Obligatiile Functionarului Public
OBLIGAȚIILE FUNCȚIONARULUI PUBLIC
CUPRINS
Capitolul I
Evoluția reglementării statutare a funcției publice în România
Capitolul II
Considerații generale privind funcția și funcționarul public
II.1. Noțiunea și trăsăturile funcției publice
II.2. Noțiunea și trăsăturile funcționarului public
II.3. Categorii de funcționari publici
Capitolul III
Obligațiile funcționarului public
III.1. Aspecte generale
III.2. Enumerarea obligațiilor statutare
III.3. Analiza obligațiilor statutare
III.4. Deontologia funcției publice.Obligatiile morale
Capitolul IV
Consecințele nerespectării obligațiilor funcționarului public
Capitolul V
Comparație cu regimul obligațiilor funcționarului public european
Bibliografie
CAPITOLUL I
EVOLUȚIA REGLEMENTĂRII STATUTARE A FUNCȚIEI PUBLICE ÎN ROMÂNIA
În țara noastră, conceptul de statut este folosit pentru prima dată în 1847, când se adoptă, la 31 ianuarie, Statutul slujbașilor poliției din Capitală urmat de alte legiuiri prin care se reglementează regimul diferitelor slujbe. Constatăm că se fac progrese importante în această materie, prin desființarea boieriilor, apariția și organizarea unor funcții mai moderne, receptându-se benefica influență a apusului.
Ceea ce caracterizează această perioadă este faptul că legiuirile adoptate erau disparate, speciale pentru diferitele funcții existente, și că nu exista o armonizare a regimurilor juridice corespunzătoare pentru diferite funcții publice existente. Varietatea acestora mergea de la salarizare până la poziția ierarhică și celelalte drepturi ale funcționarilor.
În acest mod s-a pregătit terenul pentru reglementările de mare importanță care urmau a fi adoptate în a doua jumătate a secolului trecut. Avem în vedere, în primul rând, legile privind administrația comunală și județeană adoptate de Cuza și consacrarea, prin articolul 132 din Constituția din 1866, a unei dispoziții prin care se impunea, în cel mai scurt timp posibil, adoptarea unei legi asupra condițiilor de admisibilitate și de înaintare în funcțiunile administrației publice. Deși textul constituțional obliga la o reglementare iminentă, abia în 1923, sub presiunea unor mișcări revendicative puternice din partea funcționarilor, avea să fie adoptată prima lege unitară prin care se reglementa situația juridică a funcționarilor publici, și anume Legea din 19 iunie 1923. Între timp fusese adoptată și Constituția din 1923 care stipula, prin art.8 alin.4 că Legi speciale vor determina statutul funcționarilor publici. Legea menționată, deși realizează o reglementare unitară în ceea ce privește condiția juridică a funcționarilor publici, nu reușește același lucru în ceea ce privește situația lor economică, lăsată, pe mai departe,la discreția bugetelor și a unor legi speciale. Chiar și unitatea situației juridice este la scurt timp afectată de apariția unor legi prin care se instituie regimuri speciale, înregistrându-se, în timp, multe reglementări prin care se instituie derogări de la Statut.
Când, în 1939, s-a pus problema adoptării unui Cod al funcționarilor publici, unul din cei chemați să contribuie la redactarea lui notează: „Am găsit: haosul a 773 de categorii de salarii; asimetria organizărilor administrative hipertrofiate; hemoragia funcțiunilor și a posturilor; denaturarea criteriilor de selecțiune și de înaintare, cu directori generali fără studii universitare”.
În baza Legii din 1923, s-a dezvoltat însă o bogată și interesantă jurisprudență,s-a format importanta școală interbelică de drept public, la ale cărei valori, adaptate la condițiile actuale, s-a întors literatura de specialitate de după 1989.
La 8 iunie 1940 se adoptă Codul funcționarilor publici, ca o reacție la disparitățile și derogările de la statut, cu tendința de a le elimina si de a realiza o reglementare uniformă în materia funcției publice. Codul din 1940 a realizat un progres semnificativ,dar nu complet, prin punerea în practică,dar vădind serioase carențe în aspecte esențiale privind situația funcționarului public. S-a dovedit, de exemplu, că era împotriva oricăror principii economice, deoarece ierarhiza funcțiile exclusiv după salariu.E1 era apoi nedemocratic, deoarece erau salarii inegale pentru funcționarii recrutați în același mod, sau invers, pentru moduri inegale de recrutare, crea salarii egale.
S-a impus necesitatea adoptării unui nou statut, prin care să se îndrepte deficiențele legislației anterioare, atât din punct de vedere al situației economice a funcționarilor, cât și din punct de vedere al situației lor juridice. Se aveau în vedere, cu prioritate, o salarizare echitabilă, un sistem de recrutare și promovare obiectiv; un regim de stabilitate, riguros garantat, astfel încât funcțiile publice să fie ocupate de funcționari bine pregătiți profesional, care să facă față unor criterii de acces severe și unor atribuții complexe și care, în final, să fie demn si echitabil retribuiți pentru activitatea lor. Dintotdeauna doctrina a recunoscut că un element distinctiv al remunerației funcționarului public și al întregului regim juridic al funcției publice este că drepturile bănești acordate titularului unei funcții publice nu reprezintă o contraprestație din partea autorității, ci că ele au menirea de a-i asigura acestuia o existență onorabi1ă, în raport cu demnitatea funcției pe care o ocupa.
Deși multe din principiile teoretice pe care le evocăm rămân, cel puțin în anumite state și stadii, simple deziderate, ele trebuie să pătrundă spiritul legislației si să se impună ca drept pozitiv. Dezvăluind aceste preocupări de a perfecționa regimul aplicabil funcției publice, a fost adoptat un nou statut, Legea nr. 746 publicată în Monitorul Oficial nr. 220 din 22 septembrie 1946. Ea a constituit, indiscutabil, un progres față de legislația anterioară, fără a ne putea exprima în termeni absoluți cu privire la calitățile acestei reglementări. Principalul său merit este acela că face din pregătirea și specializarea practică profesională o condiție sine qua non pentru numirea și încredințarea funcțiunilor superioare și dispune reglementarea organizării acestei pregătiri, ceea ce va mări competența și capacitatea de lucru a funcționarilor. Drept alte merite ale acestei reglementări mai pot fi reținute:
■ deschide căi de acces către funcțiile politice, inclusiv cele elective;
■ dezvoltă principiile sindicalismului modern, recunoscându-i atribuții în ceea ce privește cariera funcționarilor publici;
■ perfecționează sistemul răspunderii disciplinare a funcționarilor publici, introducând instituția reabilitării disciplinare;
■ aduce unele reglementări în ceea ce privește statutul personalului temporar.
Legea menține însă în vigoare statutele speciale care fuseseră adoptate după instaurarea Guvernului Groza la 6 martie, care prezintă serioase diferențe față de statutul din 1946. În acest mod, regimul juridic instituit prin Legea nr. 746 nu putea fi un regim juridic unitar aplicabil funcției publice, ceea ce ar fi impus să fie adoptate ulterior măsuri prin care să se unifice regimul juridic al funcției publice și să se desăvârșească reforma în materie. Aceste măsuri nu au mai fost însă adoptate deoarece la sfârșitul anului 1947 s-a instaurat regimul popular fundamental sovietizat.Specific concepției juridice a acestei perioade a fost anihilarea regimului juridic special aplicabi1 funcției publice.
Funcția publică reprezintă o instituție a dreptului public, în conținutul ei regăsindu-se și elemente ale dreptului privat, mai exact ale dreptului muncii. Funcția publică face deci parte din categoria instituțiilor juridice aflate la granița dintre cele două ramuri fundamentale ale dreptului. Începând cu primul Cod al muncii din 1950, practic regimul juridic al funcționarilor publici este înglobat în regimul aplicabil salariaților sau „oamenilor muncii” încadrați pe bază de contract individual de muncă.
Se cuvine să facem însă precizarea că nici în timpul regimului totalitar, constituantul nu a eliminat orice diferență dintre muncitori și salariați. Constituția din 1965 vorbea,în mod separat,și despre muncitori,și despre salariați, de exemplu art.20 alin.2, care recunoaște dreptul de asigurare materială pentru muncitori și funcționari. Acest text relevă o concepție în care regimului celor două categorii profesionale le erau recunoscute unele deosebiri.
Codul muncii din 1972 preciza, în art.61 alin.2,că urmează a fi adoptat un statut pentru personalul din aparatul de stat,care statut,din nefericire, nu a mai fost adoptat. Textul în sine, chiar dacă nu s-a concretizat în reglementarea la care trimitea, prezintă o importanță deosebită, deoarece evocă faptul că, în mod teoretic, formal, nici în anii socialismului nu a fost eliminată ideea statutului funcționarilor publici. Imposibilitatea transpunerii ei în practică a rezultat din instituirea principiilor „rotației cadrelor” și „cumulului funcțiilor de stat cu cele politice”, în egală măsură imposibil de conciliat cu dimensiunile regimului juridic al funcționarului public (stabilitatea, regimul disciplinar etc.).
Reașezarea sistemului administrativ din România pe principii europene este un proces ireversibil și o componentă determinantă a integrării României în structurile europene. Desăvârșirea unui asemenea proces este de neconceput a se realiza fără reformarea corpului funcționarilor publici și regândirea lor în parametri europeni.
Constituția din 1991 conține prevederi exprese în materie. Avem în vedere în principal art. 16 alin. 3, art. 50, art. 72 alin. 3 lit. i) și art. 104. Din coroborarea tuturor acestor dispoziții se pot desprinde cel puțin următoarele concluzii:
a) instituția funcției publice este de rang constituțional;
b) constituantul român nu se rezumă numai să o consacre, ci îi reglementează și anumite elemente specifice de regim juridic;
c) in concepția legiuitorului constituant român, funcționarul public aparține ramurii dreptului public, deosebindu-se fundamental de salariat, supus unui regim de putere publică, a cărui reglementare este rezervată domeniului legii organice.
Faptul că legiuitorul constituant a prevăzut apartenența la legea organică a reglementării statutului juridic al funcționarului public relevă și semnificația deosebită pe care o are această instituție în sistemul constituțional și legal actual. În dezvoltarea principiilor constituționale a fost adoptată Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, modificată prin O.U.G. nr. 82/2002 și nr. 284/2000 aprobată prin Legea nr.661/2001, modificată prin Legea nr.161/2003, care, în art. XIII stabilește modificările și completările statutului funcționarului public; în sfârșit, modificată și completată prin Legea nr. 251/2006 și republicată în M.of. nr. 365/29.05.2007. În conținutul Legii nr. 188/1999 (care a fost aprobată pe calea angajării răspunderii Guvernului, prevăzută de art. 113 din Constituție) se regăsesc trimiteri la hotărâri de Guvern care să o pună în aplicare, dezvoltând dimensiunile regimului juridic al funcționarului public. În anul 2000 a fost adoptată o singură hotărâre de Guvern, cu nr. 452, cu privire la atestarea pe post a funcționarilor publici de conducere. Guvernul actual a înscris între prioritățile de reglementare, adoptarea hotărârilor de Guvern prin care se reglementează componentele dimensiunilor regimului juridic al funcționarilor publici. În acest sens au fost elaborate următoarele hotărâri de Guvern:
■ H.G. nr. 1087/2001 privind organizarea și desfășurarea concursurilor și examenelor pentru ocuparea funcțiilor publice;
■ H.G. nr. 1085/2001 privind organizarea perioadei de stagiu, condițiile de evaluare și regulile specifice aplicabile funcționarilor publici debutanți;
■ H.G. nr. 1084/2001 privind aprobarea Metodologiei de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici, precum și de contestare a calificativelor acordate;
■ H.G. nr. 1083/2001 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină din cadrul autorităților șior regimului juridic al funcționarilor publici. În acest sens au fost elaborate următoarele hotărâri de Guvern:
■ H.G. nr. 1087/2001 privind organizarea și desfășurarea concursurilor și examenelor pentru ocuparea funcțiilor publice;
■ H.G. nr. 1085/2001 privind organizarea perioadei de stagiu, condițiile de evaluare și regulile specifice aplicabile funcționarilor publici debutanți;
■ H.G. nr. 1084/2001 privind aprobarea Metodologiei de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici, precum și de contestare a calificativelor acordate;
■ H.G. nr. 1083/2001 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină din cadrul autorităților și instituțiilor publice;
■ H.G. nr. 1086/2001 privind organizarea și funcționarea comisiilor paritare.
CAPITOLUL II
CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND FUNCȚIA ȘI FUNCȚIONARUL PUBLIC
II.1. Noțiunea și trăsăturile funcției publice
Funcția publică și funcționarul public sunt instituții juridice ale dreptului public, în general, și ale dreptului administrativ, în particular, care s-au conturat ca atare într-o continuă dispută între doctrină, jurisprudență și reglementare. Fermentul dominant al acestei dispute l-a constituit doctrina, care a analizat sub toate aspectele și sub toate valențele lor aceste instituții juridice, cel mai adesea criticând modul în care ele au fost reflectate în norme juridice și argumentând, adeseori, fără putința vreunei replici, rigorile normative cărora și aceste concepte ar trebui să le răspundă.
Această dispută o întâlnim atât în teoria și practica unor țări cu administrație publică eficientă din Europa – Franța, Spania, Anglia, Germania, Italia – în ciuda diferențelor de sistem juridic care le caracterizează, dar și în doctrina, jurisprudența și legislația română, chiar dacă acestea s-au conturat și dezvoltat, ca un sistem coerent, ceva mai târziu, după constituirea statului național unitar român.
Punerea problemei funcției publice și funcționarului public s-a făcut mai întâi, în științele juridice de profil, reglementările legale, mai mult sau mai puțin reușite, apărând ceva mai târziu, și s-au succedat în timp tocmai ca expresie a disputei dintre ele, adoptându-se soluții care să răspundă,cel puțin parțial, criticilor și propunerilor formulate de doctrină. Dar, cum și concepțiile doctrinare nu aveau, în toate cazurile, un caracter unitar, autorii polemizând adeseori pe această temă, și soluțiile legislative au reflectat de cele mai multe ori această diversitate de opinii.
Dacă am aminti numai unele dintre primele legiuiri care au instituționalizat, cât de cât într-o formă unitară, multitudinea de aspecte care țin de funcția publică și de funcționarul public,putem enumera: Statutul general al funcției publice din Spania, adoptat în anul 1852, urmat de o reglementare cu același obiect in Luxemburg, în anul 1872 și Danemarca, în 1899. După anul 1900, au mai fost adoptate reglementări (statute) de profil în Italia (1908), Irlanda (1922), Belgia și Olanda (1929), Germania (1937), Franța (1946), Grecia (1951).
Pe plan doctrinar și în disputa cu modalitățile de consacrare pe plan legislativ a funcției publice și funcționarului public și cu jurisprudența vremii, s-au conturat două concepții fundamentale cu privire 1a natura juridică a funcției publice și, implicit, a funcționarului public. Una dintre aceste concepții consideră că funcția publică este de natură contractuală, având la bază, așa cum susțin unii autori germani (exemplu: P. Laband), contractul de mandat, sau „contractul administrativ”, cum susține francezul Lafferiere. Într-o altă concepție, cea a fundamentului legal al funcției publice, susținută de cei mai mulți dintre specialiștii francezi în domeniu, pun la originea funcției publice legea, ca act de autoritate al statului. Ca atare, deținătorul funcției publice exercită autoritatea statală, nu drepturi și obligații ce-i revin dintr-un contract. Această concepție a fost agreată și de doctrina românească din acea perioadă. În acest sens, M. Văraru preciza: „Trebuie să recunoaștem că funcționarii nu sunt nici mandatarii, nici negotiorum gestori, nici comisionari ai acelora care i-au numit în funcție. Actul de numire nu este nici un contract de natură civilă pentru simplul motiv că voința și consimțământul funcționarului numit – elemente care joacă un rol esențial în contractele civile – nu au nici o importanță nici la numire, nici mai târziu, în exercițiul funcțiunii. Între raporturile ce se nasc între stat și funcționarii săi și raporturile civile dintre doi particulari nu se poate face absolut nici o apropiere; în primul caz, raporturile sunt de drept public, în cazul din urmă, de drept civil. Funcționarii nu dețin nici o putere și nici un drept de la autoritatea care i-a numit, ci competența lor, atât ratione loci, cât și ratione materia,o dețin de la legea organică a funcțiunii”.
După intrarea în vigoare a Codului muncii, în anul 1950, doctrinarii vremii au încercat să explice „funcția publică” și prin prevederile principiale ale acestuia. Specialiștii în dreptul muncii considerau contractul individual de muncă unicul temei al raportului juridic de muncă, inclusiv al celui privind funcția publică. În acest sens, ei considerau că:
■ actul de numire, alegere sau repartizare într-o funcție publică nu reprezintă altceva decât condiții speciale la încheierea unor raporturi juridice de muncă,
■ regimul administrativ se manifestă numai în perioada care precede încheierea contractului individual de muncă, după care nu mai este posibilă revocarea actului administrativ de repartizare în muncă;
■ răspunderea funcționarilor nu se deosebește cu nimic de răspunderea oricărei persoane încadrate în muncă.
În esență, partizanii acestei concepții considerau că raportul de serviciu este un veritabil raport juridic de muncă, iar normele care reglementează acest raport sunt norme ale dreptului muncii. Autorii de drept administrativ și-au fundamentat concepția pe ideea dublului raport juridic al funcției publice. În acest sens, Mircea Anghene considera că „funcționarul de stat apare ca subiect a două feluri de raporturi juridice. În primul rând, el apare ca subiect a1 unui raport de serviciu ce se naște prin actul de numire sau alegere în funcție și în baza acestui raport funcționarul își exercită atribuțiile legate de funcția respectivă acționând în numele statului. Dar funcționarul de stat mai apare și ca subiect al raportului juridic de muncă în care funcționarul intră cu instituția care-l angajează, raport care formează obiectul dreptului muncitoresc”.
A. Iorgovan consideră că cele două categorii de raporturi juridice, cel de drept administrativ și cel de dreptul muncii, formează o unitate dialectică indestructibilă, întrucât funcționarul care își exercită în concret atribuțiile sale de serviciu nu încetează în acest timp a mai fi subiect al raporturilor juridice de muncă, după cum funcționarul (autoritatea) care își exercită atribuțiile de autoritate disciplinară (în cadrul raporturilor juridice de muncă) față de cei din subordine, continuă să fie un subiect supraordonat al raportului de drept administrativ. Această unitate dialectică indestructibilă este numită de autor prin sintagma de „situație juridică”.
Deși regimul clasic în care se creează și se exercită funcția publică este considerat, în principiu, un regim de drept public, totuși în literatura de specialitate, dar și în practică, se vorbește și astăzi de existența și exercitarea acesteia și într-un regim de drept privat. O asemenea problemă se pune mai cu seamă în legătură cu unele funcții publice din servicii publice administrative, cum sunt, de pildă regiile autonome, funcții care ar putea fi exercitate atât într-un regim de drept public, cât și de drept privat.
Această problemă capătă un plus de actualitate și de oportunitate în procesul trecerii la economia de piață, al privatizării unui număr cât-mai mare de servicii publice, inclusiv al celor care, în prezent, sunt organizate sub forma regiilor autonome, deci al unor servicii publice în care predominant este interesul general al statului sau al colectivităților locale.
Tocmai de aceea, în literatura de specialitate se vorbește și de „privatizarea funcției publice”, apreciindu-se că pentru exercitarea unor funcții publice este de preferat un regim de drept privat, pe baza unui contract de muncă negociabil, relevându-se și valențele pozitive ale unui asemenea regim, astfel:
■ serviciul public în cauză nu mai este ținut de regimul juridic restrictiv al regimului de drept public care include și cerința stabilității și uneori, pe cea a inamovibilității funcționarului public;
■ într-un regim de drept privat, serviciul public poate să negocieze clauzele contractului, în timp ce într-un regim de drept public, negocierea este exclusă, drepturile și obligațiile funcționarului public fiind prestabilite de lege;
■ într-un regim de drept privat, serviciul public își poate apăra mai bine interesele, putând chiar să renunțe mai ușor la funcționarii incompetenți;
■ salarizarea funcționarilor publici într-un regim de drept public se face prioritar în nivelul in care este încadrat, în timp ce într-un regim de drept privat accentul se pune pe eficiența și calitatea muncii;
■ într-un regim de drept privat, programul de lucru al funcționarului este mai flexibil, el putând fi plătit nelimitat și pentru activitatea prestată peste program. În regimul de drept public programul de lucru al funcționarului public este mai rigid, ca și posibilitatea de prestare a muncii peste program și plata orelor suplimentare.
Sunt tot atâtea considerente care pledează, cu suficientă convingere, pentru extinderea sferei de cuprindere a „funcției publice” dincolo de regimul ei clasic de drept public, apropiind-o tot mai mult și de un regim de drept privat, în care temeiul juridic al exercitării ei să îl constituie contractul.
Pentru a defini într-o manieră cât mai corectă și completă funcția publică este necesar a pune în evidență atât legăturile acestei instituții juridice cu altele, cu care se interferează, cât și scopurile și trăsăturile specifice care o caracterizează. Sub primul aspect – al corelării funcției publice cu alte instituții juridice – pe bună dreptate observă unii autori că „adesea, în literatura juridică se definește doar funcția publică de stat, nu și funcțiile publice de la nivelul autorităților administrației publice locale autonome. De asemenea, în unele definiții nu se exprimă, cum ar fi corect, legătura dintre funcția publică și serviciul public. Or, determinant pentru noțiunea de funcție publică este legătura sa strânsă cu serviciul public, dat fiind că numai în cadrul unui serviciu public pot exista funcții publice și mai ales funcționari publici, persoane cu o anumită pregătire de specialitate, care ocupă astfel de funcții publice”.
În literatura de specialitate sunt date diverse definiții funcției publice, autorii acestora încercând să pună în evidență, mai mult sau mai puțin, anumite trăsături generale (pentru toate funcțiile publice) sau specifice unor funcții publice. Fără îndoială că aceste definiții poartă și amprenta concepției dominante din vremea respectivă, fie în sensul aderării la aceasta, fie al delimitării de ea.
Astfel, Paul Negulescu, definește funcția publică, în „Tratatul său de drept administrativ”, ca fiind „complexul de puteri și competențe, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, În vederea de a fi ocupată, în chip temporar, de un titular (sau mai mulți), persoană fizică care, executând puterile în limitele competenței, urmărește realizarea scopului pentru care a fost creată funcțiunea”. În concepția acestui autor, funcția publică face parte din serviciul public, dar numai dacă este vorba de un „serviciu public exploatat în regie”, adică organizat de stat. El consideră că funcția publică are trei scopuri: efectuarea de acte juridice, prepararea emiterii actelor juridice și executarea actelor juridice sau a deciziilor administrative ori judecătorești.
Cât privește trăsăturile funcției publice, autorul la care ne referim le consideră ca fiind următoarele:
■ este titulară de putere sau de atribuții conferite de legiuitor;
■ este permanentă, în sensul că realizează un interes general perpetuu, adică fără limitare în timp și fără intermitențe;
■ este creată prin lege; prin urmare, puterea executivă nu poate să creeze funcții;
■ au caracter continuu;
■ este creată pentru a da satisfacție intereselor genera1e, obștești, iar nu intereselor individuale;
■ are o sferă de competență, adică anumite atribuții și puteri date de lege;
■ are o anumită specializare, adică o competență determinată.
Dacă ne referim la definiții mai recente date funcției publice și funcționarilor publici, în formularea cărora se prezumă cel puțin că autorii lor au avut în vedere întreaga doctrină și jurisprudență care le-au precedat și în lipsa, la acea vreme, a unui Statut general al funcționarilor publici, care să reprezinte dreptul comun în materie, am aminti, mai întâi, definiția dată de A. Iorgovan care, pornind de la conceptul de „situație juridică”, în sensul pe care l-am precizat mai înainte – de unitate dialectică indestructibilă a celor două categorii de raporturi juridice, cel de drept administrativ considerat mai ales în raport cu terții și cel de dreptul muncii, în raport cu organul administrativ din cadrul căruia face parte funcția – conchide că prin funcție publică se înțelege „situația juridică a persoanei fizice investită legal cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice, ce constă în ansamblul drepturilor și obligațiilor care formează conținutul juridic complex dintre persoana fizică respectiva și organul care a investit-o”.
Alexandru Negoiță, limitându-se la a defini numai funcția publică din cadrul organelor administrației publice, precizează că aceasta reprezintă „ansamblu de atribuții stabilite prin lege sau prin actele juridice, emise pe baza și în executarea legii, atribuții pe care le îndeplinește o persoană fizică angajată într-un organ al administrației publice și care are abilitarea legală de a îndeplini aceste atribuții ale administrației publice”.
Autorul precizează totuși, că noțiunea de funcție publică și de funcționar public în administrație poate avea o accepțiune mai largă sau mai restrânsă, după natura atribuțiilor ce le formează conținutul funcției exercitată de angajații diferitelor organe ale administrației publice, după cum aceste atribuții presupun sau nu folosirea autorității statului.
Într-o altă opinie se consideră că funcția publică este un complex de atribuții specifice, prestabilite legal, cu care sunt dotate servicii1e publice, atribuții exercitate în mod continuu de către persoane fizice legal investite, în vederea satisfacerii intereselor generale ale membrilor societății.
Încercând, totuși, o sinteză a ceea ce caracterizează funcția publică, astfel cum doctrina mai veche sau mai nouă, precum și reglementările de profil, fie ele chiar și dispersate în diverse izvoare juridice, s-au străduit să le pună în evidență, o înțelegere corectă și completă a funcției publice și, implicit, ale funcționarului public ar trebui să rețină următoarele trăsături:
a) orice funcție publică reprezintă un ansamblu de activități omogene, mai mare sau mai mic, prin care se realizează un interes genera1 al statului sau al unei colectivități recunoscută de stat. Sub acest aspect, funcția publică nu se confundă totuși cu serviciul public, care reprezintă tot un ansamblu de activități omogene, între serviciul public și funcția publică, existând un raport de „gen-specie”, respectiv „întreg-parte”. Ca atare, un serviciu public cuprinde, de regulă, mai multe funcții publice, având, astfel, un grad de „omogenitate” dimensionat la o scară mai mare față de fiecare dintre funcțiile publice care îl compun.
Gradul de „omogenitate” al activităților care compun serviciul public și, respectiv, funcția publică, prezintă mare importanță, deoarece reprezintă factorul determinant în stabilirea nomenclatorului de funcții publice într-un serviciu public, adică a Statului de funcții. Nu vor fi, de pildă, niciodată încorporate în cadrul unei singure funcții publice activitățile (atribuțiile) cu specific juridic (care constituie conținutul funcției de jurisconsult sau consilier juridic), cu cele de specific financiar-contabil ,care vor constitui conținutul unor alte funcții (al celor de control sau de casier, după caz).
Aceste două categorii de activități nu sunt „omogene” și, deci, nu pot constitui o singură funcție. Uneori, aprecierea gradului de omogenitate merge și mai în detaliu, distincțiile dintre activitățile ce constituie anumite funcții publice fiind minore – cazul jurisconsultului și al consilierului juridic și chiar și al contabilului și casierului. În mod frecvent, distincțiile între funcțiile publice și delimitarea concretă a acestora se fac pe criterii de ordin material, teritorial, personal sau temporar.
Pe de altă parte prezintă importanță din punctul de vedere al interesului pe care îl realizează funcția publică, nu numai gradul de omogenitate al activităților ce îi constituie conținutul, ci și volumul acestora. Dacă activitățile, cu același grad de omogenitate, au un volum mare, care exced posibilitățile de realizare a lor de către o singură persoana și într-un timp normal de lucru, se vor constitui mai multe funcții publice, identice în conținut, nu numai una singură, astfel încât interesul general vizat să fie satisfăcut în gradul cel mai înalt, atât sub aspectul operativității, cât și al calității. Numai exercitarea tuturor funcțiilor publice din cadrul unui serviciu public asigură realizarea competențelor ce revin acestuia, iar neexercitarea unora dintre funcții, ori exercitarea lor necorespunzătoare de către titularii lor creează disfuncționalități în serviciul public respectiv. Faptul că funcția publică nu se confundă cu serviciul public, în sensul că gradul de omogenitate și de volum al activităților care le compun este diferit, rezultă și din împrejurarea că în cadrul unui serviciu public pot fi, și de regulă sunt, și alte activități care, chiar dacă au un grad semnificativ de omogenitate, nu sunt constituite într-o funcție publică, ci rămân în afara acesteia, fiind supuse nu unui regim de drept public, ci unui regim de dreptul muncii.
Tot legat de gradul de omogenitate și de sfera de cuprindere a funcționarilor publici, s-ar mai putea releva și faptul că aceste activități, fiind supuse unui regim de drept public și având ca scop realizarea unui interes general, sunt prezente în toate cele trei puteri ale statului: în cea legislativă, în cea executivă și în cea judecătorească.
Mai trebuie subliniat faptul că funcția publică nu este doar un ansamblu oarecare de activități omogene, ci un ansamblu omogen de obligații și drepturi. În acest sens, sunt necesare unele precizări. Mai întâi, este de observat că mai toți autorii vorbesc în lucrările lor de „drepturi și obligații” (înțelese ca „atribuții” sau ca „situație juridică”) și nu de „obligații și drepturi”. Este știut că „drepturile și obligațiile” alcătuiesc, în principiu, conținutul oricărui raport juridic. În cazul nostru, este de subliniat că este vorba de raporturi juridice într-un regim de drept public, când drepturile și obligațiile nu sunt drepturi și obligații subiective, ci izvorăsc direct din lege sau pe baza legii și există independent de persoana care „potențial, le-ar putea deține”. Ele nu aparțin persoanei, ci funcției, iar cel care le deține are obligația legală, nu facultatea (latitudinea, opțiunea) să le exercite, deoarece numai astfel se realizează, în condiții corespunzătoare, interesul general care „a născut” funcția respectivă. Așa cum se subliniaază în unele lucrări de specialitate, complexul unitar și interdependent de drepturi și obligații nu reprezintă un simplu conținut de raport juridic, caracterizat cel mai adesea prin opozabilitatea, uneori reciprocă, a drepturilor și obligațiilor ce revin părților participante la acel raport juridic. Spre deosebire de raportul juridic obișnuit, în care drepturile și obligațiile sunt strâns legate de formarea, modificarea și desființarea relației, în cazul funcției publice drepturile și obligațiile ce-i formează conținutul preexistă raporturilor propriu-zise, iar formarea, modificarea și încetarea raporturilor constituie – în urma producerii unui act sau fapt juridic – doar prilejul exercitării respectivei facultăți sau îndatoriri legale, care nu sunt produsul voinței exclusive a subiectului titular, limitat în acțiunile sale nu atât la constituirea lor, ci numai la realizarea lor.
b) Deși omogene, prin natura activităților ce le constituie conținutul, funcțiile publice au un grad mare de diversitate, chiar dacă este vorba de funcții care realizează aceeași putere a statului. Unele sunt funcții politice sau preponderent politice (deputat, senator, ministru, secretar de stat, consilier în consiliul local sau în cel județean, primar, prefect), altele au un caracter profesional (majoritatea funcțiilor publice având un asemenea caracter); unele sunt funcții de conducere (ministru, secretar de stat, secretar general al ministerului, director general, director, șef serviciu etc.), altele sunt funcții de execuție; unele pot fi organizate în sistem ierarhic de subordonare, altele pot fi independente sau autonome; unele pot fi ocupate prin alegere, pe bază de scrutin, altele prin numire; unele funcții publice conferă și dreptul de a emite acte juridice de putere, altele numai de a efectua operațiuni tehnico-administrative. Prin urmare, prin exercitarea funcțiilor publice, puterea publică se realizează fie direct (când se emit acte de autoritate, în cazul funcțiilor de decizie), fie indirect, în cazul funcțiilor care concură la realizarea puterii publice.
Cu privire la funcțiile care nu conferă și dreptul de a emite acte juridice de putere, ci numai efectuarea de operațiuni tehnico-administrative, este vorba de acele operațiuni tehnico-administrative care pregătesc sau care sprijină emiterea ori executarea actelor juridice de putere publică, care concură deci, la exercitarea altor funcții publice, față de care se pot afla fie în raporturi de subordonare, fie de participare sau, pur și simplu, de colaborare. Facem această precizare pentru a deosebi acel complex de obligații și drepturi interdependente (numite de unii autori „situații juridice”), care constituie conținutul funcției publice, într-un regim de drept public, de alte activități de natură executivă din categoria „operațiunilor tehnico-administrative”, ce constituie conținutul unor funcții care se exercită în regim de dreptul muncii, pe baza unui contract individual de muncă. Pe acestea din urmă, unii autori le numesc simplu, doar „funcții”, alții numindu-le însă tot „funcții publice”. Importantă este însă nu denumirea, ci conținutul, esența noțiunii, care trebuie înțeleasă în sensul de mai sus.
În unele cazuri, prin funcția publică se conferă numai dreptul (și obligația) de a participa la emiterea actelor juridice, de putere publică, într-o formă determinată (cazul deputaților, senatorilor, consilierilor locali și județeni, care nu sunt abilitați, fiecare în parte, cu dreptul de a emite acte juridice, ci numai de a participa la ședințele Parlamentului și, respectiv, ale consiliului local sau ale celui județean și de a-și exprima voința cu privire la adoptarea de acte juridice). Numai în această formă și modalitate aceste acte pot fi adoptate.
c) O altă trăsătură a funcției publice o reprezintă caracterul legal a1 acesteia, în sensul că atribuțiile (competențele) ce-i constituie conținutul, adică ansamblul obligațiilor și drepturilor specifice sunt stabilite numai prin lege sau în baza și în condițiile prevăzute de lege. Ca atare, ele se stabilesc printr-un act de autoritate, în mod unilateral, de către cel care este abilitat de lege, în acest sens și nu pot constitui obiectul unei tranzacții, nici cu privire la constituire, nici la modificare, ori la transferare a acestor atribuții. Purtătorul sau, mai bine zis, viitorul purtător al unei anumite funcții publice nu o poate negocia dacă nu-i convine cum ea a fost stabilită de cel ce a creat-o, ci aderă sau nu, acceptă sau nu complexul de obligații și drepturi stabilit de creatorul funcției publice, în mod impersonal. Funcția publică nu se creează intuitu personae, ci în considerarea interesului general pe care trebuie să-l rea1izeze, ea putând fi ocupată de orice persoana fizică, dacă aceasta îndeplinește condițiile prestabilite de lege.
Cât privește autoritatea competentă a crea funcții publice, dat fiind caracterul legal al ei, rezultă că, în primul rând, competența revine Parlamentului, singurul organ legiuitor al țării.
Pe de altă parte, având în vedere marea diversitate a funcțiilor publice, acestea nu sunt create numai de Parlament, ci și de celelalte autorități publice, dacă Parlamentul, prin actul său, adică prin lege, le-a abilitat în acest sens. Astfel, sunt de menționat prevederile art. 116 alin.2 din Constituție care recunoaște Guvernului și ministerelor dreptul de a putea înființa, cu avizul Curții de Conturi, organe de specialitate în subordinea lor, cu condiția ca legea să le recunoască o asemenea competență. Ca atare, asemenea organe se pot înființa și prin hotărâre a Guvernului sau acte ale miniștrilor. Înființarea lor presupune, desigur, și înființarea de funcții publice în cadrul acestor organe.
În aceste condiții, este totuși de precizat că funcții publice pot crea nu numai autoritățile statale, ci și cele nestatale, dacă legea de organizare și funcționare a acestora din urmă le conferă o asemenea competență. Așa de pildă, autoritățile administrației publice locale, respectiv consiliile locale și consiliile județene, care nu sunt autorități ale statului, ci autorități reprezentative ale colectivităților locale, au o asemenea competență, întrucât statul le recunoaște acest drept, desigur precizându-le și limitele și condițiile în care și-o pot exercita.
d) Funcția publică se caracterizează și prin continuitate, ca și serviciul public pe care îl realizează. Caracterul de continuitate a1 funcției publice este determinat de interesul general care trebuie realizat fără intermitențe. Sub acest aspect, așa cum precizează Romulus Ionescu, nu trebuie confundată existența funcției publice cu exercitarea ei, o funcție putându-se exercita cu intermitențe sau deloc. Continuitatea funcției publice nu trebuie confundată nici cu stabilitatea în funcție, aceasta din urmă fiind nemijlocit legată de deținătorul ei, de perioada în care ea se exercită de către o anumită persoană, perioadă care, de regulă, este nedeterminată, dar care poate fi determinată în prealabil (cazul funcțiilor publice ocupate pe baza scrutinului – deputat, senator, consilier local sau județean, primar și viceprimar ș.a.). Schimbarea titularului funcției privește numai stabilitatea în funcție, nu și continuitatea ei, care va fi exercitată de către un alt titular.
Uneori, într-un serviciu public, pot exista și funcții neocupate și chiar funcții care, deși ocupate, nu pot fi exercitate, dar existența lor, deci continuitatea, nu este afectată de aceste situații temporare. Continuitatea funcției este întreruptă numai prin desființarea ei, fie pe motiv de oportunitate (când interesul general nu mai reclamă menținerea ei pe mai departe), fie pe motiv de legalitate (când înființarea ei, nu și ocuparea, s-a făcut cu nerespectarea prevederilor legii).
e) Funcția publică nu poate fi încredințată decât unei persoane fizice. Această persoană trebuie să îndeplinească anumite condiții, care privesc capacitatea sa fizică și psihică, dar și alte cerințe speciale (profesionale, politice, de vârstă, experiență etc.) anume prevăzute de lege. Mai mult, uneori legea prevede și incompatibilități ale unor funcții publice cu alte funcții publice (și acestea din urmă expres precizate), împrejurări și situații care se exclud reciproc, ele fiind determinate tot de un interes general, dar care se situează mai presus decât cele ce se realizează prin funcțiile aflate în stare de incompatibilitate. Despre condițiile generale și speciale pe care trebuie să le îndeplinească o persoană fizică pentru a putea ocupa o funcție publică, ne vom ocupa mai în detaliu când ne vom opri asupra instituției juridice a funcționarului public.
f) Exercitarea funcției publice pune și problema asigurării mijloacelor materiale și financiare cu care trebuie să fie dotat titularul ei, precum și plata acestuia pentru efortul și activitățile pe care le prestează. Realizând un interes general al unui serviciu public, care poate fi al statului sau al unei colectivități locale recunoscută ca atare de stat, se înțelege că cel în interesul căruia se exercită funcția publică are și obligația juridică de a asigura mijloacele materiale și financiare necesare exercitării funcției publice. Ca atare, sumele necesare trebuie să fie prevăzute în bugetul statului și, respectiv, în bugetele locale, la un nivel care să asigure exercitarea continuă și eficientă a funcției. Este, desigur, vorba de exercitarea tuturor funcțiilor publice dintr-un serviciu public, funcții care sunt cuprinse în ceea ce se numește „statul de funcții”.
Dimensiunea statului de funcții depinde de interesele publice care se cer satisfăcute și de mijloacele materiale și financiare pe care statul sau, după caz, colectivitățile locale le pot aloca acestui scop.
II.2. Noțiunea și trăsăturile funcționarului public
Între noțiunea de funcție publică și aceea de funcționar public există o strânsă interdependență. Ca atare, aceste două noțiuni există una prin cealaltă, una neputându-se realiza decât prin cealaltă. Într-adevăr, funcția publică este creată pentru realizarea unui interes general, iar acest interes se realizează numai prin exercitarea funcției, care se face numai de către funcționarul public, după cum și funcționarul public dobândește o asemenea calitate numai după ce a fost numit sau ales în funcția publică. Este adevărat că funcția publică există independent de titularul ei, fiind prestabilită prin lege sau în condițiile legii, dar această existență independentă este efemeră, numai până la ocuparea ei. Nu ar avea nici o rațiune și nici o utilitate practică, doar crearea de funcții publice fără ca acestea să fie și exercitate. Ca atare, într-o definiție de maximă generalitate, am putea spune că sunt funcționari publici toți aceia care ocupă o funcție publică. Deși exactă, o asemenea definiție este prea generală și nu relevă, totuși, trăsăturile specifice funcționarului public, în strânsa lor corelare cu cele ale funcției publice. În literatura de specialitate întâlnim, ca și în cazul funcției publice, diverse definiții, fiecare dintre autorii lor încercând să surprindă în conținutul acestora trăsăturile pe care le-au apreciat ca fiind cele mai relevante.
Din păcate, cele mai multe dintre definiții redau nu numai trăsăturile generale și comune tuturor funcționarilor publici, ci și unele din trăsăturile specifice numai unei sau unor categorii. Altele se limitează la a defini numai funcționarii publici din sfera administrației publice, dar restrângând-o în acest caz, doar la funcționarii publici numiți.
De altfel, chiar s-a creat în doctrină un curent potrivit căruia cei care ocupă funcții alese nu au calitatea de funcționar public, această concepție bazându-se, în principal, pe două argumente:
– cei aleși (deputați, senatori, Președintele României, consilieri ai consiliilor locale sau județene, primari) desfășoară o activitate nepermanentă, limitată în timp, de regulă la patru ani;
– sfera de competență aparține autorității publice din care face parte, nu fiecăruia dintre cei aleși.
Aceste argumente ni se par însă a nu fi suficient de convingătoare, deoarece:
– este adevărat că mandatul celor aleși este limitat în timp, dar funcția pe care o ocupă prin alegere este nelimitată în timp; ea a existat și anterior mandatului și există și după expirarea lui, fiind prestabilită de lege, iar conținutul ei reprezintă un complex de drepturi și obligații pentru titular;
– cât privește argumentul potrivit căruia competența aparține autorității publice din care fac parte cei aleși (Parlament, consiliu local sau județean) acesta nu mai este valabil în cazul Președintelui României și primarilor sau viceprimarilor, deoarece aceștia nu mai fac parte din alte autorități, reprezentând ei înșiși o autoritate publică având drepturi și obligații (competențe) proprii, inclusiv de a emite acte de putere publică.
În plus, însăși Constituția și Legea administrației publice locale, precum și alte acte normative se referă în diverse dispoziții și în mod frecvent la „funcția” de Președinte al României, de senator și de deputat, de consilier în consiliul local sau în cel județean, și la „funcția” de primar și viceprimar. De altfel, ar fi și un nonsens ca în aceste situații să admitem că funcția este publică, dar titularul acesteia nu este funcționar public.
Pe de altă parte, chiar și partizanii acestei concepții când se referă la categoriile de funcționari publici vorbesc și despre „funcționarii publici aleși”, iar când analizează modalitățile de investire în funcție au în vedere și investirea prin alegere. Ca atare, nu există nici un temei juridic să considerăm că persoanele alese în anumite funcții publice nu au calitatea de funcționar public. Desigur, ei vor fi supuși unor reguli speciale privind condițiile de a fi aleși si de exercitare a drepturilor și obligațiilor, dar asemenea reguli specifice există și în privința unor anumite categorii de funcționari publici numiți, fără ca aceste reguli să ne determine să considerăm că ei nu sunt funcționari publici.
Față de aceste succinte precizări prealabile, vom defini funcționarul public ca fiind persoana fizică investită, prin numire sau alegere, într-o funcție publică din cadrul unei autorități publice organizată la nivel central sau local, ori într-un serviciu public organizat sau instituție publică, ori în structuri asimilate acestora („agenții naționale”, „autorități naționale” etc.). Pentru a înțelege mai bine ceea ce caracterizează noțiunea de funcționar public sunt necesare unele precizări:
a) Calitatea de funcționar public nu poate fi deținută decât de către o persoană publică. Ca atare, subiectul determinat al raportului de funcție publică nu poate fi un subiect colectiv, adică o persoană juridică, deoarece drepturile și obligațiile ce-i constituie conținutul, inclusiv garanțiile juridice ale exercitării lor, adică sancțiunile, privesc o singură persoană, pe titularul lor și nu mai multe persoane, adică pe toate cele care alcătuiesc persoana juridică. În plus, dispozițiile art. 16 alin.3 din Constituție mai stabilesc două condiții esențiale, indispensabile oricărei persoane fizice pentru a fi titular al unei funcții publice și anume: să aibă numai cetățenia română, precum și domiciliul în țară. La aceasta se mai adaugă., în mod firesc, cerința generală de drept comun referitoare la capacitatea persoanei de a-și asuma drepturi și obligații, respectiv capacitatea deplină de exercițiu, în lipsa căreia aceasta nu ar putea să devină subiect al vreunui raport juridic și, cu atât mai mult al unuia care presupune exercitarea puterii publice.
În afara acestor cerințe generale, în unele legi generale sau speciale, care se referă la anumite categorii de funcționari publici sunt, de regulă, prevăzute și alte cerințe pentru ocuparea funcțiilor publice respective.
b) A doua trăsătură a funcționarului public privește investirea sa în funcția publică în condițiile stabilite prin lege. Învestirea în funcție se face pe baza unor reguli procedurale anume prevăzute, care se deosebesc după cum este vorba de un funcționar public ales sau de unul numit de un funcționar public de conducere sau de unul de execuție etc.
În plus, pentru toți funcționarii publici, investirea este desăvârșită numai în urma depunerii jurământului, refuzul depunerii echivalând, de regulă, cu demisia din funcție. Nerespectarea cerințelor speciale și a procedurilor privind ocuparea funcțiilor publice poate avea ca efect anularea actului de investire în funcție și, deci, vacantarea funcțiilor publice în cauză, indiferent dacă este vorba de funcționari aleși sau numiți. De reținut că nu se cere ca nerespectarea să privească toate cerințele sau toate normele procedurale de investire, vacantarea funcției putându-se produce chiar și numai pentru neîndeplinirea uneia singure, de pildă, vârsta, cerințele de studii, cele privind incompatibilitățile funcției respective cu alte funcții publice, acceptarea candidaturii (în cazul funcționarilor publici aleși), lipsa avizului conform (când se cere un asemenea aviz), lipsa (retragerea) încrederii politice (în cazul funcțiilor politice), nedepunerea jurământului etc. Necesitatea și legalitatea investirii în funcția publica ridică și problema a ceea ce doctrina, dar și unele norme juridice, numesc „funcționar de fapt”, adică acea persoană care exercită, pe o anumită perioadă de timp, atribuțiile funcționarului public, îndeplinind acte producătoare de efecte juridice, deși nu este regulat învestit cu o funcție publică.
Existența unei asemenea situații poate avea o determinare obiectivă., sau una subiectivă, adică persoana în cauză efectuează acte cu exces de putere (în afara competențelor sale), sau este un uzurpator al funcției (neavând nici un fel de învestitură legală) ori efectuează acte juridice, deși procedura de investire nu a fost finalizată (nu a depus, de pildă, jurământul).
În principiu, „funcționarul de fapt” nu poate fi asimilat cu funcționarul public, atâta vreme cât el nu este sau nu a devenit încă funcționar public. El poate fi, totuși, asimilat cu un alt salariat, în sensul supunerii lui regimului juridic de drept comun, respectiv de dreptul muncii, drept civil sau drept penal, după caz. Așa cum se relevă în doctrină, dacă s-ar recunoaște cu ușurință efectele juridice ale actelor întocmite de funcționarii de fapt s-ar ajunge să se confere putere publica unor persoane străine de aceasta putere, înlesnindu-se instaurarea haosului,a anarhiei,în viața socială a unui stat. În doctrină, se admite, în anumite situații, recunoașterea efectelor juridice ale unor acte efectuate de funcționarul de fapt pentru „prevenirea unor inevitabile drame umane”.
Pe planul dreptului administrativ, soluțiile din dreptul comun ar trebui admise, totuși, cu mai multă prudență; oricum, cel puțin în Statutul funcționarilor publici ar fi fost necesară o dispoziție de principiu care să reglementeze cazurile și condițiile în care actele juridice efectuate de un funcționar de fapt pot fi recunoscute.
c) Funcționarul public numit, este investit în funcție pe o perioadă nedeterminată, spre deosebire de cel ales, a cărei investire este predeterminată în timp de către lege, respectiv pe perioada mandatului. Nu este însă exclusă nici soluția numirii într-o funcție publică pe o perioadă. De pildă, potrivit dispozițiilor art.140 alin.1 din Constituție, judecătorii Curții Constituționale sunt numiți pentru un mandat de 9 ani, iar Avocatul Poporului este numit, potrivit art.55 alin.1 de către Senat, pe o durată de 4 ani, pentru a ne limita, numai la două exemple. Numirea în funcția publică pe o perioadă nedeterminată nu trebuie însă înțeleasă ca fiind o numire „pe viață”, deoarece raportul de serviciu este supus unor modificări ca urmare a promovării sau detașării funcționarului public, ori a demiterii, demisiei, etc., când raportul respectiv încetează. În doctrină s-a susținut totuși că „dacă numirea se face pentru o astfel de funcție cu caracter temporar, nu mai suntem în prezența unui funcționar public, deoarece nici funcția și nici exercițiul ei nu au caracter permanent”. Ori, o asemenea teză pornește de la premisa falsă a confundării existenței funcției publice cu exercitarea ei. Expirarea mandatului, a perioadei de timp pe care funcția publică a fost exercitată de către o anumită persoană, nu determină și încetarea funcției respective. Ea continuă să existe, urmând numai să fie exercitată de un alt funcționar public sau chiar de către același, în cazul în care se permite de către lege reînvestirea în funcția publică respectivă.
d) Funcționarii publici au anumite drepturi și obligații expres prevăzute prin norme juridice, care constituie conținutul raportului juridic de serviciu. Numai exercitarea acestor drepturi și obligații asigură realizarea interesului public în considerarea căruia a fost creată funcția publică respectivă.
Ele sunt specifice fiecărei funcții publice și privesc, în mod egal, pe toți cei care ocupa aceleași funcții publice. Totalitatea normelor referitoare la regimul ocupării și exercitării funcției publice, a drepturilor și obligațiilor care privesc aceeași categorie de funcționari publici, formează statutul juridic al funcționarilor publici respectivi. De aici însă nu trebuie să se tragă concluzia că ar fi și necesară adoptarea unei puzderii de statute, cu atât mai mult cu cât categorisirea funcționarilor publici, ca și a funcțiilor publice, se poate face după diverse criterii, iar multe dintre aceste categorii se întrepătrund, având unele zone de interferența. Pentru a se asigura mai multa coerență și corelare în exercitarea funcțiilor publice, în ansamblul lor, este recomandabilă adoptarea unui statut general al funcționarilor publici, care să reprezinte dreptul comun în materie și cu care să se armonizeze toate celelalte reglementări (chiar și statute speciale) ale anumitor categorii de funcționari publici. S-ar recomanda unele statute speciale distincte, pentru funcționarii publici aleși, pentru cei din sfera puterii legislative, din sfera puterii judecătorești și, respectiv, pentru funcționarii publici din sfera administrației publice. Oricum, apreciem ca nepotrivită practica și tendința de a se adopta statute speciale, distincte, pentru funcționarii publici din sistemul fiecărui minister sau pentru fiecare profesie. O asemenea practică este de natură a crea anumite disfuncționalități și chiar inechități între funcționarii publici, creând pentru unele categorii drepturi sau obligații disproporționate față de alții.
e) Funcționarii publici sunt plătiți pentru activitatea prestată în exercitarea funcției în care sunt investiți, plata făcându-se fie sub forma unui salariu, fie a unei indemnizații. În literatura de specialitate se afirmă că plata făcută funcționarului public nu este o trăsătură specifică raportului de serviciu public, întrucât este de ordin principial că oricine prestează o muncă pentru a1tul este plătit. Dacă remarca este, în general, corectă, trebuie totuși reținut că spre deosebire de raporturile juridice de drept privat, în speță de dreptul muncii, unde există și posibilitatea negocierii salariului, în raportul juridic de serviciu, care este un raport de drept public, salariul și, după caz, indemnizația funcționarului public sunt stabilite exclusiv prin lege și nu pot constitui obiect de negociere. Ele reprezintă un element esențial al acestui raport juridic, prestabilit de lege, de care funcționarul public ia cunoștință mai înainte de a fi învestit în funcție, având astfel posibilitatea de a-l accepta sau nu, așa cum a fost stabilit imperativ de legiuitor.
Art. 2 din legea română definește funcționarul public ca fiind persoana numită într-o funcție publică. Este cunoscut că, în ceea ce privește conferirea statutului de funcționar public, de-a lungul timpului au fost utilizate în practică și teoretizate in doctrină, mai multe astfel de modalități: alegerea, numirea, chiar și tragerea la sorți. Statutul actual tranșează această problemă, prevăzând ca singură modalitate numirea într-o funcție publică. Această soluție este utilizată în majoritatea statelor membre ale Comunității Europene și reprezintă modalitatea utilizată și în dreptul comunitar. Art. 1 din Statutul european prevede că „funcționarul comunităților este persoana care a fost numită într-o funcție publică permanentă printr-un act scris al autorității învestite cu puterea de numire”. Semnalăm și precizarea caracterului permanent al funcției publice, care deși nu este prevăzut expres de legea română, se subînțelege din conținutul ei și este recunoscut de majoritatea autorilor în doctrină.
II.4. Categorii de funcționari publici
Funcțiile publice pot fi împărțite, după anumite criterii, în mai multe categorii. Un asemenea demers nu are numai importanță teoretică, ci și practică. În literatura de specialitate sunt utilizate diverse criterii. Cele mai importante, avand relevanță de ordin metodologic și practic, par a fi următoarele criterii de clasificare:
a) După importanța funcției:
■ funcții de conducere;
■ funcții de execuție.
b) După actul normativ prin care sunt create:
■ funcții prevăzute numai de Constituție;
■ funcții prevăzute în legi, inclusiv în statute;
■ funcții prevăzute în acte subordonate legii.
c) După natura juridică și conținutul funcției:
■ funcții politice;
■ funcții de specialitate (profesionale).
d) După modul în care pot fi ocupate:
■ funcții ocupate numai prin alegere;
■ funcții ocupate prin numire.
e) După modul de retribuire:
■ funcții salarizate;
■ funcții pentru care se prevăd indemnizații (deputat, senator, consilier);
■ funcții nesalarizate.
La rândul lor, și categoriile de mai sus pot fi și ele clasificate în altele mai de detaliu, mai puțin importante pentru analiza de față. O anumită importanță teoretică și practică o reprezintă problema ierarhizării funcțiilor publice, întâlnită în toate cele trei puteri ale statului dar, mai ales, în puterea executivă unde sistemul funcțiilor publice fiind mai amplu și mai diversificat, este și ierarhizat. Organizarea în sistem ierarhizat a funcțiilor publice asigură în condiții mai bune unitatea de scop și acțiune, buna funcționare a serviciului public respectiv, în ansamblul său. Pe baza acestui sistem ierarhic, titularii care dețin funcții ierarhic inferioare sunt obligați să se supună dispozițiilor date, în condițiile legii, de funcționarii care ocupă funcțiile ierarhice superioare. Ierarhia funcțiilor publice se stabilește fie prin acte de înființare, organizare și funcționare a serviciilor publice în cauză, fie prin acte normative distincte. Prin aceste acte se stabilesc, de regulă, și ierarhii în cadrul aceleiași funcții publice, respectiv gradele și clasele profesionale, care prezintă importanță practică pentru numirea și avansarea funcționarilor publici, ori pentru sancționarea lor.
În ceea ce privește categoriile de funcționari publici, gruparea acestora a făcut mai mult obiectul doctrinei, decât al normelor juridice. Ea a fost, în principiu, asemănătoare cu cea referitoare la categoriile de funcții publice.
Cu privire la categoriile de funcționari publici, s-ar mai putea observa că literatura de specialitate face foarte timid unele referiri la funcțiile de „demnitate publică” și, respectiv, la „demnitari”, fără însă a le defini sau a prezenta trăsăturile specifice acestora. În acest sens, este lesne de observat că între categoriile de funcționari publici, nici unul dintre ei nu reține, ca o categorie distinctă, demnitarii, și aceasta cu atât mai mult cu cât prevederile art.16 alin.3 din Constituție fac vorbire de „demnități publice”.
Printr-o ordonanță a Guvernului (OG nr.32/1998 ), care are ca obiect constituirea în aparatul de lucru al administrațiilor publice centrale, a „cabinetului demnitarului”, se definește mai întâi ce se înțelege prin noțiunea de „demnitar din administrația publică centrală”, făcându-se doar o enumerare a categoriilor acestora, și anume: primul-ministru, ministrul de stat, ministrul, ministerul delegat pe lângă primul-ministru, secretarul de stat membru al Guvernului, secretarul de stat, subsecretarul de stat și asimilații acestora, precum și prefectul și subprefectul. Câteva observații sunt necesare în legătură cu aceste reglementări. Mai întâi, aceste prevederi privesc, în principiu, numai sfera administrației publice, nu și sfera puterii legislative și a celei judecătorești, unde sunt, de asemenea, prezente o serie de funcții de demnitate. În al doilea rând, aceste reglementări nu se referă la toate autoritățile administrației publice, respectiv la Președintele României și la autoritățile administrației publice centrale autonome. În al treilea rând, ordonanța în cauză, deși definește noțiunea de „demnitar în administrația publică centrală”, enumeră printre acei demnitari și pe „prefect și subprefect”, deși aceștia fac parte din administrația locală a statului, ca reprezentanți ai Guvernului în unitățile administrativ-teritoriale.
O reglementare cu referire mai mult sau mai puțin directă la funcțiile de demnitate publică este cuprinsă în Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică. Această lege, deși are un alt obiect ,elementele sistemului de stabilire a salariilor de bază în sistemul bugetar și a indemnizațiilor pentru funcțiile de demnitate publică, cuprinde unele prevederi și la funcțiile de demnitate publică. Mai întâi, în art. 3 al legii, se definește această funcție ca fiind acea funcție „care se ocupă prin mandat obținut direct, prin alegeri organizate, sau indirect, prin numire, potrivit legii”, iar în anexe sunt precizate expres:
– funcțiile de demnitate publică alese (anexa nr. II/1)
– funcții de demnitate publică numite (anexa nr. II/2)
– funcții asimilate cu funcții de demnitate publică, la instituțiile publice din subordinea Guvernului.
Este de observat că definiția dată de această lege funcției de demnitate publică este una de maximă generalitate întrucât cuprinde atât funcțiile alese; cât și pe cele numite, și ea nu ne ajută să descifrăm trăsăturile specifice acestor funcții, ci, dimpotrivă, creează și mai mare confuzie, deoarece o funcție publică nu se poate ocupa decât fie prin alegere, fie prin numire. Definiția dată de lege nu cuprinde nici un element de raportare la „funcțiile publice” care, desigur, sunt altceva decât funcțiile de demnitate publică. Oricum, numai anumite funcții publice sunt, în același timp, și funcții de demnitate publică, acestea din urmă având o sferă de cuprindere mult mai restrânsă.
Dar, așa cum am văzut, definiția dată de legiuitor funcției de demnitate publică este atât de largă încât include în ea toate funcțiile publice, atât pe cele care se ocupă prin alegere, cât și cele care se ocupă prin numire, astfel încât apare mai extinsă nu sfera funcțiilor publice, cum ar fi firesc, ci cea a funcțiilor de demnitate publică. Imprecizia la care ne referim a fost rezolvată numai prin enumerarea în anexă a funcțiilor de demnitate publică, dar aceasta nu a rezolvat însă problema de principiu pe care au pus-o și care rămâne totuși în discuție, atât din punct de vedere teoretic cât și al reglementării ei prin norme juridice corespunzătoare.
Principiile care stau la baza exercitării funcției publice, conform Statutului funcției publice modificat prin Legea nr.161/2003 sunt:
a) legalitate, imparțialitate și obiectivitate;
b) transparență;
c) eficiență și eficacitate;
d) responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale;
e) orientare către cetățean;
f) stabilitate în exercitarea funcției publice;
g) subordonare ierarhică.
Pot beneficia de statute speciale, conform art. XIII (6) din Legea nr.161/2003, funcționarii publici care își desfășoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice: a) structurile de specialitate ale Parlamentului României; b) structurile de specialitate ale Administrației Prezidențiale; c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d) serviciile diplomatice și consulare; e) autoritatea vamală; f) poliția și alte structuri ale Ministerului de Interne; g) alte servicii publice stabilite prin lege. Pentru aceste structuri, prin statutele proprii pot fi prevăzute alte obligații față de cele rezultate din Statutul funcției publice (Legea nr.188/1999 cu modificările aduse în martie 2003). Firește, pot fi prevăzute obligații în plus față de cele care reies din statutul cu caracter general al funcției publice, fără a fi prevăzute însă mai puține obligații.
Funcțiile publice se clasifică după cum urmează:
a) funcții publice generale și funcții publice specifice;
b) funcții publice din clasa I, funcții publice din clasa a II-a, funcții publice din clasa a III-a.
Funcțiile publice generale reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților cu caracter general și comun tuturor autorităților și instituțiilor publice, în vederea realizării competențelor lor generale.
Funcțiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților cu caracter specific unor autorități și instituții publice, în vederea realizării competențelor lor specifice.
Funcțiile publice se împart în trei clase, definite în raport cu nivelul studiilor necesare ocupării funcției publice, după cum urmează:
a) clasa I cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă;
b) clasa a II-a cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă;
c) clasa a III-a cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii medii liceale, absolvite cu diplomă.
După nivelul atribuțiilor titularului, funcțiile publice se împart în trei categorii, după cum urmează: a) funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici; b) funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de conducere; c) funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de execuție.
Funcționarii publici numiți în funcțiile publice din clasele a II-a și a III-a pot ocupa numai funcții publice de execuție, cu excepțiile prevăzute de legile speciale.
Funcționarii publici sunt debutanți sau definitivi. Pot fi numiți funcționari publici debutanți persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcții publice și nu îndeplinesc condițiile prevăzute de lege pentru ocuparea unei funcții publice definitive.
Pot fi numiți funcționari publici definitivi: a) funcționarii publici debutanți, care au efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege și au obținut rezultat corespunzător la evaluare; b) persoanele care intră în corpul funcționarilor publici prin concurs și care au vechime în specialitatea corespunzătoare funcției publice, de minimum 12 luni, 8 luni și, respectiv, 6 luni, în funcție de nivelul studiilor absolvite; c) persoanele care au promovat programe de formare și perfecționare în administrația publică.
Categoria înalților funcționari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre următoarele funcții publice:
a) secretar general al Guvernului și secretar general adjunct al Guvernului;
b) consilier de stat;
c) secretar general și secretar general adjunct din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale;
d) prefect;
e) subprefect;
f) secretar general al prefecturii, secretar general al județului și al municipiului București;
g) director general din cadrul ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale.
Categoria funcționarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una dintre următoarele funcții publice:
a) secretar al municipiului, al sectorului municipiului București, al orașului și comunei;
b) director general adjunct, director și director adjunct din aparatul ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale;
c) director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale altor organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în cadrul aparatului propriu al autorităților administrației publice locale;
d) șef serviciu;
e) șef birou.
Sunt funcționari publici de execuție din clasa I, persoanele numite în următoarele funcții publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor. Sunt funcționari publici de execuție din clasa a II-a, persoanele numite în funcția publică de referent de specialitate. Sunt funcționari publici de execuție din clasa a III-a, persoanele numite în funcția publică de referent.
Funcțiile publice de execuție sunt structurate pe grade profesionale, după cum urmează: a) superior, ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant.
CAPITOLUL III
OBLIGAȚIILE FUNCȚIONARULUI PUBLIC
III.1. Aspecte generale
Învestirea într-o funcție publică, indiferent de modalitatea ei de realizare (numire, alegere, desemnare etc.), dă naștere unui raport tipic de serviciu sau de funcție care intră sub incidența regimului de drept public, administrativ în cazul nostru, având un conținut specific, ce constă în totalitatea drepturilor și a obligațiilor specifice părților titulare participante la respectiva relație juridică. În sistemul anterior Statutului actual, în care raportul administrativ era dublat și de unul de muncă, evident mai apăreau drepturi și obligații derivând din contractul încheiat, situație care nu mai există la ora actuală în cazul funcțiilor publice.
Desigur, s-ar putea ridica întrebarea unde sunt atunci acele drepturi și îndatoriri decurgând din salarizare, concedii, protecție socială etc. consacrate de legislația muncii? Răspunsul este găsit în reglementările Statutului și în legislația muncii la care se face trimiterea cu caracter completator.
Totuși, la o analiza mai atentă am putea lesne observa că distingem între drepturi și obligații care privesc situația personală a funcționarului (salarizare, concediu, protecție socială) pe de o parte, precum și drepturi și îndatoriri specifice funcției publice deținute, indiferent de titular, pe de altă parte. Cu alte cuvinte, distingem între drepturi și îndatoriri care revin funcției și decurg din ea, precum și drepturi și obligații care revin persoanei sau titularului funcției (anterior decurgând din legislația muncii și din contractul aferent).
Privitor la prima categorie de drepturi și îndatoriri revenind funcției publice, evident, Statutul nu le prevede, mai ales drepturile, în mod amănunțit, pornindu-se de la premisa că ele oricum sunt evidențiate de Statutele și regulamentele proprii, fiind detaliate prin fișa postului, diferențiindu-se de la o autoritate sau instituție publică la alta, dar și după cum funcțiile sunt de conducere ori de execuție, ori fac parte din autoritățile centrale sau teritoriale ori locale, precum și după cum sunt vizate raporturile din interiorul autorității ori din afara acesteia.
Dreptul de a decide sau de a hotărî, de regulă, aparținând funcțiilor de conducere (dar și unora de execuție), constă în facultatea legală de a putea dispune măsuri juridice, concretizate în acte administrative (emitere, suspendare, revocare, anulare) în general, dar și în acte concrete în special, de genul autorizării, aprobării, impozitării, sancționării (amendă, confiscare), ceea ce generează, modifică și desființează raporturi juridice in cazul actelor normative, dar și intrări sau ieșiri din vigoare (abrogări), în cazul celor normative.
Privitor la drepturile și îndatoririle funcționarului, cea de-a doua categorie vizează situația lui personală, având un caracter subiectiv, personal, chiar dacă ele sunt reglementate de Statut și nu pot forma obiectul unui contract colectiv sau individual de muncă – pe care legea nu le prevede decât în beneficiul personalului administrativ auxiliar, de deservire – care nu are calitatea de funcționar public.
III.2. Enumerarea obligațiilor statutare
Conform vechii reglementări cuprinse în art.41 din Statut, funcționarii publici aveau obligația să își îndeplinească cu profesionalism, loialitate, corectitudine și în mod conștiincios îndatoririle de serviciu și să se abțină de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea. După noua reglementare, funcționarii publici au obligația să își îndeplinească cu profesionalism, imparțialitate și în conformitate cu legea, îndatoririle de serviciu și să se abțină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcționarilor publici.
Legea Republicii Moldova, prin comparație, este ceva mai săracă în detalii, cerând funcționarului public să-și execute „la timp și calitativ” atribuțiile. Ea mai cere, în continuare, inițiativă și perseverență în exercitarea de către funcționar a atribuțiilor ce-i revin, legalitate și obiectivitate. Legea din R. Moldova impune funcționarului obligația de a nu tergiversa îndeplinirea sarcinilor sale și de a nu manifesta birocratism în această activitate.
Funcționarii publici de conducere sunt obligați să sprijine propunerile și inițiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea îmbunătățirii activității autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, precum și a calității serviciilor publice oferite cetățenilor (conform noii reglementări statutare românești, art. 41 alin.2). Funcționarii publici au îndatorirea de a respecta normele de conduită profesională și civică prevăzute de lege (alin.3 al art.41 modificat prin art. XIII din Legea nr.161/2003).
Funcționarii publici au obligația ca, în exercitarea atribuțiilor ce le revin, să se abțină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor și preferințelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic și să nu participe la activități politice în timpul programului de lucru. Funcționarilor publici le este interzis să facă parte din organele de conducere ale partidelor politice. Noua reglementare românească, aceea dată de Legea nr.161/2003 detaliază această obligație a funcționarilor publici. Se observă că în vechea reglementare a art.42 funcționarii publici erau obligați ca în exercitarea atribuțiilor ce le revin să se abțină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice.
Legea moldovenească nu impune această obligație funcționarilor publici, dar cere acestora îndeplinirea cu imparțialitate a îndatoririlor și sarcinilor ce le revin.
Funcționarii publici răspund, potrivit legii, de îndeplinirea atribuțiilor ce le revin din funcția publică pe care o dețin, precum și a atribuțiilor ce le sunt delegate. Deși legea serviciului public din R. Moldova nu prevede această dispoziție între obligațiile funcționarilor, răspunderea este reglementată și în dreptul administrativ moldovenesc la fel.
Funcționarul public este obligat să se conformeze dispozițiilor primite de la superiorii ierarhici. Firește, funcționarul public este obligat să se conformeze dispozițiilor date de funcționarii cu funcții publice de conducere cărora le sunt subordonați direct numai în condițiile legalității, nu și în cazurile în care apreciază că aceste dispoziții sunt ilegale.
Funcționarul public are dreptul să refuze, în scris și motivat, îndeplinirea dispozițiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Dacă cel care a emis dispoziția o formulează în scris, funcționarul public este obligat să o execute, cu excepția cazului în care aceasta este vădit ilegală. Funcționarul public are îndatorirea să aducă la cunoștință superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziția, astfel de situații.
În legislația moldovenească nu este impusă această subordonare ierarhică, cel puțin nu expres, prin Legea serviciului public. Trebuie să admitem însă că această subordonare ierarhică, în limitele legalității, este subînțeleasă.
Funcționarii publici au îndatorirea să păstreze secretul de stat și secretul de serviciu, în condițiile legii, precum și confidențialitatea în legătură cu faptele, informațiile sau documentele de care iau cunoștință în exercitarea funcției publice, în condițiile legii, cu excepția informațiilor de interes public. Art. 44 din reglementarea dată în 2003 comprimă într-o formulare succintă art.44-45 din vechea reglementare statutară.
Legea moldovenească, prin comparație, impune obligația păstrării secretului de stat, precum și a altui secret ocrotit de lege și a informațiilor despre cetățeni de care ia cunoștință în exercitarea atribuțiilor, dacă astfel este stabilit de legislație. Și legea română impune funcționarilor publici obligația de a păstra confidențialitatea în legătură cu faptele, informațiile sau documentele de care iau cunoștință în exercitarea funcției.
Funcționarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alții, în considerarea funcției lor publice, daruri sau alte avantaje. La numirea într-o funcție publică, precum și la încetarea raportului de serviciu, funcționarii publici sunt obligați să prezinte, în condițiile legii, conducătorului autorității sau instituției publice, declarația de avere. Declarația de avere se actualizează anual, potrivit legii.
Aceste dispoziții, care nu se întâlnesc în legea moldovenească, sunt subînțelese, existând în legislația penală dispoziții privind infracțiunile de corupție, astfel încât o reglementare a acestei obligații în legea serviciului public ar fi superfluă.
Funcționarii publici au obligația de a rezolva, în termenele stabilite de către superiorii ierarhici, lucrările repartizate. Funcționarilor publici le este interzis să primească direct cereri a căror rezolvare intră în competența lor sau să discute direct cu petenții, cu excepția celor cărora le sunt stabilite asemenea atribuții, precum și să intervină pentru soluționarea acestor cereri.
Funcționarii publici sunt obligați să urmeze forme de perfecționare profesională, organizate de Institutul Național de Administrație sau alte instituții abilitate potrivit legii, a căror durată cumulată este de minimum 7 zile pe an.
Funcționarii publici care urmează programe de formare specializată în administrația publică, cu o durată mai mare de 90 de zile, organizate de Institutul Național de Administrație sau de alte instituții similare din străinătate, finanțate din bugetul de stat sau local, sunt obligați să se angajeze în scris că vor lucra în administrația publică, cel puțin 5 ani de la terminarea programelor.
În cazul nerespectării angajamentului, funcționarii publici sunt obligați să restituie instituției sau autorității publice contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfecționare, calculate în condițiile legii. Aceste prevederi se aplică și în cazul în care persoanele care au urmat o formă de perfecționare în condițiile de mai sus și nu au absolvit-o din vina lor. În acest caz funcționarii publici sunt obligați să restituie drepturile salariale primite pe această perioadă.
Prevederile de mai sus nu se aplică în cazul în care funcționarul public nu mai deține funcția publică din motive neimputabile acestuia.
Funcționarii publici au obligația să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese și al incompatibilităților, stabilite potrivit legii (este o noutate adusă de Legea nr.161/2003, prin inserarea, după art.48, a art. 481).
Și legea din R. Moldova impune, la lit.h (Legea serviciului public, art.10 alin.2), obligația funcționarului de a-și perfecționa în permanență pregătirea profesională.
S-ar mai impune aici o precizare. Legea moldovenească mai cere funcționarilor să respecte cu strictețe drepturile și libertățile cetățenilor (obligație pe care în România o impun Constituția din 1991, legislația penală și chiar codul deontologic al funcției publice) și să țină seama, în exercitarea atribuțiilor ce-i revin de opinia publică, obligație care din legea română lipsește cu desăvârșire. Este adevărat însă că cerința respectabilității funcției publice și condițiile de moralitate care trebuie îndeplinite la ocuparea funcției compensează această lipsă.
III.3. Analiza obligațiilor statutare
Îndatoririle care revin funcționarilor publici, ca și drepturile, sunt unele dintre ele, specifice lor, altele sunt comune cu ale celorla1ți salariați, dar prezintă unele particularități,iar altele le întâlnim în mod identic și la ceilalți salariați, care își desfășoară activitatea pe baza contractului individua1 de muncă.
Atribuțiile funcționarilor publici sunt cuprinse în legile speciale și regulamentele de organizare și funcționare care privesc unele categorii de funcționari publici și, bineînțeles, în Statutele proprii, acolo unde acestea există. Statutul funcționarilor publici reglementează aceste îndatoriri, încercând să constituie un cadru general în materie, dar el are în vedere numai categoriile de funcționari publici cuprinse în anexa statutului.
■ Prima dintre îndatoririle funcționarilor publici prevăzută de Statut este îndeplinirea cu profesionalism, imparțialitate, în conformitate cu legea și să se abțină de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii persoanelor fizice sau juridice, ori prestigiului corpului funcționarilor publici.
Din modul în care este formulată această îndatorire rezultă valențele sale profesionale și morale cărora funcționarul public trebuie să se conformeze și exprimă, de fapt, comandamentele esențiale ale funcției publice. Interesul general care a determinat crearea funcției publice nu ar putea fi realizat decât numai dacă titularul funcției publice își exercită toate atribuțiile care îi revin în așa fel încât să nu aducă, atât sub forma sa comisivă (acțiuni), cât și sub cea omisivă (inacțiuni), prejudicii cetățenilor, precum și autorității sau instituției publice în care funcționarul public își desfășoară activitatea (corpul funcționarilor publici).
Este, totuși, de precizat că noțiunea de „prejudiciu” nu trebuie înțeleasă numai în accepțiunea sa materială (de pagubă), ci și în sens de „prejudiciu moral”, de atingere adusă persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcționarilor publici.
Acest aspect rezultă și din prevederile art. 42 ale Statutului funcționarilor publici, care instituie obligația acestora ca în exercitarea atribuțiilor care le revin să se abțină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor și preferințelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic și să nu participe la activități politice în timpul programului de lucru, să nu facă parte din organele de conducere ale partidelor politice și sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice. Desigur, Statutul are în vedere numai categoriile de funcționari publici cuprinse în anexă, nu pe toți funcționarii publici și indiferent dacă aceștia sunt sau nu membri sau simpatizanți ai vreunui partid politic. O asemenea obligație nu ar putea-o avea funcționarii publici aleși, care au fost propuși de partidele politice – deputații, senatorii, consilierii locali și cei județeni, primarii – cărora, ca reprezentanți aleși ai partidelor politice, nu li se poate impune interdicția de a-și exprima convingerile politice pe timpul exercitării mandatului, indiferent dacă partidul ai căror membri sunt este la putere sau în opoziție.
Este și motivul pentru care însăși Constituția prevede că „deputații și senatorii nu pot fi trași la răspundere juridică pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului”, regulă care trebuie aplicată, după părerea noastră, și consilierilor locali și celor județeni, precum și primarilor, chiar dacă nu există o prevedere expresă în acest sens. În literatura de specialitate este amplu discutată problema apartenenței sau neapartenenței funcționarilor publici la partidele politice. Desigur, nu este vorba de funcționarii publici aleși în autoritățile reprezentative sau de către cei cărora dispozițiile constituționale le interzic apartenența la partide politice.
Mai întâi, trebuie relevat faptul că dispozițiile art.37 alin.3 din Constituție, după ce precizează unele categorii de funcționari publici care nu pot face parte din partide politice, statuează că altele „vor fi stabilite prin lege organică”. Or, este de reținut că Statutul funcționarilor publici, deși este o lege organică și se vrea a constitui dreptul comun în domeniu, nu cuprinde nici o prevedere în acest sens, astfel de prevederi întâlnindu-se numai în unele legi speciale și numai cu privire la anumiți funcționari publici (exemplu, Legea administrației publice loca1e, cu referire la secretarii comunelor, orașelor și județelor). Astfel de prevederi în Statutul funcționarilor publici ar fi fost necesare și pentru faptul că art.37 alin.1 din Constitutie consacră dreptul tuturor cetățenilor de „a se asocia liber în partide politice”, iar o interdicție în acest sens ar putea fi interpretată și ca o restrângere a unui drept fundamental.
Referindu-ne la obligația instituită prin prevederile art. 42, astfel cum aceasta este formulată, ar rezulta că abținerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice trebuie să se facă numai „în exercitarea atribuțiilor” care revin funcționarilor publici, în afara acestora neexistând această obligație. O asemenea înțelegere a dispozițiilor în cauză golește, în fapt, de conținut, esența interdicției instituită, deoarece concepțiile și ideile politice ale unui partid pot fi promovate și prin acțiuni tacite în timpul serviciului.
Deși cu unele diferențieri de formulare, doctrina este unanimă în a o considera ca pe una din îndatoririle fundamentale ale funcționarului, prima în ierarhia acestora. Funcționarul este obligat să-și consacre întreaga sa activitate profesională îndeplinirii în mod cât mai apropiat de ideal a sarcinilor care îi revin. De aici derivă problema admisibilității sau nu a cumulului. Pentru a crea condiții cât mai adecvate de realizare a acestei obligații, ea este însoțită, în mai multe sisteme, de obligația de rezidență regăsită în perioada interbelică și în țara noastră.
Față de unele legislații europene care impun obligativitatea rezidenței pentru funcționarii publici, nu susținem menținerea obligației de rezidență printre obligațiile fundamentale ale funcționarului public De altfel, o asemenea obligație este și contrară spiritului Constituției noastre, care garantează în articolul 22 dreptul cetățeanului de a-și stabili domiciliul sau reședința în orice localitate din țară. Sunt funcțiuni care, prin natura lor, presupun prezența permanentă a funcționarului public în localitatea unde sunt exercitate, altele care nu impun acest lucru. Funcționarul public, pentru realizarea obligațiilor sale fundamentale, de a se consacra îndeplinirii cât mat bune a funcției cu care a fost învestit, este dator să-și organizeze astfel viața profesională și privată, încât acest deziderat să fie realizat.
O primă obligație a funcționarului public este aceea de a-și consacra activitatea profesională îndeplinirii atribuțiilor care îi revin potrivit funcției încredințate. Textul prevede că realizarea acestei obligații are două finalități: realizarea obiectivelor serviciului public în care sunt numiți si satisfacerea intereselor publicului.
Și alte texte din proiect prevăd unele obligații care ar părea de sine stătătoare, dar care, în opinia noastră, sunt dimensiuni ale obligației generale de a se consacra funcției, dezvoltări, nu întotdeauna din cele mai reușite, ale modului în care aceasta obligație este transpusă în practică.
■ Tot o obligație cu rezonanțe care privesc exercitarea cu profesionalism a „îndatoririlor de serviciu” este și cea instituită prin dispozițiile art. 43 alin.1 din Statutul funcționarilor publici, incluzând între acestea și atribuțiile delegate. De fapt, textul legii instituie răspunderea funcționarilor publici pentru modul în care ei își exercită nu numai atribuțiile funcției, ci și atribuțiile care, deși fac parte din conținutul altei funcții publice, le-au fost delegate lor.
Delegarea de atribuții este întâlnită, de regulă, în raporturile dintre o autoritate colegială, deliberativă și una executivă, dar și între activități executive care fac parte din aceeași structură ierarhică de funcții, atribuții dintr-o funcție superioară fiind transmise spre funcții inferioare. Cu titlu de exemplu, amintim prevederile art. 46 alin.2 din Legea administrației publice locale, potrivit cărora atribuțiile de ofițer de stare civilă, care revin primarului, pot fi delegate de acesta viceprimarului, secretarului sau altor funcționari cu competențe în acest domeniu, sau cele ale art. 50 alin.2 din aceeași lege care, în situațiile menționate la alin.1 abilitează consiliul local de a delega, prin hotărâre, un consilier care să îndeplinească temporar atribuțiile viceprimarului.
■ Un sens și o semnificație aparte o are obligația funcționarului public de a se conforma dispozițiilor date de funcționarii cu funcții publice de conducere cărora le sunt subordonați direct. Această obligație pune în discuție problema sistemului ierarhic al funcțiilor publice, astfel cum acesta este conceput și de Statutul funcționarilor publici, dar care rezultă, în mod implicit, și din alte legi speciale, care privesc organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor publice.
Problema subordonării ierarhice a funcțiilor publice se pune mai cu seamă în sfera administrației publice sau, mai precis, în sfera puterii executive, unde este necesară o unitate de acțiune între diversele structuri organizatorice care acționează pentru executarea legii. Subordonarea privește atât subordonarea între autorități sau instituții publice, cât și subordonarea între funcționarii publici, care aparțin aceleiași structuri organizatorice. Ea se fundamentează, în cazul subordonării funcționarilor, pe competența profesională și experiența mai bogată pe care le au funcționarii situați pe o treapta superioară, în raport cu cei aflați pe trepte inferioare. Pe plan juridic, raportul de subordonare ierarhică între funcțiile publice se exprimă, în principal, pe dreptul de dispoziție obligatorie a superiorului față de subordonați, pe cel de anulare sau modificare a actelor subordonaților, pe dreptul de control asupra activității subordonaților și de aplicare, în condițiile legii, a sancțiunilor disciplinare.
Cu alte cuvinte, autoritatea ierarhică are dreptul de a conduce, a îndruma, a controla și a disciplina pe cei din subordine, întrucât, așa cum sublinia P. Negulescu „inferiorul datorește supunere și ascultare șefului său direct, nu legei, căci superiorul se interpune între funcționar și lege”. O asemenea concepție ridică însă și alte probleme și, în primul rând, pe cea de a ști dacă funcționarul public este sau nu obligat să execute o dispoziție a superiorului său ierarhic, indiferent dacă aceasta este sau nu legală. Problema nu este nouă și este amplu comentată și diferit rezolvată atât pe plan doctrinar, cât și legislativ. Problema este delicată, întrucât funcționarii publici au obligația să respecte legea, fiind răspunzători pentru actele lor ilegale, dar ei au și obligația de a se conforma dispozițiilor superiorilor ierarhici, în caz contrar fiind pasibili de sancțiuni disciplinare.
A admite soluția ca funcționarii publici să execute doar dispozițiile legale ale șefilor ierarhici ar însemna să li se recunoască dreptul de a cenzura, de a judeca acțiunile acestora și implicit, de a nu li se supune (de a nu li se subordona) decât atunci când consideră că este cazul, ceea ce ar influența negativ asupra unității de acțiune în executarea legii. Această soluție este consacrată expres de prevederile Statutului funcționarilor publici, care precizează că funcționarul public nu mai are obligația de a se conforma dispozițiilor șefilor ierarhici dacă „apreciază că aceste dispoziții sunt ilegale”. Această soluție ar trebui înțeleasă și acceptată cu mai multă prudență, în situații care ar trebui precizate cu mai multă rigoare normativă, cum ar fi, de pildă, incompetența superiorului de a da dispoziția (incompetența materială sau teritorială), ori incompetența funcționarului public de a executa dispoziția (tot sub aspect material și teritorial). Unii autori vorbesc de dreptul funcționarului public de a refuza executarea numai în cazul ordinelor „manifest ilegale”, fără însă a preciza criteriile pe baza cărora se poate aprecia că ordinul are un asemenea caracter, concluzionând că executarea unei dispoziții ilegale nu exonerează de răspundere pe cel care a executat-o.
Controversa în această problemă a fost soluționată prin dispozițiile Statutului funcționarilor publici, prevăzându-se că atunci când funcționarul public apreciază că dispozițiile primite de la șeful ierarhic sunt ilegale, el are obligația să motiveze în scris refuzul îndeplinirii dispoziției primite. Dacă, totuși, cel care a dat dispoziția stăruie în executarea acesteia, legea îl obligă să o formuleze în scris. În această situație, funcționarul public are obligația să o execute.
Deși din dispozițiile Statutului nu rezultă cu suficientă claritate ce se intâmplă după îndeplinirea acestor cerințe, înseamnă că funcționarul public este exonerat de răspundere, care va reveni, în totalitate, șefului ierarhic, care a stăruit în executarea unei dispoziții ilegale, bineînțeles dacă ilegalitatea a fost confirmată de autoritățile superioare sau de instanța de judecată, după caz.
■ O altă obligație a funcționarilor publici este cea de păstrare a secretului de stat și a secretului de serviciu, în condițiile legii, precum și a confidențialității faptelor, informațiilor sau documentelor de care iau cunoștință în exercitarea funcției. Această obligație trebuie înțeleasă în corelare cu prevederile constituționale referitoare la dreptul la informație, care instituie „dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public”, care nu poate fi îngrădit și cu cele ale art. 49 din Legea fundamentală care reglementează condițiile restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.
În același timp, pentru ca prevederile Statutului să aibă finalitatea corespunzătoare, ele trebuie corelate și cu prevederile lega1e care definesc noțiunile de „secret de stat”, „secret de serviciu” și de „confidențialitate”, pentru a se elimina eventualele interpretări subiective în această materie și a se delimita cu mai multă rigoare juridică limitele obligației funcționarilor publici. Ca atare, calificarea unor date și documente ca fiind „secret de stat”, „secret de serviciu” sau avand caracter „confidențial” trebuie să rezulte din prevederi exprese ale legii sau, eventua1, în cazul celor din urmă, în regulamentele de organizare și funcționare ale autorităților și instituțiilor publice în cauză.
În doctrina noastră interbelică se vorbea despre păstrarea secretului oficial, avându-se în vedere informațiile care prin normele de organizare interioară erau considerate secret oficial. Alteori discreția profesională reprezenta un efect firesc numirii și răspundea dreptului statului de a cere funcționarilor săi respectarea unui sistem de valori profesionale, printre care și discreția. Funcționarul este oprit să divulge orice operații, întreprinderi, acte care îi revin din funcția sa și care sunt influențate de multe ori, în îndeplinirea lor, de atitudinea discretă de care dă dovadă.
Conceptul de secret de serviciu cuprinde acele acte si fapte prevăzute expres de o normă generală sau cu caracter intern, a cărei încălcare atrage sancțiuni penale sau disciplinare și el reprezintă un element al discreției profesionale. De aceea ar trebui să se prevadă pentru funcționarul public obligația de discreție profesională, cum de altfel este tratată și în doctrina occidentală. Unii autori vorbesc de obligația de discreție și secret profesional iar alții tratează această problemă sub titulatura secretul profesional al funcționarilor. Autorul citat face o distincție interesantă și demnă de reținut între secretul profesional propriu-zis, care este dictat de interesele cetățenilor, deci ale administrațiilor și obligația de discreție derivată din interesul statului (secretul diplomatic, militar, parlamentar etc.).
Ca o concluzie, obligația de discreție profesională satisface atât interesele statului cât și pe cele ale cetățeanului. Ea le revine, în egală măsură, tuturor funcționarilor, existând anumite situații când respectarea ei nu se impune, mai mult chiar, divulgarea e obligatorie, cum este cazul medicilor care trebuie să declare autorităților publice cazurile de maladie contagioasă.
La ora actuală, obligația de discreție profesională trebuie armonizată cu problema transparentei în administrația publică, viu discutată de doctrina din toate statele. În 1982, patru țări scandinave (Finlanda, Danemarca, Suedia, Norvegia) garantau cetățenilor dreptul de a avea acces la documentele deținute de autoritățile administrative. Lor li se adăugau, la acea oră, Statele Unite și Franța.
Suedia prezintă o situație mai specială, de mai bine de două secole suedezii având acces la documentele deținute de autoritățile Regatului. În 1766 a fost instituită prin lege, în premieră absolută, libertatea presei. Doctrina și jurisprudența din această țară recunosc două scopuri fundamentale ale transparenței activității administrative: să permită populației să controleze autoritatea publică, pentru a preveni și denunța orice decizie arbitrară si să contribuie la formarea opiniei publice. Legislația suedeză supune principiului publicității toate autoritățile publice, legislative și judecătorești naționale și locale. În alte țări (Danemarca, Norvegia) dreptul de acces la documente este limitat, vizând doar pe cele administrative. Lor li se adaugă Finlanda, unde principiul publicității nu a avut același succes ca în Suedia.
În Statele Unite ale Americii, s-a instituit în 1906 un drept general de consultare a documentelor deținute de autoritățile federale, la originile legii stând eforturile presei și ale bancherilor americani de a crea acces liber la documentele autorităților. Legea garantează cetățenilor americani, care justifică un interes, accesul gratuit și rapid la documentele publice, fiind vizate două categorii de acte: unele care sunt obligatoriu puse la dispoziția publicului si altele care sunt stabilite și publicate într-un registru federal. Autoritățile americane au pus accentul pe accesul personal al celui interesat, în acest scop fiind adoptată în 1974 legea „Privacy Act”, care dă dreptul fiecărui individ să ia cunoștință de informațiile deținute de administrație. Succesul obținut de legea anterioară se datorează și activității desfășurate de Freedom of Information Clearing Hottse, organism privat condus de celebrul avocat american Ralph Naeder. În Austria, art.3 din Legea privind organizarea administrativă obligă miniștrii să furnizeze, la cerere, toate informațiile cerute de administrație, cu condiția respectării secretului funcției. Administrația, care dispune de o largă putere de apreciere, va stabili, în final, care informații sunt divulgabile și care nu.
Sistemul german este apropiat de cel austriac, autoritățile nefiind obligate să divulge tot ceea ce știu.
În Elveția autoritățile cultivă opacitatea, mult secret, puțină transparență. Singura formă de manifestare a transparenței generale a activității organelor etatice pe care o cunoaște această țară este publicitatea dezbaterilor. Nici o regulă de drept pozitiv nu obligă autoritățile să deschidă, la cerere, dosarele proprii. Secretul este instituit și rămâne stăpân atât la nivel federal cât și la nivel cantonal sau comunal. Mai mult chiar și atunci când publicitatea documentelor este instituită oficial, ea nu este niciodată absolută. Oricând poate fi ordonată închiderea ușilor, dacă interese publice sau private o impun. În cantonul Zoug, de exemplu, o ordonanță a Consiliului de Stat din 1858 recunoaște populației dreptul de a consulta documentele deținute de autoritățile publice, drept recunoscut doar pe hârtie, nu și în practică.
În Franța a fost adoptată, în 1978, Loi sur L’amelioration des relations entre l’administration et les administrés care recunoaște dreptul de comunicare a informațiilor solicitate, drept care, potrivit articolului 6 din lege, poate fi refuzat dacă se aduce atingere securității statului și administrației publice. Cu modul cum se asigură în practică acest drept este investită Comission d’acces aux documents administratives care a stabilit și anumite excepții care vizează documente a căror cunoaștere afectează:
■ siguranța statului și a vieții publice;
■ secretul vieții private și a celei medicale, comerciale, luptei împotriva fraudei fiscale sau vamale, secrete protejate prin legea specială.
În Țările de Jos problema transparenței prezintă aspecte deosebite, ea determinand un fenomen teoretizat de doctrină drept scurgere de informații către presă, care a devenit un mijloc important de a guvernare. Conceptul de scurgere de informații relevă faptul că deținătorii de funcții politice si administrative divulgă informații confidențiale pe bază de anonimat.Aceasta reprezintă una din numeroasele strategii și tactici utilizate în jocurile politice. Fenomenul a căpătat dimensiuni atât de periculoase, încât s-a impus și modificarea Codului deontologic al funcționarului public.
Transparența și etica serviciului public sunt subiecte de mare actualitate și în Marea Britanie. Transparența e concepută ca mijlocul de cunoaștere publică a modului cum sunt luate deciziile, cantitățile de informații puse la dispoziția publicului‚ pentru a-i permite să participe la acest proces și să controleze conținutul deciziilor administrative. Există însă și rațiuni extrem de puternice care fac ca administrația să manifeste rezerve și să controleze, la rândul ei, modul în care acest principiu este transpus în practică. Un prim argument ține de faptul că administrația se supune în acest mod unor numeroase și vehemente critici și contestări. În al doilea rând, există riscul ca procesul decizional și de control al administrației să fie deturnat datorită comunicării unor informații. În ultimul rând, ca enumerare nu și ca semnificație, este posibil ca informațiile astfel dobândite să fie folosite cu rea-credință de cei care au luat cunoștință de ele. De multe ori, cetățenii uzează de dreptul la informație pentru a descoperi anumite secrete din viața privată a celorlalți sau pentru a lua cunoștință de strategia comercială a adversarilor de afaceri. În Franța s-a constatat, de exemplu, că după intrarea în vigoare a legii din 1978, cei care au apelat la obținerea unor informații erau departe de a fi dezinteresați și de a justifica un interes legitim propriu.
Dincolo de aceste aspecte, accesul la documentele administrative, transparența administrației, reprezintă, alături de contractualizarea serviciilor publice și managementul administrativ, probleme ardente ale reformei administrației moderne a ultimilor 50 de ani, care traversează nu numai Europa, ci și America de Nord si alte continente cum, ar fi Oceania și Asia.
■ Funcționarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alții, în considerarea funcției lor publice, daruri sau alte avantaje.
Această interdicție, prin conținutul și semnificația sa, este mai degrabă de natură penală, ea fiind prevăzută și de legea penală, motiv pentru care nu ne oprim la o analiză în fond a ei. Dacă ea este prevăzută și de Statutu1 funcționarilor publici, este numai sub aspectul legăturilor acțiunilor ce-i constituie conținutul cu funcția publică, neavând relevanță dacă aceste acțiuni sunt săvârșite în timpul exercitării funcției sau în afara acesteia. Important este ca ele să fie „în considerarea funcției” pe care persoana în cauză o deține.
Pe plan penal, fapta îmbracă forma și conținutul infracțiunii de luare de mită și este supusă regulilor penale, nu celor disciplinare, prevăzute de Statutul funcționarilor publici.
Actuala etapă de tranziție la economia de piață și la o reală democrație produce (așa cum se întâmplă în societățile aflate în criză), pe lângă alte fenomene secundare cu consecințe grave, și corupție. Dar, criza social-economică nu generează singură, de la sine, fenomenul corupției, aceasta având cauze multiple, printre care: slăbirea autorității statale, degradarea nivelului de trai, alterarea judecății morale, lipsa unor pârghii eficiente de control, diminuarea încrederii populației în instituțiile și valorile sociale, neadaptarea legislației la condițiile economice și sociale.
Experiența de viață stă mărturie că orice activitate, oricât de grea ar fi, se realizează mai ușor și cu rezultate mai fructuoase, când se desfășoară în mod organizat, adică respectându-se normele de ordine și disciplină. Este suficient să ne imaginăm ce s-ar întâmpla dacă funcționarii nu ar respecta ordinea și instrucțiunile referitoare la activitatea lor. Dacă fiecare ar face ce vrea, dacă fiecare și-ar putea îngădui orice capriciu și ar acționa după cum îi dictează interesele, fără nici o limită și nici o răspundere, consecințele unei asemenea înțelegeri a libertății ar fi dintre cele mai dăunătoare și ar face cu neputință viața în societate.
Cerința ordinii este impusă și de caracterul complex al relațiilor sociale, de diversitatea preocupărilor umane, de multitudinea formelor în care oamenii vin în contact unii cu alții, de creșterea gradului de sensibilitate umană, de sporirea exigenței generale față de comportarea fiecăruia. Ceea ce nu oprește legea – spunea pe bună dreptate filosoful Seneca – oprește buna cuviință. De aceea adevărata libertate nu este supusă ordinii. Libertatea fiecărui individ trebuie să se concilieze cu libertatea tuturor; libertatea nu înseamnă dreptul de a nu avea și de a nu respecta nici o îndatorire.
În spiritul celor de mai sus, societatea nu poate rămâne indiferentă în fața unor stări de abatere de la moralitate, de la cinste, de la datorie, într-un cuvânt, nu poate tolera corupția.
În cazul infracțiunii prevăzută de art. 254 Cod Penal, ne aflăm în fața unei fapte a unui funcționar care, în scopul de a îndeplini, a nu îndeplini, ori a întârzia îndeplinirea unui act privitor la îndatoririle sale de serviciu sau în scopul de a face un act contrar acestor îndatoriri, pretinde ori primește bani sau alte foloase care nu i se cuvin, ori acceptă promisiunea unor astfel de foloase sau nu o respinge.
Această faptă de corupție constituie, fără îndoială, o manifestare antisocială a funcționarului care și-a vândut, și-a comercializat atributele funcției sale. Prin această manifestare ce prezintă pericol social se aduce atingere gravă relațiilor sociale a căror normală formare, desfășurare și dezvoltare nu sunt posibile fără apărarea bunului mers al activităților de serviciu, prin asigurarea exercitării cu prioritate profesională a atribuțiilor ce le sunt încredințate și prin combaterea faptelor de corupție, lipsite de scrupule,ale acestora.
La numirea într-o funcție publică, precum și la încetarea raportului de serviciu, funcționarii publici sunt obligați să prezinte, în condițiile legii, conducătorului autorității sau instituției publice, declarația de avere. Declarația de avere se actualizează anual, potrivit legii. Declararea averii, mai ales pentru parlamentari, a stârnit o vie dispută și intervenția incisivă a mass-media, făcând ca actuala reglementare, mult prea recentă (31 martie 2003) să necesite deja o nouă modificare. Dacă s-a vorbit inițial de plafonul de 10 000 USD dincolo de care venitul trebuia declarat, se impune acum a fi declarată averea pur și simplu.
■ O altă obligație a funcționarilor publici este cea de rezolvare a lucrărilor repartizate de conducătorul compartimentului în care funcționează și de a nu primi direct cereri a căror rezolvare intră în competența lor sau să discute direct cu petenții și să nu intervină pentru soluționare acestor cereri (art. 47 din Statut în noua formulare).
Prima problemă – îndatorirea de a rezolva lucrările repartizate – nici nu ar fi fost necesar să fie prevăzută expres, deoarece ține de esența oricărei funcții. în plus ea nici nu epuizează conținutul material al funcției, deoarece exercitarea atribuțiilor funcțiilor presupune nu numai rezolvarea „lucrărilor” repartizate, ci și multe alte însărcinări care nu sunt neapărat „lucrări repartizate”. Prin urmare, funcționarii publici trebuie să execute și alte însărcinări, nu numai „lucrări”.
Celelalte două aspecte – interdicția de a primi direct spre rezolvare cereri sau de a interveni pentru soluționarea lor – au drept de rațiune, pe de o parte, protecția prestigiului funcționarului public, ferindu-l de suspiciuni în săvârșirea actelor de corupție, favoritism, sau trafic de influență, iar, pe de altă parte, buna funcționare a raporturilor de subordonare dintre acestea și conducătorul compartimentului din care face parte, singurul abilitat cu dreptul de a aprecia cărui funcționar public din subordine să-i repartizeze o anumită lucrare (cerere) pentru rezolvare.
Aceeași rațiune, adică protejarea prestigiului funcționarului public, a corectitudinii și moralității sale, îl are și obligația, mai înainte discutată, prevăzută de Statutul funcționarului public în art.46 alin.2, aceea de a prezenta declarația de avere conducătorului autorității sau instituției publice atât la numirea în funcție, cât și la eliberarea din funcție.
Prin prevederi1e Statutului funcționarilor publici, rezultă că obligația declarării averii s-a extins și la funcționarii publici prevăzuți de statut. Oricum, unii dintre ei intrau și sub incidența Legii nr.115/1996. Nu rezultă însă cu precizia necesară dacă pentru celelalte categorii se aplică tot dispozițiile acestei legi sau a1tele, care vor fi adoptate în viitor, legiuitorul Statutului folosind doar expresia generală „în condițiile legii”.
■ O altă îndatorire a funcționarilor publici este cea de perfecționare a pregătirii profesionale, prin urmarea formelor de perfecționare profesională organizate de Institutul Național de Administrație sau alte instituții abilitate potrivit legii, a căror durată cumulată este de minimum 7 zile pe an.
Această îndatorire trebuie înțeleasă mai degrabă ca un drept al funcționarului public, deoarece, pe de o parte, el este în primul rând interesat să-și perfecționeze continuu pregătirea profesională (pentru a putea fi avansat în funcție), iar, pe de altă parte, autoritatea sau instituția publică la care funcționează care obligația să-l sprijine și să-i creeze condiții optime pentru perfecționarea pregătirii sale, inclusiv prin concedii plătite (sau fără plată) pentru cursuri sau programe de specialitate, în țară și în străinătate.
Desigur, și autoritatea sau instituția publică este interesată în perfecționarea profesională a funcționarilor publici, deoarece pe această cale se asigură o rezolvare la nivelul calitativ a atribuțiilor și, deci, a problemelor ce-i constituie obiectul de activitate.
În prezent, este creat un cadru organizatoric diversificat prin care se asigură perfecționarea profesională a funcționarilor publici, în mod deosebit a celor din administrația publică. Amintim, în primul rând Școala Națională de Studii Politice și Administrative, din subordinea Ministerului Educației Naționale, care realizează perfecționarea pregătirii profesionale, în sfera administrației publice, prin Facultatea de Administrație Publică, Colegiul Administrației Publice și Departamentul de Științe Administrative, precum și prin sistemul doctoratului, în profilul școlii. Pentru perfecționarea profesională a aleșilor locali, prefecților, subprefecților și funcționarilor publici din structurile administrației publice locale și al prefecturilor, este organizat Centrul Național de Formare Continuă pentru Administrația Publică Locală, din subordinea Ministerului Educației Naționale, iar în plan zonal au fost organizate Centre Teritoriale cu sediul în municipiile București, Craiova, Călărași, Cluj-Napoca, Iași și Sibiu. La acestea se adaugă numărul mare de facultăți, colegii sau secții de administrație publică organizate în cadrul unor universități de stat sau particulare. De asemenea, trebuie avute în vedere și actualele licee de drept economic și administrativ, care pregătesc personal de specialitate de nivel mediu, necesar administrației publice.
Pe lângă aceste structuri organizatorice instituționalizate, care asigură perfecționarea pregătirii profesionale în forme colective, există și norme individuale, care pot fi folosite de către fiecare funcționar public. Între acestea, pe o treaptă superioara , se situează perfecționarea profesională prin doctorat.
Pentru ca preocuparea pentru perfecționarea pregătirii profesionale să devină un stimulent pentru funcționarii publici, Statutul prevede că rezultatele obținute la cursurile de perfecționare vor fi avute în vedere la evaluarea anuală a activității lor și, implicit la avansare. În aceeași ordine de idei, s-ar mai putea avea în vedere ca pentru anumite funcții publice din administrație să se prevadă numai studii administrative. În același scop, în Statutul funcționarilor publici se prevede că în cazul în care cursurile de perfecționare sunt organizate în altă localitate decât cea de domiciliu, funcționarii publici beneficiază și de drepturile de delegare prevăzute de Statut.
În același timp, pentru a se asigura și interesul autorității sau instituției publice în care sunt încadrați funcționarii publici care urmează o formă de specializare sau de perfecționare cu o durată mai mare de 3 luni și care primesc, pe această perioadă, drepturile salariale, aceștia au obligația să se angajeze în scris că vor lucra 1-5 ani în cadrul autorității sau instituției publice respective. În cazul nerespectării acestui angajament, ei vor suporta cheltuielile proporțional cu timpul rămas până la împlinirea termenului, cu excepția situațiilor în care funcționarul public nu mai deține funcția din motive neimputabile lui, sau a fost transferat în interesul serviciului.
Funcționarii publici au obligația să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese și al incompatibilităților, stabilite potrivit legii.
III.4. Deontologia funcției publice. Obligațiile morale
Sintagma „deontologie” provine din cuvintele grecești deon, deontos care înseamnă ceea ce se cuvine și logos care înseamnă știință. Inițial ea a fost identificată cu morala, și o regăsim astfel în lucrarea Deontologia sau știința moralei a filozofului și juristului englez Jeremy Bentham. Lucrarea este structurată în două părți, consacrate una teoriei virtuții iar cealaltă practicii virtuții. Deontologia, prin specificul obiectului său de cercetare, se află la interferența între drept și morală. Ea poate fi definită ca reprezentând ansamblul normelor care conturează un anumit tip de comportament profesional sau privat. O parte din aceste norme sunt consacrate juridicește, putând fi deci impuse prin intervenția forței de coerciție a statului, altele sunt sancționate doar de opinia publică, înscriindu-se în categoria normelor etice.
Vom regăsi o deontologie profesională a salariatului și, plecând de la normele comune consacrate de aceasta, un specific al deontologiei funcționarului public. Recunoașterea existenței unei deontologii a salariatului se deduce din chiar modul în care este concepută intervenția răspunderii disciplinare a salariatului. Este vorba de încălcarea disciplinei muncii, concepută a fi ordinea necesară în cadrul raportului social de muncă și în cadrul unui colectiv determinat, rezultată din respectarea, de către cei care compun colectivul, a unor reguli sau norme de conduită care asigură desfășurarea, în condiții de eficiență, a procesului muncii în mod firesc.Răspunderea disciplinară va sancționa încălcarea cu vinovăție de către salariat atât a normelor care constituie disciplina muncii, cât și a obligațiilor rezultate din contractul individual de muncă.
Omul nu poate trăi decât în societate și orice societate ori colectivitate umană în general, are nevoie de organizare, ordine și disciplină, în care scop apar anumite reguli de conduită, norme menite a organiza conviețuirea, a armoniza și orienta într-un anumit mod și sens interesele acesteia. Prin conceptul de moralitate se înțelege, cu precădere, o instituție socială menită să organizeze și să reglementeze viața socială, iar morala este reținută mai ales ca sistem al comportamentului social și al determinărilor sale sociale și naturale. Morala reprezintă și o modalitate de exprimare și perfecționare a omului în câmpul relațiilor sociale și implică în structura ei exercițiul permanent și direct al rezolvării situațiilor concrete de viață în funcție de rațiunea și afectivitatea fiecărui individ, atunci când devine conștient de nevoia intimă de a se asuma pe sine, proiectându-se exemplar în rețeaua raporturilor cu semenii săi. Criteriul unic de apreciere a existenței morale este fapta, ieșirea în exterioritate a omului, și nu personalitatea lui care rămâne o necunoscută. Morala fiind un dialog între conștiințe, obiectul ei nu poate fi decât conștiința. Faptele nu au o semnificație morală autonomă, ci doar în măsura în care mediază dialogul liber dintre cel puțin două conștiințe. Faptele devin morale nu numai dacă eludează interesul, dar și când sunt adresate, vizează și influențează conștiința altui om decât a celui care le-a produs. Fapta morală reprezintă, cum am mai arătat, unitatea dintre intenție și comportament.
A.Schopenhauer, în lucrarea sa Fundamentele moralei, este de părere că le putem impune oamenilor legalitatea, însă nu moralitatea; le putem schimba conduita, însă nu voința. Or, întreaga valoare morală vine numai din voință. Nu putem schimba scopul pe care individul îl urmărește, ci numai drumul pe care îl croiește pentru a ajunge la el. Prin educație se acționează asupra alegerii mijloacelor, nu asupra scopului final al oricărui act, adică asupra voinței individului care-și propune îndeplinirea actului, urmărindu-și natura primitivă. Îi putem arăta unui egoist că, renunțând la un avantaj, poate obține altul, mai mare, iar unui om rău – că producând cuiva o suferință își cauzează, sieși, alta mai mare. În acest sens există o educație morală, există o etică ce poate îmbuna oamenii, dar ea se limitează la atât. Viața omului în societate nu se poate desfășura haotic, reglementarea unitară a comportamentului membrilor care o compun apărând ca o cerință funcțională a sistemului social. Normele sociale apar din nevoia coordonării comportamentelor indivizilor ce trăiesc în societate și din nevoia asigurării eficienței activității lor. Normele sociale impun oamenilor modele de comportament, creând condiții optime de realizare a libertății în cadrul social determinat al existenței lor. Norma socială presupune o atitudine conștientă și activă, concretizată în alegerea unui tip de comportament. Dar această alegere se face în cadrul anumitor limite. Acțiunile oamenilor, deși presupun sau se bazează pe conștiința și voința fiecăruia, se desfășoară în cadrul unei determinări complexe, în limitele căreia există mai multe posibilități de opțiune. Ca un subiect să-și atingă scopul prin acțiune, el trebuie să-și organizeze conduita, să respecte reguli de operare, principii strategice, reguli tactice, să cunoască situația de acțiune, instrumentele de acțiune și normarea acțiunii. Normele sociale reglează comportamentele individuale astfel încât acestea să nu tulbure conviețuirea lor. Ele prescriu direcții tipice de comportament, astfel încât orizontul valoric al comunității să fie asumat de fiecare membru al ei, asigurând în acest fel stabilitatea generală și echilibrul între indivizi. Normele sociale au mai fost desemnate în literatura de specialitate și prin noțiunea de norme de conviețuire socială, noțiune care, concomitent, a fost și este folosită și într-un sens restrâns, de norme morale. Preceptele și normele morale călăuzesc conduita oamenilor care își raportează astfel comportarea la valorile morale de bine si rău, din care decurge și definirea acestui comportament ca moral sau imoral. Normele morale sunt dotate cu sancțiuni de aceeași natură. Aceste sancțiuni pot fi exterioare subiectului și anume o reacție a mediului social față de fapta imorală și în acest caz avem de-a face cu forme diferite de manifestare a oprobriului public, sau pot fi interioare, din sfera conștiinței subiectului, acestea fiind cele mai puternice și eficiente sub formă de regrete, păreri de rău sau mustrări de conștiință.
Norma morală reprezintă o formă de disciplinare și orientare socială a individului, un principiu de conduită imediată, a cărui împlinire asigură individului un anume prestigiu în fața celorlalți, facilitându-i realizarea socială. Odată cu respectarea declarată și recunoscută a normei, omul se supune examenului public. Norma morală i se prezintă individului ca o interdicție, indiferent cum este formulată textual. În morală, interdicția comportă alt sens decât interdicția judiciară. Interdicția morală este dezirabilă, la scara individului, pe când interdicția judiciară este imperioasă la scara întregii societăți, pentru toți membri săi, în mod egal. Norma morală se constituie ca un apel destinat voinței libere a individului. Confruntarea cu normele morale se păstrează întotdeauna în litera ei, dar nu și în spirit. Omul face, nici mai mult, nici mai puțin, decât ceea ce este de dorit să facă, ținând seama de uzanțele morale ale societății. Acceptarea normei nu este rodul unei elaborări interioare, mentalitatea care dinamizează această manifestare punând în evidență multiple cauze: teama de sancțiune publică, imitația izvorâtă din educație, simpla utilitate prin transferul dobânditului prestigiu în planul unor beneficii dincolo de sfera moralului.
Normele morale nu sunt cuprinse în acte normative, ele se creează în timp, ceea ce determină caracterul difuz, uneori variabil și imprecis al sancțiunilor care succed înfrângerea cerințelor etice. De asemenea, trebuie remarcat faptul că aceste sancțiuni provin, de cele mai multe ori, din exterior, de la anumite colectivități umane, dar alteori încălcarea unor norme morale este sancționată doar pe planul conștiinței individuale. Acest lucru apare firesc dacă avem în vedere că normele etice reglementează atât comportamentul individual față de alții, cât și față de sine însuși. De altfel, o înaltă moralitate în societate este un sprijin și o chezășie atât a elaborării, cât și a respectării normelor de drept, ea contribuind la o ordine de drept sănătoasă, la statornicirea legalității în societate. Orice injustiție este implicit imorală într-un stat de drept. De aceea nu este indiferent dacă în societate normele morale sunt respectate, dacă educația morală a cetățenilor este puternică, deoarece aceasta contribuie, în același timp, și la educația juridică a cetățenilor. Principiul care singur permite viziunea justă și potrivită a lumii etice este tocmai caracterul absolut al persoanei, supremația subiectului asupra obiectului.
Dacă omul ar fi pur și simplu un fenomen, problema etică nu s-ar pune pentru el și imperativul nu ar avea sens. Acțiunile omenești fiind, ca fenomene, întotdeauna și în mod necesar conforme naturii, n-ar mai putea fi supuse unui examen critic ulterior, unei judecăți de apreciere a legitimității sau ilegitimității lor. Dar, întrucât omul, deși aparține și ordinii fenomenelor, este în mod intim, și simte a fi, ceva mai mult decât un fenomen, faptul de a-și desfășura propria sa esență, de a-și realiza natura sa, de a fi el însuși, este pentru el mai mult decât un dat, o problemă și o datorie. Omul, în calitatea sa de ființă inteligibilă, are în sine însuși posibilitatea de a se determina, cu alte cuvinte de a urma norma etică sau de a o încălca. Omul trebuie, în sfârșit, să întreacă în deliberările sale existența sa fizică de individ pentru a se afirma în calitatea sa de principiu, ca ființă rațională sau universală, până la a identifica în sine însuși ființa oricărui alt subiect.
Administrația se regăsește pretutindeni, în toată complexitatea vieții sociale, constituind una din cele mai utile activități umane. Noțiunea de administrație vine de la latinescul „ad minister” – a servi pentru. În limbajul curent, a administra înseamnă a conduce, a aranja, a dirija activități publice și private. Administrația publică nu mai este o componentă a puterii executive, ci un corp profesional destinat realizării și asigurării continuității serviciilor publice puse la dispoziția cetățenilor țării.
Funcționarul public este acea persoană fizică care, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege (cetățenie, vârstă, studii etc.) a fost învestită prin numire sau alegere, într-o funcție publică pentru a desfășura, contra unui salariu, o activitate continuă. Pe timpul cât deține funcția publică, persoana fizică are anumite drepturi și îi revin anumite obligații. Astfel, el trebuie să-și îndeplinească îndatoririle cu probitate, să dea dovadă de echitate și imparțialitate în relațiile cu cetățenii, fără privilegii sau discriminări față de o persoană sau un grup de persoane.
De asemenea, ei trebuie să-și îndeplinească îndatoririle ce le revin din exercitarea funcțiilor, atribuțiilor sau însărcinărilor încredințate, cu respectarea strictă a legilor și a normelor de conduită profesională și să asigure ocrotirea și realizarea drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor, fără să se folosească de funcțiile, atribuțiile sau însărcinările ce le primesc pentru a dobândi, pentru ele sau pentru alte persoane de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite.
Morala cuprinde ansamblul preceptelor care, în diverse epoci ale unui popor, au fost considerate de cea mai mare parte a oamenilor, ca norme de conduită obligatorii pe care fiecare trebuie să le respecte sub sancțiunea de a atrage reprobarea generală. Morala este formată din ideile comune despre bine și rău care se regăsesc în conștiințele individuale și formează, se poate spune, conștiința unui popor, într-un moment al evoluției sale. Morala – ansamblu al deprinderilor, sentimentelor și convingerilor, atitudinilor și mentalităților, principiilor, normelor și preceptelor, valorilor și idealurilor care privesc raporturile dintre individ și colectivitate, care se manifestă în fapte și acțiuni, în modul de comportare, apare deci ca o unitate între conștiință și comportare, între intenția subiectivă și conduita exterioară. În sfera conceptului de morală se cuprind astfel: conștiința morală (convingeri, concepții, valori, idealuri morale), norme sau principii morale și relații morale, acestea din urmă fiind convertite (obiectivate) în fapte și acțiuni eficiente social.
Immanuel Kant considera că morala nu provine decât din vocea interioară a fiecăruia și nu dintr-un comandament exterior, în timp ce dreptul este o regulă de viață, aplicată sub constrângerea exterioară, care se interesează numai de acțiunile oamenilor, și nu de mobilurile care inspiră aceste acțiuni; morala nu privește decât intențiile și motivele oamenilor, forul lor interior.
Termenul etică provine de la grecescul ethos, care, originar, era polisemantic. Dintre multiplele sale sensuri reținem două mai semnificative : obicei (datină) și obișnuință. Termenul de morală provine de la latinescul mos-mores, care originar însemna tot obicei sau obișnuință. Obiceiul are semnificație de valoare colectivă, fiind – ca să folosim un alt termen, frecvent întâlnit în gândirea etică a lui Aristotel – un habitus colectiv, în timp ce obișnuința are o semnificație și o valoare individuală, ea fiind un habitus al insului. Exprimându-ne metaforic, obiceiul este o obișnuință colectivă, iar obișnuința este un obicei individual. Astăzi înțelegem prin morală un fenomen real, care ține de viața reală, practico-spirituală, a colectivităților umane și a indivizilor, în timp ce etica desemnează teoria sau știința care investighează acest fenomen real, acest obiect. Vom distinge deci riguros teoria (etica) de obiectul ei (morala).
Persoana care ocupă o funcție publică are o serie de obligații cu caracter moral, fie scrise, fie nescrise, dar care circumscriu etica profesiei de funcționar. Toate aceste datorii morale pe care un funcționar le respectă pe durata exercitării unei funcții publice poartă generic denumirea de “deontologie”. Dimensiunea morală a normelor pe care trebuie să le respecte oamenii a fost subliniată de Immanuel Kant în “Critica rațiunii practice” astfel: Legea însăși trebuie să fie scopul unei voințe morale bune, pentru că interesul moral este un interes pur, care nu depinde de simțuri.
Datoria primordială a funcționarului public este servirea interesului general, așa cum denotă însăși etimologia administrației din latinescul “ad minister”. Ca urmare, obligațiile de ordin moral ce trebuie respectate derivă din scopul exercitării funcției, slujirea societății și a cetățenilor. În măsura în care actele normative stipulează expres aceste obligații morale, ele dobândesc dimensiune profesională. În știința administrației s-au format mai multe obligații cu caracter moral, dintre care unele au dobândit și caracter de obligații profesionale.
Probitate. Se înțelege prin probitate în primul rând corectitudinea de care trebuie să dea dovadă un funcționar în îndeplinirea sarcinilor de serviciu. Există o dialectică a corectitudinii exprimată de G. W. F. Hegel: “același conținut care este un drept este și o datorie și ceea ce este o datorie este un drept”. Cu alte cuvinte, funcționarul are dreptul de a exercita o funcție publică atâta timp cât înțelege că acea funcție este o datorie pentru el. Orice alte criterii pentru neîndeplinirea datoriei duc la lipsa de probitate.
b) Demnitate. Foarte mulți neglijează importanța cuvântului “publică” din sintagma “funcție publică”. Acest cuvânt trimite însă direct la sensul demnității pe care o are un funcționar învestit cu o funcție (relativ la ceilalți cetățeni). Tocmai caracterul public al funcției interzice funcționarului să se comporte ca ceilalți și să ceară avantaje pentru el sau pentru alții. Sub aspect material, funcționarul este plătit pentru a-și exercita funcția, iar sub aspect moral, el se bucură de autoritate, neavând dreptul de a se degrada pe sine sau funcția sa.
c) Interdicția cumulului. Având în vedere că funcția publică este un ansamblu de atribuții, facem observația că o persoană fizică nu poate, practic, să realizeze, în același timp, atribuțiile a două sau mai multor funcții publice. În acest sens profesorul P. Negulescu arată că, în principiu, funcțiile publice nu se cumulează, căci interesul general cere ca funcționarul să-și consacre întreaga sa activitate funcției pe care o îndeplinește. În acest sens a fost adoptată Legea asupra cumulului în funcțiile publice din 1 iulie 1890, care în articolul 1, alin. 1 dispunea că nimeni nu poate fi învestit decât cu o singură funcție retribuită de stat, județ sau comună ori de stabilimente publice cu leafă, diurnă sau orice altă indemnizație. În general, funcționarul public nu poate avea interese contrarii administrației pe care o servește și, ca atare, nu ar putea desfășura activități lucrative în scop personal. Totuși, în practica administrațiilor publice din statele democratice s-au admis unele derogări pentru:
■ activitatea de creație științifică, literară sau artistică;
■ acordarea de consultații specializate în alte domenii decât cele ce privesc administrația publică;
■ exploatarea brevetelor de invenții. În ceea ce privește cumulul de funcții administrative, un funcționar, angajat principal într-un serviciu public, poate desfășura temporar / parțial o activitate remunerată pentru alt serviciu al administrației publice cu două condiții: să se încadreze în limitele plafonului de venituri prevăzut de legea salarizării și să aibă acordul autorităților administrației publice pentru care lucrează.
d) Imparțialitate. Cu privire la dreptul funcționarului public de a face parte din partide politice s-au conturat două opinii contrare: prima, care consideră administrația ca anexa politicului și ca atare posibilitatea ca funcționarii să fie politici; a doua, care consideră că funcționarul public are în principal executarea deciziei politice, fără a participa la activitățile partidelor. În legislația română există soluție de mijloc, în sensul că pentru anumite categorii de funcționari publici este interzisă activitatea în partide (magistrați, militari, polițiști), iar pentru celelalte categorii este permisă.
e) Subordonare. Funcționarii publici au obligația de a executa ordinele sau instrucțiunile primite de la șefii ierarhici. Este evident că această obligație deschide poarta abuzului din partea șefului, făcând posibilă corupția. Tocmai de aceea, în doctrină se recunoaște dreptul funcționarului de a refuza executarea ordinului în cazul în care este vădit ilegal sau prejudiciază drepturile fundamentale ale persoanei. În această situație funcționarul trebuie să anunțe în scris conducerea instituției cu privire la motivul refuzului. Corelativ, trebuie precizat că funcționarii superiori poartă răspunderea pentru legalitatea ordinelor pe care le transmit subordonaților; altfel, s-ar ajunge la situația în care ei ar fi exonerați de răspundere, iar funcționarii subordonați să răspundă pentru faptele altora.
f) Fidelitate. Această dimensiune etică a funcționarului public presupune executarea sarcinilor de serviciu pentru și în interesul instituției la care funcționarul lucrează. Obligația de fidelitate cuprinde și discreția necesară cu privire la secretele de serviciu cu care funcționarul operează. Tocmai de aceea, în unele statute ale funcționarilor publici se prevede obligația de a păstra secretul de serviciu o anumită perioadă de timp după încetarea raportului de muncă (1, 3, 5 ani). Obligația de fidelitate excede sfera funcționarilor publici; ea se extinde și asupra persoanelor alese în cadrul autorităților cu caracter deliberativ, care au obligația de a depune un jurământ la începerea mandatului.
g) Respectul față de funcție. Obligația de a respecta funcția constă în esență în limita de competență. Funcționarul public nu trebuie să-și depășească atribuțiile de serviciu, așa cum sunt ele stabilite prin fișa postului. Este evident că dacă funcționarul primește lucrări pe care nu are competența să le rezolve, ori intervine pentru soluționarea lor la șeful ierarhic, suntem în prezența unei forme a abuzului în serviciu. La încetarea funcției, trebuie predate instituției toate lucrările pe care funcționarul le-a avut în timpul serviciului său.
Funcționarii publici se află în permanență în fața unor decizii cu implicații etice și deseori se văd nevoiți să opteze între aspirații personale și responsabilități instituționale. Ei sunt pe de o parte angajați ai publicului, iar pe de altă parte sunt cetățeni. În calitate de angajați ai publicului ei nu pot face politici partizane, căci acest lucru duce la neglijarea obligației legale de a servi publicul. În calitate de cetățeni, ei participă la procesul politic, față de care nu se pot izola căci și-ar neglija datoria de cetățeni.
Trebuie avut în vedere că funcționarii publici sunt persoane, oameni ca oricare alții care au propriile lor valori și care vin din medii diferite. Ei nu sunt doar simpli executanți, ci persoane care trebuie să aibă în vedere interesul public general. Ei sunt nevoiți să deservească atât publicul, cât și propria lor instituție, care nu de puține ori au interese contrarii. Particularitatea muncii lor constă în faptul că se află în postura de a nu se putea orienta exclusiv spre interesele publicului pe de o parte, iar pe de altă parte, nici doar spre propriile lor interese. Lor li se cere să deservească cetățenii în mod neutru și detașat și totodată să aibă capacitatea de a se pune în situația celor ce depind de deciziile lor.
Pe lângă faptul că funcționarii publici se supun legii, ei trebuie să îndeplinească și ordinele superiorilor; dar se poate întâmpla ca legile să nu fie drepte sau ordinele superiorilor să vină în conflict cu legea.
Continuarea procesului de democratizare a societății românești început după 1989 și accelerarea tranziției de la economia de tip socialist la economia de piață, reprezintă azi niște priorități pentru factorii politici. Fenomenele de corupție au erodat în mod constant credibilitatea instituțiilor statului și reprezentanților acestora, producând o stare de pericol gravă dacă ținem cont de faptul că o mare parte a populației ajunsese să considere aceste fenomene de corupție drept caracteristice economiei de piață și inerente vieții politice pluraliste. Totalitarism sau democrație, trecut sau prezent, corupția a însoțit întotdeauna orice orânduire politică, peste tot în lume. Deși nu este un concept foarte bine definit, în cadrul fenomenelor de corupție sunt incluse anumite acțiuni, omisiuni sau atitudini care nu fac altceva decât fie să încalce ordinea de drept, fie numai să ocolească normativitatea juridică a unui stat.
La noi, poate mai mult decât la alții, promovarea eticii în toate structurile și instituțiile statului este un element cheie, deoarece abia am făcut câțiva pași din comunism spre libertate și trebuie să învățăm din mers, cum s-ar spune, să trăim în democrație. Niște instituții care nu au existat în regimul trecut, ci s-au născut după 1989 sunt niște instituții tinere, care trebuie să se consolideze și să evolueze, ori acest lucru nu se poate produce pe fondul lipsei de moralitate și de principii etice aplicate în sfera de activitate a autorităților publice. Trebuie ca orice cetățean să poată avea încredere în cei care reprezintă oficialitatea, ori la noi scepticismul în ce privește pe guvernanți este literă de lege, poate și din cauza îndelungatului regim comunist în care legislativul se confunda cu executivul (mai precis, politica de partid era politică de stat, iar conducătorul statului, care era și al partidului comunist, era și legiuitor și șef al executivului). Orice sistem consolidat are o ierarhie axiologică, iar în această ierarhie, valori ca libertatea individuală, dreptatea, egalitatea, corectitudinea și demnitatea profesiei trebuie respectate și protejate. Din păcate, la noi se manifestă acum corupția în toate domeniile, în sistem piramidal, încât cel mai simplu lucru de făcut pentru cetățean este integrarea în „sistem”. Va mai trece probabil multă vreme până când etica în viața publică va deveni un principiu și în fapte, nu numai în vorbe.
CAPITOLUL IV
CONSECINȚELE NERESPECTĂRII OBLIGAȚIILOR FUNCȚIONARULUI PUBLIC
În lipsa unei teorii generale asupra responsabilității, precum și în condițiile folosirii ambigue a noțiunilor de “responsabilitate” și “răspundere”, se impun câteva considerații în scopul clarificării conținutului acestor concepte. Dicționarul Larousse, de exemplu, consemnează pentru termenul de “responsabilitate” mai multe înțelesuri: “obligația de a repara daunele altuia, cauzate de către el însuși ori de către o persoană care depinde de el, sau de către un animal ori lucru aflat în paza sa; obligația de a suporta pedeapsa prevăzută pentru infracțiunea comisă; capacitatea de a lua o decizie fără avizul prealabil al autorității superioare; necesitatea pentru un ministru de a-și abandona funcțiile când parlamentul îi refuză încrederea; responsabilitatea colectivă – faptul de a considera pe toți membrii unui grup ca responsabili în solidar pentru actul comis de către un membru al grupului”. Din această definiție desprindem ideea că responsabilitatea constituie o obligație impusă sau recunoscută de lege persoanei private sau publice, de a da socoteală pentru ea ori pentru altul aflat în grija sa. Același dicționar, pentru termenul de “responsabil” consacră două sensuri: “cel care trebuie să răspundă, să fie garant pentru propriile sale acțiuni sau ale altuia pe care le determină,respectiv persoană care are capacitatea de a lua decizii, dar care trebuie să dea socoteală unei autorități superioare sau celor care i-au acordat mandatul”.
În “Dicționarul enciclopedic român”, termenul de “răspundere” nu figurează ca atare, fiind semnalat numai într-una din formele sale particulare: “răspunderea materială a angajaților”, iar termenul de “responsabilitate” este definit ca o “consecință a nerespectării unei obligații care constă în îndatorirea de a repara prejudiciul cauzat și când este cazul de a suporta o sancțiune”. Această definiție situează în mod eronat responsabilitatea ca fiind ulterioară faptului, respectiv ca o consecință a nerespectării unei obligații. Această definiție este însă mai aproape de conceptul de “răspundere”. Obligația – care este de fapt responsabilitatea – este anterioară faptei, fiind prevăzută întâi în lege.
Pe de altă parte “Dicționarul limbii române moderne” și “Dicționarul explicativ al limbii române” pun semn de egalitate între “responsabilitate” și “răspundere”, definind “responsabilitatea” ca o obligație de a efectua un lucru, de a răspunde, de a da socoteală de ceva, definiție destul de imprecisă.
C. G. Dissescu, în studiul “Putere și responsabilitate guvernamentală” tratează responsabilitatea ca un principiu și o asociază cu principiul separației puterilor, arătând că “responsabilitatea juridică” este “fixarea, măsurarea consecințelor unui act” prin lege. Așa cum arăta autorul citat, în Grecia antică, libertatea s-a născut o dată cu responsabilitatea. Totuși, principiul responsabilității a avut cea mai mare amploare în Roma veche, unde funcțiile publice erau anuale. Reglementarea responsabilității și răspunderii autorităților publice pentru drepturile vătămate ori pentru lezarea interesului public, cât și înfăptuirea acestora, este esențială pentru un stat de drept, în garantarea drepturilor și libertăților fundamentale, precum și a intereselor legitime.
Într-o lucrare de drept civil francez din perioada interbelică este oferită o etimologie a noțiunii de responsabilitate, precizându-se că termenul cuprinde latinul “spondeo”, ceea ce în contractul verbis din vechiul drept roman semnifica legarea solemnă a debitorului față de creditorul său, pentru a executa o anumită obligație asumată prin contract. În limba latină, “spondeo”, “respondeo”, “sponsum”, “sponsa”, “sponsio” însemna a promite, a se obliga față de zei. De fapt, termenul include două cuvinte, anume verbul “spondeo”, care înseamnă a promite solemn, a răspunde pentru cineva și substantivul “res”, care înseamnă lucru, motiv, cauză, realitate, afacere, chestiune, interes, avantaj etc. Prin urmare, ar fi vorba de legătura stabilită printr-o promisiune solemnă sau prin lege, să facă sau să nu facă ceva, ori să suporte ceva într-o chestiune, ca urmare a încălcării unor obligații asumate anterior. În opinia majoritară a autorilor români, “responsabilitatea” este definită prin intermediul categoriei de “obligație”, respectiv obligația de a suporta o privațiune ori de a repara un prejudiciu.
Temeiul responsabilității juridice îl constituie legea și principiile de drept care stau la baza acesteia, în timp ce temeiul răspunderii juridice este dat de întrunirea a trei elemente cumulativ:
-săvârșirea actului sau faptului generator de răspundere (infracțiune, delict, cvasidelict, abatere disciplinară, contravenție, act administrativ ilegal etc.);
-legea care reglementează responsabilitatea juridică, posibilitatea înfăptuirii acesteia, organele abilitate și actele sau faptele sau actele generatoare;
– hotărârea judecătorească sau actul autorității publice împuternicită de lege prin care s-a stabilit și înfăptuit în concret răspunderea juridică a persoanei.
Răspunderea funcționarilor publici pentru modul în care își îndeplinesc atribuțiile ce le revin din funcțiile pe care le dețin în cadrul serviciilor publice în care sunt încadrați este o răspundere juridică ce se poate angaja sub forma răspunderii disciplinare, administrative, civile și penale. Răspunderea juridica intervine, conform art. 69, atunci când funcționarii publici încalcă, cu vinovăție, îndatoririle de serviciu. Potrivit art. 70 alin. 1, încălcarea cu vinovăție de către funcționarii publici a îndatoririlor de serviciu constituie abatere disciplinară și atrage sancționarea disciplinară a acestora. Răspunderea contravențională a funcționarilor publici intervine în cazul in care aceștia au săvârșit contravenții în timpul și în legătură cu sarcinile de serviciu. Răspunderea patrimonială (civilă) se angajează în măsura în care, prin acțiunile funcționarului public, s-au cauzat autorității sau instituției publice anumite prejudicii.
Regimul juridic al răspunderii disciplinare a funcționarilor publici se află într-o relație de determinare cu garantarea principiului stabilității funcționarilor publici și a dreptului la carieră al acestora. O veritabilă garantare a stabilității funcționarului public presupune crearea cadrului legal prin intermediul căruia funcționarul public să fie apărat, în egală măsură, de excesele puterii politice și de cele exercitate de puterea ierarhică, de șeful ierarhic sau, după caz, de conducătorul autorității sau instituției publice respective. Pentru a se realiza un asemenea obiectiv, regimul răspunderii disciplinare a funcționarului public prezintă anumite particularități care presupun, în primul rând, implicarea unui organ colegial în derularea procedurii de tragere la răspundere a funcționarului public.
Legea românească a optat în art. 73, pentru termenul de comisie de disciplină, care este competentă să cerceteze și să propună sancțiunea aplicabilă funcționarilor publici din autoritățile și instituțiile publice respective. În dezvoltarea prevederilor legale a fost adoptată H.G. nr. 1083/2001 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină din cadrul autorităților și instituțiilor publice. Actul normativ menționat așează la baza organizării și funcționării comisiilor de disciplină principii europene, moderne și apte să contribuie la construirea unei funcții publice puternice în România:
– prezumția de nevinovăție, care este garantată de art. 23 alin. 8 din Constituție
– garantarea dreptului de apărare, care asigură funcționarului public dreptul de a fi audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa și de a fi asistat de un apărător;
– celeritatea procedurii care obligă comisia de disciplină să procedeze fără întârziere la soluționarea cauzei, fără ca aceasta să impieteze asupra respectării procedurilor legale și drepturilor persoanelor implicate;
– contradictorialitatea care presupune asigurarea posibilității părților aflate pe poziții divergente de a se exprima cu privire la faptele cu care a fost sesizată comisia de disciplină;
– proporționalitatea, care reprezintă un principiu clasic în răspunderea juridică și în drept, în general, și care obligă la respectarea unui raport corect între gravitatea unei abateri disciplinare, circumstanțele săvârșirii ei și sancțiunea propusă a fi aplicată;
– legalitatea sancțiunii, care se regăsește și în răspunderea penală și in cea contravențională, conform căreia îi este interzis comisiei să propună alte sancțiuni disciplinare decât cele prevăzute de lege;
– unicitatea sancțiunii, care prevede că pentru o abatere disciplinară nu se poate aplica decât o sancțiune disciplinară (non bis in idem).
Comisiile de disciplină sunt constituite de o manieră care să asigure reprezentarea atât a funcționarilor publici, sindicalizați sau nu, cât și a conducerii autorității sau instituției publice.
Contribuția cea mai importantă, pe care o putem aprecia drept chintesența întregii reglementări, se regăsește în art. 32 alin. 1 și 3 din H.G. nr. 1083/2001. Textul prevede, pe de o parte, faptul că în baza propunerii comisiei de disciplină, conducătorul autorității sau instituției publice va emite actul administrativ de sancționare a funcționarului public, iar pe de altă parte limitează prerogativele conducătorului în a aplica o anumită sancțiune, în sensul că acesta nu poate să stabilească o sancțiune disciplinară mai gravă decât cea propusă de comisia de disciplină.
CAPITOLUL V
COMPARAȚIE CU REGIMUL DREPTURILOR ȘI OBLIGAȚIILOR FUNCȚIONARULUI PUBLIC EUROPEAN
Abordarea acestui subiect presupune, pe de o parte, analiza conținutului pe care îl au drepturile funcționarului public și îndatoririle sale, măsura în care ele sunt armonizate cu acquis-ul comunitar, dar și abordarea în prealabil a principiilor care guvernează exercițiul acestora. Este, astfel, important de semnalat faptul că primul principiu aplicabil în această materie în dreptul european este necesitatea realizării unei independențe absolute a funcționarului public față de orice guvern, autoritate sau persoană exterioară instituției sale (art.11 alin.1), inclusiv față de statele ai căror naționali sunt.
Și legea română conține unele dispoziții din a căror interpretare logico-sistematică rezultă că se urmărește același lucru. Se impune însă ca viitoarea reglementare cadru să prevadă mai riguros cadrul necesar asigurării unei reale independențe în activitatea funcționarului public. În aceeași măsură este necesar ca, de lege ferenda, și alte principii europene de exercitare a funcțiilor publice să fie promovate în regimul funcționarului public, și avem în vedere:
– funcționarii publici să se afle în permanență la dispoziția autorității sau instituției publice, fără ca în acest mod să se depășească o perioadă determinată pe săptămână. În dreptul comunitar, această perioadă este de 42 de ore, iar în sistemul românesc de 40 de ore;
– funcționarii publici trebuie să-și realizeze atribuțiile și să-și regleze conduita pentru a fi exclusiv în interesul autorității sau instituției publice, la care se va adăuga slujirea cetățeanului.
Un principiu european foarte interesant, care a pătruns și în regimul românesc al funcționarilor publici, este antrenarea acestora în pregătirea reglementărilor cărora li se supun și în transpunerea lor în practică. În acest scop, prin capitolul III, art. 18-19 din Legea nr. 188/1999, au fost constituite comisiile paritare, formate din reprezentanți ai conducerii și ai funcționarilor publici sindicalizați sau nu, care au rolul să fie consultați și să participe la luarea unor măsuri privind condițiile de muncă, sănătate și securitate a muncii, buna funcționare a autorităților și instituțiilor publice. Precizăm că astfel de comisii, cu o denumire identică, se regăsesc și în dreptul comunitar.
În ceea ce privește sfera drepturilor funcționarilor publici, regăsim încorporate în legea română drepturi recunoscute și funcționarilor publici din comunitatea europeană.
Dreptul la opinie este primul menționat in secțiunea I, capitolul V al Legii nr. 188/1999, coroborat cu acela al interdicției oricărei discriminări pe orice criterii. El nu este însă, ca în sistemul european, condiționat în exercițiul său de respectarea obligației de loialitate față de instituția căreia îi aparține și de obligația de rezervă și discreție, de care face vorbire expresă art. 17 din Statutul European.
In art. 41 din legea română în materie, regăsim obligația funcționarului public de a se abține de la orice faptă care ar aduce prejudicii autorității sau instituției. Constatăm că legea română consacră obligația de abținere raportată exclusiv la situația în care s-ar produce anumite prejudicii autorității rezultând, din interpretarea per a contrario a textului, că dacă nu se creează astfel de prejudicii, datoria de abținere nu mai subzistă, ceea ce nu poate fi acceptat. Se pune, de asemenea, problema la ce fel de prejudicii face referire texul, numai la acelea de ordin material sau și la acelea de ordin moral. Modul insuficient de clar al reglementării limitelor dreptului la opinie al funcționarilor publici a determinat în practică situații de interpretare denaturată, de îndepărtare de la esența regimului funcției publice.
Alte drepturi ale funcționarului public din România (art.27 din Legea nr.188/1999), comune și funcționarului public comunitar, sunt: dreptul de asociere sindicală, dreptul la grevă al funcționarilor publici, la concedii, asistență socială, la salariu și pensie. În ceea ce privește dreptul la grevă, el are un regim mai special. În Europa, înaintea celui de-al doilea război mondial, principiul consacrat era cel al interzicerii grevei în serviciile publice, lucru care nu a intimidat și nu a împiedicat marile greve în Franța anilor treizeci. Deși textul art.28 nu prevede decât că exercitarea dreptului la grevă se face in condițiile legii, el trebuie coroborat cu art. 40 alin. 2 din Constituția României care face vorbire despre limite ale exercitării dreptului, necesare asigurării serviciilor esențiale pentru societate. Exercitarea grevei funcționarilor publici trebuie realizată astfel încât să respecte principiul fundamental al continuității serviciului public (principiu recunoscut în toate statele lumii). Lipsa unei prevederi în acest sens a determinat o exercitare a acestui drept care poate fi considerată ca abuzivă și care se impune să fie eliminată în viitorul statut, prin consacrarea expresă a unor limite de exercitare a dreptului de grevă. În proiectul care a fost deja elaborat se regăsește menționată o asemenea prevedere.
Dreptul la carieră al funcționarilor publici face obiect de reglementare al unui întreg capitol; este vorba de capitolul VII intitulat „Evaluarea activității și cariera funcționarilor publici”, de unde și semnificația deosebită pe care o acordă legiuitorul român acestui drept al funcționarului public. Subliniem faptul că legislația românească în materia funcționarilor publici este astfel aliniată sistemului de carieră al funcționarului public, care se regăsește inclusiv la funcționarul public din comunitatea europeană. Noțiunea de drept la carieră evocă garantarea prin lege a vocației funcționarilor publici la avansare și promovări. În doctrina occidentală, noțiunea de carieră a funcționarului public este definită ca reprezentând, în timp, situația profesională a unui funcționar public, de la recrutare până în momentul în care încetează activitatea profesională a acestuia. Legat de această problemă, se poate afirma că actualul Statut, coroborat cu actele normative subsecvente adoptate de Guvernul României, creează un cadrul legal coerent, care reglementează cariera funcționarului public din momentul intrării în corpul funcționarilor publici și până în momentul părăsirii unui asemenea corp, în formele îngăduite de lege. Astfel, pentru prima dată în sistemul românesc, regimul funcționarului public debutant își află reglementarea într-un act normativ de sine stătător. Se impune precizat faptul că adoptarea acestei reglementări a reprezentat una din recomandările Uniunii Europene.
Printre elementele cele mai valoroase aduse de actul normativ sus-menționat, reținem următoarele:
– definire, precizarea scopului și organizarea perioadei de stagiu;
– consacrarea îndrumătorului sub coordonarea căruia își va desfășura activitatea funcționarul public debutant. El reprezintă similarul maestrului care se regăsește la alte categorii profesionale (avocați, notari) și care are misiunea să supravegheze și să coordoneze pe funcționarul public debutant iar la finalul perioadei de stagiu să propună, printr-un referat, soluția care se va adopta cu privire la debutantul pe care l-a îndrumat.
Ca un element definitoriu al regimului funcționarului public debutant, regăsim dreptul lui special de a-și perfecționa pregătirea profesională, prin alocarea unui sfert din programul zilnic studiului individual precum și prin participarea la anumite cursuri de perfecționare.
Un alt element definitoriu al carierei funcționarului public îl reprezintă dreptul acestuia de a evolua în carieră, ceea ce presupune un sistem de evaluare a funcționarilor publici, în urma căruia, în funcție de rezultatele evaluării, se poate ajunge la una din următoarele situații:
– funcționarul public avansează în grad, în situația în care a obținut la evaluarea anuală a performanțelor profesionale, timp de 2 ani constitutivi, cel puțin calificativul „bun și are o vechime de minimum 2 ani în gradul din care este avansat (art. 64 alin.1 din Legea nr. 188/1999). In situația în care calificativul acordat este excepțional, avansarea în grad se realizează și dacă funcționarul public are o vechime de minimum un an in gradul din care este avansat;
– funcționarul public avansează în clasă, în situația în care este înscris pe tabelul de avansări, ceea ce impune ca el să fi obținut la evaluarea anuală a performanțelor profesionale, în ultimii 2 ani consecutivi premergători înscrierii, calificativul excepțional (art.66 alin.1, 2, 3 din Legea nr.188/1999).
– funcționarul public este trecut pe o funcție inferioară sau este eliberat din funcție, în situația în care în ultimii 2 ani consecutivi a fost notat cu calificativul nesatisfăcător (art.62).
Prin Hotărârea de Guvern nr. 1084/2001 a fost aprobată metodologia de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici, precum și de contestare a calificativelor acordate care, în scopul formării unui corp profesionist de funcționari publici creează cadrul general pentru:
– aprecierea obiectivă a performanțelor individuale ale funcționarilor publici și realizarea unei corelări obiective între cerințele funcției publice și activitatea funcționarului public;
– asigurarea unui sistem motivațional, prin recompensarea funcționarilor cu rezultate deosebite, care să determine și creșterea performanțelor profesionale individuale.
Nu în ultimul rând, în urma evaluării vor fi identificate și necesitățile de instruire ale funcționarilor publici, de natură să contribuie la îmbunătățirea performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici.
Legea, ca și hotărârea de Guvern sus-menționată, fac vorbire despre criterii de performanță profesională pentru funcționarii publici care se stabilesc anual de Agenția Națională a Funcționarilor publici și se aprobă prin ordin al ministrului administrației publice. Pentru prima dată în sistemul românesc al funcției publice au fost stabilite astfel de criterii de performanță pentru anul 2002, aprobate prin Ordinul ministrului administrației publice nr. 8/2002.
După cum se poate constata, au fost create deja bazele pentru ca și în România să se poată vorbi despre o veritabilă profesionalizare a funcției publice, inerentă unei administrații moderne, europene.
CONCLUZII
Se impune ca viitoarea reglementare cadru să prevadă mai riguros cadrul necesar asigurării unei reale independențe în activitatea funcționarului public. Reglementarea dată de Legea nr. 161/2003 pare să aducă o mai bună consacrare a acestui principiu. În aceeași măsură este necesar ca, de lege ferenda, și alte principii europene de exercitare a funcțiilor publice să fie promovate în regimul funcționarului public:
– funcționarii publici să se afle în permanență la dispoziția autorității sau instituției publice, fără ca în acest mod să se depășească o perioadă determinată pe săptămână. În dreptul românesc, această perioadă este de 40 de ore;
– funcționarii publici trebuie să-și realizeze atribuțiile și să-și regleze conduita pentru a fi exclusiv în interesul autorității sau instituției publice, la care se va adăuga slujirea cetățeanului.
Exercitarea grevei funcționarilor publici trebuie realizată astfel încât să respecte principiul fundamental al continuității serviciului public (principiu recunoscut în toate statele lumii). Lipsa unei prevederi în acest sens a determinat o exercitare a acestui drept care poate fi considerată ca abuzivă și care se impune să fie eliminată în viitorul statut, prin consacrarea expresă a unor limite de exercitare a dreptului de grevă. În proiectul care a fost deja elaborat se regăsește menționată o asemenea prevedere.
Întărirea capacității administrației publice de a elabora și implementa măsurile de reformă economică și socială, depinde în mare măsură de dezvoltarea unui corp al funcționarilor publici unitar, compatibil cu structurile similare din țările membre ale Uniunii Europene, măsură ce se va realiza prin implementarea prevederilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. În vederea creării, în timp scurt, a unui corp profesional de funcționari publici în România, cu suficientă competență în administrarea sectorului public, se va realiza un mecanism general pentru recrutarea, pe baza de merit și competiție deschisa, și pregătirea profesională a funcționarilor publici.
După finalizarea studiului de fezabilitate pentru programul Phare RO 9804.05, se va crea Institutul Național de Administrație Publică, subordonat atât Ministerului Administrației Publice cât și Ministerului Educației și Cercetării, cu rol în formarea funcționarilor publici și a oficialilor aleși la nivel central și local. Institutul Național de Administrație Publică va fi conectat la rețeaua națională a centrelor regionale de formare, precum și la rețeaua internațională a instituțiilor de formare pentru funcționarii publici din Europa. Se urmărește ca, în timp, centrele regionale de formare pentru administrația publica locală sa preia de la Institut responsabilitatea organizării cursurilor referitoare la administrația publică locală.
Reglementările referitoare la corpul funcționarilor publici (Legea nr. 188/1999) au permis crearea unei unități centrale de management al funcției publice și a funcționarilor publici, care să realizeze, în mod organizat și profesional, acțiuni de coordonare privind selecția, evaluarea, salarizarea și evidența funcționarilor publici – Agenția Națională a Funcționarilor Publici, subordonată Ministerului Administrației Publice (HG nr. 299/2001).
În prezent, este în curs de implementare un proiect de asistență pentru Agenția Națională a Funcționarilor Publici, care are ca obiective întărirea capacității operaționale, elaborarea în scurt timp a legislației secundare în domenii cheie referitoare la managementul funcției publice și al funcționarilor publici și elaborarea unor politici coerente de formare a funcționarilor publici. Agenția Națională a Funcționarilor Publici va primi în continuare sprijin pentru implementarea deplină a Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici prin completarea cadrului legal și a instrumentelor pentru managementul funcției publice și al funcționarilor publici.
Asistența se referă în principal la întărirea capacității de monitorizare, la elaborarea unui mecanism de recrutare și promovare a funcționarilor publici, la elaborarea unui nou sistem de salarizare a funcționarilor publici (bazat pe principii de corectitudine, transparenta, predictibilitate și posibilități financiare) și la crearea unui mecanism de planificare a resurselor umane în sistemul de administrație publică.
Întărirea capacității Ministerului Administrației Publice, în special prin acordarea de asistență pentru formularea de politici și elaborarea de reglementari în domeniul administrației publice, are o importanță deosebită pentru reforma administrației publice. Măsurile preconizate pentru realizarea acestui obiectiv sunt:
■ întărirea capacității instituționale a Ministerului Administrației Publice pentru crearea și implementarea politicilor, precum și îmbunătățirea capacității sale de coordonare;
■ crearea și implementarea politicilor și reglementarilor cu privire la distribuirea teritorială a responsabilităților administrative între diferitele nivele de autorități publice;
■ întărirea capacității Ministerului Administrației Publice de a defini strategia privind reforma funcției publice;
■ elaborarea procedurilor de coordonare internă și a regulamentelor administrative relevante din cadrul Ministerului Administrației Publice;
■ întărirea capacității Ministerului Administrației Publice de a elabora legi;
■ revizuirea și completarea legislației existente în domeniul administrației publice;
■ întărirea capacității Ministerului Administrației Publice în vederea sprijinirii autorităților locale în îmbunătățirea capacității lor manageriale și pentru pregătirea proiectelor de dezvoltare locală.
Reașezarea sistemului administrativ din România pe principii europene este un proces ireversibil și o componentă determinantă a integrării României în structurile europene. Desăvârșirea unui asemenea proces este de neconceput a se realiza fără reformarea corpului de funcționari publici și regândirea lor în parametri moderni.
Încheind analiza obligațiilor pe care le presupune funcția publică într-un stat modern, se pot constata frământările legiuitorilor și oamenilor politici pentru a găsi soluțiile apte să tranșeze problemele pe care le pune societatea în ansamblul ei și instituția funcționarului public în special.
Astfel, se impune, de lege ferenda, ca legislația să redefinească raporturile administrației cu politica, iar pe de altă parte, să contribuie la ameliorarea randamentului administrației.
Doctrina recunoaște că relațiile dintre politicieni și funcționari, politică și birocrație, autoritatea politică și puterea birocratică reprezintă o preocupare a specialiștilor în administrația publică. Într-un asemenea context, preocuparea pentru România este de a consacra soluții legislative, respectând tradițiile și specificul sistemului nostru juridic, să contribuie la profesionalizarea funcționarului public, condiție sine qua non a evoluției României în spirit european.
BIBLIOGRAFIE
ANGHENE, M. „Elemente de drept administrativ”, Editura Științifică, București, 1958
AUBY, JEAN-MARIE; AUBY, J.B. „Droit de la fonction publique”, Dalloz, Paris, 1993
CĂLINOIU, CONSTANȚA; VEDINAȘ, VERGINIA „Teoria funcției publice comunitare”, Editura Lumina Lex, București, 2000
CONSTANTINESCU M., DELEANU I., MURARU I., IORGOVAN A., VIDA I., VASILESCU F., „Constituția României, comentată”, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1992
„Constituțiile române: texte, note, prezentare comparativă”, Editura IRDO, 1992
DEACONU, ALEXANDRINA „Flexibilitatea resurselor umane in administrația publică”, Editura Economică, București, 2001
„Dicționarul enciclopedic român”, Editura Politică, București, 1966, vol. IV
DISSESCU, C. G. „Noua Constituție a României”, Institutul Social Român, Editura Cultura Națională, București, 1922
GHIMPU, S.; ȚICLEA, AL. „Dreptul muncii”, vol. II, Casa de editură și presă Șansa, București, 1994
GHIMPU, SANDA; ȘTEFĂNESCU, I. T.; BELIGRĂDEANU, Ș.; MOHANU, GH. „Dreptul muncii. Tratat”, vol. I, Editura Științifică și Enciclopedică, București, 1980
ILIE, ELENA „Condițiile pentru numirea în funcție și răspunderea juridică a funcționarilor publici”, în revista „Juridica” nr.2/2000
IORGOVAN, A. „Tratat de drept administrativ”, Editura All Beck, București, 2001
LALOU, HENRI „La responsabilité civile”, Dalloz, Paris, 1928
NEGOIȚĂ, AL. „Drept administrativ și elemente de știința administrației”, Tiparul Universității București, 1981
NEGOIȚĂ, A. „Drept administrativ și știința administrației”, Editura Atlas Lex, București, 1993
NEGULESCU, P. „Tratat de drept administrativ”, București, 1906
„Nouveau Petit Larousse”, Librairie Larousse, Paris, 1971
POPESCU-SLĂNICEANU, I. „Teoria funcției publice”, Editura Evrika, București, 1989
PREDA, MIRCEA „Drept administrativ. Partea generală”, Editura Lumina Lex, București, 2000
PRISĂCARU, V. „Tratat de drept administrativ român. Partea generală”, Editura All, București, 1996
PROFIROIU, MARIUS; PARLAGI, ANTON; CRAI, EUGEN „Etică și corupție în administrația publică”, Editura Economică, București, 1999
RĂDULESCU, C.; MARGHIDAN, G. Statutul funcționarilor publici și statutul salariaților comunali, București, 1947
RIDEAU, J. „Droit institutionnel de I’Union Europeenne”, LGDJ, Paris, 1996
SANTAI, I. „Drept administrativ și știința administrației”, vol. I, Universitatea „Lucian Blaga” Sibiu, 1998
SANTAI, I. „Drepturile și îndatoririle funcționarilor publici. Conținutul raportului de serviciu”, în revista „Juridica” nr.11-12/2000
VĂRARU, M. „Tratat de drept administrativ român”, Editura Socec, București, 1928
VEDINAȘ, VERGINIA „Statutul funcționarul public”, Editura Nemira, București, 1998
VERDINAȘ, VERGINIA „Realități și perspective privind regimul juridic al funcționarului public în România”, în „Revista de drept public” an VIII (28), nr.1 ianuarie-iunie 2002, Editura All Beck.
WALLINE, M. „Precis de droit administratif”, Dalloz, Paris, 1970
ZILLER, J. „Administrations comparées. Les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze”, Montchrestien, Paris, 1993.
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, modificata si completata prin Legea nr 251/2006 si republicata in M.Of.,nr 365/29.05.2007
Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției;
O.U.G. nr.284/2000 pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici
Legea nr.661/2001 privind aprobarea O.U.G. nr.284/2000
Decizia nr. 233/1999 a Curții Constituționale privind controlul constituționalității Legii nr.188/1999
H.G. nr. 1087/2001 privind organizarea și desfășurarea concursurilor și examenelor pentru ocuparea funcțiilor publice;
H.G. nr. 1085/2001 privind organizarea perioadei de stagiu, condițiile de evaluare și regulile specifice aplicabile funcționarilor publici debutanți;
H.G. nr. 1084/2001 privind aprobarea Metodologiei de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale funcțio-narilor publici, precum și de contestare a calificativelor acordate;
H.G. nr. 1083/2001 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină din cadrul autorităților și instituțiilor publice;
H.G. nr. 1086/2001 privind organizarea și funcționarea comisiilor paritare
Ordinul ministrului administrației publice nr. 8/2002 privind criteriile de performanță profesională pentru funcționarii publici (stabilite de Agenția Națională a Funcționarilor Publici).
BIBLIOGRAFIE
ANGHENE, M. „Elemente de drept administrativ”, Editura Științifică, București, 1958
AUBY, JEAN-MARIE; AUBY, J.B. „Droit de la fonction publique”, Dalloz, Paris, 1993
CĂLINOIU, CONSTANȚA; VEDINAȘ, VERGINIA „Teoria funcției publice comunitare”, Editura Lumina Lex, București, 2000
CONSTANTINESCU M., DELEANU I., MURARU I., IORGOVAN A., VIDA I., VASILESCU F., „Constituția României, comentată”, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1992
„Constituțiile române: texte, note, prezentare comparativă”, Editura IRDO, 1992
DEACONU, ALEXANDRINA „Flexibilitatea resurselor umane in administrația publică”, Editura Economică, București, 2001
„Dicționarul enciclopedic român”, Editura Politică, București, 1966, vol. IV
DISSESCU, C. G. „Noua Constituție a României”, Institutul Social Român, Editura Cultura Națională, București, 1922
GHIMPU, S.; ȚICLEA, AL. „Dreptul muncii”, vol. II, Casa de editură și presă Șansa, București, 1994
GHIMPU, SANDA; ȘTEFĂNESCU, I. T.; BELIGRĂDEANU, Ș.; MOHANU, GH. „Dreptul muncii. Tratat”, vol. I, Editura Științifică și Enciclopedică, București, 1980
ILIE, ELENA „Condițiile pentru numirea în funcție și răspunderea juridică a funcționarilor publici”, în revista „Juridica” nr.2/2000
IORGOVAN, A. „Tratat de drept administrativ”, Editura All Beck, București, 2001
LALOU, HENRI „La responsabilité civile”, Dalloz, Paris, 1928
NEGOIȚĂ, AL. „Drept administrativ și elemente de știința administrației”, Tiparul Universității București, 1981
NEGOIȚĂ, A. „Drept administrativ și știința administrației”, Editura Atlas Lex, București, 1993
NEGULESCU, P. „Tratat de drept administrativ”, București, 1906
„Nouveau Petit Larousse”, Librairie Larousse, Paris, 1971
POPESCU-SLĂNICEANU, I. „Teoria funcției publice”, Editura Evrika, București, 1989
PREDA, MIRCEA „Drept administrativ. Partea generală”, Editura Lumina Lex, București, 2000
PRISĂCARU, V. „Tratat de drept administrativ român. Partea generală”, Editura All, București, 1996
PROFIROIU, MARIUS; PARLAGI, ANTON; CRAI, EUGEN „Etică și corupție în administrația publică”, Editura Economică, București, 1999
RĂDULESCU, C.; MARGHIDAN, G. Statutul funcționarilor publici și statutul salariaților comunali, București, 1947
RIDEAU, J. „Droit institutionnel de I’Union Europeenne”, LGDJ, Paris, 1996
SANTAI, I. „Drept administrativ și știința administrației”, vol. I, Universitatea „Lucian Blaga” Sibiu, 1998
SANTAI, I. „Drepturile și îndatoririle funcționarilor publici. Conținutul raportului de serviciu”, în revista „Juridica” nr.11-12/2000
VĂRARU, M. „Tratat de drept administrativ român”, Editura Socec, București, 1928
VEDINAȘ, VERGINIA „Statutul funcționarul public”, Editura Nemira, București, 1998
VERDINAȘ, VERGINIA „Realități și perspective privind regimul juridic al funcționarului public în România”, în „Revista de drept public” an VIII (28), nr.1 ianuarie-iunie 2002, Editura All Beck.
WALLINE, M. „Precis de droit administratif”, Dalloz, Paris, 1970
ZILLER, J. „Administrations comparées. Les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze”, Montchrestien, Paris, 1993.
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, modificata si completata prin Legea nr 251/2006 si republicata in M.Of.,nr 365/29.05.2007
Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției;
O.U.G. nr.284/2000 pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici
Legea nr.661/2001 privind aprobarea O.U.G. nr.284/2000
Decizia nr. 233/1999 a Curții Constituționale privind controlul constituționalității Legii nr.188/1999
H.G. nr. 1087/2001 privind organizarea și desfășurarea concursurilor și examenelor pentru ocuparea funcțiilor publice;
H.G. nr. 1085/2001 privind organizarea perioadei de stagiu, condițiile de evaluare și regulile specifice aplicabile funcționarilor publici debutanți;
H.G. nr. 1084/2001 privind aprobarea Metodologiei de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale funcțio-narilor publici, precum și de contestare a calificativelor acordate;
H.G. nr. 1083/2001 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină din cadrul autorităților și instituțiilor publice;
H.G. nr. 1086/2001 privind organizarea și funcționarea comisiilor paritare
Ordinul ministrului administrației publice nr. 8/2002 privind criteriile de performanță profesională pentru funcționarii publici (stabilite de Agenția Națională a Funcționarilor Publici).
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Obligatiile Functionarului Public (ID: 128745)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.