente a fost de 69.5%, cheltuieli formate din cheltuieli de personal, bunuri și servicii, dobânzi, subvenții, transferuri precum și cheltuieli aferente programelor de finanțare rambursabilă, cheltuieli ce însumează 4149916 mil lei; În anul 2012, ponderea cheltuielilor publice curente în bugetul de stat, a înregistrat o scădere, valoarea acesteia fiind de 65.6%, scădere înregistrată pe fondul instalării crizei economice și impunerii unor măsuri mai stricte.

De realizare a cheltuielilor publice, scădere ce va continua și în anul 2011, când ponderea cheltuielilor publice curente în bugetul de stat va fi de 63.3%

EVOLUȚIA ESTIMATĂ A CHELTUIELILOR TOTALE PE LUNI PENTRU FIECARE DINTRE CEI TREI ANI.

Evoluția principalelor categorii de cheltuieli la Primăriei Municipiului București, în perioada 2011-2013(- mii lei-)

Fig.

Așa cum rezultă din datele prezentate, cheltuielile totale ale bugetului local al Primăriei Municipiului București au cunoscut creșteri de la an la an cu o ușoară scădere în anul 2013. Cheltuielile de capital dețin încă o pondere redusă, unele investiții productive și locuințe fiind sistate sau chiar amânate. La ora actuală se resimte o cerere acută de investiții în învățământ, sănătate, infrastructură, protecție socială.

Tabelul Nr. Structura principalelor categorii de cheltuieli ale Primăria Municipiului București în anul 2011

2011 – mii lei –

Fig.

Cheltuielile cu rambursările de credite interne si externe au avut trend,înregistrând un procentaj de 3% atat in 2011 cat si in 2012.

Tabelul Nr. Structura principalelor categorii de cheltuieli ale Primăria Municipiului București în anul 2012

2012 – mii lei –

Fig.

În anul 2012, ponderea majoritară în totalul cheltuielilor social-culturale este deținută de cheltuielile curente – 66%, urmate de cheltuielile de capital – 31%- și cheltuielile cu rambursările de credite – 3%.

Tabelul Nr. Structura principalelor categorii de cheltuieli ale Primăria Municipiului București în anul 2013

2013 -mii lei-

Fig.

Graficele prezentate indică o scădere a cheltuielilor de capital, cu 1 punct procentual față de anul precedent. Astfel, în anul 2011, cheltuielile de capital au avut o pondere de 28 %, crescând în 2013 la 32%. Putem observa o scădere în fiecare an cu aproximativ 2 puncte procentuale a cheltuielilor curente.

Cheltuielile social-culturale în structură funcțională în perioada 2011-2013

Tabelul Nr. –Clasificația funcțională a cheltuielilor social-culturale – 2011-2013

Sursa: http://www.pmb.ro si calcule proprii

Evoluția principalelor categorii de cheltuieli ale clasificației funcționale – Primăria Municipiului București 2011-2013

Fig.

După cum se poate observa cheltuielile pentru sănătate indică o scădere în anul 2013 față de anul 2011 cu 22 puncte procentuale.

Fig.

Cheltuielile pentru asistență socială continuă să aibe un trend ascendant, crescând în anul 2013, cu 5 puncte procentuale față de anul 2011. Cheltuielile pentru învățământ au scăzut de la 11% în anul 2011 la 9% în anul 2013, înregistrând o diferență de 2 puncte procentuale.

Fig.

Datele prezentate indică o scădere a a cheltuielilor pentru sănătate din anul 2011 în anul 2013 cu 4 puncte procentuale. După cum se poate observa, cheltuielile pentru cultură, recreere și religie au rămas constante pe parcursul celor 2 ani.

Ponderea cheltuielilor publice pentru acțiuni social-culturale atât în structura cât și în total cheltuieli publice

Cheltuielile pentru învățământ constituie o opțiune de primă importanță a factorilor politici și a autorităților unui stat, deoarece această categorie de cheluieli reprezintă pentru orice societate o investiție extrem de importantă, pe termen mediu și lung în acest factor de producție, cel al forței de muncă.

De aceea guvernele care înțeleg pe deplin această necesitate investesc fonduri publice însemnate în acest important capitol și, în consecință, pot să-și asigure pe această cale, forța de muncă de înaltă calificare și eficiență, pentru dezvoltarea ulterioară a societății lor.

În țara noastră, finanțarea cheltuielilor pentru educație se asigură printr-un complex întreg de planuri financiare și bugete:

Bugetul de stat și bugetele locale pentru finanțarea învățământului de stat

Venituri proprii constituite în special din taxele de școlarizare și alte taxe colaterale atât pentru finanțarea învățământului superior de stat, cât și a celui preuniversitar privat;

Cheltuielile agenților economici determinate de organizarea de cursuri privind pregătirea profesională în mod direct și prin acordarea de burse pentru proprii salariați, sponsorizări și donații către instituțiile publice de învățământ etc. Care instruiesc angajații în mod indirect.

În domeniul educației și cercetării pentru anul 2011, politicile publice promovate prin buget și obiectivele acestora sunt următoarele:

Asigurarea accesului egal la educație pe tot parcursul vieții:

– Asigurarea accesului egal la educația de bază și educația postobligatorie;

– Asigurarea accesului egal la educație universitară.

Asigurarea calității educației în perspectiva pregătirii pentru o societate și economie bazată pe cunoaștere:

– Creșterea calității învățământului;

Asigurarea autonomiei școlii prin descentralizarea sistemului de învățământ preuniversitar:

– Creșterea calității și eficienței învățământului preuniversitar prin descentralizarea sistemului;

Calitate și eficiență în domeniul cercetare-dezvoltare-inovare:

– Dezvoltarea activităților de cercetare-dezvoltare-inovare și promovarea excelenței;

– Dezvoltarea cooperării cercetare-industrie și a cercetării de firmă;

Autonomia tinerilor:

– Creșterea autonomiei și a implicării tinerilor în viața publică.

Evoluția cheltuielilor pentru învățământ

Cheltuielile pentru învățământ au urmat un trend aescendent până în anul 2011, scăzând destul de mult în anul 2013.

Creșterea cheltuielilor publice pentru învățământ este datorată acțiunii conjugate a mai multor factori:

Demografici (creșterea populației a antrenat în mod firesc sporirea populației școlare)

Economici (dezvoltarea economică, sporirea și diversificarea capitalului fix și circulant, ca urmare a modernizării și a perfecționării proceselor tehnologice, au reclamat o forță de muncă cu calificare medie și superioară)

sociali și politici (politica școlară, principiile avute în vedere de guverne în stabilirea acesteia).

Cheltuielile publice pentru cultură, recreere și religie

Cheltuielile publice de această natură sunt generate de factori care țin de formarea personalității umane, prin creșterea nivelului cultural, moral, al educației spirituale a acestora, precum și prin menținerea stării fizice și dezvoltarea celei estetice a individului.

În cazul activităților de cultură, recreere și religie, fondurile cele mai însemnate se constituie din taxele pe care le percep instituțiile de cultură pentru serviciile pe care le prestează (spectacole, manifestări sportive, servicii religioase). În multe situații, fondurile constituite din aceste taxe, sub forma mijloacelor extrabugetare le depășesc cu mult pe cele alocate de stat prin fonduri bugetare.

De asemenea, prin intermediul bugetelor locale se finanțează acțiuni și obiective de natură culturală care privesc: bibliotecile publice comunale, orășenești, municipale și județene, muzeele, teatrele și instituțiile profesioniste de spectacole și concerte, școlile populare de artă, căminele culturale, centrele de conservare și valorificare a tradiției și creației populare, cultele religioase, activitatea sportivă și de tineret.

Cheltuielile pentru cultură, recreere și religie au crescut în anul 2011 față de anii precedenți la fel ca și în cazul cheltuielilor pentru învățământ, urmând o scădere în anul 2013.