Organizarea Administratiei Publice Locale In Romania Si Republica Moldova

CUPRINS

CONSIDERAȚII GENERALE

Administrația publică are ca scop realizarea unor interese generale ale statului sau ale unei colectivități distincte, recunoscută ca atare de stat. Administrația publică se realizează atât de autorități ale puterii executive, cât și de autorități ale administrației publice care nu fac parte din sistemul puterii executive, dar fac parte din administrația publică locală (consiliile locale, primarii, consiliile județene).

Obiectul acestei lucrări este tocmai analiza activităților specifice administrației publice la nivelul colectivităților locale, mai bine zis modul în care este organizată și funcționează administrația publică locală, modalitățile găsite de legiuitor pentru ca acest tip de administrație să ființeze relativ independent, în limitele și rigorile impuse de actele normative în vigoare; aspecte pe care dorim să le evidențiem cât mai bine.

Scopul administrației publice este altruist, moral, nu urmărește un profit material, ci servește interesul general, pe când mobilul normal al activităților particularilor este realizarea unui avantaj personal, câștig material, o reușită umană.

Pentru satisfacerea interesului public este necesară o activitate organizată conform legii de către puterea de stat, astfel încât toate serviciile publice care desfășoară o activitate continuă pentru realizarea puterii de stat este organizată potrivit legii, în care sunt angrenate serviciile administrative care desfășoară activitatea în numele administrației.

Această activitate care este realizată de grupuri de funcționari publici pentru satisfacerea nevoilor și intereselor altor grupuri sociale, nu se poate face fără a se ține cont de dimensiunea socială a faptului administrării, oricât de specializat ar fi domeniul în care se realizează sau oricât de complex ar fi echipamentul tehnic utilizat.

Termenul de administrație derivă din latinescul „administrare care înseamnă a servi și este în legătură cu cuvântul magister care îl desemnează pe stăpân, căruia i se subordonează servitorul și pe care acesta trebuie să-l slujească”.

De aici putem trage concluzia că, noțiunea de administrație este mai largă decât aceea pe care trebuie să o definim și anume, administrația publică. Acest lucru se datorează faptului că administrația publică este un gen de administrație diferit de administrația particulară. Aceste două genuri de administrație, administrația publică și cea particulară au în conținutul lor mai multe genuri. Va fi necesar ca să ne folosim în continuare de noțiunea generală care scoate în evidență trăsăturile comune tuturor genurilor de administrație care ne vor oferi deosebirile dintre administrația publică și administrația particulară, precum și posibilitatea de a sublinia particularitățile diferitelor specii ale celor două genuri de administrație la care ne-am referit.

Noțiunea de „administrație” va fi interpretată permanent cu toate semnificațiile sau etapele parcurse astfel:

perioada în care o persoană executivă îndeplinește o funcție de stat;

știința și arta de conducere a afacerilor politice sau private în mod eficient;

ansamblul de activități care permite menținerea ordinii publice și satisfacerea unor nevoi de ordin general;

acțiunea de aplicare a politicilor guvernelor aflate în exercițiu la un moment dat;

ansamblul instituțiilor ce asigură îndeplinirea funcțiilor statului conținute în prevederile Constituției;

existența unui aparat de sat a cărui organizare este dependentă de regimul politic existent, dar care în același timp se separă de politic pentru a exercita propriile sale funcții și anume:

activitatea de organizare e executării și de executare în concret cu legea;

aplicarea legii;

prestarea de servicii pentru populație;

realizarea raporturilor dintre administrația publică și cei administrați.

Conceptul de administrație publică se realizează prin raportare la alte noțiuni cum ar fi: puterea publică, autoritatea administrativă, organ administrativ, interes public.

Activitatea juridică a organelor statului este îndeplinită în principal prin realizarea puterii de stat, deoarece organele statului acționează în favoarea tuturor celor ce muncesc, statul fiind cel mai important instrument al acestora. Îndeplinirea activității prin realizarea puterii de stat are drept consecință producerea de efecte juridice cu o forță juridică superioară, drepturile și obligațiile născute din această activitate putând fi executate direct prin folosirea forței de constrângere a statului.

Astfel, activitatea statului cuprinde în cea mai mare parte o activitate juridică, iar aceasta la rândul ei este formată în principal din acte și fapte juridice prin care se realizează puterea de stat.

După cele prezentate mai sus definirea administrației de stat, în opinia Prof. R. Ionescu, „este acea formă de realizare a puterii de stat prin activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legilor ci și a celorlalte acte ale organelor statului, îndeplinite de acestea, prin realizarea puterii de stat”.

Prof. Antonie Iorgovan consideră „ca fiind tradițională noțiunea de administrație publică, instituție care a fost amplu și diferit analizată atât în literatura juridică interbelică, cât și în cea de după cel de-al doilea război mondial. În aprecierea sa sfera administrației de stat, alteori administrația realizată de organismele statale era privită doar ca o dimensiune a administrației publice, făcându-se distincția dintre administrația publică de stat și administrația publică a comunităților locale. Apoi administrația de stat, în unele perioade legislative s-a limitat în activitatea organelor administrației de stat, ca în alte perioade legislative, de regulă după adoptarea de noi Constituții, să fie extinsă și în activitatea altor organe de stat. Exemplul cel mai elocvent în această privință îl oferă art.48 din Constituția României din 1991, care admite existența actului administrativ în cazul oricărei autorități publice”.

Delimitarea conținutului și sferei noțiunii de administrație publică are nu numai o importanță teoretică, ci și una practică, privind sfera dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, pe de o parte, respectiv sfera contenciosului administrativ, pe de altă parte. Cum în opinia sa, în știința dreptului nu se poate face abstracție de la dreptul pozitiv, este de la sine înțeles că delimitarea conținutului și sferei noțiunii de administrației publică presupune o operațiune de explicare a reglementărilor juridice în vigoare, prin raportare la ceea ce am putea denumi constante ale doctrinei într-un sistem democratic. Pentru aceasta, ne apar ca fiind strict necesare atât evocarea istorică și de drept comparat, cât și analiza genului proxim – fenomenul administrativ.

Spre exemplificare, „doctrina interbelică din țara noastră, în spiritul principiului separației puterilor, constant, a admis că dreptul administrativ cuprinde regulile după care se exercită activitatea puterii executive, dar conține discuții ample cu privire la limitele acestei puteri față de puterea legislativă, respectiv față de puterea judecătorească”. De aici și varietatea de soluții teoretice asupra conținutului și sferei noțiunii de s„administrație a statului” sau pur și simplu, de „administrațiune”. Este perioada de cristalizare a doctrinei clasice în Europa, în general, care este marcată de puternice lupte de opinii, excelând cele din școala franceză, dispute teoretice care nu puteau să nu influențeze doctrina românească, de vreme ce părinții dreptului public modern, Constantin G. Dissescu și Paul Negulescu, ca să ne oprim numai la două nume, erau formați în universitățile franceze.

Prof. Alexandru Negoiță apreciază că „dreptul administrativ este strâns legat de noțiunea administrației publice fapt ce ne obligă în mod strict necesar să cercetăm această noțiune. Înțelegerea noțiunii de administrație publică nu este posibilă dacă nu pornim de la noțiunea generală de administrație, pentru a desemna ceea ce este specific administrației publice. Termenul de administrație desemnează o activitate care servește unei finalități care se subordonează cuiva.”.

În opinia sa autorul subliniază că noțiunea de administrație publică care ne poate fi de folos în această privință este noțiunea de fapt administrativ, noțiune pe care a precizat-o știința administrației.

Acest lucru este necesar pentru că faptul administrativ reprezintă un fapt social, care înseamnă că acest fapt nu poate exista decât în cadrul unei grupări sociale stabile.

Această activitate organizatoare, prin combinarea de mijloace materiale, umane și financiare pentru realizarea unor scopuri și a unor interese pe care administrația le slujește, formează o trăsătură esențială a faptului administrativ.

Trebuie reținut că oamenii care realizează faptul administrativ nu au o autoritate proprie în îndeplinirea misiunilor care le revin. Autoritate lor este derivată și se întemeiază pe aceea care provine de la cei a căror interese le slujesc. Această autoritate reprezintă legitimitatea instituțiilor care realizează faptul administrativ.

„În cazul administrației publice, autoritatea pe care se sprijină acțiunea de organizare a realizării interesului general este de natură politică și se exprimă în lege. În acest caz administrația este legată de puterea statului și se sprijină pe lege. De aceea această administrație este publică și se distinge prin esență de administrațiile particulare”.

CAPITOLUL I. EVOLUȚIA ORGANIZĂRII ȘI FUNCȚIONĂRII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE ÎN ROMÂNIA ȘI REPUBLICA MOLDOVA

Secțiunea 1. Administrația publică locală până la regulamentele organice

În afara administrației centrale a statului care se deșfășoară pentru rezolvarea intereselor generale, mai există și administrația locală, care se organizează pe județe, orașe și comune și care se circumscrie pe teritoriul respectiv.

Existența unităților administrative locale a precedat organizarea administrativă generală, pentru că din punct de vedere istoric, comuna a apărut înaintea statului, conceput ca formă supremă de organizare a vieții sociale. Statul român s-a constituit pe baza unor organisme locale străvechi, de obști sătești, astfel, unitățile administrativ-teritoriale erau județele în Muntenia și ținuturile în Moldova, unde mai existau și ocoalele, formate din mai multe sate, grupate în jurul unui târg.

Secțiunea 2. Administrația publică locală de la apariția regulamentelor organice până la Unirea Principatelor

Regulamentele organice au reprezentat un pas înainte față de trecut, ele aducând transformări profunde în administrația țărilor române. Regulamentele organice au recunoscut dreptul de autonomie administrativă orașelor.

Acestea aveau sfaturi orășenești compuse din 3-4 membri aleși pe termen de 1 an.

Regulamentele organice încredințau conducerea în sate unor comisii compuse din șase săteni, aleși cinstiți și mai în vârstă alături de preot și vechilul satului. Satul mai alegea câte un pârcălab în Muntenia și câte un vornic în Moldova, prin știrea și învoirea cârmuitorului județului și a stăpânului moșiei.

Secțiunea 3. Administrația publică locală de la Unirea Principatelor până la instaurarea comunismului

După unirea celor două principate s-a pus problem eliminării deosebirilor din organizarea administrației publice ocale, ceea ce s-a realizat prin legea comunală și cea pentru înființarea comisiilor județene.

Legea comunală din 1 aprilie 1864 prevedea organizarea pentru prima dată, a comunei rurale pa care a învestit-o ca pe cea urbană cu personalitate juridică. Mai exact, proclamă că în viitor orașele și satele vor forma comune independente. Comunele erau conduse de consiliul comunal și de primar, ambele orgne alese de locuitorii comunei.

Pe de altă parte, legea pentru înființarea consiliilor județene din 2 aprilie 1864, este prima lege care organizează sistematic și metodic administrația județelor. Conducerea județului era exercitată de un consiliu, având în frunte un prezident, ales de membrii săi.

Puterea centrală numea pe lângă consiliu un prefect care reprezenta guvernul.

Constituția din 1866 a întărit principiul descentralizării administrației și al autonomiei publice locale, în acest sens dispunând că nici o sarcină sau impozit să nu se instituie decât cu acordul Consiliului Județean sau Comunal.

Legile ulterioare au avut însă tendințe centralizatoare dar car n-au modificat în fond organizarea administrației.

După primul război mondial, odată cu reîntregirea teritoriilor românești s-a pus problema amortizării legislației tuturor provinciilor care cunoscuseră regimuri cu totul deosebite.

Legea din 24 iunie 1925 a fost prima lege a României Mari care a realizat unificarea administrativă prin extinderea legislației vechiului regat și în provinciile alipite. În anul 1929 a fost elaborată o reformă administrativă. Totuși o lege din 1936, a mărit atribuțiile prefectului, dându-i-se dreptul să controleze toate serviciile publice din județ.

Alte modificări în organizarea administrației au fost aduse ca urmare a schimbărilor de natură constituțională intervenite ăn 1938. potrivit acestei legi, toate organele administrației depindeau de Ministerul de Interne.

Secțiunea 4. Administrația publică locală în perioada regimului comunist

După 23 august 1944 și până în anul 1948 s-a menținut organizarea prevăzută de Legea administrativă din 1938, însă au fost luate măsuri pentru purificarea administrației.

Începând cu 1948 după adoptarea Constituției din aprilie administrația a cunoscut abele modificări care erau menite să slujească regimul totalitar, principalul principiu de funcționare fiind acela al “centralismului democratic”. Practic se urmărea a se înăbuși orice autonomie și inițiativă locală, organele teritoriale având doar sarcini și responsabilități, dar principiul fundamental de func.ionare a administrației ca în orice domeniu se asrfel îl reprezenta conducerea de către partidul unic aflat la putere.

Revoluția din decembrie 1989 a deșfășurat energiile locele, dând frâu liber de acțiune inițiativei particulare.

Principalul act normativ adoptat în acest sens este Legea nr.215/2001– Legea administrației publice locale. Legea stipulează că administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiează pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și consultării cetățenilor în probleme de interes deosebit. Aici trebuie adăugată Legea nr.70/1991 a alegerilor locale.

Autonomia locală privește organizarea și funcționarea administrației publice locale și reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a rezolva și de a gestiona, în nume propriu și sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă.

Autonomia locală este administrativă și se axercită numai în cadrul legii.

Prin aceasta, statul român acceptă existența în limitele sale a unor colectivități care se administrează prin aleșii săi și prin forțele proprii, însă sub controlul statului asupra legalității actelor emise de autoritățile locale.

Deși România nu acceptă autonomia locală pe criterii etnice, totuși pentru a da posibilități sporite de manifestare a drepturilor și libertăților, prin O.U.G. nr.22/1997 s-a stabilit ca în consiliile locale în care consilierii unei comunități reprezintă cel puțin o treime din numărul consilierilor, la ședințe, la cerere, se poate folosi și limba minorităților respective. La fel, acolo unde există minorități într-o pondere însemnată, funcționarii care au printre atribuții întreținerea de relații cu publicul, vor fi încadrate în număr corespunzător, persoane care cunosc limba minorității respective.

Secțiunea 5. Scurt aspect istoric privind sistemul administrației publice locale în Republica Moldova.

Obținîndu-și independența sa de URSS, Republica Moldova a încercat să urmeze cu mult zel exemplul celor mai multe dintre țările Europei Centrale și de Est pentru a-și reforma instituțiile sale publice, economia, cadrul juridic normativ, inclusiv în ceea ce privea reformarea hotărîtă a domeniului administrației publice locale, eliberate de dogmatismul și schelele statului-partid, disociindu-și practicile actuale de experiența vechiului sistem sovietic de control și distribuție a resurselor. În plan cronologic, putem identifica trei perioade de căutări și de întemeieri ale unui sistem de administrație publică locală1.

Prima perioadă (1990 – decembrie 1994). În 1990, Comisia permanentă a Parlamentului pentru autoadministrarea locală și economia locală, realizînd prevederile Legii privind bazele generale ale autoadministrară locale adoptată la 10.07.1991 și, ținînd cont de curentele puternice care se opuneau reformelor democratice, a organizat grupe de lucru pentru pregătirea unui set de proiecte de legi necesare lansării unui nou sistem de administrație publică locală. Astfel, în scurt timp, Parlamentului i-au fost prezentate trei proiecte de legi, care stabileau de jure scheletul noului sistem de administrație publică locală, cum ar fi:

Cu privire la organizarea administrativă a teritoriului (care prevedea lichidarea celor 40 de raioane și o nouă delimitare a teritoriului în 7 sau 9 județe);

Cu privire la administrarea public= local= (conceput în spiritul celor mai bune tradiții europene, fundamentat pe elementele de drept comparat, inclusiv ale legislației unor țări cu o îndelungată experiență în acest domeniu și respectînd principiile autonomiei locale enunțate în "Carta Europeană: exercițiul autonom al puterii locale";

Cu privire la alegerile locale (care, de asemenea, a fost conceput în baza unor tradiții democratice în organizarea sufragiilor electorale ale țărilor cu un înalt grad de dezvoltare al democrației reprezentative).

Din păcate, nici unul din proiectele prezentate, în ultimă instanță, nu a figurat pe ordinea de zi a Parlamentului care, în februarie 1994 s-a autodizolvat, motivele care au determinat dizolvarea lui fiind și neacceptarea categorică, ostentativă, a reformei administrativ-teritoriale de către un grup de deputați ai fracțiunii "Viața satului" (viitorul Partid Democrat Agrar care a tergiversat reforma administrativă pînă la alegerile parlamentare din 1998).

Perioada a doua (1994 — decembrie 1998). Această perioadă începe la 29 iulie 1994, data cînd a fost adoptată Constituția Republicii Moldova, în care au intrat drept principii fundamentale și prevederi exprese asupra elementelor de bază ale noului sistem de administrare publică locală: articolul 109 (fixează principiile de bază ale administrației publice locale); articolul 110 (stabilește organizarea administrativ-teritorială a țării); articolul 111 (oferă posibilitatea acordării unor localități statute speciale de autonomie); articolul 112 (determină structura autorităților sătești și orășenești); articolul 113 (stipulează funcțiile consiliului raional). Vom evidenția articolul 109 al Constituției care fixează principiile de bază ale organizării administrării publice locale: autonomia locală; descentralizarea serviciilor publice; eligibilitatea autorităților publice locale; consultarea cetățenilor în probleme locale de interes deosebit.

Pe schelele acestei construcții juridice ar fi trebuit definitivat cadrul legislativ al administrației publice locale, stabilind autorităților desemnate de către Constituție, puterile și competențele specifice, racordîndu-le la principiile statului de drept. In decembrie 1994, Parlamentul a adoptat un pachet de legi necesare noului sistem de administrare publică locală în care au fost dezvoltate principiile stipulate în "Carta Europeană: exercițiul autonom al puterii locale". La 2 mai 1996 Republica Moldova semnează «Carta Europeană: exercițiul autonom al puterii locale», iar, la 16 iulie 1997, Parlamentul ratifică acest important document, asumîndu-și obligația constituirii unui sistem de administrație publică locală de standard european. Din păcate, trebuie să observăm că principiile de organizare a administrației publice locale stipulate în Carta Autonomiei Puterii Locale au servit mulți ani la rînd doar ca un simplu paravan pentru a pretinde că Republica Moldova acceptă și realizează valorile democrațiilor europene. In realitate, standardul dublu în ceea ce privește adaptarea instituțiilor interne la rigorile și normele europene de funcționare a exercițiului puterii locale a creat o falsă imagine a unui sistem de administrație publică locală avansat, dar în realitate – fiind pe deplin aservit intereselor corporatiste de grup (PDAM) sau — obiceiurilor de tristă faimă de a utiliza colectivitățile teritoriale în funcție de simple curele de transmitere a ordinelor administrației centrale. Evident că, asemenea stil de abordare a problemei autonomiei locale venea în contradicție flagrantă cu majoritatea prevederile art. 109 din Constituție, dar și a Cartei Europene privind Autonomia Locală, inclusiv în ceea ce privește criteriile de organizare administrativ-teritorială; regimul de funcționare al administrației publice locale, caracterul eligibil al autorităților publice locale etc.

Reamintim că, potrivit prevederilor conținute în alin. 6, art. 7 din Legea administrației publice (ulterior anulate de Curtea Constuțională a Republicii Moldova), președinții comitetelor executive raionale, primarii municipiilor puteau fi aleși de consiliul respectiv, la propunerea Guvernului, din rîndul consilierilor, urmînd a fi confirmați ulterior în funcție de către Președintele Republicii. Alineatul 7 al articolului menționat concretiza prevederile alineatului precedent, stabilind că: "dacă nici a doua candidatură nu este acceptată de consiliu, președintele comitetului executiv raional sau primarul municipiului este numit, în termen de 10 zile, de Președintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului".

In rezultatul unor reglementări neconstituționale, conținute în Legea privind alegerile locale (anulate și acestea de Curtea Constituțională), pînă la alegerile locale din 23 mai 1999, 92 de colectivități locale, care reprezentau 10% din numărul total al autorităților locale, au fost lipsite de orice susținere democratică, aleasă atît la nivelul consiliului local, cît și la cel al primarului2, autoritățile reprezentative fiind numite prin Decretul Președintelui Republicii. Art. 45 din legea analizată, referindu-se la conducătorii autorităților administrației publice locale, stabilea că aceștia sînt aleși sau confirmați în funcție de Președintele Republicii Moldova și că ei sînt persoane oficiale ale autorității executive supreme în teritoriu. In primul rînd, primarii au fost calificați ca șefi ai administrației publice locale în teritoriu situîndu-i pe o treaptă mai superioară decît consiliile ca autorități deliberative, iar, în rîndul doi, în afară de funcțiile atribuite de lege, li se cerea să exercite și funcții de tutelă administrativă, ca reprezentanți ai puterii executive supreme. Un organ învestit cu dreptul de a-și exercita funcțiile în baza autonomiei locale nu poate fi concomitent și organ de tutelă administrativă al statului, în fond, asupra propriei activități.

Un caracter declarativ a avut și principiul descentralizării serviciilor publice, deoarece, în realitate, această politică de departajare a responsabilităților materiale și administrative nu a fost niciodată realizată în practică. Art. 62 din lege stipula că serviciile publice locale sînt învestite cu atribuții, se bucură de o anumită independență în executarea deciziilor luate de autoritățile centrale de specialitate, raionale, orășenești, sătești și poartă răspundere în fața acestora. Mai mult de atît, structura serviciilor publice centrale de specialitate nu lasă spațiu pentru serviciile locale descentralizate în virtutea faptului că în republică era păstrat chiar și ministerul gospodăriei comunale. În asemenea situație, nu se putea vorbi de o reală autonomie locală sau descentralizare administrativă efectivă, deoarece ea nu corespundea condițiilor esențiale: autonomie, descentralizare, responsabilitate plenar=, autoritate reprezentativ=. Contradicțiile existente au alimentat, la rîndul lor, și criza autorităților locale, incapabile să gestioneze "pe răspundere proprie" interesele colectivităților locale, precum și o nemulțumire masivă a populației față de activitatea acestora.

Pe de o parte, necesitatea unor schimbări radicale în administrația publică locală din republică a fost influențată puternic și de către Consiliul Europei care cerea mereu racordarea cadrului legal al acesteia la cerințele stipulate în Carta Europeana. Pe de altă parte, primarii, consilierii din autoritățile publice locale nu mai puteau administra interesele publice locale în baza sistemului existent, provocînd și o mare nemulțumire în rîndul populației privind rezultatele administrării domeniului public local. Această situație este demonstrată pe viu și de rezultatele unor sondaje de opinie, desfășurate anii trecuți de către Fundația Viitorul și Fundația IFES-Moldova. La întrebarea: "Sînteți mulțumiți de actualul sistem de administrație publică din Republica Moldova?" numai 5% au răspuns afirmativ (1); circa 60% de respondenți simpli și 85% din primari și consilieri locali au spus: "Nu, trebuie schimbat" (2); iar 26% au apreciat chiar sistemul sovietic de administrare mai efectiv (3). Presat de recomandări externe si factori interni, Guvernul a pregătit, pe parcursul anului 1996, un nou set de proiecte de legi, menite a transforma radical actualul sistem de adminsitrație publică locală.

Secțiunea 6. Noul sistem de administrație publică locală

Perioada a treia ( decembrie 1998 — prezent). Această perioadă începe cu adoptarea de către Parlamentul Republicii Moldova, în decembrie 1998, a unui nou pachet de legi, care puneau în acest fel bazele unui nou sistem de administrație publică locală.

6.1. Legea cu privire la organizarea administrativ-teritoriale

Republica Moldova a moștenit de la vechiul sistem o organizare admini-strativ-teritorială constituită din 40 raioane și 10 orașe de subordonare republicană, creată și acomodată necesităților regimului comunist, avînd un grad înalt de centralizare a puterii și de birocratizare masivă în mici unități administrativ-teritoriale. Pe un teritoriu de 33,7 mii km pătrați, cu o populație de 4,3 milioane, la o unitate administrativ-teritorială de nivelul doi revenea în medie 86 mii locuitori, unele raioane avînd cu mult mai puțin de medie: Căinari — 42,7 mii; Taraclia — 44,3 mii; Șoldănești — 45,8 mii; Leova — 52,8 mii. Noua Lege privind organizarea administrativ-teritorială, adoptată la 30.12.1998, a divizat teritoriul republicii în 10 unități admini-strativ-teritoriale de nivelul doi denumite județe, deoarece, a devenit clar că fundamentul vechi al fostei RSSM, nu va permite desfășurarea cu succes a reformelor4. Organizarea teritoriului republicii în 10 unități administrativ-teritoriale este o întreprindere benefică și salvatoare, scopul principal urmărit fiind realizarea necesităților economice, sociale și culturale ale populației, asigurării unui nivel adecvat de civilizație tuturor localităților rurale și urbane, ce va permite dezvoltarea unor centre regionale, dotate cu potențial economic și social. Organizarea administrativă a teritoriului republicii se efectuează pe două niveluri.

Primul nivel: Comune (644 comune) Orașe (14 orașe-municipii)

Nivelul doi: 10 județe Unitatea Administrativ-Municipiul Chișinău Teritorială Găgăuzia

Satul este o unitate administrativ-teritorială care cuprinde populația rurală unită prin teritoriu, condiții geografice, relații economice, social-cul-turale, tradiții și obiceiuri. Două sau mai multe sate se pot uni, formînd o singură unitate administrativ-teritorială numită comună. Municipiul este o localitate de tip urban cu un rol deosebit în viața economică, social-culturală, științifică, politică și administrativă a republicii, cu importante structuri edilitar-gospodărești și unități în domeniul învățămîntului, ocrotirii sănătăți și culturii. De statut de municipiu beneficiază 14 orașe. Județul prezintă o unitate administrativ — teritorială de nivelul doi, alcătuită din sate (comune), orașe (municipii). Organizarea administrației publice locale din Unitatea Administrativ-Teritorială Găgăuzia5 este organizată în baza Legii Republicii Moldova privind administrația publică locală însă, vom menționa faptul că autoritățile centrale de administrație publică nu desfășoară nici un fel de control asupra legalității actelor adoptate și nici asupra procesului implementării autonomiei locale, lăsînd aceste importante probleme la discreția Bașcanului (Guvernatorul ales de către locuitorii Găgăuziei) și a Adunării Populare. Totuși, pentru a fi obiectivi, se cade a releva o chestiune importantă. Multe dintre unitățile administrativ-teritoriale locale sînt prea mici pentru a oferi în mod eficient serviciile pe care acestea trebuie să le ofere cetățenilor lor. De aceea, legea ar trebui să încurajeze fuziunea micilor comune în unități mai mari și mai funcționale sau, cel puțin, să promoveze un mecanism de cooperare intercomunală, după exemplul Franței, în vederea furnizării serviciilor de bază.

CAPITOLUL II. PRINCIPIUL AUTONOMIEI LOCALE, DESCENTRALIZARE ȘI DESCONCENTRARE ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ

Secțiunea 1. Descentralizarea în administrația publică

Noțiunea de descentralizare în administrația publică are în vedere o modalitate de gestionare a nevoilor unei colectivități locale în raport cu colectivitatea generală, a unui stat. Chiar termenul “descentralizare” indică ideea de transfer a unor sarcini ce privesc satisfacerea unor nevoi publice, de la nivelul administrației publice centrale, reprezentată de organele care au putere de execuție a legilor pe teritoriul țării, la nivelul administrației publice locale, a acelor organe care gestionează anumite colectivități.

Mai concret descentralizarea reprezintă un sistem de organizare administrativă care permite colectivităților umane sau serviciilor publice să se administreze ele însăși, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorități proprii și le dotează cu resursele necesare.

Descentralizarea este un regim opus centralizării în care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcționarii numiți de centru, ci de cei aleși de corpul electoral sau desemnați de acesta. Autoritățile locale nu sunt subordonate celor centrale în actele lor, chiar neconforme cu legea, nu mai pot fi anulate de autoritățile centrale, ci de către autoritățile din afara sistemului administrativ, din sfera puterii judecătorești ori în cadrul unui sistem jurisdicțional special constituit. În acest regim administrativ, statul conferă unor autorități publice până și dreptul de exercitare a puterii publice în unele probleme cum sunt cele referiotare la ordinea publică, stabilirea impozitelor și altele.

Constituția României din 2003 prevede că administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiează pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice.

Aceste două principii complementare instituite de Constituția României dau posibilitatea comunităților sau colectivităților locale să-și autogestioneze serviciile, tocmai pentru a se realiza o mai bună satisfacere a nevoilor locale, deoarece în momentul în care avem organisme cu putere directă de decizie și execuție la nivel local, problemele locale sunt mai bine cunoscute, dar și rezolvarea acestor probleme este mai facilă și mult mai rapidă, în comparație cu sistemele în care se aplică principiul centralizării administrației publice. Persoanele juridice descentralizare care au o organizare administrativă subordonată statului sunt persoane juridice politico-teritoriale: comune, orașe și județe.

Dispozițiunile constituționale consacră o sancțiune specială (Secțiunea II, din Cap. V al titlului III – Autorități publice) administrației publice locale, incluzând în cadrul acestei norme juridice care privește autorități comunale și orășenești, consiliul județean. Regulile sau principiile de organizare și funcționare a autorităților administrației publice locale din România sunt formulate expres de dispozițiile Constituției, precum și de Legea nr.215/2001 privind administrația publică locală.

Principiul autonomiei locale, formulat expres în Constituție, dar și în Legea nr.215/2001, este unul dintre principiile fundamentale pe care se bazează administrația publică locală.

Receptarea corectă a conținutului complex al acestui principiu prezintă o importantă semnificație pe toate planurile, teoretice și practice. Îndemnul la înțelegerea cât mai temeinică a componentelor principiului autonomiei locale este motivat și de necesitatea contracarării eventualelor tendințe, fie spre absolutizare a principiului ca atare, până a-l considera sinonim cu “independența” totală a autorităților administrației publice locale, fie cu cerința de a pretinde “autoguvernarea” teritorială sau punerea în practică a unor alte concepte similare. Un asemenea comportament, pus în practică, ar avea drept efet contrapunerea administrației publice locale celei centrale, aspect care poate fi calificat drept un atentat la puterea executivă a statului, cu toate consecințele pe care le-ar genera.

Cu alte cuvinte, aplicarea principiului autonomiei locale nu poate fi înțeles sau interpretat, în nici un caz, ca un drept conferit unei anume colectivități de a se guverna singură în toate domeniile, nesocotind raporturile firești cu autoritățile similare aflate fie la niveluri similare, fie centrale.

Modul de realizare a autonomiei locale în comune și orașe se înfăptuiește prin două autorități alese de electorat, în condițiile legii. Aceleași autorități, desemnate prin vot, sunt, în același timp și autorități care realizează administrația publică propriu-zisă. De aici rezultă că, prin Constituție, legiuitorul a conferit celor două autorități alese – comunale și orășenești – un caracter dublu, ca reflectare, de fapt, a naturii comunei sau orașului care sunt, concomitent, atât comunității, cât și unității administrativ-teritoriale.

Ca o consecință a aplicării principiului autonomiei locale, autoritățile comunale/orăenești nu sunt subordonate față de vreo autoritate județeană sau centrală. Între consiliul local, respectiv primar, pe de o parte și consiliul județean, pe de altă parte, nu este nici un raport de subordonare. Nu există raporturi de subordonare nici între consiliul local/primar, pe de o parte și prefect, minister, departament central, pe de altă parte. În relațiile cu organele locale, organele centrale, respectiv județene, le revin doar următoarele drepturi:

-de a le organiza activitatea;

-de a le da îndrumări obligatorii (dreptul la instruire);

-dreptul de a executa controlul general asupra diferitelor activități cu caracter economico-financiar, juridic, organizatoric, cultural etc.;

-dreptul de a solicita anularea actelor ilegale.

Aceste drepturi nu știrbesc cu nimic principiul autonomiei locale sub aspectul său esențial, cu privire la raporturile dintre consiliul local/primar și organele ierarhic superioare. Drepturile mai sus-menționate rezultă din prevederile Constituției, care stipulează o seamă de prerogative de autoritate coordonatoare, prerogative ce revin, pe de o parte, consiliului județean, precum și dreptul de control privind legalitatea, care-i revine prefectului, pe de altă parte. Autonomia locală trebuie înțeleasă ca o modalitate de integrare armonioasă a intereselor colectivităților locale cu interesele generale de ordin material, teritorial sau juridic ale statului nostru suveran, ca o expresie supremă a caracterului național, unitar și indepent al statului. Numai pe acest temei, autorităților locale li se creează condițiile firești administrării și gestionării treburilor specifice colectivităților ocale și numai în măsura în care acțiunile întreprinse de autoritățile administrativ-teritoriale corespund ordinii de drept care guvernează societatea, în ansamblul său. De aceea, potrivit prevederilor legale, colectivităților locale le sunt recunoscute o seamă de drepturi și obligațiuni în procesul de a administra, prin aleșii săi și prin propriile forțe, dar numai sub controlul jurisdicțional al legalității, control exercitat de autorități abilitate ale statului.

O asemenea concepție este în concordanță cu reglementările internaționale în materie. Bunăoară, Carta Europeană a Autonomiei Locale consideră autonomia locală ca “un principiu stabilit prin Constituție sau prin legile statelor-părți, care conferă colectivităților locale dreptul și capacitate de a rezolva și gestiona, în cadrul legii, o parte importantă din drepturile publice”. Concomitent, se recunoaște dreptul oricăruia dintre statele-părți de a exercita controale administrative asupra colectivităților locale și care au drept obiec legalitatea actelor adoptate de autoritățile respective.

De remarcat este faptul că, în urma adoptării Legii nr.215/2001, autonomia locală este mai bine definită, în concordanță cu prevederile Cărții Europene a Autonomiei Locale, precizându-se că “autonomia locală este administrativ și financiară și se exercită numai în cadrul legii”. Spre deosebire de reglementarea anterioară, se mai face precizarea că ea “reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a se rezolva și gestiona, în nume propriu și sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, în interesul cetățenilor”. Se mai statuează că “autonomie locală se realizează prin autoritățile administrației publice locale” și se definește colectivitatea locală ca fiind “totalitatea cetățenilor din unitatea administrativ-teritorială”.

Departe de a avea un caracter pur teoretic, principiul autonomiei locale se exprimă prin acțiuni practice, ca urmare a suportului său material. Acesta se constituie din patrimoniul propriu al colectivităților locale, pe care acestea le gestionează, asemenea oricărui proprietar, în condițiile legii. Astfel, comunitățilem (colectivitățile) locale dețin în proprietate și spre administrare clădiri, terenuri, utilaje diverse și bunuri materiale, la care se adaugă numeroase mijloace financiare, pe care le utilizează, așa cum spune legea, în interesul populației locale. Patrimoniul fiecărei colectivități, dezvoltarea și valorificarea sa cât mai eficientă constituie, de astfel, principala sursă a prosperității locuitorilor din fiecare unitate administrativ-teritorială.

Pentru realizarea autonomiei locale, autoritățile administrației publice din cimune, orașe și județe elaborează și aprobă bugete de venituri și cheltuieli, având dreptul ca, în condițiile legii, să instituie și să perceapă impozite și taxe locale. Cu alte cuvinte, în acest caz, astfel de reglementări creează cadrul necesar și concret de manifestare a autonomiei locale, în ceea ce privește finanțele publice. Autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care aparțin comunei, orașului sau județului. În același context, să mai subliniem următoarele aspecte, care nu pot fi ignorate, și anume:

-autonomia locală reprezintă atât un drept cât și o obligație pentru autoritățile reprezentative ale colectivităților locale, care au misiunea de a gestiona și rezolva toate problemele populației din raza lor administrativ-teritorială;

-toate drepturile și îndatoririle rezultate din conținutul principiului autonomiei locale se exercită în numele colectivității locale, ca o consecință a împuternicirilor date de cei pe care îi reprezintă, cu alte cuvinte, numai pe baza mandatului încredințat de electorat.

În ceea ce privește descentralizarea serviciilor publice, privit ca principiu, acesta trebuie apreciat nu numai din prisma conținutului strict de descentralizare, respectiv prin înființarea, în fiecare unitate administrativ-teritorială, a unor servicii, filiale etc., corespunzătoare ministerelor și celorlalte departamente centrale. Specialiștii afirmă, pe bună drepate, că “organizarea administrativă nu exprimă niciodată numai centralizare sau numai descentralizare”, dimpotrivă, există întotdeauna un dozaj între una și alta, iar diferența între o țară sau alta rezidă din partea recunoscută descentralizării.

Pe de altă parte, pornind de la tradițiile și specificul țării noastre vom constata că unele elemente ale descentralizării vor fi însoțite și de aspecte de desconcentrare a unor servicii publice în teritoriu, fie ale ministerelor, fie ale consiliilor județene. Desconcentrarea constă de regulă, în exercitarea unei tutele administrative din partea agentului ierarhic – guvernamental (ministerial sau departamental) ori județean – și atribuirea unor competențe autonome serviciilor respective. Cu alte cuvinte, pe de o parte, unele servicii, descentralizare în teritoriu, funcționează ca organe de execuție ale organelor centrale de bază, iar pe de altă parte, serviciile respective pot fi tutelate, autonomia lor fiind deci relativ limitată.

Descentralizarea serviciilor publice nu vizează în mod obligatoriu transferarea tuturor activităților de la nivel central, la cel județean sau local. O asemenea conduită nu este nici necesară, nici posibilă și nici oportună. Dacă luăm în considerație toate autoritățile administrației publice centrale (ministere, departamente, direcții generale) vom constata că, pentru unele, nici nu s-ar putea pune problema descentralizării unor servicii publice în teritoriu. Spre exemplu, ministerul de externe, de regulă, nu ar avea rost să-și descentralizeze o parte din activitate. Își vor înființa astfel de servicii, pornind de la interesele strategice centrale, în strânsă relație cu cerințele din teritoriu, numai pe măsura nevoilor absolut necesare.

De fiecare dată când se pune problema analizea de fond a principiului pe care-l duscutăm trebuie luate în considerare următoarele aspecte:

ce servicii publice și în ce domeniu nu sunt absolut necesare a fi organizate la nivel local?;

în ce măsură aceste servicii sunt necesare și prezintă importanță pentru colectivitățile locale?;

în ce măsură aceste servicii publice sunt sau nu în stare să rezolve, ele însele, atribuții care revin autorităților centrale, fără să mai fie nevoie de intervenții ulterioare din partea altor autorități statale?;

Descentralizarea este determinată, în măsură și de nivelul de dezvoltare economico-socială a unității administrativ-teritorială în care urma să fie “dislocate” astfel de servicii publice. Este indiscutabil că numărul și diversitatea lor vor fi mai ridicate în localități și județe cu o dezvoltare economico-socială mai ridicată.

Aplicarea corectă, și, mai ales, eficientă, a principiului descentralizării serviciilor publice se constituie într-o responsabilitate care implică analiza unor probleme complexe de ordin politic, juridic, economic și social. Evaluarea corectă a necesităților și a gradului de descentralizare a serviciilor publice în teritoriu presupune analiza corectă și multilaterală a tuturor factorilor care pot influența deciziile de rigoare, fundție de condițiile și necesitățile impuse de aplicarea efectivă a programului de reformă al țării în toate domeniile, din care administrația publică nu poate fi exclusă.

În virtutea principiuluidescentralizării, având în vedere și cele afirmate mai înainte, autoritățile administrației publice centrale prestează servicii de interes național, cu avizul Curții de Conturi. Acestea sunt ministerele, departamentele și alte organe de specialitate organizate în subordinea Guvernului, dar și unele autorități administrative autonome. Autoritățile administrației publice locale, care prestează servicii de interes local, sunt consiliile locale și primăriile, ca unități autonome, precum și consiliile județene care “coordonează activitatea consiliilor locale comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean”.

Sunt și o seamă de instituții publice care prestează și servicii către populație. Ele se înființează prin lege sau potrivit legii, de Parlament, Guvern, ministere și alte autorități de specialitate ale administrației publice centrale, precum și de către consiliile județene sau locale. În această categorie intră, între altele, instituții de învățământ, dispensare, policlinici, spitale, biblioteci etc. Alte tipuri de servicii publice sunt cele prestate de regiile autonome de construcții, transport, comunicații, salubrizare etc. și care se înființează prin hotărâri de Guvern sau ale consiliilor județene sau locale (Legea nr. 15/1990).

În sfârșit, unele asociații și fundații (denumite și stabilimente de utilitate publică), care pot fi înființate și de persoane particulare, fără scop lucrativ sau non-profit, intră, de asemenea, în cadrul unităților care prestează unele servicii publice.

Fără a fo formulat, în mod expreas, de dispozițiile constituționale, principiul eligibilității este înserat în Legilr nr.215/2001 și 70/1991, care privesc administrația publică locală și respectiv alegerile locale.

Potrivit acestui principiu, primarii, consiliile locale și cele județene sunt autorități alese. Dat fiind natura lor juridică, aceste autorități nu sunt ale statului și, ca urmare, nu exercită nici una din puterile statului. Rațiunea de a fi a consiliilor locale și județene precum și a primarilor constă numai din a administra/gestiona treburile autorităților administrativ-teritoriale în care sunt alese, de a sluji și rezolva interesele colectivităților respective, într-un cuvânt, ale electoratului. Așadar, puterea lor nu este determinată de puterea statului, nu derivă din aceasta, ci din mandatul ce le-a fost încredințat de alegători, în numele cărora acționează și pe care îi reprezintă. Evident, pentru ca acțiunile autorităților alese să fie eficiente și să producă efecte juridice, acestea trebuie recunoscute de către stat – în calitatea sa de reprezentant al întregii națiuni. În virtutea recunoașterii de către stat, recunoaștere ce ste condiționată de valabilitatea scrutinului electoral, primarii, consiliile comunale și județene sunt încadrate în ordinea juridică a statului, acțiunile lor fiind considerate a fi în conformitate cu legea. Prin acest demers, se îmbină interesele generale ale națiunii, reprezentate de stat, cu cele ale colectivităților componente ale națiunii – reprezentate de autoritățile alese, statul având interesul ca treburile locale să fie rezolvate în condiții foarte bune, contribuind, astfel, la realizarea intereselor generale ale statului.

Așa cum am văzut, sistemul autorităților administrației publice sunt încadrate, organizate și funcționează, mai ales la nivel județean, și alte autorități – servicii descentralizate ale ministerelor și alte organe centrale de specialitate, precum și prefecții. Spre deosebire de primarii și de consiliile comunale și județene, care sunt alese, autoritățile serviciilor descentralizate sunt numite ca reprzentante ale puterii executive, făcând parte chiar din structura ministerelor, iar prefectul, reprezentând Guvernul în județ, este deci, tot organ numit. Totodată, trebuie menționat și faptul că primarul, în exercitarea atribuțiilor de ofițer de stare civilă și de autoritate tutelară, precum și a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea și deșfășurarea alegerilor, aducerea la cunoștința cetățenilor a legilor, precum și a altor atribuții, stabilite prin legi, acționează și ca reprezentant al statului, în comuna sau orașul în care a fost ales (art.43 din Legea nr215/2001).

Prin Legea nr.215/2001 a fost introdus, în mod expres, alături de celelalte principii, și principiul legalității, căruia trebuie să i se subordoneze organizarea și funcționarea tuturor autorităților administrației publice locale, fie că acestea au sau nu un caracter statal. Legalitatea înseamnă respectarea cu strictețe a unei norme de drept. Cu alte cuvinte, legalitatea este chiar rezultatul înfăptuirii conținutului legii, la starea de legalitate se ajunge fie prin respectarea unei dispoziții legale de bună voie, din convingere, sau prin aplicarea silită a legii de către forța de constrângere a puterii publice. Într-un stat de drept, respectarea legii este o cerință a stabilității ordinii juridice și a deșfășurării armonioase a vieții sociale. Asigurarea legalității presupune ca fiecărui cetățean să îi incumbe datoria de a respecta dispozițiile generale ale legii. De aceea, constituțiile moderne conțin prevederi prin care se stipulează că “nimeni nu este mai presus de lege” și că respectarea legilor reprezintă o datorie cetățenească.

Să reținem deci că principiul legalității se aplică în administrația publică locală, privită în toată complexitatea sa. În consecință, toate aspectele organizatorice și funcționale, respectiv consacrarea structurilor organizatorice ale autorităților administrației publice locale, componența, modul de constituire, atribuțiile, competențele și modul lor de fincționare, la care se adaugă actele pe care le emană, ca și raporturile și relațiile lor cu alte autorități publice sau structuri organizatorice din țară sau străinătate,trebuie să fie strict conformă cu legea (cu prevederile Constituției, dar și cu cele ale legilor și ale celorlalte acte normative în vigoare). Se înțelege că nerespectarea legilor este sinonimă cu încălcarea principiului legalității, atrăgând consecințele juridice corespunzătoare.

Cu alte cuvinte, orice formă de manifestare a autonomiei locale presupune, implicit, respectul față de lege și de interesul național. De aceea, la nivelul unităților administrativ-teritoriale nu este posibilă crearea altor structuri ale administrației publice, în afara celor prevăzute de Constituție și celelalte legi ale statului. De asemenea, modul de constituire a autorităților locale, ori competența lor nu poate fi decât cel dispus de lege.

În nici un caz, atribuțiile și competențele autorităților respective nu vor putea fi depășite sau extinse pe motiv de autonomie locală, orice încălcare a dispozițiunilor prevăzute de lege fiind considerată în afara principiului pe care-l analizăm.

Este normal ca, în ultimă instanță, garanatrea respectării prevederilor rezulatte din acest principiu să fie, și este, asigurată de lege. De aceea, nesocotirea sau încălcarea dispozițiilor legale atrage după sine răspunderea juridică și sancțiunile ce se impun: disciplinare administrativă, contravențională, materială sau penală, după caz.

Principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit are o mare însemnătate teoretică și practică, fiind o dovadă concludentă a democratismului în acțiune. Deși legislația în vigoare nu conține dispoziții sociale cu privire la formele și metodele de consultare a cetățenilor, autoritățile administrației publice locale apelează totuși la oseamă de mijloace prin care electoratul este atras la rezolvarea unor probleme de interes local. În iltimă instanță, potrivit acestor dispoziții, primarul poate propune consiliului local consultarea, asupra problemelor de interes deosebit, a locuitorilor, prin referendum și în baza hotărârii consiliului local, să ia măsuri pentru organizarea acestuia.

Pe de altă parte, Legea nr.215/2001 obligă consultarea locuitorilor, prin referendum, în situația oricăror modificări a limitelor teritoriale ale județului. De asemenea, legea prevede că “problemele de interes deosebit din unitățile administrativ-teritoriale se por supune, în condițiile legii, aprobării locuitorilor, prin referendum local”. De regulă, referendumul are un caracter consultativ, de acea rezultatul său nu este obligatoriu, ci doar orientativ.

În perspectivă, suntem convinși că, în măsura amplificării modalităților de consultare democratică a cetățenilor, reglementările vor fi mult mai nuanțate, astfel încât valorizarea propunerilor fîcute și în asemenea împrejurări să poată fi cât mai eficientă, căpătând, dacă e cazul, chiar și efecte juridice.

În procesul de aplicare a principiilor care stau la baza organizării și funcționării administrației publice locale, trebuie luate în considerație și alte aspecte care, chiar dacă legea consideră că nu au valoare de principiu, își pun amprenta activității unităților administrativ-teritoriale, favorizând înfăptuirea în practică a principiilor pe care le analizăm. Între aspectele cu caracter general, care nu pot fi ignorate în procesul de aplicare a acestor principii, amintim, spre exemplu, cadrul material, teritorial în care se realizează administrația publică locală, calitatea de persoană juridică a comunelor, orașelor și județelor, natura autorităților administrației publice locale din comune și orașe etc.

În acest sens, ne putem referi la “principiul” colaborării în înfăptuirea administrației publice locale, care are la bază precizarea textului legii potrivit căreia “în relațiile dintre administrația publică organizată la nivelul unităților administrativ-teritoriale nu există raporturi de subordonare”.

De asemenea, art.6 din Legea nr.215/2001 precizează că “raporturile dintre administrația publică județeană și cea locală au la bază principiile autonomiei, legalității, responsabilității, cooperării și solidarității în rezolvarea problemelor întregului județ”. Între aceste autorități nu există raporturi de subordonare.

Astfel, conform Constituției, există pe de o parte autorități comunale și orășenești, iar pe de altă parte, autorități județene. Autoritățile administrației publice, prin care se realizează zutonomia locală în comune și orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși (art.120 alin.1). Consiliile locale și primarii funcționează ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și orașe (art.120 alin.2). Consiliul județean este autoritatea administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean (art.121).

Rezultă că rezolvarea problemelor locale care interesează comuna, orașul sau județul este dată în competența autorităților și foncționarilor publici aleși de corpul electoral.

Nici o autoritate a administrației publice centrale – Guvern, ministere – nu are competență să anuleze, să modifice sau să suspende un act adoptat sau emis de consiliul local, consiliul județean sau de primar, după caz, așa cum ar putea-o face, de pildă Guvernul cu un act emis de conducătorul serviciului ministerial.

Nici prefectul, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, care are rolul de a veghea ca activitatea consiliilor locale și județene și a primarilor să se desfășoare conform legii, să asigure realizarea intereselor naționale, respectarea legilor și a ordinii publice și să ecercite controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale unităților publice locale și județene, nu poate anula sau suspenda un act adoptat sau emis de autoritățile administrației publice locale, ci cel mult să solicite acest lucru unei autorități din sfera altei puteri a statului – instanței judecătorești.

Pe de altă parte, fiecare dintre unitățile administrativ-teritoriale – comuna, orașul, județul – dispune de un patrimoniu propriu, distinct de cel al statului și de un buget propriu pe care le gestionează în vederea satisfacerii intereselor și trebuințelor locale. Acest lucru este valabil, chiar dacă Guvernul dace defalcarea și trecerea în patrimoniul local al bunurilor și valorilor de interes local din domeniul public și privat al statului.

În concluzie, recunoașterea unei categorii de probleme locale distincte de problemele naționale constituie prima condiție a oricărei descentralizări. A doua condiție constă în recunoașterea personalității juridice a colectivităților umane locale prin care li se asigură autonomia financiară, deoarece fără resurse financiare nu se pot adminstra singure.

Descentralizarea asigură climatul prielnic ca interesele locale să se dezvolte în mod firesc, în conformitate cu obiceiurile și cerințele reale ale localnicilor. Descentralizarea generează spiritul de inițiativă individuală, sentimentul de libertate locală, iar autoritatea locală poate soluționa și satisface operativ interesele locale.

Secțiunea 2. Deconcentrarea administrativă în România

Desconcentrarea administrativă constituie o treaptă situată între centralizare și descentralizare sau o slabă descentralizare. Dacă avem în vedere că esența desconcentrării este faptul că titularii puterii locale sunt numiți de autoritatea centrală, dar de competență să rezolve problemele locale fără să ceară aprobarea “Centrului”, fiind totuși supuși controlului acestuia, putem spune că într-o asemenea situație sunt în prezent serviciile ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației centrale numite de Constituție și alte acte normative “servicii descentralizate”, și care, în fapt sunt servicii desconcentrate. Potrivit reglementărilor în vigoare, conducătorii acestor servicii sunt numiți de către miniștri, au competența să rezolve problemele din domeniul respectiv, care apar în unitatea administrativ-teritorială, iar actele emise de ei sunt supuse controlului administrativ ierarhic. Așadar, când prin lege se acordă unei administrații publice locale sau speciale, ai cărei titulari sunt numiți de administrația publică centrală, dreptul de a lua decizii, această formă diminuată a sistemului de centralizare poartă numele de desconcentrare.

Prin cele două principii – centralizare, descentralizare – însoțite de regula desconcentrării, se încearcă a se rezolva cele două tendințe care se manifestă în guvernarea și administrația unei țări. În primul rând este vorba de tendința de unitate care este o tendință națională, determinată de necesitatea de a trăi în colectiv care, sub aspect administrativ, se exprimă prin voința unității de conducere și uniformizarea măsurilor edictate la ansamblul teritoriului, asigurând cunoașterea actelor emise de organele centrale. În al doilea rând,este tendința de diversitate care corespunde diversității grupurilor sociale, diversitate determinată de considerațiuni de ordin geografic și istoric, iar respectarea acestor diversități, sub aspect administrativ implică adoptarea de măsuri particulare pentru fiecare grup social.

Secțiunea 3. Tutela administrativă

Tutela administrativă este o instituție a dreptului public în baza căreia autoritatea centrală a asministrației publice și reprezentanții locali ai acesteia au dreptul de a controla activitatea autorităților publice autonome descentralizate. Acesta este un regim mai apropiat de descentralizarea administrativă decât instituția desconcentrării. Tutela administrativă exista numai între autoritățile administrației publice între care nu sunt raporturi de subordonare ierarhică. Deci nu poate fi vorba tutelă administrativă între guvern, ministere și cele care exercită această putere la nivel județean sau local – prefect și serviciile descentralizate ale ministerelor.

Actuala noastră legislație nu mai prevede instituția tutelei asdministrative în mod explicit. În general în literatura de specialitate se apreciază că, de regulă, într-o administrație bazată pe principiul centralizării accentul cade pe controlul administrativ ierarhic, iar într-o administrație descentralizată autonomă, pe contolul de tutelă.

Din această cauză, chiar dacă legislația actuală a României nu mai prevede în mod expres instituția tutelei administrative, achiesăm la părerile exprimate în doctrină ca această instituție există și funcționează. Într-adevăr, astfel de elemente se găsesc atât în Constituție, cât și în Legea nr.215/2001 privind administrația publică locală. Astfel, art.101 din Constituție dispune că Guvernul exercită conducerea generală a administrației publice. Or, actul de conducere presupune și activitatea de control. Pe de altă parte, potrivit Legii nr.215/2001 între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și județene și primari nu există raporturi de subordonare.Ca reprezentant al statului, prefectul exercită totuși un control asupra acestora.

CAPITOLUL III. ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE

Secțiunea 1. Consiliile locale

Componența consiliului local

Conform Legii nr.215/2001, în fiecare comună și oraș există un consiliu local cu autoritate deliberativă. Consiliile comunelor, orașelor și sectoarelor Bucureștilor sunt compuse din consilieri aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, în condițiile stabilite de Legea privind alegerile locale nr.70 din 1991 care a fost republicată în 1996. Statutul cadru orientativ al comunei și orașului se stabilește prin hotărâre de guvern.

Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabilește prin ordin al prefectului, în funcție de populația comunei, orașului sau sectoarelor Bucureștilor, raportată la Comisia Națională pentru Statistică la data de 1 ianuarie a anului în curs sau după caz la data de 1 iulie a anului care precede alegerile.

Astfel, până la 1500 de locuitori sunt un număr de 9 consilieri, iar la peste 400.000 sunt 31. Consiliul General al Municipiului București este compus dintr-un număr de 55 de consilieri.

Incompatibilitatea consilierilor locali

Potrivit Legii administrației publice locale, calitatea de consilier este incompatibilă cu:

a) funcția de prefect și de subprefect;

b) calitatea de funcționar al primăriei, precum și al aparatului propriu al consiliului județean respectiv, al prefecturilor și de asemenea de conducător al regiei autonome de interes local sau județean și al serviciului public de specialitate al consiliului local sau județean;

c) calitatea de primar;

d) calitatea de deputat, senator, ministru secretar de stat, subsecretar de stat și cele asimilate acestora.

Cel în cauză trebuie să opteze în termen de 10 zile după validarea mandatelor.

Constituirea consiliilor locale

În termen de 20 de zile de la data alegerilor are loc constituirea consiliilor locale. Convocarea consiliilor în sedința de constituire se face de către prefect. La ședința de constituire participă prefectul sau reprezentantul său. La ședință va fi convocat și primarul, chiar dacă procedura de validare a acestuia nu a fost finalizată.

Ședința este legal constituită, dacă participă cel puțin două treimi din numărul consilierilopr aleși. În cazul în care nu se poate asigura această majoritate, ședința se va ține, de drept peste 3 zile. În situația în care consiliul nu se poate constitui nici la ultima convocare, datorită absenței, fără motive temeinice, a consilierilor, prefectul va declara vacante locurile consilierilor aleși care au lipsit nemotivat de la cele 3 convocări anterioare, dacă aceștia nu pot fi înlocuiți cu supleanții de pe listele respective, se vor organiza alegeri de completare, în termen de 30 de zile în condițiile stabilite de Legea privind alegerile locale.

Ordinul prefectului prin care se declară vacante locurile consilierilor care au lipsit nemotivat poate fi atacat de cei în cauză la instanța de contencios administrativ, în termen de 5 zile de la comunicare. Hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă. Absența consilierilor de la ședința de constituire este motivată dacă există cauze obiective, precum boala sau misiunea în străinătate.

Conform legii, lucrările ședinței de constituire sunt conduse de cel mai în vârstă consilier asistat de doi consilieri dintre cei mai tineri.

Validarea consiliilor locale

Consiliile locale, aleg dintre membrii lor, pe întrega durată a mandatului, o comisie de validare alcătuită din 3-5 consilieri. Comisia examinează legalitatea alegerii fiecărui consilier și propune consiliului validarea sau invalidarea mandatelor.

Comisia de validare poate propune invalidarea alegerii unui consilier în situația în care:

a) constată încălcarea condițiilor de eligibilitate;

b) alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă electorală, constatată de Biroul Electoral Central, sau prin orice altă încălcare a legii privind alegerile locale.

Validarea sau invalidarea mandatelor se face în secret cu votul majorității consilierilor prezenți la ședință. Este de la sine înțeles că persoana al cărui mandat este supus validării sau invalidării nu participă la vot.

Consiliul este legal constituit după validarea mandatelor de cel puțin două treimi din numărul membrilor acestuia. Hotărârile privind validarea sau invalidarea mandatelor de consilier pot fi atacate de cei interesați, la instanța de contencios administrativ, în termen de 5 zile de la adoptarea sau de la comunicare, în cazul celor absenți de la ședință. Hotărârea instanței este definitivă și irevocabilă.

Jurământul consilierilor

Consilierii ale căror mandate au fost validate depun în fața consiliului un jurământ de credință în limba română.

Jurământul are următorul enunț: “Jur să respect legile țării și să fac, cu bună-credință, tot ceea ce stă în puterile și priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (orașului, județului)”.

Consilierii care refuză să depună jurământul sunt demisionați de drept. După depunerea jurământului, consilierul care a condus ședința de constituire declară consiliul constituit și propune alegerea președintelui de ședință care preia conducerea lucrărilor. Ulterior se alege un președinte de ședință pentru cel mult 3 luni.

Atribuțiile consiliului local

Conform art.38 din Legea nr.215/2001, consiliul local are inițiativă și hotărăște cu respectarea legii, în problemele de interes local, cu excepția căror sunt date prin lege în competența altor autorități publice. Acestea sunt atribuții de principiu, dar în concret, consiliul local are o serie de atribuții principale.

Atribuțiile consiliilor locale sunt cuprinse în art.38 lit.a-w din Legea nr.215/2001, fiind atât de numeroase și de diverse încât gruparea lor în raport de specificul domeniilor și sectoarelor de activitate în care se exercită este de natură să conducă la o lesnicioasă înțelegere a acestora.

În literatura juridică, atrubuțiile consiliilor locale sunt grupate în 4 categorii:

a. atribuții în domeniul organizării interne a consiliilor locale și a serviciilor lor publice.

b. atribuții în domeniul elaborării, administrării și executării bugetului local și al stabilirii impozitelor și taxelor locale.

c. atribuții în domeniul organizării, coordonării și asigurării activităților economice, social-culturale și de apărare a drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor

d. atribuții legate de acordarea titlurilor de onoare și de cooperare cu localități din străinătate.

În ce privește prima categorie, legea prevede:

-alegerea viceprimarilor;

-aprobarea statutului comunei sau orașului (municipiului), după caz, și a regulamentului de funcționare a consiliului;

-stabilirea statutului personalului, organigramele și numărul de personal;

-alegerea comisiilor pentru diferite domenii de activitate, din rândul membrilor săi și pe toată durata mandatului și a comisiilor de anchetă, când este cazul.

În cea de-a doua categorie de atribuții sunt cuprinse cele referitoare la:

-aprobarea bugetului local, formarea, administrarea, întrebuințarea și execuția acestuia și a virărilor de credite și a modului de utilizare a rezervei bugetare;

-aprobarea împrumuturilor și a contului de încheiere a exercițiului bugetar.

-stabilirea impozitelor și taxelor locale, precum și a taxelor speciale, pe timp limitat, în condițiile legii.

În cea de-a treia categorie de atribuții, anume organizarea, coordonarea și asigurarea activităților economice, social-culturale și de apărare a drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, sunt cuprinse practic, cele mai multe dintre problemele care sunt date în competența de rezolvare a consiliilor locale.

În acest sens, ele aprobă studii, prognoze orientative și programe de dezvoltare economico-socială, administrează domeniul public și privat al unităților administrativ-teritoriale și h-otărăsc asupra concesionării sau încheierii de servicii publice, participă la societăți comerciale sau locația de activități ori servicii ale administrației publice.

În calitate de autoritate administrativă autonomă, consiliul local înființează instutuții și societăți comerciale de interes local și exercită drepturile prevăzute de lege cu privire la regiile autonome pe care le-a înființat, instituind norme orientative pentru acestea. Hotărăște asupra concesionării sau închirierii de bunuri sau servicii publice de interes local.

Atribuții de mare însemnătate pentru unitatea administrativ-teritorială au consiliile locale în ceea ce privește aprobarea și asigurarea realizării programelor de organizare și dezvoltare urbanistică a localității, precum și de amenajare a teritoriului acestuia, cu respectare tradiției locale și a prevederilor locale. De asemenea, au ca atribuții realizarea lucrărilor publice, a celor privind asigurarea bunei funcționări a serviciilor de gospodărire comunală, transport local li a rețelelor edilitare. Prin exercitarea acesteia se asigură construirea, întreținerea și repararea drumurilor și podurilor de interes local. Totodată, se are în vedere luarea măsurilor pentru organizarea și funcționarea transportului local în mod deosebit a gospodăririi comunei sau orașului.

Consiliile locale trebuie să asigure condiții optime necesare funcționării instituțiilor locale de învățământ, sănătate, de cultură, de binefacere etc. Ele asigură protecția socială și a mediului înconjurător , dar și ordinea publică, respectarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Tot ele trebuie să asigure libertatea comerțului și concurența loială, încurajând libera inițiativă.

În cea de-a patra categorie sunt de remarcat competențele consiliului local de a conferi pentru merite deosebite în diverse domenii de activitate persoanelor fizice române și străine, titlul de cetățean de onoare al comunei sau orașului.

Funționarea consiliului local

Legea nr.215/2001 consacră o întregă noțiune din Cap. II acestei probleme. Consiliul local lucrează în ședințe, care sunt conduse de președinte. Întrunirea consiliului local în ședință ordinară se face lunar, la convocarea primarului. El se poate întruni în sedință extraordinară ori de câte ori este necesar, la cererea primarului sau a cel puțin o treime din numărul membrilor consiliului. Ședințele ordinare se convoacă cu cel puțin 5 zile înainte, iar cele extraordinare cu cel puțin 3 zile înainte. În caz de forță majoră și de maximă urgență pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau ai orașului, convocarea consiliului local se poate face de îndată.

Convocarea se face în scris și se consemnează în procesul verbal al ședinței. Invitația la ședință va predica ordinea de zi, data, ora și locul deșfășurării acesteia. Ordinea de zi se aduce la cunoștința locuitorilor comunei sau ai orașului prin presa locală sau alt mijloc de publicitate. În unitățile administrativ-teritoriale în care minoritățile naționale au pondere de peste 20%, ordinea de zi se aduce la cunoștința cetățenilor și în limba acestota.

Prezența consilierilor la ședințe este obligatorie, iar potrivit legii dacă un consilier absentează de două ori consecutiv, fără motive temeinice, el poate fi sancționat în condițiile regulamentului de funcționare al consiliului.

În cazul în care consiliul nu se întrunește timp de trei luni consecutiv sau nu a adoptat în trei ședințe consecutive nici o hotărâre precum și în situația în care numărul consilierilor se reduce sub jumătate ples unul și nu se poate completa prin supleanți, acesta se dizolvă de drept. Dizolvarea în aceste condiții se comunică de către primar prefectului care, prin ordin, ia act de dizolvarea consiliului local și propune Guvernului organizarea de noi alegeri.

Consiliul local poate fi dizolvat atunci când: a) numărul consilierilor s-a redus sub jumătate și nu s-a putut completa prin supleanți până la două treimi; b) hotărârile guvernului contravin intereselor generale ale statului sau încalcă ordinea de drept; c) compromite cu rea credință interesele comunei sau ale orașului (municipiului).

Dezbaterile din ședințele consiliului se consemnează printr-un proces-verbal semnat de președintele de ședință, de secretar și de cel puțin trei consilieri.

Ședințele consiliului local sunt publice, cu excepția situațiilor în care majoritatea consilierilor decid ca acestea să se desfășoare cu ușile închise.

În consiliile locale în care consilierii unei minorități prezintă cel puțin o treime din numărul consilierilor, la ședințe, la cerere se poate folosi și limba minorităților respective. În aceste cazuri primăria va asigura prezența unui traducător atestat. Documentele ședințelor de consiliu se întocmesc în limba română.

În exercitarea atribuțiilor ce-i revin, consiliul local adoptă hotărâri care se semnează de către președintele de ședință, se contrasemnează de către secretar și se comunică primarului. Hotărârile pot fi normative sau individuale.

Consilierii își desfășoară activitatea nu numai în ședințele consiliului, ci și în cadrul comisiilor de specialitate.

În afara comisiilor de specialitate, din proprie inițiativă, la cererea primarului, consiliul poate hotărî să angajeze și comisii speciale de analiză și verificare pe perioadă determinată.

Serviciile publice locale

În principalele domenii de activitate, potrivit specificului și nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale și în limita mijloacelor financiare de care dispune, consiliul local organizează serviciile publice ale comunei, ale orașului sau ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiului București. Aceasta este o atribuție principală a consiliului local și constă în organizarea serviciilor în condiții de operativitate și eficiență. În acest sens, consiliul aprobă regulamente de organizare și funcționare a serviciilor publice stabilind competențele, atribuțiile și salarizarea personalului, în condițiile pevăzute de lege.

Serviciile publice sunt înzestrate cu mijloace materiale și bănești, în scopul satisfacerii intereselor comune ale colectivității. Ele sunt ăncadrate cu personal de specialitate.

Angajarea și eliberarea din funcție a personalului serviciilor locale se face de către conducătorii acestora, în condițiile legii. Condițiile privind angajarea, promovarea, sancționarea și eliberarea din funcție precum și drepturile și obligațiile personalului din serviciile publice ale consiliului local sunt stabilite prin lege și regulamente.

Pe lângă servicii publice ale comunei și ale orașului, organizate de către consiliul local, acesta are și un aparat propriu. Numirea și eliberarea din funcție a personalului aparatului propriu al consiliului local se fac de către primar. Consiliul local poate recomanda, motivat, primarului eliberarea din funcție a conducătorilor compartimentelor din aparatul propriu. Consiliul local aprobă regulamente de organizare și funcționare a aparatului propriu, stabilește competențele și atribuțiile personalului.

Condițiile privind numirea, promovarea , sancționarea și eliberarea din funcție, drepturile și obligațiile personalului din aparatul propriu al consiliului local, sunt stabilite prin lege și regulamante. Funcționarii din aparatul propriu al consiliului local se bucură de stabilitate în funcție și se supun prevederilor statutului funcționarilor publici.

Acolo unde există minorități care au pondere de peste 20%, funcționarii care au printre atribuții întreținerea de relații cu publicul, vor fi încadrate în număr corespunzător, persoane care cunosc și limba minorităților respective. În aceste cazuri, cetățenii se pot adresa, oral sau scris, și în limba lor maternă și vor primi răspunsul atât în limba română, cât și în limba maternă. Autoritățile administrației publice locale vor asigura inscripționarea denumirii localităților și a instituțiilor piblice de sub autoriattea lor precum și afișarea anunțurilor de interes public și în limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective. Actele oficiale se întocmesc în mod obligatoriu în limba română.

Primarul, viceprimarul, secretarul comunei, orașului sau al subdiviziunii administrativ-teritorială a municipiului, împreună cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local, constituie o structură funcțională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei sau orașului care aduce la împlinirea hotărârilor consiliului local și dispozițiilor primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale.

Secțiunea 2. Primarul

Alegerea primarului

Primarul este o instituție tradițională în administrația din România. El este autoritatea executivă a comunei sau orașului, fiind esențial în administrarea localității în care a fost ales.

În conformitate cu dispozițiile Legii nr.215/2001, sectoarele municipiului București, comunele și orașele au câte un primar și un viceprimar, iar municipiul bucurești ci primar general ajutat de doi viceprimari.

Atât Constituția, cât și Legea administrației publice, prevăd că primarii, ca autorități executive, prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe, sunt aleși în condițiile prevăzute de lege. Legea care reglamentează modul de organizare și desfășurare a alegerilor pentru funcția de primar este Legea nr.70/1991 privind alegerile locale.

Potrivit legii amintite, primarii se aleg prin vot exprimat prin baza scrutinului unional, iar nu al scrutinului de lista întâlnit la alegerea consiliilor locale.

Actul final al abilitării în funcția de primar este prezenatrea rezultatului validării într-o formă solemnă și protocolară în fața consiliului local. Desigur, este posibil ca mandatul primarului să fie invalidat, atunci când se constată existența unor incompatibilități. În caz de invalidare se organizează noi alegeri în termen de cel mult 30 de zile de la data invalidării.

Următorul act obligatoriu este depunerea jurământului de către cel care a fost ales și validat pe această funcție, în fața consiliului local.

Statutul primarului

Primarul ales, al cărui mandat a fost validat și a fost depus jurământul își exercită drepturile și atribuțiile, de regulă, pe un interval de 4 ani.

Primatul este șeful administrației publice locale și răspunde în fața consiliului de buna funcționare a acestuia. El reprezintă comuna sau orașul în relațiile cu persoanele fizice sau juridece din țară și din străinătate, precum și în justiție.

Faptul că legea instituie răspunderea primarului față de consiliul local, nu înseamnă că el este subordonat consiliului, întrcât a asemenea subordonare ar afecta principiul funcționării autonome al celor două autorirăți. Această răspundere trebuie înțeleasă mai degrabă în sensul unei colaborări între cele două autorități locale pentru buna fincționare a administrației locale, nicidecum ca o restrângere a funcționării autonome a celor două autorități.

Mandatul de primar încetează înainte de expirarea celor 4 ani, în caz de demisie, pierderea drepturilor electorale, de apariția vreunei stări de incompatibilitate, deces, schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială, imposibilitatea de a fi exercitat mandatul pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, când se constată, după validarea mandatului, că alegerea s-a făcut ptin fraudă, a fost condamnat prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă la o pedeapsă privativă de libertate, punerea sub interdicție judecătorească ori când a emis trei dispoziții cu caracter normativ într-un interval de trei lini, care au fost anulate de instanța de contencios administrativ. Primarul poate fi demis atunci când dispozițiile sale contravin intereselor generale ale statului sau încalcă ordinea de drept, precum și în cazurile în care compromite cu rea-credință interesele comenei sau ale orașului. Demiterea se face prin Hotărâre de Guvern la propunerea motivată a prefectului, stabilindu-se și data alegerilor pentru noul primar, în termen de 30 de zile. Hotărârea poate fi atacată de primar, în fața instanței de contencios administrativ.

Primarul este ajutat de viceprimar care este ales din rândul consilierilor. Prin actul alegerii consilierului în funcția de viceprimar, el se transferă din cadrul autorităților deliberative în afara celei executive, locul său de consilier fiind ocupat de supleantul de pe lista care a candidat. Viceprimarul nu-și mai poate păstra și calitatea de consilier ca și în vechea reglementare.

Primarul și viceprimarul sunt salarizați pe perioada cât dețin aceste funcții și tot pe această perioadă contractul lor de muncă la regiile autonome, societățile comerciale cu capital de stat și instituțiile bugetare se suspendă.

Atribuțiile primarului

Primarul are o paletă foarte bogată de atribuții pe care le exercită nu în nume propriu, ci în numele colectivității care l-a ales și i-a recunoscut aceste drepturi și obligații ca fiind de interes public, atât pentru colectivitatea respectivă, dar și pentru stat. Într-adevăr, dacă el încalcă ordinea de drept sau ia măsuri ce contravin intereselor statului urmează a fi demis.

Principalele atribuții ale primarului, conferite de Legea nr.215/2001 se referă la aceea că:

-asigură respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, a prevederilor Constituției și ale legilor țării, ale decretelor Președintelui României, ale hotărârilor Guvernului, ale actelor emise de ministere și alte autorități ale administrației centrale. Ale hotărârilor Consiliului județean (asigurându-se buna funcționare a statului în întregul său unitar în acord cu interesele județului, orașului, comunei);

-asigură executarea hotărârilor consiliului local, iar în cazul în care apreciază că o hotărâre a acestuia este ilegală, sesizează pe repfect, în termen de trei zile de la data luării la cunoștință, care va sesiza dacă este cazul, instanța de contencios administrativ;

-poate propune consiliului local consultarea populației prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit și, pe baza hotărârii consiliului, ia măsuri pentru organizarea acestei consultări;

-prezintă consiliului annual ori de câte ori este necesar, rapoarte privind starea economică și socială a comunei sau orașului (acestea sunt informări în virtutea raportului de colaborare dintre cele două instituții);

-întocmește proiectul bugetului local și contul de încheiere a exercițiului bugetar, iar în plus exercită funcția de ordonator principal de credite și verifică încasarea și cheltierea sumelor din bugetul local comunicând de îndată cele constatate;

-exercită drepturile și asigură îndeplinirea obligațiilor ce revin comunei sau orașului în calitate de persoană juridică civilă (este vorba de măsuri de inventariare, conservare și protejare a bunutilor din domeniul privat al comunei sau orașului);

-ia măsuri pentru prevenirea și limitarea efectelor calamităților, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, împreună cu organele specializate ale statului, putând mobiliza populația în acest scop (cooperând cu formațiile apărării, cu cele de pompieri, armată și altele);

-asigură ordinea publică și liniștea locuitorilor, cu ajutorul poliției, îndrumă și supraveghează activitatea gardienilor publici, ia măsuri prevăzute de lege cu privire la desfășurarea adunărilor publice, precum și de interzicere sau suspendare a spectacolelor, reprezentanțelor sau alte manifestări publice care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri, la ordinea și liniștea publică;

-controlează igiena și salubritatea localurilor publice și a produselor alimentare puse în vânzare pentru populație;

-repartizarea locuințelor sociale pe baza criteriilor aprobate de consiliul local;

-asigură întreținerea drumurilor publice din comună sau oraș, implantarea semnelor de circulație, desfășurarea normală a traficului rutier și pietonal;

-supraveghează târgurile, piețele, obaorele, locurile și parcurile de distracții și ia măsuri operative pentru buna funcționare a acestora;

-conduce serviciile publice locale, asigurând funcționarea serviciilor de stare civilă și de autoritate tutelară, primarul îndeplinind funcția de ofițer de stare civilă;

-numește și eliberează din funcție personalul serviciilor publice locale cu excepția secretarului;

-primarul îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege sau încredințate deconsiliul local.

Rezultă din cele de mai sus că există atribuții ale primarului ca funcționar al statului, atrubuții de administrare a localității în care a fost ales, precum și atibuții exercitate în legătură cu consiliul local.

Actele primarului

Legea nr.215/2001 statuează că în executarea atribuțiilor sale, primarul emite dispoziții care devin executorii, după ce sunt aduse la cunoștința persoanelor interesate.

Dispozițiile emise de primar sunt acte juridice ce exprimă o voință manifestată unilateral și produc în mod direct efecte juridice, au caracter de actualitate și sunt obligatorii pe întreg teritoriul comunei sau orașului, executarea lor fiind asigurată prin exercitarea forței publice de către autoritățile statului.

Dispozițiile produc efecte numai în momentul în care sunt aduse la cunoștința persoanelor interesate, prin publicare sau comunicare, după cum dispoziția are un caracter normativ sau individual. În unitățile administrativ-teritoriale unde minoritățile naționale au o pondere însemnată, dispozițiile primarului se aduc la cunoștință publică și în limba minorității naționale.

Executarea și organizarea dispozițiilor este o preocupare constantă a primarului, a secretarului consiliului local, dar și a serviciilor publice ale administrației locale.

În privinta controlului legalității actelor emise de primar se aplică regula constituțională potrivit căreia se efectua de către prefect.

Secțiunea 3. Secretarul comunei, orașului sau municipiului și serviciile locale

Fiecare comună, oraș și minicipiu are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul este funcționarul public, cu studii superioare juridice sau administrative.

În mod excepțional, la comune, în funcția de secretar pot fi numite și persoane care au alte studii superioare sau numai bacalaureatul. Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic sau al unei formațiuni politice, sub sancțiunea eliberării din funcție.

În legătură cu aceste dispoziții pot fi făcute unele sublinieri, astfel:

-secretarul este al comunei, orașului sau municipiului, nu al consiliului local sau primăriei;

-secretarul are statutul funcționarului public cu toate drepturile și obligațiile ce revin acestei categorii de persoane;

-secretarul trebuie să fie neutru, nepartizan, în sensul de a nu fi membru al vreunui partid sau formațiuni politice.

Faptul că legea prevede interdicția ca persoana care ocupă funcția de secretar al consiliului local să nu fie membru de partid sau al unei formațiuni politice, își are rațiunea atât în rolul de specialist al secretarului pe lângă autoritatea administrației publice locale care analizează și deliberează într-un evantai larg de probleme, dintre cele mai diverse domenii și sectoare de activitate, cât și în necesitatea asigurării unei stabilități mai mari în funcție a acesteia. În condițiile în care atât consiliul local cât și primarul, deci cele douuă autorități locale sunt constituite ca urmare a alegerilor periodice la care participă partidele și formațiunile politice și care de la un mandat la celălalt se pot schimba, este firesc ca secretarul, ca tehnician apolitic, să asigure în condiții de loialitate, obiectivitate și imparțialitate politică, continuitatea normală și legală a activității în administrația publică locală.

Secretarul nu poate fi soț, soție sau altă rudă cu primarul sau viceprimarul.

Numirea secretarului se face de către prefect la propunerea primarului, pe bază de concurs sau examen.

Secretarul se bucură de garanția stabilității și se supune regulilor cuprinse în statutul funcționarilor publici. Eliberarea din funcție a secretarului se face de către prefect, numai la propunerea primarului sau a consiliului local.

Dat fiind rolul deosebit al secretarului în înfăptuirea administrației publice la nivel local, prin lege îi sunt stabilite principalele atribuții, acestea fiind detaliate în Regulamentul propriu al consiliului:

-secretarul are obligația să participe la ședințele consiliului local și să vegheze ca acestea să se desfășoare în conformitate cu prevederile legale și ale regulamentului consiliului;

-secretarul asigură convocarea consiliului local, pregătește lucrările supuse dezbaterii acestuia și avizează proiectele de hotărâri ale consiliului.

-secretarul asigură aducerea la conoștință publică a hotărârilor și dispozițiilor de interes general care devin obligatorii de la data aducerii lor la cunoștința publică;

-secretarul primește și distribuie corespondența, asigurând efectuarea lucrărilor de secretariat;

-secretarul eliberează extrase sau copii de pe orice act din arhiva locală, în afara celor cu caracter secret stabilit potrivit legii, și eliberează extrase sau copii de pe actele de stare civilă.

Aceste atribuții grupează actele competente pe care legiuitorul le-a stabilit secretarului în vederea realizării legalității activității și proiectelor de acte ale consiliului local.

Tot secretarul este acela care legalizează semnături și confirmă autenticitatea copiilor cu actele originale, cu excepția celor care se eliberează de autoritățile publșice centrale și ține legătura cu organizațiile de cult din unitatea administrativ-teritorială. Eliberarea din funcție , precum și sancționarea disciplinară a secretarului se fac de către prefect, numai la propunerea consiliului local cu 2/3 din numărul consilierilor.

Secțiunea 4. Consiliul județean

Componența și contituirea consiliului județean

În fiecare județ se alege un consiliu județean ca autoritate a administrației publice locale. Potrivit Constituției României ă, scopul consiliului județean constă în coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.

Consiliul județean se compune din consilierii aleși potrivit prevederilor Legii nr.70/1991. Numărul consilierilor fiecărui consiliu județean se stabilește în raport cu populația județului existentă la data de 1 ianuarie a anului în care au loc alegerile. Astfel pentru județele cu populație de până la 350.000 de locuitori, numărul consilierilor județeni este de 31, pentru cele cu o populație între 350.001 și 500.000 locuitori, numărul consilierilor este de 33, în județele cu până la 650.000 locuitori numărul consilierilor este de 35, iar peste 650.000 de 37.

Potrivit Legii nr.215/2001 a administrației publice locale consiliul județean este ales prin vot indirect, de către un corp de electori, alcătuit din totalitatea consilierilor consiliilor locale din județul respectiv.

Potrivit acestei reglementări, consiliul județean era ales prin vot universal și direct, de către cetățenii cu drept de vot din județ. S-a apreciat că, în felul acesta, se creează un cadru mai democratic în ceea ce privește constituirea consiliilor județene, o manifestare a lărgirii autonomiei locale. Legea nr.215/2001 confirmă votul universal pentru alegerea consilierilor județeni.

Dispozițiile privind incompatibilitățile, desfășurarea ședinței de contituire, validarea alegerii, depunerea jurământului, încetarea mandatului, contituirea de comisii de specialitate sunt aceleași ca și în cazul consiliilor locale.

Consiliile județene nou alese se convoacă în ședința de constituire în termen de 20 de zile de la data alegerilor, de către prefect. Pentru validarea mandatelor se alege o comisie compusă din 3-5 consilieri.

Legea administrației publice locale prevede obligația ca toți consilierii ale căror mandate au fost validate să depună, în fața consiliului, jurământul de credință.

Pentru alegerea președintelui și vicepreședintelui consiliului județean se fac propuneri și se aleg prin vot secret din rândul consilierilor județeni, candidații care întrunesc majoritatea voturilor, eventual prin organizarea și unui al doilea tur de scrutin.

Atribuțiile consiliului județean

Sfera atribuțiilor consiliului județean este delimitată de lege în coordonarea acticității consiliilor comunale și orășenești.

Principalele atribuții conferite de lege consiliului județean sunt:

-coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes județean;

-organizează și conduce serviciile publice județene și aprobă regulamente de funcționare a acestora;

-analizează propunerile făcute de comune și oraș, în vederea elaborării de prognoze economice sau pentru refacerea și protecția mediului înconjurător;

-adoptă programe și prognoze de dezvoltare economico-socială a județului și urmărește realizarea acestora;

-adoptă bugetul județului și contul de încheiere a exercițiului bugetar;

-stabilește orietările generale privind organizarea și dezvoltarea urbanistică a localităților, precum și amenajarea teritorială;

-administrează domeniul public și privat al județului;

-asigură construirea, întreținerea și modernizarea drumurilor de interes județean, precum și a drumurilor de legătură cu județele vecine;

-alege dintre consilieri, președintele, vicepreședintele și delegația permanentă a consiliului județean;

-aprobă regulamentul consiliului;

-aprobă statutul personalui din serviciile publice județene, organigrama și numărul de personal;

-stabilește impozite și taxe județene, precum și taxe speciale pe timp limitat, în condițiile legii;

-hotărăște înființarea de instituții și de servicii publice de interes județean, precum și concesionarea sau închirierea de servicii publice județene, participarea la societăți comerciale, locația de gestiune sau servicii ale administrației publice județene;

-numește și eliberează din funcție membrii consiliilor împuterniciților agenților economici, ce gestionează bunurile domeniului public de interes județean;

-instituie norme orientative pentru regii autonome sau pentru societățile comerciale pe care le înființează;

-înființează instituții social-culturale și sanitare și asigură buna lor funcționare;

-asigură condiții pentru organizarea și desfășurarea activităților științifice, cultural-artistice, sportive și de tineret.

Consiliul județean îndeplinește și alte atribuții stabilite de lege.

După cum rezultă din cele de mai sus, principalele atrubuții conferite de lege consiliului județean pot fi grupate în trei categorii:

-atribuții în domeniul organizării interne a consiliului județean și a serviciilor publice județene;

-atribuții în domeniul elaborării și executării bugetului județean și aprobării contului de încheiere a exercițiului bugetar, al stabilirii impozitelor și taxelor județene, precum și al administrării domeniului public și privat al județului;

-atribuții privind înființarea și coordonarea activităților și serviciilor de interes județean;

-hotărăște cooperarea sau asociarea cu persoane juridice române sau străine, cu organizații neguvernamentale și cu alți parteneri sociali ori asocierea cu consiliile locale pentru realizarea unor obiective de interes comun.

Totodată, consiliul județean este acela care coordonează activitatea Corpului Gardienilor Publici.

Funcționarea consiliului județean

Legea administrației publice locale stabilește caracterul colegial și electiv al acestor autorități, care își desfășoară activitatea într-un cadru deliberativ, de adunare.

Consiliul județean se întrunește în ședințe ordinare o dată la două luni, sau ori de câte ori este necesar, la convocarea președintelui consiliului județean.

În exercitarea atribuțiilor ce-i revin, consiliul județean adoptă hotărâri. Hotărârile consiliului județean sunt acte de realizare a autorității, obligatorii și executorii, având putere de reglementare, bineînțeles în condițiile legii și pot fi normative sau cu caracter individual.

Problemele curente și cele de conducere operative între ședințele trimestriale ale consiliului sunt rezolvate de președintele consiliului județean, ca șef al administrației publice județene.

Președintele consiliului județean

El este șeful administrației publice locale organizată la nivelul județului și răspunde de buna funcționare a compartimentului de specialitate din aparatul propriu al consiliului județean, precum și al societăților comerciale.

Președintele consiliului județean reprezintă județul în relațiile cu celelalte autorități publice, cu persoane fizice sau juridice, precum și în justiție.

Aparatul propriu al consiliului județean este subordonat președintelui acestuia. Personalul din aparatul propriu se bucură de stabilitate în funcție și se supune reglementărilor statutului funcționarului public.

Președintele consiliului județean emite dispoziții cu caracter individual care devin executorii după ce au fost aduse la cunoștința celor interesați.

Președintelui consiliului județean îi revin o serie de atribuții:

-conducerea ședințelor consiliului județean și ale delegației permanente;

-asigurarea executării hotărârilor consiliului județean;

-informarea consiliului cu privire la modul de îndeplinire a atribuțiilor;

-convocarea în ședință a consiliului;

-întocmirea organigramei funcționarilor aparatului propriu și supunerea acesteia spre aprobare de către consiliul județean.

Secretarul consiliului județean

Consiliul județean și Primăria Municipiului București au câte un secretar, respectiv secretar general numit de către ministrul administrației publice, pe bază de concurs, organizat potrivit legii.

Secretarul consiliului județean are rolul de a urmări aducerea la îndeplinire a dispozițiilor legale, a hotărârilor consiliului județean, a deciziilor delegațiilor permanente și a dispozițiilor președintelui consiliului județean. De aceea, prevederile legale stabilesc atât calitățile cât și condițiile pe care trebuie să le îndeplinească persoana care ocipă funcția de secretar al consiliului județean.

Legea administrației publice locale precizează ză secretarul este funcționar public și că trebuie să aibă studii superioare juridice sau administrative. Totodată legea stabilește în mod imperativ că secretarul județului nu poate fi membru al vreunui partid sau formațiune politică, sub sancțiunea eliberăriidin funcție.

Numirea secretarului consiliului județean și a secretarului general al primăriei munipiului București se face de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, la propunerea președintelui consiliului județean, respectiv primarul general al municipiului București, pe bază de concurs sau de examen organizat potrivit legii în termen de 30 de zile de la data la care postul a devenit vacant.

Secretarul consiliului județean exercită atribuțiile care revin județului, respectiv minicipiului București, în domeniul stării civile, autorității tutelare și protecției copilului.

Secretarul general a asigura convocarea consiliului, atât în ședințe ordinare, cât și extraordinare, dar și pe cele ale delegației permanente, înțelegând prin aceasta transmiterea invitațiilor scrise, publicarea acestor convocări, comunicând și înaintând autorităților și persoanelor interesate actele emise de consiliul județean, de delagația permanentă și de președintele consiliului județean.

Pe de altă parte, el are atribuții importante în ceea ce privește participarea și pregătirea ședințelor consiliului județean ca și cele ale delegației permanente, precum și pregătirea lucrărilor ce se supun dezbaterii acestora și avizarea din punct de vedere juridic a proiectelor de hotărâri și decizii.

Secretarul județean supraveghează sau asigură întocmirea stenogramelor și proceselor verbale ale consiliului, dar și ale delegației permanente, îngrijindu-se ca acestea să fie semnate, sigilate, parafate și păstrate în dosare speciale ale acestor ședințe.

Controlul activității secretarului consiliului județean și al primăriei minicipiului București și modul cum își exercită atribuțiile conferite sau încredințate, se realizează de către Departamentul pentru Administrația Publică Locală și, în cazul neîndeplinirii atribuțiilor sau săvârșirii unor abuzuri, se va decide eliberarea din funcție a acestuia.

Serviciile publice ale consiliului județean

Potrivit Legii administrației publice locale, se conferă consiliului județean dreptul de a organiza și conduce serviciile publice și de a aproba regulamentul de funcționare a acestora.

Serviciile publice se organizează potrivit specificului și nevoilor județului, dar cu respectarea prevederilor legale și în limita mijloacelor financiare de care dispune consiliul județean.

Serviciile publice ale consiliului județean sunt acele compartimente funcționale care realizează activitatea consiliului, prin acte și operațiuni tehnico-materiale și care nu au competență distinctă de a consiliului, în numele căruia acționează. De aceea, ele sunt subordonate consiliului județean, prin președintele acestuia care numește și eliberează personalul acestor servicii.

În structura serviciilor publice ale consiliului județean intră Direcția coordonare și organizare, Direcția programe-prognoză și buget-finanțe, precum și Direcția urbanism, amenajarea teritoriului și lucrări publice.

Prin regulamentul aprobat de consiliul județean, serviciilor județene li se stabilesc atribuțiile, activitățile și operațiunile administrative și tehnice ce urmează să le desfășoare, ele fiind cele care pregătesc diferite proiecte de hotărâri, de decizii și chiar de dispoziții care vor fi supuse spre aprobare consiliului, delegației permanente sau președintelui consiliului județean, după caz.

Consiliul județean poate delega unele dintre atribuțiile sale, unora dintre servicii, dar actele vor fi întotdeauna redactate în numele consiliului și semnate de persoanele care îl reprezintă, deoarece consiliul este subiect de drept administrativ, iar nu și serviciile respective.

În literatura de specialitate s-a spus pe drept cuvânt că nu trebuie făcută confuzia între serviciile publice ale consiliului județean și cele care se înființează pentru realizarea interesului tuturor consiliilor locale din județ, cum ar fi cele de transport, de drumuri și poduri etc. și care au personalitate juridică proprie.

Secțiunea 5. Administrația publică a municipiului București

Potrivit legii, sectoarele municipiului București se organizează ca subdiviziuni administrativ-teritoriale. Administrația publică a municipiului București se realizează de către consiliile locale ale sectoarelor municipiului București și Consiliul General al Municipiului București, ca autorități deliberative, precum și de primarii sectoarelor municipiului și primarul municipiului, ca autorități executive, alese în condițiile legii privind alegerile locale.

Consiliile locale ale sectoarelor municipiului București exercită, enunțiativ atribuții precum:

-aleg din rândul consilierilor pe viceprimari;

-aprobă regulamentul de funcționare a consiliului pe baza regulamentului cadru orientativ, aprobat de Guvern;

-elaborează studii, prognoze orientative și programe de dezvoltare economico-socială;

-aprobă bugetul local, în sensul formării și executării acestuia;

-stabilesc taxele locale, precum și taxe speciale în condițiile legii;

-organizează servicii publice de gospodărire comunală;

-asigură condițiile necesare bunei funcționări a instituțiilor de învătământ;

-acționează pentru refacerea și protecția mediului înconjurător;

-asigură libertatea comerțului și a concurenței loiale, încurajând libera inițiativă;

-asigură apărarea ordinii publice, respectarea ordinii publice, respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor;

-organizează târguri, piețe, oboare, locuri și parcuri de distracții și asigură buna funcționare a acestora;

-sprijină activitatea cultelor religioase.

Referitor la administrarea bunurilor mobile și imobile care aparțin domeniului public de interes local, aceasta aparține patrimoniului unității administrativ-teritoriale.

Primarul general al municipiului București, împreună cu primarii sectoarelor municipiului București, se întrunesc cel puțin o dată pe lună, la convocarea primarului general sau la propunerea a cel puțin 3 primari de sectoare. La ședințe se analizează modul în care sunt aduse la indeplinire hotărârile Consiliului General al Municipiului București și dispozițiile cu caracter normativ ale primarului general și se prezintă informări reciproce privitoare la activitatea consiliilor locale de sector, avându-se în vedere corelarea unor activități necesare în vederea bunei funcționări a administrației municipiului București.

Primarii sectoarelor participă de drept la ședințele Consiliului General al Municipiului București și pot avea intervenții la dezbaterea problemelor aflate pe ordinea de zi.

Hotărârile Consiliului General al Municipiului București și dispozițiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii și pentru autoritățile administrației publice locale organizate în sectoarele municipiului București.

Secțiunea 6. Decizia administrativă

6.1. Noțiunea și obiectul deciziei administrative

Decizia administrativă reprezintă o componentă de bază a activității desfășurate de către personalul specializat în cadrul sistemului administrației publice atât în interior cât și în afara acesteia. Ea reprezintă o activitate specifică a activităților pe care oamenii o desfășoară în cadrul organelor administrației publice.

Ea reprezintă totodată elementul central al activității desfășurate de către organele administrației publice în realizarea sarcinilor de conducere și organizare.

„Orice activitate umană, ca totalitate a manifestărilor de conduită, pe plan concret sau mintal se realizează pe baza intenției și a deciziei subiecților de a desfășura acea activitate”.

Potrivit dicționarului explicativ al limbii române „decizia este o hotărâre luată în urma examinării unei probleme, a unei situații, soluția adoptată dintre mai multe posibile”. Decizia este folosită ca sinonim pentru rezoluție.

Termenul decizie este utilizat și pentru a desemna o anumită categorie de acte ale unor autorități ale administrației publice sau jurisdicționale.

Decizia reprezintă o activitate umană și este rezultatul procesului de gândire. Prin rezultat se înțelege, că activitatea umană presupune un proces de evaluare a stărilor de fapt trecute, prezente și viitoare, iar în baza acestei evaluări se hotărăște modul de acțiune al omului.

În concluzie, activitatea umană este fundamentată pe decizie.

Originea termenului de decizie îl regăsim în cuvântul latin „decisio” și în cuvântul din limba franceză „décision”.

„Decizia administrativă este rezultatul activității oamenilor care lucrează în administrația publică fiind, în acest sens, o componentă a activității acestor oameni. Decizia administrativă este însă și o determinantă pentru acțiunea oamenilor administrației publice, a funcționarilor acesteia, deoarece activitatea acestora este urmarea deciziei administrative, în cadrul sistemului administrației publice”.

Activitatea administrativă ca specie a activității umane, impune existența unor decizii, care fiind adoptate de organe ale administrației publice, se numesc decizii administrative.

Prin orice act administrativ emis de către o autoritate publică se reflectă o decizie administrativă, dar aceasta din urmă se reduce la noțiunea actului de drept administrativ.

Noțiunea deciziei administrative poate fi încadrată în știința administrației, dar ea este supusă reglementării și normelor de drept administrativ.

Putem defini decizia administrativă ca fiind „acel act volițional de putere al funcționarului administrației publice, emis pentru realizarea formei fundamentale a activității executive”.

Din această definiție tragem concluzia că actele administrative constituie cea mai importantă categorie a deciziilor administrative.

Administrația poate avea o anumită autonomie, dar niciodată nu poate fi independentă de aceea se poate afirma că o administrație care s-ar considera un scop în sine ar comite o gravă eroare.

Print-o decizie administrativă se poate adopta o variantă dintre mai multe soluții posibile. Chiar și atunci când și numai o singură variantă este posibilă, o singură variantă presupune analiza mai multor stări de fapt sau soluții.

Textele de lege nu prevăd în general în detaliu, modul în care trebuie a fi executată legea, lăsând organele administrației publice posibilitatea de a decide modul de executare în funcție de realitatea obiectivă. Decizia administrativă este lipsită de obiect în cazurile în care legea impune prin reglementare un mod obligatoriu de acțiune al organelor administrației publice pentru a executa legea.

Orice organ al administrației publice atunci când adoptă decizii, acestea trebuie a fi luate în condițiile respectării stricte a dispozițiilor legale.

În activitatea administrației publice, scopul procesului decizional îl reprezintă realizarea sarcinilor acesteia.

Motivele care determină eficiența și valoarea socială a unei decizii sunt:

– modul în care cel care adoptă decizia își susține problema care trebuie soluționată;

– realismul soluției adoptate;

– oportunitatea acțiunii;

– îndeplinirea la timp a acțiunii ce tebuie întreprinsă în baza soluției la care s-a ajuns.

Nerespectarea unuia dintre aceste motive în adopatera unei decizii va conduce la neîndeplinirea sau înfăptuirea parțială a scopului urmărit.

Pentru ca o decizie administrativă să slujească interesului general al societății trebuie să îndeplinească umătoarele condiții:

– fundamentarea deciziei pe un solid temei științific;

– decizia trebuie să aibă un caracter realist, ea oferind soluția optimă pentru activitatea care urmează a fi rezolvată, pornind tocmai de la o evaluare exactă a situației de fapt;

– decizia să fie luată într-un timp scurt și util.

Ca o trăsătură caracteristică a deciziei administrative acesta va fi adoptată atât pentru problemele interne ale organelor administrației publice sau la activitatea organelor administrației publice în raport cu subiectele de drept exterioare sistemului administrației publice.

În raport de situațiile în care sunt adoptate deciziile administrative deosebim două categorii:

1. Decizii cu un caracter de generalitate care sunt decizii normative.

2. Decizii particulare care sunt decizii cu caracter individual emise pentru aplicarea la cazurile concrete a deciziilor normative.

Ca obiect al deciziei administrative în activitatea oamenilor ea este determinată de scopurile pe care aceștia le urmăresc și se referă la mijloacele pe care le pot folosi pentru atingerea scopurilor pe care și le propun.

Decizia administrativă are ca scop realizarea politicii statului prin organizarea executării și prin executarea legii. Voința pe care o exprimă decizia administrativă se întemeiază pe lege și este dedusă din lege. Dacă legea exprimă interesele generale ale cetățenilor, decizia administrativă nu urmărește altceva decât înfăptuirea intereselor generale ale acestora care sunt conținute în lege.

În concluzie scopurile urmărite prin decizie administrativă nu aparțin administrației. Acestea sunt valori politice pa care le exprimă legea, iar organelor administrației publice le revine sarcina de a găsi cele mai bune mijloace de organizare a executării și de executare a legii.

Alegerea administrației nu se situează niciodată la nivelul scopurilor pe care le urmărește legea, ci numai la nivelul modalităților de executare. Aceste modalități relevă oportunitatea deciziei administrative, oportunitate care trebuie să se armonizeze cu legalitatea acestei decizii, să se bizuie pe condiția de legalitate a deciziei administrative.

CAPITOLUL IV. ADMININISTRAȚIA PUBLICĂ DIN REPUBLICA MOLDOVA

Sectiunea 1.Legea privind administrația publică locală

Adoptată la 30.12. 1998, această lege a fost racordată pe deplin la tradițiile europene și principiile constituționale stipulate în art. 109 și în Carta Europeană: Exercițiul autonom al puterii locale, încearcă să evite experiența negativă în administrația publică, acumulată pe parcursul primelor două perioade. In linii generale, noua lege conține toate elementele necesare pentru implementarea autonomiei locale, efectuîndu-se o strictă delimitare de competențe între diferite niveluri de autorități publice. Vom menționa ca un fapt pozitiv prevederea din lege privind micșorarea numărului de comune, pornind de la 2500 de locuitori pentru o comună, deoarece situația în care existau comune cu 300-400, pînă la 1000 locuitori, nu a permis nici odată dezvoltarea lor economică și socială. De la 925 de comune create în baza legii din 1994, astăzi, conform noii legi, sînt create 644 comune. La fel, extrem de importantă este și constituirea instituției prefectului, reprezentantul Guvernului în teritoriu, care va face reală descentralizarea administrativă, deoarece prefectul este înzestrat cu atribuții concrete de administrare a serviciilor publice județene, fără a interveni în sfera de activitate a autorităților reprezentative locale, legea atribuindu-i numai funcția de a veghea la respectarea legislației de către autoritățile administrației publice locale. Controlul pe care îl efectuează prefectul este un control de legalitate, și nu de oportunitate a actelor adoptate.

Cea mai importantă problemă în ordinea de zi a reformei administrative o constituie procesul descentralizării și desconcentrării administrative, adică, stabilirea domeniului gestionat de prefect (desconcentrare) și cel care se transmite în responsabilitatea autorităților reprezentative locale (descentralizare). Atribuirea cu competențe a autorităților publice este o acțiune dificilă pe care o întreprinde legislatorul, deoarece aici este necesar de a utiliza principiile stabilite de Constituție (autonomie locală și descentralizare a serviciilor publice), precum și principiul desconcentrării, stabilit de Legea administrației publice locale, avînd în vedere competențele stabilite pentru prefecți ca reprezentanți ai statului în teritoriu. Atribuțiile consiliilor locale și județene se află în raport direct cu gradul de descentralizare și descon-centrare. Este benefică prevederea Secțiunii a Il-a a Legii administrației publice locale care poartă denumirea "Delimitarea competențelor", prin care se produce descentralizarea. Art. 13 din această secțiune fixează competența satului (comunei), orașului (municipiului), nominalizînd în acest scop atribuții fiecărei autorități în parte.

In privința delimitării sferei atribuțiilor consiliilor locale se aplică teoria "drepturilor reflexe" sau teoria "autolimitării statului", ceea ce înseamnă că sfera atribuțiilor consiliilor locale crește pe măsură ce statul înțelege să nu mai rețină anumite servicii publice în sarcina organelor administrației de stat, transferîndu-le autorităților locale.

In scopul de a urmări dinamica dezvoltării setului de competențe și o mai bună înțelegere a acțiunilor ce urmează a le efectua autoritățile respective, atribuțiile consiliilor locale stabilite de lege, le-am clasificat în 8 grupe, ceea ce permite crearea unui tablou real al puterii pe care o deține autoritatea publică reprezentativă locală.

1. Organizarea internă proprie:

numește, la propunerea primarului, secretarul consiliului;

formează, din rîndurile membrilor săi, în funcție de specificul și necesitățile locale, comisii pentru diferite domenii de activitate;

aprobă regulamentul consiliului în baza statutului cadru și regulamentului cadru adoptat de către Parlament.

2. Stabilirea structurii primăriei:

numește, la propunerea primarului, viceprimarul;

aprobă, la propunerea primarului, luînd ca bază statele tip, aprobate de Guvern, organigrama și statele de personal din aparatul primăriei.

3. Constituirea serviciilor, instituțiilor publice și a agenților economici de interes
local:

aprobă organigramele și statele de personal ale structurilor autonome și serviciilor publice ale consiliului local;

numește, la propunerea primarului, șeful poliției municipale și șeful de post, care intră în exercițiul funcției după confirmarea lor de către comisarul poliției județene;

numește și eliberează din funcții, în condițiile legii, conducătorii agenților economici și ai instituțiilor publice de interes local care se află sub autoritatea sa;

organizează servicii publice de gospodărie comunală, transport local, rețele edilitare și altele și asigură buna funcționare a acestora.

4. Administrarea finanțelor publice locale:

aprobă bugetul local, modul lui de formare, de administrare și de executare, virările de credite bugetare și alte modificări la bugetul local, împrumuturile și contul de încheiere a exercițiului bugetar;

stabilește, în condițiile legii, impozitele și taxele locale, taxele speciale pe timp limitat, precum și mecanismul de percepere a acestora;

stabilește modul de formare și de utilizare a diferitelor fonduri publice, de acceptare și de folosire a donațiilor, de investire a mijloacelor în întreprinderi mixte, în asociații, în instituții de asigurări, precum și modul de înstrăinare a bunurilor din patrimoniul municipal și de procurare a bunurilor materiale.

5. Dezvoltarea socio-economică a unității administrativ-teritoriale:

aprobă studii, prognoze orientative și programe de dezvoltare social-economică, de organizare și amenajare a teritoriului;

înființează, în condițiile legii, și asigură funcționarea unor instituții de binefacere de interes local, înregistrează asociații obștești și alte organizații necomerciale de interes local;

înființează instituții publice și agenți economici de interes local, decide asupra concesionării și închirierii de bunuri sau de servicii publice de interes local, precum și asupra participării, cu bunuri și capital, în capitalul statutar al societăților comerciale pentru realizarea de lucruri și servicii de interes local;

aprobă, în condițiile legii, norme specifice pentru agenții economici și instituțiile publice de interes local care se află sub autoritatea sa;

aprobă, în condițiile legii planurile urbanistice ale localităților din componența unităților administrativ-teritoriale, precum și planurile de amenajare a teritoriului și măsurile necesare realizării acestora, asigură realizarea lucrărilor publice conform documentației și proiectelor aprobate;

aprobă programe locale de utilizare a forței de muncă și asigură îndeplinirea lor.

6. Protecția drepturilor cetățenilor și a mediului:

asigură ordinea publică, respectarea drepturilor și libertăților omului, executarea legislației;

aprobă programe locale de refacere și protecție a mediului, contribuie la protecția și conservarea monumentelor istorice și de arhitectură, a parcurilor și rezervațiilor naturale;

instituie rezervații naturale locale, ia sub protecția sa monumentele naturale;

aprobă limitele admisibile de utilizare a resurselor naturale de interes local și de poluare a mediului;

aprobă programe privind asigurarea egalității dintre femei și bărbați.

7. Atribuții legate de acordarea titlurilor onorifice și de cooperare cu alte localități:

decide, în condițiile legii, asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale sau județene, pentru realizarea unor lucrări și servicii de interes public, precum și colaborarea cu agenții economici din țară și din străinătate în scopul realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun;

decide stabilirea legăturilor de colaborare, cooperare și înfrățire cu localitățile din străinătate. Colaborarea o organizează după posibilități, în particular, prin încheiere de contracte cu caracter juridic civil, cu organe similare din alte țări în domeniile urbanistice, planificare și amenajare a teritoriului, gospodărire comunală, transport și comunicații, protecție a mediului înconjurător, comerț, învățămînt, ocrotire a sănătății, cultură și artă, turism și sport, construcție și reparație a drumurilor de importanță locală, servicii publice, în alte domenii de interes comun;

conferă persoanelor fizice autohtone sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetățean de onoare al satului (comunei) orașului (municipiului).

8. Exercitarea controlului:

examinează interpelările consilierilor, ia decizii pe marginea lor, discută dările de seamă ale primarului, consilierilor, subdiviziunilor structurale, agenților economici și ale instituțiilor publice care se află sub autoritatea sa;

ridică înainte de termen mandatul consilierilor.

Multe activități ale autorităților reprezentative publice locale nu sînt nominalizate numai în art. 18 al Legii, însă, din conținutul normelor pe care le prevede obiectul de reglementare, aria lor este cu mult mai mare, fiind necesară combinarea lor cu prevederile articolelor 13, 78-88 din Legea administrației publice și reglementările din alte legi, cum ar fi: Codul Funciar, Legea privind impozitele și taxele locale, Legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar, Legea privind statutul alesului și altele. De exemplu, art. 6 din Codul Funciar stabilește că autoritățile administrației publice locale constituie comisii funciare din consilieri ai consiliilor locale, specialiști ai organelor de stat pentru reglementarea regimului proprietății funciare și a organelor de privatizare, reprezentanți ai întreprinderilor agricole și locuitori ai unității administrativ-teritoriale respective. Astfel, prin lege, autoritățile publice locale sînt înzestrate cu competența generală și se caracterizează prin faptul că dispun de atribuții cu privire la toate domeniile și problemele vieții locale, și competență teritorială ceea ce înseamnă că exercitarea atribuțiilor are loc numai în limitele unității administrativ-teritoriale respective.

Cît privește competența prefectului, conform articolelor 109-110 din Lege, el, în calitate de reprezentant al Guvernului, veghează respectarea legislației de către autoritățile administrației publice locale și conduce serviciile publice ale ministerelor, departamentelor și ale celorlalte autorități centrale de specialitate, constituite în unitățile administrativ-teritoriale. Și funcțiile prefectului le vom diviza în două categorii:

1). Funcția de șef al serviciilor publice ale ministerelor și ale celorlalte autorități ale administrației centrale organizate în unitățile administrativ-teritoriale, prin care asigură realizarea intereselor naționale, respectarea legilor și a ordinii publice; propune numirea sau eliberarea din funcții a conducătorilor serviciilor publice ale ministerelor, departamentelor și ale celorlalte autorități centrale de specialitate, constituite în unitățile administrativ-teritoriale; urmărește executarea contractelor, fiind consultat în mod obligatoriu pentru orice decizie cu impact asupra serviciilor pe care le conduce și este reprezentantul de drept în toate societățile și organismele care beneficiază de concursul statului la nivelul județului; răspunde, în condițiile legii, de aducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au un caracter militar. Autoritățile militare și organele teritoriale ale Ministerului Afacerilor Interne au obligația să-l informeze asupra oricărei probleme care poate avea importanță pentru județ, unitatea teritorial autonomă cu statut special și municipiul Chișinău.

2). Funcția de tutelă administrativă asupra colectivităților locale: exercită controlul privind legalitatea actelor adoptate de autoritățile publice locale, care sînt obligate să i le pună la dispoziție; în exercitarea controlului legalității actelor autorităților administrației publice locale, poate solicita acestora reexaminarea actului considerat ilegal, invocînd motive întemeiate, în vederea modificării sau abrogării lui. In cazul în care, în termen de 7 zile, autoritățile administrației publice locale nu vor reexamina actul respectiv, prefectul îl poate ataca în instanță de judecată.

Important este faptul că, de această dată, s-a făcut o delimitare reală de competențe care corespunde schemei de mai jos și care demonstrează elocvent că fiecare autoritate publică este înzestrată cu propriul set de atribuții și este autonomă una fața de alta, ce exclude raporturile de subordonare, dezvoltîndu-se raporturile de colaborare în baza principiilor stabilite de Constituție.

Resursele financiare ale colectivitatilor locale

Una dintre cele mai dificile probleme ale autonomiei locale o constituie autonomia financiară. In acest sens, Legea administrației publice locale prevede în art. 4 că unitățile administrativ-teritoriale dispun de patrimoniu, beneficiază de autonomie financiară, au dreptul la inițiativă în tot ceea ce privește administrarea treburilor publice locale. Art. 89 din aceeași lege dezvoltă principiul autonomiei financiare stabilind că finanțele unităților administrativ-teritoriale se administrează în condițiile prevăzute de lege, conform principiilor autonomiei locale. Autoritățile administrației publice locale au dreptul la resurse financiare proprii, suficiente, proporțional cu competențele ce le revin, de care pot dispune liber în interesul colectivității locale. Mai mult de atît, vom menționa un fapt pozitiv, adoptarea la 9.07.1999 Legii privind finanțele publice locale, care a intrat în vigoare din ianuarie 2000 și care fixează delimitarea competențelor în efectuarea cheltuielilor publice și delimitarea veniturilor între bugetele unităților administrativ-teritoriale, distribuirea mai echitabilă a veniturilor autorităților locale, îmbunătățirea elaborării bugetelor locale etc. Legea concretizează sistemul bugetar al unităților administrativ-teritoriale, procesul elaborării și aprobării bugetelor, execuția bugetelor, drepturile și responsabilitățile ordonatorilor de credite, responsabilități și controlul asupra procesului de execuție a bugetelor, fondurile extrabugetare. O parte din resursele financiare ale colectivităților locale provin din impozite și taxe locale, modalitatea stabilirii cărora este fixată într-o lege specială, adoptată de Parlament la 19.07.1994 și prevede posibilitatea stabilirii de sine stătătoare a 13 taxe locale și a impozitului pe reclamă.

La prima vedere s-ar părea că, colectivitățile locale sînt dotate cu un cadru legal necesar pentru exercitarea liberă a autonomiei financiare, care corespunde prevederilor art. 9 din Carta Europeană, în realitate, însă, situația este de o altă natură. Autoritățile publice locale duc o lipsă cronică de finanțe, iar cea mai mare parte din bugetele locale le constituie subvențiile pe care le acordă autoritățile financiare județene.

Participarea cetățenilor în procesul administrației publice locale

Este știut că dreptul la autonomie locală aparține colectivităților locale care îl exercită prin intermediul autorităților alese. Colectivităților locale li se păstrează dreptul de a interveni direct în unele cazuri în procesul de administrație, prin referendum sau alte forme prevăzute de lege. Principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit sau prin referendum local constituie o componentă vitală a autonomiei locale, bucurîndu-se de o reglementare constituțională corespunzătoare (art.109 din Constituția Republicii Moldova).

Referendumul local, ca și cel național, este un element specific democrației semi-directe, deoarece oferă colectivităților locale posibilitatea de a interveni direct în soluționarea unor probleme locale de interes deosebit. Este necesar să subliniem totuși că, această intervenție directă în cadrul unui referendum consultativ, stipulat în Legea administrației publice locale și în Codul electoral, o putem considera cu multă greutate ca formă de participare a colectivităților locale la exercitarea autonomiei locale, fiindcă, în cadrul referendumului consultativ, corpul electoral din colectivitatea locală își exprimă doar atitudinea și nu voința față de problema abordată, decizia urmînd s-o ia primarul sau consiliul local.

Logic, primarul sau consiliul local ar trebui să țină cont de manifestarea de voință a titularului de drept la administrare publică locală autonomă. Teoretic însă, în condițiile pluralismului politic, ei ar putea și să nu țină cont de rezultatele referendumului, cu atît mai mult că legea nu-i obligă. Dacă am admite că legea stabilește obligativitatea luării unei decizii conforme atitudinii colectivității locale exprimate prin referendum, atunci am fi în prezența unui referendum aprobativ. Democrația reprezentativă aplicată la scară locală trebuie să cuprindă și o reală participare la viața publică a celor, ce sînt chemați să desemneze reprezentanți. Atît timp cît această participare nu va fi asigurată, și anume prin intermediul referendumului local, sînt șanse ca reprezentarea locală, conform expresiei lui M.Bourjol, să nu fie decît o cochilie deșartă. In acest sens, ar fi util ca, atît prin normă constituțională, cît și prin Legea administrației publice locale, colectivității locale să i se acorde posibilitatea exprimării, prin referendum aprobativ, a voinței în probleme locale de interes deosebit, al căror spectru trebuie să fie identificat în lege, iar în cadrul unui referendum consultativ în orice problemă, pentru a cărei soluționare primarul sau consiliul vor să cunoască atitudinea colectivității.

Protectia legala a autonomiei locale

Pentru o bună funcționare a administrației publice locale aceasta trebuie să dispună de o protecție legală eficientă. Legislația Republicii Moldova fixează un anumit grad de protecție care, însă, deocamdată, nu este destul de eficient. Art. 9 din Legea administrației publice prevede că, în exercitarea atribuțiilor lor, autoritățile administrației publice locale dispun de autonomie consfințită și garantată prin Constituție și alte legi. Este adevărat, atît Constituția, cît și alte legi prevăd posibilitatea protecției împotriva abuzurilor săvîrșite prin intermediul actelor administrative. Astfel, art. 53, alin. (1) din Constituție stabilește că: "Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei". Legea privind statutul alesului local, nr. 786-XIV din 2 februarie 2000, protejează aleșii locali de eventualitatea unor presiuni din partea autorităților centrale; Legea despre Regulamentul cu privire la modul de soluționare a chestiunilor organizării administrativ-teritoriale a Republicii Moldova, nr.741-XIII din 15 februarie 1996, vine cu procedurile necesare pentru soluționarea problemelor ce țin de modificarea hotarelor localităților, a denumirii lor și a altor probleme ale acestora.

Autoritățile publice locale, în baza art. 4 din Codul de procedură civilă care fixează dreptul oricărei persoane fizice sau juridice la satisfacție efectivă din partea instanțelor de judecată competente împotriva actelor care violează drepturile, libertățile și interesele sale legitime, se pot adresa în instanța de judecată. Art. 236 din același Cod prevede că "pot fi atacate în judecată actele colegiale ale organelor administrației publice sau actele individuale ale persoanelor cu funcții de răspundere prin care persoana fizică sau juridică este lipsită în mod nelegal, complet sau parțial, de posibilitatea de a-și exercita drepturile pe care i le-a acordat legea sau alt act normativ. Trebuie să remarcăm, totuși, că Legea administrației publice locale nu conține un capitol sau un articol separat, care ar stabili în mod expres forme concrete de protecție a autonomiei locale în conformitate cu prevederile art. 11 din Carta Europeană a Autonomiei Locale (care fixează prevederea, după care, colectivitățile locale trebuie să dispună de un drept jurisdicțional de recurs pentru a asigura liberul exercițiu al competențelor lor). Legea administrației publice locale, prin art. 112, stipulează doar că prefectul, exercitînd controlul legalității actelor autorităților publice locale, poate solicita acestora reexaminarea actului considerat ilegal, sau îl poate ataca în instanța de judecată. La fel, și primarul poate ataca în fața prefectului sau a instanței de judecată decizia consiliului local pe care o consideră ilegală, în temeiul prevederilor conținute la articolul 38.

Observăm că legea nu fixează și pentru consiliu sau primar, ca reprezentanți direcți al colectivității locale, dreptul de a ataca actele prefectului, ministerelor sau a Guvernului, în cazul în care acestea le lezează drepturile legitime. Mai mult de atît, chiar și în noua Lege privind contenciosul administrativ primarii și consiliile sînt lipsite de dreptul de atac al actelor administrative a autorităților județene, dacă consideră că ele lezează în drepturi colectivitățile locale prin ilegalitatea lor. O modalitate efectivă pentru autoritățile locale de a se apăra contra actelor autorităților centrale și anume a actelor emise de Parlament, de Președintele Republicii și de Guvern, care vin în contradicție cu principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, stipulate în art. 109 din Constituție, este posibilitatea supunerii acestora controlului constituționalității. Pînă în prezent, legislația nu permite autorităților locale de a se adresa direct Curții Constituționale pentru a supune controlului constituționalității o astfel de categorie de acte. Posibilitatea aceasta, însă, există, dar este foarte anevoioasă, fiind posibilă prin intermediul subiecților cu drept de sesizare la care se pot adresa autoritățile locale și pe calea excepției de neconstituționalitate, care va putea fi invocată în instanțele judecătorești cu ocazia examinării cauzelor concrete.

Necesitatea instituirii unei proceduri speciale de contencios administrativ (tribunal administrativ) este dictată de specificul raporturilor concurente dintre organele autorităților publice de diferit nivel și persoanele lezate în aceste drepturi. Calea de rezolvare a problemelor ce apare în acest sens, pe calea procedurii simple în instanțe de drept comun nu mai poate satisface eficient cerințele sporite față de asemenea categorii de litigii. Acestea implică soluționarea lor de către judecători pregătiți special sau chiar de instanțe specializate. In această direcție, Parlamentul Republicii Moldova nu se grăbește să se ralieze statelor Europei Centrale și de Vest în care există astfel de instanțe, tergiversînd examinarea unui astfel de proiect din 1995.

Protectia limitelor teritoriale ale colectivitatilor locale

Limitele teritoriale ale colectivităților locale constituie o problemă de o importanță majoră și, evident, ține de dreptul exclusiv al colectivității locale de a decide schimbarea acestor limite, dat fiind faptul că aici, în primul rînd, se atinge dreptul lor la proprietatea colectivă (municipală) care le aparține. In acest sens, Legea privind organizarea administrativ-teritorială din 12.11.1998, prin art. 18 prevede că formarea, desființarea și schimbarea unității administrativ-teritoriale se efectuează de către Parlament în baza propunerilor Guvernului și autorităților administrației publice locale după consultarea cetățenilor. Aceeași procedură este stabilită și în cazul modificării hotarelor unității administrativ-teritoriale. Formal, aceste reglementări corespund cerințelor stabilite de art. 5 al Cartei Europene care spune că pentru orice modificare a limitelor teritoriale colectivitățile locale în cauză trebuie să fie consultate în prealabil, eventual, pe cale de referendum. In primul rînd, vom menționa faptul că, Legea privind organizarea admini-strativ-teritorială, cînd vorbește de consultarea cetățenilor în cazul creării de noi unități administrativ-teritoriale și modificare frontierelor acestora, nu stabilește la ce fel de unitate administrativ-teritorială se referă, de nivelul întîi — comună, oraș, municipiu sau și la cele de nivelul doi — județe. In rîndul doi, din lege nu este clară modalitatea organizării consultării în cazul în care, dintr-o unitate administrativ-teritorială, din care fac parte mai multe sate și un sat dorește să se detașeze și să constituie o unitate de sine stătătoare, la consultare vor participa numai cei care vor să se detașeze sau și populația unității administrativ-teritoriale integrale?

La aceste întrebări nu există un răspuns clar și, din aceste considerente, evident, există și o interpretare confuză privind aplicarea în practică a legii. Astfel, Parlamentul, în toamna 1999, constituind în bază de criterii etnice județul Taraclia, detașîndu-l din județul Cahul, nu a organizat un referendum al locuitorilor județului Cahul, nu a fost organizat referendum al cetățenilor din satele care au intrat în județul Taraclia, deoarece, în această nouă unitate administrativ-teritorilă, în afară de populație de origine bulgară, locuiesc moldoveni, ucraineni, găgăuzi etc. Dat fiind faptul că nu există o interpretare a noțiunii de consultare a cetățenilor (acesta fiind un principiu constituțional), la crearea județului Taraclia s-au luat în considerație procese-verbale ale adunărilor de cetățeni, care pot fi ușor falsificate privind numărul cetățenilor și etniilor care au participat la aceste întruniri.

Potrivirea structurilor și mijloacelor administrative cu misiunile colectivităților locale

Art. 9 din Legea administrației publice fixează că, în exercitarea atribuțiilor, consiliile dispun de autonomie, consfințită și garantată prin lege, autonomia prevăzînd atît organizarea și funcționarea autorităților administrației publice locale, cît și gestiunea, sub responsabilitatea lor, a colectivităților pe care le reprezintă. Autoritățile reprezentative locale, în scopul administrării domeniului public, beneficiază de dreptul de a decide asupra înființării și lichidării unităților economice de interes local, asupra concesionării sau încheierii de servicii publice, asupra participării la societăți economice și comerciale; organizează servicii publice pentru populație în condiții de operativitate și eficiență, numește și eliberează din funcție șefii lor. Altfel spus, pot crea organe executive de administrație publică subordonate lor. Structura internă a consiliului local este simplă și se află în dependență de mărimea colectivității locale, patrimoniul pe care îl gestionează, bugetul de care dispune. In acest sens, Legea administrației publice locale, prevede pentru consiliile locale numai dreptul de a numi secretarul consiliului; de a forma din rîndurile membrilor săi, în funcție de specificul și necesitățile locale, comisii pentru diferite domenii de activitate. Consiliul local nu are, însă, o conducere proprie, autonomă de funcțiile pe care primarul le exercită și direcțiile adiționale (președintele se alege numai la fiecare ședință pentru a prezida lucrările acesteia), îi lipsește un aparat tehnic propriu. Stabilind această reglementare, legiuitorul a avut în vedere utilizarea aparatului primăriei pentru deservirea organizatorică și tehnică a consiliului, deoarece chiar și convocarea consiliului se face de către primar (art. 20). Legea fixează că autoritatea deliberativă este consiliul, iar primarul — autoritatea executivă și, deci, între aceste două autorități există, într-un fel, raporturi de subordonare, și, din aceste considerente, influența primarului asupra consiliului trebuie să fie minimă.

Executivul comunei, orașului, municipiului este condus de un primar, ales de comunitatea respectivă prin vot direct, universal, secret și liber exprimat. Primarii din sate, comune și orașe, conform Legii administrației publice, au și cîte un viceprimar; primarii municipiilor reședință de județ au cîte 2 viceprimari; primarii municipiilor Bălți, Bender și Tiraspol — cîte 3 viceprimari; primarul general al municipiul Chișinău, care are statut de capitală, are 4 viceprimari. Cît privește municipiul Chișinău, art. 75 din Legea administrației publice, stabilește că consiliul municipal pe durata mandatului formează primăria ca organ executiv, constituită din primarul general, viceprimari, secretar, pretori, șeful direcției administrație publică și alte persoane, care exercită conducerea operativă a trebuirilor publice ale municipiului.

Consiliul local, la propunerea primarului, în baza statelor tip aprobate de Guvern la 15 iunie 1999, aprobă organigramele și statele de personal din aparatul primăriei. Primarul, conform prevederilor legii, numește și eliberează din funcție personalul din aparatul primăriei. Și consiliul județean aprobă organigrama și numărul de personal din aparatul propriu, luînd ca bază statele tip, aprobate de Guvern la 22 iulie 1999. Personalul din aparatul consiliului județean este numit și eliberat din funcție de către Președintele consiliului. Personalul din aparatele primăriilor și a consiliului județean este divizat în două categorii: funcționari publici ce cad sub incidența Legii privind serviciul public și personal tehnic care efectuează deservirea tehnică ce asigură funcționarea autorităților publice, relațiile cu care sînt reglementate de legislația muncii a republicii. Statele-tip confirmate de către Guvern reprezintă limitele maxime ale aparatelor tehnice ale comunelor și orașelor. Astfel, pentru sate, comune, orașe sînt stabilite următoarele limite:

Pentru sate si comune

Pînă la 5000 locuitori — 7-8,5 unități;

De la 5000 pînă la 10000 locuitori — 10-16 unități;

Peste 10000 locuitori — 14-17,5 unități

Pentru orașe și municipii

Pînă la 30000 locuitori — 29-39 unități; Peste 30000 locuitori — 40-51 unități

Mărimea aparatului primăriei se află în dependență de mai mulți factori, cum ar fi:

Mărimea unității administrativ-teritoriale ca suprafață;

Numărul populației din unitatea administrativ-teritorială;

Gradul de dezvoltare socio-economică a unității administrativ-teritoriale;

Resurse financiare în bugetul unității administrativ-teritoriale necesare pentru întreținerea aparatului.

Conform prevederilor Legii, acești factori trebuie să fie evaluați de către consiliul respectiv care, în ultimă instanță, la propunerea primarului, va accepta sau nu organigrama și statele de personal. Vom menționa, totuși, că statele-tip aprobate de Guvern limitează inițiativa consiliilor locale, fiindu-le impusă o structură model, recomandată de autoritatea centrală. Considerăm că această situație contravine prevederilor art. 4 din Legea administrației publice locale care stabilește că unitățile administrativ-teritoriale beneficiază de autonomie financiară și au dreptul la inițiativă în tot ceea ce privește administrarea treburilor publice locale și art. 6 din Carta Europeană, care spune că consiliile locale trebuie să poată defini ele însele structurile administrative interne. Același lucru îl putem spune și despre salarizarea funcționarilor publici și tehnici din aparatele primăriilor, cărora, la fel, le este stabilit de către organele statului nivelul salariului. Astfel, cheltuielile pentru întreținerea aparatului administrativ al consiliilor județene, direcțiilor și secțiilor subordonate acestor consilii și aparatului primăriilor se calculează în baza hotărîrilor Guvernului privind organigramele și statele tip, respectiv din 15.06.1999 și 22.07.1999 și trebuie să se țină cont și de hotărîrea Guvernului nr.139 din 9.02.1998 "Cu privire la salarizarea funcționarilor publici și persoanelor care efectuează deservirea tehnică ce asigură funcționarea autorităților publice în baza rețelei tarifare unice".

Rețeaua tarifară unică este o moștenire din vechiul regim, în care statul stabilea tarifele pentru orice muncă depusă. In condițiile actuale, statul poate stabili tarife unice pentru funcții ce sînt salarizate din bugetul de stat, cît privește funcționarii din administrația publică locală, considerăm că stabilirea statelor, mărimea salariilor este o problemă ce ține de autoritățile deliberative respective, activitatea cărora este organizată în baza principiului autonomiei locale, care înseamnă și autonomie financiară. Intervenția în acest domeniu din partea statului poate fi considerată ca un atentat la autonomia locală. Sarcinile și competențele deosebite pe care le au autoritățile locale în administrarea domeniului public local pun în mod deosebit problema personalului din aceste autorități, a calității și competenței lor profesionale. Reglementarea unui set important de relații din acest domeniu revine Legii serviciului public, acțiunea căreia se extinde și asupra persoanelor care dețin funcții publice în autoritățile publice locale cît și în direcțiile și secțiile lor autonome, indiferent de sursa de finanțare.

Controlul administrativ al colectivitatilor locale

Pentru a asigura conformitatea activității organelor administrației publice cu exigențile stabilite este nevoie de instituirea unor forme specifice de control. In acest sens, Legea privind administrația publică locală, prevede unele obligații privind efectuarea controlului administrativ legal. Controlul exercitat de organele de administrație publică în: Republica Moldova poate fi clasificat după formele și metodele de exercitare în control intern; control al autorităților superioare; control extern; control de tutelă administrativă și control efectuat prin organe de jurisdicție. Controlul intern se efectuează de funcționarii din interiorul organului de administrație, el este permanent, se declanșează din oficiu, dar poate fi declanșat și la sesizarea sau reclamația celor interesați. Astfel:

consiliile examinează interpelările consilierilor, ia decizii pe marginea lor; discută dările de seamă ale primarului, consilierilor, subdiviziunilor structurale, agenților economici și ale instituțiilor publice care se află sub autoritatea sa (art. 18);

primarul asigură executarea deciziilor consiliului local. In cazul în care consideră că o decizie a acestuia este ilegală, sesizează prefectul sau instanța de judecată; verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea și cheltuirea sumelor din bugetul local; controlează activitatea personalului din aparatul primăriei; supraveghează inventarierea și administrarea bunurilor care aparțin statului, comunei, orașului, municipiului; organizează și supraveghează realizarea măsurilor de asistență socială și ajutor social etc. (art. 38);

secretarul consiliului local avizează proiectele de decizii ale consiliului, asumîndu-și răspunderea pentru legalitatea acestora (art. 50);

Controlul autorităților superioare poate fi exercitat de Guvern asupra activității autorităților locale în cazul în care unele sarcini și execuția acestora este delegată colectivităților locale. Controlul extern poate fi exercitat de alte organe care nu dețin calitatea de a fi superioare față de autoritățile locale, însă sînt investite cu dreptul de control, de exemplu Curtea de conturi pentru controlul asupra modului de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare publice, inspectoratele fiscale privind corectitudinea colectării impozitelor, sau garda financiară. Controlul de tutelă administrativă este cel pe care îl exercită prefectul asupra legalității actelor adoptate de autoritățile administrației publice locale. Acesta constituie o formă specifică de control prin care statul verifică legalitatea autonomiei locale. Legea administrației publice locale prevede expres, în art. 111, că prefectul exercită numai controlul privind legalitatea actelor adoptate de autoritățile publice locale. Controlul efectuat de organele jurisdicționale prevede și el numai verificarea legalității actelor contestate. Sesizarea instanței poate avea loc la inițiativa oricărui organ de administrație publică (consiliu, primar, prefect, etc.) cît și de persoane fizice dacă acestea consideră că au fost vătămate prin intermediul unui act administrativ. De altfel dreptul persoanelor fizice de a se adresa în instanța judecătorească în cazul menționat este un drept fundamental, prevăzut de art. 53 din Constituție. Oricum, în privința controlului administrativ, deocamdată, există unele neînțelegeri asupra acestuia, între autoritățile publice județene și cele locale.

BIBLIOGRAFIE

AL. NEGOIȚĂ, I. SANTAI, D. BREZOIANU, I. VIDA, STELIAN IVAN – Drept administrativ, Ed. Omnia, Brașov, 1999

ALEXANDRU NEGOIȚĂ – Drept administrativ, Ed. Sylvi, București, 1996

ANTONIE IORGOVAN – Tratat de drept administrativ, vol I-II, Biblioteca juridică NEMIRA, București, 1996

BOGDAN STANCIU-Evoluția istorică a contenciosului administrativ roman, Ed. Silvy, București, 2004.

ION ALEXANDRU – Administrația publică, Ed. Lumina Lex, București, 1999

MIHAI OROVEANU – Știința administrației, Ed. Cerna, București, 1996

MIRCEA PREDA – Centralizare și descentralizare în administrația publică, Revista “Drepul”, nr.9, 1995

MIRCEA PREDA – Organizarea administrativ-teritorială a României, București, 2000

NISTOR PRISCA, TUDOR DRĂGANU – Organizarea administrativă a teritoriului României, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1983

STELIAN IVAN – Administrația publică, Ed. Lumina Lex, București,1999

STELIAN IVAN, ION FLONDER – Drept administrativ, Ed. Fundației “Andrei Șaguna”, Constanța, 2000

TICAMES EMILIAN STELIAN – Organizarea administrației publice pe baza principiului autonomiei locale, Ed. ERA, București, 1999