Organele Administratiei Publice Centrale

PLAN DE EXPUNERE

CAPITOLUL I TEORIA GENERALA A ORGANIZĂRII

ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Secțiunea I Privire generală asupra organizării politico-

administrative

1. Terminologie.

2. Orientări metodologice. Definiția organizării.

Secțiunea a II-a Noțiunea de organ al administrației publice

1.Generalități.

2. Definiția noțiunii de organ al administrației publice.

3. Părțile componente ale organului administrației publice.

CAPITOLUL II PREȘEDINTELE ROMÂNIEI

Secțiunea I Istoric

1. Formele șefului de stat în epoca preiluministă.

2. Iluminiștii și doctrina moderna cu privire la șeful de stat

Secțiunea a II-a Sarcinile Președintelui României

1. Noțiune și explicație istorică.

2. Clasificare și conținut.

3. Sfera atribuțiilor Președintelui României.

4. Clasificarea atribuțiilor Președintelui României.

Secțiunea a III-a Atribuțiile Președintelui în raporturile sale cu

Parlamentul

1. Adresarea de mesaje Parlamentului, justificare și conținut.

2. Regimul juridic și efectele mesajului.

Secțiunea a IV-a Convocarea și dizolvarea Parlamentului

Secțiunea a V-a Promulgarea legilor

Secțiunea a VI-a Atribuțiile Președintelui României în raporturile sale cu

justiția și alte autorități jurisdicționale

1. Numirea judecătorilor.

2. Acordarea grațierii individuale.

3. Numirea membrilor altor organe jurisdicționale.

Secțiunea a VII-a Atribuții ale Președintelui României ca șef al

executivului

1. Atribuții în raporturile cu Guvernul și alte autorități ale administrației publice.

Secțiunea a VIII-a Atribuțiile Președintelui României în domeniul politicii

externe

1. Încheierea tratatelor internaționale.

2. Acreditarea și rechemarea reprezentanților diplomatici.

Secțiunea a IX-a Răspunderea Președintelui

1. Sediul materiei și natura juridică a răspunderii.

2. Regimul răspunderii politice a Președintelui României.

3. Regimul răspunderii penale a Președintelui României.

CAPITOLUL III GUVERNUL ȘI ADMINISTRAȚIA CENTRALĂ

Secțiunea I Istoric și drept comparat

1. Sorgintea miniștrilor și a Consiliului de Miniștri.

Secțiunea a II-a Reglementarea guvernului în constituția româniei

Secțiunea a III-a Rolul și structura guvernului

1.Rolul guvernului.

2. Structura Guvernului României, potrivit Constituției din 1991.

Secțiunea a III-a Numirea Guvernului și jurământul de credința

1. Durata mandatului Guvernului.

Secțiunea a IV-a Organizarea interna, atribuțiile și funcționarea

Guvernului

1. Statutul Primului-ministru.

Secțiunea a V-a Actele Guvernului

1. Regimul constituțional al hotărârilor Guvernului.

2. Regimul constituțional al ordonanțelor.

Secțiunea a VI-a Controlul parlamentar și răspunderea Guvernului

1. Obligația Guvernului de a informa Parlamentul.

2. Controlul parlamentar prin întrebări, interpelări și anchete.

3. Noțiunea de răspundere politica a Guvernului și a miniștrilor.

4. Angajarea răspunderii Guvernului de câtre Primul-ministru.

5. Evoluția ideii și reglementarii răspunderii penale a miniștrilor la noi.

6. Regimul răspunderii penale a membrilor Guvernului, potrivit Constituției din 2003.

CAPITOLUL IV ORGANELE DE SPECIALITATE ALE

ADMINISTRAȚIEI PUBLICE CENTRALE

Secțiunea I Organizarea administrației ministeriale

Secțiunea a II-a Organizarea administrației centrale autonome

Secțiunea a III-a Actele autorităților centime de specialitate

CAPITOLUL I

TEORIA GENERALA A ORGANIZĂRII ADMINISTRAȚIEI

PUBLICE

Secțiunea I

Privire generală asupra organizării politico-administrative

1. Terminologie.

În cursurile de drept administrativ ori de știința administrației se analizează, în mod tradițional, într-o diviziune separată organizarea administrației publice. Cu toate că sunt foarte mari diferențieri de la un curs la altul, chiar între cele apărute în aceeași țară și în aceeași perioadă istorică, se poate spune că, în linii generale sunt elaborate elementele fundamentale ale unei teorii generale a organizării administrației publice, unele dintre ele fiind impuse ca veritabile constante ale „dreptului public”, în particular ale dreptului administrativ. Desigur că implicațiile, semnificațiile și finalitatea acestor construcții teoretice sunt diferite, după cum ne raportăm la un regim politic democratic sau nu. Oricum, despre necesitatea unor structuri politico-administrative se vorbește pretutindeni. Ceea ce a caracterizat, însă, doctrina administrativă în cei peste 100 de ani, în care spiritul științifico-teoretic a înlocuit empirismul și hazardul, a fost o continuă reelaborare a noțiunilor și construcțiilor sale teoretice, de unde și varietatea de opinii amintită mai sus.

Poate părea paradoxal, dar această varietate de opinii, începând cu semnificația etimologică a cuvântului „organizare” și terminând cu ultimele teorii asupra corelației: sistem-structură-funcție, reprezintă un fenomen firesc. Făcând această afirmație, nu avem în vedere numai o regulă epistemologică generală, ci una specială, care rezultă din însuși „obiectul” cercetării administrative la care ne referim. Opiniile existente, deși nu întotdeauna evidențiază fecunditatea gândirii administrative, reflectă însă cu certitudine preocuparea permanentă a teoreticienilor de a da fundamentare științifică realităților, respectiv instituțiilor guvernării, instituții de „drept public” aflate, în orice societate, într-o schimbare incomparabil mai mare decât „instituțiile de drept privat”, conservatoare prin definiție.

Pentru a da o explicație acestor orientări doctrinare diferite, trebuie să avem în vedere și alți factori ca, de exemplu, condițiile social-istorice concrete în care au apărut anumite organisme administrative, într-o țară sau alta, tradiția, dar și spiritul constituțional al vremii.

2. Orientări metodologice. Definiția organizării.

În ceea ce privește cercetarea organizării administrației publice, cu toată diversitatea de opinii menționată mai sus, se pot desprinde trei direcții metodologice principale.

În primul rând, reținem o orientare strict tehnico-juridică, promovată mai ales în lucrările franceze actuale de drept administrativ, efect al schimbării accentului pe instituțiile politice în cadrul cursurilor de Drept constituțional. Adevărat, în formulări diferite, se merge, de regulă, pe ideea înțelegerii organizării administrației de stat ca „organizare a puterii executive”. Astfel, cursurile de drept administrativ, în părțile consacrate organizării administrative, cercetează probleme ca: principiile organizării administrative (centralizării, descentralizării, desconcentrării); regele sau, după caz, președintele republicii – ca șef al statului; miniștrii, Consiliul de Miniștri, cabinetul, după caz; departamentele ministeriale; organizarea locală, analizându-se atât unitățile administrativ-teritoriale ca atare (în funcție de reglementarea concretă din fiecare țară: comună, județ, ținut, plasă, regiune, arondisment etc), cât și organele administrative de conducere din cadrul acestora (prefect, guvernator, primar, consilier etc); stabilimentele publice și serviciile publice în al doilea rând, vom reține orientarea filozofico-juridică axată pe metoda structurală. Pe acest teren se reunesc, de fapt, eforturile specialiștilor în teoria generală a dreptului, în dreptul constituțional și în dreptul administrativ, teoria asupra organizării sistematice a statului fiind unul din elementele esențiale prin care se evidențiază superioritatea raporturilor, a interrelațiilor dintre autoritățile publice, combătându-se, astfel, tezele tradiționale ale rigidei separații a puterilor. Este de menționat, însă, că în doctrina juridică din vechiul regim prin această metodă se urmărea, potrivit ideologiei oficiale, a se pune în evidență faptul că organizarea în formă sistematică a organelor statului nu este decât „expresia organizatorică a unicității puterii de stat, deci o formă a acestei unicități, ceea ce nu exclude și posibilitatea altor forme, același conținut putând avea forme diferite, cum este, spre pildă, aceea statornicită prin organizarea burgheză de stat, în care deși organele statului nu sunt constituite într-un sistem unic și unitar, având în vârf organul suprem sub conducerea și controlul căruia își desfășoară activitatea toate celelalte organe ale statului, unicitatea puterii de stat, a puterii de stat a burgheziei, este o realitate sensibilă în toată activitatea de stat”.

Dacă prin „unicitatea puterii de stat” avem în vedere unicitatea suveranității, adică autoritatea politică exclusivă, atunci trebuie să admitem ca fiind pe deplin actuale tezele din doctrina anterioară, dar pe baza altor fundamente filozofice.

Așa după cum am avut ocazia să arătăm și în lucrarea de drept constituțional, chiar autorul citat stabilește concordanța dialectică dintre puterea de stat și organizarea de stat, operând cu categoriile filozofice pereche – conținut și formă, conținutul fiind puterea de stat în sens de suveranitate. „Organizarea de stat fiind formă, iar puterea de stat, conținut, este evident că organizarea de stat este modul de organizare a puterii de stat, modalitatea existenței și înfăptuirii puterii de stat”. În acest registru logic, se afirmă că practica verifică pe deplin justețea tezelor teoretice potrivit cărora conținutul nu poate exista fără o formă de organizare; în consecință, trebuie admis că „formele” sunt cu atât mai ample și mai diversificate, cu cât nevoile vieții cresc pe măsura dezvoltării societății, considerându-se că organizarea de stat este formată din trei elemente: a) organele statului sau formele organizatorice prin care se realizează puterea de stat; b) modul de formare a organelor statului și c) principiile fundamentale de organizare și funcționare a organelor statului.

În ceea ce ne privește, încă din 1983 ne-am detașat de tezele citate mai sus, spunând că nu putem să reducem conținutul organizării administrației de stat, deci al speciei, la elementele de conținut ale genului proxim (întregului). Arătam atunci, dintr-o perspectivă de strictă logică formală, că organizarea administrației de stat are propriile sale elemente, care conturează diferența specifică, iar dacă ne raportăm la „diviziunea muncii” în cadrul activității de stat, va trebui să admitem că o „organizare de stat ca atare” nu există, există o organizare a „puterii de stat”, o organizare a administrației de stat, o organizare a justiției și o organizare a procuraturii, cum era terminologia consacrată în doctrina vremii. Această formulă logico-metodologică ne-a îngăduit să susținem, mai departe, că modul de formare și, respectiv, principiile fundamentale de organizare și funcționare ale fiecărei categorii de organe (elemente), logic, nu pot fi absolut identice, de vreme ce ele se referă la „forme organizatorice diferite prin care se realizează puterea de stat”.

Astfel, nu am putut achiesa la teza dominantă în doctrina perioadei, după care tuturor organelor de stat li se aplicau aceleași principii, susținând, dimpotrivă, că fiecare organ, mai exact categorie de organe, în parte, are principiile sale fundamentale de organizare și funcționare, ceea ce nu exclude, ci presupune existența unor principii generale comune, care, evident, își au modalitățile lor specifice de aplicare în funcție de particularitățile organizării și activității unui organ sau ale altuia.

Demonstrația noastră de atunci pleca, desigur, de la principiile pe care le fundamenta doctrina vremii (între care centralismul democratic și rolul conducător al partidului), matrice din care nimeni nu putea ieși, dar am încercat să fundamentăm ceva mai puternic, dincolo de aceste „principii generale”, pentru administrația de stat, pregătind terenul pentru construcțiile din partea consacrată funcției publice, adică pentru ideea de profesie și cea de statut legal, dezvoltate în lucrarea apărută trei ani mai târziu.

În fine, ultima orientare este cea a științei administrației, care abordează cercetarea problemelor organizării administrației de stat, în general, într-o viziune eliberată de „exigențele rig în lucrarea de drept constituțional, chiar autorul citat stabilește concordanța dialectică dintre puterea de stat și organizarea de stat, operând cu categoriile filozofice pereche – conținut și formă, conținutul fiind puterea de stat în sens de suveranitate. „Organizarea de stat fiind formă, iar puterea de stat, conținut, este evident că organizarea de stat este modul de organizare a puterii de stat, modalitatea existenței și înfăptuirii puterii de stat”. În acest registru logic, se afirmă că practica verifică pe deplin justețea tezelor teoretice potrivit cărora conținutul nu poate exista fără o formă de organizare; în consecință, trebuie admis că „formele” sunt cu atât mai ample și mai diversificate, cu cât nevoile vieții cresc pe măsura dezvoltării societății, considerându-se că organizarea de stat este formată din trei elemente: a) organele statului sau formele organizatorice prin care se realizează puterea de stat; b) modul de formare a organelor statului și c) principiile fundamentale de organizare și funcționare a organelor statului.

În ceea ce ne privește, încă din 1983 ne-am detașat de tezele citate mai sus, spunând că nu putem să reducem conținutul organizării administrației de stat, deci al speciei, la elementele de conținut ale genului proxim (întregului). Arătam atunci, dintr-o perspectivă de strictă logică formală, că organizarea administrației de stat are propriile sale elemente, care conturează diferența specifică, iar dacă ne raportăm la „diviziunea muncii” în cadrul activității de stat, va trebui să admitem că o „organizare de stat ca atare” nu există, există o organizare a „puterii de stat”, o organizare a administrației de stat, o organizare a justiției și o organizare a procuraturii, cum era terminologia consacrată în doctrina vremii. Această formulă logico-metodologică ne-a îngăduit să susținem, mai departe, că modul de formare și, respectiv, principiile fundamentale de organizare și funcționare ale fiecărei categorii de organe (elemente), logic, nu pot fi absolut identice, de vreme ce ele se referă la „forme organizatorice diferite prin care se realizează puterea de stat”.

Astfel, nu am putut achiesa la teza dominantă în doctrina perioadei, după care tuturor organelor de stat li se aplicau aceleași principii, susținând, dimpotrivă, că fiecare organ, mai exact categorie de organe, în parte, are principiile sale fundamentale de organizare și funcționare, ceea ce nu exclude, ci presupune existența unor principii generale comune, care, evident, își au modalitățile lor specifice de aplicare în funcție de particularitățile organizării și activității unui organ sau ale altuia.

Demonstrația noastră de atunci pleca, desigur, de la principiile pe care le fundamenta doctrina vremii (între care centralismul democratic și rolul conducător al partidului), matrice din care nimeni nu putea ieși, dar am încercat să fundamentăm ceva mai puternic, dincolo de aceste „principii generale”, pentru administrația de stat, pregătind terenul pentru construcțiile din partea consacrată funcției publice, adică pentru ideea de profesie și cea de statut legal, dezvoltate în lucrarea apărută trei ani mai târziu.

În fine, ultima orientare este cea a științei administrației, care abordează cercetarea problemelor organizării administrației de stat, în general, într-o viziune eliberată de „exigențele rigurozității terminologice a științei dreptului”. Discuțiile care deja au fost înfățișate cu privire la obiectul științei administrației, la natura și metodologia sa de cercetare sunt, în cea mai mare parte, determinate tocmai de modul în care, de-a lungul timpului, teoreticienii au formulat unele teze asupra organizării administrației publice. Cum s-a văzut, în Iulie există, de multă vreme, numeroase curente, școli, orientate cu precădere pe aspectele organizării administrației, în sensul larg al termenului, înțelegând aici și organizarea muncii funcționarilor (O.M.). Unii autori merg până acolo încât susțin că problemele teoretice referitoare la: „Organizare și Metode în administrația de stat” (prescurtat O.M.) au dobândit un statut de independență față de știința administrației, definind o disciplină științifică de sine stătătoare.

Vastitatea materialului bibliografic, pe de o parte, și identitatea terminologică cu știința dreptului administrativ, pe de altă parte, fac ca abordarea problemelor organizării administrației publice, exclusiv din perspectiva științei dreptului, sau, după caz, a științei administrației să fie foarte dificil de realizat, dar nu imposibilă, dar rămâne de discutat dacă didactic soluția departajării categorice este recomandabilă, existând atâtea lucrări în care demersul strict tehnic-juridic este întregit de considerații de știința administrației. Însușirea informațiilor strict juridice de către studenți este, credem, facilitată de prezentarea, fie și în notele de subsol, a unor informații cu caracter istoric, sociologic, psihologic, politic, geografic, a unor informații din lucrări literare sau chiar din presa scrisă, inepuizabil izvor de documentare administrativă, fiind aici nu numai o metodă de cercetare, dar și o profesiune de credință.

Secțiunea a II-a

Noțiunea de organ al administrației publice

1.Generalități.

Constituția României din 2003, în spiritul constituționalismului acestui sfârșit de secol, operează cu noțiunea de autoritate publică, prin care înțelege să evoce, în primul rând, organe de stat, iar, în al doilea rând, organe ale administrației locale, care administrație publică este realizată pe baza principiului autonomiei locale. Astfel, Titlul III, denumit „Autoritățile publice”, debutează cu capitolul intitulat „Parlamentul”, mai exact, cu Secțiunea consacrată „Organizării și funcționării”, iar în primul articol se spune expres că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării”. Desigur, noțiunea de autoritate publică sau pluralul – autoritățile publice – sunt utilizate și pentru a evoca agenții ori funcționarii publici, care intră în contact direct și nemijlocit cu cetățeanul, apărându-i sau, după caz, încălcându-i un drept fundamental, dar sensul principal al sintagmei „autoritate publică” este de organ public, deci colectiv organizat de oameni care exercită prerogative de putere publică, fie într-o activitate statală, fie într-o activitate din administrația locală autonomă.

De altfel, identificarea noțiunii de autoritate publică cu noțiunea de organ public rezultă și din art. 111, în care se menționează că „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora”. Rezultă, cât se poate de clar, că în optica legiuitorului constituant român Guvernul este un organ al administrației publice și că orice organ al administrației publice are obligația de a prezenta informări Parlamentului, fiind supus controlului parlamentar.

Dacă ne raportăm la Cap.V – Administrația publică – al Titlului III al Constituției, observăm că unele organe ale administrației publice sunt prevăzute generic, altele sunt nominalizate în mod expres, dar cele opt articole reglementează structura administrativă externă, interrelațiile dintre administrația publică de stat și administrația locală, inclusiv tutela administrativă. Astfel, legiuitorul constituant face vorbire despre: ministere; autorități administrative autonome; alte organe de specialitate; consiliu local, primar, consiliu județean, prefect, servicii publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, fiind tot atâtea categorii principale de organe ale administrației publice.

Sfera organelor administrației publice nu se poate opri la cele de mai sus pentru simplul motiv că tocmai realizarea prerogativelor constituționale ale unora din acestea conduce la formarea de noi organe, fie sub formă de instituție bugetară, fie sub formă de regie ori societate comercială. Astfel, dezvoltând textele cu valoare de principiu ale Constituției, vechea Lege a administrației publice locale, în art. 21 lit. h), stabilea atribuția consiliului local de a „înființa instituții și agenți economici de interes local”, care se regăseau și la consiliul județean [art. 59 lit. m)]. În plus, consiliul local, de la început, a avut și dreptul de a înființa instituții de binefacere de interes local [art. 21 lit. t)]. Ambele atribuții sunt menținute în versiunea din 1996 a Legii administrației publice locale și preluate de Legea nr. 215/2001, legea în vigoare a administrației publice locale [art. 38 lit. i), respectiv art. 104 lit. f), h) și o)].

2. Definiția noțiunii de organ al administrației publice.

Prin urmare, putem spune că organul administrației publice este o categorie de autoritate publică, anume categoria care, potrivit Constituției și legilor, este chemată să execute legea sau, în limitele legii, să presteze servicii publice, uzând, în acest scop, de prerogative specifice puterii publice. În concepția noastră, orice organ al administrației publice este persoană morală de drept public, intrând în raporturi juridice de drept administrativ în nume propriu. Ne deosebim, din acest punct de vedere, de autorul francez citat; tocmai calificarea unei structuri a administrației publice ca organ ne conturează diferența dintre autoritate și aparat ori compartimente organizatorice interne. O facultate din cadrul universității, de exemplu, nu are personalitate juridică civilă, dar are personalitate administrativă; este, deci, organ al administrației publice, pe când o catedră din facultate este o structură organizatorică internă a facultății, adică a organului administrativ; catedra, evident, nu are personalitate de drept public.

În concluzie, definim organul administrației publice ca fiind acea structură organizațională care, potrivit Constituției și legii, are personalitate de drept public și acționează, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul, direct sau indirect, al Parlamentului.

Față de dispozițiile Constituției, delimităm următoarea structură administrativă externă:

Administrația centrală:

organele supreme ale administrației publice – Președintele României și Guvernul;

organele centrale de specialitate:ministere și alte organe subordonate Guvernului

autoritățile autonome

instituții centrale subordonate ministerelor sau autorităților autonome (inclusiv cele organizate ca regii sau societăți naționale)

II. Administrația de stat din teritoriu:

Prefectul

Comisia județeană consultativă

serviciile ministerelor și ale celorlalte organe centrale

III. Administrația locală:

Consiliul local și primarul

Consiliul județean

Convenim ca noțiunea de administrație locală și deci organ al administrației locale să fie folosită pentru a evoca numai autoritățile desemnate de jos în sus, prin votul popular, care realizează principiul autonomiei locale, în județe și comune (orașe, municipii). Preluând terminologia din doctrina franceză, vom evoca această administrație și prin expresiile persoane administrative teritoriale sau colectivități teritoriale, deși ele nu sunt, încă, consacrate de legislația noastră. În schimb, prin Legea nr. 24/1996 s-a introdus noțiunea de colectivitate locală, de unde și posibilitatea de a folosi noțiunea de organe ale colectivităților locale sau noțiunea de administrație a colectivităților locale.

Noua lege a administrației publice (Legea nr. 215/2001) nu numai că menține sintagma „colectivități locale”, dar oferă și o definiție: „Prin colectivități locale se înțelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială” [art. 3 alin. (4)].

Pentru simplificarea limbajului, dar și pentru a marca deosebirile, prefectul va fi calificat organ de tutelă administrativă, iar serviciile publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte organe centrale, din unitățile administrativ-teritoriale, cum este prevăzut în art. 122 alin. (2) din Constituție, le vom califica simplu servicii publice statale din teritoriu.

3. Părțile componente ale organului administrației publice.

Pentru lămurirea cât mai completă a noțiunii de organ al administrației publice, cum arată și prof. Romulus lonescu, sunt necesare și unele precizări cu privire la părțile sale constitutive, care sunt: a) „lucrătorii” care îl compun; b) competența sa și c) mijloacele materiale pe care le folosește. După prof. Alexandru Negoiță, părțile componente ale organelor administrației de stat sunt: a) personalul organelor administrației de stat; b) mijloacele materiale și financiare; c) capacitatea juridică și competența, iar prof. Ilie lovănaș vorbește în cursul său despre „cadrele administrației de stat”. Trecând peste aceste aspecte „de formă” și privind fondul concepției la care, în
principiu, ne raliem, va trebui să remarcăm că acestea sunt părțile constitutive ale oricărui organ de stat, mai mult, ale oricărui organ public. într-adevăr, de vreme ce prin organ de stat înțelegem un colectiv organizat de oameni învestiți prin lege cu o anumită competență în realizarea puterii de stat, este lesne de înțeles că orice organ de stat, generic vorbind, presupune existența, în mod concret, nu numai a unor oameni, dar și a unor acte normative, care să stabilească sarcinile și atribuțiile acestui colectiv, în procesul complex de realizare a puterii publice, precum și a unor
clădiri cu birouri, dulapuri, nelipsitul telefon din vremurile moderne, a mijloacelor financiare etc.

Cetățenii realizează, în viața de toate zilele, existența organelor de stat, a autorităților publice, în general, identificând clădirile în care acestea își au sediul, iar sfera competenței acestora o percep prin intermediul drepturilor și obligațiilor funcționarilor cu care intră în contact.

Prin urmare, la dreptul administrativ și știința administrației, la o primă vedere, s-ar pune problema de a studia particularitățile pe care le au aceste „părți constitutive ale organului public”, în cazul organelor administrației publice.

Fără a nega și o atare concluzie, suntem de părere că problema cercetării științifice a părților constitutive ale organelor de stat, inclusiv ale organelor administrației publice este mai complexă, mai nuanțată. Astfel, fiecare din aceste părți constitutive „este reglementată” de anumite norme juridice, norme care, însă, nu aparțin aceleiași ramuri de drept, deși pentru unele din ele și cu referire expresă la o anumită categorie de organe de stat, paternitatea unei ramuri este incontestabilă (de exemplu competența Parlamentului este exclusiv reglementată de dreptul constituțional), în consecință, cercetarea științifică a acestor părți componente se face, evident, din unghiuri de vedere diferite, la mai multe ramuri ale științei dreptului. Așa, de pildă, mijloacele materiale și financiare ale organelor statului, inclusiv ale organelor administrației de stat, sub aspectul regimului juridic sunt cercetate de către știința dreptului financiar, știința dreptului comercial și știința dreptului civil. Regimul juridic al „personalului” unui organ de stat este studiat, de asemenea, la mai multe ramuri de drept și îndeosebi la dreptul muncii și dreptul administrativ, uneori și la dreptul constituțional (de exemplu statutul juridic al deputatului și senatorului, drepturi, îndatoriri, imunitatea parlamentară, răspunderea etc).

Regimul juridic al competenței, în sensul de ansamblu de atribuții în realizarea puterii publice, este stabilit de dreptul constituțional, dreptul administrativ și de dreptul judiciar; în consecință, el este cercetat la știința dreptului constituțional, știința dreptului administrativ și la disciplina ce a existat odată în planurile de învățământ ale facultăților de drept: „Organizarea instanțelor judecătorești și a procuraturii”,4 în formulările actuale „Dreptul judiciar”.

Cât privește știința administrației, așa cum am înțeles noi obiectul său, trebuie să admitem că ea cercetează fiecare din părțile componente ale organelor de stat evident, numai în măsura necesară evidențierii formelor de manifestare ale faptului administrativ statal.

Pe de altă parte, referindu-ne la competența organelor administrației publice, va trebui să constatăm că cercetarea ei interesează „lămurirea cât mai completă” nu numai a noțiunii de organ al administrației publice, ci și a noțiunii de organizare administrativă, motiv pentru care unul din paragrafele următoare trebuie să fie intitulat „Sarcinile, competența și capacitatea organelor administrative”. „Personalul organelor administrației publice”, mai exact funcționarii administrației publice se vor analiza într-o parte specială, după cercetarea organizării administrative, cum se procedează, de altfel, în toate cele trei cursuri de drept administrativ mai sus citate.

CAPITOLUL II

PREȘEDINTELE ROMÂNIEI

Secțiunea I

Istoric

1. Formele șefului de stat în epoca preiluministă.

Aristotel, creatorul dreptului constituțional, după cum se exprimă prof. Constantin G. Dissescu, are meritul de a fi încercat prima clasificare a formelor de guvernământ, propunând cele trei grupe: monarhia (concentrarea puterii în mâna unei singure persoane), oligarhia (puterea se împarte între mai mulți indivizi sau, după caz, este rezervată unui grup social restrâns), democrația (poporul exercită direct puterea). Se poate spune că evoluția ulterioară a fenomenelor politico-statale nu a făcut altceva decât să întărească construcția teoretică a lui Aristotel, care, ca idee metodologică, este valabilă și la ora actuală, ținând, însă, seama de amendamentele aduse de iluminiști, formându-se ceea ce doctrina contemporană califică a fi concepția (clasificarea) clasică.

De fapt, și Platon s-a ocupat de formele de guvernământ, vorbind despre monarhie, bazată pe autoritate, și despre democrație, bazată pe libertate, spunând că cel mai bun guvern este acela care se bazează pe autoritate și libertate, propunând constituirea a patru puteri, prima fiind „un consiliu suprem compus din zece foști păzitori ai legilor”. Cum se exprimă și Constantin G. Dissescu, acest Consiliu „corespunde la ceea ce e azi Capul Statului sau la ceea ce e în Elveția Consiliul Federal”. După Platon, Regele este „păstorul poporului”.

Dacă mergem la doctrina anterioară lui Platon, începând cu primele teorii politice, filozofice și morale din India și China, vom constata că în centrul lor, într-un fel sau altul, apare problema personalizării puterii, a simbolizării ei printr-un individ sau printr-un grup de indivizi; de aici, elementul fundamental de referință pentru doctrina lui Aristotel, a iluminiștilor secolului al XVIII-lea sau a autorilor contemporani în identificarea formelor de guvernământ și, în mare parte, a regimurilor politice.

Este o axiomă a dreptului public, o adevărată dogmă – statul nu este conceput fără un șef, oricât de simbolic ar fi rolul acestuia în anumite sisteme politice. Fundamentările teoretice au fost și sunt diferite, fiind intim legate de teoriile cu privire la fundamentarea și natura suveranității însăși.

În India Antică, de exemplu, toate ideile morale, religioase și politice vin din voința supremă, relevată prin legile lui Mânu, guvernământul fiind teocratic. Nu se poate spune că în legile lui Mânu se pune accent pe ideea de șef de stat, dar se pune accent pe ideea de inegalitate ca bază a statului, India fiind patria mamă a castelor, fundamentându-se, practic, o castă a șefilor (brahmani). În China, mai ales prin filozofia lui Confucius, se recunoaște, tot în baza dreptului divin, Regelui (împăratului) legitimitatea de șef al statului în calitate de „Fiu al Cerului”, adică de persoană delegată (aleasă) pentru a avea raporturi intime cu divinitatea, concepție care se regăsește și în filozofia politică japoneză. Până după cel de-al doilea război mondial, Constituția Japoniei consacra formula după care împăratul era „Fiul Soarelui”.

Apoi, chiar la greci, în lucrările lui Homer, găsim ideea că guvernarea unuia este mai bună decât a multora, că Regele guvernează cu povața capilor mai însemnați, el fiind sacrificator, judecător și comandant, „cu alte cuvinte, suprema expresiune a funcțiilor în stat”.

Dacă este să ne raportăm la „geniul roman”, este suficient să amintim de Republica lui Cicerone, în care statul este definit res populi, scopul guvernului fiind binele poporului; autorul având o preferință pentru monarhie (regalitate), a combătut tirania și a recomandat ca formula ideală „aristrocația temperată prin orice influență populară”. Romanii excelează, însă, prin teoria lui imperium și a drepturilor rega-liene, care au devenit elemente cardinale în divizarea pe care au făcut-o dreptului, în public și privat, valabilă, în opinia noastră, până în prezent.

Tezele anticilor sunt preluate de Renaștere, §iind suficient să ne oprim la „Principele” lui Machiaveli, în care și religia este justificată ca un mijloc de guvernământ (instrumentum regni) pus la dispoziția Statului, adică a Principelui. Tezele sale sunt deja aspecte ale limbajului curent, cuvântul „machiavelism” fiind folosit nu numai pentru a caracteriza oameni politici, ci orice om fără scrupule: „Scopul scuză mijloacele”, dar este de reținut că sub aspect filozofic, Principele pledează pentru obținerea libertății, prin suprimarea noblețe?, fiind aici teza cardinală a luptei dintre Rege și seniori în tot evul mediu. Această temă a dus și la Magna Charta Libertatum din 1215 și la absolutismul monarhic, simbolizat strălucit de Ludovic al XlV-lea, dar și la revoluțiile burgheze și la Declarația de independență din America ori la Declarația de drepturi din Franța anului 1789La tezele iluminiștilor nu s-a ajuns așa de simplu, însă o influență considerabilă au avut-o reprezentanții reformiști, cel mai important fiind francezul Hubert Lanquet, care, în ecuația contractuală dintre Rege și Dumnezeu, introduce și poporul (Regele este obligat nu numai către Dumnezeu, dar și către popor), doctrina tyranicidului a lui Mariana (poporul are dreptul să suprime viața tiranilor), ideile lui Bacon, tezele și doctrinele lui Bodin, Thomas Morus, Campanella, Grotius, Hobbes etc.

2. Iluminiștii și doctrina moderna cu privire la șeful de stat.

Teoria, lui Hobbes pleca de la ideea că omul ar fi o ființă antisocială prin natura lui, or, încă din Antichitate, mai ales prin tezele lui Aristotel, s-a impus teoria lui „zoon politikon”, omul este o ființă sociabilă, tocmai acest fapt natural l-a făcut să se asocieze, să ajungă de la hoarda primitivă la stat. „Cine trăiește izolat, spunea Aristotel, sau este degradat, sau este o ființă superioară celorlalți”, teze pe care le dezvoltă admirabil scriitorii, filozofii și legislatorii secolului luminilor.

Montesquieu (1689-1755) pleacă de la ideea că legea, fie socială, fie politică, fie civilă, este „rațiunea omenească, întrucât guvernează popoarele”, dar mai adaugă că rațiunea omului, prin firea ei, este relativă și variabilă, însă justul și injustul nu sunt create de om, ele există a priori. Apoi, el furnizează celebra teză a contracarării puterii prin putere, plecând de la adevărul că orice om care deține puterea tinde să abuzeze de ea, de aici, ideea de șef de stat începe să fie asociată nu cu ideea de putere suverană, ci cu ideea de șef al puterii executive, mai ales după ce teoria sa a fost „corelată” cu teoria lui Rousseau.

Rousseau (1712-1778) bazează organizarea socială pe voința liberă, care este esența naturii umane; la întrebarea: pentru ce omul trăiește în societate? el răspunde : a) pentru că este silit de trebuințele naturii sale (idee comună cu Hobbes) și b) pentru că el voiește să trăiască în societate. Re această construcție Rousseau dezvoltă celebra teorie a contractului social, contract care se încheie între oameni care s-au „asociat”, care au convenit să trăiască în societate. Este de menționat că teoria contractului social este elaborată în condițiile în care Rousseau nu admitea delegarea suveranității, pentru el voința tuturor sau voința majorității reprezenta voința politică a guvernării. Se știe că teoria lui Rousseau, a nedelegării suveranității, a fost reflectată în Constituția Franței din 24 iunie 1793, care chema la votul legilor toate comunele Franței, sistem care a eșuat lamentabil.

După cum remarcă prof. Constantin G. Dissescu, Rousseau este pentru „guvernământul tuturor”, pe când Hobbes este pentru „guvernământul unuia singur”, dar în ambele sisteme „dăm peste despotism”, iar dacă ar fi să alegem, „preferăm negreșit teoria lui Hobbes, pentru că mai ușor poți, la un moment dat, să chemi la răspundere pe un singur om, să țe scapi de dânsul, pe câtă vreme tirania majorității e mult mai greu de înlăturat”. În acest context de idei, distinsul profesor român, preluând, de altfel, teze cunoscute ale exegeților lui Rousseau, apreciază că scopul frumos al teoriei sale – libertatea, egalitatea, voința tuturor – duce, în final, la suprimarea libertății adevărate: „Căci acolo unde domnește axioma: salus populi suprema lex esto, acolo unde libertatea individuală e sacrificată în numele libertății tuturor, adevărata libertate este sugrumată”.

Fără a intra în detalii, în acest context de idei, ne exprimăm rezerve că teoria lui Rousseau a reprezentat punctul de plecare al tezelor socialiste, comuniste; la 1890, când scria Dissescu, care își făcuse studiile la Paris, lucrurile erau clare, tezele lui Marx și Engels erau arhicunoscute în Europa și în lume, ilustrul profesor român s-a lăsat furat de patima liberalismului. Nu trebuie uitat că întreaga teorie a lui Rousseau avea ca substrat ideologic înlăturarea absolutismului monarhic, prin teoria contractului social el a urmărit să demonstreze că suveranii nu sunt absoluți, de vreme ce suveranitatea, ca și libertatea, rezidă în popor și nu pot fi delegate.

Tezele lui Rousseau au, înainte de toate, meritul de a pune sub semnul întrebării dogma dreptului public cu privire la „puterile arbitrare ale șefului statului”, doctrina lui Rousseau, împreună cu teoria lui Montesquieu și teza drepturilor naturale, reprezintă fundamentul dreptului public modern.

Rousseau a pledat, de fapt, pentru democrația directă, devenind celebră afirmația: „Poporul englez crede că este liber: el se înșeală; el nu este liber decât în timp ce alege pe membrii parlamentului. îndată ce aceștia sunt aleși, el este sclav, el nu este nimic”. Despre contradicțiile din opera lui Rousseau, ori despre contradicțiile dintre tezele sale și cele ale lui Locke ori ale altor iluminiști s-au scris tomuri și tomuri; ceea ce interesează, ca idee, în studiul nostru, este faptul că prin operele iluminiștilor se pune, pentru prima dată, ideea legitimității puterilor șefului de stat, iar după unii autori și ideea răspunderii acestuia în fața poporului, considerat suveran.

Cum s-a arătat, în dreptul public modern ideea șefului de stat este legată de forma de guvernământ, concept prin care, de regulă, s-a răspuns la întrebarea: Cine exercită puterea suverană în stat: o singură persoană (monocrația), un grup de persoane (oligarhia) sau mase largi ale poporului (democrația)? Nu mai puțin, noțiunea a dobândit și semnificația definirii ftatului sub aspectul modului de desemnare a șefului de stat unipersonal și a legăturilor acestuia cu celelalte autorități statale. Din acest punct de vedere, formele de guvernământ sunt clasificate, ca regulă, în două categorii: monarhii și republici; în monarhie, șeful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe viață, în timp ce în republică, șeful de stat (denumit, cel mai adesea, președinte) este ales pe un termen determinat, fie de popor, prin vot direct sau indirect (sistemul electorilor), fie de Parlament. Potrivit sensului actual, general acceptat, va trebui considerat republică și un stat al cărui șef guvernează autocratic, cu condiția să nu pretindă că deține puterea pe baze ereditare.

Prof. Ion Deleanu are un punct de vedere diferit și poate că punctul său de vedere va deveni dominant peste ani (asistăm, de pildă, la instaurarea, în Coreea de Nord, a unei dinastii republicane !?), cum am avut ocazia să ne exprimăm, putem să mai adăugăm câte un adjectiv la republică, vorbind de republica democratică, republica comunistă și, de ce nu, de republica revoluționară, spre a contura o imagine și asupra esenței regimului politic în cauză.

Mai trebuie, însă, să remarcăm că formula șefului de stat unic și unipersonal, fie monarh, fie președinte, nu se practică peste tot în lumea contemporană, mai sunt țări unde sunt două autorități care exercită prerogativele șefului de stat (monarhul și guvernul, de exemplu Anglia), respectiv țări în care șeful de stat este pluripersonal (de exemplu doi căpitani regenți în cea mai veche republică – Republica San Marino; Consiliul Federal, format din 7 miniștri, prezidat dl unul dintre ei, ales pe o perioadă de 1 an ca președinte al Confederației, în Elveția etc). Apoi, nu trebuie să uităm că în unele republici șeful de stat este și șeful administrației, pe când în alte republici alături de șeful de stat există și un șef de guvern, denumit fie Prim-ministru, fie președinte al Consiliului de Miniștri, aceasta după cum ne plasăm într-un regim politic prezidențial, semi-prezidențial sau parlamentar. Față de terminologia pe care am propus-o, regimurile prezidențialiste din America Latină și Africa, la care face referire constant doctrina occidentală, ne apar sub aspectul formei de guvernământ ca republici nedemocratice.

Întrucât aspectele principale, ca și nuanțările, pe regimuri politice, ale formei de guvernământ se cercetează la dreptul constituțional, în prezentul tratat, fiind vorba de o cercetare din perspectiva științei dreptului administrativ, ne vom rezuma numai la exemplificări din constituțiile democratice, fie monarhice, fie republicane, spre a putea oferi criterii de comparație pentru soluția la care s-a oprit legiuitorul constituant român din 2003.

Secțiunea a II-a

Sarcinile Președintelui României

1. Noțiune și explicație istorică.

Am arătat în paginile anterioare că noțiunea de sarcină evocă ideea de necesitate socială obiectivă, care este, însă, valorizată politic și consacrată legislativ, ajungându-se, apoi, în planul teoriei dreptului public, la alte noțiuni: loc și rol, funcții, misiuni. Deși semnificația expresiilor, nu de puține ori, diferă de la un autor la altul, noi considerăm că expresia „funcțiile Președintelui României”, expresie consacrată deja în literatura noastră, evocă, în final, realitatea politico-juridică pe care am evocat-o prin noțiunea de „sarcini”.

Legiuitorul constituant din 1991, reflectând „spiritul vremii”, a proiectat un Președinte de Republică pentru a satisface, pe de o parte, nevoile de reprezentare a statului, iar pe de altă parte, nevoia de arbitraj între „puterile statului”, între „stat și societate”, ceea ce reprezintă o adevărată revoluție a modului în care este concepută prima „dregătorie” a țării, dacă este să respectăm tradiția. Se știe că au fost numeroase discuții în Adunarea Constituantă cu privire la instituția Președintelui Republicii, textul la care s-a ajuns, diferit de cel inițial al Comisiei de redactare, reprezintă, în realitate, un „pact” între cele două curente politice, care s-au confruntat cu privire la forma de guvernământ, curentul republican (zdrobitor majoritar) și curentul monarhic (minoritar), fiind suficient să amintim că teza a doua a alin. (2) a art. 80 reprezintă amendamentul prezentat de deputatul Dan Lăzărescu, fără exagerare, de departe cel mai important teoretician al curentului monarhist.

Astfel, de la un regim semi-prezidențial cu un Președinte de republică relativ puternic, cel puțin în raport cu Guvernul, cum a fost consacrat prin Decretul-Legenr. 92/1990, încet, încet s-a profilat, în cadrul Adunării Constituante, un Președinte de republică foarte apropiat de regimul politic parlamentar clasic, cu singura deosebire esențială că este ales prin vot universal direct.

Dacă urmărim sensul reglementărilor constituționale din țările cu tradiție democratică, după cel de-al doilea război mondial, vom constata că predomină teza consacrării unui Președinte de republică cât mai aproape de formula unui monarh constituțional, în sensul estompării funcțiilor ce presupun prerogative nemijlocite de guvernare. Cu puține excepții, între care Franța, constituțiile europene adoptate după cel de-al doilea război mondial merg pe ideea unui „funcționar neutru” și nu a unui „personaj politic forte”, ce definește esența funcției de Președinte al republicii, idee receptată și de legiuitorul constituant român.

2. Clasificare și conținut.

După părerea noastră, Președintele României, potrivit art. 80 din Constituție, ne apare într-o triplă situație: a) șef de stat; b) șef al executivului (fiind unul din cei doi șefi ai executivului) și c) garant al Constituției și mediator între puterile statului. El are, deci, sarcini specifice ca șef de stat, ca șef al executivului și ca mediator. Astfel, ca șef de stat, în primul rând, Președintele are sarcina de reprezentare a statului român, reprezentare, se înțelege, atât în exteriorul țării, cât și în interior. În virtutea acestor sarcini, Președintele are atribuția de a încheia, în numele României, tratatele internaționale, negociate de Guvern, de a acredita și rechema reprezentanții diplomatici ai României, de a aproba înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice ori de a acredita reprezentanții diplomatici ai altor state în România. Pe plan intern, între altele, funcția de șef de stat, tradițional, presupune dreptul de a conferi decorații și titluri de onoare, de acordare a celor mai înalte grade militare, de numire în anumite funcții publice, de acordare a grațierii individuale, cum este prevăzut și în ari 94 din Constituția României.

Ca șef al executivului, Președintele României are sarcina de a garanta independența națională, unitatea și integritatea teritorială a țării, ceea ce presupune, în mod logic, ca Președintele să fie „comandantul forțelor armate” și să „îndeplinească funcția de președinte al Consiliului Suprem de Apărare a Țării”, cum se arată în art. 92 alin. (1) din Constituție. În vederea realizării acestei sarcini, Președintelui îi sunt prevăzute atribuții în domeniul apărării (declararea mobilizării, respingerea unei agresiuni armate) și în situații excepționale (instituirea stării de urgență sau a stării de asediu), având dreptul de a participa și la ședințele Guvernului (art. 87 din Constituție).

Președintele României, în al treilea rând, este autoritatea publică chemată să vegheze la respectarea Constituției și la funcționarea autorităților (puterilor) publice în baza Constituției, sarcină care presupune și realizarea unui „arbitraj” între „puterile statului” sau, după caz, între „stat și societate”. Respectarea Constituției și a legilor este o îndatorire fundamentală (art. 51 din Constituție), apoi art. 16 alin. (2) consacră principiul legalității („Nimeni nu este mai presus de lege”), deci orice cetățean și orice autoritate publică, în sens larg, trebuie să fie diligenți în tot ceea ce fac, pentru a se înscrie în „sfera Constituției”. Există, apoi, autorități specializate care soluționează litigiile determinate de nerespectarea legii sau a Constituției, inclusiv de către Parlament, ipoteză în care se ajunge la controlul de constituționalitate al legii sau al regulamentului în fața Curții Constituționale. Nici una din aceste autorități jurisdicționale (instanțe judecătorești, Curtea de Conturi, Curtea Constituțională, Ministerul Public) nu au rolul de a „media” conflictul dintre autoritățile exclusiv politice (de exemplu între Parlament și Guvern etc.) determinat de aplicarea Constituției, acest rol revine Președintelui României. Aici este elementul de noutate, cu caracter revoluționar, de care am vorbit anterior, fiind puține constituții din lume care reglementează un atare rol pentru persoana care îndeplinește funcția de șef al statului, mai ales dacă este vorba de un președinte de republică. Această funcție a Președintelui României, cum s-a arătat deja, reclamă, logic, un Președinte, prin statut constituțional, echidistant față de partidele politice. Președintele va fi pus să medieze și între tabăra politică din care a făcut parte, pe care a condus-o, și tabăra politică adversă, iar dacă odată ajuns Președinte, Constituția nu i-ar interzice să mai fie membru de partid, el ar risca să fie calificat „judecător și parte în aceeași cauză”. Este motivul major pentru care s-a consacrat incompatibilitatea din art. 84 alin. (1) al Constituției.

După părerea noastră, formularea: „în acest scop, Președintele exercită funcția de mediere între puterile statului, precum și între stat și societate” din alin. (2) al art. 80 din Constituție, trebuie privită, sub aspectul semnificației sale politice, și prin prisma altor principii ale Constituției, între care independența justiției și, respectiv, a contenciosului constituțional. Este de neconceput ca, invocând art. 80 alin. (2) din Constituție, o Cameră a Parlamentulu să solicite „arbitrajul” Președintelui în „litigiul” pe care aceasta îl are cu Curtea Constituțională asupra unui text din regulament, de exemplu, declarat prin decizia Curții neconstituțional sau un litigiu dintre Guvern și o instanță de contencios administrativ1 etc.

3. Sfera atribuțiilor Președintelui României.

A devenit, se poate spune, o constantă a dreptului public contemporan clasificarea regimurilor politice în patru mari categorii: a) prezidențial (exemplul tipic S.U.A.), b) semi-prezidențial (exemplul tipic Franța), c) parlamentar (Spania, Italia, Grecia etc), d) de adunare (exemplul tipic Elveția). Prin Constituția din 1866 (inspirată după Constituția belgiană din 1831), ca și prin cea din 1923, în România, apelându-se la o dinastie domnitoare străină, s-a instaurat un regim monarhic constituțional. Fără, însă, a intra în detalii, cercetarea Constituțiilor din 1866 sau 1923, ca și a literaturii de specialitate, ne conduce, cum s-a subliniat deja, la ideea unui regim politic axat pe primatul executivului, în frunte cu Regele, calificat, în mod expres, șef al puterii executive. Apoi, nici Constituția din 1866 și nici cea din 1923 nu aminteau de existența unui organism pe care și l-au creat foștii regi ai României, și anume Consiliul de Coroană. Acest Consiliu era format din intimi ai regelui, din personalități culturale și științifice, din oameni de afaceri și, evident, din politicieni, inclusiv din cei care aveau funcții publice guvernamentale. Interesant este de semnalat că orice decizie politică majoră, mai întâi, se discuta în Consiliul de Coroană, unde, se înțelege, Regele sau intimii Casei Regale aveau o influență hotărâtoare, iar apoi se discuta în Guvern sau în Parlament. Un lucru este cert: regimul politic din România, în baza Constituțiilor din 1866 și 1923, a fost un regim parlamentar sub aspectul său exterior, pe fond, însă, el se caracteriza printr-o dominație a regelui și-a Consiliului de Coroană. Așa se explică de ce relativ ușor, în 1938, s-a putut instaura, paradoxal, prin adoptarea unei noi Constituții, dictatura regală, după care au urmat încă 50 de ani de regimuri politice autoritare.

Cât privește forma de guvernământ și regimul politic instaurate în România după abolirea monarhiei, la 30 decembrie 1947, la fel se poate vorbi despre un aspect formal și unul real, de esență. Sub aspect formal, deci strict tehnic juridic, statul a fost calificat republică, și încă republică populară, până în 1965, când s-a metamorfozat în republică socialistă, dar, ca esență, s-a instaurat un foarte perfid și cinic regim dictatorial, dictatura unui partid, în fapt a Moscovei, transformată, treptat, treptat, în dictatura unor „clanuri” autohtone, culminând cu dictatura clanului Ceaușescu. Nu întâmplător, un specialist de forța prof. Ion Deleanu face o diviziune aparte atât pentru forma de guvernământ, cât și pentru regimul politic când se referă la statele socialiste, arătând că sistemul socialist a preluat și articulat „ceea ce are mai malefic monocrația, oligarhia, cezarismul democratic”, fiind vorba, fără echivoc, de „un mecanism de guvernământ fals democratic”.

În ceea ce ne privește, ne-am exprimat părerea că sub aspectul formei de guvernământ putem să vorbim despre republică, dar despre o republică comunistă, cum în baza Decretului-Lege nr. 92/1990 am putea vorbi despre o republică revoluționară, doar în baza Constituției din 8 decembrie 1991 putem vorbi de o republică democratică.

Experiența istorică de dominație a executivului, evocată mai sus, ca și cea din timpul regimului comunist, care, din 1974, a creat, sub aspect statal, instituția „Președintelui Republicii Socialiste România”, nu puteau să rămână fără consecințe în ceea ce privește opțiunea României post-revoluționare asupra regimului politic. Atât în dezbaterile din Parlament, cât și în cele extra-parlamentare s-au purtat numeroase și aprinse discuții; se înțelege, regimul politic fiind intim legat de forma de guvernământ.

Soluția asupra căreia s-a convenit, printr-o majoritate zdrobitoare de voturi, în Adunarea Constituantă (este de reținut că procedura de alegere a Președintelui României a fost validată prin vot secret) a fost a unui președinte de republică ales direct prin sufragiu universal, dar cu atribuții mult mai limitate decât un președinte dintr-un sistem semi-prezidențial. Dacă ar fi să facem o calificare a regimului politic românesc, credem că suntem mai aproape de un sistem parlamentar decât de unul semi-prezidențial, suntem în prezența unui sistem semi-prezidențial atenuat sau parlamentarizat. După cum se arată în lucrarea citată, din toate trăsăturile ce caracterizează regimul semi-prezidențial francez, puține se regăsesc în sistemul nostru constituțional, majoritatea acestora, sub diverse forme și în scopul diminuării influenței politice a Președintelui României, sunt preluate de Guvern, iar unele atribuții sunt condiționate de aprobări ale Parlamentului, regăsindu-se integral din sistemul francez doar procedura alegerii prin vot universal direct, în două tururi de scrutin. Dacă în Franța rolul politic al Președintelui Republicii este foarte important, el participă la toate ședințele Guvernului și le prezidează, semnând ordonanțele adoptate, poate dizolva oricând adunările legiuitoare (după consultarea președinților acestora și a Primului-ministru), prezidează Consiliul Superior al Magistraturii, numește pe Primul-ministru, fără a avea în mod necesar acordul Camerelor etc, în România, rolul politic al Președintelui Republicii este mult diminuat, toate atribuțiile sale politice majore sunt supuse unui sistem de îngrădiri și condiționări, specifice regimurilor parlamentare, iar uneori chiar mai excesive ca în orice regim parlamentar (de exemplu atribuția de dizolvare a Parlamentului). De aici și natura juridică a regimului politic, la care s-au oprit specialiștii, de regim semi-prezidențial atenuat.

Atât Parlamentul, cât și Președintele sunt aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, apărând ca organe reprezentative la nivel național, dar spre deosebire de Președinte, Parlamentul este calificat expres ca fiind „organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării” [art. 58 alin. (1)].

Dreptul Președintelui de a dizolva Parlamentul nu se poate exercita decât numai cu respectarea următoarelor condiții:

obligativitatea consultării președinților celor două Camere;

Parlamentul să nu fi acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în ermen de 60 de zile de la prima solicitare a învestiturii;

în intervalul de 60 de zile, trebuie să fi fost respinse cel puțin două solicitări de investitură;

să nu reprezinte a doua dizolvare în cursul unui an calendaristic;

să nu fie vorba de ultimele șase luni ale mandatului Președintelui;

în țară să nu fie instituită stare de asediu sau de urgență (art. 89).

Parlamentul are dreptul de a trage la răspundere politică Președintele României, procedând la suspendarea acestuia din funcție și apoi la organizarea unui referendum pentru demiterea sa (art. 95). Parlamentul (Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună) poate hotărî
punerea sub acuzare a Președintelui României pentru înaltă trădare, caz în care competența de judecată aparține Curții Supreme de Justiție. Președintele este demis de drept la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare [art. 84 alin. (3)].

Președintele poate cere poporului să-și exprime, prin referendum, voința cu privire la probleme de interes național numai după consultarea Parlamentului (art. 90).16. Președintele desemnează un candidat pentru funcția de Prim-ministru și numește Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament (art. 85).

Guvernul, în întregul său, și fiecare membru al acestuia, solidar cu ceilalți membri, răspund politic numai în fața Parlamentului [art. 108 alin. (2)].

Nu numai Președintele României, ci și fiecare Cameră în parte a Parlamentului are dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului, pentru faptele săvârșite în exercițiul funcției lor. Este adevărat, Președintele poate dispune suspendarea acestora din funcție dacă s-a cerut urmărirea penală [art. 108 alin. (2)].

Președintele nu are drept de inițiativă legislativă, aceasta aparține unui număr de cetățeni, fiecărui parlamentar și Guvernului (art. 73).1

Refuzul Președintelui de a promulga o lege se exercită o singură dată, după primirea acesteia; în urma reexaminării de către Parlament, promulgarea trebuie să se facă în cel mult 10 zile (art. 77).

Cele mai importante atribuții ale Președintelui în domeniul politicii externe, al apărării, al stărilor excepționale sunt condiționate, în exercitarea lor, fie de voința Guvernului, fie de cea a Parlamentului sau se află sub controlul Parlamentului.

Președintele încheie tratate internaționale în numele României, negociate de Guvern, și le supune spre ratificare Parlamentului… [art. 91 alin. (1)]. Președintele, la propunerea Guvernului, acreditează și recheamă reprezentanții diplomatici ai României și aprobă înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice [art. 91 alin. (2)].

Președintele poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului,
mobilizarea parțială sau generală a forțelor armate [art. 92 alin. (2)].

În caz de agresiune armată îndreptată împotriva țării, Președintele are obligația de a lua măsurile impuse de situație pentru respingerea agresiunii și a informa neîntârziat, printr-un mesaj, Parlamentul despre aceste măsuri.

Președintele poate institui, potrivit legii, starea de asediu sau starea de
urgență (pe întreg teritoriul țării sau numai în anumite zone), dar are obligația de a solicita Parlamentului încuviințarea acestei măsuri, în cel mult cinci zile de la luarea ei (art. 93).

În fine, mai precizăm că decretele Președintelui, emise în exercitarea celor mai importante atribuții (încheierea de tratate, acreditarea reprezentanților diplomatici, declararea mobilizării, respingerea unei agresiuni armate, instituirea stării de asediu sau a stării de urgență, conferirea decorațiilor și a titlurilor de onoare, acordarea gradelor de mareșal, de general și de amiral) se contrasemnează de Primul ministru [art. 99 alin. (2)]. Se subînțelege că, fără această contrasemnătură, decretul prezidențial nu este valabil, iar ca să obțină semnătura Primului-ministru, care este beneficiarul unui vot de încredere al Parlamentului, cei doi șefi ai executivului (Președintele României și Primul-ministru) trebuie să negocieze. Prin această formulă tehnico-procedurală, se ajunge, în fapt, la o problemă politică de fond, anume exercitarea unui control parlamentar indirect asupra Președintelui, prin intermediul Primului-ministru, care răspunde politic exclusiv în fața Parlamentului.

4. Clasificarea atribuțiilor Președintelui României.

Din punct de vedere al funcțiilor (sarcinilor), distingem cele trei mari categorii:
a) atribuții specifice șefului de stat (pe plan intern și pe plan extern);

b) atribuții de realizare a funcției de șef al executivului;

c) atribuții de apărare a Constituției și de asigurare a bunei funcționări a autorităților publice.

Din punct de vedere al subiectelor față de care se exercită, distingem:

a) atribuții exercitate în raporturile cu Parlamentul (adresare de mesaje, dizolvarea Parlamentului, convocarea Parlamentului în sesiune, promulgarea legii);

b) atribuții exercitate în raporturile cu Guvernul (desemnarea candidatului la funcția de Prim-minisțru, numirea Guvernului pe baza votului de învestitură acordat de Parlament, remanierea guvernamentală, consultarea Guvernului, participarea la ședințele Guvernului);

c) atribuții exercitate în raport cu alte autorități ale administrației publice,
în realizarea unor servicii publice naționale (în domeniul apărării, în domeniul relațiilor externe etc.);

d) atribuții în raporturile cu „puterea judecătorească” (numirea
judecătorilor și procurorilor, acordarea grațierii individuale);

e) atribuții în raporturile cu Curtea Constituțională (numirea unor judecători, sesizarea Curții);

f) atribuții în raporturile cu poporul (referendumul).

Din punct de vedere al frecvenței, deosebim două mari categorii: a) atribuții obișnuite, curente activității de stat (marea majoritate) și b) atribuții în situații ieșite din comun (declararea mobilizării, declararea stării de urgență, declararea stării de asediu etc).

Din punct de vedere al procedurii, reținem, de asemenea, două mari categorii:

a) atribuții care se exercită fără condiționări și restricții (de exemplu acordarea grațierii individuale) și

b) atribuții care sunt condiționate de termene, de propuneri ale
Guvernului, de informarea, avizul sau aprobarea Parlamentului (majoritatea covârșitoare).

Din punct de vedere al formelor tehnico-juridice prin care se realizează,
reținem trei mari categorii:

a) atribuții care se realizează prin decrete (în majoritatea lor contrasemnate de Primul-ministru);

b) atribuții care se realizează prin operațiuni administrative (de exemplu semnarea, în numele României, a tratatelor internaționale, primirea unor scrisori de acreditare etc.) și

c) atribuții care se realizează prin acte exclusiv politice (de exemplu mesajul, declarația).

Față de materia cursului de Drept administrativ, pe de o parte, și din considerente de ordonare a informațiilor în prezentul volum, pe de altă parte, în cele ce urmează ne oprim numai la anumite atribuții ale Președintelui României.

Secțiunea a III-a

Atribuțiile Președintelui în raporturile sale cu Parlamentul

1. Adresarea de mesaje Parlamentului, justificare și conținut.

Președintele României, cum s-a menționat deja, este și unul din șefii „puterii executive”, ceea ce, logic, conduce la necesitatea unor legături instituționalizate a acestuia cu Parlamentul, în calitatea sa de putere legiuitoare sau de autoritate reprezentativă supremă a poporului român, care exercită controlul asupra Guvernului și administrației publice. Am văzut că, în baza sistemului nostru constituțional, nu putem vorbi despre raporturi de subordonare între Președinte și Guvern și nici despre organe ale administrației ministeriale aflate în raporturi de subordonare, în sensul strict al termenului, față de Președinte, ceea ce nu înseamnă că Președintelui îi poate fi indiferentă activitatea Guvernului și a celorlalte autorități ale administrației publice. Dacă Președintele apreciază că anumite aspecte legate de îmbunătățirea activității Guvernului, a ministerelor sau a unor autorități ale administrației locale țin de procesul legislativ sau de controlul parlamentar, este firesc să aibă „un canal” de comunicare cu Parlamentul, adică să aibă posibilitatea de a transmite un mesaj Parlamentului. Președintele are și sarcini de reprezentare a statului român, precum și sarcina de garant al Constituției, fiind, prin forța împrejurărilor, unul dintre „barometru” politici ai națiunii, iar, pe de altă parte, el nu poate legifera; în plus, multe din atribuțiile sale sunt condiționate fie de o consultare a Parlamentului, fie de o aprobare ulterioară a acestuia. Tocmai de aceea, apare ca fiind necesară și normală posibilitatea constituțională de a-și face cunoscute Parlamentului opiniile sale cu privire la problemele națiunii, de unde instituția mesajului. Textul în discuție are următoarea redactare: „Președintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale națiunii” (art. 88).

Față de modul de redactare și față de aspectele cunoscute în dreptul comparat2, se impun câteva precizări:

sfera problemelor care pot forma obiectul mesajului adresat Parlamentului este relativ determinată, rămânând la latitudinea Președintelui să cântărească ce anume reprezintă „principalele probleme politice ale națiunii”, dar se subînțelege că acestea trebuie să fie și de competența Parlamentului, adică să vizeze procesul de legiferare sau, după caz, controlul parlamentar asupra Guvernului și a celorlalte autorități ale administrației publice;

forma prin care Președintele adresează mesajul, de vreme ce legiuitorul constituant nu o spune în mod expres, rămâne, de asemenea, la latitudinea Președintelui, putând exista trei mari situații: 1) prezentare directă de Președinte; 2) citirea mesajului de un „trimis prezidențial” (de exemplu un consilier) și 3) trimiterea mesajului sub forma unei scrisori publice.

2. Regimul juridic și efectele mesajului.

Dreptului de mesaj al Președintelui îi corespunde, potrivit art. 62 alin. (2) lit. a) din Constituție, obligația Camerelor, întrunite în ședință comună, de a primi mesajul. După cum se reține în decizia nr. 87/1994 a Curții Constituționale, potrivit art. 99 din Constituție, numai decretele președintelui se contrasemnează, de unde rezultă că mesajul constituie un act exclusiv și unilateral al Președintelui, care nu produce efectele juridice ale unui decret, întrucât singura consecință prevăzută de art. 62 alin. 2 lit. a din Constituție este obligația Camerelor de a se întruni, în ședință comună, și de a-l primi. Tocmai de aceea, am identificat o categorie de atribuții ale Președintelui Republicii și din punct de vedere al formelor (instrumentelor) tehnico-juridice prin care se realizează.

Organizarea dezbaterii mesajului cu participarea Președintelui, cum s-a cerut de către opoziția din 1994, implica, logic, posibilitatea ca mesajul să fie respins, total sau parțial, fapt ce vine în contradicție cu prevederea art. 62 alin. (2) lit. a) din Constituție, care se referă, în mod expres, la convocarea Camerelor în ședință comună pentru „primirea mesajului Președintelui României”, ceea ce se menționează și în Decizia nr. 87/1994 a Curții Constituționale. Pe această linie de idei, instanța de contencios constituțional a reținut: „Președintele, ca principiu, nu poate fi participant la o dezbatere parlamentară, deoarece ar însemna să-și angajeze răspunderea politică, ceea ce este contrar poziției sale constituționale, de reprezentant al națiunii și l-ar situa într-o situație similară cu aceea a Guvernului care, potrivit art. 108 alin. (1) din Constituție, răspunde politic în fața Parlamentului”.

Pe de altă parte, este de menționat că și atunci când Parlamentul discută propunerea de suspendare a Președintelui, acesta nu are obligația de a participa la dezbateri. În art. 95 alin. (1), se arată doar că „Președintele poate da Parlamentului explicații cu privire la faptele ce i se impută”. Apoi, nu trebuie omis și faptul că Președintele nu participă nici la dezbaterile parlamentare legate de cererea de reexaminare, formulată în temeiul art. 77 din Constituție. Este pur și simplu absurd să se susțină că, în ipotezele prevăzute de art. 77 și 95 alin. (1), Președintele nu participă la dezbaterea parlamentară, dar trebuie să participe atunci când adresează Parlamentului un mesaj, care pleacă de la prezumția că este necesar chiar pentru clarificarea strategiilor și priorităților politice din viața parlamentară. Altfel, mesajul devine un instrument pur formal, protocolar. Este o constantă a dreptului public caracterul de act unilateral al mesajului șefului de stat, dar nu mai puțin el evocă și ideea de colaborare dintre executiv și legislativ, într-un sistem democratic, pentru rezolvarea „principalelor probleme politice ale națiunii”. Logic, ideea de colaborare presupune o anumită relevanță politică a mesajului, el însemnând o atenționare oficială a Parlamentului asupra unor probleme politice majore ale națiunii, un motiv de reflecție și de meditație pentru forțele politice parlamentare. Pentru realizarea acestor misiuni nu este nevoie, nu este necesar ca prezentarea mesajului să fie urmată de dezbateri parlamentare, cu participarea Președintelui.

Toate acestea nu pot duce, însă, la concluzia că problemele prevăzute în mesaj nu ar putea face obiectul unei dezbateri, după „primirea Iți de către. Camere, ca o problemă separată”. „Nimic nu poate împiedica Parlamentul, în calitate de organ reprezentativ suprem al poporului român, potrivit Constituției, să dezbată o problemă prevăzută în mesajul pe care l-a primit și chiar să adopte o măsură pe baza acestei dezbateri”, cum se reține în decizia citată a Curții Constituționale. Se poate spune că abia acest lucru trebuie să se întâmple, dar este, însă, un alt aspect, ulterior și subsecvent primirii mesajului, fără participarea Președintelui. Dacă dezbaterea are loc, atunci trebuie admis că se desfășoară pe unica răspundere politică a participanților la dezbaterea respectivă, întrucât dezbaterea nu mai constituie expresia unei obligații constituționale a Parlamentului, aceea a primirii mesajului, prevăzută Constituție, ci rezolvarea, prin mijloace parlamentare, a unor probleme politice ale națiunii, cuprinse în mesaj. Cu alte cuvinte, legiuitorul constituant face distincție între mesaj ca atare, asociat cu obligația Parlamentului de a-l primi și problemele cuprinse în mesaj, care se dezbat numai dacă Parlamentul estimează și nu pentru că el ar avea o obligație constituțională în acest sens. Obligația constituțională a Parlamentului este legiferarea, iar această obligație există indiferent dacă Președintele Republicii îi adresează sau nu mesaje. Apoi, într-o interpretare strict gramaticală, „a primi”, nu poate fi confundat cu „a respinge”, de unde ideea că dezbaterea parlamentară asupra problemelor mesajului ar putea urmări exclusiv exprimarea atitudinii și, după caz, adoptarea unei decizii politice, fapt care, prin definiție, nu implică prezența și, cu atât mai puțin, acțiunea politică a Președintelui în Parlament.

Alta este situația mesajului prezentat Parlamentului în condițiile art. 92 alin. (3) referitor la aducerea la cunoștința Parlamentului a măsurilor luate pentru respingerea unei agresiuni, cum a reținut și Curtea Constituțională în decizia citată. „în această situație, ținând seama de atribuțiile constituționale ale Parlamentului prevăzute la art. 62 alin. (2) lit. c) și lit. d) din Constituție și de faptul că mesajul are ca obiect o decizie adoptată, concretizată într-un decret prezidențial, ce trebuie contrasemnat de Primul-ministru, prezentarea și dezbaterea acestuia nu pot fi decât concomitente, așa cum se prevede la art. 7 alin. (2) din Regulament”.

În consecință, Curtea Constituțională a decis că prevederea de la art. 7 alin. (1) din Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului, referitoare la obligativitatea dezbaterii mesajelor prezentate de Președintele României, este neconstituțională când este vorba de un mesaj adresat în baza art. 88 din Constituție.

Secțiunea a IV-a

Convocarea și dizolvarea Parlamentului

Ca regulă, în regimul parlamentar și semi-prezidențial, șeful statului este cel care convoacă și, corespunzător, „concediază” Parlamentul, sau, după caz, convocând sesiunea, declarând sesiunea închisă, în unele cazuri pe baza unei hotărâri proprii, fără alte consultări (de exemplu art. 19 alin. 2 din Constituția Danemarcei, art. 28 alin. 3 din Constituția Austriei). De aici și dreptul șefului de stat de a dizolva Parlamentul, de cele mai multe ori după o simplă consultare a președinților Camerelor și a Primului-ministru.

Aceste soluții se regăseau și în art. 90 dif Constituția României din 1923, care, în privința convocării, conținea următoarele: „La 15 octombrie a fiecărui an, Adunarea deputaților și Senatul se întrunesc fără convocare, dacă Regele nu Ie-a convocat mai înainte”, iar cu privire la închiderea sesiunii, conținea un text ce nu mai îngăduie nici un comentariu: „Regele pronunță închiderea sesiunii”.

Din motive care țin de pionieratul democrației, după jumătate de secol de regimuri totalitare, în Adunarea Constituantă nu s-au putut impune asemenea „reguli clasice”, iar textele impuse cu privire la dizolvare au consecințe negative evidente în viața parlamentară.

În ceea ce privește convocarea Parlamentului, Președintele României poate interveni doar în două situații, reglementate Constituție. Prima situație se referă la convocarea Parlamentului rezultat din alegeri, operație pe care Președintele trebuie să o facă în cel mult 20 de zile de la data desfășurării alegerilor. Camera Deputaților și Senatul se întrunesc în două sesiuni ordinare pe an,3 prima începe în luna februarie și poate ține până la sfârșitul lunii iunie, iar a doua începe în luna septembrie și nu „poate depăși sfârșitul lunii decembrie”, ceea ce face ca Președintele să convoace noul Parlament în sesiune ordinară sau, după caz, în sesiune extraordinară, după cum împlinirea termenului de 20 de zile (mai exact data convocării) cade în perioada sesiunii sau a vacanței parlamentare.

A doua situație privește dreptul Președintelui României de a cere convocarea unei sesiuni extraordinare a Parlamentului în funcțiune, drept pe care îl mai au alte două subiecte: a) biroul permanent al fiecărei Camere și b) cel puțin o treime din numărul membrilor unei Camere.

Dreptul de a cere convocarea nu trebuie confundatcu dreptul propriu-zis de convocare care aparține președinților celor două Camere, dar nici nu se poate spune că nu obligă la convocare.

Din interpretarea sistematică a Constituției rezultă că regula o reprezintă formularea de către Președintele României a unei cereri pentru convocarea ambelor Camere, dar motive speciale pot îndreptăți și cererea Președintelui de convocare numai a unei Camere.1

Soluția dizolvării Parlamentului, cum s-a menționat mai sus, nu poate interveni decât în caz de criză guvernamentală gravă, cerându-se întrunite trei condiții fundamentale: a) să existe cel puțin două solicitări privitoare la acordarea votului de învestitură; b)să fi trecut mai mult de 60 de zile de la data primei cereri și de a se acorda votul de învestitură și c) să fie fost consultați președinții celor două Camere și liderii grupurilor parlamentare. La acestea se mai adaugă alte condiții speciale, care trebuie ori nu a fi îndeplinite, după caz: 1) să fie vorba de prima dizolvare dintr-unan; 2) să nu fie vorba de ultimele șase luni ale mandatului Președintelui României; 3) să nu fie vorba de stare de asediu sau stare de urgență.

Secțiunea a V-a

Promulgarea legilor

Una din constantele dreptului public contemporan o reprezintă recunoașterea pentru șeful de stat a dreptului de a promulga legile adoptate de Parlament, adică de învestire a legii cu formulă executorie. În marea majoritate a țărilor, operațiunea de promulgare implică și „dezlegarea” dată de șeful de stat pentru publicarea legii, întrucât mai peste tot șeful statului are și dreptul de a refuza promulgarea, solicitând reexaminarea legii de către Parlament sau blocând, pur și simplu, legea (exercitarea dreptului de veto), după caz. Reglementările sunt relativ diferite, în funcție de regimul politic consacrat de Constituție, dar și în funcție de o serie de particularități naționale, între care tradiția. Așa, de pildă, Președintele Republicii franceze promulgă legile în 15 zile de la comunicarea în Guvern a legii definitiv adoptate, putând, însă, înainte de expirarea acestui termen, să ceară o nouă deliberare, fie a legii în ansamblu, fie numai a unor articole din lege. După cum se menționează în art. 10 din Constituția Franței, această nouă deliberare nu poate fi refuzată. Constituția Belgiei, în art. 69, se mulțumește să precizeze doar că „Regele sancționează și promulgă legile”, formulă prezentă și în unele Constituții elaborate după cel de-al doilea război mondial, atât monarhice, cât și republicane.

Este de menționat că unele constituții vorbesc numai despre dreptul șefului de stat de a semna legile, ca și alte acte normative, iar când șeful de stat este un monarh, apare și obligația contrasemnării de către unii sau mai mulți miniștri. Sub acest ultim aspect, reținem art. 47 din Constituția Olandei, după care: „Toate legile și decretele regale sunt semnate de către Rege și de către unul sau mai mulți miniștri ori secretari de stat”.

Soluția consacrată de Constituția României, în art. 77, este apropiată de formula legiuitorului constituant francez, dar vine cu un plus de reguli de drept substanțial și de drept procesual în ceea ce privește drepturile și obligațiile Președintelui legate de cererea de reexaminare. Ca regulă, promulgarea se face de către Președintele României în termen de 20 de zile de la primirea acesteia, el având dreptul să ceară o singură dată reexaminarea legii. De asemenea, potrivit art. 144 lit. a) din Constituție, Președintele României poate sesiza și Curtea Constituțională, dacă apreciază că legea, în ansamblu, sau o dispoziție a ei sunt neconstituționale. Se ridică problema de a ști dacă Președintele poate cere direct Parlamentului reexaminarea legii sub aspectul neconstituționalității, dar poate sesiza cu aceeași problemă și Curtea Constituțională? La prima vedere, răspunsul apare pozitiv, la o analiză mai aprofundată a rațiunii de a fi a fiecărei autorități publice fundamentale, implicit a instituției cererii reexaminării și, respectiv, a sesizării Curții Constituționale, vom răspunde negativ.

Nimic nu oprește Președintele României să sesizeze numai Curtea Constituțională sau numai Parlamentul, invocând în cererea de reexaminare și motive de neconstitutionalitate, dar o bună ordine juridică nu îngăduie ca una și aceeași problemă de neconstitutionalitate să fie sesizată concomitent Curții Constituționale și Parlamentului, prin cererea de reexaminare a legii. Ca pură ipoteză teoretică, dacă această sesizare concomitentă s-ar produce și dacă Parlamentul procedează la reexaminarea legii, această operație rămâne făr relevanță în ceea ce privește reluarea procedurii promulgării, care este „blocată” prin însăși sesizarea Curții Constituționale. Soluția cea mai înțeleaptă care se impune, sub aspect practic, în astfel de situații, este cea a așteptării de către Parlament a deciziei Curții Constituționale, urmând să se „deruleze” procedurile constituționale specifice, după cum a fost admisă sau respinsă acțiunea. Dacă Curtea Constituțională a admis acțiunea și a declarat textul neconstituțional, atunci, logic, cererea de reexaminare a legii, formulată de Președintele României, în baza art. 77 alin. (3) din Constituție,2 va fi „întregită”, sub aspectul neconstituționalității, de decizia Curții Constituționale. Ar fi absurd să se interpreteze că Parlamentul sesizat cu problema neconstituționalității de către Președintele României, prin invocarea art. 77 alin. (3) din Constituție, ar putea da o soluție făcând abstracție de decizia Curții și de art. 145 alin. (1) din Constituție. Parlamentul avea de răspuns la o obiecție a Președintelui României, urmând să procedeze la reexaminarea legii după regulile specifice, după cum era lege organică sau lege ordinară, dar o dată ce Curtea Constituțională s-a pronunțat, altele au devenit datele problemei. Față de noua situație, Parlamentul nu ar putea să mențină textul inițial al legii, decât înlăturând obiecția de neconstitutionalitate a Curții Constituționale, ceea ce înseamnă un cvorum calificat de 2/3.

Dimpotrivă, dacă Curtea Constituțională a respins sesizarea Președintelui României, confirmând constituționalitatea, promulgarea legii devine obligatorie în cel mult 10 zile de la primirea deciziei Curții cum se menționează în art. 77 alin. (3) citat. Decizia Curții Constituționale, potrivit art. 145 alin. (2) din Constituție este obligatorie, dar problema care se pune este dacă această obligație există și față de Parlament, care, la rândul său, este sesizat cu cerere de reexaminare pe aceleași motive de neconstituționalitate'? După părerea noastră, răspunsul este pozitiv, de vreme ce legea nu distinge, nu poate distinge nici interpretul, Parlamentul este, de asemenea, ținut să respecte decizia Curții Constituționale, altfel va încălca un text de Constituție. Prin urmare, odată ce s-a pronunțat Curtea Constituțională, cererea de reexaminare adresată, repetăm, în mod greșit, și Parlamentului pentru aceleași motive de neconstituționalitate, rămâne fără obiect. într-o interpretare riguroasă a alin. (3) al art. 77 citat, unde întâlnim conjuncția sau, nu conjuncția și („primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea deciziei Curții Constituționale”), putem spune că Președintele Romîniei, care sesizează concomitent pentru aceleași motive de neconstituționalitate Parlamentul și Curtea Constituțională, nu dovedește numai lipsă de inspirație în realizarea atribuțiilor sale, în raporturile cu Parlamentul și, respectiv, cu instanța de contencios constituțional, ceea ce ar avea doar consecințe morale și, eventual, politice într-o nouă campanie electorală, dar oferă argumente serioase pentru a fi acuzat, cu temei, că a încălcat Constituția. De aici, rezultă și ideea după care Președintele României nu poate să sesizeze unele aspecte de neconstituționalitate Curții Constituționale și altele să le cuprindă în cererea de reexaminare adresată Parlamentului. De vreme ce Curtea Constituțională este organ special și specializat în materia controlului constituționalității legilor, nu se mai justifică sesizarea și a Parlamentului, textul adoptat de Parlament, în urma reexaminării, putând să fie atacat la Curtea Constituțională de unul din subiectele prevăzute de art. 144 lit. a) (mai puțin Președintele României, care, cerând reexaminarea textului, este obligat să promulge legea, în cel mult 10 zile de la primirea ei după reexaminare).

Rămâne, însă, deschisă posibilitatea ca Președintele României să „sesizeze” Curtea Constituțională și Parlamentul cu aceeași lege, dar pentru probleme diferite ca natură juridică, anume Curtea Constituțională pentru probleme strict tehnic-constituționale, iar Parlamentul pentru probleme de oportunitate politică.

Secțiunea a VI-a

Atribuțiile Președintelui României în raporturile sale cu justiția

și alte autorități jurisdicționale

1. Numirea judecătorilor.

Președintele României, potrivit art. 133 alin. (1) din Constituție, numește judecătorii și procurorii, cu excepția celor stagiari, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Soluția numirii judecătorilor de către șeful statului, se poate spune, reprezintă o soluție dominantă în constituțiile contemporane, uneori acest drept revine și ministrului de justiție, pentru anumite categorii de judecători, iar de cele mai multe ori competența șefului statului este legată de propunerea unui consiliu al magistraturii, cum a prevăzut și constituantul român.

Există numeroase sisteme naționale în care judecătorii în întregime sau numai o parte a acestora sunt aleși de cetățeni (în special în țările anglo-saxone) sau de Parlament și încă pe o anumită perioadă de timp, cum este cazul în Danemarca, unde judecătorii Curții Supreme sunt aleși de Parlament pe o perioadă de șase ani. Soluția numirii judecătorilor Curții Supreme pe o perioadă limitată tot la 6 ani a fost preluată și de Constituția României din 1991, dar este o soluție contestată nu numai de magistrați, dar și de unii oameni politici, cum vom arăta.

Fără a intra în detalii care țin de dreptul judiciar, suntem de părere că soluția, de principiu, a legiuitorului constituant român, referitoare la învestitura magistraților, are avantajul de a neutraliza influența executivului, a politicului în general, în procesul de învestitură a magistraților. După cum este redactat textul, reiese că, practic, decizia aparține Consiliului Superior al Magistraturi Președintele României, este adevărat, poate refuza numirea unei persoane, dar nu poate numi niciodată vreo persoană ca magistrat dacă nu face parte din propunerile ce i-au fost înaintate de Consiliul Superior al Magistraturii, la rândul său conceput fără influențe politice sub aspectul procedurii de adoptare a deciziilor. Spre deosebire de alte sisteme constituționale, în parte citate, Președintele României nu prezidează Consiliul Superior al Magistraturii, această sarcină, când nu sunt în discuție aspecte de ordin disciplinar, a fost rezervată pentru ministrul justiției, dar fără drept de vot, cum se menționează expres în art. 133 alin. (1) teza II din Constituție.

Numirea judecătorilor de către Președintele Republicii are ca efect dobândirea inamovibilității, adică a statului juridic special, care presupune protecția judecătorului față de oricine care, prin măsuri arbitrare șicanatorii, i-ar putea influența decizia, i-ar putea afecta independența sau prestigiul în ochii opiniei publice. În virtutea acestui statut, judecătorii au, cum s-a menționat deja, o unică autoritate disciplinară, formată exclusiv din magistrați, ei nu pot fi transferați, detașați și nici promovați fără consimțământul lor.

2. Acordarea grațierii individuale.

O altă atribuție a Președintelui României în raporturile sale cu justiția este acordarea grațierii individuale. Din vremuri foarte vechi, „stăpânii” aveau dreptul de a ierta, drept care s-a impus și ca o constantă a prerogativelor șefilor de state, fiind preluat, sub diferite reglementări, până în zilele<|noastre.2 Formularea din Constituția României („acordă grațierea individuală”) ne conduce la cel puțin două concluzii:

grațierea poate fi și colectivă, care, prin ipoteză, nu se poate acorda decât prin lege, mai exact prin lege organică, cum se menționează expres în art. 72 lit. g);

acordarea grațierii individuale este o atribuție exclusivă a Președintelui, fiind exercitată fără vreo condiționare procedurală prealabilă, nu și posterioară.

Aceste dispoziții sunt și argumente de text pentru teza după care Președintele României, potrivit Constituției, nu poate edicta norme. Mai mult, este de observat că din coroborarea art. 94 cu art. 99 din Constituție reiese, fără echivoc, că decretele emise de Președintele României în exercitarea acestei atribuții se contrasemnează de Primul-ministru (condiționarea posterioară)

3. Numirea membrilor altor organe jurisdicționale.

Potrivit art. 140 din Constituție, Președintele României numește o treime din judecătorii Curții Constituționale, iar potrivit art. 144 lit. a) poate sesiza Curții ne-constituționalitatea unei legi, cum s-a arătat deja.

În fine, mai poate fi reținută în această „sferă tematică” și atribuția Președintelui României de a numi judecătorii financiari (pe o perioadă de șase ani), atribuție prevăzută, în principiu, de art. 94 lit. c) din Constituție („numește în funcții publice, în condițiile prevăzute de lege”) și, în concret, de Legea nr. 94/1992 (art. 105), care prevede că numirea se face la propunerea plenului Curții de Conturi.1 De asemenea, Președintele României numește procurorul general financiar și procurorii financiari, pe o perioadă de 6 ani, tot la propunerea plenului Curții de Conturi (art. 109 din Legea nr. 94/1992).

Am mai reține că aceste din urmă atribuții vizează sfera largă a activităților cu caracter jurisdicțional, fără a se înțelege că activitatea de jurisdicție a Curții de Conturi, respectiv judecătorii și procurorii financiari fac parte din sfera „puterii judecătorești, problemă care a făcut și obiectul unui litigiu în fața Curții Constituționale. Curtea Constituțională a decis că actele de jurisdicție ale Curții de Conturi au caracter administrativ, iar după epuizarea căilor de atac din sistemul Curții de Conturi se vor exercita căile de atac în fata instanțelor de contencios administrativ.

Secțiunea a VII-a

Atribuții ale Președintelui României ca șef al executivului

1. Atribuții în raporturile cu Guvernul și alte autorități ale administrației publice.

Într-o formulare generală, vom putea spune că toate atribuțiile Președintelui României care nu privesc sarcinile de reprezentare a statului și, respectiv, de mediere între „puterile statului”, între stat și societate sunt atribuții din sfera executivului; Președintele României, cum s-a arătat, este unul din cei doi șefi ai executivului, în sistemul nostru constituțional, dar cu atribuții foarte limitate. Tocmai de aceea, funcția politică cea mai importantă a țării în sfera executivului este funcția de Prim-ministru, neavând relevanță cine ocupă această funcție, o personalitate neutră față de partidele politice ce și-au asumat responsabilitatea guvernării sau un lider al acestor partidei Când facem afirmația că funcția de Prim-Ministru este funcția cea mai importantă a executivului, avem în vedere sarcinile globale ale executivului, așa cum rezultă acestea din art. 101 din Constituție, nu sarcinile executivului în sfera apărării și siguranței naționale, unde primul rol îl are Președintele României. Pe de altă parte, apare, cel puțin în tezele tradiționale ale parlamentarismului (șeful de stat era calificat și șef al executivului) sau ale regimului prezidențial (șeful executivului exercită și atribuții de șef de stat), destul de dificil să delimităm „granițele” dintre atribuțiile specifice șefului de stat de cele specifice șefului executivului, chiar dacă există o anumită tradiție, o anumită doctrină, distincția rămâne relativă, intrând în discuție, nu de puține ori, criterii exclusiv didactice.

Față de concepția de fond a lucrării noastre, precum și față de modul de organizare a materiei, în prezentul volum am reține în sfera atribuțiilor Președintelui României ca „șef al executivului” atribuțiile sale în raporturile cu Guvernul, precum și cele de realizare a diferitelor servicii publice administrative de ordin național (apărare națională, ordine publică, siguranță națională etc).

Cât privește relația Președintelui României cu Guvernul, potrivit Constituției, identificăm cinci atribuții principale ale Președintelui: a) desemnarea candidatului pentru funcția de Prim-ministru; b). numirea Guvernului pe baza votului de încredere acordat de Parlament; c) revocarea și numirea unor membri ai Guvernului, în caz de remaniere; d) consultarea Guvernului și e) participarea la ședințele Guvernului, atribuții ce le vom analiza în capitolul următor.

Ca șef al executivului, cum s-a fundamentat, Președintele României conduce activitatea unei autorități a administrației publice care, logic, este autoritate centrală de specialitate autonomă față de Guvern. Astfel, potrivit art. 92 alin. (1) din Constituție, Președintele României îndeplinește și funcția de președinte al Consiliului Suprem de Apărare a Țării, având dreptul, cum se menționează și în Legea organică a Consiliului, să convoace lucrările acestuia (de regulă, trimestrial sau ori de câte ori este nevoie), să-i coordoneze și să-i îndrume întreaga activitate. În absența Președintelui, atribuțiile sale sunt îndeplinite de vicepreședintele consiliului.

Potrivit art. 118 din Constituție, Consiliul Suprem de Apărare a Țării organizează și coordonează unitar activitățile care privesc apărarea națională și siguranța națională,1 iar potrivit art. 62 lit. f), el prezintă rapoarte Parlamentului, care le examinează în ședința comună a celor două Camere. Din aceste dispoziții reiese că activitatea acestui organism, special și specializat, al administrației publice se află sub controlul Parlamentului, nefiind exclus nici un control judecătoresc, prin instanțele de contencios administrativ, pentru activitatea sa pur administrativă (actele cu caracter militar fiind exceptate de la acțiunile în contenciosul administrativ). Se pune problema de a ști ce regim juridic au actele Președintelui României în raport cu actele Consiliului Suprem de Apărare a Țării, fiind neîndoielnic că, față de sarcina prevăzută de art. 118 din Constituție, precum și față de atribuțiile din Legea sa organică, Consiliul Suprem de Apărare a Țării adoptă acte cu caracter normativ.

De vreme ce, ca principiu, am admis teza după care Președintele României nu poate emite decrete cu caracter normativ, este de la sine înțeles că și decretele sale ce au la bază hotărâri ale Consiliului Suprem de Apărare a Țării nu pot avea decât caracter individual. În spiritul exigențelor impuse de Constituție pentru decretele prezidențiale și hotărârile de Guvern, este de reținut că hotărârile Consiliului Suprem de Apărare a Țării trebuie publicate în Monitorul Oficial, sub semnătura președintelui acestuia și contrasemnate de Primul-ministru (care este și vicepreședinte al Consiliului), cu excepția hotărârilor cu caracter militar care se comunică numai instituțiilor interesate. Tot în această subcategorie includem și atribuția Președintelui României de a propune numirea unor importanți funcționari ai administrației publice1 sau de a numi el în funcții publice administrative.

Secțiunea a VIII-a

Atribuțiile Președintelui României în domeniul politicii externe

1. Încheierea tratatelor internaționale.

Observăm, revenind la art. 91 alin. (1), că valabilitatea tratatelor încheiate de Președintele României este supusă unei triple condiționări: a) negocierea prealabilă a Guvernului; b) înaintarea, în termen de 60 de zile, Parlamentului; c) ratificarea de către Parlament.

Prima condiție este în consonanță firească cu rolul Guvernului, prevăzut de art. 101 din Constituție, acela de a asigura realizarea politicii interne și externe a tării, purtând răspunderea politică în fața Parlamentului, conform art. 108, atât pentru neîmplinirile din politica internă (locuri de muncă, șomaj, inflație, protecție socială, protecția mediului, sănătate publică, învățământ public, cultură etc), cât și pentru neîmplinirile din politica externă. Or, ce înseamnă politica externă fără implicare în procesul de negociere a tratatelor? Negocierea unui tratat este un proces complex și complicat, este nu numai tehnică diplomatică, dar și artă, iar școala românească este bine cunoscută în lume. Negocierea are, însă, și o dimensiune politică, este un proces de durată, care presupune tot felul de meandre, întâlniri la diferite nivele, inclusiv la nivel de șefi de stat ori de Guvern. Prin urmare, legiuitorul constituant român nu a urmărit să excludă prezența Președintelui României, ca șef al statului, de la negocierea tratatelor internaționale, a urmărit să consacre răspunderea politică a Guvernului pentru negociere și rezultatele acesteia, de unde și prezența obligatorie a unui reprezentant al Guvernului la orice negociere realizată de Președintele Republicii. Dacă Președintele Republicii se angajează într-o negociere pentru un tratat internațional fără reprezentantul Guvernului, atunci el încalcă Constituția, cu toate consecințele ce decurg de aici, oricum rezultatul negocierii nu leagă sub nici o formă, statul român. Legiuitorul constituant a urmărit să-l pună pe Președinte sub control în ceea ce privește „mișcările externe”, împiedicându-l să pertracteze și apoi să semneze tratate secrete.

De fapt, textul nostru constituțional invită Președintele la prudență în ceea ce privește negocierea tratatelor internaționale, acesta fiind „terenul” de manifestare al Primului-ministru. Nu trebuie să uităm, apoi, că decretele emise de Președinte în exercitarea atribuțiilor la care ne referim, potrivit art. 99 alin. 2, sunt contrasemnate de Primul-ministru. Este, aici, încă un argument care pledează pentru teza noastră, mediatizată și dincolo de sferele publicațiilor strict științifice, după care funcția politică nr. 1 a țării este, în sfera executivului, funcția de Prim-ministru.

Misiunea Președintelui se reduce exclusiv la exprimarea voinței României de a deveni parte la acel tratat, punând semnătura pe acel document, ca șef al statului român, ceea ce, în termenii Constituției și ai uzanțelor din dreptul internațional public, înseamnă „încheierea tratatului în numele României”. Dar semnătura Președintelui nu are, însă, nici o relevanță juridică dacă Parlamentul nu va ratifica acel tratat, Președintele fiind obligat să-l trimită Parlamentului în termen de 60 de zile, textul nostru fiind unul dn puținele texte constituționale care prevăd o atare obligație pentru șeful de stat.

Constituția nu precizează de când începe să curgă acest termen, se subînțelege că ei începe să curgă de la data semnării tratatului. Referitor la natura juridică a acestui termen, în primul comentariu al Constituției s-a emis părerea că suntem în prezența unui termen de recomandare, „nefiind de conceput că un tratat internațional devine caduc după expirarea acestui termen, numai pentru faptul că n-ar mai putea fi ratificat în cele 60 de zile”. După părerea noastră, această soluție se impune numai în ceea ce privește Parlamentul, pentru Președintele României termenul de 60 de zile are, în mod evident, caracter de obligație constituțională, iar nerespectarea termenului are semnificația unei încălcări grave a Constituției, cu toate consecințele ce decurg de aici. Nu este numai inexact sub aspect juridic, dar este și foarte periculos, sub aspect politic, să spunem că termenul la care ne referim este și pentru Președinte un termen de recomandare.

2. Acreditarea și rechemarea reprezentanților diplomatici.

O altă categorie de atribuții a Președintelui în domeniul politicii externe privește asigurarea legăturilor diplomatice ale României cu alte state, prin: a) acreditarea și rechemarea reprezentanților diplomatici ai României; b) aprobarea înființării, desființării sau a schimbării rangului misiunilor diplomatice și c) acreditarea reprezentanților diplomatici ai altor state. Primele două atribuții, conform art. 91 alin. (2) din Constituție, sunt condiționate de propunerea Guvernului, ceea ce scoate, de asemenea, în evidență caracterul temperat al semi-prezidențialismului nostru. Decretele Președintelui emise în realizarea acestor atribuții, potrivit art. 99 alin. (2) din Constituție, se contrasemnează de către Primul-ministru. Ca atare, cei doi șefi ai executivului trebuie să negocieze, trebuie să se înțeleagă asupra persoanelor și, respectiv, asupra rangurilor misiunilor noastre diplomatice.

Ultima atribuție vizează acreditarea reprezentanților diplomatici ai statelor străine pe lângă șeful statului român, ceea ce, logic, nu poate face decât șeful statului însuși. Cum arată și autorul citat, acreditarea reprezentanților diplomatici pe lângă Președintele României, ca șef al statului, face necesară respectarea unui protocol special, care cuprinde primirea persoanei respective de către șeful statului și înmânarea scrisorilor de acreditare.1 Nu trebuie scăpat din vedere că fiecare ambasador sau însărcinat cu afaceri reprezintă, în România, pe șefii statelor care i-au acreditat.

Secțiunea a IX-a

Răspunderea Președintelui

1. Sediul materiei și natura juridică a răspunderii.

Legiuitorul constituant român, la fel ca și legiuitorul constituant din alte țări, consacră două texte „instituției răspunderii” Președintelui României [art. 84 alin. (3) și art. 95], dar această soluție tehnică nu rămâne fără consecințe în ceea ce privește natura răspunderii la care se referă fiecare text și regimul juridic aplicabil. Poate că succesiunea acestor texte este discutabilă, s-ar putea discuta și asupra unor aspecte de fond, cum ar fi, de pildă, rolul Curții Constituționale, dar nu poate fi pusă sub semnul întrebării existența unei anume filozofii pe care s-au așezat aceste texte.

Astfel, din economia art. 84, denumit „Incompatibilități și imunități”, pentru discuția noastră interesează numai alin. (2), care consacră imunitatea Președintelui, ca principiu „complet pe plan politic”, respectiv alin. (3), care consacră o importantă excepție de la această regulă, anume posibilitatea înlăturării imunității Președintelui și a punerii sale sub acuzare pentru o faptă deosebit de gravă – înalta trădare.

Art. 95 aparent se referă la o instituție distinctă ca esență de instituția răspunderii, anume la „suspendarea din funcție”, în realitate, însă, reglementează tocmai răspunderea politică a Președintelui Republicii textul nu consacră numai sancțiunea suspendării, ci și sancțiunea demiterii Președintelui prin referendum. Dacă încercăm să căutăm corespondențe în dreptul comparat, vom constata că acest text se apropie foarte mult de art. 60 alin. (6) din Constituția Austriei, care consacră, la fel ca și Constituția României, un regim semi-prezidențial atenuat. Există, după părerea noastră, două deosebiri esențiale, una însemnând o soluție mai bună în textul austriac (dizolvarea de drept a Parlamentului în cazul refuzului revocării prin referendum) și alta înseamnă o soluție mai bună în textul românesc (procedura de suspendare și demitere nu se declanșează ca joc politic pur și simplu, ci numai „în cazul săvârșirii unor fapte grave” prin care Președintele a încălcat Constituția). Ambele texte se referă, însă, la răspunderea politică a Președintelui Republicii și nu la răspunderea Președintelui, ca să respectăm terminologia cu care operăm.

Prin urmare, putem susține, fără teama de a greși, că, în principiu, Președintele României nu poate fi tras la răspundere pentru declarații, inițiative etc. efectuate în exercitarea misiunilor prevăzute de art. 80 din Constituție și a prerogativelor recunoscute de Constituție în îndeplinirea acestor misiuni.

Ca excepție de la această regulă, cu un grad mai mare de extensie, mai frecventă, ne apare tradiționala răspundere politică sau, în terminologia lucrării noastre, răspunderea administrativ-disciplinară, consacrată de art. 95; iar pentru fapte deosebit de grave sub aspect politic, o% pot dobândi și o semnificație penală, este reglementată și răspunderea penala (pentru înaltă trădare), sediul materiei fiind art. 84 alin. (3).

Dincolo de aceste aspecte, pentru actele sale administrative, Președintele, în baza art. 21 coroborat cu art. 48 din Constituție, poate purta și o răspundere administrativ-patrimonială, ca orice autoritate a administrației publice, în condițiile dreptului comun al contenciosului administrativ.

În fine, preluând opinia citată din doctrina franceză, vom susține și noi că pentru faptele care nu au legătură cu misiunile și prerogativele funcției de Președinte al României, persoana care deține mandatul de Președinte va răspunde ca orice cetățean, în condițiile dreptului comun.

2. Regimul răspunderii politice a Președintelui României.

În ceea ce privește răspunderea administrativ-disciplinară sau, în terminologia tradițională, răspunderea politică, reținem că legiuitorul constituant român, după modele consacrate, leagă procedura acesteia de inițiativa parlamentară, de poziția autorității ce exercită jurisdicția constituțională și, în final, de votul poporului.

Concret, procedura de tragere la răspundere, pentru săvârșirea de fapte grave, prin care Președintele încalcă Constituția, se declanșează de cel puțin o treime din numărul deputaților și senatorilor, ceea ce înseamnă că numai acest număr de parlamentari au dreptul să facă, în termenii Constituției, o „propunere de suspendare” din funcție a Președintelui României.

Legiuitorul constituant nu a venit cu detalii, este o chestiune de regulament, dar se subînțelege că propunerea trebuie să fie temeinic motivată, de vreme ce această treime de parlamentari estimează că este vorba de „fapte grave”, prin care Președintele României a încălcat prevederile Constituției. Din modul de redactare a alin. (2) al art. 95, rezultă că treimea de parlamentari care are dreptul de a declanșa procedura tragerii la răspundere politică este raportată la totalul parlamentarilor și nu la membrii uneia din Camere: „Propunerea de suspendare din funcție poate fi inițiată de cel puțin o treime din numărul deputaților și senatorilor și se aduce, neîntârziat, la cunoștința Președintelui”. Reiese că cei de pe listă pot să fie exclusiv senatori sau exclusiv deputați, cum poate să fie o listă care conține un număr egal de deputați și de senatori, ori a treia posibilitate, mai mulți membri dintr-o Cameră și mai puțin din cealaltă; important este ca numărul lor să reprezinte cel puțin o treime din totalul membrilor Parlamentului.

Lista parlamentarilor se depune la Secretarul General al Camerei, pe care aceștia o aleg, iar data depunerii marchează, oficial, declanșarea procedurii de „punere sub acuzare” a Președintelui, în vederea suspendării. Secretarul General al Camerei sesizate are obligația de a comunica Președintelui o copie a listei și motivele sesizării. Nimic nu oprește ca această comunicare să se facă sub semnătura Președintelui Camerei la care a fost depusă propunerea de suspendare, dar ni se pare excesivă interpretarea unui autor după care aducerea la cunoștința Președintelui se face exclusiv prin „președintele adunării în care Camerele reunite au primit propunerea și înainte de dezbaterea ei”.

Determinarea Camerei la care se înregistrează oficial propunerea de suspendare se face, logic, după cum ponderea pe listă o au deputații sau senatorii. Oricum, Secretarul General al Camerei la care s-a înregistrat propunerea are obligația de a aduce, la fel, neîntârziat, la cunoștința celeilalte Camere, conținutul propunerii de suspendare, întrucât competența de a dezbate și a vota această propunere aparține Camerelor reunite în ședință comună.

Operația următoare este sesizarea Curții Constituționale în vederea emiterii avizului consultativ, după cum reiese din alin. (1) al art. 95 coroborat cu art. 144 lit. f).

Abia după primirea avizului Curții Constituționale se poate trece la discutarea propunerii de suspendare, conținutul avizului fiind un criteriu substanțial de referință pentru vorbitori. Forța și impactul avizului Curții, este de la sine înțeles, vor fi determinate nu numai de forța argumentelor la speță, dar și de prestigiul de care se bucură, în momentul „judecării Președintelui”, Curtea Constituțională, în cadrul Parlamentului, dar și în fața opiniei publice. Dacă Curtea Constituțională își va dobândi o autoritate și un prestigiu de netăgăduit prin deciziile și hotărârile sale, este de presupus că și avizul ce-l va da pentru suspendarea Președintelui va fi privit ca un aviz din partea unei autorități formate din profesioniști de excepție, echidistantă din punct de vedere politic.2 Invers, dacă judecătorii Curții vor da dovadă de „receptivitate” față de mai marii politici, inclusiv când aleg președintele Curții, atunci avizul apare ca fiind al unor „curteni” politici și nu al unei autorități autonome.

Indiferent de „rezonanța” în sferele parlamentare a avizului Curții Constituționale, numai după ce acesta a ajuns „pe masa” Parlamentului sunt create condițiile participării Președintelui la lucrările Camerelor reunite. Textul Constituției lasă la latitudinea Președintelui („Președintele poate da Parlamentului explicații cu privire la faptele ce i se impută”) prezența în fața Parlamentului, nestabilindu-i o obligație în acest sens.

Din logica internă a textului rezultă că avizul Curții Constituționale trebuie comunicat de către aceasta și Președintelui, care poate fi invitat să ofere și anumite informații în fața Curții, înainte de formularea avizului.

Parlamentul dezbate propunerea de suspendare după procedura stabilită prin Regulamentul ședințelor comune, iar în favoarea propunerii de suspendare trebuie să voteze majoritatea deputaților și senatorilor.

În literatura de specialitate s-a pus întrebarea de ce majoritatea parlamentarilor și nu 2/3 dintre parlamentari, ca în cazul răspunderii penale prevăzută de art. 84 alin. (3), arătându-se că explicația constă în natura diferită a faptelor pentru care se declanșează o formă de răspundere sau alta. Într-adevăr, răspunderea politică (sau răspunderea politico-administrativă) intervine pentru fapte generic calificate ca fiind o gravă încălcare a Constituției, pe când răspunderea penală (sau răspunderea politico-penală) intervine nu numai pentru o simplă încălcare a Constituției, fie ea și importantă, cum se exprimă și autorul citat, ci pentru o faptă de o gravitate cu totul deosebită, care are o consacrare generică în legea penală, ducând la condamnarea definitivă a Președintelui, ceea ce face inutilă procedura demiterii prin referendum.

Faptele pentru care se declanșează procedura de suspendare, ca natură juridică, sunt abateri administrative, abateri de la disciplina de stat, dar efectuate de Președinte în exercitarea unui mandat politic și, desigur, în virtutea unui joc al unor rațiuni politice. Tocmai de aceea, măsura suspendării, care declanșează interimatul, prin ipoteză, trebuie supusă aprobării poporului, prin referendum, Președintele fiind ales prin vot universal, direct. Este de fapt, și aplicarea principiului simetriei, specific nu numai dreptului public, dar, în multe situații, și dreptului privat.

Referendumul pentru demiterea Președintelui se organizează în cel mult 30 de zile de la votul Parlamentului. Alin. (3) al art. 95 nu precizează cine are obligația organizării referendumului, dar se subînțelege că această obligație revine Guvernului, care „asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”, or aici este vorba de o problemă cardinală de politică internă, ceea ce legea în vigoare prevede în mod expres.

Apoi, hotărârile de Guvern, potrivit art. 107 alin. (2) din Constituție, se emit pentru organizarea executării legilor, între care, evident, și legea prevăzută de art. 72 alin. (3) lit. c): „organizarea și desfășurarea referendumului”.

Referendumul este forma juridică primară de manifestare a suveranității naționale, el evocă democrația directă, cum se exprimă autorii de drept public, iar în cazul art. 95 din Constituție apare și ca un mijloc de soluționare a conflictului politic dintre Parlament și Președintele Republicii, ambele autorități legitimate de votul popular direct.

Tocmai de aceea, suntem de părere că față de spiritul art. 2 din Constituție, un eventual refuz al poporului de a vota demiterea Președintelui echivalează cu un „vot de blam” la adresa Parlamentului, adică cu retragerea susținerii. Chiar dacă în Constituția noastră nu există un text expres ca în Constituția Austriei, într-o interpretare sistematică, ce are la bază structurarea principiilor edificiului constituțional (a -principiile generale, prevăzute de Titlul I, b – principiile comune drepturilor și libertăților fundamentale, prevăzute de Cap.l din Titlul II, c – principiile de funcționare a instituțiilor republicii și d – principii ale diferitelor servicii publice și sectoare de activitate), vom putea susține că retragerea încrederii poporului trebuie să conducă, logic, la alegerea unui nou Parlament. Cum ne-am pronunțat și în cazul referendumului solicitat de Președinte, potrivit art. 90 din Constituție, data retragerii legitimității Parlamentului prin referendum este data de la care începe să curgă termenul celor trei luni pentru organizarea de noi alegeri, prevăzute de art. 60 alin. (2) din Constituție. Este aici o altă consecință a principiului simetriei instituțiilor dreptului public.

Dimpotrivă, dacă poporul, la referendum, a votat pentru demiterea Președintelui, atunci intervine vacanța funcției, iar în termen de trei luni de la data referendumului, potrivit art. 96 alin. (2) din Constituție, Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Președinte.

3. Regimul răspunderii penale a Președintelui României.

Președintele, la fel ca și parlamentarii sau judecătorii Curții Constituționale, se bucură de imunitate, de unde concluzia necesității unui regim special al răspunderii sale pentru fapte comise în exercitarea prerogativelor funcției, ce intră sub incidența legii penale. Menținându-se într-o notă general acceptată în dreptul public contemporan, legiuitorul constituant român reduce ideea răspunderii penale a Președintelui Republicii la ideea „punerii sub acuzare pentru înaltă trădare”.

Conceptul de „înaltă trădare” este, fără îndoială, un concept al dreptului constituțional și al dreptului administrativ, deci al dreptului public, în sens strict, dar el are și o semnificație în dreptul penal. După cum s-a putut observa din prezentarea unor soluții ale dreptului comparat, „punerea sub acuzare pentru înaltă trădare” a Președintelui de Republică, mai peste tot, se face de către Parlament (de obicei, Camerele reunite, în ipoteza Parlamentului bicameral), fie la sesizarea altor autorități publice (de exemplu Comisarul justiției sau Consiliul de Miniștri în Finlanda), fie la sesizarea unui număr de parlamentari, nominalizat de Constituție (de exemplu 1/3 din parlamentari, în Turcia), fie printr-o inițiativă internă, reglementată procedural numai prin Regulamentul Parlamentului.

Legiuitorul constituant român s-a oprit la această din urmă soluție tehnică, textul având următoarea redactare: „Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, pot hotărî punerea sub acuzare a Președintelui României pentru înaltă trădare, cu votul a cel puțin două treimi din numărul deputaților și senatorilor. Competența de judecată aparține Curții Supreme de Justiție, în condițiile legii. Președintele este demis de drept la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare” [art. 84 alin. (3)].

Prin urmare, punerea sub acuzare este rezultatul unui vot parlamentar (în cele mai multe cazuri, dat cu o majoritate calificată și, în orice caz, niciodată sub o majoritate absolută), care, prin ipoteză, este rezultatul Unei confruntări de opinii, de programe, de atitudini, de ideologii politice, putând fi și rezultatul unui simplu joc politic sau al unei răzbunări politice. Un alți termeni, aprecierea unei fapte a Președintelui ca fiind sau nu înaltă trădare, spre a se decide punerea sub acuzare, este, prin excelență, o apreciere politică, dar, evident, în considerațiunea unor posibile calificări sub aspectul legislației penale speciale. Nici în Codul penal francez, nici la noi (și discuția este de principiu), nu există infracțiunea de „înaltă trădare”, dar există posibilitatea constituțională de a fi acuzat Președintele republicii de înaltă trădare. De aici rezultă că sintagma „înaltă trădare” depășește sfera strictă a conceptelor juridice, ea având și o semnificație politică, situându-se, cum se exprimă M. Duverger, la granița dintre politică și drept, ea evocă o crimă politică, ce constă „în abuzul de funcție pentru o acțiune contrară Constituției și intereselor superioare ale țării”. Această faptă, cum se pronunță constant autorii occidentali, nu se confundă cu infracțiunea de trădare prezentă în codurile penale, ea are un caracter mult mai complex, fiind vorba, dacă ne putem exprima așa, de o „trădare agravată”, deci ceva mai grav decât ceea ce prevede Codul penal, la infracțiunea de trădare.

Din cele de mai sus rezultă că nu orice încălcare de către Președintele Republicii a Constituției poate dobândi dimensiunea unei înalte trădări, ci numai cea „mai gravă încălcare a jurământului și intereselor poporului și țării, în exercițiul atribuțiilor prezidențiale”. Parlamentarii, deci, nu sunt ținuți să facă dovada săvârșirii de către Președinte a infracțiunii „X” sau „Y”, aceasta este o problemă a autorității judecătorești, ei trebuie să facă dovada unei fapte politice de o gravitate extremă a Președintelui, prin care acesta s-a compromis definitiv și iremediabil, aducând totodată prejudicii imense țării și națiunii române. „Judecata” parlamentarilor, cum s-a învederat deja, este o judecată politică, dar pentru argumentarea gravității extreme a faptei Președintelui, referirile la Codul penal nu numai că sunt inevitabile, dar apar ca fiind strict necesare. Numai în felul acesta deosebim acuzația de „săvârșire a unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituției”, ce reprezintă temeiul obiectiv ai declanșării procesului de tragere ta răspundere politică, în baza art. 95, de acuzația calificată ca fiind înaltă trădare, ce reprezintă temeiul tragerii la răspundere penală, în baza art. 84 alin. (3).

Textul constituțional citat nu prevede expres, dar în baza principiului analogiei dreptului [analogia cu art. 95 alin. (1) teza finală], putem susține că Președintele poate veni în Parlament să-și formuleze apărarea pe care o consideră necesară la acuzația care i se aduce. Hotărârea de punere sub acuzare se adoptă în ședința comună a celor două Camere cu un vot calificat de 2/3 din totalul parlamentarilor, iar sub aspect strict juridic, ea are semnificația sesizării autorității judecătorești competente pentru începerea urmăririi penale.

Constituția nu a intrat în detalii de ordin procedural, ea s-a mulțumit să spună: „Competența de judecată aparține Curții Supreme de Justiție, în condițiile legii”, lăsând să se înțeleagă că legea sau legile organice respective vor stabili, înainte de toate, autoritatea care va realiza urmărirea penală și-l va pune pe Președinte sub acuzare, prin rechizitoriu, pentru săvârșirea unei sau unor infracțiuni, prevăzute în partea specială a Codului penal sau în legile penale speciale. Din art. 44-45 al legii organice a Curții Supreme de Justiție, constatăm că această competență revine Parchetului General de pe lângă Curtea Supremă de Justiție.

Prin urmare, tragerea la răspundere penală a Președintelui presupune, mai întâi, punerea sa sub acuzare, de către Parlament, pentru înaltă trădare și apoi de către Parchetul General, prin rechizitoriu, pentru săvârșirea unei anume infracțiuni. Se subînțelege că votul Parlamentului, strict procedural vorbind, nu are decât semnificația sesizării Parchetului General, el nu poate constitui vreo obligație juridică sub aspectul existenței unei fapte penale. Nu este exclus ca Parchetul General să ajungă la concluzia că acuzația de înaltă trădare nu se poate concretiza și într-o acuzație strict tehnico-juridică, de săvârșire a unei infracțiuni, ceea ce are ca efect scoaterea Președintelui de sub urmărirea penată. În astfel de ipoteze, trebuie admis că acuzația de înaltă trădare a fost o exagerare, eventual s-ar fi justificat declanșarea procedurii răspunderii politice, în baza art. 95 din Constituție. Nu mai puțin, Înalta Curte de Casație și Justiție poate să ajungă, după ce a fost sesizată prin rechizitoriu, la concluzia că nu este vorba de săvârșirea unei infracțiuni, dispunând achitarea Președintelui care avea deja statut de inculpat. Numai după ce hotărârea Curții Supreme de Justiție a rămas definitivă se poate spune că acuzația de înaltă trădare a avut temei, Președintele fiind demis de drept, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare, dată la care intervine vacanța funcției, iar Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Președinte, în termen de trei luni [art. 96 alin. (2) din Constituție]. Observăm o diferență între art. 95 și art. 84 alin. (3): în primul caz, deși este vorba de fapte mai puțin grave, votul Parlamentului are semnificația suspendării din funcție a Președintelui, pe când în cazul ^doilea, votul Parlamentului nu are o atare semnificație, deși Președintele este pus sub acuzare pentru fapte mult mai grave, calificate de Constituție drept înaltă trădare. După părerea noastră, este o scăpare a legiuitorului constituant, dar, pe baza principiului analogiei dreptului și în spiritul art. 84 alin. (3), credem că se poate susține ideea suspendării Președintelui pe data votului Parlamentului de punere sub acuzare pentru înaltă trădare. Este de-a dreptul absurd să se susțină că pentru „abateri administrative”, în sensul larg al termenului, ce stau la baza votului Parlamentului, în condițiile art. 95, intervine suspendarea din funcție, dar pentru „fapte penale” această măsură nu poate interveni, ceea ce duce la situația de neacceptat ca țara, la un moment dat, să aibă un Președinte care, din punct de vedere al procedurii penale, are calitatea de inculpat, putând fi reținut sau arestat, ca orice inculpat. Nu este de conceput ca Președintele Republicii în funcțiune să fie trimis în judecată prin rechizitoriul procuraturii, el va fi trimis în judecată ca Președinte suspendat din funcție, prerogativele funcției de Președinte al României fiind preluate de Președintele Senatului sau potrivit art. 97 din Constituție.

Pentru interpretarea de mai sus pledează și soluția consacrată de art. 108 alin. (2) în cazul tragerii la răspundere penală a membrilor Guvernului: „Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcție”; mai mult, Președintele României poate dispune suspendarea acestora din funcție, dacă una din autoritățile competente a cerut urmărirea penală.

Se poate susține, evident, și teza suspendării Președintelui României, pe data trimiterii lui în judecată penală, prin rechizitoriul Procuraturii, dar sub nici o formă nu putem fi de acord cu ideea că, o dată declanșată procedura tragerii sale la răspundere penală pentru înaltă trădare, în condițiile art. 84 alin. (3), nu intervine suspendarea din funcție. Este, oricum, aici, un aspect ce trebuie reținut pentru prima revizuire a Constituției.

În concluzie, față de dispozițiile Constituției, tragerea la răspundere penală a Președintelui României comportă două faze: a) faza punerii sub acuzare pentru înaltă trădare (faza politică) și b) faza judiciară (tehnico-juridică). Aceasta din urmă, față de dispozițiile de ansamblu în vigoare, conține trei etape: a) trimiterea în judecată de către Parchetul General de pe lângă Curtea Supremă de Justiție; b) judecata în fond a Curții Supreme de Justiție, prin Secția penală; c) judecata în recurs, în Secțiunile Unite ale Curții Supreme de Justiție.

După cum am menționat deja, punerea sub acuzare sau, în cel mai rău caz, trimiterea în judecată penală, trebuie să interpretăm că atrag, în mod logic, suspendarea Președintelui din funcție

CAPITOLUL III

GUVERNUL ȘI ADMINISTRAȚIA CENTRALĂ

Secțiunea I

Istoric și drept comparat

1. Sorgintea miniștrilor și a Consiliului de Miniștri.

Consiliul de Miniștri sau Guvernul, ca organ de sine stătător, este o creație a vremurilor moderne, el a apărut o dată cu primele Constituții, implicit cu dreptul administrativ propriu-zis. Originea Consiliului de Miniștri se află, cel puțin în țările Europei continentale, în fostele consilii ale regelui, din perioada absolutismului monarhic. Curia regis.

După cum se cunoaște de la cursul de istorie a statului și dreptului, în sistemul monarhiei absolute, de regulă, monarhul deținea toate funcțiile supreme în stat, el legifera, el administra, el judeca, în baza dreptului de suveranitate. Voința monarhului era nelimitată, iar persoana sa inviolabilă, aspecte ce s-au regăsit și în statutul Domnilor noștri. La baza statutului absolutist stătea principis voluntatis habet legis vigorem. Pentru a executa dispozițiile sale, monarhul avea agenți; aceștia acționau în numele monarhului, de regulă pe întreg teritoriul țării, fiind considerați funcționarii coroanei sau servitorii monarhului, dregătorii domnului în țările române. Atâta timp cât între justiție și administrație n-a existat o delimitare clară, toți acești slujitori (funcționari) erau învestiți și cu atribuții de „împărțire a dreptății”. Nu este cazul să reluăm într-un tratat de drept administrativ aspecte care țin de istoria instituțiilor politico-administrative, ne rezumăm numai a puncta că apariția acestor „slujitori” este un proces foarte complex, legat de apariția unei veritabile clase sociale, a clasei privilegiate, a rangurilor și a titlurilor de noblețe etc. Dacă fenomenul, în sine, este general, caracterizează întregul Ev mediu, evident, cu origini din Antichitate, nuanțările de la un spațiu cultural-politic la altul sunt foarte accentuate, ele au influențat hotărâtor programele revoluțiilor burgheze, precum și soluțiile din primele Constituții scrise, cum ar fi cele referitoare la structura Parlamentului, la natura regimului politic etc. Se poate spune, într-o formulare generală, că procesul de „boierie” mai peste tot este legat de exercitarea unor funcții militare, apoi administrative și jurisdicționale, în timp scăzând ponderea primelor și crescând ponderea celor din urmă. La germani, de pildă, s-a impus soluția funcționarilor pe viață, care depindeau direct de coroană, instituție ce se menține și la ora actuală. Confuzia între activitățile administrative și cele jurisdicționale s-a menținut mult timp, însă. În Anglia, de pildă, judecătorii au fost învestiți cu atribuții administrative (deoarece administrația era considerată tot o executare a legii) până în a doua jumătate a secolul al XlX-lea.

Încet, încet monarhii se înconjoară de un corp de „consilieri” care, în cea mai mare parte, a devenit un corp specializat, formând „casta” marilor dregători, a marilor funcționari, a miniștrilor, în sensul modern al termenului.

Exemplul tipic pentru Europa occidentală ni-l oferă Franța, unde îndeosebi sub Ludovic al XlV-lea, Curia regis devine atât un Consiliu de guvernământ, cât șt un tribunal suprem. Nu trebuie confundată, totuși, această instituție, specifică occidentului, cu Sfatul Domnesc din Țările Române, care este o instituție politică caracteristică organizării feudale de pe teritoriul patriei noastre, deși, într-un sens larg, acesta apare tot ca un fel de Curia regis.

După cum am schițat și în altă lucrare, asupra naturii juridice și a semnificației Sfatului Domnesc sau a Divanului la noi s-au exprimat diferite opinii, unii autori au mers până acolo încât l-au caracterizat ca un veritabil Parlament, de unde și teza unui ancestral regim constituțional”, opinie rămasă, totuși, izolată.

Cert este faptul că procesul istoric de conturare, ca instituție juridică, instituție a dreptului public, a Consiliului de Miniștri este intim legat de procesul apariției departamentelor, în sensul larg al termenului, ca organe centrale ale administrației de stat (puterii executive). Fără a intra în amănunte, precizăm doar că în unele sisteme naționale apariția ministerelor precede apariția Consiliului de Miniștri, iar în altele, raportul este invers. De asemenea, reținem că în multe state și după instituirea Guvernului s-a menținut sau a fost reînființată, într-o semnificație deosebită, Curia regis, devenită, în sistemul republican, Curia prezidenția Astfel, în unele state occidentale contemporane, exemplul tipic ni-l oferă S.U.A., între Curia prezidentis (consilierii președintelui) și „guvern” există o adevărată luptă pentru supremație, fiind tot mai puternică tendința șefilor executivului din sistemul prezidențial de a guverna, în realitate, prin consilieri, nesupuși „atacurilor” parlamentare și nu prin membrii Cabinetului (miniștri), care, conform constituțiilor respective, de regulă, sunt susceptibili de interpretări și întrebări în Parlament. În alte țări, ca de exemplu Anglia, cu toate că și la ora actuală se face distincție clară între Consiliul privat și Cabinet, ambele sunt considerate instituții ale guvernământului centrat.

Constant, însă, cel puțin teoretic, se fac delimitările necesare între „miniștri” și „consilieri”, chiar într-un regim politic prezidențial, cum este cel din S.U.A., deși aici, practic, nu există Guvern. Oricum, în regimul parlamentar, distincția este foarte clară, membrii Guvernului fiind, prin definiție, oameni politici supuși jocului politic (vot de încredere, moțiune de cenzură) și răspunderii politice față de Parlament, pe când „consilierii” șefului statului ori ai șefului Guvernului sunt fie funcționari publici de carieră, fie funcționari politici (de partid, uneori).

Pentru sistemul politic românesc, bazat pe Constituțiile din 1866 și 1923, acest „corp de sfetnici” ai monarhului, ce nu trebuie confundat nicăieri cu Guvernul, l-a reprezentat așa-numitul Consiliu de Coroană, despre existența căruia găsim informații suficiente în lucrările de istorie, dar nici o precizare în vreuna din aceste Constituții.

Acest Consiliu cuprindea, de regulă, pe unii membrii ai Guvernului, senatori, deputați și o serie de alte personalități ale vieții politice, culturale, științifice, militare și alte persoane din anturajul Monarhului. El era un fel de organism consultativ, deși adopta hotărâri. Acestea aveau, însă, un caracter intern, în cadrul mecanismului

A se vedea, asupra acestei opinii, informațiile din lucrarea noastră Drept constituțional statal, în sensul că determinau o anumită poziție a Monarhului sau sugerau anumite decizii la care trebuia să ajungă Parlamentul ori Guvernul, după caz. Spre o mai bună înțelegere a raporturilor dintre Consiliul de Coroană și Guvern, vom releva un singur exemplu. Astfel, la 31 decembrie 1925, Regele Ferdinand a convocat un Consiliu de Coroană pentru a hotărî în problema cererii de abdicare a prințului Carol, viitorul rege Carol al ll-lea. În urma acestui Consiliu și în spiritul hotărârilor sale, la 4 ianuarie 1926, Guvernul și Parlamentul, sub presiunea liberalilor, au acceptat hotărârea lui Carol și au proclamat ca moștenitor al tronului pe fiul acestuia, Mihai. Acesta, fiind minor, s-a instituit o regență formată din trei persoane care aveau să îndeplinească prerogativele „factorului constituțional”, după moartea Regelui Ferdinand.

Referindu-ne la fenomenul apariției Guvernului, în general, mai sunt necesare trei precizări. Prima, nu trebuie înțeles că numai în feudalism au existat dregători, sfetnici, în sensul larg al termenului, ai monarhilor, regilor sau împăraților diferitelor state sau imperii. Asemenea „funcționari”, cum s-a arătat în partea introductivă a tratatului, au apărut o dată cu apariția statului, ei purtând chiar din Antichitate și denumirea de miniștri. A doua, miniștrii împăraților din Antichitate, inclusiv ai împăraților romani, nu trebuie confundați cu miniștrii vremurilor moderne. Aceștia din urmă sunt titulari de departamente centrale, de organe cu o anumită competență materială și cu o competență teritorială generală, pe întreg teritoriul statului, organe necunoscute organizării statelor din Antichitate și din feudalism, în general. Astfel, sensul utilizării în cronicile și documentele antichității a termenului de ministru este sensul etimologic, acela de supus, servitor, chiar dacă, în fapt, uneori ei s-au comportat ca adevărați stăpâni, împăratul devenind o marionetă a realizării intereselor acestora. În celebrul tratat francez de știința administrației, din 1966, se afirmă pur și simplu că „ministrul este, în primul rând, un servitor”. Aici, credem că se poate stabili o analogie cu expresia „constituție”, care, In Antichitate, desemna legea edictată de împărat, iar în vremurile moderne desemnează legea fundamentală a statului, învestită cu forță juridică supremă. A treia, dreptul administrativ este ramura ce reglementează, în perioada modernă și contemporană, organizarea și funcționarea Guvernului în spiritul dispozițiilor constituționale, dar reguli exorbitante (de drept public) de la dreptul comun (dreptul privat, civil, în sensul larg al termenului), cu privire la funcționarea guvernării și a mecanismelor sale s-au conturat încă din Antichitate, îndeosebi în dreptul roman.

Secțiunea a II-a

Reglementarea guvernului în constituția româniei

Legiuitorul constituant român din 2003, a înțeles să se îndepărteze de formula clasică, consacrată prin Constituția din 1923, achiesând ta formulele moderne atât sub aspectul terminologiei, cât și sub aspectul modului de organizare și structurare a titlurilor Constituției. Astfel, în Titlul III, consacrat „Autorităților publice", după capitolele ce se referă la Parlament și Președintele României, este inclus Capitolul III „Guvernul" (art. 101-109), ca în capitolul următor să se reglementeze „Raporturile Parlamentului cu Guvernul" (art. 110-114).

Cele 9 articole din capitolul intitulat „Guvernul" au ca obiect, în ordine cronologică, următoarele probleme: roiul și structura Guvernului (art. 101); învestitura Guvernului (art. 102)2; jurământul de credință al membrilor Guvernului (art. 103

Incompatibilități ale funcției de membru al Guvernului (art. 104); încetarea funcției de membru al Guvernului (art. 105); Primul-ministru (art. 106); actele Guvernului (art. 107);1 răspunderea Guvernului și a membrilor săi {art. 108); încetarea mandatului Guvernului (art. 109).

Capitolul IV, deși este intitulat „Raporturile Parlamentului cu Guvernul", nu se referă decât la principalele instituții ce conturează aceste raporturi: obligația de informare a Parlamentului de către Guvern și celelalte organe ale administrației publice (art. 110); exercitarea controlului parlamentar prin intermediul întrebărilor și al interpelărilor (art. 111); moțiunea de cenzură (art. 112); angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a uh|i declarații de politică generală sau a unui proiect de lege (art. 113) și delegarea legislativă (art. 114).

La fel ca și celelalte constituții democratice și Constituția României din 1991 conține referiri la atribuții ale Guvernului și în alte capitole decât cele două amintite mai sus, cum ar fi art. 73 (din capitolul consacrat Parlamentului), care reglementează dreptul Guvernului la inițiativă legislativă etc.

Referitor la administrația centrală de specialitate, legiuitorul constituant român s-a oprit la un număr de 4 articole ce formează prima secțiune a capitolului intitulat sugestiv „Administrația publică", din care primele două se referă la principii și situații generale (adică art. 115 și 116), iar ultimele două {art. 117 și 118) se referă la unul din serviciile publice naționale – forțele armate. Se desprind astfel următoarele principii: 1) administrația centrală de specialitate cuprinde trei categorii de organe: a) ministere, care sunt organizate numai în subordinea Guvernului; b) autorități administrative autonome față de Guvern și c) alte organe centrale care pot fi organizate fie în subordinea Guvernmului, fie în subordinea unui minister; 2) ministerele se înființează, se organizează și funcționează potrivit legii; 3) autoritățile administrative autonome se pot înființa prin lege organică? 4) alte organe de specialitate se pot înființa de către Guvern sau ministere în subordinea lor, numai dacă o atare competență le este recunoscută prin lege ordinară și numai după ce au primit aviz de ia Curtea de Conturi

Secțiunea a III-a

Rolul și structura guvernului

1.Rolul guvernului.

Legiuitorul constituant român, în final, s-a oprit la soluția reglementării exprese a rolului politic și administrativ al Guvernului în alin. (1) al art. 101, care are următoarea redactare: „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice".

Se cuvine a menționa că textul de mai sus, față de textul din Proiectul Constituției, conține o singură modificare, urmare a acceptării unui amendament în Adunarea Constituantă, anume în locul verbului „aprobat" din Proiect a apărut verbul „acceptat", modificare, însă, cu profunde implicații în ceea ce privește sarcinile politice ale Guvernului, implicit raporturile sale cu Parlamentul.

Constituantul român a achiesat, astfel, la teza doctrinei occidentale contemporane, după care Guvernul este parlamentar prin origine și guvernamental prin funcție,' reținând că programul politic rămâne un document exclusiv al Guvernului, dar liniile sale de forță sunt acceptate de Parlament. Fără a fi vorba exclusiv de un joc semantic, verbul „a aproba" ar fi avut semnificația unei implicări a Parlamentului și în procesul realizării liniilor politice concretizate în programul de guvernare, ceea ce ar fi dus la o duplicitate politică din partea Parlamentului în momentul declanșării și votării unei moțiuni de cenzură.

Pentru a înțelege în semnificația sa reală rolul politic al Guvernului, trebuie să coroborăm prevederile alin. (1) al art. 101, la care ne referim, cu prevederile art. 102 alin. (3), respectiv cele ale art. 85 alin. (1). Din această analiză sistematică a Constituției rezultă că votul de învestitură are valoare de fapt juridic, el marchează „încheierea contractului de guvernare" între Parlament (a cărui voință de parte contractantă este exprimată de voința majorității ce a înțeles să susțină Guvernul) și candidatul desemnat pentru funcția de Prim-ministru. Hotărâtoare, deci, în exprimarea voinței Parlamentului sunt liniile politicii pe care candidatul desemnat intenționează să le realizeze, evident, împreună cu echipa ministerială, dacă va deveni Prim-ministru.

Prin urmare, liniile politicii guvernamentale sunt concepute și formulate de candidatul desemnat în numele și cu sprijinul unui partid sau unor partide politice, dar realizarea efectivă a acestora, urmare a încorporării lor într-un program oficial de guvernare nu este posibilă fără votul Parlamentului. Votul de învestitură dă legitimitatea echipei guvernamentale, în sensul acceptării unui program politic (de partid) ca program politic oficial de guvernare a națiunii. Votul de învestitură marchează trecerea din sfera competiției pentru putere în sfera exercitării puterii politice, ceea ce presupune aplicarea unor linii politice și, corespunzător, promovarea unor valori politice încorporate în programul de guvernare, acceptat de Parlament, cu prilejul votului de învestitură.

Această interferență dintre Parlament și Guvern, logic, a condus la necesitatea redactării textului cu privire la rolul politic al Guvernului de așa natură încât să rezulte că decizia stabilirii liniilor politice" strategice ale guvernării aparține Parlamentului, fără ca acesta să devină copărtaș la realizarea lor. Nimic nu oprește ca în Parlament să se creeze alte raporturi de forțe, să se stabilească alte necesități și priorități politice, urmare a modificărilor în opțiunile electoratului, ceea ce, firesc, va conduce la necesitatea unui nou program politic de guvernare, iar ca soluție tehnică, la moțiunea de cenzură sau la determinarea Guvernului în funcțiune să-și angajeze răspunderea, potrivit ari. 113 din Constituție, asupra unui nou program.

Guvernul are, totodată, rolul de a realiza conducerea generală a administrației publice, evocându-se poziția sa de organ central de competență materială generală. Constituția nu menționează în mod expres această calificare, dar ea se deduce în mod logic, știut fiind faptul că administrația publică se realizează în cele mai diverse domenii, ramuri și sectoare de activitate, practic, în tot ceea ce este legat de trecerea pe această lume a ființei umane, dacă avem în vedere și infinitele rețele de servicii publice. Este de la sine înțeles că organul administrației publice care trebuie să realizeze „conducerea generală" a acesteia nu poate avea atribuții numai de ramură sau domeniu, ci în toate ramurile și în toate domeniile activității administrative, motiv pentru care unele Constituții mai califică Guvernul ca organ suprem al administrației publice.

De altfel, între sarcina de natură politică a Guvernului și sarcina sa de natură administrativă există o strânsă legătură, fundamentul sarcinii administrative găsindu-se în sarcina sa de ordin politic. Dacă Guvernul, ca unul din șefii executivului, nu ar avea posibilitatea juridică de a transmite impulsurile politice ale guvernării și de a impune realizarea lor autorităților administrației publice, guvernarea ar fi o operație formală, o manifestare a formelor fără fond, ficțiunea fundamentală a Guvernului, cum s-a menționat mai sus, o reprezintă asigurarea realizării liniilor politice interne și externe ale țării, încorporate în programul de guvernare acceptat de Parlament, ceea ce, în planul juridicului, înseamnă inițierea de proiecte legislative, adoptarea de hotărâri pentru aplicarea acestora, vegherea ca toate autoritățile administrației publice să acționeze cu operativitate și profesionalism în respectarea Constituției și a legii. Deci, Guvernul trebuie să conducă, adevărat, într-o formă generală, întreaga administrație publică, inclusiv cea locală, pentru a-și putea realiza obiectivele politice ale guvernării țării.

Administrația publică are drept scop tocmai realizarea unor valori politice, ea se plasează între activitatea de formulare a acestor valori și activitatea de materializare concretă a acestora, cu particularitățile conceptuale înfățișate de la școala franceză la cea germană.

Sintagma „exercită conducerea generală a administrației publice" evocă existența unor raporturi de drept administrativ între Guvern și oricare altă autoritate a administrației publice, raporturi care diferă sub aspectul conținutului, în funcție de principiile ce stau la baza structurii administrației: unele vor fi raporturi de subordonare (față de ministere, prefecți etc), altele vor fi raporturi de colaborare (de exemplu față de autoritățile centrale de specialitate autonome) și altele vor fi raporturi de tutelă administrativă (față de autoritățile locale alese de cetățeni, în virtutea principiului autonomiei locale), aspecte la care vom reveni într-un capitol viitor.

Mai reținem că legiuitorul constituant a consacrat în alin. (2) al art. 101 un principiu generai al activității Guvernului de realizare a sarcinilor politice și a celor administrative, anume cooperarea cu organismele sociale interesate… Cum arătam și în lucrarea citată, este vorba de un principiu ce garantează transparența Guvernului, el nu este un organism plasat în afara societății civile și cu atât mai puțin deasupra acesteia, ci un organism al societății civile, un veritabil „paratrăznet" al acesteia. Guvernul trebuie să „absoarbă" scânteile sociale, să dezamorseze conflictele și stările de tensiune, dacă vorbim de democrație, stat de drept și stat social. De aceea, discuțiile cu sindicatele, patronatul, partidele politice, reprezentanții cultelor și ai diferitelor grupuri de presiune fac parte din programul de lucru al oricărui guvern democratic, iar Constituția României a înțeles să facă din acest principiu al științei administrației un principiu de ordin juridic, cu toate implicațiile ce decurg de aici în ceea ce privește obligațiile Guvernului și drepturile structurilor neguvernamentale. Acest text poate reprezenta și fundamentul de ordin constituțional al înființării unor autorități publice cu o structură complexă: stat, sindicate, patronat, în genul Consiliului Economic și Social, prevăzut de Constituția Franței (Titlul X, art. 69-71 ).Legea nr. 90/2001 încearcă și, după părerea noastră, reușește, ca cele două sarcini fundamentale ale Guvernului, prevăzute de art. 101 alin. (1) din Constituție, să le scoată în evidență chiar prin definiția asupra Guvernului, la care se oprește: „Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a țârii și exercită conducerea generală a administrației publice" [art. 1 alin. (1)]. Observăm că s-a evitat folosirea cuvântului „rol", deși art. 101 din Constituție este intitulat „Rolul și structura", dar cuvântul „rol" apare pentru a desemna următoarea informație: „Guvernul are roiul de a asigura funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economisi social, precum și racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condițiile promovării intereselor naționale" (art. 1 alin. (2) din Legea nr. 90/2001).

Dincolo de formulare, care poate fi discutabilă, într-o raportare rigidă la art. 101 din Constituție, privind fondul reglementării și având în vedere sarcinile economice ale Guvernului, subînțelese de art. 134 alin. (2) din Constituție, vom putea spune că Legea nr. 90/2001 accentuează, pe lângă rolul general al Guvernului, prevăzut de art. 101 alin. (1) din Constituție, și rolul special al acestuia în realizarea obligațiilor statului în domeniul economic, prevăzute de art. 134 alin. (2) din Constituție.

De altfel, în Legea nr. 90/2001 se face vorbire și de un număr de funcții ale Guvernului, problemă la care vom reveni.

2. Structura Guvernului României, potrivit Constituției din 1991.

Potrivit alin. (3) al art. 101, Guvernul este alcătuit „din Prim-Ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin legea organică", text relativ simplu și clar, dar în practică s-a ajuns la complicații. O interpretare logică și gramaticală a textului ne conduce la concluzia că legiuitorul constituant a urmărit să consacre o formulă de Guvern fără scară ierarhică interioară.

Există o butadă în sensul că legiuitorul nu face confidențe, chiar așa fiind, intenția legiuitorului este evidentă. Desigur, dacă vom afirma că aceasta a fost și intenția noastră, a redactorilor acestui text, s-ar putea spune că este o problemă subiectivă, mai ales că unii membrii ai Comisiei, inclusiv experți, dau o interpretare contrară. Adesea, în dreptul public, interpreții, fiind puși în fața unui fapt împlinit, forțează sensul cuvintelor pentru a salva o situație, pur și simplu, pentru a fi pe placul celor care au creat acea situație. De cele mai multe ori, însă, din ignoranță, cum s-a întâmplat și la noi cu prilejul constituirii Cabinetului Văcăroiu, se dau interpretări contrare logicii textului.

Cine era dispus, dintre specialiștii de formație juridică ai partidelor ce au format majoritatea parlamentară, în perioada 1992 – 2000, să recunoască că funcția de ministru de ster din structura Cabinetelor Văcăroiu, Ciorbea, Radu Vasile și Isărescu nu avea fundament constituțional, când nimeni nu a ridicat această chestiune cu prilejul dezbaterilor parlamentare și acordării votului de învestitură? Adevărul, adevărat, oricât ar fi de supărător, este că toate aceste guverne au fost neconstituționale, din acest punct de vedere, aspect ce l-am sesizat și opiniei publice, nu numai specialiștilor în dreptul public. Legea organică a Guvernului, Legea nr. 37/1990, prevedea, adevărat, o atare funcție, dar această lege era anterioară Constituției și, deci, dispozițiile din art. 2 alin. (1) cu privire la funcția de ministru de staf intraseră sub incidența art. 150 alin. (1), fiind abrogate pe data referendumului asupra Constituției.

Cei care justificau structura Guvernului cu funcția de ministru de stat, forțau gramatica și topica frazei, susținând că expresia „și alți membri stabiliți prin lege organică" poate să însemne și membrii care vor avea funcții superioare celor de miniștri, deci un fel de miniștri calificați.

Fără alte comentarii, ne rezumăm a preciza că enumerările într-o propoziție au o semnificație foarte precisă, de vreme ce între funcția de„ Prim-Ministru și funcția de ministru este pusă virgula, logic, rezultă că ceea ce urmează după funcția de ministru poate fi ori echivalentul acestei funcții, ori mai mic, în nici un caz nu poate fi vorba de o funcție superioară. Din interpretarea sistematică a Constituției, tragem concluzia că toți membrii Guvernului, fie că au funcția de ministru sau altă funcție, sunt pe picior de egalitate, având aceleași drepturi și obligații, ca membri ai Guvernului se află exclusiv în raporturi de colaborare.

Date fiind aceste considerente teoretice și practice încă din faza Proiectului Constituției, influențată și de soluția spaniolă, Comisia de redactare a proiectului de Constituție a schimbat optica față de Tezele, publicate în decembrie 1990, reținân-du-i Președintelui Republicii numai dreptul de a desemna un candidat pentru funcția de Prim-Ministru. Textul din proiectul Constituției a fost acceptat de către Adunarea Constituantă fără nici o modificare, conținutul său fiind următorul: „Președintele României desemnează un candidat pentru funcția de Prim-Ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament" [art. 102 alin. (1) din Constituție].

Acest text recunoaște partidelor politice parlamentare calitatea de subiecte în raporturile de drept public, mai exact în raporturile de drept constituțional și, după caz, de drept administrativ, în virtutea căreia ele au dreptul de a pretinde Președintelui României să le consulte. Cum anume face Președintele consultarea partidului care are majoritatea absolută, ori, după caz, a tuturor partidelor prezente în Parlament, este o chestiune care nu mai are relevanță constituțională, ea ține de practica vieții politice, până la urmă de stilul Președintelui Republicii ca om politic. Se subînțelege, dacă Președintele nu consultă un partid parlamentar, indiferent care este numărul parlamentarilor acestuia, se face vinovat de încălcarea Constituției, cu toate consecințele care decurg de aici. Textul este redactat de așa natură încât să poată permite explorarea a cât mai multe posibilități, în pertractările politice dintre Președintele Republicii și partidele politice. Din fericire, în Adunarea Constituantă a triumfat această soluție, a fost un puternic curent de opinie, în considerați unea liderului partidului (F.S.N.) ce avea majoritatea în Adunarea Constituantă, de a se prevedea obligația desemnării șefului partidului care a câștigat alegerile.

Prin urmare, Președintele României poate desemna un candidat politic, un șef de partid sau alt fruntaș al unui partid politic, dar poate desemna și un candidat „neînregimentat" politic într-un partid, cum a fost cazul după alegerile parlamentare din septembrie 1992.

Este în afară de orice îndoială că Președintele României nu poate desemna decât un candidat care va fi susținut de un partid sau de mai multe partide, așa cum a reieșit din negocierile politice, partidele care-și asumă responsabilitatea guvernării. în sistemul nostru constituțional nu este de conceput un candidat la funcția de Prim-Ministru fără un puternic sprijin din partea unor partide politice, indiferent dacă persoana candidatului este om politic sau tehnocrat. Nimic nu oprește ca sprijinul politic de partid, concretizat în votul de învestitură, să nu însemne și asumarea responsabilității guvernării de către acel partid sau acele partide politice, ipoteză în care vom vorbi despre un „guvern de tehnicieni", chiar dacă el cuprinde și oameni politici. Practica vieții politice arată că la asemenea formule se ajunge în situații de excepție, ca ultimă soluție pentru a evita dizolvarea Parlamentului sau pentru a depăși un moment politic mai delicat în viața țării. Acordarea votului de încredere

Votul de încredere, spre deosebire de soluția din Decretul-Lege nr. 92/1990, se acordă de cete două Camere ale Parlamentului, în ședință comună, textul în discuție având următoarea redactare: „Programul și lista Guvernului se dezbat de Camera Deputaților și de Senat, în ședință comună. Parlamentul acordă încrederea Guvernului cu votul majorității deputaților și senatorilor" [art 102 alin. (3)]. Acest text scoate în evidență egalitatea celor două Camere sub aspectul implicării lor politice, ceea ce, logic, conduce la soluția prezentării și dezbaterii moțiunii de cenzură, de asemenea, în ședința comună a Camerelor, cum se prevede, de altfel, în art. 112 al Constituției.

Legiuitorul constituant român precizează expres că are loc „o dezbatere", nu o simplă prezentare sau o pură informare, cum se admite în alte constituții, ceea ce înseamnă luări de cuvânt, după regulile vieții parlamentare, formularea de observații, de propuneri, luări de atitudine politică etc, iar membrii echipei guvernamentale pot fi chemați în fața Comisiilor de specialitate ale Camerelor, practică ce a început să se contureze deja. Este de la sine înțeles că în urma dezbaterilor, programul prezentat poate fi modificat, aici este și o problemă de acord politic între partidele care vor susține echipa guvernamentală. Nimic nu oprește ca anumite modificări să se facă tocmai pentru a da satisfacție partidelor ce se vor constitui în opoziția parlamentară ori anumitor grupuri de presiune, cum ar fi organizațiile sindicale etc.

Textul constituțional este foarte limpede în ceea ce privește modul de exprimare a votului, acesta are ca obiect programul, evident forma finală, și lista în ansamblul ei a Guvernului, nu fiecare membru în parte. Este altă deosebire de esență față de soluția consacrată prin Decretul-Lege nr. 92/1990. Pe parcursul dezbaterilor parlamentare candidatul la funcția de Prim-ministru poate opera modificări în lista Guvernului, cum la fel se pot opera modificări în Programul politic propus, dacă acestea sunt necesare pentru obținerea votului de învestitură.

Trebuie să admitem că refuzul unei echipe guvernamentale, de a realiza această consonanță, are semnificația unui comportament neconstituțional, putându-se sesiza și Curtea Constituțională, temeiul fiind spiritul Constituției, necesitatea garantării supremației sale și cu privire la jocul partidelor politice, în procedura de învestitură a Guvernului. A interpreta că nu poate fi sesizată Curtea Constituțională în astfel de situații echivalează cu a contesta relația de interferență dintre democrație și statul de drept. Faptul că nu este prevăzută expres această prerogativă pentru Curtea Constituțională nu este un argument de a contesta necesitatea ei. Este, desigur, o imperfecțiune în redactarea Constituției, datorată, cum s-a mai arătat, orgoliului nemăsurat și lipsei de informație a unor membri din Adunarea Constituantă, dar a ne menține pe linia lucrurilor fără logică înseamnă a reduce spiritul științific al Constituției ia politicianismul constituțional. Or, spiritul științific al edificiului constituțional obligă la soluții de contracarare a comportamentului neconstituțional al forțelor politice, subiecte într-o procedură constituțională, de formare a uneia dintre instituțiile politice ale țării. În caz contrar, ar trebui să admitem că aplicarea și respectarea Constituției depinde exclusiv de capriciile partidelor care formează majoritatea parlamentară, ceea ce este de neconceput într-un stat de drept Una dintre rațiunile pentru care s-a înființat Curtea Constituțională o reprezintă apărarea minorității parlamentare, ceea ce prevede, de altfel, Constituția noastră în cazul legiferării. Față de particularitatea litigiului suntem de părere că nu numai subiectele prevăzute de art. 144 lit. a) pot sesiza Curtea Constituțională, dar și un grup parlamentar, subiect prevăzut de art. 144 lit. b);1 deși rămâne de discutat dacă nu se poate sesiza Curtea Constituțională și din oficiu. Curtea Constituțională, în lipsa unor reglementări exprese (este, aici, un motiv de reflecție pentru viitoarea revizuire) poate să constate că Guvernul are un comportament neconstituțional și să recomande cel puțin intrarea în legalitate.

În cazul neacordării votului de încredere, procedura de învestitură se reia, Președintele Republicii va organiza noi consultări politice, pentru a desemna un nou candidat. Este posibil ca să fie desemnată aceeași persoană, textul Constituției nu interzice, aici este, în fond, o problemă de „cântar politic" și de „pact politic".

Secțiunea a III-a

Numirea Guvernului și jurământul de credință

După obținerea votului de încredere, Președintele României, potrivit art. 85 alin. (1) din Constituție, numește Guvernul; abia prin decretul prezidențial, strict formal-juridic, candidatul la postul de Prim-ministru devine Prim-ministru ș.a.m.d.

Esențial, însă, în procedura de învestitură este votul Parlamentului, el are valoare de fapt juridic, care marchează încheierea unui „contract de guvernare", între Parlament, prin voința majorității, și Candidatul la funcția de Prim-Ministru, fiind o caracteristică a regimului parlamentar. Așa se explică de ce Guvernul va răspunde politic exclusiv în fața Parlamentului, cum se prevede, de altfel, în art. 108 al Constituției.

Actul Președintelui României, de numire a Guvernului, rămâne fără consecințe juridice în ceea ce privește raporturile dintre Președinte și Guvern. Ar fi profund greșit să se aprecieze că decretul prezidențial „marchează" raporturi de subordonare a Guvernului față de Președinte. Raporturile juridice dintre Președinte și Guvern sunt de colaborare și acestea rezultă, în primul rând, din textele Constituției referitoare la atribuțiile și actele Președintelui, iar din coroborarea acestor texte cu art. 108 ajungem la concluzia că, la noi, există un semiprezidențialism atenuat, cum ne-am exprimat deja.

Procedura de învestitură presupune, așadar, un complex de raporturi de drept public în care ne apar ca subiecți Președintele României, Candidatul la funcția de Prim-ministru, Parlamentul, Guvernul și Curtea Constituțională.

Potrivit art. 103 alin. (1) din Constituție, Primul-ministru și ceilalți membri ai Guvernului vor depune individual, în fața Președintelui Republicii, jurământul de credință prevăzut de art. 82, adică pentru Președinte. Data depunerii jurământului reprezintă data de la care Guvernul, în întregul său, și fiecare membru în parte începe să exercite mandatul.

1. Durata mandatului Guvernului.

Durata mandatului Guvernului, strict teoretic, într-un regim parlamentar, este dată de durata mandatului Parlamentului, respectiv, într-un regim prezidențial, de durata mandatului Președintelui Republicii, cu precizarea că în acest din urmă caz, cel puțin pentru „modelul" nord-american, nu putem vorbi despre Guvern decât în sens larg (adică de o anumită echipă a executivului, identificată după șeful executivului -Președintele Republicii).

Referindu-ne numai la regimul parlamentar, precum și la cel semi-prezidențial, vom reține că, în realitate, durata mandatului Guvernului este dată de durata existenței majorității parlamentare. Viața politică mondială ne oferă constant exemple de alegeri anticipate, urmare a dizolvării Parlamentului. Noul Parlament, rezultat din alegeri, va începe, firește, un nou mandat (de regulă, stabilit la 4 sau 5 ani), dar nimic nu poate garanta că nici acest mandat nu va fi dus până la capăt, ajungându-se la noi alegeri anticipate ș.a.m.d. Sunt țări cu tradiții democratice încă din antichitate, exemplul tipic Italia, unde, cel puțin după război, regula a reprezentat-o organizarea de alegeri anticipate și nu alegeri la expirarea mandatului, ceea ce a caracterizat și viața politică din România, în baza Constituțiilor din 1866 și 1923.

Potrivit art. 109 alin. (1) din Constituția României, Guvernul își exercită mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale.3 Până la această dată Guvernul este, deci, în plenitudinea prerogativelor, cu excepția rezervelor impuse de „prelungirea mandatului Parlamentului", iar după această dată și „până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern" el devine Guvern demisionar și va îndeplini „numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice", cum se arată în art. 109 alin. (4). Sintagma „până la data validării alegerilor parlamentare generale" trebuie înțeleasa că se referă la validarea mandatelor deputaților și senatorilor. în mod firesc, deci, până ce Parlamentul, rezultat din alegeri, nu este încă în situația să-și manifeste voința, Parlamentul anterior ființează în continuare. în schimb, o dată validate mandatele deputaților și senatorilor, noul Parlament va trebui să-și exprime propria sa opțiune cu privire la componența Guvernului programul acestuia, pentru ca ele să corespundă configurației politice rezultate din alegeri.

Mandatul Guvernului poate înceta și înainte de „data validării alegerilor parlamentare generale", adică, într-o formulă generică, ca urmare a demiterii sale. Potrivit art. 109 alin. (2) din Constituție, Guvernul este demis: a) în urma adoptării unei moțiuni de cenzură; b) în urma pierderii de către Primul-ministru a calității de membru al Guvernului. Din coroborarea art. 109 alin. (2) cu art. 105 din Constituție, rezultă că Primul-Ministru își pierde calitatea de membru al Guvernului ca urmare a: 1) demisiei; 2) decesului; 3) pierderii drepturilor electorale; 4) intervenției unei stări deincompatibilitate; 5) imposibilității de a exercita atribuțiile mai mult de 45 de zile; 6) suspendării; 7) intervenției altor cauze prevăzute de lege3. Incompatibilități ale funcției de membru al Guvernului.

În privința incompatibilități lor, legiuitorul constituant român, după ce consacră expres anumite aspecte în art. 104 alin. (1), face trimitere apoi ta legea organică [în alin. (2)], înțelegându-se că este vorba, în primul rând, de Legea de organizare și funcționare a Guvernului.

Din analiza acestor dispoziții rezultă că funcția de membru al Guvernului este incompatibilă cu oricare „funcție publică de autoritate", cu excepția celei de deputat sau de senator. Specific sistemului parlamentar este cumulul dintre calitatea de parlamentar și cea de membru al Guvernului, majoritatea constituțiilor nu prevăd; însă, o obligație în acest sens. Nu este, totuși, de conceput ca un parlamentar, adică un ales ai poporului, să dețină o funcție care să-l pună într-un raport de subordonare față de un membru al Guvernului, indiferent dacă acesta este, la rândul său, parlamentar. Ar fi o forțare și o deturnare ale principiilor statului de drept, impuse ca veritabile constante ale democrațiilor constituționale contemporane. Guvernul este supus controlului parlamentar, deputații au dreptul de a adresa întrebări și interpelări miniștrilor cu privire la activitatea funcționarilor din subordine. Ce s-ar întâmpla dacă majoritatea funcționarilor din subordinea miniștrilor ar fi tocmai parlamentarii care trebuie să ceară explicații ministrului? Ar însemna, pur și simplu, un blocaj instituțional, un paradox juridic, unii și aceiași oameni sunt și „executanți" și „cenzori" în una și aceeași cauză. Așa ceva era specific fostei Marii Adunări Naționale, dar nu poate fi acceptat într-o adevărată democrație și într-un veritabil stat de drept.

În mod similar, acest raționament se aplică și membrilor Guvernului, indiferent că sunt sau nu parlamentari. Nu este posibil ca un ministru, care este șeful administrației specializate respective, să fie și director în același minister sau în alt minister. Ar însemna că își dă ordine lui însuși.

În practică au apărut numeroase discuții în legătură cu semnificațiile expresiei „funcții publice de autoritate", interesând îndeosebi dacă intră aici funcțiile din „consiliile de administrație" ale societăților comerciale cu capital de stat, funcțiile de consilieri locali, funcțiile didactice, funcțiile de directori la edituri și fa diferite publicații. Textul constituțional are filozofia sa, se pot face multe speculații în jurul său, nu de puține ori s-au construit întregi teorii pentru un caz particular, dar înțelegerea și aplicarea lui exactă este, până la urmă, o chestiune de bun simț. Cum se poate pretinde că funcția de profesor universitar, de exemplu, este incompatibilă cu cea de ministru, inclusiv la învățământ? Ar fi absurdă o atare interpretare, un profesor universitar este o autoritate științifică și didactică, dar nu o autoritate publică, care apelează la coercițiunea statală. în schimb, funcțiile de director, prorector, decan etc, deci funcțiile de conducere din învățământ, deși funcții didactice, potrivit legislației în vigoare, au caracterul unor „funcții publice de autoritate.

De aici putem formula un criteriu general, orice funcție de conducere din organele administrative ne apare ca o funcție publică de autoritate, incompatibilă cu funcția de membru al Guvernului. De asemenea, intră în această sferă funcțiile de conducere ale diferitelor servicii publice administrative, cum ar fi funcțiile de conducere a serviciilor publice din învățământ (rector, decan etc.) din sănătate (director de spital, director de policlinică etc), nu însă și funcția de specialist într-un asemenea serviciu public (profesor la facultate, medic la spital, cercetător la institut, redactor la o editură, redactor la o revistă etc).

Sunt, de asemenea, funcții publice de autoritate cele de consilieri locali și județeni (consiliile locale și consiliile județene fiind autorități ale administrației locale autonome), precum și orice funcție, aleasă sau numită, cu caracter public, prin care se execută legile, putându-se utiliza mijloace de coercițiune și sancțiune statală.

Legiuitorul constituant român a prevăzut că funcția de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea unei funcții de reprezentare profesională salarizate în cadrul organizațiilor cu scop comercial, fiind vorba de reflectarea unei soluții din Constituția Franței: „Funcțiile membrilor Guvernului sunt incompatibile cu exercitarea oricărui mandat parlamentar, a oricărei funcții de reprezentare profesională cu caracter național și a oricărui serviciu public sau activități profesionale" (art. 23).

Legea nr. 90/2001 mai adaugă următoarele incompatibilități: exercitarea de acte de comerț, cu excepția vânzării sau cumpărării de acțiuni ort alte titluri de valoare; exercitarea funcției de administrator ori de cenzor ia societățile comerciale sau de reprezentant al statului în adunările generale ale unor asemenea societăți ori de membru al consiliilor de administrație ale regiilor autonome, companiilor naționale și societăților naționale; exercitarea unei funcții publice în serviciul unei organizații străine, cu excepția acelor funcții prevăzute în acordurile și convențiile la care România este parte [art. 4 lit. c)-e)].

Secțiunea a IV-a

Organizarea interna, atribuțiile și funcționarea Guvernului

1. Statutul Primului-ministru.

Majoritatea constituțiilor reglementează anumite atribuții pentru șeful Guvernului, atât pe linia organizării activității acestuia, cât și pe linia realizării sarcinilor Guvernului.

De pildă, în art. 21 din Constituția Franței se menționează că Primul-ministru „conduce activitatea Guvernului" și răspunde de apărarea națională. De asemenea, se precizează că Primul-ministru asigură aplicarea legilor, iar sub rezerva art. 13 din Constituție, „exercită puterea reglementară" și numește în funcții civile și militare. Textul la care ne referim dă dreptul, totodată, Primului-ministru să împuternicească anumiți miniștri cu unele din atribuțiile sale, pe de o parte, respectiv să suplinească pe Președintele Republicii, în anumite situații, pe de altă parte.

În spiritul acestor reglementări, devenite constante ale constituționalismului contemporan, legiuitorul constituant român a reținut: „Primul-ministru conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuțiile ce le revin" [art. 106 alin. (1)]. Observăm că operațiile de conducere și coordonare a membrilor Guvernului", spre a asigura unitatea politicii guvernamentale, nu se fac oricum, de către Primul-ministru, ci cu respectarea atribuțiilor specifice fiecărei funcții, așa cum au fost acestea stabilite cu prilejul învestiturii, regulă cu o semnificație deosebită în cazul guvernelor ce au la bază coaliții de partide. Cum am remarcat și în altă lucrare, fără această regulă există riscul ca un Prim-ministru autoritar să se substituie, în fapt, unui ministru, impunând o anume linie politică și nu linia politică a Programului acceptat de Parlament. Distinct de aceste atribuții, care țin de latura „organizării interne" a Guvernului, Primul-ui ministru are anumite atribuții ce țin de realizarea sarcinilor politice ale Guvernului: a) prezintă Camerei Deputaților și Senatului rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului, iar acestea urmează să fie dezbătute cu prioritate
[art. 106 alin. (1) teza II]; b) propune Președintelui României revocarea și numirea unor membri ai Guvernului [art. 85 alin. (2)1; c) cere Președintelui României să participe la anumite ședințe de Guvern, când apreciază că prezența Președintelui este necesară; d) contrasemnează, cu puține excepții, decretele prezidențiale [art. 99 alin. (2)]; e) semnează hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern [art. 107 alin. (4)).

La atribuțiile constituționale ale Primului-ministru trebuie adăugate cele, de reprezentare a Guvernului (în relațiile cu celelalte autorități ale Republicii, în relațiile cu partidele politice, cu sindicatele, cu organizațiile neguvernamentale, precum și în relațiile internaționale), precum și atribuțiile speciale de numiri și eliberări din funcție, prevăzute de Legea de organizare a Guvernului (a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, a secretarului general și a secretarilor generali adjuncți ai Guvernului, a secretarilor de stat, a personalului din aparatul Primului-ministru etc).

Primul-ministru, atât în baza Legii de organizare și funcționare a C.S.A.T., cât și în baza Legii organice a Guvernului (art. 14) este vicepreședintele Consiliului Suprem de Apărare a Țării și exercită toate atribuțiile ce derivă din această calitate.

În îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin, Primul-ministru emite decizii, în condițiile legii, care, trebuie admis că, sub aspectul naturii juridice, ne apar ca fiind acte administrative, cu toate consecințele în planul regimului juridic aplicabil ce decurg din această calificare, inclusiv acțiunile în contenciosul administrativ.2. Structuri operative și aparatul de lucru al Guvernului.

Potrivit art. 8 din Legea nr. 37/1990, Guvernul își constituia un Birou executiv pentru rezolvarea operativă a problemelor curente și pentru urmărirea aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de Guvern. Acesta era compus din Primul-ministru, miniștrii de stat, ministrul finanțelor, ministrul justiției, ministrul de interne și ministrul apărării naționale. Se arăta, totodată, că normele de organizare și funcționare ale Biroului executiv se aprobă de Guvern.

Cât privește aceste dispoziții, s-a ridicat problema de a ști dacă ele au avut sau nu o bază constituțională. Apoi, chiar dacă admitem că ideea unui „birou executiv" era compatibilă cu ideea de „organizare a Guvernului", ce este de domeniul legii organice [art. 72 lit. c) din Constituție], ne-am exprimat în sensul că, atâta vreme cât legiuitorul constituant nu face referire expresă la un atare „birou", acesta nu poate apărea ca o autoritate publică de sine stătătoare, distinctă de Guvern, arătând că asupra naturii juridice a unui asemenea organism s-au purtat aprinse discuții, chiar și atunci când existau referiri exprese în Constituție. Față de noile realități juridice, Biroul executiv al Guvernului, în măsura în care existența sa, mai precis existența unor prevederi de acest gen în Legea organică, este constituțională, nu poate apărea decât ca o structură organizatorică internă fără capacitate juridică proprie, fiind mai degrabă o chestiune care ține de organizarea muncii în cadrul Guvernului, decât de modul de realizare a atribuțiilor acestuia. Cu alte cuvinte, Biroul executiv nu poate emite acte administrative, el efectuează cel mult operațiuni administrative. Față de teoria structurii administrative interne, trebuie să facem distincție între Biroul executiv și alte structuri interne ale Guvernului, formate din membrii acestuia, cum ar fi comisii pe probleme, pe de o parte (în unele țări, cum s-a văzut, sunt Consilii ale miniștrilor pe probleme, dar cu fundament constituțional) și aparatul Guvernului, pe de altă parte.

Potrivit art. 10 din Legea nr. 37/1990, Guvernul avea un Secretariat general, condus de Secretarul general al Guvernului, cu rang de ministru, care participă la ședințele Guvernului, precum și la ședințele Biroului executiv. Structura organizatorică, atribuțiile și normele de funcționare ale Secretariatului general se aprobau de către Guvern, iar nomenclatorul funcțiilor, ca și salariul corespunzător fiecăruia erau prevăzute în anexa la Legea organică, făcând parte integrantă din aceasta. În esență șt strict teoretic, Secretariatul general juca rolul de „placă turnantă" pentru procesul decizional, culegând, ordonând și introducând informații înainte de adoptarea deciziei, iar după adoptarea deciziei, concretizată, ca regulă, într-o hotărâre de Guvern, asigura comunicarea acesteia la cei implicați, urmărind aplicarea și informând Guvernul despre acest proces. În fapt, Secretarul general era un important lider al partidului de guvernământ, care căuta să implice cât mai mult aparatul pe care-l conducea în aspecte de ordin politic, deci în realizarea programului politic de guvernare al partidului sau partidelor aflate la guvernare.

De altfel, în art. 15 lit. b) din Legea nr. 90/2001 de organizare a Guvernului, se precizează că Primul-ministru „numește și eliberează din funcție secretarul general și secretarii generali adjuncți ai Guvernului, numai în cazul utilizării acestor funcții, dar aceeași lege, la art. 22, menționează, fără echivoc, că Guvernul are un Secretariat General, condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru…".

Este clar, înainte de orice comentarii, ca filozofia funcționarului de carieră, promovată de Anexa I a Statutului funcționarilor publici, a fost substanțial „amendată", secretarul generai poate fi și om politic, și încă cu rang de ministru.

Cât privește organizarea internă propriu-zisă a Guvernului, Legea nr. 90/2001 abandonează soluția Biroului executiv, consacrând, în schimb, soluția unor structuri interministeriale: „în scopul rezolvării unor probleme operative, Primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii și comitete interministeriale" [art. 18 alin. (1)]. Se înțelege că acestea, cu atât mai mult decât fostul Birou executiv, nu pot avea natura juridică de autorități publice, ele sunt structuri organizatorice interne, de lucru, ale Guvernului.

Cât privește organizarea aparatului de lucru al Guvernului, Legea nr. 90/2001 vine, de asemenea, cu o inovație, stabilind structura trihotomică a acestuia: 1) aparatul de lucru al Primului-ministru; 2) Secretariatul General al Guvernului și 3) departamente și alte asemenea structuri organizatorice cu atribuții specifice stabilite prin hotărâre a Guvernului (art. 20). Aparatul de lucru al Primului-ministru, la rândul său, cuprinde: a) corpul de consilieri ai Primului-ministru; b) corpul de control al Primului-ministru; c) aparatul tehnic al corpului de consilieri; d) cabinetul Primului-ministru; e) cancelaria Primului-ministru; f) compartimentul cu probleme speciale; g) compartimentul documente secrete și h) compartimentul care asigură protocolul Primului-ministru (art. 21 din Legea nr. 90/2001).

Legea nr. 90/2001 pare a renunța la soluția organelor centrale de specialitate ale administrației de stat, care funcționau „pe lângă Guvern"1, dar se oprește la soluția organismelor cu caracter consultativ, respectiv interministeriale:

„(1) Pentru rezolvarea unor probleme din competența sa, Guvernul poate constitui organisme cu caracter consultativ.2

În scopul elaborării, integrării, corelării și monitorizării de politici, Guvernul poate constitui consilii, comisii și comitete interministeriale.

Modul de organizare și funcționare a structurilor prevăzute la alin. (1) și (2) și a serviciilor acestora se stabilește prin hotărâre a Guvernului, în limita bugetului aprobat" (art. 12).

Prin urmare, Legea nr. 90/2001 recunoaște, pe de o parte, dreptul Primului-ministru de a constitui, prin decizie, consilii, comisii și comitete interministeriale, în sensul că sunt implicați doi sau mai mulți miniștri, ceea ce ține, cum s-a arătat, de organizarea internă a Guvernului, dar, pe de altă parte, tot consilii, comisii și comitete interministeriale se pot constitui prin hotărâre de Guvern, nu însă „pentru rezolvarea unor probleme operative", ci în scopul „eliberării, integrării, corelării și monitorizării de politici", ceea ce, evident, presupune adoptarea și de acte juridice cu efecte erga omnes.

Va trebui, așadar, să admitem că aceste din urmă „consilii, comisii sau comitete" au semnificația juridică a unor autorități ale administrației publice, cu toate consecințele ce decurg din această calificare, putând figura ca pârâte și în fața instanțelor de contencios administrativ. Cum aceste autorități nu sunt calificate organe centrale de specialitate ale administrației de stat, dar nu intră nici în sfera structurilor organizatorice interne ale Guvernului, respectiv în sfera aparatului de lucru al Guvernului, logic, apar ca autorități constituite „pe lângă Guvern", redevenind actuale obiecțiile de neconstituționaiitate prilejuite de art. 12 din fosta lege organică (Legea nr. 37/1990).

Secțiunea a V-a

Actele Guvernului

1. Regimul constituțional al hotărârilor Guvernului.

Art.108 din Constituție, după ce reține că Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe, precizează: „Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor”, iar „Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta1. Hotărârile sunt actele Guvernului, care dezvoltă o reglementare stabilită prin lege, asigurând punerea în executare a legii, pe când ordonanțele înlocuiesc legile. Dacă ar fi să reluăm o distincție din doctrina interbelică, cum ne-am exprimat și în altă lucrare, am putea spune că hotărârea este actul administrativ al Guvernului, pe când ordonanța este actul de guvernământ.

În alți termeni, prin hotărâre se realizează „competența originară” a Guvernului, tipică pentru rolul său de autoritate executivă, adică de autoritate chemată să execute legile adoptate de Parlament, putând fi atacată în fața instanței de contencios administrativ, potrivit art. 21 coroborat cu art. 48 din Constituție.

Din cele de mai sus nu trebuie să se înțeleagă că fără o hotărâre de Guvern legea nu ar fi aplicabilă, legea este direct aplicabilă, în art. 51 din Constituție se consacră îndatorirea fundamentală a cetățenilor de a respecta Constituția și legile. Cum s-ar putea, logic, vorbi de o asemenea îndatorire fundamentală dacă legea nu ar fi direct aplicabilă la „omul de pe stradă”. Nu mai puțin, de principiu, trebuie admis că simpla existență a legii nu înseamnă, de fiecare dată, și existența „instrumentelor juridice” ce asigură corecta ei aplicare. De foarte multe ori, chiar legea trimite ia norme subsecvente, la ceea ce generic, am putea denumi „instrucțiuni de aplicare”, iar sarcina elaborării acestora revine, în primul rând, Guvernului, care adoptă o hotărâre în acest sens. De ce Guvernului și nu celuilalt șef al executivului -Președintele Republicii? Răspunsul ni-l dă tot Constituția, care consacră un executiv bicefal, dar centrul de greutate în ceea ce privește administrația cade pe Guvern. De altfel, în art. 101 din Constituție se prevede în mod expres rolul Guvernului de a exercita „conducerea generală a administrației publice”, rol imposibil de îndeplinit fără dreptul Guvernului de a edicta norme obligatorii, evident inferioare, ca forță juridică, legii.

Față de fundamentul constituțional evocat mat sus, se poate reține cu valoare de principiu că nu este de conceput emiterea de hotărâri de Guvern care să nu se întemeieze pe lege, dar pentru aceasta nu este necesar ca legea să conțină o normă de trimitere. Hotărârea de Guvern, potrivit regimului ei constituțional, intervine atunci când, în mod natural, executarea unor prevederi din lege „reclamă stabilirea de măsuri sau a unor reguli subsecvente, care să asigure corecta lor aplicare, înlăturarea unor greutăți sau organizarea corespunzătoare a unor activități”. Hotărârea,
așadar, nu poate fi decât secundum legem și praeter legem. fiind de neconceput hotărâri de Guvern emise direct în aplicarea Constituției.

Mai este de reținut că atât hotărârile, cât și ordonanțele, potrivit art. 108 alin. (4) din Constituție se semnează de Primul-ministru și se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau ordonanței, admițându-se ca numai hotărârile „care au caracter militar” să nu fie publicate, acestea urmând să fie comunicate „numai instituțiilor interesate”, De aici rezultă că semnătura Primului-ministru și contrasem naturile miniștrilor „care au obligația punerii lor în executare”, precum și publicarea acestora sunt condiții de validitate a actului, cu precizarea însă că lipsa unei semnături atrage doar nulitatea, putând fi, în funcție de împrejurări și acoperită (teoria salvgardării actului), pe când nepublicarea atrage inexistența actului, cu toate consecințele, teoretice și practice, ce decurg de aici.

Față de textul Constituției, se pune problema de a ști: Ce înseamnă „miniștrii care au obligația punerii în executare”? Pentru a răspunde corect la această întrebare, trebuie să facem o interpretare sistematică a Constituției, legând noțiunea de ”ministru” de noțiunea de „Guvern”, cu toate implicațiile care decurg de aici. Este clar că legiuitorul constituant a avut în vedere exclusiv pe membrii Guvernului și nu pe alți demnitari, fie ei și secretari de stat, care conduc departamente subordonate Guvernului, nu mai vorbim de conducători ai unor instituții administrative centrale autonome.

2. Regimul constituțional al ordonanțelor.

Pentru a stabili acest regim, va trebui să coroborăm dispozițiile art. 108 alin. (3) din Constituție, cu dispozițiile art. 114, consacrat delegării legislative.

Ordonanța, ca act juridic al Guvernului, este expresia unei competențe legislative delegate, ea depășește sfera strictă „a conducerii generale a administrației publice”, apărând ca o modalitate de participare a Guvernului la realizarea „puterii legislative”, participare reclamată de însăși rațiunea sa politică de a fi, anume „realizarea politicii interne și externe a țării”, prevăzută de art. 101 alin. (1) din Constituție. Cum, însă, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării” [art. 58 alin. (1)], se înțelege că participarea Guvernului la „opera” de legiferare, ca principiu, trebuie autorizată de Parlament, pe de o parte, și nu poate fi decât o participare limitată, pe de altă parte. într-adevăr, regula în materia emiterii ordonanțelor de către Guvern o reprezintă abilitarea acestuia de Parlament, numai în cazuri excepționale Guvernul poate adopta „ordonanțe de urgență”, deci fără o lege specială de abilitare. Dar și ordonanțele de urgență, cum se menționează în alin. (4) al art. 114, „intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament”, care se convoacă în mod obligatoriu, dacă nu se află în sesiune.

Prin urmare, vom vorbi despre un regim constituțional al ordonanțelor care evocă regula abilitării, regimul normal, și despre un regim constituțional de excepție, regimul „ordonanțelor de urgență”.

În ceea ce privește regimul ordonanțelor emise în baza unei legi de abilitare este de reținut, mai întâi, că legiuitorul constituant a lăsat la latitudinea Parlamentului emiterea acestei legi, fără să facă circumstanțieri legate de desfășurarea activității parlamentare: „Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii ce nu fac obiectul legilor organice”. În practica primului Parlament ales pe baza Constituției se poate spune că s-a stabilit regula abilitării Guvernului numai pe perioada vacanței parlamentare, mai de fiecare dată legea de abilitare fiind atacată la Curtea Constituțională pe motive de neconstituționalitate practică care s-a menținut și în legislatura 1996 – 2000, fiind respectată și de legislatura actuală.

Nimic nu oprește, însă, ca Parlamentul să abiliteze Guvernul să emită ordonanțe și pe timpul sesiunilor sale.

Observăm că legiuitorul constituant a înțeles să admită delegarea legislativă, deci abilitarea Guvernului printr-o lege specială să emită ordonanțe, numai în materia legilor ordinare. Sfera acestei materii rezultă, prin eliminare, deoarece sfera legilor organice este expres și (imitativ prevăzută de Constituție, în principal la art. 72 alin. (3).2 O anumită interpretare a prevederilor art. 114, după părerea noastră, conduce la concluzia după care ordonanțele de urgență ar putea fi adoptate și în materia legilor organice, opinie pe care am formulat-o în prima ediție a tratatului nostru. După „recitalul” Guvernului din legislatura 1992 – 1996, cum ne-am exprimat în ediția a doua, fără a reveni, de principiu, la teza noastră inițiată, sugerăm prudență, o interpretare restrictivă a textului.

În cazul fiecărui Guvern, dacă se analizează fiecare ordonanță de urgență, se pot face multe comentarii asupra oportunității emiterii acestora și, desigur, a constituționalității lor, prin raportare la sintagma „în cazuri excepțional”, prevăzută de art. 114. alin. (4) din Constituție, dar este cert faptul că nimeni nu se mai întreabă de ce se emit ordonanțe în materia legilor organice, practica a învins, s-a creat o cutumă, am putea spune, de care nu se mai poate face abstracție.

Problema care rămâne, pentru început, de discutat, este respectarea exigenței impuse de art. 114 alin. (4) din Constituție, ca ordonanța de urgență să fie emisă în mod real, „în cazuri excepționale”4, fiind, aici, și un subiect de lege ferenda.

A doua problemă vizează excepția de neconstituționalitate a ordonanțelor de urgență, care reglementează situații punctuale, adică au caracter individual. În asemenea situații, pentru a dovedi caracterul neconstituțional al ordonanței de urgență, autorul excepției, prin forța împrejurărilor, trebuie să administreze probe în fața Curții Constituționale, dar legea organică a Curții interzice acest fapt, pe ideea că această autoritate se pronunță numai asupra situațiilor de drept, respingându-se asemenea excepții ca inadmisibile. Pe de altă parte, nici în fața instanței judecătorești nu se pot administra probe în contra ordonanței de urgență, aceasta având forța juridică a legii, iar dacă se ridică excepția de neconstituționalitate, apare inadmisibilitateo prevăzută de Legea organică a Curtii Constituționale, conturându-se un veritabil cerc vicios. Efectul este imediat, ordonanțele de urgență prin care se reglementează situații punctuale, deci care, practic, sunt emise în locul hotărârilor de Guvern, devin „sacrosante”, ele nu pot fi atacate nici în contenciosul judiciar, fie acesta și contenciosul administrativ (iar dacă sunt atacate, acțiunea se respinge, de regulă, ca inadmisibilă), dar nici în contenciosul constituțional.

Este motivul major pentru care, de lege ferenda, propunem modificarea corespunzătoare atât a Legii contenciosului administrativ, cât și a Legii de organizare și funcționare a Curții Constituționale.

Revenind la ordonanțele „obișnuite”, precizăm că legea de abilitare, potrivit alin. (2) al art. 114, trebuie să stabilească, în mod obligatoriu, domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe, subînțelegându-se că acest „domeniu” nu poate fi de natura legii organice. O particularitate a regimului constituțional al acestor ordonanțe, prevăzută de alin. (3) al art. 114, o reprezintă aprobarea lor de către Parlament, textul constituțional consacră, de fapt, regula „reaprobării”, dacă ne putem exprima așa. Textul constituțional vorbește despre ordonanțe ce se supun aprobării ulterioare a Parlamentului și despre ordonanțe care nu se supun unei astfel de aprobări, dar din modul de redactare rezultă ideea unei încrederi în Guvern, mai ales că ordonanțele pot fi atacate la Curtea Constituțională, pe calea excepției de neconstituționalitate. „Regula de drept comun este aceea că ordonanțele nu se supun aprobării Parlamentului, întrucât, așa cum rezultă din prevederile alin. (3), aprobarea este necesară numai dacă legea de abilitare o cere în mod expres”.

Indiferent de situație, ordonanțele nu pot depăși sfera legii de abilitare, care, la rândul ei, nu poate depăși domeniul legii ordinare, iar modificarea legii de abilitare4 nu are ca efect modificarea sau abrogarea ordonanței. Deși suntem în prezența unor acte normative ale Guvernului care au caracter legislativ, ordonanța nu-și pierde și caracterul de act administrativ, ca orice act juridic al Guvernului. De aceea, după autorii francezi, ordonanța nu poate fi exceptată de la contenciosul administrativ, teză pe care am împărtășit-o în prima ediție. Ulterior, Curtea Constituțională a interpretat că, în sistemul nostru, ordonanța este supusă numai unui control de constituționalitate, potrivit art. 144 lit. c) din Constituție.

Problema, cum s-a arătat în cele ce preced, nu este chiar așa de simplă, în baza marilor principii ale contenciosului administrativ -prevăzute de Constituție, trebuie admisă competența instanțelor de contencios administrativ pentru ordonanțele de urgență cu caracter individual, cum vom arăta.

Aprobarea sau respingerea ordonanțelor, potrivit art. 114 alin. final, se face printr-o lege în care vor fi cuprinse și ordonanțele ale căror efecte au încetat, întrucât au fost emise peste termenul de abilitare. Legiuitorul constituant, este adevărat, ca regulă, nu cere aprobarea ordonanțelor, dar când aprobarea este prevăzută în legea de abilitare, atunci Guvernul este ținut să supună aprobării Parlamentului ordonanțele emise, „până la împlinirea termenului de abilitare”, cum se menționează expres în alin. (3) al art. 114. Mai mult, Constituția consacră expres și sancțiunea care intervine: „Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței. Este firesc ca în legea ce se va da de către Parlament să se facă referire și la aceste ordonanțe, care vor fi respinse în mod expres. Până la împlinirea acestui termen și, deci, până la sesizarea Parlamentului, nimic nu poate opri Guvernul să-și modifice propria ordonanță, înaintând Guvernului forma definitivă, după sesizarea Parlamentului această operație nu mai este posibilă. O dată cu aprobarea ordonanței, aceasta trece din sfera actelor executivului în sfera actelor legislativului. Ordonanța se transforma în lege, operație care nu exclude adoptarea de către Parlament a unor modificări, dacă el poate aproba sau respinge în întregime ordonanța, este de la sine înțeles că o și poate modifica, cum s-a și întâmplat în practică,3 iar dacă legea de aprobare a ordonanței a fost declarată neconstituțională, în baza art. 144 lit. a) din Constituție, decizia Curții Constituționale are ca efect scoaterea ordonanței din circuitul juridic.

Secțiunea a VI-a

Controlul parlamentar și răspunderea Guvernului

1. Obligația Guvernului de a informa Parlamentul.

Constituția României, în art. 111 alin. (1), obligația Guvernului și a celorlalte organe ale administrației publice de a prezenta informări Parlamentului, precizând expres că această operație reprezintă o dimensiune a controlului parlamentar: „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora. În cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie”.

Cu privire la această instituție, cum a remarcat și prof. loan Vida, se impun câteva precizări: a) controlul sub forma obligației de a prezenta informații privește atât Guvernul, cât și orice organ al administrației publice, atât de la nivel central, cât și de la nivel local (inclusiv, deci, autoritățile locale alese, ce realizează administrația publică în virtutea principiului autonomiei locale); b) este vorba, prin excelență, de un control politic, cu toate consecințele ce decurg de aici (nu este de conceput, de pildă, anularea unui act administrativ de o Cameră sau comisie parlamentară); c) solicitările făcute de către Camere sau comisii nu pot depăși sfera activității guvernamentale și a administrației publice; d) obligația de a prezenta informații și documente există numai dacă cererea vine din partea președinților Camerelor sau comisiilor, și nu din partea unui parlamentar; e) solicitarea informațiilor și documentelor trebuie să vizeze situații ce țin obiectiv de natura controlului parlamentar și nu interese personale ale parlamentarilor; f) obiectul controlului îl reprezintă doar informațiile și documentele care pot fi publice.

2. Controlul parlamentar prin întrebări, interpelări și anchete.

Potrivit art. 111 din Constituție, Guvernul și fiecare dintre membrii săi sunt obligați să răspundă la interpelările sau la întrebările formulate de deputați sau de senatori, iar Camerele pot adopta (fiecare în parte) „o moțiune prin care să-și exprime „poziția cu privire la problema ce a făcut obiectul interpelării”. Acest text vine, mai ales prin partea finală, să marcheze și o distincție între întrebare și interpelare, lăsând să se înțeleagă că interpelarea se referă la strategii politice și că ele duc la dezbateri parlamentare, care nu sunt necesare în cazul întrebării.

Dintre constituțiile occidentale ne oprim, spre exemplificare, la Constituția Portugaliei, care în ari. 159 reține că deputații au dreptul să interpeleze Guvernul asupra oricărui act al său sau at administrației publice și să obțină răspunsuri în termene rezonabile, în afară de secrete de stat, prevăzute de lege.

Regulamentele Camerelor la noi prin întrebare înțeleg o simplă cerere de răspuns dacă un fapt este adevărat, dacă o informație este exactă, dacă Guvernul și celelalte organe ale administrației publice înțeleg să comunice Camerei actele și informațiile solicitate sau, după caz, dacă au intenția să adopte o hotărâre într-o problemă anume, iar prin interpelare, cu unele nuanțări, se înțelege o cerere adresată Guvernului, prin care se solicită explicații asupra politicii Guvernului în probleme importante ale activității sale interne și externe.

Există în viața parlamentară din multe țări practica potrivit căreia fiecare dezbatere parlamentară să înceapă cu „spectacolul întrebărilor adresate membrilor Guvernului, operație amplu mediatizată, în primul rând din considerente electorate, iar în unele țări este stabilită o perioadă fixă din programul unei săptămâni parlamentare. Această din urmă formulă, încet, încet, s-a instituit și la noi, după Regulamentul Camerei Deputaților, de pildă, „ora ministerială” este în fiecare zi de luni între 18,30 și 19.30.

întrebările pot fi scrise și orale, iar cete scrise, Ea rândul lor, sunt de două categorii: a) întrebări la care răspunsul urmează a fi dat în scris și b) întrebări la care răspunsul se dă oral de la tribuna Camerei.

În ceea ce privește procedura interpelării în Regulamentele Camerelor există dispoziții asemănătoare: a) se face în scris și se citește în ședința publică; b) se înscrie într-un registru special, se afișează la sediul Camerei și se comunică celui interpelat; c)dezvoltarea interpelării are loc într-o altă ședință publică, când se va da și răspunsul la interpelare, urmat de eventualele replici și, respectiv, intervenții ale altor parlamentari; d) Camera poate să adopte o moțiune prin care să-și exprime poziția cu privire la problema ce a făcut obiectul interpelării.

Ancheta parlamentară, cum se arată în literatura de specialitate, reprezintă unul din cele mai specializate mijloace de control parlamentar asupra Guvernului și a administrației publice, constituirea comisiilor de anchetă fiind admisă de către Constituție pentru fiecare Cameră [art. 61 alin. (4)]. Camerele își pot constitui comisii comune, potrivit aceluiași text constituțional, ceea ce înseamnă că ele își pot constitui și comisii de anchetă comune. Regulamentele Camerelor prevăd necesitatea unei treimi din membrii Camerei pentru a iniția constituirea unei comisii de anchetă, fiind necesar pentru înființarea acestora votul majorității deputaților sau senatorilor. Este o constantă, am putea spune, a dreptului parlamentar actual dreptului public în general, faptul că o comisie parlamentară, fie ea și o comisie de anchetă, nu reprezintă un subiect de drept public distinct de Parlament. Comisiile sunt structuri cu caracter organizatoric intern, ele, într-un fel sau altul, „pregătesc terenul” pentru exercitarea de către Parlament a prerogativelor sale, între care și controlul asupra activității Guvernului, a celorlalte organe ale administrației publice.

Prin urmare, activitatea comisiilor de anchetă nu poate fi decât o activitate de informare asupra activității Guvernului sau a altor organe ale administrației publice, activitate ce se finalizează cu un raport supus dezbaterii Camerei. In funcție de natura și complexitatea problemei anchetate, Camera poate adopta o anumită atitudine printr-o moțiune, poate rezulta o inițiativă legislativă, dar este posibil ca dezbaterea, în sine, să reprezinte finalitatea anchetei, nefiind de neglijat impactul politic în cadrul electoratului a anchetei respective. De cele mai multe ori, când există indicii că s-au săvârșit fapte ilicite, rapoartele comisiilor de anchetă reprezintă puncte de plecare pentru anchete administrative specializate (cum ar fi cele ale Curții de Conturi) ori pentru anchete judiciare, ne referim concret la ancheta penală. La fel de bine, pe baza concluziilor comisiei de anchetă se poate ajunge la o remaniere guvernamentală sau chiar la o moțiune de cenzură. Sub nici o formă nu poate fi vorba de anularea unor acte administrative sau de destituiri de persoane prin votul Comisiei sau al Camerei.

Comisiile de anchetă, ca regulă, au dreptul să audieze anumite persoane, de a cere informații de la autoritățile publice, de a recurge la experți etc.

3. Noțiunea de răspundere politica a Guvernului și a miniștrilor.

Potrivit art 109 alin. (1) din Constituție, Guvernul răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate, fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea și actele Guvernului. Răspunderea intervine pe terenul „răului înfăptuit”, ea presupune declanșarea unei proceduri, concretizându-se, în final, într-o sancțiune sau alta. Ideea de răspundere politică Guvernului, ca și a Președintelui Republicii, nu este străină ideii de răspundere juridică, răspunderea politică, când ne raportăm la autorități publice, nu reprezintă altceva decât o formă a răspunderii juridice, instituție a dreptului public, evocând prin această sintagmă instituția Dreptului constituțional și a Dreptului administrativ.

Sancțiunea cea mai severă care intervine în cazul răspunderii politice a Guvernului este demiterea prin retragerea încrederii de către Pariament, iar procedura care trebuie respectată pentru aplicarea acestei sancțiuni formează instituția moțiunii de cenzură, instituție tradițională a dreptului public modern.

În literatura de specialitate s-a discutat mult asupra ideii de răspundere politică se susține că nici nu poate fi vorba de o formă de răspundere: „Noi nu avem, propriu-zis, o responsabilitate ministerială; ceea ce noi numim «responsabilitate politică» presupune o sancțiune cu totul neîndestulătoare: obligația de a demisiona nu este o sancțiune, căci este de la sine înțeles că funcția de ministru nu este o carieră, e posibil ca cineva să ocupe această funcție o perioadă foarte scurtă de timp și apoi să fie obligat a demisiona, fără să fi comis o greșeală, fie prin solidarizare, fie pentru că pur și simplu nu-i mai place. Chiar dacă a comis greșeli grave, chiar dacă a compromis în mod scandalos și onoarea Statului sau s-a purtat fără greșeală, ministrul este obligat, în regimul democratic, să cedeze locul altora: Blackstone expunea, cu multă tărie, nevoia schimbărilor dese de miniștri. Așa că faimoasa obligațiune nu este o sancțiune a greșelilor miniștrilor”.

Cu toate aceste rezerve, în literatura din perioada interbelică, atât din Franța, cât și de la noi, s-a impus teza după care responsabilitatea ministerială cuprinde o formă politică și o formă juridică, aceasta din urmă fiind de două categorii: a) responsabilitatea penală și b) responsabilitatea civilă.

Distincția între responsabilitatea politică și responsabilitatea juridică pleca de la faptul că prima intervenea ca urmare a jocurilor politice, fără ca activitatea unui ministru să vină în conflict cu vreun text pozitiv de lege, pe când responsabilitatea juridică intervenea fie când s-au comis fapte penale, fie când s-au produs pagube fără să fie vorba de fapte penale.

Doctrina din perioada interbelică, când vorbea de instrumentele juridice prin care se concretiza responsabilitatea politică, se oprea la votul de blam sau retragerea încrederii, pe de o parte, și refuzul de a vota u« proiect de lege, pe de altă parte. Se arată, astfel, că nu orice refuz de a vota un proiect de lega evocă ideea de tragere la răspundere politică, de către Parlament, a ministrului inițiator, ci numai acele voturi date după ce în prealabil ministrului i s-a atras expres atenția că Parlamentul „va face din votarea legii o chestiune de încredere”. Consecința exprimării neîncrederii parlamentare, fie printr-o acțiune expresă, fie printr-o acțiune implicită, prin refuzul de a vota avertizat, era demisia ministrului în cauză.

Se poate spune că această teză a devenit o constantă a regimului parlamentar contemporan.

În toate aceste situații trebuie, logic, să admitem că este vorba de o conduită culpabilă a ministrului sau, după caz, a Guvernului în ansamblu, ideea de culpă politică sau, dimpotrivă, de „decizie politică” care se impune ca impuls oficial în guvernare, fiind date, adevărat, de rezultatul jocului politic, adică de rezultatul votului. Dacă majoritatea parlamentară rezultată din vot a decis o anume soluție, contrară celei promovate de Guvern sau, după caz, de un ministru, iar votul a însemnat o chestiune de încredere, înseamnă că acel Guvern sau acel ministru nu a mai putut să discearnă între ceea ce este esențial, având susținerea majorității parlamentare și, ceea ce este neesențial, nefiind acceptat de majoritatea care a rezultat din vot. Or, nu se poate spune că în aceste situații Guvernul sau ministrul nu au o vină, în sensul larg al termenului, vina lor constă în faptul de a nu fi reușit să armonizeze prioritățile strategiei guvernării cu opțiunile politice ale majorității ce se poate crea în Parlament, știut fiind că majoritatea parlamentară evocă, strict teoretic vorbind, opțiunea națională. Este aici ecuația fundamentală a democrației într-un regim parlamentar.

În concluzie, când vorbim despre răspundere politică, trebuie să acceptăm ideea unei culpe a celui care răspunde, implicit ideea încălcării unor norme și principii de drept, cele ale dreptului constituțional sau, după caz, ale dreptului administrativ, Altfel nu vom deosebi răspunderea politică din sistemul de partid de răspunderea politică din sistemul statal. Cum am mai spus, răspunderea politică a Guvernului, Șefului de Stat, miniștrilor, primarilor, consilierilor locali etc. ne apare ca o instituție a Dreptului public, mai exact a Dreptului constituțional și a Dreptului administrativ.

De aceea, trebuie să facem distincție între demisia de bună voie și cea forțată, respectiv între remanierea guvernamentală, dictată de jocuri și strategii politice, și destituirea unui membru al Guvernului ca urmare a „votului de blam” dat de Parlament.

4. Angajarea răspunderii Guvernului de câtre Primul-ministru.

Teoria „contractului” de guvernare admite „inițiative” în ceea ce privește denunțarea unilaterală a acestuia nu numai din partea Parlamentului, ci și din partea Primului-mi nistru. Practica guvernării confirmă apariția a tot felul de situații delicate, a unor momente de tensiune politică, a unor stări de încordare internațională etc, pe care echipa guvernamentală trebuie să le rezolve rapid. În general, se spune că timpul nu așteaptă, pentru viața politică și activitatea guvernamentală lipsa de reacție în anumite momente poate conduce la consecințe ce nu pot fi înlăturate decât peste ani și ani. Nu mai puțin adevărat, excesul de zel, adoptarea unor soluții pripite, imprudente, pot duce la consecințe similare, dacă nu și mai grave. Este, aici, vorba, până la urmă, de „cântarul” interior al oamenilor politici, în speță al șefului Guvernului, fără vorbe mari, de „arta guvernării”.

Plecând de la aceste realități, este posibil ca la un moment dat între Guvern și majoritatea parlamentară să nu mai existe o consonanță politică perfectă, să se ajungă la o anume „răceală', la anumite rezerve (fie și numai din partea anumitor forțe ale majorității parlamentare), adică la o stare de boală ce riscă să se cronicizeze. Un Guvern responsabil, adică conștient de misiunile sale, cu oameni care văd țara și prosperitatea cetățenilor ei înaintea afacerilor proprii, nu poate accepta această stare de incertitudine. Dacă vorbim de un Guvern cu spirit accentuat de responsabilitate, trebuie să admitem că este vorba, înainte de toate, de un Prim-ministru cu astfel de calități morale, care dorește clar, fără echivoc, să-și clarifice poziția față de Parlament, dar pretinde, corect, și Parlamentului același lucru.

Operația juridică prin care are loc această „clarificare de poziții”, care a devenit și o instituție, se cheamă angajarea responsabilității Guvernului de către Primul-ministru în fața Parlamentului, instituție relativ recentă, reglementată de un număr restrâns de constituții.

Potrivit art. 49 alin. (1) din Constituția Franței, Primul-ministru, după deliberările din Consiliul de Miniștri, angajează responsabilitatea Guvernului asupra programului său, eventual asupra unei declarații de politică, iar potrivit alin. 3 al aceluiași articol, Primul-Ministru poate angaja și responsabilitatea Guvernului asupra unui text.

Legiuitorul constituant francez leagă, de fapt, declanșarea moțiunii de cenzură de existența unei „provocări” a Primului-Ministru, asupra programului de guvernare și, eventual, asupra unei declarații de politică generală, or legiuitorul constituant român a înțeles să reglementeze și „un joc” separat al moțiunii de cenzură. Am putea spune, în primul rând, „un joc” separat al acesteia, dar moțiunea de cenzură se poate declanșa și în urma angajării răspunderii Guvernului de către Primul-ministru, aspecte reglementate de art. 114 din Constituție. La provocarea Guvernului, Parlamentul răspunde cu o moțiune de cenzură, după care Guvernul, fie se va consolida politic (sub aspectul sprijinului parlamentar), fie va deveni un Guvern demisionar.

Potrivit Constituției noastre, Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege. După prezentarea unuia din aceste documente, în termen de trei zile, se poate depune o moțiune de cenzură, cu respectarea regulilor stabilite de art. 113, evocate mai sus. Se subînțelege că votarea moțiunii de cenzură are ca efect demiterea Guvernului, nemaipunându-se problema acceptării sau a aprobării documentului în considerațiunea căruia și-a angajat răspunderea. Invers, dacă moțiunea de cenzură a fost respinsă, trebuie, logic, admis că Guvernul „a câștigat”, mai exact „proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declarația de politică generală devin obligatorii pentru Guvern”, cum se menționează în alin. (3) al art. 113.

Observăm că Guvernul riscă, dar poate și obține lucruri pe care, în procedura parlamentară obișnuită, inclusiv în procedura de urgență, nu le-ar fi obținut niciodată. Interesant este de reținut că, în logica textului, centrul de greutate cade pe dezbaterea moțiunii de cenzură și nu a programului, a declarației de politică generală sau a proiectului de lege. Desigur, nimic nu oprește ca în dezbaterea moțiunii de cenzură să se facă referiri și la documentul prezentat de Guvern, oricum, aceste referiri sunt obligatorii când între motivele moțiunii de cenzură este reținut și documentul în cauză.

Strict teoretic, se pune problema de a ști dacă, în ipoteza nedepunerii unei moțiuni de cenzură, se fac dezbateri asupra celor prezentate de către Guvern, dacă pot interveni modificări și, firește, dacă, în final, va fi necesar un vot.

După părerea noastră, aceste dezbateri, dacă se organizează, nu pot fi decât de clarificare, desigur Guvernul poate aduce modificări, dar nu este obligat să o facă Parlamentul nu are decât să contracareze printr-o moțiune de cenzură, iar problema votului este lipsită de sens. Tocmai în aceasta constă particularitatea instituției, Guvernul obține o lege fără ca Parlamentul, strict teoretic vorbind, să fi legiferat.

Președintele României nu este ținut de această procedură, el tratează legea respectivă ca pe oricare altă lege, putând cere Parlamentului reexaminarea acesteia. In cazul în care Președintele României a cerut reexaminarea, dezbaterea legii, cum se menționează în art. 113 alin. final, se va face în ședința comună a celor două Camere, urmând să se aplice regulile de cvorum, după cum este vorba de o lege organică sau o lege ordinară. Este clar că de data aceasta vor fi dezbateri și se vor face amendamente, dar exclusiv în ideea precizării poziției Parlamentului față de cererea de reexaminare a Președintelui Republicii, și nu în ideea blocării, acum, a efectelor, în planul legiferării, angajării răspunderii Guvernului. Este concluzia care se impune într-o interpretare sistematică, cu rigoare științifică, a Constituției.

5. Evoluția ideii și reglementarii răspunderii penale a miniștrilor la noi.

Cum s-a menționat deja, ideea responsabilității ministeriale a apărut pentru prima oară în Anglia, cea dintâi acuzare, impeachment, a fost adusă unui ministru al lui Eduard al lll-lea (1327-1377), Camera Comunelor dobândind dreptul de a susține acuzarea miniștrilor în fața Camerei Lorzilor. Din Anglia, cum ne informează prof. Anibal Teodorescu, ideea a trecut în constituțiile revoluționare ale Franței, începând cu cea din 1791 și apoi, sub diferite forme, în organizarea tuturor statelor constituționale din Europa.

Principiul responsabilității ministeriale la noi a fost consacrat, adevărat, într-o formă incompletă, lipsită de precizie, prin Regulamentele Organice și a fost prezent în cele mai importante documente politice ce conțineau și idei de ordin constituțional, câștigându-și ”dreptul de cetate” prin Constituția din 1866.

Autorul citat remarcă că dispozițiile incomplete și neclare ale Regulamentelor au făcut ca, practic, problema responsabilității miniștrilor să nu se pună niciodată pe timpul aplicării acestora. Tocmai de aceea, ideea responsabilității ministeriale a fost o idee centrală în documentele politice ale Revoluției din 1848, subînțelegându-se, în primul rând, ideea de răspundere penală. Kogălniceanu, în „Dorințele Partidei Naționale din Moldova”, a susținut că responsabilitatea miniștrilor, ca și a tuturor funcționarilor, reprezintă o „instituție mântuitoare pentru țară”.

Ideea responsabilității ministeriale este prezentă, cum se cunoaște, și în Proclamația de la Islaz, care cuprinde și punctul: „Responsabilitatea miniștrilor și a tuturor funcționarilor în funcția ce ocupă”.

Concretizarea legislativă a acestor idei se realizează prin Convenția de la Paris din 1858, care, în art. 15, reține: „Orice act slobozit de Hospodar, trebuie să fie contrasemnat de către miniștrii competenți.

Miniștrii vor fi răspunzători d| violarea legilor și mai ales de orice risipă a banilor publici.

Ei vor fi supuși judecății Înaltei Curți judecătorești și de Casație. Acțiunea va fi provocată de Hospodar sau de Adunare”.

Tot din tratatului prof. Anibal Teodorescu aflăm, citându-se un autor mai puțin cunoscut, că ideea responsabilității ministeriale a fost prezentă și în Proiectul de Constituție „a Principatelor Unite ale României”, elaborat de Comisia centrală de la Focșani, în 1859.

6. Regimul răspunderii penale a membrilor Guvernului, potrivit Constituției din 2003.

Constituția din 2003, continuând tradiția, reține numai dreptul celor trei autorități de a „cere urmărirea penală a membrilor Guvernului”: Senatul, Camera Deputaților și Șeful Statului, textul integral având următoarea redactare: „Numai Camera Deputaților, Senatul și Președintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârșite în exercițiul funcției tor. Dacă s-a cerut urmărirea penală, Președintele României poate dispune suspendarea acestora din funcție. Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcție. Competența de judecată aparține Înaltei Curți de Casație și Justiție” [art. 110 alin. (2)].

Legiuitorul constituant din 2003 revine, peste timp, la o formulare similară cu cea din Constituția din 1866, precizând, totodată: „Cazurile de răspundere și pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială [art. 108 alin. (3)].

Constituantul din 1991 a înțeles să vină cu reglementări sintetice, atât cât era necesar, pentru conturarea în legea fundamentală a instituției răspunderii penale a miniștrilor, reiterând, însă, tradiția prin prisma reglementărilor ce domină dreptul public contemporan, evocate mai sus, și ținând seama de terminologia juridică actuală, inclusiv în dreptul penal și procesual penal.

Se știe că procesul penal are mai multe faze, prima din acestea fiind urmărirea penală, realizată de organele de cercetare penală prevăzute de Codul de procedură penală și alte legi penale speciale. Ca atare, legiuitorul constituant trebuia să se raporteze, logic, mai întâi la noțiunea de urmărire penală, renunțând aici, cel puțin, la expresiile din constituțiile românești anterioare citate: „dreptul de a acuza”, „dreptul de a trimite înaintea înaltei Curți”, „dreptul de a pune sub urmărire”. De fapt, art. 98 din Constituția din 1923 la început folosește expresia „dreptul de a cere urmărirea miniștrilor…, dar se adaugă imediat și „dreptul de a-i trimite înaintea înaltei Curți de Casație și Justiție…”.

Fără a cădea într-o capcană lingvistică, trebuie să reținem noua filozofie a textului Constituției din 1991, care consacră pentru toate persoanele fizice, inclusiv deci pentru miniștri, prezumția de nevinovăție: „Până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de condamnare, persoana este considerată nevinovată” [art. 29 alin. (8)].

Tradiționala punere sub acuzare, pe care și Constituția noastră o reține în cazul răspunderii penale a Președintelui Republicii, acum, dobândește, sub aspect strict procesual penal, semnificația unei plângeri prealabile pentru începerea urmăririi penale. Este posibil, însă, ca începerea urmăririi penate să nu ducă la punerea în mișcare a acțiunii penale, ceea ce ar aduce ministrului în cauză calitatea de inculpat. Momentul, deci, al punerii în mișcare a acțiunii penale nu trebuie confundat cu momentul începerii urmăririi penale, începerea urmăririi penale se face in rem, iar punerea în mișcare a acțiunii penate se face in personam. Legiuitorul constituant a înțeles să vină cu o reglementare specială numai în ceea ce privește competența instanței penale pentru infracțiunile săvârșite de membrii Guvernului în exercițiul funcției lor, nu și în ceea ce privește faza de urmărire penală. Observăm că nu întâmplător se face vorbire despre cererea urmăririi penale, ceea ce poate să facă numai fiecare Cameră în parte și Președintele Republicii, respectiv, despre „trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului”. Trimiterea în judecată nu înseamnă vot al Camerei sau opțiunea Președintelui Republicii, care sunt prin excelență autorități politice, ci aprecierea și decizia procurorului, autoritate neutră, profesionist al dreptului. Votul unei Camere sau solicitarea Președintelui pe ideea începerii urmăririi penale a membrilor Guvernului” nu leagă cu nimic pe procurorul competent, este doar o condiție ca acesta să poată acționa, deci să-și înceapă ancheta. De vreme ce competența de judecată aparține Curții Supreme de Justiție, se subînțelege că începerea urmăririi penale, apoi trimiterea în judecată și reținerea acuzării în fața Curții sunt de competența Parchetului General de pe lângă Curtea Supremă de Justiție, așa cum se precizează în reglementările legale cu caracter organic și procesual, problemă la care ne-am referit și cu prilejul examinării răspunderii penale a Președintelui României.

CAPITOLUL IV

ORGANELE DE SPECIALITATE ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE CENTRALE

Secțiunea I

Organizarea administrației ministeriale

Ministerele, în sensul modern al termenului, la noi, au fost create prin Regulamentele Organice, dar prima lege-cadru de organizare și funcționare a administrației ministeriale se adoptă după aproape un secol – Legea din 2 august 1929, care s-a referit și la aspecte legate de organizarea internă sau funcționarea Guvernului. Vechile denumiri au fost complet înlocuite numai prin Convenția de la Paris, care a reținut numai denumirea de miniștri.

Este adevărat, însă, că atât Constituția din 1866, cât și cea din 1923 conțin dispoziții cu privire la miniștri. Se poate spune însă, fără teama de a greși că nici constituțiile occidentale actuale, ca regulă, nu conțin reglementări ample cu privire la organizarea și funcționarea administrației ministeriale, pentru că este una din materiile cel mai des supusă schimbărilor. Legiuitorii constituanți se rezumă doar la unele dispoziții cu valoare de principiu în ceea ce privește organizarea, dar mai ales în ceea ce privește funcționarea, fiind strâns legate de clarificarea statutului constituțional al miniștrilor.

Prin termenul de „administrație ministerială" în doctrina administrativă se desemnează organele centrale de specialitate care sunt subordonate direct Guvernului, indiferent dacă au sau nu denumirea de ministere, iar titularul acestora face parte, de drept, în baza Constituției, din Guvern, dar există, în fiecare țară, și organe denumite comitet, consiliu, agenție, departament al căror titular, ca regulă, nu face parte din Guvern.

Sfera administrației centrale de specialitate cuprinde, fără exagerare, în fiecare sistem național de organizare a administrației de stat, și anumite autorități care nu sunt subordonate față de Guvern, formând sfera „agențiilor independente", ca să preluăm un termen din literatura anglo-saxonă.

Constituția României din 2003, cum am arătat și cu alt prilej, în art. 116, nu face altceva decât să reflecte aceste realități, confirmate de istorie, stabilind principiile fundamentale de constituire pentru fiecare în parte.

Astfel, în ceea ce privește ministerele se menționează că acestea se organizează numai în subordinea Guvernului, fiind aproape o exprimare tautologică față de evoluția dreptului modem. Redactorii proiectului de Constituție au simțit nevoia să introducă acest principiu întrucât Adunarea Constituantă nu a dus lipsă de propuneri dintre cele mai „năstrușnice", unele datorate naivității și lipsei de experiență democratică, altele, însă, datorate unui abil și periculos joc politic contra intereselor naționale, practicat de reprezentanți politici ai unei minorități etnice. Alte organe de specialitate, altele decât ministerele, după cum se menționează în alin. (2) al art. 115, se pot organiza fie în subordinea Guvernului, intrând în sfera „administrației ministeriale", fie în subordinea ministerelor, fie ca autorități administrative autonome.

Cât privește răspunsul la întrebările cine? și prin ce? organizează ministerele, legiuitorul constituant actual a revenit la soluția, de principiu, din Constituția din 1923 reținând că: „Ministerele se înființează, se organizează și funcționează potrivit legii" [art. 117 alin. (1)].

De aici rezultă că se poate adopta o lege generală, care să fie sediul unic al materiei pentru toate ministerele, se poate adopta o lege-cadru urmată de norme speciale pentru fiecare minister în parte, sau într-o a treia variantă se pot imagina numai legi speciale, câte una pentru fiecare minister. De vreme ce legiuitorul constituant nu a cerut lege organică, se subînțelege că, fiind vorba de o lege ordinară, în locul acesteia se poate adopta și ordonanță.

în pofida acestor principii constituționale, majoritatea ministerelor, până la Legea nr. 90/2001, au avut, ca act normativ de bază, doar o hotărâre de Guvern,, practică, evident, contrară Constituției.

Legiuitorul nostru s-a oprit, în cele din urmă, la cea de-a doua soluție, reținând normele generale cu privire la organizarea și funcționarea ministerelor în legea care este consacrată, în principal, organizării și funcționării Guvernului, fiind vorba de Cap.ll din Legea nr. 90/2001, structurat pe patru secțiuni: „Dispoziții generale"; „Organizarea ministerelor"; „Conducerea ministerelor" și „Atribuțiile generale ale miniștrilor" (art. 34-56).

în art. 36 din Lege se menționează că ministerele și miniștrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere la învestitură, dar Primul-mi nistru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin înființarea, desființarea sau, după caz, divizarea ori comasarea unor ministere, situații care se supun votului Parlamentului, în condițiile învestiturii (art. 37).

Mai mult, în Lege se precizează și competența Guvernului, care aprobă, prin hotărâre, „rolul, funcțiile, atribuțiile, structura organizatorică și numărul de posturi ale ministerelor", în raport de importanța, volumul, complexitatea și specificul acestora.

Conducerea ministerelor se exercită de miniștri, ajutați de unul sau mai mulți secretari de stat. Fiecare minister are și un secretar general, care este funcționar public de carieră, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism: „Acesta asigură stabilitatea funcționării ministerului, continuitatea conducerii și realizarea legăturilor funcționale între structurile ministerului".

Pe lângă ministru funcționează, ca organ consultativ, colegiul ministerului, iar în exercitarea atribuțiilor ce-i revin, ministrul emite ordine și instrucțiuni, în condițiile legii La ora actuală, la noi, există următoarele 23 ministere: Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Muncii și Solidarității, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Apărării Naționale, Ministerul Justiției, Ministerul de Interne, Ministerul industriei și Resurselor, Ministerul Agriculturii, Alimentației și Pădurilor, Ministerul Lucrărilor Publice, Transportului și Locuinței, Ministerul Comunicațiilor și Tehnologiei, Ministerul Apelor și Protecției Mediului, Ministerul Educației Naționale, Ministerul Culturii și Cultelor, Ministerul Sănătății și Familiei, Ministerul Tineretului și Sportului, Ministerul Administrației Publice, Ministerul integrării Europene, Ministerul pentru Relația cu Parlamentul, Ministerul Informațiilor Publice, Ministerul pentru întreprinderile Mici și Mijlocii și Cooperație, Ministerul Dezvoltării și Prognozei, Ministerul Educației și Cercetării, Ministerul Turismului, față de 26 câte existau prin anii 80.

De regulă, autorii de drept administrativ consideră ministerele ca fiind organe de ramură și le clasifică, după natura activității pe care o realizează, în trei mari categorii: a) ministere cu activitate economică (de exemplu Ministerul Industriilor, Ministerul Agriculturii și Alimentației, Ministerul Transporturilor etc.; b) ministere cu activitate social-culturală și științifică (de exemplu Ministerul învățământului, Ministerul Sănătății, Ministerul Muncii și Protecției Sociale etc) și c) ministere cu activitate politico-administrativă (de exemplu Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul de Interne etc.).

Secțiunea a II-a

Organizarea administrației centrale autonome

După cum s-a văzut, legiuitorul constituant român din 2003 prevede în categoria organelor centrale de specialitate organizate ca autorități admi-nistrative autonome, categorie care, și la noi, a existat încă din secolul trecut.

Constituția actuală stabilește principiul după care autorități administrative autonome se pot înființa numai prin lege organică [art. 117 alin. (3)], fiind vorba, firește, de alte asemenea autorități decât cele înființate direct de Constituție: Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Serviciul Român de informații; Curtea de Conturi; Avocatul Poporului.

În sfera autorităților centrale autonome, care sunt înființate prin lege, reținem: Comisia Națională a Valorilor Mobiliare, Consiliul Național al Audiovizualului, Banca Națională, Consiliul Economic și Social etc.

Față de clasificările și calificările tradiționale din literatura de specialitate, acestea ne apar, de regulă, ca organe de domeniu, care la rândul lor pot fi de trei categorii: a) organe de sinteză; b) organe de coordonare (exemplul tipic: Consiliul Suprem de Apărare a Țării) și c) organe de control (exemplul tipic: Avocatul Poporului, Curtea de Conturi etc). Dacă mergem pe distincția dintre activitatea de ramură și activitatea de domeniu, va trebui să admitem că unele realizează o activitate de ramură, prestând un important serviciu public la nivel național la fel ca și un minister, cu deosebirea că titularul lor nu face parte din Guvern, nu este subordonat Guvernului, dar este supus, în schimb, unui control parlamentar special, prevăzut de Constituție. Aceste organisme sunt ținute însă să aplice hotărârile de Guvern date în baza legii, precum și ordonanțele. Categoria la care ne referim nu trebuie confundată cu organisme similare ca tip de activitate (de sinteză, de coordonare sau de control) care sunt organizate într-o dependență structurată față de administrația ministerială sau, după caz, față de Guvern.

Secțiunea a III-a

Actele autorităților centime de specialitate

Constituția din 1991, cum s-a arătat deja, s-a mulțumit să precizeze anumite elemente numai cu privire la actele celor doi șefi ai executivului, Președintele României și Guvernul, dar principiile respective, cu atât mai mult, se impun pentru actele autorităților administrative care ocupă poziții ierarhic inferioare, chiar dacă, structural, nu sunt subordonate unuia din șefii executivului. Se știe că forța juridică a unui act juridic administrativ este dată tocmai de poziția pe care autoritatea de la care emană o are în sistemul organizării administrației publice. Prin urmare, problema principală care se pune este aceea de a ști dacă organele centrale de specialitate ale administrației de stat pot adopta acte cu caracter normativ și de la ce nivel. De pildă, s-ar putea admite numai dreptul ministerelor ori al unei agenții subordonate Guvernului să emită norme nu și dreptul unei autorități autonome? Apoi, dacă se admite dreptul unei structuri a administrației ministeriale, mai este cazul să existe competența de a adopta norme și la nivelul unor organe subordonate autorităților ce formează administrația ministerială? Constituția din 1991, spre deosebire de Constituțiile din perioada 1948-1989,2 s-a ferit să intre în asemenea detalii, ele neregăsindu-se nici în constituțiile occidentale. Acestea, cum s-a mai arătat, se mulțumesc, cel mult, să spună că miniștrii conduc departamentele de care răspund, unele însă (de exemplu Constituția Portugaliei) dau dreptul miniștrilor de a executa „politica definită pentru ministerul lor", ceea ce presupune, cum este și normal, adoptarea de norme.

Referindu-ne exclusiv la miniștri, vom reține că acestora Constituția României le recunoaște în mod expres anumite atribuții, deci o competență materială, care nu poate fi încălcată nici de către Primul-Ministru, în procesul de conducere a Guvernului și de coordonare/a activității membrilor acestuia (art. 106 alin. (1)], ceea ce înseamnă că implicit ti s-a- recunoscut și dreptul de a emite norme prin care să-și realizeze aceste atribuții. O precizare de genul „actele normative ale miniștrilor se emit în baza și in executarea legii" este de prisos, ea rezultă din interpretarea sistematică a Constituției. De vreme ce hotărârile Guvernului, față de țâre se subordonează ministerele, se emit „pentru organizarea executării legilor", logic, un ordin sau o instrucțiune etc. a unul ministru nu poate fi emisă decât în aceleași condiții. Mai mult, actele miniștrilor trebuie să fie conforme, în virtutea principiului subordonării administrative, și cu actele Guvernului, care, ca orice organ ierarhic superior, are dreptul să revoce un act ministerial sau să dea dispoziții unui ministru pentru a-și retracta actul. în baza principiului simetriei trebuie să recunoaștem dreptul de a edicta norme și pentru ceilalți conducători de organe centrale de specialitate, subordonate Guvernului.

Cât privește dreptul conducătorilor autorităților autonome de a edicta norme pentru realizarea competenței acestora, rămâne de discutat în mod nuanțat, ținând seama de sarcinile care le sunt stabilite de către Constituție. Nu poate, de pildă, intra în discuție, față de prevederile art. 55-57, un drept al Avocatului Poporului de a emite acte cu caracter normativ, cum ne îndoim că s-ar putea susține acest drept pentru Președintele Curții de Conturi.

În lumina celor de mai sus, suntem de părere că se poate susține că și conducătorii organelor centrale subordonate ministerelor au dreptul de a emite acte administrative cu caracter normativ, dacă aceste organe realizează o parte din serviciul public pentru care este constituit ministerul.3 Se subînțelege că actele acestora trebuie să fie conforme și ordinelor ministrului, în orice caz, trebuie să fie conforme legii și Constituției.

Cât privește denumirea, în virtutea tradiției se mențin, cel puțin în cazul miniștrilor, expresiile ordin4 și instrucțiune, dar obligația d© publicare în Monitorul Oficial cu sancțiunea inexistenței, prevăzută de art. 107 alin. (4), se impune, cu atât mai mult, și pentru actele organelor centrale de specialitate, indiferent dacă sunt sau nu în subordinea Guvernului. Mai trebuie reținut că în baza art. 21 din Constituție, coroborat cu art. 48, actele autorităților la care ne referim pot fi atacate în fața instanței de contencios administrativ, evident exceptându-le pe cele care intră în sfera finelor de neprimire.

Legea nr. 90/2001, cum s-a reținut deja, menționează expres că ministrul emite ordine și instrucțiuni, dar nu precizează nimic despre caracterul normativ al acestora, dar acest caracter este neîndoielnic din substanța normelor cu privire la atribuțiile ministrului (ministerelor). Spre pildă, ministerele pot înființa, în subordinea lor, organe de specialitate, cu avizul Curții de Conturi (art. 42), înființarea sau desființarea serviciilor descentralizate ale ministerelor „se aprobă prin ordin al ministrului" (art. 44), atribuțiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare și funcționare a ministerului, „aprobat prin ordin al ministrului" (art. 45) sau ministrul acționează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrată celei de dezvoltare economico-socială a Guvernului [art. 53 lit. c)].

Bibliografie

Publicații în limba română:

Anghel I. M., Deak Fr., Popa M., Răspunderea civilă, Ed. Științifică, București, 1970.

Bălan Emil, Drept administrativ și procedură administrativă, Ed. Universitară, București, 2002.

Beleiu Gh., Drept civil. Persoanele, T.U.B., 1982.

Brezoianu Dumitru, Drept administrativ. Parte generală, Ed. Universității Titu Maiorescu, București, 2003.

Brezoianu Dumitru, Drept administrativ român, Ed. All Beck, București, 2004.

Deleanu I., Cetățenia română, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1974.

Dongoroz V., Sinteze asupra noului Cod penal al R.S. România, în S.C.J. nr. 1/1969.

Drăganu Tudor, Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar, vol. I și II, Ed. Lumina Lex, București, 1998.

Drăganu T., Natura juridică a cetățeniei, în S.U. Babeș-Bolyai, Cluj-Napoca, 1968.

Gaftone V., Semnificația și efectele săvârșirii faptei contravenționale în materie de urbanism și construcții, în Dreptul, nr. 1/1996.

Gliga I., Considerații privind reglementarea contravențiilor la disciplina financiară, în S.C.J., nr. 4/1975.

Iliescu N., Explicații teoretice ale Codului de procedură penală, Ed. Academiei, R.S. România, București, 1975, vol. I.

Ioan Alexandru, Politică, administrație, justiție, Ed. All Beck, București, 2004.

Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediția a III-a restructurată, revăzută și adăugită, Ed. All Beck, București, Colecția Curs Universitar, 2001.

Iorgovan Antonie, Răspunderea contravențională, Teză de doctorat, București, 1979.

Manda Corneliu, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Lumina Lex, București, 2001.

Muraru Ioan, Tănăsescu Simina, Drept constituțional și instituții politice, ediția a X-a revăzută și completată, Ed. Lumina Lex, București, 2002.

Merjeru Theodor, Contencios administrativ – doctrină; jurisprudență, Ed. All Beck, București, 2003.

Neagu Ion, Drept procesual penal. Parte generală, vol. I, T.U.B., 1979.

Negoiță Alexandru, Drept administrativ, Ed. Sylvi, București, 1996.

Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediția a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, București, 1934 și vol. II, Organizarea administrativă a României, partea I, București, 1930.

Oltean Ch., Contravenția în formă continuă, în Dreptul, nr. 7/1999.

Oprescu Al. Dem., în Revista judiciară, nr. 9/1906; Dongoroz V., în Revista Penitenciarelor, nr. 4/1921.

Ovidiu Podaru, Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale comentată, Ed. Sfera Juridică, Cluj-Napoca, 2004.

Pătulea V., O nouă reglementare privind executarea creanțelor bugetare, în Dreptul, nr. 5/1996.

Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004.

Poenaru I., Privire retrospectivă asupra dezvoltării dreptului penal român, în Dreptul românesc contemporan. Evoluție și perspective, Ed. Științifică și Enciclopedică, București, 1977.

Popa Nicolae, Teoria generală a dreptului, Ed. All Beck, Colecția Curs Universitar, București, 2002.

Popa Nicolae, Responsabilitatea socială și răspunderea juridică, în Viitorul Social, nr. 3/1979.

Preda Mircea, Drept administrativ. Parte generală, ediție revăzută și actualizată, Ed. Lumina Lex, București, 2000.

Prisăcaru Valentin, Tratat de drept administrativ român, Parte generală, ediția a III-a revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2002.

Tanoviceanu I., Curs de drept și procedură penală, vol. I, București, 1912.

Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, București, 1929.

Tofan Apostol Dana, Drept administrativ, Ed. All Beck, București, 2003.

Trailescu Anton, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. All Beck, București, 2002.

Văraru Marin, Tratat de drept administrativ român, Ed. Librăriei Socec & CO, Societate Anonimă, București, 1928.

Periodice:

Revista de drept public 1995-2003;

Dreptul 2000-2003;

Studii de drept românesc;

Curierul Judiciar 2002-2004;

Juridica 2000-2001;

Analele Universității București, seria Drept 2002-2003.

Publicații străine:

Forsthoff Ernest, Traité de droit administratif allemand, tradus în franceză de prof. Formont Michel, Ètablissements Èmile Bruylant, Bruxelles, 1969.

Les Constitutions de l'Europe des Quinze, Textes rassembles et presentes par
Henri OBERDOFF, collection Retour aux textes, La documentation francaise,
Paris, 1999.

B. SCHWARZ, H.W.R. WADE, Legal control of Governement. Administra
tive Law în Britain and the United States, Clarendon Press Oxford, London,
1972;

Schwarze Jurgen, Le droit administratif sous l´influence de l`Europe. Une étude sur la convergence des ordes juridiques nationaux dans l`Union européenne, Nomos Verlagssgesellschaft, Baden-Baden, Établissements Émile Bruylant, Bruxelles, 1996.

Schwarze Jurgen, Droit administratif européen, 2 volume, Bruylant et Office des publications officielles des Communautés européennes, 1994;

ZILLER Jacques, Administrations comparees. Les systemes politico-adminis-
trati/s de l'Europe des Douze, Editions Montchrestien – E.J.A., Paris, 1993;

Stanley de SMITH, Rodnez BRAZIER, Constituțional and Administrative
Law, ediția a Vi-a, Penguin Book, Londra, 1989;