Ordonanta de Urgenta. Studiu Comparat Italia Romania

=== f7fdbc0fe320929cee34052c6083c24cfae9e01d_342969_1 ===

CUPRINS

Ordonanța de urgență în sistemul de drept românesc

CONCLUZII

BIBLIOGRAFIE

ABREVIERI

alin. – alineatul

art. – articolul

lit. – litera

M.Of. – Monitorul Oficial

nr. – numărul

op.cit. – operă citată

p. – pagina

pct. – punctual

vol. – volumul

Ordonanța de urgență în sistemul de drept românes

Rudimente ale aplicǎrii principiului separației puterilor în stat în țara noastrǎ se întâlnesc din anii 1831-1832. Astfel, potrivit Regulamentelor organice din Munernia și Moldova, puterea legiuitoare aparținea Domnului și Adunǎrii obștești, iar puterea executivǎ aparținea Domnului. Apoi, potrivit Convenției de la Paris din anul 1858, puterea legislativǎ aparținea hospodarului Adunǎrii elective și Comisiei centrale, puterea executivǎ aparține hospodarului, iar puterea judecǎtoreascǎ Înaltei Curți de Casație și Justiție cu sediul la Focșani. Asemǎnǎtor este realizat principiul separației puterilor în stat prin Statutul dezvoltǎtor al Convenției de la Paris, în anul 1864, potrivit cǎruia puterea legiuitoare aparținea Domnului, Adunǎrii ponderatoare și Adunǎrii elective, puterea executivǎ apartinea Domnului, iar cea judecǎtoreasca Înaltei Curți.

Constituția din 29 iunie 1866 prevedea în acest sens cǎ puterea legislativǎ, potrivit articolului 32, se exercitǎ colectiv de cǎtre Domn si Reprezentanța Naționalǎ, puterea executivǎ este încredințatǎ Domnului, în virtutea articolului 35, iar puterea judecǎtoreascǎ se exercitǎ de curți și tribunale. Deasemenea, Constituția din anul 1923 organizeazǎ puterile statului potrivit aceluiași principiu. De asemenea, aceste legi fundamentale ale României nu prevedeau posibilitatea Guvernului de a emite acte cu forța legii, dar pe cale cutumiară se considera că acest lucru este acceptabil.

Din momentul formǎrii statului român, viața constituționalǎ a României s-a realizat potrivit principiului separației puterilor în stat. Totuși, acest principiu a fost aplicat în țara noastrǎ cu unele deosebiri. Astfel, principiul separației a fost afectat prin aceea cǎ domnul sau regele avea dreptul de numire a unor membrii ai Senatului, în conformitate cu Statutul Statului lui Alexandru Ioan Cuza, bugetul și contingentul armatei se hotǎrau de Adunarea Electivǎ, prin faptul cǎ în perioada cât a fost în vigoare Constituția din anul 1938, dreptul de inițiativǎ legislativǎ al camerelor era limitat (articolul 31), în cadrul acestui act fundamental a tronat formula „puterea legiuitoare se exercitǎ de lege prin Reprezentanța Naționalǎ”, iar regele era declarat „cap al statului”.

Începând din luna iunie 1946, dar mai ales din momentul adoptǎrii primei constituții de tip socialist în anul 1948, organizarea exercitǎrii puterii în stat se realizeazǎ conform unei concepții care înlǎturǎ ca neștiințificǎ teoria separației puterilor în stat, susținându-se ideea cǎ aceasta are drept consecințǎ încǎlcarea principiului unitǎții de stat. În acest caz, organizarea structurilor statale se face pornind de la ideea cǎ acestea trebuie sǎ fie subordonate ierarhic, în vârful piramidei aflându-se un singur organ, Marea Adunare Naționalǎ.

Odatǎ cu evenimentele din 1989 se revine la principiul separației puterilor în stat însǎ, prin organele create la aceastǎ datǎ și pânǎ la adoptarea noii Consituții, prin atribuțiile conferite și prin organizarea raporturilor dintre ele nu s-a pus încǎ în practicǎ realizarea propriu-zisǎ a acestui principiu. Abia legea fundamentală, aprobată prin referendum la 8 decembrie 1991, organizează conducerea politică a societății românești pe baza principiului separației puterilor în stat, principiu care nu este prevăzut expres, dar reiese din interpretarea normelor cuprinse în titlul III, intitulat „Autoritățile publice”.

Una dintre instituțiile cele mai controversate în sistemul constituțional european, bazat pe principiul separației puterilor în stat, este instituția delegării legislative, adică instituția prin care, fie direct Constituția, fie Parlamentul prin lege, în baza unui text din Constituție, acordă Executivului prerogative de a adopta acte normative cu caracter primar.

Delegarea legislativă este prin ea însăși o instituție de urgență, în sensul că acțiunea Guvernului de a reglementa în mod primar relații sociale este pusă sub semnul unor imperative de moment, care exclud posibilitatea intervenției, în același interval de timp, a Parlamentului și care se constituie în măsuri de urgență pentru asigurarea ordinii sociale.

De altfel, se poate observa faptul că, în problema delegării legislative există trei mari situații, și anume:

Cazul statelor care nu admit intervenția legislativă a Guvernului, în afara unei abilitări parlamentare;

Cazul statelor în care delegarea legislativă este permisă în afara unei abilitări parlamentare, în baza unor prevederi constituționale care o acceptă pentru situații excepționale;

Cazul stării de urgență aflate în afara unei reglementări juridice exprese, dar care necesită o intervenție legislativă imediată.

Deosebirile dintre aceste trei situații se explică prin faptul că, în primul caz, intervențiile legislative pentru situații excepționale sunt reglementate prin intermediul unei instituții juridice specifice dreptului constituțional, în virtutea căreia transferul unor atribuții specifice legislativului este opera legiuitorului, a cărui voință este exprimată într-o lege de abilitare, potivit căreia Guvernul poate emite acte normative de rangul legii, într-un anumit interval de timp și în anumite materii predeterminate. În celelalte două cazuri, reglementarea delegării legislative constituționale pornește de la necesitatea acoperirii vidului legislativ în situații excepționale, pracum starea de război, starea de asediu sau starea de urgență. În astfel de situații, reglementarea primară a relațiilor sociale, ca și luarea măsurilor necesare pentru soluționarea problemelor excepționale ce apar exclud, pe moment, Parlamentul din rândurile autorităților publice cu rolul de decizie politică majoră sau îi reduc acest rol, conferind Guvernului sau șefului statului atribuții de natură legislativă, pe care acesta le exercită pe calea unor acte specifice delegării legislative: decrete-lege, ordonanțe, decrete etc.

În opinia autorilor români, noțiunea de delegarea legislativă definește doar o parte a realității care acoperă acest fenomen real, cu puternice influențe asupra organizării și funcționării instituțiilor democratice ale guvernării și ale statului de drept, Astfel, s-a pus problema dacă ordonanțele guvernamentale sunt expresia unei puteri legiuitoare sau, dimpotrivă, a unei competențe guvernamentale, dacă Guvernul se substituie sau nu Parlamentului în activitatea legislativă.

În acceptul profesorilor I. Muraru și M. Constantinescu se consideră faptul că ordonanța este expreia exercitării unei competențe stabilită de Constituție sau de legea de ablilitare. Astfel nici o autoritate publică nu poate lucra decât sub semnul competenței sale. În aceeași opinie, spre deosebire de lege, ordonanța este expresia unei „competențe de atribuire”, fiind consecința învestirii Guvernului cu o atribuție specializată. Se consideră că există o competență generală a Guvernului de a emite hotărâri și o competență de atribuire rezultată din legea de abilitare pentru a emite ordonanțe, care ar rezulta și ea din statutul constituțional al Guvernului, înțeles ca autoritate publică a puterii executive. Într-un asemenea context, competența Guvernului de a emite ordonanțe nu este decât o extindere a competenței generale a Guvernului prin efectul legii de abilitare. Astfel de fundamentări date delegării legislative au rolul de a justifica ușurința cu care Guvernul român recurge la practicile delegării legislative

În opinia domnului profesor Ioan Vida, delegarea legislativă reprezintă un transfer a unor atribute legislative la puterea executivă, condiționat sau necondiționat, reprezintă o excepție de la monopolul legislativ al Parlamentului de a reglementa în mod primar relații sociale.

Delegarea legislativă se cere a fi examinată în raport cu prevederile articolului 61, alineatul (1) din Constituția României:

„Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării”

În virtutea acestui text al legii fundamentale, după cum remarca profesorul I. Deleanu, se naște un monopol legislativ al Parlamentului, monopol care are însă două excepții recunoscute de Constituție:

Delegarea legislativă

Deciziile Curții Constituționale prin care se declară ca neconstituționale unele reglementări legale în cadrul justiției constituționale.

Delegarea legislativă, în opinia profesorului I. Deleanu, semnifică împuternicirea pe termen limitat, a unei alte autorități decât cea legiuitoare să exercite prerogativele legislative. Din această perspectivă, delegarea legislativă compromite următoarele principii:

principiul legalității democratice;

principiul delimitării funcției legislative de funcția executivă;

principiul monopolului legislativ;

principiul delegării competenței în dreptul public.

Aceste excepții care afectează monopolul puterii legiuitoare trebuie reduse la minimum, iar atnci cnd ele au loc, trebuie concepute in trei ipostaze:

Atunci când Parlamentul abiliteaza Guvernul, la cererea acestuia, sa emită ordonanțe într-un anumit domeniu, într-un anumit termen, are loc o abandonare voluntară a exercitarii funcției legislative, de către Parlament, pe motive, mai mult sau mai puțin sutenabile;

Când Guvernul recurge la ordonanțe de urgentă, responsabilitatea politică a Parlamentului este redusă la minim, iar dispozițiile constituționale privitoare la starea excepțională, care legitimează adoptarea unor astfel de ordonanțe, sunt abandonate sub presiuni sociale sau ministeriale, care nu sunt întotdeauna justificate;

Recurgerea Președintelui României la măsuri de delegare legislativă, la decrete normative, nu poate avea loc in afara stării de urgență, a stării de asediu ori a imperativului mobilizării generale sau parțiale a forțelor armatei, in limitele stabilite de Constituție.

Delegarea legislativă reprezintă transferul unor atribuții legislative la autoritățile puterii executive printr-un act de voință al Parlamentului ori pe cale constituțională, în situații excepționale. In ambele cazuri, transferul e limitat si condiționat, numai anumite prerogative putând fi transferate puterii executive, pe o perioadă limitată de timp si sub un control parlamentar bine definit. Acest transfer, sub aspect formal, poate fi ascuns în spatele unei competențe constituționale sau legislative acordate Guvernului de a emite ordonanțe. În realitate însă , Parlamentul are o competență legislativă proprie și un drept de control asupra legislației delegate, el putând reglementa în mod primar orice categorie de relații sociale. Intervenția Guvernului în această materie, pe calea ordonanțelor, nu e altceva decât o substituire în care locul Parlamentului e luat de Guvern in anumite condiții și pentru o perioadă limitată de timp, sub un strict control parlamentar. Delegarea legislativă nu derogă nici de la principiul interzicerii delegării în dreptul public, doar delegarea fiind oprită, iar transferul temporar si condiționat ale unor atribuții legislative la puterea executivă este o modalitate de colaborare a puterilor în stat care, sub aspect istoric, s-a dovedit benefică atâta vreme cât uzul acesteia nu s-a transformat în abuz.

În raport cu prevederile Constituției României, se poate constata că delegarea legislativă poate să opereze în trei modalități:

Delegarea legislativă către Guvern prin intermediul unei legi de abilitare;

Delegarea legislativă constituțională, în baza căreia Guvernul poate recurge la reglementarea primară a unor relații sociale, în situații excepționale;

Delegarea legislativă care operează, în virtutea prevederilor constituționale, în favoarea șefului statului, în cazul stării de asediu ori a stării de urgență sau al declarării mobilizării parțiale ori generale a forțelor armate;

BIBLIOGRAFIE

Tratate, Cursuri, Monografii

D.C. Dănișor ș.a., Teoria generală a dreptului, Editura C.H.Beck, București 2008

Deleanu, I. Instituții și proceduri constituționale, în dreptul român și dreptul comparat, Editura C.H.Beck, București 2006;

Drăganu, T. , Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar, vol. II, Editura Lumina Lex, București 1998;

Duculescu,V., C. Călinoiu, G. Duculescu, Constituția României comentată și adnotată, Editura Lumina Lex, București 1997;

Iorgovan, A. Tratat de drept administrativ, vol I, ediția a 4-a, Editura All Beck, București 2005;

M Constantinescu, A. Iorgovan în M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muram. F. Vasilescu, I. Vida, Constituția României, comentată și adnotată, Editura R.A Monitorul oficial, București 1992

Muraru, I. E.S. Tănăsescu, Constituția Romîniei, Comentariu pe articoel, Editura C. H. Beck, București 2008;

Vedinaș, V. Drept administrativ, eidția a 3-a Editura Universul Juridic, București 2007;

Vida,I. Puterea executivă și administrația publică, Editura R.A. Monitorul oficial, București 1994;

Articole din reviste de specialitate

M Enache, Câteva considerații în legătură cu puterea executivă, în Dreptul nr. 9/1994 ;

R. Carp, Limitele Constituției, în R.D.P. nr. 3/2004;

I. Poenaru, Reflecții privind natura democratică a unor dispoziții constituționale, în Dreptul nr. 6/2002;

A. Iorgovan, Ilegalitatea Hotărârii Guvernului nr. 11/1997, în R.D.P. nr. 1/1998;

Legislație internă

Constituția din 1991

Constituția revizuită din 2003

Legea numărul 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor