Nulitatea Si Revocarea Actelor Juridice Administrative
Nulitatea și revocarea actelor
juridice administrative
CAPITOLUL I
ACTELE DE DREPT ADMINISTRATIV.
REGIMUL JURIDIC APLICABIL
l. Noțiunea de act juridic de drept administrativ
Legislația, practica judiciară și literatura de specialitate nu întrebuințează o terminologie unitară pentru denumirea principalului act juridic (de putere) emis de administrația de stat. Legislația folosește, de regulă, denumirile concrete ale actelor juridice administrative, ca de exemplu: hotărâre, regulament, autorizație etc; ceea ce permite stabilirea provenienței actului juridic, determinarea caracterului său normativ sau individual. Întrucât actele juridice emise de administrația publică cunosc o mare varietate și o abundență de denumiri s-a impus, cu necesitate, găsirea unei denumiri generice (întocmai ca și în cazul actelor civile sau a celor judiciare ) care să desemneze, în mod unitar, întreaga categorie a acestor acte. In acest sens două denumiri rețin în principal atenția: cea de act administrativ (art.48 alin.l din Constituție; Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 ) și cea de act de drept administrativ.
Prof. I.Santai consideră că denumirea de act de drept administrativ se impune a fi reținută și aceasta din mai multe motive:
In primul rând, ea indică apartenența actului la administrația de stat și la activitatea executivă a acesteia.
In al doilea rând, ea precizează regimul juridic al actului respectiv, cel de drept administrativ, înlăturând orice posibilitate de confuzie între actele de putere ale administrației și actele juridice lipsite de această trăsătură (de exemplu, contractele) emanând de la aceleași organe și care, sub aspectul provenienței lor, sunt tot acte ale administrației sau administrative (de exemplu, contractul administrativ).
În al treilea rând, noțiunea de act de drept administrativ înlătură confuzia posibilă între actele juridice administrative și înscrisurile sau actele constatatoare ale actelor juridice administrative.
In al patrulea rând, cu toate că această noțiune, folosită în practica judiciară, administrativă și în literatura de specialitate, nu este consacrată legal, dă posibilitatea departajării după criterii științifice, respectiv natura juridică sau ramura aparținătoare, a actelor juridice de putere ale administrației de stat, de alte acte juridice, respectiv actele de drept civil, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc.; provenind de la aceeași autoritate.
Semnificația juridică a conceptului de act juridic administrativ a fost tratată în mod diferit în doctrina de drept administrativ.
S-a făcut distincție între actele administrative supuse unui regim de drept public sau de drept administrativ și cele care nu sunt sub imperiul acestui regim, fiind emise în general de organele statului care nu fac parte din structura organismelor administrative.
Literatura din perioada interbelică (P.Negulescu) face o distincție mai întâi între actele "puterii executive" în raporturile cu Parlamentul și actele "făcute de puterea executivă", în raporturile cu cetățenii.
La rândul lor actele "puterii executive" în raporturile sale cu cetățenii erau divizate în două categorii: actele de autoritate și actele de gestiune.
În raport cu întreaga literatură juridică interbelică și în concepția lui P.Negulescu noțiunea de act administrativ viza în primul rând sensul formal al acesteia și evocă actele juridice ale autorităților administrative fără a se insista foarte mult însă asupra regimului juridic de putere în care erau emise. În acest sens, actul administrativ era văzut ca o specie a actelor de autoritate ale organului statului, iar actele administrative de gestiune erau o specie a actelor de drept privat, chiar în ipoteza în care sunt emise de organe administrative ale statului.
Literatura juridică de după război folosește noțiuni precum "acte administrative, respectiv acte de drept administrativ. Prin noțiunea de acte de drept administrativ s-a urmărit a se releva că aceste acte sunt supuse unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor administrației de stat. Regimul juridic se referea evident la acela de putere publică în care erau emise și produceau efecte juridice, chiar dacă vizau raporturi patrimoniale legate de administrarea bunurilor organelor administrației publice.
Teoria elaborată de T.Drăganu contribuie la delimitarea sferei actelor de autoritate ale organelor administrației publice de celelalte acte administrative ce nu sunt de autoritate, dar sunt emise în baza unui regim de drept public impus de normele de drept administrativ. In consecință, faptul că există acte de drept administrativ ce sunt reglementate sub aspect normativ și de alte ramuri de drept nu face inutilă distincția (clasificarea) amintită mai sus ci subliniază existența unor raporturi juridice cu dublă natură, iar pe de altă parte aplicarea regimului juridic de drept public ( de drept administrativ) și în situația emiterii unor acte administrative ce nu sunt de autoritate.
În concepția autorului, actele administrative erau asimilate actelor de autoritate, iar actele de drept administrativ cuprindeau inclusiv actele de gestiune emise în regim de drept administrativ, dar care nu erau de autoritate. Cităm în acest sens contractele administrative.
Actul administrativ e analizat tot prin prisma celor trei criterii: formal, material și funcțional, având în vedere în special caracterul formal al acestuia, dar pentru prima dată și elementul material prin sublinierea regimului juridic de drept administrativ aplicabil acestuia.
"Se poate spune la fel de bine, acte administrative, punându-se accentul pe ideea activității, în sensul că evocăm actele ce realizează administrația publică, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil".
O altă teorie privind actul de drept administrativ este elaborată de A.Iorgovan, Ioan Moraru, Dorel Mustățea care au considerat că putem vorbi de acte administrative tipice și acte administrative atipice.Potrivit acestei teorii, actele administrative tipice sunt acele acte administrative ce presupun posibilitatea exercitării controlului de contencios administrativ, potrivit dreptului comun – Legea nr.29/1990 – sau altor reglementări speciale (ex. Legea nr.18 /1991 – Legea fondului funciar sau Legea nr.24/1992 cu privire la organizarea și funcționarea Curții de Conturi ), iar actele administrative atipice sunt acele acte administrative care nu sunt supuse nici unei forme de control judecătoresc, ci eventual controlului administrativ ierarhic sau controlului exercitat de puterea legislativă.
Această clasificare are în vedere doctrina franceză modernă care clasifică și studiază actul administrativ în funcție de poziția pe care o ocupă în ierarhia actelor juridice ale organelor administrative, dar și sub aspectul regimului jurisdicțional la care sunt supuse.
Această teorie are meritul de a sublinia interdependența dintre actele administrative emise în regim de putere publica și actul jurisdicțional prin care o instanță administrativă sau una de drept comun poate să-și exercite controlul, altul decât cel tradițional de tip ierarhic. Totodată se subliniază elementul comun al unor acte administrative de autoritate și actele de drept administrativ, respectiv acela de a fi supuse unui control de jurisdicție specializat sau, după caz, de a fi excluse de la acest control.
Împărțirea propusă de cei doi autori are un caracter relativ deoarece potrivit dispozițiilor constituționale române ale art.21 nu se poate îngrădi accesul la justiție, deci trebuie să existe o acțiune în justiție împotriva actelor administrative emise de toate organele autorității publice.
Cu toate acestea Legea nr.29/1990 exceptează de la controlul jurisdicțional o serie de acte administrative cum ar fi: decrete prezidențiale, rezervând pentru acestea doar un control parlamentar.
În dreptul administrativ român contemporan se păstrează criteriile de analiză ale actului administrativ propuse de teoria clasică franceză și anume: criteriul material, formal și funcțional.
În sens modern aceste criterii urmăresc să evoce fie structura instituțională statală de la care emană actul, fie regimul juridic aplicabil actului administrativ.
Astfel dacă vrem să scoatem în evidență actele administrative ale organelor administrației publice care au o competență de acțiune, potrivit legii, într-o anumită materie sau într-un anumit domeniu administrativ, se subliniază sensul formal și material al acestora.
Sensul structural-organizațional se referă la actele administrative în ansamblul lor indiferent de tipul instituției statale care le emite și indiferent de regimul juridic aplicabil. Este cazul actelor de autoritate administrative considerate ca acte tipice, în această materie, ce pot fi emise de orice organ al statului atât în regim juridic de drept public cât, uneori, și în regim juridic specific de dreptul muncii, drept financiar.
Sensul funcțional juridic al actului administrativ are în vedere acea categorie de acte juridice sub aspectul regimului juridic și al controlului judecătoresc .
Dintre aceste trei dimensiuni conceptuale de analiză, în literatura de specialitate prezintă interes noțiunea de act administrativ în sens formal – material, precum și noțiunea de act administrativ în sens funcțional – juridic.
Precizăm că Legea nr.29/ 8 nov. 1990 (care constituie actul normativ de bază in ceea ce privește regimul juridic aplicabil acestui tip de act juridic) și Constituția în art.48, folosesc termenul de act administrativ.
2. Definiția actului juridic de drept administrativ
În literatura de drept administrativ au fost propuse mai multe definiții ale actului administrativ.
O definiție cuprinzătoare este următoarea:
Actul administrativ este " acea formă juridică principală a activității organelor administrației publice care constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință, cu scopul de a da naștere, a modifica sau de a stinge drepturi și obligații în realizarea puterii publice și sub posibilitatea exercitării controlului jurisdicțional de legalitate prin instanțele judecătorești".
Analizând această definiție constatăm următoarele aspecte:.
1. actul administrativ este forma principală de activitate a organelor administrației publice și în acest sens este categoria cea mai importantă din sfera actelor juridice emise de organele administrației publice.
2. actul administrativ are esența oricărui act juridic, adică este o manifestare de voință legată de drepturile și obligațiile subiectelor care intră în raporturi juridice administrative.
3.actul administrativ, indiferent că îl concepem ca act de autoritate sau ca act de drept administrativ, este supus unui regim de putere publică determinat de norma de drept principală sub imperiul căreia este emis, respectiv norma de drept administrativ.
4.existența controlului de legalitate exercitat fie prin instanțe specializate, de contencios administrativ, fie prin instanțe de drept comun. Acest aspect pune in evidență faptul că actul administrativ în genere nu poate excede formei jurisdicționale de control, dar subliniază în același timp și limitele în care acest control se exercită, respectiv doar controlul de legalitate, oportunitatea unui act administrativ în nici o împrejurare nu poate forma obiectul unui control jurisdicțional.
Pornind de la aceste aspecte se pot desprinde trăsăturile actelor administrative.
Formularea acestor trăsături în doctrina de specialitate are drept scop să delimiteze actul administrativ de celelalte acte juridice precum și de operațiunile tehnico administrative ale organelor administrației publice.
3.Trăsăturile actelor de drept administrativ
Subliniem că în literatura de specialitate nu există o unanimitate de opinii cu privire la numărul, denumirea și conținutul trăsăturilor actului administrativ. Cu toate acestea, unele elemente comune, chiar dacă sunt formulate diferit, se regăsesc la toți autorii de drept administrativ care și-au e juridic de drept administrativ
În literatura de drept administrativ au fost propuse mai multe definiții ale actului administrativ.
O definiție cuprinzătoare este următoarea:
Actul administrativ este " acea formă juridică principală a activității organelor administrației publice care constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință, cu scopul de a da naștere, a modifica sau de a stinge drepturi și obligații în realizarea puterii publice și sub posibilitatea exercitării controlului jurisdicțional de legalitate prin instanțele judecătorești".
Analizând această definiție constatăm următoarele aspecte:.
1. actul administrativ este forma principală de activitate a organelor administrației publice și în acest sens este categoria cea mai importantă din sfera actelor juridice emise de organele administrației publice.
2. actul administrativ are esența oricărui act juridic, adică este o manifestare de voință legată de drepturile și obligațiile subiectelor care intră în raporturi juridice administrative.
3.actul administrativ, indiferent că îl concepem ca act de autoritate sau ca act de drept administrativ, este supus unui regim de putere publică determinat de norma de drept principală sub imperiul căreia este emis, respectiv norma de drept administrativ.
4.existența controlului de legalitate exercitat fie prin instanțe specializate, de contencios administrativ, fie prin instanțe de drept comun. Acest aspect pune in evidență faptul că actul administrativ în genere nu poate excede formei jurisdicționale de control, dar subliniază în același timp și limitele în care acest control se exercită, respectiv doar controlul de legalitate, oportunitatea unui act administrativ în nici o împrejurare nu poate forma obiectul unui control jurisdicțional.
Pornind de la aceste aspecte se pot desprinde trăsăturile actelor administrative.
Formularea acestor trăsături în doctrina de specialitate are drept scop să delimiteze actul administrativ de celelalte acte juridice precum și de operațiunile tehnico administrative ale organelor administrației publice.
3.Trăsăturile actelor de drept administrativ
Subliniem că în literatura de specialitate nu există o unanimitate de opinii cu privire la numărul, denumirea și conținutul trăsăturilor actului administrativ. Cu toate acestea, unele elemente comune, chiar dacă sunt formulate diferit, se regăsesc la toți autorii de drept administrativ care și-au exprimat până acum opinia. Acestea sunt:
1. actele administrative sunt acte juridice, ceea ce are drept consecință aprecierea formelor de activitate administrativă ca aparținând domeniului juridic și doar subsecvent celui economic;
2. actele administrative sunt manifestări unilaterale de voință, fapt ce delimitează actul administrativ de actele juridice administrative de esență contractuală;
3. actele administrative sunt emise în realizarea puterii publice, adică a puterii executive a statului și prin această trăsătură sunt obligatorii și executorii.
În literatura de specialitate au fost subliniate și alte trăsături ale actului administrativ.
Astfel una dintre opinii arată ca actul administrativ se caracterizează prin:
– emană de la organele statului;
– are un caracter unilateral;
– obligativitatea emiterii care se realizează întotdeauna în baza Constituției și a legii;
– are un caracter obligatoriu pentru toate subiectele de drept;
Într-o altă opinie se evidențiază următoarele trăsături ale actelor administrative:
– actul administrativ reprezintă forma principală de realizare a administrației de stat;
– emană numai de la un organ al administrației de stat;
– are o formă specifică, neputând avea niciodată un caracter consensual;
– prin emiterea actului administrativ se realizează puterea de stat;
– este manifestarea de voință juridică unilaterală .
Alte trăsături ale actului administrativ au fost evidențiate ca fiind:
– are caracteristicile unui act juridic;
– actele administrative sunt executorii de drept;
– este manifestare de voință unilaterală emisă în temeiul puterii de stat;
– sunt emise pentru organizarea executării și executarea în concret a legilor și a altor acte administrative.
Analizând noțiunea actului administrativ de autoritate Valentin I. Prisăcaru subliniază următoarele trăsături pentru acestea:
– sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative (organele administrației publice, instituții publice și regii autonome);
– pot avea caracter normativ sau individual;
– sub aspectul conținutului lor pot cuprinde o dispoziție sau un ordin;
– sunt emise pentru executarea unei legi existente;
– produc efecte juridice de la data la care au fost publicate sau aduse la cunoștința celor interesați;
– sunt asigurate sub aspectul executării de puterea publică.
Alexandru Negoiță se oprește la patru trăsături ale actului administrativ:
– actul administrativ e un act juridic;
– actul administrativ este o manifestare unilaterală de voință juridică;
– voința juridică provine în principal de la organe ale administrației publice;
– voința unilaterală este supusă unui regim juridic specific și anume regimul juridic administrativ care cuprinde o serie de reguli juridice de formă și de fond care reglementează emiterea actelor administrative, condițiile lor de valabilitate, controlul acestor acte și sancțiunile la care sunt supuse ele.
Regimul juridic de drept administrativ specific actelor administrative este numai o specie a genului intitulat regim administrativ.
Indiferent de trăsăturile actului administrativ ce au fost evidențiate trebuie să reținem faptul că actul administrativ este supus întotdeauna regimului juridic de drept public, concretizat în regimul de drept administrativ. Acest aspect este esențial pentru a distinge între actele administrative ale altor organe ale statului: Parlament; instanțele de judecată și actele administrative supuse regimului de drept administrativ. Categoriile de acte administrative amintite, deși sunt acte juridice și manifestări unilaterale de voință ele nu vor fi supuse niciodată unui regim juridic de drept administrativ cu scopul de a realiza administrația publică în sensul de activitate aflată sub "conducerea generală a Guvernului", cum se menționează în art.101 (alin. 1) din Constituție. Trăsăturile actului administrativ sunt specifice regimului juridic de drept administrativ și sunt esențiale în totalitatea lor pentru a deosebi acest gen de acte de alte categorii de acte juridice. Este evident că unele dintre trăsăturile enumerate pot fi întâlnite și pentru definirea altor tipuri de acte juridice cum ar fi: actele de drept financiar, de drept penal și chiar de drept civil.
Știința dreptului administrativ analizează întotdeauna în unitate trăsăturile exprimate. Regimul de drept administrativ este conceptul care exprimă unitatea trăsăturilor actelor de drept administrativ.
Sub aspect sintetic pot fi reținute următoarele trăsături ale actului administrativ, în sens formal – material:
1. este forma juridică principală a activității organelor administrației publice;
2. are la bază întotdeauna manifestarea unei voințe juridice unilaterale;
3. este emis numai în realizarea puterii publice;
4. are un regim juridic specific, în centrul căruia se află "Legea contenciosului administrativ " ( Legea nr.29/1990).
3.1.Analiza trăsăturilor actelor de drept administrativ
1. Actul administrativ e forma juridică principală a activității organelor administrației publice.
Această trăsătură desemnează genul proxim al definiției, adică formele concrete de activitate ale organelor administrației publice, alături de caracterul juridic, specificând că actul administrativ e forma cea mai importantă de activitate a organelor administrative ale statului.
Acest caracter principal nu trebuie înțeles însă sub formă cantitativă, adică ponderea pe care o ocupă ci sub formă calitativă, adică după forța efectelor juridice pe care le produce un act administrativ. Ponderea actului administrativ în sfera formelor de activitate a organelor administrației publice, variază după cum ne referim la un nivel sau altul al organizării administrației publice. Din acest punct de vedere se constată că organele administrative aflate la baza piramidei ierarhizării acestora emit relativ puține acte administrative, activitatea lor concretizându-se în operațiuni tehnico administrative și tehnico – productive. Așa se explică faptul că actele administrative se întâlnesc în special la nivelul conducerii colective a organelor administrației publice, iar în plan ierarhic administrativ, actele administrative cu un caracter normativ apar la organele centrale ale administrației de stat: Guvern, ministere, președintele României.
Prin faptul că au o pondere principală calitativă în activitatea organelor administrației de stat nu trebuie reținut că actul administrativ ar fi singura formă de activitate a organelor administrației publice .
2. O altă trăsătură a actului administrativ este manifestarea unei voințe juridice unilaterale.
Această trăsătură ajută la delimitarea actului administrativ de operațiunile tehnico -administrative și tehnico – productive. Totodată stabilește faptul că actul administrativ face parte din categoria actelor juridice, având toate trăsăturile specifice acestora. De aceea actul emis de organele administrației publice va putea fi caracterizat ca un act administrativ daca e o manifestare de voința cu scopul de a produce efecte juridice. Și operațiunile tehnico-materiale administrative pot produce efecte juridice, în condițiile legii, dar ele nu sunt realizate printr-o manifestare de voință în acest scop.
In esență, pentru a fi în prezența unui act administrativ trebuie ca voința pe care o manifestă organul administrației publice să fie expresă, neîndoielnică și cu scopul de a naște, a modifica sau stinge raporturi de drept administrativ .
Actul administrativ e strict legat de ceea ce se numește în știința administrației de stat procesul decizional. Totuși, în planul dreptului administrativ trebuie avut în vedere caracterul expres al manifestării de voință în baza căreia se emite actul administrativ, neexistând posibilitatea manifestării tacite a acestei voințe și totodată nu interesează toate etapele procesului decizional necesare emiterii actului administrativ, unele din aceste etape fiind de natură pur subiectivă. Prezintă importanță juridică doar modalitatea de manifestare expresă a voinței organului administrativ ceea ce exclude implicit forma îndoielnică sau manifestarea pur subiectivă a organului administrativ în acest sens.
În literatura de specialitate necesitatea ca voința juridică să fie expres manifestată se consideră a fi un argument pentru forma scrisă a actelor administrative.
Din acest punct de vedere al activității decizionale administrative, relevanță juridică are doar faptul material de încorporare a voinței organului administrației publice de a da naștere, de a modifica sau de a stinge drepturi și obligații fie pentru subiecte de drept neidentificate, așa cum este cazul actelor administrative normative, fie pentru subiecte de drept concrete, în cazul actelor administrative individuale.
În ceea ce privește cerința pentru actul administrativ de a fi unilateral, care îl deosebește de actele contractuale ale organului administrației publice, în literatura de specialitate, ca și în practica judiciară administrativă, s-au ridicat unele probleme care se cer a fi lămurite pentru înțelegerea unilateralității manifestării de voință.
Ceea ce caracterizează manifestarea de voință juridică, în cazul actului administrativ, este unilateralitatea manifestării acestei voințe.
Sunt destul de numeroase cazurile în care, în emiterea actului administrativ participă mai multe persoane fizice, pentru că organul care emite actul este un organ colegial.
Fiind vorba de mai multe persoane s-ar presupune că suntem în fața unui acord de voință în vederea emiterii actului administrativ.
Organul administrației publice este, de regulă, un colectiv organizat de oameni politici sau de tehnocrați, investit cu atribuții în realizarea puterii publice. Competența organului administrativ se realizează prin deciziile organelor de conducere și, respectiv, ale deținătorilor de funcții publice. Majoritatea actelor administrative sunt decizii ale organelor de conducere colectivă, în foarte puține situații legea noastră recunoaște dreptul funcționarilor publici de execuție de a emite acte administrative de competență materială generală (Guvernul, Consiliile locale) situația este de așa natură încât hotărârile (deciziile), ordinele lor sunt rezultatul votului tuturor persoanelor care le compun ( sau numai al majorității acestora), potrivit cvorumului prevăzut de lege.
Plecând de la această situație, s-a pus problema de a ști dacă acordul de voință care intervine între membrii organului colegial administrativ în vederea emiterii actului administrativ nu este de natură de a înlătura caracterul unilateral al acestuia, cu alte cuvinte, dacă nu suntem cumva în fața unui acord de voință întocmai ca în cazul contractului.
În acest caz avem de-a face tot cu o manifestare unilaterală de voință juridică, pentru că deși la emiterea actului participă mai multe organe sau mai multe persoane, are o singură voință juridică.
Actul este unilateral nu pentru că este opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru că el degajă o singură voință juridică, care provine de la un organ al administrației publice. Drepturile și obligațiile care vor lua naștere din manifestarea de voință juridică nu au la bază acordul de voință al părților, ca în cazul contractului, ci reprezintă efectele unei singure voințe juridice care provine de la administrația publică.
Caracterul unilateral al actului administrativ decurge nu din numărul persoanelor fizice care participă la adoptarea lui, ci din faptul că acele persoane fizice ce au calitatea de funcționari publici, demnitari publici sau demnitari ai statului, nu acționează în nume propriu ci în vederea realizării competenței materiale a organului administrativ din care fac parte. Voința fiecărui funcționar public sau demnitar nu are relevanță juridică decât în cadrul realizării competenței materiale a organului administrativ (în cadrul mecanismului decizional administrativ) nu și în ceea ce privește caracterul unilateral al actului administrativ.
Numărul de persoane care participă la adoptarea unei decizii administrative, în sens de act juridic al unui organ al administrației publice, nu are relevanță pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, după caz, bilateral sau multilateral. Este posibil ca actul să aibă caracter contractual, deși el este "opera" unei singure persoane, de exemplu a primarului. De asemenea un act poate avea caracter unilateral, deși este "opera" mai multor persoane, care acționează în realizarea unei singure voințe juridice.
Pe baza acestei trăsături specifice, a manifestării unilaterale de voință, actele administrative se deosebesc de alte acte juridice pe care le emit organele administrației de stat. Într-adevăr organele administrative cu personalitate juridică pot intra și în raporturi juridice civile, încheind acte civile. Cele mai multe acte civile sunt rezultatul unor acorduri de voință a doi sau mai mulți subiecți de drept. Față de acestea, actele administrative se deosebesc relativ ușor, pentru că sunt manifestări unilaterale de voință. Nu toate actele civile sunt însă acorduri de voință și de aceea evidențierea caracterului unilateral al actelor administrative nu este suficientă, ci este necesară completarea în sensul că ele sunt manifestări de voință emise în temeiul puterii de stat. Astfel caracterizate, ele pot fi deosebite de orice act civil, indiferent dacă acesta este un acord de voință sau un act unilateral. Tot astfel, actele administrative pot fi deosebite de actele de drept al muncii, care provin de la organele administrației de stat. Într-adevăr, atunci când un organ administrativ emite un act de drept al muncii, chiar dacă are un caracter unilateral el nu acționează în virtutea atribuțiilor de putere de stat, ci ca parte a contractului de muncă. În schimb, în situația când unitatea emite un act unilateral în calitate de organ de putere, acel act este un act administrativ. Așa este cazul deciziei de imputare, al deciziei de stabilire al caracterului secret al unor acte.
O altă problemă care s-a pus in literatura de specialitate este aceea de a ști dacă emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autorități publice sau chiar cu participarea unui organ administrativ și a unuia nestatal este o excepție de la caracterul unilateral al actului administrativ. În alți termeni este vorbe despre caracterul hotărârilor comune. În dreptul administrativ există trei situații când se adoptă hotărâri sau acte administrative comune și anume:
1. hotărâri comune a două sau mai multe organe administrative;
2. hotărâri comune ale unui organ administrativ și ale altui organ de stat;
3. hotărâri comune ale unui organ al administrației de stat și ale unei organizații (organ) cu caracter nestatal (de regulă, un organism de conducere sindicală).
Pentru a emite astfel de acte administrative este necesar realizarea unui acord de voințe. Cu toate acestea și în aceste situații suntem în prezența unui act administrativ unilateral și nu a unui act contractual, deoarece "acordul de voință" dintre organul administrației publice, pe de o parte, și alt subiect de drept ( alt organ administrativ; un alt organ de stat; un organ sindical), pe de altă parte, intervine pentru a realiza o singură voință juridică, materializată în actul administrativ ca atare.
În foarte multe situații de acest gen actele administrative prevăd că, emiterea actului juridic se face de către un organ al administrației de stat, "de acord" cu alt organ al administrației de stat. Profesorul R.Ionescu precizează că expresia "de acord" nu trebuie interpretată în sensul de acord a două voințe juridice, care să ducă la caracterul contractual al actului, ci în sensul de autorizare, care, dacă emană de la organul ierarhic superior, are semnificația de aprobare prealabilă. De asemenea expresia "de acord" poate să aibă și semnificația unui aviz conform sau a altei condiții procedurale de emitere a actului administrativ.
De reținut că, prin manifestarea voinței a două organe ale administrației publice, a unui organ al administrației publice și a altui organ de stat sau, după caz, a unui organ administrativ și a unei structuri nestatale, suntem în prezența unui act administrativ, deci a unei manifestări unilaterale de voință, numai atunci când acesta reprezintă o modalitate procedurală de asigurare a unei singure voințe juridice, ca și cum ar fi vorba de un singur organ.
Această precizare este foarte importantă pentru relevarea trăsăturii unilateralității manifestării de voință a actului administrativ și, implicit, pentru marcarea unei distincții teoretice între actul administrativ și actul cu caracter contractual, îndeosebi contractul administrativ. În cazul contractului administrativ, acordul care intervine sau, după caz, hotărârea comună concretizează două voințe juridice care își păstrează fiecare individualitatea în structura unui act juridic bilateral.
• Există cazuri când emiterea unor acte administrative se face numai la cererea prealabilă. Este vorba de două mari situații:
a) cererea prealabilă aparține chiar organului emitent și este adresată organului său ierarhic superior
b) cererea prealabilă este adresată organului emitent de către subiectul de drept ce urmează să fie beneficiarul actului administrativ sau care are interes în emiterea actului respectiv.
În prima situație este vorba de obținerea unei autorizații în sensul larg al termenului.
In cea de-a doua situație, cererea prealabilă sau, după caz, acordul prealabil are valoarea doar a unei condiții cerute de lege pentru ca actul administrativ să fie legal. De exemplu, emiterea unui permis de conducere auto, sau o autorizație de construcție sau înstrăinare a unui imobil necesită, în prealabil, cererea celor care doresc să aibă un anumit drept de a conduce autovehicule pe drumurile publice, de a construi sau de a vinde un imobil.
Problema care se pune în aceste cazuri este aceea de a ști dacă, în cazul unor cereri prealabile nu suntem în fața unui consimțământ în sensul actului contractual.
Aceeași problemă se pune atunci când actul administrativ se emite numai dacă persoana căreia i se adresează este de acord. De exemplu, numirea unei persoane într-o funcție publică presupune acordul prealabil al respectivei persoane.
În toate aceste cazuri nu se poate vorbi de consimțământ în sensul actului contractual (al dreptului civil), nu poate fi vorba de manifestarea a două voințe juridice. Manifestarea de voință juridică are și în aceste situații caracter unilateral, ea provine numai de la administrația de stat (de la emitentul actului administrativ), iar drepturile și obligațiile ce se formează sunt efectele acestei voințe juridice.
Cererea prealabilă, acordul sau acceptarea reprezintă numai condiții cerute de normele juridice pentru ca actul administrativ să fie legal. Voința solicitantului nu are caracter hotărâtor la emiterea autorizației, ci este cel mult o condiție procedurală. Hotărâtoare este voința unică a organului administrativ. Tocmai de aceea, actul administrativ (care în cele mai multe situații îmbracă forma unei autorizații) poate fi revocat prin voință unică a organului administrativ emitent. Dacă voința solicitantului ar fi o componentă a actului administrativ, el ar putea fi revocat numai cu acordul acestuia, fiind știut că un acord de voință nu încetează să producă efecte juridice decât în urma altui acord al participanților la încheierea actului. De aici decurg două importante consecințe practice. Prima consecință este că actul juridic produce efecte în ceea ce îl privește pe beneficiar din momentul comunicării și nu al "perfectării" acordului de voință. A doua consecință este aceea că renunțarea beneficiarului la exercițiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul administrativ nu afectează valabilitatea acestui act. El încetează să mai producă efecte juridice abia din momentul revocării unilaterale de către organul emitent.
Pornind de la aceste aspecte, în literatura de specialitate s-a pus problema de a ști care este semnificația juridică a renunțării beneficiarului la exercițiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv .Mai exact, autorii de drept administrativ s-au întrebat dacă actul mai produce efecte juridice, dacă renunțarea beneficiarului are semnificația unei modalități de încetare a producerii de efecte juridice .
Unii autori au considerat că renunțarea din partea beneficiarului la obligația de executare constituie o modalitate de încetare a executării actelor administrative numai dacă sunt întrunite condițiile:
a) să existe o manifestare de voință expresă sau tacită care are acest obiect;
b) această manifestare de voință trebuie să emane de la subiectul singurului raport juridic născut prin actul administrativ, subiect care are dreptul de a pretinde îndeplinirea obligației;
c) renunțarea să aibă ca obiect un drept subiectiv de care titularul său să poată dispune fără să mai existe un alt drept subiectiv al celuilalt subiect de drept.
Autorul citat subliniază că prin renunțarea din partea beneficiarului la singura obligație născută dintr-un act administrativ ,de vreme ce acesta nu mai trebuie să fie executat, el urmează să fie anulat, iar actul de anulare nu poate să producă efecte juridice decât de la data manifestării de voință a titularului dreptului la care s-a renunțat, ceea ce înseamnă că încetarea obligației de executare, ca urmare a renunțării din partea beneficiarului acesteia, operează doar pentru viitor; adică ex nunc.
Un alt autor, dând o interpretare restrictivă, este de părere că "renunțarea beneficiarului la exercițiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul administrativ nu afectează valabilitatea acestui act, actul urmând să producă efecte juridice până în momentul revocării unilaterale de către organul emitent".
După părerea noastră, renunțarea beneficiarului actului nu reprezintă o modalitate legală de încetare a efectelor actului administrativ, deoarece în cazul acestui act suntem în prezența unei manifestări unilaterale de voință a organului administrativ, manifestarea de voință a celui interesat nu este incorporată în structura actului. În același timp trebuie să menționăm că o dată ce poziția beneficiarului actului este adusă la cunoștința organului emitent, acesta are obligația de a o examina și de a emite actul de revocare, dar și prin prisma oportunității va emite acel act de revocare. Această obligație a organului emitent este o consecință a procedurii cererii prealabile în emiterea actului administrativ. Deoarece cererea prealabilă este o condiție cerută de lege, se înțelege că renunțarea beneficiarului are semnificația înlăturării acestei condiții, creând premisa necesară retractării actului.
3. Actul administrativ este emis numai în realizarea puterii publice
Această trăsătură a actelor administrative fundamentează deosebirea actului administrativ unilateral realizat în regim de putere publică de alte acte juridice tot cu caracter unilateral emise de organele administrației publice. Subliniem faptul că nu orice manifestare de voință unilaterală a organelor administrației publice constituie acte administrative care să cumuleze trăsăturile acestora, inclusiv aceea de realizare a puterii publice. O serie de manifestări unilaterale de voință ale organului administrației publice: avize, procese-verbale, situații statistice pot avea valoare de acte juridice sau de cele de mai multe ori de operațiuni tehnico – administrative, dar cât timp nu realizează puterea publică (autoritate statală) nu pot fi considerate acte administrative.
Din această trăsătură rezultă totodată, obligativitatea actelor administrative și executarea lor din oficiu, tratate de unii autori drept trăsături de sine – stătătoare.
Actele administrative nu sunt orice manifestări unilaterale de voință ale organului administrației publice, ci ele concretizează numai voința acestor organe ca subiecte în raporturile juridice ce presupun exercițiul autorității publice, voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în regim de putere publică.
Autoritatea publică, în particular organul administrației publice, dobândește dreptul de a emite acte juridice care în circuitul juridic se bucură de un anumit "statut", anume "statutul" actului de putere publică, organizată ca putere oficială. Temeiul pentru acest "statut", rezidă în faptul că prin ele se concretizează voința poporului ca deținător al suveranității naționale, după cum se precizează în art.2 al Constituției. Asemenea acte sunt denumite acte de autoritate sau acte ce se realizează într-un regim juridic de autoritate (de putere).Tocmai de aceea, ele sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept la care se referă, pentru organul emitent se subînțelege că persistă atât timp cât acesta nu a intervenit în problema respectivă cu un act contrar. De asemenea, obligativitatea față de organul ierarhic superior organului emitent trebuie înțeleasă prin prisma conținutului raportului de subordonare și, respectiv, de colaborare dintre organele administrației publice.
Caracterul actului administrativ de a fi emis în realizarea puterii publice nu trebuie confundat cu caracterul general al oricărui act juridic, anume susceptibilitatea de a fi executat prin forța de constrângere a statului. După cum subliniază și profesorul R.Ionescu, "forța de constrângere a statului nu constituie garanția respectării și realizării drepturilor, respectiv a obligațiilor născute din actele și celelalte fapte juridice emise în realizarea puterii de stat. Actele administrative se execută prin constrângere statală numai în caz excepțional când subiectele de drept obligate a se conforma voinței administrative nu o fac de bunăvoie". De aceea regimul de putere publică vizează conținutul și forma voinței unilaterale a actelor administrative și nu posibilitatea de a apela la forța coercitivă a statului pentru a asigura executarea.
"Forța de constrângere a statului intervine pentru a se înfrânge o rezistență a subiectelor de drept, pe când actul administrativ intervine pentru a da naștere, a modifica și a stinge drepturi și obligații în exercițiul autorității de stat sau al unității administrative teritoriale".
4. Actul administrativ are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 29/1990).
Deși controversată, această trăsătură a actului administrativ ne ajută să deosebim actul administrativ, care este emis în special de organele administrației publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de organe.
Indiferent cum privim administrația în sfera activității publice, ca scop sau ca mijloc, ea nu este singura activitate publică statală, iar actul administrativ nu este singurul act de autoritate, dar este singurul act atacat în contenciosul administrativ. Cu toate acestea există acte administrative care nu pot forma obiectul unui control, potrivit Legii nr.29/1990, fiind exceptate, fără ca prin acest lucru să-și piardă natura juridică de acte administrative.
Regimul stabilit de Legea nr. 29/1990, în redactarea sa inițială, viza numai actele administrative ce emanau de la organele administrației publice, regim care a fost modificat de Constituție.
În literatura juridică de specialitate unii autori consideră că manifestarea unilaterală de voință juridică pe care o cuprinde actul administrativ este supusă unui regim juridic special și specific pe care îl denumim regim juridic administrativ. Regimul juridic administrativ cuprinde o serie de reguli juridice de formă și de fond care reglementează emiterea actelor administrative, condițiile lor de valabilitate, controlul acestor acte și sancțiunile la care sunt supuse ele.
Un act este administrativ nu din natura lucrurilor, ci din faptul că acest act constă într-o modalitate de executare a legii potrivit cu voința legiuitorului.
Deci, legiuitorul este acela care-i fixează regimul juridic aplicabil. Regimul juridic aplicabil actelor administrative este cuprins, în mare măsură, în dispozițiile Legii 29/1990 (modificată prin Legea nr.59/1993 privitoare la contenciosul administrativ). Potrivit acestei legi acte administrative pot face nu numai organele administrației publice, ci și alte organe ale statului și chiar organizații particulare atunci când se realizează o activitate de organizare a executării și de executare a legii.
Deci autorul citat identifică regimul de drept administrativ cu regimul consacrat prin legea contenciosului administrativ.
Acest punct de vedere a fost criticat subliniindu-se că o asemenea concepție nu este în măsură să reflecte ansamblul regulilor ce conturează regimul administrativ actual. Indiferent ce semnificație dăm noțiunii de regim juridic aplicabil actelor administrative, această noțiune nu poate desemna decât un subsistem al sistemului care este regimul juridic administrativ.
În dreptul administrativ putem vorbi despre mai multe categorii de regimuri administrative, al organizării, al răspunderii, al procedurii, al controlului, etc.
Romulus Ionescu a căutat să evidențieze caracterul de acte administrative și altor acte de autoritate ce nu erau emise de organele administrației publice, pornind de la faptul că și aceste acte pot fi supuse controlului jurisdicțional prin contencios administrativ. Acest punct de vedere este discutabil, deoarece pentru a fi în prezența unui act administrativ e necesară îndeplinirea cumulativă a trăsăturilor lui, inclusiv cea de a fi emis de un organ al administrației publice. Cu toate acestea Legea nr.29/1990 permite asimilarea la actele administrative a unor acte unilaterale cu caracter juridic ale structurilor nestatale, dar autorizate să presteze un serviciu public (asociații, etc.).
Trebuie reținut că toate actele administrative sunt supuse unui control, dar forma de exercitare a controlului este diferită: parlamentar, jurisdicțional, de drept comun, ierarhic, grațios sau la plângerea persoanei vătămate, realizat de Curtea de Conturi.
Din aceasta rezultă că Legea nr.29/1990 nu epuizează sfera acestui regim juridic aplicabil actelor administrative sub aspectul controlului de legalitate.
Acțiunile în contencios pot avea ca obiect și actele administrative ale altor autorități publice, care nu trebuie confundate cu actele autorităților administrative.
în practica judiciară s-a apreciat că tăcerea organului de procuratură la memoriul unui cetățean care solicită declararea recursului în anulare și refuzul nejustificat al Procurorului General de a comunica cetățeanului, în termenul prevăzut de lege, soluția adoptată constituie, potrivit art.48 din Constituție, un act administrativ căruia i se va aplica Legeanr.29/1990.
Considerăm important a fi studiat și caracterul obligatoriu al actelor administrative.
Astfel actul administrativ e obligatoriu atât față de persoanele fizice sau juridice cărora li se adresează, cât și față de organul care l-a emis, ținut să-l respecte el însuși, pe tot parcursul valabilității lui. Această obligativitate a actului administrativ derivă din faptul că el e dat pe baza și în executarea legii și din această cauză se bucură de prezumția de legalitate și anume sunt considerate a fi în conformitate cu dispozițiile legale.
Din această trăsătură rezultă că actele organelor superioare administrației publice sunt obligatorii pentru organele subordonate și că organele superioare au dreptul de a modifica sau anula actele organelor inferioare, fără a avea însă posibilitatea de a li se substitui.
Fiind adoptate sau emise pe baza și în executarea legii rezultă că actele administrative nu pot conține dispoziții contrare legii, legea putând însă modifica sau anula oricând un act administrativ.
Actele individuale, de regulă, nu sunt obligatorii pentru organul superior, întrucât acesta din urmă le poate anula sau revoca cu anumite excepții.
4. Clasificarea actelor de drept administrativ
Clasificarea actelor administrative cunoaște mai multe variante în literatura noastră de specialitate, efect al concepțiilor diferite asupra conținutului și sferei actului administrativ.
Deoarece nu toate clasificările au o importanță practică, considerăm că un interes deosebit îl reprezintă o clasificare ce are în vedere sensul cel mai larg (structural – organizațional) al noțiunii de act administrativ (de drept administrativ). Astfel:
I. După natura juridică actele administrative pot fi:
a) acte administrative de autoritate (sau acte administrative de putere publică). Acestea se adoptă sau se emit de o autoritate publică (legislativă, executivă sau judecătorească) în mod unilateral, pe baza și în vederea executării legii, în scopul nașterii, modificării sau stingerii unor raporturi juridice.
b) acte administrative de gestiune. Acestea se încheie de serviciile publice administrative cu persoane fizice și juridice și privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităților administrativ teritoriale. Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două manifestări de voință.
c) acte administrative jurisdicționale. Acestea se emit în mod unilateral de organele de jurisdicție administrativă anume abilitate de lege și soluționează conflicte apărute între servicii publice și particulari.
II. După categoria organului de la care emană, distingem:
a) acte care emană de la organe ale administrației de stat;
b) acte care emană de la organe de stat;
c) acte care emană de la autoritățile autonome ale administrației publice locale;
d) acte care emană, în baza împuternicirilor date de lege ori de organe ale administrației de stat (în baza legii), de la persoane private (juridice sau fizice) – acte administrative prin delegație.
III. După competența materială a organului emitent, distingem :
1. acte administrative cu caracter general. Acestea se adoptă sau se emit de autoritățile administrației publice care au o competență materială generală (de ex.: Decretele președintelui României, hotărâri de guvern și ordonanțele guvernului; hotărârile consiliilor județene și cele ale consiliilor locale, unele ordine ale prefecților și unele dispoziții ale primarilor).
2. acte administrative de specialitate. Aceste acte sunt emise de organele de specialitate ale administrației publice centrale și ale administrației publice locale (ex.: ordinele și instrucțiunile emise de miniștrii și conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale; regulamentele, îndrumările, circularele, precum și cele emise de conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale).
IV. După competența teritorială a organului emitent, distingem :
1. acte administrative adoptate / emise de organele administrației publice centrale Aceste acte produc efecte juridice pe întreg cuprinsul țării (ex: decretele președintelui României, hotărâri de guvern și ordonanțele Guvernului)
2. acte administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale (ex.: hotărâri ale Consiliilor județene și locale; dispozițiile primarilor, ordinele prefecților). Aceste acte produc efecte în limitele unității administrativ teritoriale, în care funcționează autoritățile care le emit.
V. După gradul de întindere al efectelor juridice, distingem :
a) acte administrative normative, care produc efecte juridice cu caracter general și impersonal (ex: decretele președintelui României, hotărâri de guvern și Ordonanțele de Guvern, ordinele prefecților și unele dispoziții ale primarilor).
b) acte administrative individuale, care produc efecte juridice numai către persoane fizice sau juridice determinate (ex.: decretele președintelui României, ordinele miniștrilor, hotărâri de guvern, actele emise de președintele Consiliului Județean și de către primar etc.)
c) circulare, norme metodologice, regulamente care produc efecte juridice numai față de funcționarii publici dintr-un minister, celelalte organe de specialitate al administrației publice centrale, precum și ale organelor administrației publice locale. Acestea sunt denumite acte administrative cu caracter intern individuale sau normative.
VI. După natura efectelor juridice pe care le produc :
a) acte administrative care acordă drepturi impersonale și generale sau individuale pentru subiectul căruia i se adresează (ex: actul de atribuire a unui teren în vederea construirii unei locuințe proprietate personală conferă titularului posibilitatea realizării acestui drept, determinat clar de actele normative în vigoare în frunte cu legea fundamentală).
b) acte administrative care constată existența unui drept. Din această categorie fac parte actele care sunt adoptate sau emise pentru constatarea că un particular e titularul unui drept (ex: titlurile de proprietate emise în temeiul art. 8 (alin.3) Legea 18/1991 – Legea fondului funciar, modificată și completată cu Legea nr. 169/1997; diplomele de absolvire).
Aceste acte au mai fost denumite și acte care conferă un statut personal.
c) acte administrative de autoritate care suprimă un drept. Această suprimare poate fi definitivă sau temporară .
d) acte de aplicare a constrângerii administrative (actele administrative de sancționare)
e) acte administrative jurisdicționale.
VII. După autoritatea care le emite, distingem:
a) acte administrative emise de organele puterii executive (autoritățile administrației publice locale/centrale). Din această categorie fac parte toate actele administrative de autoritate adoptate sau emise de organele administrației publice centrale și locale, cu competență materiala generală sau de specialitate, precum și cu competență teritorială centrală sau locală (ex: actele administrative de autoritate emise de președintele României)
b) acte administrative adoptate de Parlament (ex. : Planul național de amenajare a teritoriului care se aprobă în baza Legii nr. 5 0/1991)
c) acte administrative emise de instanțele judecătorești (ex.: cele emise pentru executarea hotărârilor judecătorești rămase definitive și irevocabile)
VIII. După forma serviciului public care le adoptă :
a)acte administrative adoptate sau emise de organele administrației publice;
b)acte administrative emise de instituțiile publice;
c)acte administrative emise de regiile autonome de interes public: ordine, instrucțiuni, regulamente etc.
IX. După perioada de timp în care produc efecte juridice :
a) acte administrative permanente (produc efecte juridice de la data intrării în vigoare și până la abrogare)
b) acte administrative temporare (produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă de timp)
5. Regimul juridic al actelor administrative
Prin regim juridic al actelor administrative înțelegem un ansamblu de reguli, de fond și de formă ce guvernează formarea, modificarea și desființarea respectivelor acte.
Actele de drept administrativ sunt supuse regimului juridic administrativ, având în acest sens un regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se manifestă cu privire la legalitatea actelor de drept administrativ, forța lor juridică și forța lor probantă, mod de intrare în vigoare, de executare și de încetare a efectelor juridice Astfel, actele administrative dispun de prezumția de legalitate, sunt obligatorii și se pun direct în executare. Se evidențiază caracterul lor de acte de putere sau de autoritate prin opoziție, de exemplu, cu actele juridice civile, ale căror efecte vizează, de regulă, numai părțile participante la raportul juridic respectiv.
Analizând regimul juridic al acestor acte trebuie să-1 distingem de natura juridică a efectelor sau raporturilor pe care le generează. Astfel, un act normativ (o hotărâre a Guvernului) rămâne un act de drept administrativ chiar dacă reglementează raporturi civile, natura sa juridică fiind distinctă de faptul că el constituie un izvor al dreptului civil. Un act individual de drept administrativ poate genera și raporturi juridice de altă natură, fără ca aceste raporturi, de cu totul altă factură (de ex. civilă), să-i modifice natura juridică proprie.
Faptul că un act de drept administrativ este reglementat prin norme aparținând mai multor ramuri de drept nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului în cauză, atunci când regimul juridic al acestuia este de drept administrativ, cu toată pluralitatea de norme care îl reglementează .
Actul de drept administrativ, ca act juridic, nu se confundă cu înscrisurile materiale sau "actele" constatatoare ale manifestărilor de voință producătoare de efecte juridice . Numeroase acte de drept administrativ trebuie sa îndeplinească în mod imperativ cerința formei scrise, astfel încât existența actului juridic este condiționată de însăși existența înscrisului a cărui lipsă antrenează inexistența respectivei manifestări de voință .
Cu toate că nu există o unanimitate de opinii, putem spune că specialiștii în dreptul administrativ au convenit, de-a lungul timpului, asupra problematicii generale a acestui regim juridic, anume:
• reguli (condiții) de valabilitate a actului administrativ;
• reguli ce guvernează efectele pe care actul le produce;
Elementul central al acestui regim juridic, indiferent că-1 privim în forma tipică sau în forme atipice, îl reprezintă legalitatea, analizată în mod diferit de autorii români în raport cu oportunitatea.
După un curent de gândire (Școala de la Cluj), legalitatea este calificată drept o condiție de valabilitate a actelor administrative, alături de oportunitate . După alți autori (școala de la București), legalitatea este corolarul condițiilor de valabilitate, iar oportunitatea este o cerință (o dimensiune) a legalității.
Autorii din primul curent de gândire subliniază că actul este nevalabil, indiferent dacă este ilegal sau inoportun, numai că modalitățile de încetare a efectelor juridice diferă.
Neîndeplinirea condițiilor de legalitate atrage după sine anularea sau revocarea actelor, în timp ce neîndeplinirea condiției de neoportunitate are drept consecință revocarea sau abrogarea lor.
Acest punct de vedere a fost criticat, pentru simplul motiv că lasă să se înțeleagă că ar exista o limită a valabilității actelor administrative "dincolo" de limitele legalității. Or, actele administrative sunt supuse unui anumit regim juridic, tocmai pentru a se asigura legalitatea lor, principiul legalității în sistemul constituțional actual fiind unul din principiile fundamentale ale administrației publice.
Principiul legalității actelor administrative semnifică conformarea acestor acte cu legile adoptate de Parlament, precum și cu actele normative care au o forță juridică superioară, putem spune că principiul legalității actelor administrative este o consecință a conformității întregului drept cu Constituția.
6. Condițiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ
6.1 Principiul legalității actelor administrative – consecință a conformității întregului drept cu Constituția
Constituția, ca izvor principal al dreptului, este parte integrantă a acestuia. Prin poziția sa în sistemul de drept, Constituția "comandă" întregul drept, inclusiv ramura dreptului administrativ. Aceasta se datorează faptului că ea reglementează relații sociale, esențiale pentru popor din toate domeniile vieții economice, politice, sociale și culturale.
Constituția stabilește principiile fundamentale pentru întregul drept. Unul dintre aceste principii este și cel al legalității care predomină în toate ramurile de drept, deci inclusiv în dreptul administrativ .Orice abatere de la această coordonată este considerată o "încălcare a Constituției ceea ce atrage nulitatea actelor juridice din ramurile de drept specifice".
Dacă o dispoziție constituțională este modificată, în mod obligatoriu, trebuie să se modifice și normele din ramurile de drept corespondente. Această modificare se impune pentru că în permanență trebuie respectată concordanța întregului drept cu Constituția.
Dacă modificările sunt obligatorii ele nu se realizează în mod automat, ci aceasta depinde de faptul dacă norma constituțională nouă este de aplicație mijlocită sau nemijlocită, problemă de mare interes practic.
Constituția, stabilind sistemul statal, stabilește și competența organelor de stat. Toate organele statului trebuie să-și desfășoare activitatea în conformitate și în limitele stabilite de Constituție. Pentru ca acest lucru să nu rămână un simplu deziderat, orice Constituție organizează un sistem complex și eficient de control al aplicării Constituției, iar acest control general este "prima garanție" juridică a supremației Constituției. Dar pe lângă controlul general al aplicării Constituției, avem și controlul general al constituționalității legilor ce reprezintă o garanție a supremației Constituției. Acest mijloc a fost instituirea unui organ căruia i s-au recunoscut competențe de a face inaplicabile legile contrare unui principiu constituțional, acest organ fiind Curtea Constituțională.
6.2 Condițiile de legalitate a actelor administrative sub aspect doctrinar
Sub aspect doctrinar, condițiile de legalitate ale actelor administrative sunt variate și cu relevanță juridică diferită. De multe ori ele sunt prevăzute expres pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face parte. Această situație a determinat ca în literatura de drept administrativ român să fie reținute două modalități de abordare a condițiilor de legalitate a actelor administrative, ambele cuprinzând și oportunitatea.
Prima modalitate are la bază o viziune sincronică, axată pe logica internă a sistemului normativității, respectiv raportarea actului administrativ la norma de drept în baza căreia a fost emis.
A doua modalitate are la bază o viziune diacronică, axată pe fazele procesului administrativ ale procedurii emiterii, adoptării și exercitării actelor administrative.
Condițiile de legalitate inclusiv sub aspectul oportunității, trebuie privite atât în sincronia cât și în diacronia fenomenului administrativ public. Nici una dintre modalitățile exprimate mai sus nu este exclusivistă într-un sens sau altul. Se poate spune că prima este preponderent sincronică, iar cea de-a doua preponderent diacronică. Aceste "accente" sunt rezultatul modului în care se înțeleg și se analizează condițiile de legalitate referitoare la formă.
În prima opinie se pune accentul pe forma exterioară a actului administrativ (scrisă sau verbală) pe când, în cea de-a doua opinie, accentul cade pe procedura prevăzută de lege pentru emiterea actelor administrative.
Pornind de la aceste considerații, se identifică pe de o parte condiții generale de legalitate, iar pe de altă parte condiții specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.
În sfera condițiilor generale de legalitate reținem :
a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera și spiritul Constituției;
b) actul administrativ să fie emis în litera și spiritul legilor și ordonanțelor;
c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor organelor administrației publice care sunt superioare organului administrativ emitent.
d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenței sale .
e) actul administrativ să fie emis în forma și cu procedura prevăzute de lege.
In sfera condițiilor specifice de legalitate pe considerente de oportunitate reținem:
a) momentul în care este adoptat un act normativ;
b) locul și condițiile concrete în care urmează să se aplice actul administrativ;
c) mijloacele materiale și spirituale pe care le angajează decizia administrativă;
d) conformitatea actului administrativ cu condițiile generale de viață și de cultură;
e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii.
Cât privește condițiile specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate acestea sunt legate de realizarea interesului public ocrotit de lege ca scop al activității administrative și implicit al emiterii actului administrativ. Respectarea condițiilor specifice de legalitate reprezintă îndeplinirea "rațiunii legii" (ratio legis) la emiterea actului administrativ și un criteriu pe care instanțele de control administrativ trebuie să-1 folosească pentru a executa controlul și a stabili caracterul legal al actului administrativ, adică excesul de putere. Neîndeplinirea uneia dintre aceste condiții atrage aplicarea sancțiunilor specifice dreptului administrativ: anulabilitatea, nulitatea și inexistența actelor administrative.
Prof.Romulus Ionescu consideră că, actele administrative, pentru a putea produce efecte juridice, trebuie să fie legale, adică trebuie să îndeplinească "în mod strict" toate condițiile privitoare la conținutul și forma lor. Condițiile de legalitate a actelor administrative sunt:
l. Actul administrativ să fie emis în baza și în executarea legii
Aceasta înseamnă că organele administrative de stat trebuie să activeze atunci când emit un act administrativ în limitele competenței lor determinate în mod general, adică să fie o formă a administrației de stat.
2. Actul administrativ trebuie să fie emis pe baza tuturor actelor organelor proprii și administrației de stat care sunt superioare organului administrativ emitent. Deci actul administrativ trebuie să fie întotdeauna în conformitate nu numai cu legea, care posedă forța juridică supremă ci și cu actele normative sau individuale ale tuturor organelor puterii sau administrației de stat superioare organelor de la care emană acel act. Normele juridice prevăd uneori în mod expres această condiție. În această condiție se cuprinde "obligația" pentru actele administrative de a fi conforme și cu actele judecătorești și actele organelor parchetului. Această obligație de conformitate se cuprinde în condiția de a fi emis pe baza actelor organelor puterii și administrației de stat superioare, deoarece ea este prevăzută totdeauna în asemenea acte când ele reglementează executarea hotărârilor judecătorești și actele organelor parchetului.
3. Actul administrativ trebuie să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenței sale. Această condiție se referă la conținutul propriu-zis al actului administrativ, nu numai la baza sa juridică. În conformitate cu această condiție, actul administrativ trebuie să cuprindă numai acea voință juridică pe care organul administrativ care emite actul este competent să o exprime. Actul administrativ nu poate deci prin conținutul său să depășească competența teritorială, materială și "temporală" a organului de la care emană.
4. Actul administrativ, pentru a fi legal, trebuie să fie conform și cu scopul legii, cât și cu celelalte acte normative ale organelor puterii și administrației de stat superioare organului de la care emană.
Scopul unui act administrativ propriu fiecărui act trebuie să se încadreze în scopurile speciale ale legii respective și ale tuturor actelor normative ale organelor de stat superioare organului de la care emană acel act. In caz contrar, actul era considerat ilegal.
5. Actul administrativ, pentru a fi legal, trebuie să îndeplinească condițiile privitoare la forma sa.
Toate condițiile de formă, atât acelea care sunt prevăzute în mod expres de normele juridice cât și acelea care rezultă din forma scrisă a actului administrativ și procedura obișnuită de la organul de la care emană, trebuie să fie îndeplinite pentru ca actul să fie legal.
6.Actele administrative trebuie să îndeplinească însă pentru a fi legale și condiția de a fi oportune. Actul administrativ și întreaga activitate administrativă trebuie să aibă întotdeauna un caracter de actualitate, să corespundă sarcinilor legalității organelor administrației de stat, care sunt în continuă transformare. Aceste sarcini care evoluează odată cu dezvoltarea statului și a societății pot face de multe ori necesară înlocuirea sau modificarea actelor administrative chiar dacă ele au îndeplinit la emiterea lor toate condițiile de legalitate privitoare la conținutul și forma lor, inclusiv condiția conformității cu scopul legii.
Rezultă de aici că actele administrative cu caracter normativ sunt cele mai expuse "neoportunității", deoarece produc efecte mai importante și într-o sferă mai largă, pe când actele administrative jurisdicționale nu pot fi afectate de neoportunitate. Oportunitatea actelor administrative se deosebește de conformitatea cu scopul legii, deși s-ar părea că aceste două noțiuni sunt identice. Astfel, oportunitatea actelor administrative, în primul rând, cere o conformare a conținutului lor în tot momentul față de sarcinile organelor administrative de stat, sarcini care se pot schimba fără să se schimbe celelalte condiții de realizare a legalității, inclusiv cerința conformității cu scopul legii, iar în al doilea rând din această cauză, condiția oportunității poate să nu mai fie îndeplinită la un moment dat, deși ea fusese îndeplinită la emiterea actului administrativ, pe când toate celelalte condiții de legalitate, odată ce au fost îndeplinite la emiterea actului conferă acestuia un caracter legal în mod definitiv, care nu mai poate fi schimbat decât în mod excepțional.
Condițiile de valabilitate a actelor administrative în opinia prof.dr.IlieIovănaș sunt:
1. Prima condiție de valabilitate de care depinde legalitatea actului administrativ este aceea ca actul să fie emis de organul competent, în limitele competenței sale.
Emiterea unui act administrativ de un organ sau o persoană necompetentă face ca actul să fie ilegal. Această ilegalitate nu poate fi acoperită prin confirmare de către organul competent. Organul competent va putea să adopte un act cu conținut identic cu cel al actului ilegal, dar în acest caz actul va produce efecte juridice din momentul adoptării noului act.
2. O altă condiție de legalitate este conformitatea actului administrativ cu conținutul legii și al actelor cu forță juridică superioară.
Problema conformității cu conținutul legii trebuie privită prin prisma structurii trihotomice a normei juridice.
a) Astfel în raport cu ipoteza normele juridice, organul executiv are obligația să emită un act administrativ ordonat de lege, dacă sunt întrunite condițiile de fapt prevăzute de ea, sau să nu emită actul în absența lor.
Neîndeplinirea acestor obligații îmbracă următoarele forme:
• organul administrativ nu emite actul, deși sunt întrunite condițiile de fapt prevăzute de lege. De exemplu, organul administrativ nu emite actul de sancționare contravențională deși abaterea s-a săvârșit.
• organul administrativ emite un act administrativ, deși nu sunt întrunite condițiile de fapt prevăzute în ipoteză. De exemplu: un agent constatator întocmește un proces verbal și aplică sancțiunea administrativă, deși contravenția nu a fost săvârșită, fapta fiind doar în stare de tentativă.
• organul executiv emite actul stabilind greșit o anumită stare de fapt, deși în realitate situația este alta. Dacă situația de fapt este contrară ipotezei, soluția ce se impune este identică cu cea din cazul anterior.
b) Este posibil însă ca organul administrativ să stabilească corect starea de fapt, dar să interpreteze greșit dispoziția normei juridice sau să aplice o altă dispoziție decât cea corespunzătoare situației de fapt. De exemplu, potrivit Legii nr.50/1991(art.26, lit."c"), în cazul în care s-au efectuat lucrări de construire, transformare sau reparare a construcțiilor fără autorizare administrativă, consiliile locale sunt obligate să-l sancționeze contravențional pe beneficiarul lucrărilor, obligându-l să demoleze construcția sau să o aducă la starea inițială.
c) Un act administrativ poate să fie nevalabil și pentru că s-a aplicat o altă sancțiune sau nu s-a aplicat sancțiunea prevăzută de lege. De exemplu un agent constatator a sancționat un contravenient cu amendă, dar și cu sancțiunea confiscării bunurilor, deși această din urmă sancțiune nu este prevăzută în actul de reglementare a sancționării contravențiilor de genul celor constatate. Actul este ilegal, pentru că s-a aplicat o altă sancțiune decât cea legală.
3. O altă condiție de legalitate a actelor administrative este emiterea lor în forma și cu procedura prevăzută de lege.
Forma actelor administrative.
Spre deosebire de actele civile, care în baza principiului consensualismului produc efecte juridice, prin perfectarea acordului de voință, actele administrative, în cele mai multe cazuri, trebuie să îmbrace forma scrisă.
Formele procedurale de emitere a actelor administrative
Condițiile procedurale ce determină valabilitatea actelor administrative sunt manifestări de voință care nu produc efecte juridice proprii. În raport de momentul emiterii actului administrativ ele pot fi: anterioare, concomitente și posterioare.
a) Cele anterioare sunt: avizarea, obținerea acordului cerut de lege din partea altui organ, întocmirea unor rapoarte, propuneri sau alte documente și îndeplinirea formelor specifice procedurii jurisdicționale (dacă este vorba de emiterea unor acte jurisdicționale).
b) Condițiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ sunt: quorumul ce desemnează majoritatea membrilor prezenți, cerută pentru ca organele colegiale să poată lucra valabil și cea a majorității cerută de lege pentru adoptarea actului.
c) Condițiile procedurale posterioare emiterii actelor administrative sunt aprobările care sunt în general manifestări de voință ale organului superior care se declară de acord cu un act emis deja de un organ inferior, apoi confirmarea actului administrativ și comunicarea și publicarea lui. Iar în ultimul rând urmează ratificarea actului administrativ care este o manifestare de voință prin care se realizează controlul organului de ratificare asupra atribuțiilor sale de către organul ale cărui acte sunt supuse ratificării.
4. Oportunitatea actelor administrative este considerată de autor ca fiind a patra condiție de valabilitate a actelor administrative. Oportunitatea condiționează cu deosebire eficiența activității administrative. Prin oportunitate autorul înțelege realizarea sarcinilor și atribuțiilor legale, în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse de muncă, materiale și spirituale, precum și alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii. Autorul afirmă că sunt anumite criterii după care se apreciază că un act administrativ este oportun sau inoportun.
Aceste criterii sunt:
a) Momentul în care este adoptat un act administrativ. Atunci când legea lasă la latitudinea organului executiv alegerea momentului în care să adopte actul administrativ, el l-ar putea adopta în momentul potrivit, prematur sau tardiv. De exemplu, un act ar putea fi considerat prematur când, de pildă, în urma apariției câtorva cazuri de boli contagioase, s-ar decide suspendarea cursurilor în învățământ. O asemenea măsură ar fi prematură dacă ar fi adoptată după semnalarea câtorva cazuri, dar ar fi adoptată în moment potrivit dacă numărul acestora este în creștere.
În general, se poate spune că un act administrativ este tardiv când a fost adoptat ulterior producerii evenimentului în vederea căruia trebuia emis.
b) Un alt criteriu este acela a locului și condițiilor concrete în care urmează să se aplice actul administrativ cu orice măsură este valabilă oriunde și în orice condiții. Fiecare localitate, fiecare colectiv, își are particularitățile sale. Ignorarea acestora duce la uniformism cu implicații negative asupra eficacității activității organelor administrației de stat. Desigur, respectarea condițiilor locale nu înseamnă absolutizarea lor dincolo de limitele legalității.
c) Un alt criteriu de apreciere a oportunității actelor administrative este acela al mijloacelor materiale și spirituale pe care le angajează măsura administrativă precum și al duratei de timp pe care o reclamă aplicarea ei. Astfel când o anumită activitate poate fi realizată cu un efort material și uman redus, înfăptuirea ei cu cheltuieli și efort mai mare este inoportună .De asemenea, dacă o anumită măsură poate fi înfăptuită mai rapid decât alta care urmărește aceeași finalitate, este mai oportună decât cea din urmă.
d) Al patrulea criteriu de apreciere a oportunității actelor administrative este acela al conformității lor cu nivelul condițiilor generale de viață și cultură. Aceasta înseamnă că o măsură trebuie să fie adoptată numai în raport cu posibilitățile de realizare și de condițiile generale de viață și de cultură. Cu alte cuvinte, adoptarea unor măsuri sau acte administrative, dincolo de posibilitățile existente într-un moment sau altul al dezvoltării sociale, are toate șansele să nu fie realizată sau să nu fie realizată integral.
e) Un alt criteriu de apreciere a oportunității actelor administrative este acela al conformități cu scopul legii (ratio legis).De cele mai multe ori scopul legii se realizează prin respectarea conținutului ei. Întrucât conținutul legii este uneori relativ determinat, e necesar in aceste situații să raportăm o anumită măsură și la scopul urmărit de legiuitor, și nu numai la formularea legii.
Astfel, dacă un organ administrativ ar emite un act ilegal sau inoportun pe care 1-a revocat ulterior din proprie inițiativă, dându-și seama de greșeala făcută, este inoportună aplicarea unei sancțiuni de către organul superior, pentru că scopul urmărit de legiuitor când a instituit sistemul sancționator a fost acela al îndreptării greșelilor din activitatea organelor subordonate.
Cum organul inferior și-a dat seama el însuși de greșeala săvârșită și a reparat-o în timp util, sancțiunea aplicată de organul superior poate fi considerată pe bună dreptate inoportună, deoarece acesta nu a ținut seama de scopul vizat de lege.
Oportunitatea unui act administrativ poate fi cercetată atât în momentul emiterii lui, cât și ulterior. Revocarea va avea caracter retroactiv când actul a fost inoportun în momentul emiterii lui, dar va produce efecte numai pentru viitor ,când inoportunitatea a survenit ulterior.
Prof. Alexandru Negoiță, referindu-se la legalitatea actelor administrative, la mobilul și motivul acestora, consideră că:
1. Actele administrative trebuie să aibă întotdeauna o bază legală.
Organele administrației publice pot emite acte administrative cu caracter normativ și acte administrative cu caracter individual care trebuie să se întemeieze pe dispozițiile legii.
Actele administrative cu caracter normativ emise de organele administrației publice se întemeiază pe lege și stabilesc condițiile și modalitățile de organizare a executării legii prin actele administrative individuale. Legea nu are posibilitatea întotdeauna să prestabilească în detalii toate condițiile și modalitățile de intervenție a organelor administrației publice prin acte administrative. Organele administrației publice trebuie să dispună de o anumită inițiativă și să aibă posibilitatea de a aprecia situațiile în care vor emite actele administrative, să aprecieze deci oportunitatea acestor acte. Condiția de oportunitate a actelor administrative se sprijină pe legalitatea acestor acte.
Referindu-ne la legalitatea actelor administrative vom distinge situații în care legea prestabilește condițiile necesare pentru emiterea actelor administrative, legând competența organelor administrative publice de aceste prevederi.
De aceea, această competență este denumită competență legată în emiterea actelor administrative. În alte situații organelor administrației publice li se conferă de către lege posibilitatea, mai largă sau mai restrânsă, de a aprecia condițiile în care vor emite actele administrative. În asemenea cazuri suntem în fața unei competențe cu drept de apreciere pe care o au organele administrației publice.
Cu alte cuvinte, în acțiunile lor pozitive organele administrației publice trebuie să aibă un temei legal. Dar principiul legalității actelor administrative nu se limitează la acest aspect. Acest principiu mai presupune interdicția organelor administrației publice de a se obține să se acționeze atunci când interesul general o cere. Organele administrației publice au obligația da a acționa la cererea și sesizarea cetățenilor pentru realizarea drepturilor acestora. Abținerea sau refuzul administrației publice de a satisface aceste pretenții juridice privitoare la realizarea drepturilor cetățenilor sunt acte administrative, constituind manifestări unilaterale de voință juridică din partea administrației publice.
2. Mobilul și motivul actului administrativ
In aprecierea legalității actelor administrative, un rol important au mobilul și motivul acestor acte. Mobilul actului administrativ este ceea ce determină organul administrației publice să uzeze de competența sa în emiterea actului. Mobilul actului administrativ reprezintă rațiunea competenței conferite organului administrației prin lege în vederea emiterii actului. De exemplu, conferirea competenței organelor administrației locale în vederea apărării ordinii publice, constituie mobilul unor acte administrative pe care le fac aceste organe.
Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea conținutului său. El reprezintă cauza actului administrativ, a dispoziției pe care o cuprinde actul respectiv.
Ilegalitatea motivului actului determină și ilegalitatea actului administrativ.
Ilegalitatea motivului unui act administrativ poate interveni atunci când se deturnează competența unui organ al administrației publice în emiterea actului administrativ în vederea satisfacerii unui interes particular.
Actul administrativ trebuie emis întotdeauna în vederea realizării interesului general. Motivul actului administrativ poate să fie de fapt și de drept. Motivul de fapt al actului administrativ constă în acele condiții care sunt necesare pentru ca organul administrației publice să poată emită actul.
De cele mai multe ori, organele administrației publice dispun de latitudinea aprecierii acestor condiții. Sunt însă și cazuri în care competența organelor administrației publice este legată de condițiile prestabilite de lege.
Motivul de drept al actului administrativ constă din textele de lege pe care se bazează organele administrației publice în emiterea actelor administrative.
Legalitatea actului administrativ este afectată atunci când există o eroare de fapt, precum și atunci când există o eroare de drept.
Explicitând problematica motivului emiterii actului administrativ, prof.Paul Negulescu afirmă că :
1. Actul administrativ trebuie să emane de la o autoritate administrativă sau de la un corp administrativ, care are dreptul de a lua deciziuni producând efecte juridice.
Câteodată autoritățile administrației publice deleagă puterea lor, sau numai o parte din ea, altor funcționari, delegațiunea însă trebuie să fie și-n limitele legii.
2. Actul administrativ trebuie să aibă o formă scrisă, să fie datat și semnat.
3. Actul administrativ să emane de la organele competente.
4. Actul administrativ este un act juridic, adică o manifestare de voință producând efecte juridice.
Manifestarea de voință înseamnă că autorul actului voiește să producă un efect juridic care să modifice o situație juridică existentă sau să creeze o nouă situație juridică. Manifestările de voință sunt totdeauna manifestări de inteligență, care nu sunt întotdeauna manifestări de voință așa cum apreciază profesorul francez Gaston Jeze.
Astfel profesorul care își face cursul manifestă inteligență, dar nu manifestă voința de a face un act juridic, adică conferința făcută nu constituie un act juridic.
Manifestările de voință se fac în baza unei puteri legale cu care este investit acela care-și manifestă voința. Astfel, actul nu produce nici un efect juridic. Această putere legală cu care este investit organul ce emite actul se numește competență.
5. Actul administrativ cuprinde un ordin de a face sau a nu face ceva, care este executiv prin el însuși. Unele acte sunt executorii imediat sau executarea lor începe de la termenul arătat chiar în act. Așa sunt de exemplu regulamentele emise de puterea centrală, deciziile ministeriale.
Actul administrativ de autoritate devine executor prin publicare. Această publicare se face în Monitorul Oficial și prin afișare, când este vorba de măsuri generale, impersonale, iar când este vorba de un act cu caracter individual, prin modificări sau somații.
Actele administrative se bucură de privilegiul execuției prealabile, adică sunt considerate ca investite cu formulă executorie, administrația publica având dreptul să le execute, iar dacă particularul se socotește vătămat prin această executare, reclamația pe care ar face-o nu poate suspenda executarea.
Legalitatea actelor administrative este interpretată în opinia prof. dr. Mircea Preda și Constantin Voinescu astfel:
Actul administrativ trebuie adoptat în baza unui drept legal, de persoane investite cu putere de decizie, în temeiul și pentru executarea legilor .
Condițiile de legalitate ale actelor administrative sunt:
1. Actele administrative să fie emise de către organele competente din punct de vedere material, teritorial și în limitele acestei competențe.
Competența reprezintă ansamblul drepturilor și obligațiilor ce revin organului administrației publice, pentru realizarea cărora el poate emite acte juridice administrative. Competența emiterii de acte administrative este conferită prin lege și este strâns legată de o anumită funcție. În privința competenței de a emite actul administrativ trebuie să deosebim deci, competența personală de cea materială, precum și de cea teritorială. În ceea ce privește competența personală este de reținut că de regulă calitatea persoanei pentru care se nasc, se modifică sau se sting drepturi sau obligații printr-un act administrativ. Determină în mică măsură și în puține cazuri competența organului administrației publice care emite actul.
Competența materială determină în mare măsură dreptul unui organ al administrației publice de a emite un anumit act administrativ. Niciodată un organ cu competență materială specială, deci dintr-un anumit domeniu de activitate, nu va putea emite un act administrativ din alt domeniu de activitate. Cât privește rolul competenței teritoriale în a determina organul administrației publice de a emite actul administrativ el se pune numai cu privire la organele locale, întrucât organele centrale pot acționa valabil pe întreg teritoriul țării. În dreptul administrativ nu există un principiu pe baza căruia să se determine competența teritorială a organului de a emite actul, legea fiind aceea care indică pentru fiecare caz în parte organul competent.
2. Conținutul actului administrativ să fie conform cu conținutul legii în baza căreia este emis actul.
într-adevăr nu este suficient ca actul administrativ să fie emis de organul competent și cu respectarea formei cerută de lege, ci este necesar ca și conținutul să fie în conformitate cu prevederile legale.
Această conformitate cu legea se analizează în raport cu fiecare din elementele structurale ale normelor juridice cuprinse în lege (ipoteză, dispoziție, sancțiune).
3. Actele administrative să corespundă scopului urmărit de lege. Scopul legii reprezintă rezultatul pe care legiuitorul dorește să-1 realizeze prin reglementarea respectivă. Dacă nu răspunde acestei cerințe, actul administrativ este considerat ca fiind ilegal.
4. Actele administrative să fie emise în forma specifică actelor administrative și cu respectarea procedurii prevăzută de lege. Forma înseamnă modalitatea în care se exprimă voința juridică cuprinsă în act. Actul administrativ se redactează în limba română și, de regulă, în formă scrisă.
Forma scrisă este necesară din mai multe considerente: pentru a se cunoaște conținutul exact al actului, pentru a se putea executa întocmai, pentru a putea dovedi în caz de litigiu existența și efectele pe care trebuie să le producă actul respectiv, pentru a se putea controla dacă s-au respectat condițiile de legalitate. La actele cu caracter normativ forma scrisă este obligatorie fiind o condiție de valabilitate a acestora. La actele administrative individuale, deși ele se fac, de regulă, tot în forma scrisă, aceasta nu constituie o condiție de valabilitate a acestor acte decât în cazurile stabilite de lege.
5. Actele administrative pentru a se aplica trebuie să fie valabile și oportune.
Actualitatea și oportunitatea reprezintă o deplină concordanță, în cadrul și în limitele legii, între sarcinile organelor administrației și prevederile actului. Actualitatea este altfel spus concordanța între drept și necesitate. Oportunitatea se poate defini ca un element strâns legat de dreptul de apreciere al organului administrativ în cursul organizării și executării legii în care se asigură executarea atribuțiilor legale în timp optim, cu cheltuieli minime și folosind mijloace care corespund cel mai bine scopului legii.
Prof.dr. Valentin I. Prisăcaru afirmă că, condițiile de validitate sunt determinate de caracterul, de specificul acestor acte, care sunt adoptate sau emise pe baza și în vederea executării legii. Aceste condiții sunt:
1. Actul administrativ de autoritate trebuie să fie adoptat sau emis de organul competent, cu luarea în considerare a competenței teritoriale și materiale.
Actele administrative de autoritate pentru a produce efecte juridice pe întreg cuprinsul țării, trebuie să fie emise de guvern ori de către un organ de specialitate al administrației publice centrale.
La fel și actele administrative care produc efecte juridice în cadrul unei unități administrativ -teritoriale (județ sau comună) trebuie să fie emise de organele administrației publice locale (consiliile județene sau locale, președinții consiliilor județene, primarii orașelor și comunelor, prefecții județelor, de serviciile publice descentralizate în unitatea administrativ-teritorială în care aceste organe funcționează precum și de serviciile publice comunale).
În ceea ce privește competența materială, aceasta trebuie să fie privită sub două aspecte:
a) competență materială generală.
b) competență materială de specialitate.
Competența materială generală aparține la nivel central Guvernului, iar pe plan local județului sau comunei, respectiv consiliilor județene și consiliilor locale. Aceste acte administrative de autoritate adoptate de organele administrației publice cu competență generală au o trăsătură comună în sensul că ele nu pot cuprinde norme primare, nu pot reglementa, pentru prima dată, raporturi sociale.
Atunci când trebuie să apreciem dacă un act administrativ de autoritate a fost sau nu adoptat cu respectarea competenței materiale generale a organului care 1-a adoptat va trebui să avem în vedere atribuțiile prevăzute de lege (de legea organică și de alte legi), pentru acel organ și în măsura în care actul respectiv a fost adoptat în realizarea unei atribuții prevăzută de lege, îl vom considera legal și invers.
Referitor la condiția de validitate a respectării competenței materiale de specialitate, trebuie observat că organul emitent este un organ de specialitate al administrației publice centrale sau locale și actele acestora se emit cu respectarea competenței materiale de specialitate prevăzută de lege.
2. Actul administrativ de autoritate trebuie adoptat sau emis pe baza și-n vederea executării legii.
Această condiție de validitate este obligatorie pentru toate organele administrației publice. Ca un exemplu de nerespectare a acestei condiții de validitate a actelor administrative de autoritate amintim Hotărârea Guvernului nr. 151/1996 pentru sancționarea unor încălcări ale regimului valutar, când s-a prevăzut ca prevederile din această hotărâre referitoare la contravenții se completează cu cele ale Legii nr.32/1968 cu modificările ulterioare cu excepția articolelor 25-27.Deci printr-o hotărâre a Guvernului sunt făcute inaplicabile textele unei legi. În literatura de specialitate dinainte de Revoluția din Decembrie 1989 s-au susținut mai multe opinii, unele potrivit cărora actele administrative trebuie să fie emise numai cu respectarea condițiilor de legalitate, iar altele că aceste acte se emit și cu respectarea condițiilor de oportunitate.
Opinia prof. Prisăcaru fără a susține ori a combate vreuna din opiniile exprimate cu privire la oportunitate este aceea că numai la actele administrative de autoritate normative se poate pune problema oportunității, nu și la actele administrative individuale de autoritate.
3. Actul administrativ de autoritate trebuie să fie emis de funcționarul public competent îndeplinesc această condiție de validitate și actele emise de locțiitorul de drept, în cazurile când titularul lipsește ori de funcționarul public delegat pentru a îndeplini unele atribuții ale unui funcționar public pe timpul cât acesta lipsește.
4. Actul administrativ de autoritate trebuie să fie adoptat sau emis pentru a produce efecte juridice pentru viitor, el nu poate fi retroactiv.
Această condiție de validitate a fost desprinsă de autor din principiul constituțional consacrat în art.15 (alin.2) din Constituție potrivit căruia "legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale mai favorabile" și din prevederile art.107 (alin.4) din Constituție, potrivit cărora hotărârile și ordonanțele Guvernului care nu sunt publicate, atrag inexistența acestora, deci ele produc efecte pentru viitor numai de la data publicării lor.
Același lucru îl prevăd dispozițiile art.29(alin.2), 48 (alin.l), 72 și 11 din Legea administrației publice locale nr.69/1991.
5. Actul administrativ de autoritate trebuie să fie emis în forma scrisă. Această condiție este cerută, atât pentru validitatea actului, cât și pentru proba emiterii lui, precum și pentru cunoașterea, în vederea aplicării, a conținutului său.
6. Actul administrativ de autoritate emis în forma scrisă trebuie să cuprindă elemente de formă care să probeze că actul a fost adoptat sau emis de către organul competent, semnat de câtre funcționarul public care are dreptul potrivit legii să semneze actul respectiv, la data și sub numărul cronologic, precum și că s-a aplicat sigiliul (ștampila) organului emitent.
7. Contrasemnarea actului administrativ de autoritate atunci când legea o cere, constituie o altă condiție de validitate a acestora. Această condiție este prevăzută pentru decretele emise de Președintele României, în art.99(alin.2) din Constituție, pentru actele adoptate de Guvern care potrivit art.l07(alin.4) din Constituție se semnează de primul ministru și se contrasemnează de miniștrii, care au obligația punerii lor în executare.
Același lucru se întâmplă și-n cazurile reglementate de art.ll3(alin.2) din Legea nr.69/1991.
8. Pentru unele acte administrative de autoritate legea cere ca la deliberarea lor să participe un număr din membrii organului colegial, iar adoptarea lor să se facă cu votul unui anumit număr din membrii acelui organ, deci este vorba de respectarea cvorumului cerut de lege pentru adoptarea actului.
Astfel potrivit prevederilor art.6 alin.l din Legea nr.37/1990 Guvernul adoptă hotărâri în prezența a jumătate plus unu din membrii săi. În același sens, art.28(l) din Legea nr.69/1991 prevede ca, în exercitarea atribuțiilor ce le revin, consiliile locale adoptă hotărâri cu votul majorității membrilor prezenți, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de funcționare a consiliului cere o altă majoritate.
9. Actul administrativ de autoritate trebuie să fie publicat și adus la cunoștința celor interesați.
CAPITOLUL II
NULITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE
1.Teoria nulității actelor administrative și inexistența
acestora în doctrina românească și în dreptul comparat
După adoptare și comunicare (publicare) actul administrativ trebuie să fie aplicat pentru a-și produce efecte juridice, întrucât a fost emis tocmai în acest scop.
în principiu, actele administrative se aplică de la intrarea lor în vigoare, producând efecte juridice pentru viitor. Intrarea în vigoare a actelor administrative are loc, de regulă, de la data adoptării (emiterii) lor, dacă însuși actul nu prevede o dată ulterioară pentru intrarea în vigoare.
În legislația noastră este consacrată regula că momentul de la care actul produce efecte juridice este cel al publicării actelor administrativ normative și ,respectiv, al comunicării actelor individuale.
Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare, executarea lor încetând să mai fie obligatorie, datorită unor vicii care afectează valabilitatea actelor. Scoaterea lor din vigoare se face, de regulă, de către organul emitent, de organul său ierarhic superior, ori de instanțele judecătorești. In speță, este vorba de retractare, revocare sau, după caz, anulare.
Anularea unui act juridic este definită în general, în toate ramurile de drept, ca fiind operația juridică ce constă într-o manifestare de voință în scopul de a determina, în mod direct, desființarea actului și deci, încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta.
Tema nulității actelor de drept administrativ, fără să facă obiectul unei lucrări cu caracter monografic, este amplu cercetată în doctrina juridică încă din secolul trecut. Se poate spune că și pe acest "teren" de cercetare s-au intersectat tezele specialiștilor în dreptul administrativ cu cele a specialiștilor în dreptul civil, făcându-se constant referiri și la teoria generală a dreptului.
În sinteză, concluziile se poartă în legătură cu:
a) admiterea sau nu a teoriei nulității absolute și relative;
b) admiterea sau nu a teoriei anulabilității;
c) admiterea sau nu a teoriei inexistenței;
d) raportul dintre nulitate și revocabilitate.
Teoria dreptului civil cu privire la nulități e preluată și de alte ramuri ale dreptului, cum ar fi de exemplu : dreptul penal, dreptul financiar, dreptul administrativ.
In funcție de specificul obiectului fiecărei ramuri de drept și de specificul actelor supuse acestei sancțiuni, teoria nulității poate avea particularități de la o ramură de drept la alta.
Pentru dreptul administrativ și ,în special, pentru categoria actelor administrative unilaterale emise în regim de putere publică, particularitățile teoriei nulității sunt determinate de:
– regimul juridic aplicabil actelor în cauză, caracterizat în special prin emiterea lor în regim de putere publică, precum și prin forța juridică a acestora și caracterul executoriu sau obligatoriu;
– efectele juridice pe care le produc, în acest sens putând produce efecte juridice doar în materia dreptului administrativ sau și asupra altor relații sociale, în special în ipoteza raporturilor juridice cu o dublă natură juridică.
Cu privire la admiterea sau nu a teoriei nulității absolute și relative, opinia dominantă, cu toate nuanțările de la un autor la altul și, respectiv, de la dreptul civil la dreptul administrativ, este axată pe răspunsul pozitiv. Astfel majoritatea autorilor de drept administrativ au admis că și în materia actelor administrative operează nulitatea absolută, respectiv nulitatea relativă în funcție de:
– interesul ocrotit de norma juridică încălcată prin actul ilegal;
– gravitatea viciilor de ilegalitate;
– raporturile care există între normele cu un caracter imperativ și cele cu caracter dispozitiv aplicabile activității administrației publice.
De regulă, autorii care au achiesat la acest punct de vedere au criticat atât teza unei teorii (implicit a unei forme ) unice a nulității în dreptul administrativ, cât și teza bipartită a nulității și anulabilității. De asemenea acești autori promovează teza tripartită, admițând și cea de-a treia categorie de nulități, inexistența actelor juridice.
Primul autor român care dezvoltă în doctrina postbelică din țara noastră teoria anulabilității este Mircea Anghene, considerând că în raport cu gravitatea nerespectării condițiilor de valabilitate ale unui act administrativ, viciile unui astfel de act pot face ca acesta să fie nul sau anulabil.
Nerespectarea condițiilor de valabilitate ale actului administrativ face ca actul respectiv să nu-și producă efectele sale juridice. Astfel, un act de impunere fiscală care n-a fost emis de organul financiar competent, ci, de exemplu, de o dactilografă din compartimentul financiar respectiv, nu poate avea valoare juridică, fiind nul. De asemenea este nul actul făcut de o persoană căreia i-a încetat angajarea în serviciul statului.
Sunt considerate nule acele acte care nu întrunesc condițiile esențiale pentru a lua ființă, fiind în vădită contradicție cu legea, neproducând nici un efect juridic, nedând naștere la nici un fel de drepturi și obligații, iar anulabile sunt considerate actele ce conțin încălcări de mica însemnătate a condițiilor cerute pentru existența lor și care fără a înceta de a fi obligatorii și executorii, pot fi totuși contestate sau anulate pe cale administrativă sau judecătorească.
Încălcările de mică importanță ale condițiilor cerute pentru emiterea actelor administrative, cum ar fi unele vicii de formă, nu atrag nulitatea acestora, ci dau numai dreptul celor interesați de a cere anularea lor organelor administrative ierarhic superioare sau organelor judecătorești, în cazurile strict determinate de lege, sau retractarea actului de câtre organul care l-a emis. Deci una din caracteristicile esențiale ale anulabilității o reprezintă posibilitatea remedierii prin confirmare a viciului care o atrage.
Această teorie este de natură civilistă, dar adaptată particularităților actului administrativ.
Deși în literatura juridică nu sunt stabilite cu precizie criteriile care deosebesc un act nul de cel anulabil, totuși se pot desprinde unele deosebiri între nulitatea și anulabilitatea actelor administrative.
1.Astfel, în cazul nulității unui act, nulitatea poate fi invocată de orice instituție sau cetățean care poate refuza să-1 execute, actul respectiv neposedând forță juridică; în schimb, în cazul unui act anulabil, viciul actului poate fi invocat numai de cel ale cărui drepturi sau interese legale sunt lezate prin viciul respectiv.
2. Actul nul nu poate fi rectificat sau consolidat prin punerea lui în executare, căci acest act neîntrunind condițiile esențiale prevăzute de lege, nu are o existență juridică și nu poate produce în consecință nici un fel de efecte juridice.
Actul anulabil poate fi rectificat prin îndreptarea viciilor de formă sau a lipsurilor sale neesențiale, ele căpătând valoare cu efect retroactiv.
3. In cazul actului nul nu este nevoie de o revocare atunci când se constată nulitatea lui, căci el n-a putut produce și nici nu poate produce nici pe viitor un efect juridic. În cazul actului anulabil, el trebuie revocat de organul care l-a emis, fie anulat de organul superior competent.
Dreptul de anulare a actelor administrative ilegale face parte din atributele conducerii. De aceea, organele superioare nu trebuie să aștepte să fie sesizate pentru a cerceta valabilitatea organelor inferioare ci, dimpotrivă, în exercițiul dreptului de control, să verifice singure valabilitatea actelor anulând pe cele ilegale.
4. Una din caracteristicile esențiale ale anulabilității, în opinia autorului citat mai sus, o reprezintă posibilitatea remedierii prin confirmarea viciului care o atrage.
Prof. T.Drăganu, analizând această opinie, lasă să se înțeleagă că ea reprezintă o reflectare a teoriei nulității (teza divizării în "nulitate de drept' și "anulabilitate") din lucrările de drept administrativ sovietic, în special din lucrările lui Studenikin. Se arată, totodată, că teoria respectivă corespunde distincției consacrate în literatura juridică germană anterioară celui de-al doilea război mondial.
Prof. Paul Negulescu a făcut de asemenea un studiu cu privire la teoria nulității actelor administrative adoptând o împărțire tripartită a nulităților în această materie, respectiv: nulitate absolută, nulitate relativă și inexistența actelor administrative.
În opinia aceluiași autor " funcționarii administrativi fac două feluri de acte: acte de autoritate și acte de gestiune. Aceste acte trebuie făcute legal, cu respectarea normelor juridice. Dar se poate întâmpla ca agenții administrativi, în activitatea lor, să comită acte "neregulate", care nu respectă în totalitate cerințele legii, uneori violând legea pe o chestiune de principii, alteori pe o chestiune de formă. Aceste acte abătute de la lege pot uneori să atingă numai interesele unora; în alte împrejurări ele pot să atingă drepturile câștigate ale altora.
"Actele făcute cu nerespectarea legii trebuie înlăturate. Prin urmare sancțiunea nerespectării cerințelor legii în înfăptuirea unui act juridic nu ar putea fi alta decât nulitatea actului. Astfel teoria nulităților ar fi foarte simplă. Astfel era dânsa în primele timpuri ale dreptului roman, unde actul făcut cu nerespectarea legilor nu avea valoare în ochii legii, nu producea nici un efect juridic."
Materia nulităților a început să se complice mai ales în secolul al II -lea al erei creștine, grație dreptului pretorian .Pretorul în judecățile ce pronunța ținea seama de echitate, el ținea seama de valoarea intereselor în joc și atunci încerca (căuta) să înlăture rigiditatea principiilor stabilite de dreptul civil.
Un act juridic, făcut cu formalitățile cerute de codul civil, era un act valabil după dreptul civil și pretorul nu putea să-1 anuleze, cu toate că constată că o mare nedreptate se comite, că printr-un asemenea act un minor este înșelat, dar pentru a remedia această stare de lucruri, provocată de marea rigiditate a formelor juridice, pretorul a acordat minorului lezat printr-un act juridic valabil o "in integrum restitutio". În alte împrejurări a acordat "exceptio doli mali".
Și de atunci a existat în dreptul roman pe lângă nulitatea civilă, care opera de plin drept, în mod automat și o nulitate care trebuia cerută în justiție și care se acorda de judecător.
Acest dualism al nulităților s-a conservat în dreptul francez și a trecut și în legislația napoleoniană.
Prof. Romulus Ionescu afirmă că anularea actelor administrative constituie una din cauzele care determină încetarea definitivă a efectelor care le produc, ea făcând parte dintre cauzele de încetare a obligației de executare relative la înlăturarea izvorului obligației, adică a actului administrativ.
Problema anulării actelor administrative este cercetată însă în mod separat pentru motivul că este o problemă mai cuprinzătoare, anularea putând avea loc și în alte multe cazuri de încetare definitivă a obligației de executare.
Cu privire la această chestiune se impun anumite precizări.
În primul rând, trebuie precizat că termenul de anulare desemnează o manifestare de voință cu scopul de a determina în mod direct desființarea actului și deci încetarea efectelor sale juridice, oricare ar fi denumirea întrebuințată pentru această noțiune de norme juridice, precum acea de desființare și chiar acea de ineficiență a actului.
În al doilea rând, este indiferent subiectul care manifestă voința juridică necesară. Tot astfel, anulare este orice încetare definitivă a efectelor unui act administrativ, prin desființarea sa, indiferent de cauza care determină anularea, ilegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ.
În al treilea rând, trebuie arătat că termenul de revocare este socotit de mulți juriști ca fiind sinonim cu acela de anulare, socotindu-se că ele desemnează aceeași noțiune. Totuși, pentru mai multe considerente, se va folosi termenul de revocare numai pentru anularea actelor administrative de către organul de la care emană, precum și de către organele puterii și administrației de stat ierarhice, atât pe linie orizontală ca și pe linie verticală.
În al patrulea rând, trebuie să precizăm că termenul de retractare sau retragere a unui act administrativ desemnează revocarea lui de către același organ administrativ de la care a emanat acel act.
În al cincilea rând precizăm că dreptul de revocare a actelor administrative este virtual, iar nu textual, fiind în joc interesul general al tuturor cetățenilor.Ca atare, revocarea nu trebuie prevăzută în mod expres de lege, ca sancțiune pentru actul administrativ sau ca atribuție pentru organele administrației de stat și ale puterii de stat ierarhic superioare, inclusiv organul administrativ emitent al actului în cauză. Dar, pentru ca alte organe administrative sau ale puterii de stat, care nu sunt superioare ierarhic organului emitent al actului, precum și instanțele judecătorești, să fie competente să anuleze acel act, este nevoie ca un text de lege să prevadă expres această competență. Deci anularea din partea acestora este textuală. Deși dreptul de revocare este virtual, multe texte de lege îl prevăd în mod expres. Bineînțeles că existența unor asemenea dispoziții legale nu poate duce la concluzia că, în cazul când nu există o dispoziție expresă, organele puterii sau administrației de stat superioare ierarhic nu ar avea un astfel de drept.
V.Gh.Tarhon a căutat să demonstreze că în "dreptul socialist" nu puteau exista mai multe teorii asupra nulității actelor juridice, după domeniul de drept în care se aplică. În acest sens se arată că "unitatea dreptului socialist, principiul unitar al legalității socialiste" impune o instituție unitară a nulității actelor juridice, "ceea ce nu exclude, în condițiile legii, anumite particularități specifice fiecărei ramuri de drept", respectiv o teorie unitară a nulității actelor juridice.
Analizând prezumția de legalitate a actelor administrative, autorul afirmă că acest lucru nu poate determina un alt mod de soluționare a problemei nulității în dreptul administrativ decât cel prezentat mai sus, deoarece se bucură de această prezumție numai actele administrative emise cu îndeplinirea condițiilor legale. Ar fi cu totul inexact și s-ar încălca grav principiul legalității dacă s-ar considera că aceasta este o prezumție ce continuă să fie aplicată și atunci când actul prezumat legal este făcut totuși cu încălcarea dispozițiilor imperative ale legii, de ocrotire a unor interese generale, cu alte cuvinte, dacă s-ar considera că actul administrativ nul mai continuă totuși să rămână valabil și să producă efecte juridice, în vederea prezumției de legalitate, până la declararea nulității sale. Pentru fundamentarea acestui punct de vedere autorul subliniază că teoriile tripartite sunt o continuare a "teoriei din dreptul administrativ burghez", care, la rândul ei, "a fost preluată din dreptul civil cu toate contradicțiile și confuziile teoriei nulității din această ramură de drept."
Profesorul P.Negulescu adoptă o împărțire tripartită a nulităților în materie administrativă: nulitate absolută, nulitate relativă, inexistența actelor administrative.
În opinia acestui autor legea administrativă, ca și celelalte legi, recunosc:
a) acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare;
b) acte nule de drept, care nu au aparență legală, dar au un viciu originar așa de profund, încât nulitatea lor poate sa fie pronunțată oricând se descoperă existența acestui viciu, acest viciu neputând fi acoperit prin trecerea timpului;
c) acte anulabile, care cuprind anumite vicii de fond sau de formă, pe care legiuitorul nu le consideră așa de esențiale, care pot fi invocate numai de persoanele care au interes, într-un anumit timp, înaintea autorității, care poate să le anuleze și din oficiu, însă înăuntrul termenului.
Când se vorbește de nulitatea actelor juridice trebuie avute în vedere condițiile de fond și de formă pe care legiuitorul le stabilește, trebuie cercetat ce influență poate să aibă nerespectarea unei condiții asupra valabilității actului, cine poate să invoce viciul, lipsa cerințelor legii, timpul în care trebuie invocat viciul.
În funcție de categoriile de interese care pot fi încălcate și anume: interesele generale ale comunității; interesele regionale, locale sau speciale; interesele individuale (cele ale particularilor), legea poate declara inexistența actului, alteori numai nulitatea lui, alteori numai anulabilitatea față de anumite persoane; alteori toată sancțiunea nu este decât o pedeapsă pentru funcționarul care a făcut actul.
Nerespectarea formelor și condițiilor stabilite de lege atrage nulitatea actului, căci aceste forme, aceste condiții, sunt garanțiile particularilor contra abuzurilor posibile ale administrației.
Când se examinează un act administrativ dacă este făcut "regulat sau neregulat", se va examina mai întâi dacă funcționarul care l-a făcut era sau nu competent, dacă la emiterea actului a întrebuințat formele cerute de lege și apoi dacă a întrebuințat numai mijloacele puse de lege la dispoziție.
Respectarea regulilor de competență, de formă, de mijloace este cerută și de interesul public și de interesul particularului.
În cazul actelor inexistente, actul nu poate să producă nici un efect juridic, particularul vătămat printr-un astfel de act poate să se prevaleze de această inexistență la orice epocă, căci această neregularitate nu se prescrie, nici nu se ratifică .El poate să o invoce sau pe cale de acțiune sau pe cale de excepție. Instanțele judecătorești în Franța admiteau că executarea unor astfel de acte constituie simple mijloace de fapt, care angajează responsabilitatea agentului.
În astfel de condiții, aceste acte neputând produce efecte juridice, nu este necesar ca o autoritate publică să proclame inexistența.
Legea declară unele acte, făcute în anumite condiții, ca fiind radical nule, sau nule de drept, însă nulitatea se pronunță de autoritățile de control. Nulitatea de drept se pronunță îndată ce existența cauzei de nulitate este cunoscută, ea se pronunță oricând, adică nu se acoperă prin prescripție sau ratificare. Se spunea că administratorii nu puteau face decât ceea ce legea le permitea, conducându-se în activitatea lor după lege.
Se făcea distincție între condițiile substanțiale sau esențiale și condițiile care nu sunt substanțiale. Faptul că într-un act nu se găsesc condițiile esențiale sau substanțiale face ca actul să nu fie un act juridic, un act administrativ, ci un simplu fapt.
Prin condiție substanțială se înțelegea ca actul să fie făcut de agentul administrativ pe care legiuitorul 1-a însărcinat cu facerea acestor categorii de acte, adică de agentul competent.
Când este vorba de nulitate, ea nu are loc de plin drept, căci actul nul întrunește condițiile necesare existenței sale, dar e ineficace, căci violează o dispoziție a legii, de aceea chiar și atunci când legea declară că actul este nul de drept, este nevoie ca o autoritate publică să constate această nulitate. Nulitatea se poate pronunța uneori și de o autoritate administrativă, însă competența generală și nelimitată o au instanțele judecătorești, atunci când prin astfel de acte se ating drepturi private.
Se poate întâmpla deseori ca pe baza unui "act neregulat" făcut să se întemeieze un "act regulat".
S-a pus problema de a ști dacă judecata anulează primul act, trebuie să anuleze și pe cel de-al doilea. De exemplu, un funcționar a fost destituit în mod ilegal, în locul lui a fost numit, în mod legal, un alt funcționar. Oare anulându-se actul administrativ de destituire se anulează și actul de numire?
Înalta Curte de Casație chiar sub imperiul Legii nr.1905 nu a admis această soluție. Ea a socotit că administrația din moment ce destituise pe un funcționar era obligată să completeze în condițiile legii personalul, funcționarul nou numit este legal numit, el nu are nici o vină în actul ilegal făcut de administrație, actul ilegal de revocare nu constituie un element esențial în actul de numire.
Când însă există o legătură strânsă între cele două acte, anularea unuia atrage după sine și anularea celuilalt.
Potrivit legii, actul administrativ de autoritate făcut cu încălcarea acesteia, nu are valoare, e declarat ineficace de legiuitor și administrația e invitată să reintre în legalitate, să refacă actul în conformitate cu legea, iar organele competente anulează actul administrativ ilegal.
Și înlăturarea sau anularea actelor administrative de autoritate se poate cere fie că prin aceste acte s-a violat numai o lege privitoare la formă, fie că s-a violat o lege privitoare la fond.
Profesorul T.Drăganu apreciază că actele administrative care nu satisfac condițiile legii sunt nevalabile și deci nu pot produce efecte juridice.
Nulitatea în dreptul administrativ apare ca o sancțiune care intervine după ce o dispoziție legală a fost încălcată lipsind actul juridic viciat de efectele juridice în vederea căruia a fost emis. În consecință se apreciază că nulitatea este o sancțiune aplicabilă exclusiv actelor juridice ale administrației de stat. Faptele materiale ale administrației de stat, chiar ilegale, nu pot fi anulate. Întrucât ele constau în transformări aduse lumii materiale ar fi un nonsens să li se aplice sancțiunea nulității, căci bunul transformat printr-un fapt material nu poate fi readus în starea anterioară decât tot printr-un fapt material, iar nu printr-o simplă manifestare de voință, cum este un act de anulare. Dimpotrivă, actul juridic fiind o manifestare de voință, va putea fi desființat în efectele lui juridice tot printr-o manifestare de voință.
Actele ilegale ale administrației de stat sunt lovite de nulitate, în sensul că ele nu pot produce efecte juridice.
În dreptul administrativ contemporan autori precum A.Iorgovan, Ioan Santai, pornind de la teoriile lui P.Negulescu și A.Teodorescu, susțin atât teoria inexistenței actelor administrative, cât și teoria revocabilității și nulității acestora.
Se reține că teoria nulității actelor administrative privește acceptarea distincției tradiționale între nulități relative și nulități absolute, precum și acceptarea inexistenței actului administrativ, aceasta fiind o sancțiune specifică în condițiile unei încălcări grave a legii, iar problema revocabilității reprezintă o chestiune distinctă, dar care decurge principial din teoria nulității.
În literatura de specialitate contemporană s-a subliniat că nu este indiferentă clasificarea acceptată (nulitate absolută, nulitate relativă) deoarece nulitatea se referă la efectele pe care actele administrative le produc, iar un principiu care se aplică și în dreptul administrativ constă în salvarea actelor juridice care prezintă vicii prin care nu se încalcă o normă imperativă sau nu se aduce atingere directă unui interes public ocrotit de lege.
Teoria nulității actelor administrative, în esență, pleacă de la realitate, respectiv de la faptul că viciile care pot afecta legalitatea actelor administrative nu au valoare egală. Având în vedere această constatare, se poate spune că nerespectarea unei reguli de fond are o importanță mai mare decât nerespectarea unei reguli de formă Această consecință impune o structurare a cauzelor de nulitate a actelor de drept administrativ, după cum acestea vizează condiții de fond, stabilite prin norme de drept administrativ material, sau condiții de formă, stabilite prin reguli de drept administrativ procesual.
2. Deosebiri privind nulitatea actelor administrative
în raport cu nulitatea actelor civile
În dreptul nostru civil se consideră că sancțiunile ilegalității actelor juridice ar fi două: nulitatea absolută, nulitatea relativă. Alături de aceste sancțiuni se mai regăsesc și rezoluțiunea, rezilierea, revocarea.
Împărțirea bipartită în nulități absolute și nulități relative este creată ținând seama de regimurile juridice diferite la care sunt supuse actele ilegale.
Deosebirea de regim juridic între categoria nulităților absolute și cea a nulităților relative se manifestă în dreptul civil în următoarele direcții:
– cine poate invoca nulitatea
– cât timp poate fi invocată nulitatea
– dacă poate fi sau nu acoperită nulitatea, prin confirmare.
Regulile în care se exprimă regimul juridic al nulității absolute sunt:
a) nulitatea absoluta poate fi invocată de orice persoană interesată și chiar din oficiu de instanța judecătorească "nulitatea poate fi invocată de primar, prefect, procuror și de alte persoane care justifică un interes legitim, iar soluționarea cererilor este de competența instanțelor judecătorești, de drept comun, care au plenitudine de jurisdicție ( art.3 (alin.2) Legea nr. 169/1997)."
b) acțiunea în nulitate absolută se prescrie în termen de 30 de ani de la încheierea actului, iar în cazurile prevăzute de Decretul nr. 167/195 8 e imprescriptibilă, adică ea poate fi intentată oricând, indiferent de timpul scurs de la încheierea actului (art.2 Decretul nr. 167/1958)
c) nulitatea absolută nu poate fi acoperită prin confirmare, expresă sau tacită. Această regulă e impusă de natura obștească a interesului ocrotit prin norma a cărei încălcare atrage nulitatea absolută.
Regimul juridic al nulității relative se exprimă în următoarele 3 reguli:
a) nulitatea relativă poate fi invocată doar de persoana al cărei interes a fost nesocotit la încheierea actului juridic.
b) acțiunea în anulabilitate este prescriptibilă, ceea ce înseamnă că nulitatea relativă trebuie invocată în termenul de prescripție extinctivă. După unii autori, acțiunea în nulitate relativă se prescrie în termen de 10 ani la convenții (art.1900 Cod civil); iar în alte materii potrivit dispozițiilor speciale.
c) nulitatea relativă poate fi remediată prin confirmare fie expresă, fie tacită. Confirmarea trebuie făcută de cel ce putea invoca nulitatea.
Între nulitatea absolută și nulitatea relativă nu există deosebiri de efecte, există deosebiri de regim juridic.
În dreptul civil, aceste deosebiri se pot exprima sintetic astfel:
– dacă nulitatea absolută poate fi invocată de oricine are interes, chiar și din oficiu, nulitatea relativă poate fi invocată numai de persoana al cărei interes a fost nesocotit la încheierea actului;
– dacă nulitatea absolută este imprescriptibilă, nulitatea relativă este prescriptibilă;
– dacă nulitatea absolută nu poate fi acoperită prin confirmare, nulitatea relativă poate fi confirmată, expres sau tacit.
Dacă aceasta este situația în dreptul civil, în dreptul administrativ distincția între nulitățile absolute și relative are o importanță practică redusă, fiindcă regimul lor juridic este foarte asemănător. În această privință trebuie să se facă distincție între situația când nulitatea este pronunțată de organele superioare ale puterii și administrației de stat, și situația când nulitatea actelor administrative este pronunțată de organul jurisdicțional.
În situația în care nulitatea este hotărâtă de organele superioare ale puterii și administrației de stat, distincția între nulitatea absolută și cea relativă are doar o importanță teoretică, fără consecințe practice. Regimul celor două categorii de nulități nu diferă cu nimic. Astfel, indiferent că actul administrativ a încălcat o normă ce ocrotește un interes general sau personal, organul superior va putea din oficiu să anuleze actul ilegal. Această posibilitate nu este îngrădită de nici un termen, fiindcă nici dreptul de control nu este limitat în timp. Cât privește, confirmarea actelor lovite de nulitate, ea este admisă în dreptul administrativ. Vor putea fi confirmate atât nulități absolute, cât și relative, după cum vor fi cazuri când nulitățile relative nu sunt confirmabile.
Altfel se pune problema clasificării nulităților în absolute și relative atunci când un act administrativ este supus controlului jurisdicțional, cu toate că și de data aceasta deosebirea între cele două categorii de nulități se pune în alți termeni decât în dreptul civil.
In situația în care organul jurisdicțional este competent să verifice legalitatea actelor administrative, invocarea nulității relative nu poate fi făcută decât de partea vătămată prin actul ilegal și nu de orice persoană interesată ori de instanță din oficiu. În schimb, dacă actul este lovit de nulitate absolută, ea poate fi invocată și din oficiu.
Din punct de vedere al termenului în care poate fi introdusă acțiunea sau poate fi invocată nulitatea actului, nu există nici o deosebire între nulitatea absolută și nulitatea relativă. Indiferent că actul ilegal nesocotește o normă care apără un interes general sau individual, el poate fi atacat prin acțiune în anulare numai în termenul prevăzut de lege. Art. 1 al Legii nr. 1/1967 prevede că cel vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ ilegal poate cere anularea lui, fără a face distincția dacă el este lovit de nulitate absolută sau nulitate relativă. Invocarea nulității printr-o acțiune în anulare se poate face numai în termen de 30 de zile de la rezolvarea reclamației administrative sau de la expirarea termenului în care trebuia rezolvată, indiferent dacă prin actul administrativ ilegal s-a încălcat numai un drept subiectiv ori în același timp a fost nesocotit și interesul general. Invocarea nulității pe calea excepției de ilegalitate se poate face numai în termenele de prescripție prevăzute de dreptul comun.
În ceea ce privește confirmarea nulității, indiferent că este vorba de nulitate absolută sau relativă, aceasta nu poate interveni în cursul soluționării cauzei de câtre organul jurisdicțional, pentru considerentele care fac ca actul administrativ să nu mai poată fi nici anulat și nici revocat de câtre organul emitent sau superior.
Deci, în situația în care nulitatea este constatată de organul jurisdicțional, distincția între nulitățile relative și absolute se conturează doar din punctul de vedere al subiectului care o poate invoca.
Teoria nulităților absolute și relative s-a născut în acele ramuri ale dreptului, în cadrul cărora anumite norme atribuie justiției controlul legalității unor acte juridice. În aceste ramuri și în special în dreptul civil, problema nulităților absolute și relative s-a pus în urma faptului că una din caracteristicile activității jurisdicționale este că ea nu se exercită din oficiu, ci numai pe baza unei sesizări. Tocmai că, în principiu, justiția nu poate hotărî asupra unui litigiu decât dacă este sesizată, în dreptul civil s-a putut vorbi de nulități relative, atunci când normele juridice în vigoare prevăd că instanța nu poate fi sesizată cu judecarea lor decât de partea ocrotită prin aceste nulități, după cum s-a vorbit de nulități absolute atunci când sesizarea instanței cu judecarea lor se poate face nu numai de partea ocrotită prin aceste nulități, dar și de orice interesat și, prin excepție de la principiul sesizării prealabile, chiar din oficiu de către instanța judecătorească investită cu judecarea procesului.
O a doua deosebire pe care o întâlnim în dreptul civil între nulitățile absolute și relative, s-a născut și ea în legătură cu faptul că activitatea jurisdicțională se exercită numai pe baza de sesizare.
O situație asemănătoare există în dreptul procesual civil Astfel au fost numite absolute nulitățile care pot fi ridicate de către oricare din părți sau din oficiu de instanță, în orice fază a procesului civil, atât la prima instanță cât și la recurs. Dimpotrivă, au fost numite relative nulitățile care nu pot fi invocate decât de partea interesată, numai într-un termen determinat de lege și numai în anumite condiții. La această deosebire se adaugă o altă care are însă numai o importanță secundară, și anume, în timp ce nulitățile absolute nu pot fi acoperite prin renunțare, nulitățile relative pot fi remediate prin renunțarea părții în drept să o ridice fie expres, fie tacit și chiar anticipat.
Dacă activitatea jurisdicțională nu se exercită în principiu decât pe baza sesizării persoanei interesate sau a procuraturii, activitatea executivă se caracterizează prin faptul că se poate exercita și din oficiu. Dreptul de anulare al actelor administrative fiind un atribut inerent al organelor de conducere, organele superioare ale administrației de stat "nu trebuie să aștepte să fie sesizate pentru a cerceta valabilitatea actelor inferioare, ci dimpotrivă în exercițiul dreptului de control să verifice singure valabilitatea actelor, anulând pe cele ilegale".
Tocmai pentru că acesta este unul din principiile de bază ale dreptului administrativ, în această ramură problema caracterului absolut sau relativ al nulității actelor de drept administrativ nu se poate pune decât în mod excepțional. Putând fi hotărâte din oficiu, nulitățile iau în dreptul administrativ aspectul unor nulități absolute, afară de cazul când prin dispoziții legale speciale anularea lor este dată în competența instanțelor judecătorești sau a unor organe administrative care acționează potrivit unei proceduri mai mult sau mai puțin asemănătoare cu cea judecătorească, astfel încât nu pot invoca din oficiu nulitățile anumitor acte.
Ori de câte ori principiul sesizării din oficiu se aplică în dreptul administrativ nulitățile iau aspectul unor nulități absolute și pentru că anularea poate fi hotărâtă oricând. Pentru anularea unui act de drept administrativ de către organul care l-a emis sau de câtre organul superior lui, nefiind nevoie de o acțiune în nulitate, nici un termen de prescripție nu limitează controlul legalității exercitat de organele administrației de stat asupra propriilor lor acte sau ale organelor administrative inferioare.
Totuși între aceste nulități din dreptul administrativ și nulitățile absolute din dreptul civil există unele deosebiri:
1. O primă deosebire este determinată de faptul că, în timp ce nulitățile absolute din dreptul civil ocrotesc întotdeauna un interes general, în dreptul administrativ anularea poate fi pronunțată din oficiu de organul administrației de stat care a emis actul sau de organul superior, și atunci când nulitatea este instituită numai în interesul părții ocrotite prin ea.
În dreptul civil, instituția nulității absolute se explică prin faptul că, ori de câte ori la încheierea unui act juridic, se violează fie o dispoziție imperativă a legii sau ordinea socială, există interesul de a lipsi asemenea acte contrare interesului general, de efecte juridice. Tocmai din acest motiv, pentru a institui o cale cât mai lesnicioasă de constatare a nulității, legiuitorul dă dreptul de a o invoca oricărui interesat și chiar instanței din oficiu. Dimpotrivă, atunci când actul juridic nu este viciat de o ilegalitate atât de gravă încât să se aducă atingere interesului general, invocarea nulității se lasă la aprecierea părții al cărei consimțământ a fost viciat sau care nu a avut capacitatea de exercițiu, ori a avut o capacitate restrânsă, precum și procurorului, în caz de incapacitate.
În dreptul administrativ situația este alta în sensul că organul administrației de stat care a făcut un act ilegal, ca și organul lui superior, pot proceda din oficiu la anularea acestui act, indiferent dacă interesul protejat prin dispoziția legală violată este un interes obștesc sau unul de mai mică importanță. Singura condiție este ca viciul de ilegalitate de care este lovit actul de drept administrativ să nu aibă un caracter neesențial, căci în acest caz actul va fi pur și simplu neanulabil.
2. O a doua deosebire între nulitățile care pot fi hotărâte din oficiu de organele administrației de stat și nulitățile absolute din dreptul civil constă în faptul că, în timp ce în dreptul civil numai nulitățile relative pot fi acoperite prin confirmarea actului, dreptul administrativ cunoaște nulități care privesc în cea mai mare măsură bunul mers al statului (societății), dar care pot fi totuși remediate cu efect retroactiv. De exemplu, uneori legea condiționează valabilitatea unor acte de drept administrativ, de acordul ulterior al altor organe ale administrației de stat decât organul emitent. Nerespectarea acestei condiții de legalitate determină ca actul administrativ să fie ilegal. Cu toate acestea, acordul posterior al organului competent va putea acoperi cu efect retroactiv ilegalitatea inițială a actului, dacă acest organ își manifestă voința în acest sens.
Aceasta este situația în dreptul administrativ ori de câte ori organul executiv (administrativ) care a emis actul sau organul superior lui sunt competente să-1 anuleze.
Dreptul nostru cunoaște însă un număr de cazuri excepționale, în care se recunoaște instanțelor judecătorești competența de a verifica legalitatea unor acte de drept administrativ determinate de lege.
În această ipoteză, problema nulităților absolute și relative se pune în întregul ei și în dreptul administrativ. Aceasta pentru că ori de câte ori instanțele judecătorești au competența de a verifica legalitatea unor acte de drept administrativ, urmează să se vadă dacă o anumită legalitate de care ele sunt lovite, poate fi invocată din oficiu de instanța judecătorească și de orice interesat, sau numai de partea ocrotită de lege prin această nulitate.
În legislația noastră civilă nulitățile actelor juridice se clasifică după anumite criterii în:
1) în funcție de natura interesului ocrotit – general ori individual- prin dispoziția legală încălcată la încheierea actului juridic civil; nulitatea este de două feluri: absolută și relativă;
2) în funcție de întinderea efectelor sale, nulitatea este tot de două feluri „parțială și totală”,
3) după modul de consacrare legislativă, distingem între : nulitate expresă și nulitate virtuală ; denumite și textuale, respectiv implicite;
4) după felul condiției de valabilitate nerespectată, se deosebește între: nulitate de fond și nulitate de formă.
În literatura de drept civil nu este acceptată distincția între actul nul și actul inexistent, întrucât în realitate, actul zis inexistent este lovit de nulitate absolută, având regimul juridic, în întregime, al acestei nulități.
Și în literatura de specialitate din dreptul administrativ, nulitățile se clasifică, în funcție de condițiile de valabilitate încălcate în nulități absolute și nulități relative, dar aceste nulități se deosebesc de cele din dreptul civil luând în considerare domeniul relațiilor sociale pe care le reglementează aceste două ramuri de drept și condițiile de valabilitate pe care trebuie să le întrunească actele juridice civile, respectiv actele administrative sau de drept administrativ pentru a fi valabil încheiate, sau altfel spus, pentru a fi legale .
Profesorul I.Santai consideră că deosebirile de esență ale nulităților din dreptul civil, respectiv din dreptul administrativ sunt:
a) nulitatea administrativă este determinată de ilegalitate, iar după unele opinii și de oportunitate, în timp ce nulitatea în dreptul civil e antrenată în general de încălcarea legii;
b) dacă în dreptul civil regula e aceea că nu există nulitate fără ca ea să fie expres prevăzută de lege, în afara cazurilor când se încalcă regulile de interes general sau se lezează interesele părților, situație în care nulitatea poate fi virtuală, în dreptul administrativ nulitatea derivă din încălcarea condițiilor de fond sau de formă ale actelor administrative, fără ca să mai fie necesară existența unor prevederi legale exprese în acest sens. Motivul acestei deosebiri esențiale derivă din faptul că nulitățile civile ocrotesc în general drepturile și interesele părților din raportul juridic, în timp ce nulitățile absolute au ca scop prioritar garantarea intereselor generale chiar și în cazul actelor individuale și cu atât mai mult în cazul actelor normative;
c) mijlocul procedural de desființare totală sau parțială, relativă sau absolută a actelor de drept administrativ, este fie revocarea de către organul emitent, fie anularea dispusă de către alte organe de stat;
d) în dreptul civil controlul legalității actelor juridice îl înfăptuiește justiția, iar nu o parte a raportului juridic, ca în dreptul administrativ, respectiv chiar organul de stat emitent al actului ori cel ierarhic superior, de aceea pentru a hotărî asupra valabilității actului civil instanța trebuie în prealabil sesizată. De aceea, în dreptul civil există acte cu privire la a căror valabilitate sesizarea o poate face numai cel vătămat și există și acte cu privire la a căror valabilitate sesizarea o poate face nu numai partea ocrotită, ci și orice interesat, inclusiv instanța de judecată ce va putea ridica din oficiu, în cadrul litigiului dedus în fața ei, problema nulității absolute a unui act juridic.
În dreptul administrativ distincția dintre cele două categorii de nulități, absolută și relativă sub aspectul subiecților îndreptățiți a le invoca, nu e atât de netă, întrucât operând principiul oficialității, organul de stat poate verifica din proprie inițiativă (din oficiu) și poate constata în același mod nulitatea absolută sau relativă a propriului său act ori a actelor organelor subordonate. O asemenea posibilitate există atât în cazul actelor administrative emise din oficiu cât și a actelor emise la cerere, întrucât caracterul unilateral al actelor administrative, cât și calitatea organului de stat ca participant la raportul juridic și emitent al actului, îl îndreptățesc din oficiu să cerceteze legalitatea propriilor acte, dispunând, în măsura în care acest drept nu îi este suprimat ori actul nu este definitiv sau irevocabil, desființarea actului în cauză.
e) în dreptul civil se face distincție între cele două categorii de nulități, sub aspectul posibilităților de prescriere a acțiunii prin care se invocă nulitatea. În dreptul administrativ, în baza principiului oficialității, oricând organul va putea verifica legalitatea actelor sale ori ale organelor subordonate, fără a mai fi necesară sesizarea lui în termen de către vreo parte interesată. Mai mult, el are obligația verificării legalității actului și obligația desființării lui indiferent de termenul care s-a scurs între emiterea actului și constatarea nulității lui. În dreptul administrativ formele controlului (intern sau extern) presupune o verificare permanentă și din oficiu a activității executive existând obligația de a desființa sau de a propune desființarea actelor ilegale. O asemenea posibilitate vizează, deopotrivă, atât actele revocabile, cât și cele declarate, potrivit legii, definitive, atunci când viciul nulității este determinat de manopere dolosive sau frauduloase. Dacă actul administrativ a generat raporturi juridice de altă natură decât cea administrative, ele se vor desființa după procedura specifică acelor ramuri de drept. Sub aspectul posibilității de invocare din oficiu a nulității, fie ea absolută, fie relativă se constată următoarele:
• nu există un termen general de prescripție în ce privește invocarea lor, putând fi oricând invocate, organul având totuși obligația ca în termenul prevăzut de lege să se pronunțe, asupra reclamației sau a sesizării prin intermediul cărora subiectele de drept au semnalat cazurile de ilegalitate;
• organul administrativ poate, ca regulă generală, să-și desființeze propriul act fără existența unei norme legale exprese care-1 împuternicește în acest sens;
• dacă actul administrativ ilegal a generat și alte raporturi juridice administrative afectate de ilegalitatea actului de putere și asupra cărora administrația de stat nu mai are puterea de a hotărî, se poate pune, în modul specific acelor raporturi, problema dreptului organului de stat sau a altor subiecte de a invoca nulitatea.
f) Dacă în dreptul civil nulitățile absolute nu se pot confirma, în dreptul administrativ o nulitate invocată din oficiu, poate fi uneori confirmată cu efect retroactiv, chiar dacă ea are un caracter absolut.
3.Forme ale nulității în dreptul administrativ
(nulitate totală, nulitate parțială, anulabilitate, nulitate absolută )
În doctrina și jurisprudența de drept administrativ s-a considerat că nerespectarea condițiilor de validitate la adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate atrage aplicarea unor sancțiuni. Aceste sancțiuni sunt stabilite de lege, iar atunci când legea nu le prevede sunt determinate de principiul legalității ce guvernează adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate.
În funcție de importanța condiției de validitate nerespectată, adică de gravitatea încălcării, sancțiunile aplicabile actelor administrative de autoritate sunt: anulabilitatea, nulitatea și inexistența.
Majoritatea autorilor de drept administrativ au tratat problema nulității actelor administrative, considerând că și în această ramură de drept se poate vorbi de nulitate absolută, respectiv de nulitate totală, respectiv nulitate parțială a actelor administrative.
Problema care se pune este aceea de a ști care sunt criteriile potrivit cărora ar urma să se facă această distincție.
Căutând să găsească un criteriu distinctiv între actele nule și cele anulabile, Mircea Anghene susține următoarele: "Incălcările de mică importanță ale condițiilor cerute pentru emiterea actelor administrative, cum ar fi unele vicii de formă, nu atrag nulitatea acestora, ci dau numai dreptul celor interesați de a cere anularea lor organelor administrative ierarhic superioare sau organelor judecătorești, în cazurile strict determinate de lege, sau retractarea actului de către organul care l-a emis. Prin urmare, pe când în cazul nulității actul administrativ este în vădită contradicție cu legea, în cazul actului anulabil nu este vorba decât de simple lipsuri neesențiale".
Acest punct de vedere a fost criticat pornindu-se de la faptul că nici un text de lege în vigoare, la acea dată, nu îngăduia să se afirme că atunci când este vorba de încălcări de mică importanță ale condițiilor pentru emiterea actelor administrative, organele administrației de stat ar fi obligate să aștepte sesizarea celor interesați pentru a putea proceda în consecință. Trebuie să observăm că distincția între actele nule și cele anulabile nu poate fi făcută în nici un caz pornind de la caracterul esențial sau neesențial al lipsurilor care afectează un act de drept administrativ.
Acest criteriu este nesatisfăcător pentru simplul motiv că viciile neesențiale nu pot avea nici o consecință asupra valabilității unui act de drept administrativ. A adopta o altă soluție ar însemna să se pună piedici inutile în calea activității administrației de stat, care ar putea fi șicanată prin reclamații și sesizări pentru nerespectarea unor forme prevăzute exclusiv în scopul asigurării unei cât mai bune tehnici de birou, dar nu pentru apărarea legalității sau pentru garantarea drepturilor cetățenilor. A lovi cu sancțiunea anulării chiar și lipsurile neesențiale ale actelor de drept administrativ ar însemna să se încurajeze birocratismul, deoarece temându-se că actele lor să nu fie anulate pentru lipsuri formale fără importanță, funcționarii din aparatul de stat ar putea fi ispitiți să exagereze precauțiunile luate în munca lor ajungând astfel la o condamnabilă tărăgăneală în rezolvarea problemelor date în competența lor .Aceste împrejurări justifică pe deplin decizia Tribunalului Suprem care a stabilit că lipsurile formale neesențiale nu pot avea nici o influență asupra valabilității actului.
Criteriul invocat mai sus pentru delimitarea nulităților absolute de cele relative trebuie căutat în altă parte decât în caracterul esențial sau neesențial al viciilor de ilegalitate care afectează actul, deoarece acest criteriu nu este suficient.
Datorită faptului că legislația în vigoare nu cuprinde dispoziții care să permită găsirea unui criteriu legal de deosebire a nulităților relative de cele absolute în dreptul administrativ, soluția acestei chestiuni va putea fi găsită decât pornind de la principiile generale ale dreptului nostru în materia nulităților. Mergând pe acest criteriu se constată că această distincție își are izvorul într-o altă distincție, și anume în opoziția care există între legile imperative și cele dispozitive. Având în vedere că părțile nu pot deroga nici măcar cu autorizația instanței de judecată de la dispozițiile normelor imperative, consecința este că, ori de câte ori o nulitate este prevăzută printr-o astfel de normă, ea are caracter absolut. Dimpotrivă, ori de câte ori este prevăzută printr-o normă dispozitivă, nulitatea este relativă. Datorită faptului că distincția între legile imperative și cele dispozitive este general (unanim) acceptată, acest aspect face ca ea să fie adoptată ca bază a distincției între nulitățile absolute și relative și în dreptul administrativ.
Adoptând acest criteriu, mai rămâne de înlăturat o singură dificultate, determinată de faptul că nu este întotdeauna ușor să se facă deosebirea dintre normele imperative și cele dispozitive. Fără îndoială, uneori caracterul imperativ sau dispozitiv al unei norme este limpede exprimat în însuși textul legii .Alteori însă textul legii nu înlătură orice îndoială în această privință. În acest caz, știința noastră juridică, recunoscând că nu există un criteriu sigur pentru deosebirea legilor imperative de cele dispozitive, consideră totuși că, în general, se poate spune că au un caracter imperativ dispozițiile legale, care sunt emise pentru ocrotirea unui interes obștesc depășind astfel, prin importanța lor, sfera intereselor particulare ale părților care figurează în raportul juridic respectiv. De altfel, această concepție se reflectă și în practica noastră judiciară.
După cum se poate observa, problema nulităților relative și absolute se pune în dreptul administrativ în primul rând în ipotezele în care legile în vigoare recunosc instanțelor judecătorești competența de a verifica legalitatea unor acte de drept administrativ.
Această problemă prezintă importanță pentru dreptul administrativ și atunci când suntem în prezența unor organe ale administrației de stat, competente să soluționeze anumite litigii prin hotărâri care se bucură de o stabilitate mai mare decât actele de drept administrativ obișnuite.
Faptul că activitatea acestor organe este supusă unei asemenea proceduri, ridică importanta problemă de a ști care acte procedurale făcute de ele cu violarea dispozițiilor legale sunt lovite de o nulitate absolută și care de o nulitate relativă.
În primul rând, întocmai ca și în dreptul procesual civil, actul procedural prin care partea renunță anticipat la dreptul de a se adresa organului competent pentru valorificarea unui drept garantat de lege, trebuie considerat lovit de nulitate absolută, căci dacă o asemenea renunțare ar fi admisă, desfășurarea normală a activității organelor chemate să rezolve anumite litigii ar deveni imposibilă, iar dreptul de apărare garantat de Constituție ar fi știrbit.
De asemenea, cum dezbaterea contradictorie este o procedură necesară pentru a se putea descoperi adevărul material și a se asigura respectarea legilor, citarea părților în fața organului competent, atunci când legea cere îndeplinirea acestei proceduri, este prevăzută și ea sub sancțiunea nulității absolute a hotărârii date, deoarece dreptul de apărare și principiul contradictorialității dezbaterilor sunt principii fundamentale ale procesului juridic și garanții concrete că judecata se va face în cele mai bune condiții.
Pentru același motiv, renunțarea uneia din părți la dreptul de a fi citată în fața organului prevăzut de lege este lovită tot de o nulitate absolută.
Situația este alta atunci când este vorba de dispozițiile legale privitoare la modalitatea citării, care au în principiu caracter dispozitiv și, prin urmare, prezentarea părții la termenul de dezbatere acoperă viciul de citare.
Vor trebui considerate ca apărate printr-o nulitate absolută dispozițiile care stabilesc termenele legale pentru exercitarea căilor de atac, întrucât ele constituie o garanție a dreptului de apărare. În consecință, depășirea acestor termene nu poate avea loc nici măcar cu consimțământul celeilalte părți, iar renunțarea anticipată la exercitarea unei căi de atac este inoperantă.
În materie de competență, prin aplicarea principiilor generale ale dreptului nostru civil și a regulilor procedurii civile care completează uneori actele normative reglementând funcționarea organelor administrației de stat; situația este aceeași ca și în ramura dreptului procesual civil.
Pornind de la considerentul că, competența materială a acestor organe este stabilită prin reguli imperative, nerespectarea ei este lovită de o nulitate absolută. Aceasta înseamnă că oricare din părți poate cere organului sesizat în vederea soluționării unei spețe să-și decline competența. Mai mult, acest organ va putea să-și decline și din oficiu competența, dacă stabilește că este necompetent.
Spre deosebire de competența materială, competența teritorială avea un caracter relativ, în sensul că numai partea interesată putea să ceară organului necompetent, în fața căruia a fost chemată, să-și decline competența.
Competența personală nu are caracter relativ, ci absolut. Această regulă este valabilă pentru toate acele organe ale statului a căror competență este stabilită nu numai în funcție de obiectul și natura litigiului, dar și de calitatea persoanei care figurează în litigiu.
Acestea erau considerentele și criteriile pe baza cărora se făcea distincția între nulitățile absolute și nulitățile relative, în primii ani de după cel de-al doilea război mondial.
Mai târziu, prof. Romulus Ionescu referindu-se la anularea actelor administrative a făcut unele precizări cu privire la natura juridică a nulității actelor administrative. Astfel, în opinia acestui autor în cazul neîndeplinirii vreuneia din condițiile de legalitate, actele administrative devin fie nule, fie numai anulabile.
Sunt lovite de nulitate sau de nulitate absolută actele administrative care nu îndeplinesc vreuna sau mai multe din condițiile de legalitate mai importante necesare pentru întocmirea și emiterea lor cum sunt toate condițiile privitoare la conținutul actului. Astfel, este nul un act administrativ care încalcă competența generală a tuturor organelor administrative sau pe cea specială a fiecărui organ administrativ în parte.\3n act administrativ lovit de nulitate nu este obligatoriu în executare, și din această cauză cei care nu îl execută sau nu îl respectă nu pot să fie sancționați pentru aceasta. Acest aspect nu înseamnă că nulitatea sa nu trebuie pronunțată de organul competent.
Spre deosebire de actele nule, actele administrative care nu îndeplinesc o condiție de legalitate de mică importanță, cum sunt unele condiții privitoare la forma exterioară a acestor acte sau la procedura cu care trebuiesc întocmite sunt lovite numai de o nulitate relativă sau anulabile. Actele administrative anulabile dau naștere obligației de executare până în momentul anulării lor de către organele competente și ca atare, toți cei ce nu îndeplinesc această obligație pot fi trași la răspundere.
La aceste precizări, cu privire la caracterul nulității actelor administrative, autorul mai adaugă că există în linii generale, aceleași deosebiri juridice între cele două tipuri de nulități ce sancționează ilegalitatea actelor administrative, nulitate sau nulitate absolută și anulabilitate sau nulitate relativă, ca pentru toate actele juridice.
Profesorul Alexandru Negoiță este de părere că în ceea ce privește nulitatea actelor administrative trebuie să se facă distincție între nulitatea absolută și cea relativă a acestor acte.
Nulitatea absolută constă în sancțiunea acelor acte administrative care au fost emise cu încălcarea normelor juridice de fond și de procedură care privesc ocrotirea unui interes general.
Cum administrația publică este considerată că acționează prin actele sale în vederea satisfacerii intereselor generale, ar însemna că ori de câte ori organele administrației publice încalcă normele juridice, actele făcute cu acest scop să fie lovite de nulitate absolută. Adică o nulitate care să poată fi invocată de oricine are interes sau din oficiu, o nulitate care să nu poată fi acoperită printr-o confirmare ulterioară.
S-a considerat în literatura de specialitate că o astfel de interpretare a normelor juridice care guvernează emiterea actelor administrative ar putea fi excesivă.
S-a apreciat că sunt destul de numeroase cazurile în care normele juridice, pe baza cărora se emit actele administrative, sunt destinate a ocroti interesele unor persoane care participă în raporturile de drept administrativ. Încălcarea unor astfel de reguli juridice e necesar să fie privite ca determinând nulitatea relativă a actelor administrative.
Aceste acte sunt anulabile la cererea celor ocrotiți de normele respective, iar dacă nulitatea nu este invocată, actul administrativ poate fi considerat legal. De exemplu, dacă în procedura de concurs pentru ocuparea unei funcții în administrația de stat se încalcă anumite dispoziții care sunt destinate a ocroti interesele participanților la concurs și concursul s-a desfășurat fără ca aceștia să se plângă, nu există motiv pentru anularea actului. Actul este afectat deci de o nulitate relativă.
De asemenea, în acele cazuri în care regulile juridice, mai ales de procedură, nu sunt esențiale, neobservarea lor de către organul emitent atrage numai nulitatea relativă a actelor administrative, care poată fi acoperită printr-o confirmare ulterioară.
Profesorul Valentin I.Prisăcaru afirmă că sunt anulabile actele administrative de autoritate care au fost adoptate sau emise cu nerespectarea unor condiții de validitate pentru care legea prevede că aceste acte sunt anulabile, adică pot fi anulate dacă cei interesați cer organului competent anularea actului, iar dacă nu se solicită acest lucru, actul respectiv produce efectele pentru care a fost adoptat sau emis.
Această categorie de sancțiuni trebuie să fie prevăzută de lege. Această sancțiune se aplică pentru nerespectarea unor condiții de validitate de mai mică importanță, anularea actului se pronunță de organul competent, la cererea celor interesați. Anularea actelor sancționate cu anulabilitatea stinge efectele juridice pentru care au fost adoptate acestea, dacă cererea pentru anularea lor s-a introdus la organul competent, cel mai târziu până la împlinirea unui an de la data comunicării actului respectiv.
Sunt sancționate cu nulitatea toate actele administrative de autoritate adoptate sau emise cu încălcarea uneia sau mai multor condiții de validitate și pentru care legea ori principiul legalității actelor administrative de autoritate prevăd sau cer o astfel de sancțiune.
Profesorul Mircea Preda afirmă că exercitarea unor atribuții și adoptarea sau emiterea unor acte administrative, cu nerespectarea competenței personale, materiale sau teritoriale, atrage nulitatea actelor respective.
Condițiile de formă ale actelor administrative pot fi împărțite în două mari categorii, condiții de formă exterioară, a căror nerespectare atrage anulabilitatea actului și condiții de ordin tehnic, a căror nerespectare nu atrage anulabilitatea actului.
În opinia aceluiași autor, nerespectarea condiției contrasemnării pentru unele acte administrative de către cei care au obligația de a asigura punerea lor în executare, duce la nulitatea actului.
Referindu-se la anularea parțială a unui act administrativ, autorul precizează că acest lucru este posibil, dar numai dacă partea din act care a fost anulată nu are legătură organică și intrinsecă cu celelalte dispoziții din act, care pot avea o existență de sine stătătoare și se pot aplica în forma în care au fost adoptate chiar și în lipsa celor care au fost anulate, altfel organul competent trebuie să ia măsura anulării totale a actului administrativ; ori această măsură intervine implicit, prin imposibilitatea aplicării parții din act care nu a fost anulată expres.
Profesorul A.Iorgovan precizează că nimic nu se opune de a prelua terminologia deja consacrată: nulitatea absolută, respectiv nulitate relativă. Cum însă, nerespectarea unei condiții de formă poate să nu atragă scoaterea din vigoare a actului administrativ, dacă ea este confirmată, fie printr-un act ulterior al organului emitent, fie printr-o formă procedurală ce emană de la un organ ierarhic superior, se poate utiliza și noțiunea de anulabilitate.
Acest criteriu nu este însă și suficient, în opinia acestui autor, pentru a delimita cele două forme de nulități.
Varietatea și complexitatea domeniilor în care intervin actele de drept administrativ (siguranța națională, ordinea și liniștea publică, starea civilă, industrie, transporturi) creează, obiectiv, premisele calificării nuanțate a nerespectării condițiilor de fond și, respectiv, de formă. Sunt domenii în care nerespectarea unei condiții de formă are o importanță mult mai mare decât nerespectarea unei condiții de fond din alt domeniu. Cum sunt acte administrative pentru care legea cere respectarea cu exactitate a condițiilor pe care le precizează ( de fond și formă) nerespectarea formei transformându-se în nerespectarea unei condiții de fond (exemplu: actele de stare civilă ), așa încât cel puțin pentru astfel de acte de drept administrativ distincția dintre nulitatea absolută (nulitate) și nulitate relativă (anulabilitate) nu are relevanță nici teoretică, nici practică.
Este de menționat că multe acte normative, care reglementează proceduri administrative speciale, fac o gradare a importanței regulilor ce evocă forma (procedura).Așa, de exemplu, Legea nr.32/1968, privind stabilirea și sancționarea contravențiilor stabilește, în art.17 un număr de 19 mențiuni care trebuie făcute de către agentul constatator cu ocazia încheierii procesului verbal de constatare. În același articol, la alineatul final se precizează că numai lipsa mențiunilor care privesc: 1) numele și prenumele contravenientului; 2) fapta săvârșită; 3) data comiterii faptei; 4) semnătura agentului constatator – atrag nulitatea procesului verbal, nulitate ce se constată și din oficiu. Reținem că încălcarea mențiunilor evocate de alineatul final al art.17 al Legii 32/1968, deși condiții de legalitate ale formei (procedurii), atrage nulitatea absolută. Restul condițiilor procedurale în situația în care nu sunt respectate de către agentul constatator nu atrag nulitatea absolută, ele putând fi acoperite (confirmate) de organul competent a soluționa plângerea, nerespectarea lor atrăgând nulitatea relativă a actului administrativ.
Dispoziția din Legea nr.32/1968 obligă, ca principiu, să nuanțăm nulitatea în dreptul administrativ și să fundamentăm o formă agravantă a nulității, respectiv, una mai ușoară, chiar și atunci când este vorba de nerespectarea unei reguli cu caracter procedural (de formă).
Se apreciază că numai în cazul încălcării uneia dintre cele 4 mențiuni ale alineatului final din art.17, procesul verbal de constatare și sancționare a contravenției, ca act administrativ, este vulnerabil sub aspectul prezumției de legalitate, implicit al beneficiului executării din oficiu. Numai în astfel de ipoteze legea oferă contravenientului argumente de a se abține de la executare și obligă organele competente a soluționa calea de atac, să pronunțe nulitatea actului administrativ, chiar dacă contravenientul nu le-a invocat în plângerea sa.
În cazul încălcării celorlalte mențiuni ale procesului verbal operează prezumția de legalitate și obligația de executare, atât pentru contravenient, cât și pentru organele de stat care instrumentează în materia respectivă.
Toate aceste aspecte îndreptățesc să se susțină atât o teorie a delimitării nulității, în absolută și relativă, cât și o teorie a divizării ei în nulitate și anulabilitate, fiind vorba, în, cele din urmă, de o pură convenție terminologică.
Autorul citat precizează că se va utiliza noțiunea de nulitate absolută pentru a evoca nulitatea care intervine atunci când este încălcată o condiție de legalitate de mare importanță, ce se stabilește în concret în funcție de dispozițiile normelor juridice care conturează regimul juridic al actului administrativ, iar noțiunea de nulitate relativă (anulabilitate) pentru a desemna nulitatea care intervine pentru nerespectarea unei condiții de legalitate de mai mică importanță.
În lipsa unui cod de procedură administrativă autorul este de părere că o distincție a nulității actelor administrative în nulitate absolută și anulabilitate nu se poate face decât |pentru acele materii în care există precizări exprese ale legii (ex : art.17, Legea •32/1968).Numai în ipoteza în care legea spune expres că nerespectarea unei anume condiții atrage nulitatea de drept sau nulitate care se poate constata și din oficiu, se poate spune că în cazul actului lovit de nulitate absolută cei care nu-1 execută sau nu-1 respectă, executând ,însă, calea legală de atac, nu pot să fie sancționați, pe când actele administrative anulabile dau naștere obligației de executare până în momentul anulării lor de către organele de stat competente.
Se poate susține și "teoria unicității nulității". Actele administrative în toate aceste ipoteze, se bucură de prezumția de legalitate, iar subiectul de drept la care se referă sunt ținute la obligația executării, ce nu exclude ca organul administrativ, instanța de judecată sau, după caz, Ministerul Public să constate nulitatea lor. Nulitatea ne apare, așadar, în egală măsură relativă și absolută.
Profesorul Ioan Santai, vorbind despre diviziunea nulităților în dreptul administrativ, propune mai multe criterii pe baza cărora să se poată distinge următoarele categorii de nulități și anume:
a) După modul lor de consacrare, nulitățile pot fi exprese, adică prevăzute de lege (de ex: în cadrul modificărilor sau adăugirilor, altele decât cele legale și care atrag nulitatea actului de identitate) și nulități virtuale, neprevăzute de lege dar care se deduc din norme (de ex.: adoptarea actului juridic fără majoritatea cerută de lege);
b) După întinderea efectului lor, distingem nulități totale, care desființează actul în întregime (ex. emiterea actului fără avizul conform) și nulități parțiale, care-1 desființează numai în parte,
c) Sub aspectul cauzelor care le determină și a regimului juridic, nulitățile se divid în nulități absolute și nulități relative. Pentru prima (situație) ipoteză exemplificăm situația procesului-verbal de constatare a săvârșirii contravenției din care dacă lipsește un element prevăzut de art.17 alineatul final al Legii nr.32/1968, este lovit de nulitate absolută, în timp ce lipsa semnăturii de pe înscrisul constatator al hotărârii consiliului local (art.30; alin.l; Legea 69/1991), determină nulitatea relativă a acesteia.
d) După modul lor de constatare, nulitățile pot fi nulități de drept și nulități constatate de organele de stat (administrative sau judiciare);
e) După obiectul lor, deci după elementul la care se referă, nulitățile pot fi nulități de fond, cele care vizează conținutul actului juridic, și nulități de formă care derivă din încălcarea condițiilor procedurale ale actelor de drept administrativ.
În cazul distincției dintre nulitățile totale și nulitățile parțiale apar diferențieri după cum actul administrativ este individual sau este normativ.
În cazul actelor normative care includ, de regulă, mai multe norme, nulitatea parțială se poate manifesta afectând numai o parte a actului juridic, adică una sau mai multe norme care contravin normelor cu forță juridică superioară. Existența unui act normativ în parte valabil este pe deplin compatibilă cu concepția juridică generală asupra nulității, dându-se posibilitatea ca prin suprimarea normelor ilegale sau prin modificarea ori confirmarea lor să se păstreze dispozițiile care nu contravin legii și să se mențină actele individuale emise în temeiul normelor rămase valabile. Practic nici nu s-ar putea refuza aplicarea unui act de drept administrativ, care are un caracter executoriu, atunci când se întemeiază pe dispoziții normative legale. Condiția de menținere parțială a actului normativ este ca normele ilegale să nu reprezinte tocmai regulile de bază, osasura pe care se sprijină întregul act, întrucât, în caz contrar, actul este nul în întregul său.
Se mai poate întâmpla ca unul sau mai multe elemente ale unei norme juridice să fie ilegale. Dacă acel element nu este esențial pentru existența normei, aceasta se va putea aplica. Dacă elementul ilegal este esențial pentru existența normei, de exemplu, ipoteza normei stabilește o faptă contravențională, dar care cuprinde trăsăturile unei infracțiuni, întreaga normă este ilegală, deoarece generează o imposibilitate practică de aplicare și a celorlalte două elemente, respectiv dispoziția și sancțiunea.
În ipoteza actelor individuale de drept administrativ este mai greu să se facă o distincție atât de netă între nulitatea totală și nulitatea parțială, deoarece actul este unitar prin existența unei singure cauze și a unui singur obiect, necuprinzând prevederi multiple de genul clauzelor contractuale civile, dintre care unele se pot menține chiar dacă actele sunt ilegale. De aceea, în mod practic, nulitatea actelor administrative individuale este totală. De exemplu, dacă autorizația de înstrăinare a fost emisă cu greșita individualizare topografică a imobilului actul este nul în întregul său.
Pot însă exista și cazuri de nulități parțiale ale unor acte individuale. De exemplu, dacă prin actul de sancționare contravențională se stabilește, alături de amenda administrativă, legal aplicată și măsura confiscării unor bunuri care nu pot fi preluate pe cale administrativă, actul trebuie considerat valabil numai în ceea ce privește partea referitoare la sancțiune și nu cea relativă la măsura confiscării.
Terminologic legislația administrativă consacră doar noțiunea de nulitate absolută, în timp ce nulitatea relativă este subînțeleasă întotdeauna ca o nulitate virtuală. Nulitatea absolută, consacrată legal, este, de regulă, o nulitate expresă, denumită "nulitate" (a procesului verbal în materie contravențională), "anulare" (în ipoteza anulării mențiunii de schimbare a domiciliului) sau "caz de nulitate" (de exemplu, a actului de identitate) ori "nulitate de drept".
În literatura administrativă, reluându-se distincția civilistă dintre nulitățile absolute și cele relative s-a considerat că actele de drept administrativ sunt nule când sunt în vădită contradicție cu legea, încălcând cerințele ei esențiale și sunt anulabile când încalcă cerințe ori au lipsuri neesențiale. Consecințele acestor deosebiri ar fi următoarele, conform opiniei lui M.Anghene:
• în cazul nulității absolute a actului, ea poate fi invocată de către orice organ sau persoană care pot refuza executarea, în timp ce nulitatea relativă o poate invoca doar cel cu drepturi și interese lezate prin acel act;
• actul nul nu poate fi validat, neavând o existență juridică, în timp ce actul anulabil se poate confirma prin îndreptarea viciilor de formă sau a lipsurilor neesențiale;
• când se constată nulitatea actului nu este necesară revocarea întrucât actul nu a putut produce efecte valabile pentru trecut și viitor, în timp ce actul anulabil trebuie revocat de câtre organele competente.
În literatura de specialitate s-a pus problema de a ști dacă nulitatea poate viza și condițiile de oportunitate ale actului administrativ.
Constant s-a afirmat că oportunitatea, ca stare de fapt a actului administrativ nu poate fi o cauză a nulității acestuia, ci cel mult o cauză a revocabilității sau a desființării pe cale judecătorească sau administrativă din motive exclusive de oportunitate și nu de legalitate a acestuia.
Elementul care permite stabilirea caracterului absolut sau relativ al nulității în dreptul administrativ este felul normei lezate. Încălcarea normelor imperative atrage nulitatea absolută, iar încălcarea normelor dispozitive determină nulitatea relativă. În general, normele imperative apără interese generale, iar cele dispozitive interese personale. În categoria normelor imperative intră prevederile care se referă la elementele esențiale și la condițiile de valabilitate ale actelor administrative, normele privind competența și procedura administrativă etc. În categoria normelor dispozitive intră acele reguli referitoare la formalitățile procedurale neesențiale, cum ar fi, de exemplu, semnarea înscrisului constatator al unui act juridic adoptat în mod valabil de un organ colegial.
4. Organele competente să constate nulitatea și procedura
Indiferent cum înțelegem nulitatea actelor administrative (nulitate de drept, nulitate absolută, nulitate relativă, anulabilitate), ea trebuie să fie constatată și pronunțată de organele competente, ea neputându-se produce direct în virtutea legii, așa cum se poate produce suspendarea executării sale.
Pe baza realităților juridice anterioare, era unanim admis în literatura de specialitate că anularea putea fi pronunțată de organele puterii de stat, de organele administrației de stat, de organele judecătorești și, în anumite cazuri, și de organele procuraturii. Pe cale de consecință logică, se susținea că aceleași organe erau în măsură să pronunțe și inexistența actelor administrative, admițându-se, totodată, că inexistența putea fi constatată de orice subiect de drept căruia i se adresa actul.
Nimănui nu-i este permis să-și facă singur dreptate. Atunci când se socotește că a fost încălcată legea printr-un act administrativ, trebuie să se ceară organului competent să constate acest lucru și să împiedice ca actul respectiv să mai producă efecte juridice. Deci să pronunțe nulitatea actului administrativ.
În opinia prof. R.Ionescu trebuie să distingem două situații principale în ceea ce privește organele competente să pronunțe anularea unui act administrativ.
• O primă situație e aceea a anulării unui act administrativ de către organul de la care emană acel act, precum și organele administrației de stat ierarhic superioare acestuia, pe linie orizontală și pe linie verticală. Deși dreptul de revocare nu trebuie să fie prevăzut expres de vreun text de lege, pentru ca el să intre în competența organelor respective, totuși multe texte îl reglementează, fie în mod general pentru un organ sau altul, fie în mod special pentru anumite acte administrative.
Cu privire la procedura necesară, trebuie precizat că în cazul când această procedură este expres prevăzută de normele juridice, urmează să se aplice acele dispoziții speciale. Dacă nu există dispoziții speciale, actele administrative sunt revocabile numai printr-un act având cel puțin aceeași forță juridică, conform regulii lui contrarius acto. Problema forței juridice superioare nu se poate pune decât în cazul anulării de către organul de la care emană, deoarece dacă emană de la un organ superior este categoric că actul are forță juridică superioară. În asemenea caz e necesar, ca o condiție de legalitate, ca retractarea să se facă cu aceeași procedură cu care a fost emis și actul supus anulării. În lipsa unei dispoziții derogatorii exprese, revocarea se poate face de către organul competent, fie din proprie inițiativă, fie în urma executării căii administrative de atac, fie în urma unui ordin din partea organelor puterii și a administrației de stat sau instanțelor judecătorești competente. Organele competente pot proceda chiar și la revocarea actelor organelor inferioare care nu li se subordonează în mod direct, adică omisso medio.
Subliniem că, deși în general textele care reglementează unele cazuri de revocare a actelor administrative, prevăd revocarea numai pentru cauza de ilegalitate, totuși, atunci când revocarea e admisibilă, în principiu, ea se poate face și pentru cauză de neoportunitate.
• O a doua situație principală, în ce privește organele competente să pronunțe anularea unui act administrativ, o constituie competența în această privință a instanțelor judecătorești. Această categorie de organe ale statului are, în principiu, o competență generală pentru soluționarea litigiilor privitoare la actele administrative și deci, în general, să și anuleze aceste acte.
In afară de aceste organe ale statului, ca regulă generală, în principiu, nici un alt organ al statului nu poate fi competent să anuleze un act administrativ.
Astfel, în baza principiilor de drept, organele puterii și administrației de stat care nu sunt superioare ierarhic organului administrativ de la care emană actul în cauză, nu pot să procedeze la anularea sa, deoarece nu au nici o putere de control asupra acestui organ, ci numai aceea care eventual li s-ar recunoaște în mod expres.
Tot astfel, nici organele procuraturii nu pot, în principiu, proceda la anularea unui act administrativ, deoarece forma de activitate a statului pe care o realizează ele, supravegherea respectării legii, nu implică luarea unei măsuri efective în cazul constatării unei ilegalități, ci numai sesizarea organelor competente a lua asemenea măsuri. Totuși în supravegherea exercitată asupra acelor organe administrative ce realizează și o activitate de cercetare penală există o astfel de posibilitate.
Profesorul I.Santai apreciază că anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancțiunea aplicată acestora pentru considerente de ilegalitate și poate fi dispusă de către organele administrației de stat ierarhic superioare, de organele judecătorești, iar în unele cazuri speciale de organele procuraturii. Anularea poate privi atât acte normative cât și acte individuale. Ea este determinată de cauze anterioare, concomitente și ulterioare adoptării actelor administrative. Aceste cauze pot viza atât ilegalitatea actului administrativ, în sensul unei încălcări a condițiilor de formă sau procedurale ale acestor acte, cât și, uneori, netemeinicia lor, adică aplicarea greșită a legii la situațiile ce își găsesc rezolvarea prin actele administrației de stat.
Anularea reprezintă o încetare definitivă a efectelor juridice, întocmai ca și revocarea, deoarece ilegalitatea actului este dovedită cu certitudine.
Organele administrative ierarhic superioare au un drept de anulare a actelor ilegale ale organelor subordonate asupra cărora exercită un drept de control general. Organele de administrație activă nu vor putea, cu unele excepții, anula actele organelor administrative de jurisdicție.
Organele ierarhic superioare ale administrației de stat, care nu dispun de un drept de control general și care nu sunt supraordonate organic, ci numai funcțional, ca de exemplu, prefectul în raporturile sale cu serviciile publice în teritoriu ale autorităților centrale, au numai un drept de suspendare a actelor administrative ilegale aparținând organelor în cauză.
Dreptul de anulare al organelor administrative ierarhic superioare, care exercită un drept de control general asupra organelor subordonate, există chiar dacă nu este expres prevăzut de lege, tocmai ca o consecință a acestui control. În schimb, când un organ administrativ superior sau central nu dispune de dreptul de control general, el poate exercita dreptul de anulare sau cel de suspendare a actelor inferioare numai atunci când acestea sunt expres consacrate de lege.
Organele judecătorești au un drept de control general asupra legalității actelor administrative individuale cu caracter ilegal în condițiile stabilite de lege (art.l, Legea nr.29/1990, care prevede că "orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanței judecătorești competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei ce i-a fost cauzată") sau în cazurile expres prevăzute de lege prin legi speciale (ex. Legea nr.32/1968;Legea nr.70/1991; Legea nr.69/1992), în afara excepțiilor legale putând dispune anularea acestor acte.
Organele de procuratură pot anula actele ilegale ale organelor administrative de cercetare și de urmărire penală, acte de drept procesual penal, în calitatea lor de organe de supraveghere a urmăririi penale.
Procuratura poate însă anula actele administrative ale organelor de deținere și de executare a pedepselor, pe considerente de ilegalitate, precum și propriile acte de administrație internă.
În opinia prof. A.Iorgovan, față de noul sistem constituțional, de noile raporturi între autoritățile publice, competența de a constata nulitatea unui act administrativ revine organului administrativ ierarhic superior (în baza raportului de subordonare administrativă) și instanțelor judecătorești, în principal instanțelor de contencios administrativ. În anumite cazuri acest drept aparține și Ministerului Public.
Organele judecătorești își întemeiază dreptul de anulare a actelor administrative pe dispozițiile exprese ale art.21 și art.48, coroborate cu dispozițiile art.122 alin.4 și ale art.13 din Constituție, precum și pe dispozițiile Legii nr.29/1990 modificată prin Legea nr.59/1993, iar Ministerul Public, pe principiile constituționale și ale legii organice Legea nr.92/1992 (Legea pentru organizarea judecătorească), respectiv pe dispozițiile exprese din Codul de procedură penală. Autoritățile cuprinse în Ministerul Public pot anula numai actele ilegale ale organelor administrative de cercetare și urmărire penală, respectiv ale organelor de administrare a locurilor de deținere și executare a pedepselor (art.21 lit „a" și "g" din Legea nr.92/1992).
În ceea ce privește procedura, se aplică cele mai diferențiate reguli, după cum este vorba de implicarea unui organ al administrației publice, a unei instanțe judecătorești (și aici, după procedura contenciosului administrativ din Legea nr.29/1990, după o altă procedură de contencios administrativ sau după dreptul comun) ori a Ministerului Public.
Dacă în ipoteza retractării, organul administrativ trebuie să respecte toate regulile procedurale din faza elaborării actului administrativ respectiv, în cazul constatării nulității, organul administrativ ierarhic este ținut să respecte doar acele reguli procedurale ce sunt specifîce realizării propriei sale competențe. În caz contrar, s-ar ajunge într-o situație de neacceptat, aceea a anulării unui act administrativ prin actul administrativ al unui organ ierarhic care la rândul lui, este lovit de nulitate. În ipoteza în care organul administrativ ierarhic este sesizat prin exercitarea de către un cetățean a dreptului de petiționare, el va fi ținut să respecte regulile procedurale, în primul rând termenele, reglementate de procedura administrativă necontencioasă.
Procedura pe care trebuie să o respecte instanțele judecătorești este fie cea consacrată de Legea nr. 29/1990 modificată (dreptul comun), fie cea stabilită prin alte acte normative dar tot pentru instanțele de contencios administrativ (ex: Legea nr.69/1991) fie cea consacrată prin acte juridice speciale dar pentru instanțele de drept comun. (ex: Decretul 278/1960 privind anularea actelor în materie de stare civilă).
Ministerul Public își exercită competența de anulare a actelor administrative în baza normelor dreptului procesual penal, motiv pentru care aceste aspecte sunt cercetate în cursurile de drept procesual penal. În lipsa unui cod de procedură administrativă, regimul juridic al acestor acte va fi supus dispozițiilor dreptului comun (dreptul civil) privitoare la imprescriptibilitatea nulității absolute. Rezultă că nulitatea absolută, care în foarte multe domenii este singura nulitate posibilă pentru actele administrative, poate fi invocată oricând, fie pe cale de acțiune, fie pe cale de excepție.
Normele evocate mai sus sunt norme procedurale ce reglementează și raportul juridic dintre cel care atacă actul, pe de o parte, și autoritatea competență a anula, pe de altă parte.
Determinarea procedurii pentru situațiile de fraudă nereglementate se realizează în funcție de efectele juridice generate de actul administrativ, cu caracter fraudulos. Procedura de anulare a acestor acte comportă două mari situații, după cum actul dă naștere exclusiv la raporturi de drept administrativ sau la raporturi și de altă natură. Pentru prima situație se impune regula desființării după procedura specifică revocării. Organul emitent sau organul ierarhic superior desființează actul fraudulos după procedura specifică desființării propriilor acte. Pentru cea de-a doua situație se va aplica procedura legală aplicabilă în fiecare ramură de drept, de regulă procedura judiciară, în cadrul căreia se va pune in discuție, pe cale incidentă (ca excepție de ilegalitate), caracterul ilegal al actului administrativ. Dacă nulitatea actului se invocă pe cale incidentală, pe calea excepției de ilegalitate, într-un proces pus în mișcare pe un alt temei decât ilegalitatea actului, instanța de judecată deși nu anulează actul, constatând nulitatea lui îl înlătură de la soluționarea respectivului litigiu.
Dacă ne referim la organul ierarhic superior care poate anula un act administrativ avem în vedere: Guvernul, pentru actele miniștrilor și ale conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, precum și pentru actele emise de prefecți și miniștri și ceilalți conducători ai administrației publice centrale de specialitate, pentru actele administrative emise de conducătorii serviciilor publice ale acestora, descentralizate în unitățile administrativ teritoriale.
Organele de jurisdicție administrativă, din sistemul Curții de Conturi, care, deși nu sunt organe "ierarhic superioare" în sistemul administrației statului, și nici "instanțe de judecată", în sistemul autorităților judecătorești, pot dispune și măsura anulării actului administrativ ilegal prin care s-au încălcat normele privitoare la formarea, administrarea și întrebuințarea resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.
Din categoria instanțelor judecătorești competente fac parte: secțiile de contencios administrativ de la tribunalele județene și al municipiului București, precum și de la curțile de apel pentru actele care cad sub incidența Legii contenciosului administrativ nr.29/1990, precum și judecătoriile și tribunalele, în cazurile în care, prin lege se prevede competența acestor instanțe judecătorești.
De exemplu, potrivit dispozițiilor art. 3 din Legea nr.105/1997 (privind impozitul profit) – împotriva hotărârii organului care a soluționat obiecțiile se poate depune, în termen de 15 zile de la data comunicării acesteia de organul care a emis hotărârea, dar nu mai mult de 20 de zile de la data comunicării, contestație care se soluționează de către Direcția Generală a Finanțelor Publice și controlului financiar de stat, județean sau a municipiului București după caz. Potrivit art.4 din aceeași lege, împotriva dispoziției dată de directorul general al Direcției finanțelor publice și controlului financiar de stat județean sau a municipiului București se poate face plângere la Ministerul Finanțelor, în |termen de 15 zile de la data comunicării acesteia, iar conform art.9, împotriva deciziei Ministerului Finanțelor se poate face acțiune, în termen de 15 zile de la comunicarea deciziei, la instanța judecătorească prevăzută în legea specială de instituire a impozitelor și taxelor locale.
Din prevederile art.5din Legea nr.29/1990 modificată desprindem următoarele aspecte: înainte de a cere instanței anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consideră vătămat se va adresa pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ autorității emitente, care este obligată să rezolve reclamația în termen de 30 de zile de la aceasta.
Alin.2 al art.5 din Legea nr.29/1990 prevede că, " în cazul în care cel care se consideră vătămat în dreptul său nu este mulțumit de soluția dată reclamației sale, el poate sesiza instanța în termen de 30 de zile de la comunicarea soluției".
Din prevederile art.5 alin.3 din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 se desprinde ideea că "cel vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ de autoritate, se poate adresa cu reclamație, pentru anularea actului și autorității administrative ierarhic superioare aceleia care a emis actul a cărui anulare se cere. Din aceste prevederi, desprindem concluzia că, având în vedere și cerințele principiului legalității actelor administrative de autoritate, potrivit cărora reclamațiile pentru anularea actelor administrative de autoritate adoptate sau emise cu nerespectarea condițiilor de valabilitate pot fi introduse și la autoritățile administrative ierarhic superioare, în toate cazurile în care, prin lege nu se prevede un alt organ competent să anuleze actele administrative de autoritate adoptate sau emise cu încălcarea legii, partea vătămată se va adresa autorității administrative ierarhic superioară."
Deși normele de drept administrativ nu prevăd un termen în care se poate cere anularea actului, din dispozițiile art.5, alin. ultim din Legea nr.29/1990, potrivit cărora "în toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere", se desprinde concluzia că cererea pentru anularea unui act administrativ de autoritate anulabil poate fi făcută la organul competent, în termen de un an de la comunicarea acestuia.
Potrivit art. 11 din Legea nr.29/1990, instanța judecătorească de contencios administrativ, soluționând acțiunea, poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte, actul administrativ de autoritate care a cauzat unui particular un prejudiciu. Tot astfel, judecătoria, sesizată în temeiul art.63 (alin.4) din Legea nr.27/1994, soluționând plângerea formulată împotriva actului administrativ, prin care s-a respins contestația, va putea sâ-1 anuleze în tot sau în parte.
În legătură cu anularea, de câtre instanțele judecătorești de contencios administrativ, instanțele noastre judecătorești au reținut că, este de principiu că un act declarat nul este socotit că nu a avut niciodată existență juridică și ca atare nu poate produce prin el însuși, nici un efect, nu numai pentru trecut, dar nici pentru viitor.
Acestea fiind consecințele juridice ale constatării ilegalității unui act și ale declarării nulității lui, se poate spune că, declarând nul actul numai în trecut și valabil in viitor, Curtea de Apel, în speță, a săvârșit prin aceasta un exces de putere, deoarece nulitatea izbește actul în întregime, nu numai în parte și îl consideră, ca atare, fără nici un efect juridic.
Într-o altă cauză, s-a pus în legătură cu anularea unui act administrativ, un alt aspect și anume acela al caracterului absolut al anulări în acest sens s-a reținut că actele de autoritate ale organelor administrației publice având, prin natura lor, un caracter general și anularea lor nu poate avea decât tot același caracter, și deci să fie absolută căci altfel, asemenea acte și-ar putea pierde însușirea esențială de generalitate, creându-se posibilitatea ca să continue să producă efecte față de unele persoane și de a fi inoperante față de acelea, față de care au fost declarate anulate în urma unei acțiuni de contencios, ceea ce ar fi contrar naturii actului administrativ, și deci ar fi inadmisibil.
De altfel, acest efect absolut al acțiunilor de contencios în anulare, a fost consacrat și de Legea pentru contenciosul administrativ din 1925, după cum rezultă din dispozițiile art.6 al acestei legi, prin care se dă drept instanțelor, cărora le sunt deferite asemenea acțiuni, de a anula actul administrativ atacat; or în dreptul administrativ, în care nulitățile relative sunt contrare firii sale, anularea nu poate să aibă, în lipsa unei restricții, decât caracter absolut.
Un ultim aspect al anulării, de către instanțele de contencios, a actelor administrative de autoritate este acela al anulării parțiale. În acest sens, instanța supremă a statuat că, din dispozițiile art.7 din Legea pentru contenciosul administrativ din 1925 rezultă că anularea în mod parțial, pe calea justiției, a unui act administrativ de autoritate poate fi pronunțată și nu atrage după sine anularea întregului act, atunci când măsura constatată ilegală și anulată este divizibilă și nu condiționează existența celorlalte dispoziții cuprinse în el și nici nu impietează cu nimic asupra atribuțiilor puterii executive.
Anularea parțială a actelor administrative de autoritate o întâlnim și în practica actuală a instanțelor de contencios administrativ.
Un alt caz de anulare a actelor administrative de autoritate e cel reglementat de dispozițiile art.122 (alin .4) din Constituție, potrivit căruia "prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal". În aceste situații, instanța de contencios administrativ, soluționând cauza poate, dispune anularea actului administrativ de autoritate adoptat sau emis cu încălcarea legii.
Ca regulă generală, anularea nu se face pe cale principală, ci pe cale incidentală, ca excepții ridicate în fața instanței, cu deosebirea că actele administrative supuse controlului prin contencios administrativ pot fi constatate ca nule și pe cale principală.
5. Efectele juridice ale sancțiunii nulității
actelor de drept administrativ
Indiferent care organ pronunță nulitatea (organul administrativ ierarhic superior celui emitent, instanța judecătorească sau organul procuraturii), el nu poate anula un act administrativ decât pentru cauze anterioare sau concomitente emiterii actului administrativ. Cum se arată în literatura de specialitate, nu este de conceput ca un act administrativ să fie legal în momentul emiterii lui și să devină ilegal ulterior. Tocmai de aceea, anularea are, ca regulă, efect retroactiv. Aceasta înseamnă că actul de anulare șterge efectele actului anulat și se consideră că acesta din urmă nici n-a existat. Se subînțelege că pot fi șterse numai efectele juridice nu și faptele materiale, care prin însăși existența lor "pot da naștere unor efecte juridice deosebite". Faptic, nu poate fi restabilită situația din momentul emiterii actului ilegal. De exemplu, anularea unei diplome, pe baza căreia s-a exercitat o profesie, nu poate șterge efectele trecute ale acesteia, deoarece "profesia" respectivă s-a realizat prin activități succesive.
De asemenea, anularea unui carnet de conducere auto nu poate șterge, obiectiv, efectele faptelor trecute de exercitare a conducerii automobilului pe drumurile publice. Dacă conducătorul auto respectiv a săvârșit, în trecut, un accident de circulație și dacă fapta sa nu este prescrisă contravențional, el va putea fi tras la răspundere.
Profesorul T.Drăganu apreciază că "numai efectele juridice ale actului sunt paralizate prin anulare, în timp ce consecințele lui de fapt sunt o realitate care s-a produs în trecut și care, deci, nu poate fi ignorată".
În opinia profesorului R.Ionescu "anularea unui act administrativ se poate pronunța fie în total, pentru întregul act, fie parțial, numai pentru acea parte a actului care este ilegală, după cum e cazul”.
Această opinie a fost primită cu rezerve de autori precum: A.Iorgovan și V.I.Prisăcaru considerând că de vreme ce "o parte" a actului este ilegală, ceea ce înseamnă că nu este respectată o condiție de fond sau formă, aceasta afectează legalitatea întregului. In practică, majoritatea ilegalităților se datorează nerespectării unei condiții sau unui număr de condiții fie de fond, fie de formă (procedurală), ceea ce ar îndreptăți afirmația că majoritatea nulităților actelor administrative "sunt parțiale". Așa ceva credem că nu se poate susține, deoarece în realitate nulitățile sunt "totale". Un act "ilegal în întregime", sub toate condițiile sale de fond și formă, nu mai prezintă nici o umbră de legalitate, dar pentru această situație în literatura de specialitate este consacrată noțiunea de inexistență. Chiar dacă s-ar admite că prin noțiunea de "nulitate totală" se evocă inexistența, se constată că noțiunea de "nulitate parțială" nu poate evoca atât nulitatea absolută, cât și anulabilitatea. De aceea s-a apreciat că efectele nulității actului administrativ sunt totale, fără a înțelege de aici că ele se răsfrâng în cazul actelor administrative individuale exclusiv asupra titularului lor. Această afirmație are în vedere efectele nulității și nu felurile nulității ce pot interveni cu privire la un act administrativ normativ.
Este posibil ca dintr-un act normativ de mai multe articole numai unul sau numai un alineat să fie considerat de instanța de contencios administrativ ca fiind contrar legii, deși reclamantul în acțiune a invocat nulitatea actului în întregime. Într-o astfel de ipoteză, instanța va admite acțiunea în parte și va declara nulă numai acea prevedere din actul administrativ. Acum se poate spune că actul a fost parțial anulat, dar efectele nulității cu privire la prevederea în cauză sunt totale, adică acestea dispar pur și simplu din sistemul normativității juridice pentru toți (erga omnes). Efectele, fie și ale unei nulități parțiale a actelor administrative normative, se răsfrâng asupra tuturor, fiind vorba de acțiuni de ordine publică, de garantare a drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor.
Efectele produse de actul de anulare constau în încetarea efectelor produse de actul administrativ anulat, în întregime sau numai în ce privește o anumită parte a sa. Aceasta duce la concluzia că, în cazul în care actul administrativ anulat face parte dintr-un complex procedural, anularea sa are drept efect nulitatea tuturor actelor ulterioare, dar numai cu condiția ca pentru legalitatea lor să fie nevoie de existența actului anulat. Astfel, de exemplu, retractarea unei autorizări date unui organ administrativ atrage nulitatea tuturor actelor făcute de acel organ pe baza autorizării anulate.
Se poate susține regula după care anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost condiționate, sub aspectul legalității, de existența acestui act administrativ. De la această regulă există unele excepții în cazul când este vorba de o formă specifică a anulării – revocarea, formă ce reprezintă, prin ea însăși, un alt principiu al regimului juridic administrativ.
S-a apreciat că nulitatea actelor administrative individuale nu este determinată întotdeauna de anularea actului administrativ normativ pe baza căruia a fost emis actul administrativ individual, după cum nulitatea unui act normativ nu este determinată întotdeauna de abrogarea legii pe baza căreia a fost emis. Numai în cazul când actul administrativ normativ sau acela individual ar veni expres sau implicit în contradicție cu situația de drept creată prin abrogarea legii sau anularea actului administrativ normativ pe baza căruia a fost emis, acel act administrativ devine ilegal și ca atare este nul.
Este necesar să mai precizăm care este momentul de la care actul de anulare începe să producă efecte juridice sau, cu alte cuvinte, din ce moment pot să înceteze în mod definitiv efectele produse de un act administrativ anulat. În această privință trebuie făcută o distincție. În cazul în care un act administrativ e lovit de o cauză de ilegalitate existând chiar din momentul emiterii lui, anularea sa nu poate avea ca efect decât ștergerea oricărui efect pe care totuși acest act l-ar fi produs În această situație, se poate socoti că actul de anulare produce efect retroactiv (ex tunc). Efectul retroactiv al unui astfel de act e necesar față de obiectul său de a declara nulitatea primului act, înlăturându-se deci orice efecte ce s-ar fi produs în mod ilegal de către actul anulat. Pot fi șterse însă, numai efectele juridice nu și faptele materiale.
Dacă, în general, efectul anulării unui act administrativ pentru o cauză de ilegalitate se produce de la data emiterii actului anulat, totuși, atunci când, prin excepție, acesta a produs efecte în mod retroactiv, sau de la o dată ulterioară, efectul anulării sale se produce de la aceeași dată anterioară sau ulterioară emiterii sale.
Mai observăm că aceste efecte se produc indiferent de actul care anulează un act administrativ, deci, atât în cazul când este revocat printr-un act al organelor puterii sau administrației de stat ierarhic superioare, cât și în cazul când este anulat printr-o hotărâre judecătorească.
Profesorul R.Ionescu apreciază că, în cazul când un act administrativ este anulat pentru cauza de neoportunitate, efectul anulării nu se poate produce decât de la data emiterii actului de anulare, (ex. nunc).Aceasta înseamnă încetarea definitivă pentru viitor a producerii unor alte efecte juridice, păstrându-se efectele produse.
Această opinie a fost acceptată și de autorii de drept administrativ din perioada modernă, avem în vedere pe A.Iorgovan.
Într-adevar, deoarece actul administrativ anulat a fost legal până la data constatării neoportunității sale, încetând de a mai fi legal numai de la această dată, anularea sa nu poate opera decât pentru viitor, deci numai de la data emiterii actului de anulare.
Problema efectului retroactiv al actului de anulare pentru cauza de neoportunitate nu se poate pune atunci când anularea se pronunță printr-o hotărâre judecătorească sau chiar printr-un act administrativ jurisdicțional, deoarece prin aceste acte nu se poate pronunța anularea decât pentru ilegalitate, nu și pentru neoportunitate.
Luând în considerare dispozițiile Legii nr.29/1990, se constată că efectele juridice produse până la data anulării actului administrativ de autoritate rămân valabile, cu condiția ca actul respectiv să nu fie anulat pentru că el a fost adoptat sau emis cu încălcarea legii. În acest din urmă caz, efectele juridice ale unor asemenea acte produse până la anulare vor fi și ele anulate.
Potrivit dispozițiilor art.9 din Legea nr.29/1990 actele administrative de autoritate încetează a mai produce efecte juridice în situația în care reclamantul cere instanței să dispună suspendarea executării actului administrativ de autoritate până la soluționarea acțiunii în contencios administrativ.
Dacă până la suspendare ori până la anulare, prin efectele produse, s-ar provoca pagube, partea la care s-au cauzat pagube are dreptul de a cere, în temeiul dispozițiilor art.12 din Legea nr.29/1990, în același timp cu cererea de anulare și despăgubiri pentru repararea pagubei, iar dacă întinderea acesteia nu-i este cunoscută la data introducerii cererii de anulare, va putea formula o acțiune, separată, cu acest conținut (plata despăgubirilor) cu respectarea termenului de prescripție, care începe să curgă de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei. De la această regulă există și o excepție, este cazul în care particularii au contribuit la emiterea actului ce ulterior a fost anulat și în acest caz ei nu pot beneficia de dreptul la repararea prejudiciului.
Prof. I.Santai apreciază că anularea actelor de drept administrativ pe considerente de ilegalitate sau de nulitate are următoarele efecte:
• actul administrativ este desființat retroactiv în efectele sale din momentul anulării actului și până la data când el a fost pus în aplicare, cât și pentru viitor;
• se înlătură prezumția de legalitate a actului și încetează caracterul executoriu al acestuia;
• anularea nu suprimă efectele materiale consumate ca urmare a executării actului lovit de nulitate, dar va afecta raporturile juridice de altă natură decât administrativă (civilă, de muncă etc.) care se vor desființa după mijloacele specifice acelor ramuri de drept.
CAPITOLUL III
REVOCAREA ACTELOR DE DREPT ADMINISTRATIV
l.Noțiunea și trăsăturile instituției revocării
Actul administrativ nu trebuie să fie conceput ca ceva fix, imuabil. Situațiile, în evoluția societății, sunt în continuă schimbare.Ca atare, și actele administrative care se referă la acestea trebuie să fie schimbate, modificate.
În al doilea rând trebuie să pornim de la ideea că administrația este făcută de oameni, de aceea ea nu este infailibilă. Organele care fac și emit actele administrative pot să vadă greșit lucrurile. Greșind, trebuie să existe posibilitatea îndepărtării erorilor comise în emiterea acestor acte juridice. De aceea trebuie admisă posibilitatea modificării și a retragerii actelor administrative, deci principiul revocabilității actelor administrative fiind fundamental în regimul juridic al acestor acte.
Actele administrative, întocmai ca și legile și celelalte acte ale organelor puterii de stat și spre deosebire de hotărârile judecătorești, sunt în principiu revocabile.
Principiul revocabilității actelor administrative rezultă din însăși forma de activitate a statului pe care o îndeplinesc organele administrației de stat. Organele administrației de stat au prin excelență un rol activ, de a veghea, prin luarea tuturor măsurilor necesare, la executarea legilor și a celorlalte acte ale organelor statului. Din această cauză, organele administrației de stat trebuie să aibă dreptul de a emite, în orice moment, acte administrative și implicit, puterea de a le revoca atunci când constată ilegalitatea lor, adică nu corespund sau nu mai corespund sarcinilor ce trebuie să le îndeplinească și devin, deci, o frână în realizarea acestora. Trebuie să precizăm că un act administrativ care nu mai corespunde sarcinilor organelor administrative, devin neoportun și ca atare urmează să fie revocat și atunci când încetează definitiv efectele care le produce. Astfel, de exemplu, în cazul renunțării la obligația de executare a actului din partea subiectului pentru care obligația constituie un drept subiectiv, actul administrativ nemaiputând fi executat, devine inutil, existența sa nu mai este oportună și deci trebuie anulat.
Revocabilitatea actelor administrative, dat fiind fundamentul său, constituie un principiu al actelor administrative. Acestea pot fi deci anulate de organele arătate, indiferent de organul administrativ de la care emană și indiferent de cauza care face să fi revocate, fără să fie necesară îndeplinirea vreunei altei condiții, decât acelea necesare pentru emiterea actului anulat, fără arătarea motivelor anulării, adică (ad nutum), și în general cu aceeași procedură. Astfel, în general, este aplicabilă regula lui (contrarius actus), ceea ce înseamnă că actul se anulează prin emiterea unui alt act contrar care trebuie să emane de la un organ competent și să aibă cel puțin aceeași forță juridică ca actul anulat.
Instituție clasică a dreptului administrativ, considerată de unii autori ca element de referință și deosebire a actelor administrative, în special față de actul jurisdicțional, revocarea a fost definită în literatura de specialitate ca fiind operațiunea juridică prin care organul administrativ emitent al unui act administrativ sau organul său ierarhic superior al administrației de stat desființează actul administrativ, îl retractează sau revine asupra unor dispoziții din cuprinsul lui.
După cum rezultă din definiția dată mai sus, revocarea actelor de drept administrativ poate să se înfățișeze în două forme distincte, după cum actul prin care este înfăptuită este emis de un organ sau de altul.
Într-o primă formă, desființarea actului administrativ anterior este făcută de însuși organul care a elaborat actul. Această formă se mai numește și retractare sau retragere.
În legislația anterioară, regula că organele administrației de stat emitente au dreptul de a-și retracta propriile acte nu era oglindită într-un text expres de lege. Ea era însă dedusă dintr-un număr de dispoziții legale. De exemplu, Legea nr.6/14.06.1952 pentru înființarea și organizarea Procuraturii R.P.R., prevedea ca protestul procurorului împotriva actului administrativ ilegal se introduce chiar la organul care a emis actul, ceea ce înseamnă că în sensul acelei legi organul emitent constatând că actul său nu este conform legilor, poate să-1 desființeze.
În a doua formă a revocării, desființarea este făcută de organul administrativ superior.
Acest drept al organului administrativ ierarhic superior era consacrat în numeroase articole ale Constituției și ale legilor în vigoare la acea vreme. Astfel, potrivit art.48 al Constituției din 1952, Consiliul de Miniștri al R.P.R. poate anula ordinele și instrucțiunile miniștrilor neconforme legilor și hotărârilor Consiliului de Miniștri. Dispoziții asemănătoare cuprinde și art.160 al Codului familiei, potrivit căruia "deciziile autorității tutelare pot fi atacate la autoritatea ierarhic superioară care, pe baza legii, exercită instrucțiunile de îndrumare și control".
Regula dreptului nostru este că actele de drept administrativ sunt revocabile. Consacrând această regulă, legislația noastră nu face nici o distincție între actele individuale de drept administrativ și cele generale. Prin urmare, în sensul dispozițiilor legislative în vigoare, actele de drept administrativ sunt in principiu revocabile, indiferent dacă sunt normative sau nu.
Recunoașterea dreptului administrației de stat de a-și revoca în mod unilateral actele se impune nu numai în temeiul acestor texte, ci și ca o consecință a conținutului specific al activității pe care o desfășoară organele ei.
În opinia aceluiași autor, această revocare a actelor administrative de către organul care le-a elaborat sau de către organul superior poate să aibă loc, în primul rând, atunci când se constată că sunt ideale.
Însă ori de câte ori legea recunoaște organelor administrației de stat o apreciere în alegerea soluției concrete, organele administrației de stat emitente și organele administrative ierarhic superioare vor fi chemate să verifice nu numai dacă actul este legal, ci concomitent cu aceasta și dacă el corespunde nevoilor societății noastre în momentul dat, putând să-1 revoce atunci când este neoportun. Astfel, problema oportunității actelor de drept administrativ nu se pune decât în cadrul verificării legalității lor. Această idee a fost exprimată de A.E.Lunev, S.S.Studenikin și T.A.Iampolskaia, care subliniau că: "în activitatea diferitelor organe, oportunitatea presupune în mod obligatoriu respectarea legii, care constituie întruchiparea oportunității. De aceea, verificarea oportunității în activitatea unui organ sau a unei instituții de stat implică în mod necesar verificarea legalității acțiunilor acestora".
Analizând problema anulării actelor de drept administrativ ilegale, literatura juridică socialistă sublinia în unanimitate că dreptul de a le anula aparține atât organelor administrativ emitente, cât și organelor administrativ ierarhic superioare.
În ceea ce privește actele de drept administrativ neoportune, unii autori se mărgineau să arate că ele pot fi desființate de organul administrativ care le-a emis, fără să examineze dacă această competență o au și organele administrative ierarhic superioare.
În schimb, autorii care cercetează problema actelor de drept administrativ neoportune și sub aspectul competenței organelor administrative ierarhic superioare, subliniază că dreptul de a le desființa aparține nu numai organelor administrativ emitente, dar și organelor administrative ierarhic superioare.
Autorii sovietici arătau că: "dreptul organelor administrative de a alege soluția cea mai oportună din cele pe care le oferă legea, nu poate să prezinte pericol și din cauză că întreaga activitate a administrației sovietice este supusă controlului. După acești autori, organul administrativ ierarhic superior este competent să verifice oportunitatea actelor organelor administrative subordonate lui.
De asemenea, în lucrarea "Drept administrativ sovietic ", S.S.Studenikin, după ce arată că actul administrativ poate fi anulat atât de organul care 1-a emis cât și de organul ierarhic superior căruia legea îi conferă acest drept, adaugă că anularea poate fi făcută nu numai pentru ilegalitate, dar și ca urmare a "schimbării împrejurărilor".
În literatura noastră juridică, același punct de vedere era susținut de N.Petcu care sublinia că: "în toate cazurile când instanțele judecătorești sunt competente, pe baza unor dispoziții exprese de lege, să cenzureze refuzul organului administrativ de stat, ele îl examinează numai sub raportul legalității, dat fiind că verificarea problemelor de oportunitate intră exclusiv în obiectul organului ierarhic superior".
Trebuie să observăm însă că, împotriva tezei că și organele ierarhic superioare au dreptul de a verifica oportunitatea actelor de drept administrativ, s-ar putea ridica obiecția că una din regulile dreptului nostru administrativ este ca organele superioare nu se pot substitui organelor ierarhic inferioare, pentru a exercita atribuții date de lege în competența acestora din urmă. A recunoaște organelor administrative ierarhic superioare dreptul de a anula actele neoportune ale organelor inferioare ar fi o formă de amestec în activitatea organelor inferioare.
Credem că dreptul de anulare, recunoscut organelor administrative ierarhic superioare, nu ar putea duce în nici un caz la substituirea lor în competența organelor inferioare. Aceasta deoarece anularea unui act administrativ, mărginindu-se la desființarea efectelor lui juridice, nu duce la elaborarea de câtre organul ierarhic superior a unui act nou, care să-1 înlocuiască pe cel anulat. În cadrul anulării, organul ierarhic superior nu face decât să paralizeze efectele juridice ale actelor organului inferior. Prin urmare, această anulare, fie că este făcută pentru ilegalitate, fie pentru neoportunitate, nu aduce atingere competenței organului inferior, deoarece tot acesta va elabora noul act, chemat să umple golul creat prin anularea măsurii ilegale sau neoportune.
Profesorul Alexandru Negoiță apreciază că modificarea actului administrativ poate să fie opera autorului actului sau a superiorului său ierarhic. De asemenea, modificarea actului administrativ prin retragerea sa poate să fie obligatorie, dar uneori poate fi numai posibilă. Retragerea obligatorie a actului administrativ intervine atunci când actul respectiv devine ilegal printr-o lege retroactivă. Se înțelege că, atunci când legea stabilește ilegalitatea acestor acte, retragerea lor este obligatorie pentru administrația publică.
Retragerea actelor administrative este obligatorie și atunci când aceste acte au fost date printr-o procedură care nu corespunde normelor juridice în vigoare. Așa, de exemplu, cineva a fost numit într-o funcție fără să se respecte procedura concursului, numirea făcându-se direct. În acest caz actul administrativ trebuie să fie retras.
Retragerea actelor administrative apare însă și ca o posibilitate pentru organele administrației publice, atât pentru actele normative, cât și pentru cele individuale.
În legătură cu acest mod de retragere a actelor administrative, se impun a fi reținute următoarele reguli:
1. Retragerea actului administrativ trebuie să se facă cu respectarea regulilor de procedură, ca și în cazul actului primar. Este o regulă care decurge din principiul paralelismului formelor juridice. Așa, de exemplu, dacă la actul primar se cer anumite avize, acestea trebuie cerute și atunci când se modifică actul.
2. Retragerea actelor administrative trebuie făcută fără retroactivitate •Această regulă derivă din principiul neretroactivității actului administrativ. Fiind retras, în noua situație, retragerea nu trebuie să afecteze situația anterioară, desființând drepturile care s-au născut în baza lor.
Strâns legată de problema retragerii actelor administrative este și problema ordinului de refacere al acestor acte, a dreptului de reformare.
Dreptul de reformare a actului administrativ aparține, în primul rând, organului emitent al actului reformat .în al doilea rând, dreptul de reformare îl au organele supraordonate asupra tuturor actelor normative ale organelor ierarhic inferioare, cât și asupra actelor individuale care nu sunt de competența exclusivă a organului inferior. În caz contrar, orice modificare dispusă de organul superior ar echivala cu o substituire în atribuțiile organului inferior, situație ce trebuie întotdeauna expres prevăzută de lege.
Reformarea actului este prezentă și în cazul nulității parțiale a acestuia, când trebuie înlăturate sau modificate acele dispoziții ce încalcă ordinea de drept și care impun schimbarea conținutului sau a formei actului. Modificarea actului se realizează prin acte juridice având cel puțin o forță identică cu actul modificat. Când modificarea vizează un act superior, ce constituie baza de referință a unui act având forța juridică inferioară, organul subordonat care a emis actul de executare va lua măsuri de modificare expresă a propriului act.
Revocarea se face după aceeași procedură ca și adoptarea sau emiterea actului în cauză, această regulă fiind valabilă și pentru reformare.
Autoritățile ierarhic superioare au dreptul de a da ordine organelor subordonate de a emite anumite acte administrative. Dacă aceste autorități au această competență, ele au și dreptul de a ordona refacerea actelor care s-au făcut cu nerespectarea ordinelor lor.
În literatura de specialitate de drept administrativ s-a pus problema de a ști dacă, din moment ce superiorul ierarhic își face voința sa să triumfe asupra organului subordonat, nu se încalcă prin aceasta regulile competenței?
Acest lucru nu se întâmplă deoarece dacă inferiorul nu a acționat, deci nu a emis actul administrativ, superiorul nu poate acționa în locul acestuia, regula de competență fiind absolută. Nici o procedură nu permite superiorului să acționeze în locul inferiorului.
În cazul refacerii actului administrativ, situația este alta. Ordinul de reformare a actului, pe care îl dă organul ierarhic se face în baza competenței acestuia de a îndruma și controla activitatea inferiorului. Organul superior are viziunea generală a problemei care formează obiectul actului administrativ și poate estima dacă acest act a rezolvat în mod oportun această problemă. Acest lucru cu atât mai mult cu cât punctul de vedere al superiorului a fost formulat în instrucțiunile și ordinele date inferiorului.
Astfel, examinând actul administrativ, din oficiu sau în urma unei reclamații sau sesizări, organul ierarhic poate ordona refacerea actului de către organul inferior.
Profesorul Mircea Preda, studiind problema revocării actelor administrative, precizează că aceasta este un principiu de bază în activitatea organelor administrației publice. Ea poate să aibă caracter obligatoriu, când este prevăzută expres de lege, sau este dispusă de organul ierarhic superior. În celelalte cazuri are caracter facultativ.
Sunt supuse revocării atât actele administrative normative cât și cele individuale. În legătură cu revocarea actelor administrative de către emitent, precizăm că de regulă, actul de revocare se emite după aceleași reguli care au fost avute în vedere la emiterea actului revocat, cu excepția cazurilor când, după ce actul a fost emis, au intervenit reguli noi, care modifică procedura de elaborare pentru aceste acte. În această situație, actul administrativ va fi revocat cu respectarea noilor norme procedurale .
Profesorul Mircea Anghene apreciază că, caracterul executoriu al actului administrativ poate înceta și atunci când organul administrației de stat revocă un act care nu mai corespunde noilor situații ivite în cursul executării legii și cărora trebuie să le facă față administrația.
În principiu, un act administrativ, fiind un act unilateral de voință, poate fi oricând revocat, respectându-se drepturile legal dobândite pe baza acelui act.
În legătură cu dreptul organelor administrative de a revoca actele lor, se pune problema dacă, și în ce condiții, pot fi revocate actele administrative supuse controlului judecătoresc. Această problemă a fost pusă în ultimul timp în legătură cu revocare ordinelor de repartiție emise de serviciul de gospodărie locativă.
Într-o primă opinie s-a considerat că un ordin de repartiție – care este un act administrativ – odată emis nu mai poate fi revocat de administrație, singura competentă să-1 anuleze fiind instanța judecătorească, care va judeca legalitatea acestui act administrativ cu prilejul cererii de încuviințare a punerii în executare a ordinului de repartiție, introdusă de titularul lui.
Atât timp cât din actul administrativ – act unilateral de voință al unui organ al administrației de stat – se naște numai un raport de drept adminstrativ, acesta poate fi revocat prin manifestarea unilaterală de voință a organului administrativ de stat, căci aceasta este de esență raporturilor de drept administrativ.
Abordând problema revocării actelor administrative de autoritate, profesorul A.Teodorescu arată că, fiind destinate prin însăși natura lor să asigure și să înlesnească aplicarea legilor, actele administrative sunt revocabile. Executivul fiind chemat prin Constituție să aducă la îndeplinire legile, ca și piedicile ce i se opun, și, ca atare, să hotărască măsurile cele mai nimerite pentru a le înlătura. De aici rezultă că actul administrativ trebuie să fie revocabil prin însăși natura sa, pentru că împrejurările de fapt 1-ar face astfel, mai curând sau mai târziu, neaplicabil. Revocarea (retractarea) actelor administrative de autoritate apare în acele cazuri în care organul care le-a adoptat sau emis constată că actul respectiv este ilegal sau nu mai este oportun, adică a fost emis cu nerespectarea prevederilor legii, ori a actelor administrative de autoritate de rang superior, sau aplicarea lui – producerea efectelor sale juridice – nu mai este oportună pentru că s-au schimbat condițiile economico – sociale care au fost avute în vedere la adoptarea sau emiterea acestuia.
Actele administrative de autoritate pot fi revocate din oficiu, de către organul care le-a adoptat sau emis, ori ca urmare a rezolvării favorabile a recursului grațios formulat în temeiul art.5 (alin.l) din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990, de cel sau cei interesați sau la solicitarea prefectului, în baza art. 111 (alin.2 ) din Legea administrației publice locale nr.69/1991, republicată. Potrivit textului citat, " luând cunoștință că s-a adoptat și emis de către consiliile județene, de către cele locale sau de către primar un act administrativ de autoritate ilegal, prefectul cu 10 zile înainte de a introduce acțiunea în contenciosul administrativ va solicita autorităților administrației publice locale sau județene, cu motivarea necesară, să reanalizeze actul socotit ilegal, în vederea modificării sau, după caz, revocării acestuia".
Profesorul Ioan Santai apreciază că actul administrativ datorită caracterului său unilateral, determină cu unele excepții, și caracterul revocabil al deciziilor administrative. Dacă în dreptul civil majoritatea actelor unilaterale sunt irevocabile, odată ce au beneficiat de acceptarea părților, în dreptul administrativ actele sunt în principiu revocabile.
Caracterul unilateral al actelor administrative dublat de caracterul revocabil al acestora, aseamănă și distinge această categorie de acte de hotărârile instanței judecătorești. Aceste hotărâri sunt unilaterale, fiind emise în temeiul autorității de stat, dar prin adoptarea lor, instanța se dezinvestește de orice drept de revenire sau de retractare a soluției pronunțate. Cauzele care determină revocarea rezidă în ilegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ, putând fi anterioare, concomitente și posterioare (ulterioare) emiterii actelor (deoarece actele administrative beneficiază și de formalități posterioare emiterii lor și care s-ar putea realiza prin încălcarea condițiilor legale).
În unele cazuri revocarea apare ca o sancțiune îndreptată împotriva beneficiarului unui act juridic, ca de exemplu, în cazul retragerii permisului de deținere a armelor când titularul fără motive întemeiate, nu se prezintă la vizarea acestuia. Revocarea poate fi lipsită de acest caracter, ca, de exemplu, în ipoteza aceluiași permis care se retrage când titularul a murit sau a fost declarat dispărut printr-o hotărâre judecătorească.
Deși neoportunitatea nu figurează ca o cauză de revocare expres indicată de lege, totuși din moment ce se recunoaște organului un drept de apreciere în alegerea soluției ce urmează a fi adoptată, legea îi acordă implicit și posibilitatea de a revoca același act atunci când nu mai corespunde nevoilor specifice care au determinat adoptarea lui, ca de exemplu, în cazul anulării brevetului de invenție când se constată că aplicarea invenției ar afecta negativ dezvoltarea societății.
În cazul revocării, nelegalitatea sau neoportunitatea este certă. Revocarea are un caracter definitiv și nu provizoriu, iar efectele revocării se produc atât pentru trecut cât și pentru viitor. Dreptul de revocare al actelor de drept administrativ își are izvorul în principiul revocabilității acestor acte, fundamentat la rândul său pe caracterul unilateral al actelor administrative. Actele normative pot fi întotdeauna desființate de către organul emitent, iar cele individuale pot fi și ele desființate deoarece legea nu declară, decât cu unele excepții, că actele administrative sunt stabile, definitive sau irevocabile, organul emitent nedezinvestindu-se prin adoptarea lor de dreptul de a reveni asupra deciziilor precedente.
Profesorul Antonie Iorgovan afirmă că revocarea este o specie a nulității, dar în același timp și o regulă, un principiu al regimului juridic al actelor administrative. Cu toate că nu există un text care să consacre expres acest principiu, el nu poate fi pus la îndoială, mai ales dacă avem în vedere art.21 coroborat cu art.48 din Constituția României din 1991, precum și cu litera și spiritul Legii nr.29/1990.Dacă puterea judecătorească poate să "corijeze" actele administrative, este normal ca acest drept să aparțină și administrației însăși. De altfel, anumite proceduri ale contenciosului administrativ prevăzute și de legea din 1925 și de legea actuală, au în vedere tocmai acest drept al administrației, concret ne referim la acțiunea prealabilă înainte de a se adresa instanței de judecată, cel vătămat trebuie să se adreseze organului emitent sau autorității sale ierarhic superioare, ceea ce implicit fundamentează dreptul autorității administrative emitente sau ierarhice de a reveni oricând, ca principiu, asupra actului.
Autorul apreciază că administrația publică trebuie să dea dovadă de elasticitate și nu de închistare, de birocratizare, să fie în același timp operativă, consacrată și diferențiată. Tocmai de aceea, structura organizațională a administrației publice este bazată pe anumite reguli, între care și subordonarea ierarhică administrativă. Cum actul administrativ este forma juridică principală de înfăptuire a administrației publice este de la sine înțeles că regulile regimului juridic nu pot fi stabilite decât având în vedere regulile ce stau la baza structurii organizaționale a administrației publice. În felul acesta ajungem la înțelegerea revocabilității actelor administrative ca fiind o regulă (un principiu) al structurii funcționale a administrației publice. Autorii de drept administrativ, chiar dacă n-au formulat o justificare structuralistă, au admis constant principul revocabilității actelor administrative astfel încât teoria revocabilității a devenit o constantă a dreptului administrativ postbelic, a științei juridice în general.
În literatura interbelică în țara noastră nu a fost acceptat principiul revocabilității era recunoscut însă dreptul de retractare al organului emitent, dar cu efecte numai pentru viitor.
În dreptul francez contemporan se vorbește despre regula retractării și abrogării, abrogarea intervenind în cazul actelor normative cu efecte numai pentru viitor, în timp ce retractarea vizează actele individuale și are caracter retroactiv. Se face distincție între actele creatoare de drepturi și cele recognitive de drepturi, care atribuie o calitate în virtutea unui text anterior. Ultimele drepturi menționate pot fi retrase oricând (inclusiv de puterea ierarhică) pe când actele creatoare de drepturi pot fi retrase numai în măsura în care sunt contrare unor norme. Trebuie să i se permită administrației să-și corijeze ea însăși actele, așa cum judecătorul poate să o facă. Dar, se susține, că nu se poate recunoaște administrației un drept superior celui al judecătorului. De aceea, „retragerea este posibilă numai în măsura în care un recurs contencios poate fi formulat”. Este d fapt lupta între două exigențe contrare: starea de securitate a particularilor în raport cu administrația și interesul general, care obligă administrația să se adapteze constant la realitate.
Revocarea intervine deci pentru toate condițiile de ilegalitate, dar mai ales pentru condițiile referitoare la oportunitate.
În literatura de specialitate s-a susținut ca fiind emanația unui singur organ – organul emitent – actul administrativ va putea fi revocat fără aprobare.
Acest autor are în vedere aprobările propriu-zise. De asemenea s-a apreciat că atunci când o persoană renunță la beneficiul actului administrativ pentru ca acesta să înceteze să mai producă efecte juridice, este necesar să fie revocat de organul emitent sau de organul administrativ ierarhic superior.
• Trăsăturile caracteristice ale revocării
• Revocarea intervine atât pentru ilegalitatea cât și pentru neoportunitatea actelor administrative;
• Revocarea este dispusă numai de către organul emitent sau de către organul ierarhic superior al puterii sau administrației de stat;
• Revocarea se aplică tuturor actelor de drept administrativ, indiferent de caracterul lor normativ sau individual;
• Dreptul de a revoca actele inoportune de drept administrativ implică de regulă și dreptul de a le reforma ;
• Revocarea sau retragerea actului administrativ trebuie să se facă cu respectarea regulilor de procedură ca și în cazul actului primar și să se facă printr-un act care are cel puțin aceeași forță juridică cu a actului revocat;
• Revocarea are caracter obligatoriu când este prevăzută expres de lege sau este dispusă de organul ierarhic superior. În celelalte cazuri are caracter facultativ.
• Revocarea este o regulă a regimului juridic al actelor administrative;
• Revocarea este posibilă numai în măsura în care un recurs contencios poate fi formulat;
• Revocarea se dispune atunci când există certitudinea ilegalității sau inoportunității actelor administrative;
• Revocarea determină încetarea definitivă a efectelor actelor administrative, fiind din acest punct de vedere o specie a nulității;
• Revocarea privește actul administrativ în întregul său.
2.Comparație: revocabilitatea – nulitatea actelor administrative
Precizând că revocarea se face fie de organul care a emis actul, fie de organul ierarhic superior acestuia, am subliniat implicit că desființarea efectelor unui act de drept administrativ de către un alt organ al administrației de stat decât organul emitent, pe calea unei proceduri asemănătoare cu cea judecătorească, nu se încadrează în noțiunea de revocare, deoarece existența unei proceduri asemănătoare cu cea judecătorească presupune întotdeauna intervenția unui organ care nu a participat în nici un fel la elaborarea actului respectiv. Or, organul care a emis actul și organul căruia acesta îi este subordonat, nu întrunesc această condiție.
Noțiunea de revocare exclude din sfera ei toate ipotezele în care desființarea unui act de drept administrativ se face pe calea unui act administrativ jurisdicțional, desființare pentru care legislația noastră utilizează consecvent termenul de "anulare".
• Deci, spre deosebire de revocare, care se dispune numai de serviciul public administrativ care a adoptat sau emis actul respectiv, anularea actului administrativ de autoritate poate fi dispusă, în condițiile legii, de un organ al administrației publice ierarhic superior sau de un organ al puterii judecătorești.
Unii autori, cum este S.S.Studenikin nu recurg de loc la noțiunea de "revocare", ci desemnează prin termenul de anulare, fără să facă vreo distincție, atât desființarea efectelor juridice ale unui act de drept administrativ printr-un act al organului emitent, cât și desființarea intervenită printr-un act al organului administrativ ierarhic superior.
Profesorul Romulus Ionescu arată că termenul de "revocare" este socotit de mulți juriști ca fiind sinonim cu cel de "anulare", socotindu-se că ele desemnează aceeași noțiune. Totuși, pentru mai multe considerente, se va folosi termenul de "revocare " numai pentru anularea actelor administrative de câtre organul de la care emană, precum și de către organele puterii și administrației de stat ierarhice, atât pe linie orizontală cât și pe linie verticală.
Trebuie să precizăm că termenul de "retractare" sau "retragere" a unui act administrativ desemnează revocarea lui de către același organ administrativ de la care a emanat acel act.
• Dreptul de revocare a actelor administrative este virtual, iar nu textual, fiind în joc interesul general al tuturor cetățenilor.Ca atare, revocarea nu trebuie prevăzută în mod expres de lege, ca sancțiune pentru actul administrativ sau ca atribuție pentru organele administrației de stat și ale puterii de stat ierarhic superioare, inclusiv organul administrativ emitent al actului în cauză.
Profesorul Ilie Iovănaș exprimă ideea conform căreia revocarea nu face parte din problematica nulității actelor administrative, ci este o chestiune de sine stătătoare cu reguli specifice, iar profesorul A.Iorgovan este de părere că revocarea constituie o specie a nulității, dar în același timp și o regulă, un principiu al regimului juridic al actelor administrative.
• În literatura de specialitate de drept administrativ s-a afirmat că revocarea intervine mai ales pentru nerespectarea condițiilor de neoportunitate, în timp ce nulitatea se aplică în special pentru nerespectarea condițiilor de legalitate a actelor administrative.
• Cauzele care determină revocarea actului administrativ pot fi atât anterioare, concomitente cât și posterioare (ulterioare), în timp ce nulitatea se aplică în special pentru nerespectarea condițiilor de legalitate a actelor administrative.
• Dacă în ipoteza retractării, organul administrativ trebuie să respecte toate regulile procedurale din faza elaborării actului administrativ respectiv, în cazul constatării nulității, organul administrativ ierarhic e ținut să respecte doar acele reguli procedurale ce sunt specifice realizării propriei sale competențe.
• Anularea are de regulă efect retroactiv (ex. tunc), în timp ce revocarea dacă se dispune pentru cauze de ilegalitate ale actului administrativ are efecte tot ex tunc, dar dacă se dispune pentru cauze de inoportunitate efectele se produc pentru viitor (ex. nunc), prin aceasta înțelegând încetarea pentru viitor a efectelor juridice ale actului administrativ inoportun, păstrându-se efectele produse până în momentul revocării.
3. Procedura și cauzele revocării actelor administrative
Cauzele care determină revocarea rezidă în ilegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv, putând fi anterioare, concomitente și ulterioare adoptării actelor (deoarece actele administrative beneficiază și de formalități posterioare emiterii lor și care s-ar putea realiza prin încălcarea condițiilor legale).
În ceea ce privește procedura, în practica judiciară ,organele superioare ale administrației publice sau ale administrației de stat, atunci când constată ilegalitatea sau neoportunitatea unui act al organului inferior, nu procedează direct la anularea lui, ci recurg în mod obișnuit la următoarea cale:
• Constatând ilegalitatea sau neoportunitatea unei măsuri a organelor inferioare, organele superioare se mărginesc să îndrume organul inferior să-și retracteze el însuși actul. Pe baza acestei îndrumări, organul inferior, verificând încă o dată legalitatea și oportunitatea măsurii luate, • își revocă el însuși actul sau, dacă socotește totuși că măsura sa este legală și oportună, poate atrage atenția organelor superioare, înainte de a-1 revoca, asupra împrejurărilor concrete cunoscute de acestea.
Cu toate acestea, organul superior ierarhic, ori de câte ori va socoti necesar, este liber să nu adopte această metodă, ci să procedeze la anularea directă a actului organului inferior.
Revocarea se face, după aceeași procedură ca și adoptarea sau emiterea actului administrativ, această regula fiind valabilă și pentru reformare.
Dacă revocarea este dispusă de un organ supraordonat, ea se va realiza după procedura de adoptare a actelor juridice ale acelui organ, fără obligativitatea motivării acțiunii de revocare sau de reformare, dacă legea nu o cere în mod expres. Dacă legea prevede pentru actul revocat sau reformat cerința motivării, ea trebuie să se reflecte și în actul de revocare sau reformare.
4. Efectele juridice ale revocării actelor administrative
Deși aparent simplă, revocarea actelor administrative de autoritate ridică unele aspecte deosebite, cum ar fi acela al situației efectelor juridice pe care actul respectiv le-a produs până la revocarea (retractarea) lui, precum și acela al consecințelor juridice ale efectelor produse în raport de cauzele care au determinat revocarea actului administrativ de autoritate.
Efectele juridice ale revocării constau în aceea că, din momentul revocării, actul administrativ de autoritate nu mai produce efectele juridice pentru care a fost adoptat sau emis.
Dezvoltând revocarea actelor administrative de autoritate va trebui să facem distincție între:
a) revocarea actelor administrative de autoritate normative;
b) revocarea actelor administrative de autoritate individuale;
c) revocarea actelor administrative individuale legale;
d) revocarea actelor administrative individuale ilegale.
Astfel:
a) Actele administrative de autoritate normative pot fi revocate oricând, dacă organul administrației publice care le-a adoptat sau emis apreciază că un asemenea act nu trebuie să mai producă efectele juridice pentru care a fost adoptat ori emis. În această situație, efectele juridice produse până la data revocării rămân bine produse, iar drepturile particularilor, dobândite în temeiul actului administrativ de autoritate normativ revocat, intră în domeniul drepturilor câștigate.
Tratând această chestiune, profesorul C.G.Rarincescu susținea că dreptul administrativ nu este absolut, ci este limitat de un alt mare principiu juridic, acela al intangibilității situațiilor juridice individuale sau al drepturilor câștigate. În același sens s-a pronunțat și profesorul A. Teodorescu.
In cazul revocării unor acte administrative de autoritate normative ilegale, efectele juridice produse până la data revocării vor fi considerate și ele ca fiind ilegale de la data adoptării sau emiterii actului care ulterior a fost revocat. O asemenea revocare a acestor acte poate avea loc ca rezultat al exercitării, de către particulari (persoane fizice sau persoane juridice ) a reclamației reglementată de alin.l al art.5 din Legea nr.29/1990, potrivit căruia, "înainte de a cere instanței judecătorești competente anularea actului, cel care se consideră vătămat se va adresa, pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ autorității emitente, care este obligată să rezolve reclamația în termen de 30 de zile de la aceasta' în cazul unei asemenea reclamații, organul administrației publice care 1-a adoptat sau emis va putea, printre altele, sâ-1 revoce, dacă apreciază, pe baza celor invocate în reclamație, că actul administrativ de autoritate normativ este ilegal.
b) Spre deosebire de revocarea actelor administrative de autoritate normative, care pot fi revocate oricând și pentru care revocarea produce efecte numai pentru viitor – ex nunc – actele administrative de autoritate individuale, deși, de principiu, pot fi revocate oricând, va trebui să facem distincție, cât privește efectele juridice pe care le produce revocarea, între actele administrative de autoritate individuale, emise legal și cele emise ilegal. În cadrul acestora din urmă va trebui să facem deosebirea între actele emise ilegal din culpa organului emitent și acelea emise ilegal din culpa particularului (persoană fizică sau persoană juridică de drept privat) care a contribuit la emiterea unui asemenea act administrativ.
c) actele administrative de autoritate individuale legale pot fi revocate pentru motive de oportunitate sau de utilitate cu luarea în considerare a drepturilor câștigate. Revocarea acestor acte produce efecte juridice numai pentru viitor. Or, cum susținea profesorul A.Teodorescu, actul revocator desființând actul revocat creează o situație juridică nouă numai în ceea ce privește viitorul. Actul revocat încetează de a mai produce vreun efect, însă efectele produse vor fi respectate, ele fiind efectele unei situații juridice legale din momentul acela.
Tot în legătură cu revocarea acestor acte este de precizat că, în unele cazuri ele nici nu mai pot fi revocate .Avem în vedere cazurile în care actele administrative de autoritate individuale legale și-au produs efectele juridice pentru care au fost emise. Este cazul, de exemplu, al autorizației de construcție eliberată de Consiliul local în temeiul art.3 din Legea nr.50/1991, în baza căreia cel care a obținut-o a construit imobilul pentru care s-a eliberat autorizația.
d) Actele administrative de autoritate individuale ilegale pot fi revocate oricând, fără deosebire de faptul că ele au produs ori nu efectele juridice pentru care au fost emise, atât în drept administrativ, cât și în alte ramuri ale dreptului, pentru că, ceea ce este nul de la început și efectele sale vor fi nule, conform principiului quod nullum est, nullum producit effectum. În acest caz, după cum susținea prof. C.G.Rarincescu, principiul respectării drepturilor câștigate nu mai poate să opereze, întrucât este unanim recunoscut că nu se pot câștiga drepturi decât în baza unor acte săvârșite în conformitate cu legea.
Soluționând unele cauze determinate de revocarea unor acte administrative individuale ilegale, instanțele de contencios administrativ au statuat ca autoritatea administrativă, când face un act ilegal, poate să-1 retragă singură ,întrucât acest act nu creează drepturi în favoarea părții care 1-a obținut, ca unul care este dat fără respectarea dispozițiilor legale.
Revocarea actelor administrative individuale ilegale produce efecte juridice din momentul în care a intrat in vigoare actul ce a fost revocat – (ex tunc), dar și (ex nunc) (pentru viitor).
In cazul revocării unor astfel de acte, se pune problema suportării consecințelor materiale ale efectelor juridice produse până la data intervenirii actului de revocare. Considerăm că trebuie să facem distincție după cum actul administrativ de autoritate individual ilegal a fost emis:
• din culpa serviciului public emitent ori din culpa funcționarului public care 1-a întocmit
• din culpa particularului (persoană fizică sau juridică) în favoarea căruia s-a emis un astfel de act.
In prima situație, consecințele materiale ale producerii efectelor actului administrativ de autoritate individual ilegal vor fi suportate de serviciul public sau de funcționarul public în culpă de emiterea actului ilegal. Serviciul public care a suportat consecințele materiale are dreptul să se îndrepte împotriva funcționarului public în culpă de emiterea unui act administrativ de autoritate individual ilegal.
În cazul în care actul administrativ individual ilegal a fost emis din culpa particularului (persoană fizică sau juridică), acesta nu poate cere despăgubiri pentru acoperirea consecințelor materiale ale revocării actului, pentru că nimeni nu se poate apăra invocând propria sa culpă. Astfel, în cazul în care autorizația de construire, prevăzută de art.3 din Legea nr.50/1991, a fost eliberată pe baza actului fals, anexat de solicitant la cererea de obținere a autorizației, care atestă dreptul de proprietate asupra terenului pe care urma să se realizeze construcția pentru care s-a cerut autorizația de construire, particularul, a cărui autorizație a fost revocată, nu va putea solicita și obține despăgubiri pentru pagubele cauzate prin revocarea autorizației de construire, ilegal emisă, din culpa sa, deoarece, într-un stat de drept, sunt apărate numai drepturile legalmente dobândite.
Practica judiciară a stabilit că un act administrativ de autoritate nu poate fi revocat după ce în vederea anulării lui a intervenit o hotărâre judecătorească.
5. Excepții de la principiul revocabilității
actelor de drept administrativ
De la principiul revocabilității sunt mai multe excepții, efect firesc al dispozițiilor exprese ale legii ori al naturii drepturilor și obligațiilor care s-au născut în urma actului administrativ.
Toate aceste excepții privesc numai actele administrative individuale, deoarece actele administrative normative sunt întotdeauna și oricând revocabile.
Asupra sferei excepțiilor de la principiul revocabilității s-au exprimat diferite opinii, atât de autorii de drept civil, cât și de autorii de drept administrativ.
Astfel, prof. R.Ionescu analizează două categorii de excepții:
a) actele administrative jurisdicționale ;
b) actele care au dat naștere unor drepturi subiective garantate prin acțiune în fața instanțelor judecătorești;
Prof. T.Drăganu analizează patru categorii de excepții și anume:
a) actele administrative jurisdicționale;
b) actele pe baza cărora a luat naștere un raport contractual, cu condiția să nu emane de la un organ administrativ căruia ambele parți contractante i-ar fî subordonate în ierarhia administrativă;
c) actele care, fără să fi constituit baza unui raport contractual, au dat naștere totuși unui drept subiectiv, garantat de o normă de drept în vigoare;
d) actele care au fost realizate material.
Prof. I.Iovănaș are în vedere cinci categorii de excepții:
a) actele administrative jurisdicționale ;
b) actele pe baza cărora s-au născut raporturi juridice civile, de muncă sau procesuale;
c) actele au generat drepturi subiective garantate de legi prin stabilitate;
d) actele care au fost realizate material;
e) actele administrative de sancționare ( se au în vedere sancțiunile contravenționale).
Prof.I.Santai are în vedere patru categorii de excepții:
a) actele administrative jurisdicționale ;
b) actele administrative pe baza cărora s-au format raporturi juridice de altă natură (civile, de muncă, de dreptul familiei);
c) actele au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate;
d) actele care au fost realizate material.
Acest autor analizează separat problema "revocării actelor administrative dolosive sau frauduloase".
Având în vedere fondul comun de idei din doctrină, dispozițiile din legislație, precum și orientarea practicii judecătorești, prof. A.Iorgovan identifică următoarele categorii de excepții:
a) actele administrative declarate irevocabile de o dispoziție expresă a legii;
b) actele administrative jurisdicționale ;
c) actele administrative de aplicare a sancțiunilor corespunzătoare formelor răspunderii din dreptul administrativ;
d) actele administrative de punere în executare a actelor procedurale penale;
e) actele administrative care au dat naștere la contracte civile (în sensul larg al termenului);
f) actele administrative care sunt emise ca urmare a existenței unor contracte civile;
g) actele administrative care dau naștere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilității;
h) actele administrative ce au fost executate material.
5.l. Exceptarea de la principiul revocabilității a actelor administrative jurisdicționale
Anumite organe ale administrației de stat pot să desfășoare o activitate jurisdicțională, însă dacă aceste organe nu rezolvă litigiile juridice prin aplicarea unei proceduri asemănătoare cu cea judecătorească și nu pot atribui actelor lor puterea lucrului judecat, nu vom fi în prezența actelor administrative jurisdicționale.
Pentru a fi în prezența unor astfel de acte, actele administrative jurisdicționale trebuie să prezinte principalele caracteristici ale actelor făcute de tribunale în exercitarea activității lor și anume:
• să aibă ca obiect soluționarea unor litigii juridice;
• procedura de elaborare a actelor trebuie să respecte trei principii importante:
• soluționarea litigiului de către organul competent să se facă numai pe baza unei sesizări din partea celui sesizat;
• contradictorialitatea (părțile în litigiu să poată prezenta în fașa instanței toate elementele care pot fi utilizate la darea hotărârii);
• obligația instanțelor de a-și motiva hotărârea ;
• independența organului în luarea hotărârii;
• organizarea unor căi de atac ce urmează a fi exercitate într-un termen predeterminat;
• stabilitatea actelor jurisdicționale, în sensul că din moment ce judecătorul s-a
pronunțat se consideră că s-a desesizat de litigiu și nu mai poate reveni asupra
actului său (se dezinvestește);
Prof.T.Drăganu precizează că există în legislația noastră câteva dispoziții care atribuie unor acte ale administrației de stat un caracter jurisdicțional. De exemplu, cazul unora din hotârârile date de Comisia superioară de diplome din cadrul Ministerului Învățământului și Culturii pe baza apelurilor introduse de consiliile științifice ale instituțiilor de învățământ superior și de cercetări științifice sau de persoanele interesate.
Caracterul de acte administrative jurisdicționale este atribuit și încheierilor prin care organele administrative competente rezolvă, potrivit dispozițiilor legii nr.32/1968, privind stabilirea și sancționarea contravențiilor, procesele verbale de constatare a contravențiilor.
In legătură cu aceste acte administrative jurisdicționale, pentru a le recunoaște o stabilitate mai mare, legiuitorul a fost călăuzit atât de considerații de ordin economic, cât și social.
Organul care le-a emis se dezinvestește de dreptul de a mai reveni asupra lor, astfel încât aceste acte, deși acte de putere cu caracter unilateral devin irevocabile sub aspectul organului emitent. Aceasta nu înseamnă că prin exercitarea unor căi de atac în fața organelor competente de jurisdicție nu se poate ajunge la anularea, reformarea sau emiterea unui alt act.
5.2 Exceptarea de la principiul revocabilității a actelor administrative pe baza cărora s-au format raporturi juridice de alta natură: civile, de muncă sau procesuale
În literatura de specialitate predomină teza de natură civilistă după care actul administrativ individual, care condiționează nașterea unor raporturi civile poate fi revocat până în momentul încheierii contractului civil. Este vorba, în teoria ce grupează cel mai mare număr de susținători, despre actele administrative ce condiționează încheierea unor contracte civile sau a unor contracte de muncă. Se impune a menționa că acest punct de vedere predomină și în practica judecătorească; autorizația de înstrăinare a unui imobil, eliberată de organele administrative competente, fiind un act de drept administrativ, poate fi retrasă atât timp cât actul juridic în vederea căruia a fost eliberat nu a fost încheiat.
Revocarea actului administrativ, după ce, prin punerea în executare, a intrat în sfera raporturilor de drept civil, devine inoperantă, afară de cazul în care se stabilește că actul a fost obținut prin fraudă sau eroare, situație care nu se presupune, ci trebuie dovedită.
Aceste acte sunt irevocabile datorită generării unor raporturi neadministrative, a căror legalitate sau oportunitate nu mai intră în competența de verificare a organului emitent al respectivului act administrativ, acele raporturi încetând prin voința părților participante la raportul juridic sau prin hotărârea unui organ de jurisdicție. Astfel, dacă în baza unui ordin de repartizare a unei suprafețe locative, o altă destinație decât cea de locuință, se încheie un contract de închiriere, organul administrativ emitent a dispoziției nu mai poate din momentul încheierii contractului să revoce actul administrativ așa cum o putea face până în acel moment întrucât s-a stabilit un raport contractual în a cărui încetare prevalează voința părților sau hotărârea organului de jurisdicție.
Cu toate acestea, dacă un raport juridic civil se naște pe baza actului administrativ între două organe ale administrației de stat, ambele subordonate organului emitent, acest act va putea fi revocat și după ce s-a născut raportul contractual, deoarece față de dispozițiile ce reglementează raporturile contractuale prevalează dreptul de dispoziție al organului administrativ supraordonat. În același sens s-a pronunțat și T.Drăganu .
Pe baza actului de drept administrativ se pot naște și raporturi de muncă, în cazul absolvenților instituțiilor de învățământ repartizați în producție. Dispozițiile de repartizare în muncă sunt irevocabile din momentul în care s-au încheiat contractele de muncă, prin acordul de voință al celor repartizați și al unității la care au fost repartizați. Actele sunt irevocabile pentru că nu este posibil ca un acord de voință să înceteze de a mai produce efecte juridice prin manifestarea unilaterală de voință, mai ales a unei terțe persoane, decât dacă legea prevede expres acest lucru.
Profesorul I.Santai afirmă că, în cazul introducerii acțiunii în justiție împotriva unor acte administrative ilegale cu caracter individual, acestea nu devin irevocabile prin declanșarea acțiunii, așa cum se susține în unele opinii( ex. Ilie Iovănaș) ci ele sunt suspendate pe durata litigiului, fie de drept, în cazul legilor speciale de control judecătoresc al actelor administrative, fie printr-un act al instanței de judecată, în cazul Legii nr.29/1990, ceea ce împiedică pe moment administrația să mai poată hotărî asupra propriului act
Faptul că aceste acte administrative nu devin irevocabile, prin introducerea acțiunii în justiție, se poate proba și prin aceea că prin respingerea acțiunii introduse de reclamant, încetând și starea de suspendare a actului, administrația de stat va putea să-l modifice sau să-l desființeze, ceea ce ar fi inadmisibil în condițiile irevocabilității pe care se pretinde că o dobândește actul în urma judecății respective.
Profesorul A.Iorgovan afirmă că există acte individuale de drept administrativ, ca de altfel și acte de drept constituțional, care obiectiv nu pot ajunge în situația de a fi irevocabile, deși în baza lor s-au încheiat contracte de drept civil, de drept comercial, de dreptul muncii. Fenomenul administrativ nu trebuie privit ca un element stânjenitor al fenomenului civil, comercial, de muncă ci ca o dimensiune firească a fenomenului juridic, a procesului de realizare a puterii de stat. Dreptul administrativ, și de aici actul administrativ apare fie ca un regim conducător pentru regimul civil, fie ca mijloc de realizare al acestuia. În prima ipostază, actul administrativ este emis pentru a declanșa raporturi juridice și de altă natură, necesare procesului complex de transpunere în practică a sarcinii, ce formează conținutul și dă finalitatea competenței organului administrativ emitent.
Deci, unele acte administrative ne apar mai mult decât condiții legale ale contractelor, ele dirijează în mod continuu efectele de drept civil. Tocmai de aceea, asemenea acte vor fi supuse tot timpul principiului revocabilității, altfel nu s-ar putea menține sub control de către administrație efectele contractului civil. Contractul civil nu este altceva decât un instrument juridic de realizare a sarcinilor organului administrației publice de la care provine actul administrativ, act pe care s-a grevat contractul civil. Capacitatea de drept civil a părților contractante este subordonată în această situație capacității de drept administrativ a organului care a emis actul administrativ. Acest punct de vedere a fost fundamentat de prof. T. Drăganu, dar cu privire la contractele intervenite între două persoane juridice ca urmare a actului administrativ al aceluiași organ administrativ ierarhic.
Pornind de la această teză, în literatura de specialitate s-a pus problema de a ști dacă acest punct de vedere poate fi extins și la anumite contracte civile în care una din părți este o persoană fizică.
Autorii de drept administrativ, în frunte cu prof. T.Drăganu în această situație achiesează la teza autorilor de drept civil, reținându-se ca argumente:
a) principiul din dreptul civil după care contractul nu poate fi reziliat decât pe cale judecătorească;
b) organul administrației de stat a avut posibilitatea să verifice legalitatea și oportunitatea unui raport juridic civil când a emis actul administrativ. Este logic ca după ce părțile și-au angajat patrimoniul, prin semnarea contractului, acesta să nu mai poată fi desființat de către administrație prin revocarea actului administrativ;
c) organele administrative când emit actul (autorizația) procedează cu intenția de a face posibilă încheierea unor contracte civile de câtre părțile interesate.
d) este neechitabil ca după ce părțile au încheiat contractul să fie puse în situația de a suferi pierderi economice ca o consecință a revocării actului administrativ de bază.
Profesorul A.Iorgovan este de părere că această argumentare nu poate viza toate categoriile de autorizații administrative prealabile încheierii unor contracte civile de către persoane fizice. Sunt și rămân oricând revocabile actele administrative care nu își încetează efectele în momentul încheierii contractului civil. Acestor categorii de contracte li se aplică un regim juridic "comandat de dreptul public", adică un regim juridic derogatoriu de la dreptul comun, fără a fi vorba exclusiv de un regim de putere.
Aici este vorba, de fapt, de problema priorității între cele două exigențe :siguranța persoanelor particulare în viața juridică și interesul public, pe care îl are de apărat administrația. Dacă admitem prioritatea administrativului trebuie să admitem și dreptul particularului de a ataca necondiționat, în contenciosul administrativ, actul de revocare. În felul acesta, ajungem la concluzia că de fapt contractele care s-au încheiat nu sunt contracte civile, ci contracte administrative (de concesiune de servicii publice, de închiriere de bunuri proprietate publică etc.).în aceste cazuri, actul administrativ și actul contractual formează o unitate dialectică. Orice schimbare în sfera condițiilor de legalitate (inclusiv sub aspectul oportunității) ale actului administrativ se răsfrâng direct asupra contractului civil. Retragerea unui aviz conform, de exemplu, atrage revocarea actului administrativ și deci încetarea contractului civil. Persoana fizică, parte în contractul civil, are deschisă acțiunea în contenciosul administrativ împotriva actului de revocare, putând cere atât anularea acestuia și despăgubiri sau numai despăgubiri.
O altă excepție de la excepție vizează actele administrative de numire în funcțiile publice din administrația de stat. Raportul de funcție publică are un dublu izvor – actul de investitură legală și contractul individual de muncă.
5.3 Exceptarea de la principiul revocabilității a actelor administrative emise pe baza unui contract civil prealabil
Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la principiul revocabilității .Regimul juridic administrativ, de data aceasta, este pus la dispoziția părților dintr-un contract, efectele sale grevându-se pe cele ale contractului. Actul administrativ ni se înfățișează astfel ca fiind un instrument juridic strict necesar pentru executarea contractului civil însuși. Revocarea actului administrativ ar echivala cu o reziliere a contractului, "reziliere care, întrucât contractul a devenit, și numai o clipă mai înainte, desăvârșit prin aprobare, nu poate fi obținută decât prin justiție și în cazurile admise de lege.
Actul administrativ nu poate fi desființat decât odată cu contractul și pe căile prevăzute de lege în acest scop, nu însă printr-o revocare din partea organului administrației de stat care a dat-o.
5.4 Exceptarea actelor administrative care au dat naștere la un drept subiectiv 9 garantat de lege prin stabilitate
Actele administrative care, „fără a fi constituit baza unui raport contractual”, au dat naștere unui drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate sunt irevocabile tocmai ca o expresie a acestei stabilități. Irevocabilitatea vizează numai actele individuale întrucât cele normative sunt întotdeauna revocabile, chiar dacă ele consacră expres stabilitatea unor acte individuale. Stabilitatea actelor individuale trebuie să fie prevăzută sau trebuie să rezulte din normele de drept, astfel încât organul emitent să nu mai poată reveni asupra deciziei individuale emise. Dreptul subiectiv consacrat prin astfel de acte trebuie să fie de un fel deosebit pentru ca actul să dispună de garanția irevocabilității.
Această categorie de excepții se divizează în două mari subcategorii, după cum dreptul subiectiv apare în sfera unui raport juridic administrativ, respectiv a unuia civil.
Pentru prima categorie amintim certificatele de naștere, buletinele de identitate, diplomele de absolvire a unei instituții de învățământ superior etc. Este vorba de acte atributive de statut personal ce presupun un complex de activități (operațiuni tehnico-administrative) prealabile, de care nu se poate face abstracție. Existența lor atrage stabilitatea actului administrativ emis în beneficiul persoanei fizice ce le-a îndeplinit.
Sunt acte irevocabile autorizațiile și actele atributive de statut personal, ambele în situația când nu sunt impuse de lege, neavând caracter facultativ în ce privește emiterea lor. Organul este obligat să le emită dacă solicitantul întrunește condițiile legale necesare pentru beneficiul lor, iar actul nu se poate revoca după libera apreciere a organului emitent, întrucât această categorie de acte au presupus o activitate anterioară, recunoscută titularului lor.
Revocarea acestor acte, în afara cazurilor expres prevăzute de lege, ar fi ineficientă pentru că în baza legii cel îndreptățit dispune de dreptul subiectiv de a pretinde și de a i se recunoaște oricând acest drept solicitat și satisfăcut prin emiterea actului.
În cazul drepturilor subiective civile, legea a înțeles să le ocrotească special, exceptând actul administrativ ce stă la baza lor de la principiul revocabilității, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante. Astfel, au fost considerate irevocabile actele prin care se atribuia în folosință pentru construcție teren pe toată durata existenței construcției, întrucât ar fi inechitabil și păgubitor ca organul administrativ să revoce actul din moment ce titularul său a realizat construcția, în caz contrar acestuia i s-ar cauza prejudicii însemnate și ar fi totodată contrar intereselor economice și sociale ale statului.
În aceeași categorie intră și actele de stabilire a pensiilor și a ajutoarelor sociale, decizii care sunt definitive chiar dacă ele pot fi anulate, revocate sau suspendate, întrucât aceste cazuri de desființare sunt limitativ și expres prevăzute de lege, în mod restrictiv, ceea ce nu le afectează caracterul lor stabil la nivelul întregii categorii de acte juridice.
Analizând irevocabilitatea actelor care au generat drepturi subiective stabile, conform legii, se remarcă următoarele:
• numeroase acte din această categorie sunt irevocabile, chiar dacă legea le declară sau nu definitive sau irevocabile, deci chiar dacă nu le-a atribuit acest caracter în mod expres. Pentru a identifica acest caracter, trebuie analizată natura dreptului subiectiv conferit de lege pentru a stabili dacă actul individual care-1 materializează are un caracter irevocabil.
• nu orice act administrativ care creează drepturi subiective este irevocabil, actul dobândește acest caracter abia din momentul în care dreptul subiectiv pe care 1-a generat este protejat de lege atât de eficace încât din textul sau scopul ei rezultă că a înțeles să lipsească organul administrativ de posibilitatea de a-1 desființa, prin anularea actului administrativ de bază.
Caracterul irevocabil al actului individual nu implică și caracterul irevocabil al actului normativ de bază, care poate fi abrogat, noul act normativ putând suprima pentru viitor sau retroactiv irevocabilitatea actelor individuale într-un anumit domeniu în care au fost deja consacrate.
• caracterul irevocabil al actului administrativ individual care a generat raporturi sau drepturi subiective stabile, nu este condiționat de existența unor raporturi de altă natură juridică, decât cea administrativă, de exemplu contractuală, care la rândul lor să garanteze irevocabilitatea drepturilor subiective.
• caracterul irevocabil al unor acte administrative individuale nu este afectat de faptul că legea prevede, cu titlu de excepție, cazuri de revocare sau de anulare a unor asemenea acte sau consacră existența unor căi de atac cu privire la actele irevocabile. Condiția este ca aceste cazuri să fie expres prevăzute sau să existe un drept virtual de revocare a actului numai atunci când el a fost emis prin vicierea voinței organului sau în urma fraudei la lege.
În acest sens legislația, dar mai ales practica administrativă și cea judecătorească, au consacrat principiul revocării oricărui act administrativ obținut prin manevre frauduloase sau dolosive, chiar dacă actul desființat intră în categoria actelor irevocabile.
5.5 Exceptarea de la principiul revocabilității a actelor administrative care au fost realizate material
Cele mai frecvente acte administrative din sfera aceste categorii sunt autorizațiile care au dat naștere la drepturi subiective ce nu sunt protejate special. Așa, de exemplu, emiterea unei autorizații de construcție de către organul competent se face pentru a da posibilitatea titularului ei să efectueze operațiile materiale necesare ridicării clădirii, operații ce constituie "faza finală a punerii în aplicare a normelor legale", cum afirmă T.Drăganu.
Dacă operațiunea materială de realizare a actului de drept administrativ este pe deplin terminată, revocarea acestui act nu poate produce nici un efect juridic, căci, chiar dacă organul administrației de stat și-ar manifesta dorința de revocare, această declarație nu ar putea schimba situația de fapt. De aceea, se poate spune că practic actele de drept administrativ realizate material sunt irevocabile. Astfel, din moment ce o clădire a fost ridicată, revocarea autorizației de construcție ar fi zadarnică, ea neputând suprima faptul ridicării acestei clădiri.
Legislația noastră ocrotește și construcțiile de locuințe făcute fără autorizație, care nu pot fi demolate decât în baza unui act de autorizație "eliberat de primari sau prefecturi" (art.9 din Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor).
Actele administrative realizate material devin irevocabile din momentul executării lor și aceasta nu pentru că prin executare ar înceta caracterul unilateral al actului (caracter ce permite revocarea), iar din momentul executării el ar deveni bilateral (de unde posibilitatea revocării lui unilaterale ar înceta), ci pentru că prin executarea materială se creează o imposibilitate practică de schimbare a unui fapt consumat, revocarea actului neputând restabili situația anterioară, trăsătura caracteristică, în special, actelor realizate instantaneu.
Această categorie de excepții privește numai actele administrative individuale ce se realizează material printr-o operațiune ori mai multe operațiuni determinate, căci numai în acest caz situația de fapt creată nu mai poate fi schimbată prin revocarea actului de drept administrativ.
Nu intră însă, în această categorie actele administrative care se realizează prin acțiuni sau inacțiuni cu caracter de continuitate, care prin exercitare, nu duc la epuizarea permisiunii date. Acesta este cazul carnetelor de conducere pe drumurile publice, al autorizației de exercitare a unei meserii. Asemenea acte sunt revocabile, deși au dat naștere la drepturi subiective și, respectiv, se execută material, deoarece drepturile și obligațiile ce le are beneficiarul actului (adică conținutul autorizației ca act administrativ) presupun activități continue, succesive. Este vorba de autorizațiile libere, în terminologia propusă de prof.T.Drăganu, care fiind date în baza unui drept de apreciere a organului administrației de stat au caracter precar și revocabil prin definiție, în timp ce autorizațiile impuse de lege au caracter irevocabil chiar și atunci când nu au fost realizate material, deoarece organul administrativ competent este obligat să le elibereze celui interesat atunci când acesta întrunește condițiile cerute de lege.
Caracterul de acte administrative revocabile ale unor astfel de autorizații nu este anulat de existența unor acte de executare materială ale beneficiarului (de exemplu construirea unui chioșc pentru vânzarea mărfurilor sau a unui atelier pentru practicarea meseriei).Această soluție nu aduce atingere unor drepturi subiective ale beneficiarului autorizației libere, nici nu ar putea fi criticată că nu ține seama de faptul că particularul respectiv a făcut investiții devenite inutile în urma revocării, dat fiind că precaritatea acestor autorizații a fost de la început cunoscută de cel interesat.
Beneficiarul acestor autorizații și-a asumat riscul unor pagube în momentul solicitării autorizației, chiar din acel moment revocabilitatea "actului administrativ de bază” trebuie să dobândească semnificația unei virtualități permanente. De aceea, problema răspunderii patrimoniale a organelor administrației de stat nu poate fi pusă.
Nu este vorba de o regulă absolută, deoarece cel vătămat are deschisă atât calea în contenciosul administrativ, dacă apreciază că revocarea este ilegală, cât și calea unei acțiuni de dezdăunare după dreptul comun, dacă apreciază că revocabilitatea actului se datorează neîndeplinirii condițiilor de oportunitate ale legalității. Răspunderea patrimonială a administrației publice se va stabili, indiferent de cale, doar în ipoteza unei acțiuni abuzive, adică a încălcării regulii rezonabilității.
Pentru actele ce presupun o realizare materială succesivă, revocarea are efecte numai pentru viitor. Irevocabilitatea acestor acte le vizează deopotrivă pe cele onerative, permisive și prohibitive, întrucât acestea nu se mai pot realiza ulterior revocării, în sensul că nu se mai pot îndeplini conduitele pretinse subiectelor la data executării actelor individuale.
CAPITOLUL IV
ANALIZA DE PRACTICĂ JUDICIARĂ
ȘI ADMINISTRATIVĂ
l.Contencios administrativ. Acțiune directă. Nesesizarea în prealabil a emitentului actului administrativ a cărui anulare se cere prin justiție. Consecințe.
Prin acțiunea înregistrată la 30 august 1994, reclamantul M.S. a chemat în judecată Asociația veteranilor de Război, filiala județului Bacău, solicitând obligarea pârâtei la recunoașterea calității de veteran de război și acordarea drepturilor prevăzute de Legea nr.44/1994.
Tribunalul Bacău, prin sentința civilă nr.133 din 14 octombrie 1994, și-a declinat competența în favoarea Curții de Apel Bacău ,reținând că față de dispozițiile art.5 din Legea nr.44/1994 reclamantul a arătat că înțelege să se judece cu Ministerul Apărării Naționale.
Curtea de Apel Bacău – secția Contencios Administrativ – prin sentința civilă nr.3 din 9 ianuarie 1995, a respins acțiunea reclamantului reținând că acesta nu s-a aflat în nici una din situațiile prevăzute de art.l din Legea nr.44/1994, pentru a fi considerat veteran de război.
Accidentarea reclamantului pe câmpul de instrucție, în zona interioară a țârii, prin împușcare din imprudență de către un elev al școlii militare, nu-i conferă reclamantului calitatea de veteran de război.
Împotriva sus menționatei sentințe, reclamantul a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, susținând că printr-o greșită interpretare a dispozițiilor Legii nr.44/1994 instanța a reținut că nu are calitatea de veteran de război, deși prin procesul-verbal de clasare și decizia de pensie, a făcut dovada că este invalid de război, conform art.3 din Legea nr.44/1994 instanța a reținut că nu are calitatea de veteran de război, deși prin procesul – verbal de clasare și decizia de pensie, a făcut dovada că este invalid de război, conform art.3 din Legea nr.44/1994.
Recursul este neîntemeiat.
Potrivit art.5 din Legea nr.44/1994, calitatea de veteran de război se stabilește, de către Ministerul Apărării Naționale, pe baza datelor din livretul militar, ori, în lipsa acestora, pe baza de acte oficiale eliberate de către organele stabilite de acest minister, prin care se confirmă situațiile prevăzute la art.l și 2.
Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, în art.5, procedura prealabilă introducerii la instanța judecătorească a cererii pentru recunoașterea dreptului, anume procedura administrației reclamației administrative prealabile.
Persoana care se consideră vătămată în drepturile sale, înainte de a cere instanței judecătorești recunoașterea dreptului, trebuie să se adreseze autorităților administrative și ulterior, după comunicarea soluției sau după caz, la expirarea termenului de 30 zile în care organul administrativ este obligat să rezolve reclamația, să sesizeze instanța.
În cazul neîndeplinirii de către reclamant a procedurii reclamației administrative prealabile, cererea va fi respinsă ca inadmisibilă, deoarece procedura prealabilă este o condiție specială de exercițiu a dreptului la acțiune.
În speță, din actele dosarului, rezultă că recurentul – reclamant nu a îndeplinit condiția prevăzută de art.5 din Legea nr.29/1990, încât acțiunea introdusă era inadmisibilă și urma să fie respinsă ca atare. Recurentul poate să se adreseze Ministerul Apărării Naționale, competent față de dispozițiile art.5 din legea nr.44/1994, să-i stabilească calitatea de veteran de război pe baza livretului militar, precum și a înscrisurilor oficiale ce le deține.
Recursul declarat de reclamant este neîntemeiat și va fi respins potrivit art.312 Cod procedura civilă.
(C.S.J., secția de contencios administrativ; decizia nr.416 din 9 aprilie 1995)
Opiniem că soluția C.S.J. este corectă, avem în vedere următoarele argumente:
– art.5 din Legea nr.29/1990, modificată prin Legea nr. 5 9/199 3, prin dispozițiile sale din alin.l prevede că "înainte de a cere instanței judecătorești de contencios administrativ anularea unui act administrativ, ori obligarea la eliberarea lui, persoană fizică sau juridică, care se consideră vătămată într-unul din drepturile sau interesele ei legitime, trebuie să se adreseze, pentru apărarea dreptului ori a interesului său legitim, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul, sau dacă nu i s-a răspuns la cerere, de la împlinirea termenului legal de răspuns, autorității publice emitente". E vorba de procedura administrativă prealabilă introducerii acțiunii de contencios administrativ și anume recursul grațios la organul emitent, care este obligatoriu.
– în cazul neîndeplinirii de către reclamant a procedurii reclamației administrative prealabile introducerii, la instanța judecătorească, a cererii pentru recunoașterea dreptului, procedură prevăzută de art.5 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, cererea va fi respinsă ca inadmisibilă, deoarece procedura prealabilă este o condiție specială de exercițiu a dreptului la acțiune.
– dispozițiile art.5 din Legea nr. 29/1990 se coroborează cu dispozițiile art.21 și art.48 din Constituția României.
– procedura administrativă prealabilă a recursului grațios este privită de legiuitor atât ca mijloc de protecție a particularului, care se consideră vătămat într-un drept al său, cât și ca mijloc de protecție a autorității publice emitente sau care tace. Particularul are posibilitatea să obțină anularea sau emiterea actului, recunoașterea dreptului și repararea prejudiciului printr-o procedură administrativă grațioasă, care este foarte simplă, foarte scurtă li scutită de taxa de timbru, dacă reclamantul sau particularul este îndreptățit.
Autoritatea publica este protejată, deoarece i se dă posibilitatea să înlăture vătămarea produsă particularului, fără a mai fi chemată, ca pârâtă, în fața instanței de contencios administrativ, limitând prejudiciul produs particularului și pe care ar trebui apoi să-l acopere, evitând suportarea cheltuielilor de judecată.
– potrivit dispozițiilor art.136 Cod procedură civilă, absența parcurgerii procedurii administrative prealabile cu caracter obligatoriu (fiind o excepție de procedură, care nu e de ordine publică) poate fi ridicată numai în fața primei instanțe, nu direct în recurs, și numai până în prima zi de înfățișare inclusiv.
2.Contencios administrativ. Acțiune pentru anularea Hotărârii Guvernului nr.11/1997.Chiriași, beneficiari ai legii nr. 112/1995. Drept subiectiv. Interes legitim.
Reclamanții au chemat în judecată Guvernul României, solicitând ca în baza dispozițiilor legii contenciosului administrativ să se dispună anularea parțială a H.G. nr.11 din 29.01.1997 pentru modificarea normelor metodologice privind aplicarea Legii nr.111/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, stabilite prin H.G. nr.20/1996, ca nelegale.
I.C. și B.M. au invocat vătămarea dreptului lor de a cumpăra locuințele ocupate în calitate de chiriași, A.L., vătămarea unui drept legitim, iar P.D. și O.D., starea de pericol în care s-ar afla datorită aplicării actului administrativ.
Dispozițiile art.9 alin.l din Legea nr.l 12/1995 pe care reclamanții I.C. și B.M. își sprijină cererile, stabilesc în favoarea chiriașilor posibilitatea de a opta, după expirarea termenului prevăzut la art.14 pentru cumpărarea foștilor proprietari sau moștenitorii acestora.
Este vorba deci despre o simplă opțiune, o vocație, și nu de un drept subiectiv, dobândit în mod legal, pe care autoritatea administrativă pârâta ar fi obligată să-1 recunoască și să-1 rezilieze în beneficiul reclamanților.
În dosar s-au atașat acte necontestate din care rezultă că unii proprietari de imobile sau moștenitorii lor au cerut și obținut în justiție retrocedarea imobilelor abuziv naționalizate, astfel încât cel puțin în privința acestora, reclamanții nu se pot prevala de textul legal invocat.
Cumpărarea locuințelor ocupate, rămâne în aceste condiții o simplă posibilitate ce presupune încheierea unui contract civil bazat pe acordul de voință al părților contractante, precum și un drept de proprietate, necontestat, al vânzătorului asupra bunului imobil.
În speță, reclamanții ocupă locuințele în calitate de chiriași care derivă dintr-un contract bilateral, sinalagmatic și oneros supus normelor dreptului comun, aplicabil și în cazul convenției de vânzare-cumpărare.
Vătămarea unor drepturi contractuale, deci, nu poate forma obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ. Valorificarea unor asemenea drepturi va putea fi făcută doar urmând procedura obișnuită, la instanțele judecătorești de drept comun competente.
S-a mai susținut de către reclamanți că acțiunile în contenciosul administrativ trebuie să fie justificate, fie de încălcarea unui interes legitim, fie de încălcarea unui drept subiectiv, concluzie ce se impune din coroborarea art.21 cu art.48 ale Constituției. Odată cu intrarea în vigoare a Constituției au fost modificate implicit unele dispoziții ale Legii nr.29/1990 inclusiv aceea cuprinsă în art.l, referitoare la drepturile recunoscute de lege.
Prin urmare, acei chiriași care au beneficiat de prevederile legii nr. 112/1995, în sensul că au încheiat contractele de vânzare-cumpărare, cer anularea H.G. nr.11/1997 nu pentru că aceasta le încalcă dreptul de a cumpăra, ci pentru că ea le încalcă interesul legitim la liniștea și pașnica folosință. Aceste argumente sunt inexacte și nu pot fi primite. Art.21 al Constituției statuează că orice persoană se poate adresa instanței pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor legitime.
În conformitate cu art.48 din Constituție, persoana vătămată într-un drept al său, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termen legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.
Dispozițiile art.21 și cele ale art.48 au caracter complementar, evidențiindu-se faptul că legiuitorul constituant nu a înțeles să identifice dreptul subiectiv cu interesul legitim.
Concluzia se impune și pentru considerentul că art.48 reglementează o situație specială, când printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, o persoană are deschisă calea unei acțiuni pentru a obține recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei. Astfel de acțiuni pot fi introduse în temeiul legii contenciosului administrativ.
Art.48 nu face decât să circumstanțieze dispozițiile mai generale ale art.21, la un caz particular, trimițând la legea organică nr.29/1990.
Normele legii organice se referă în mod expres la vătămarea unor drepturi recunoscute reclamantului de lege.
Între aceste norme, și textele constituționale enunțate nu există o contradicție și contrar susținerilor făcute de reclamanți nu a operat în această privință o modificare implicită a celor dintâi.
Pentru aceeași concluzie mai pledează un text izvorât din două documente internaționale. Este vorba de Declarația Universală a Drepturilor Omului (1948) și Pactul Internațional cu privire la drepturile civile și politice (1966) și ratificat de România la 09.12.1974.Conținutul acestor documente se referă în mod expres la drepturi și nu la interese ale persoanelor.
Prin urmare, acțiunea reclamanților, întemeiată pe vătămarea unui interes legitim și cu atât mai puțin pe ideea unei stări de pericol ce s-ar fi creat prin aplicarea hotărârii guvernamentale, nu era admisibilă.
Apreciind în mod contrar, instanța de fond a pronunțat o sentință esențial nelegală și de natură a prejudicia grav pe foștii proprietari sau moștenitorii acestora, care sunt îndreptățiți să pretindă retrocedarea locuințelor trecute abuziv în proprietatea statului.
De aceea, pentru corecta soluționare a cazului, urmează a se admite recursul și cererea de intervenție accesorie formulată de Asociația Proprietarilor de Imobile Naționalizate.
Pe cale de consecință, va fi casată sentința și în fond, respinsă acțiunea principală introdusă de reclamanți.
(C.S.J., secția de contencios administrativ, decizia nr.474 din 01.03.1999)
3. Contencios administrativ. Acte ale Direcției Generale a Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat Județean. Controlul legalității.
Regia Autonomă de Gospodărire Comunală și Locativă Hunedoara a contestat legalitatea deciziei de soluționare nr.1316781/1994 a Ministerului Finanțelor, precum și a procesului – verbal încheiat la 23 iunie 1994 de inspectori ai Direcției Generale a Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat Hunedoara Deva, prin care s-a stabilit obligația de virare în contul societății comerciale Habor Internațional S.A. Hațeg a sumei de 30.000 lei.
De asemenea, pe baza constatării organului de control s-a dispus virarea sumei de 34.750.000 lei în contul societății comerciale, apreciindu-se că în intervalul decembrie 1993 – mai 1994, reclamanta a livrat apa industrială beneficiarului menționat mai sus, în cantitate de 925.000 mc practicând prețul de 200 lei/mc, în loc de 130 lei/mc, cât ar fi trebuit.
Curtea de Apel Alba-Iulia, prin sentința civilă nr.15 din 8 februarie 1994, a admis acțiunea și a anulat ambele acte administrative atacate. De asemenea, a dispus restituirea sumei de 64.750.000 lei către reclamantă.
Sentința a fost atacată cu recurs de către Ministerul Finanțelor și de către Direcția Generală a Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat Hunedoara – Deva.
Potrivit art.48 din Legea nr. 15/1990, regiile autonome și societăților comerciale cu capital de stat vor putea practica între ele prețuri decurgând din acțiunea conjugată a cererii și ofertei, cu excepția cazului când pe piața românească nu există cel puțin trei agenți economici care să comercializeze aceleași bunuri lucrare sau serviciu, precum și a cazurilor în care prețurile sunt subvenționate de stat, conform hotărârilor guvernamentale.
In speță, societatea comercială Habor Internațional S.A. Hațeg a avut și are posibilitatea ca în baza cererii și ofertei, să-și procure apa necesară pentru fabricarea berii de la trei agenți economici, inclusiv din sursă proprie (forare).
Beneficiarul a optat însă pentru reclamantă, având în vedere calitatea apei livrate.
Existența mai multor surse de aprovizionare este de natură să excludă prețul de monopol la care se referă organele financiare. Pe de altă parte, apa livrată beneficiarului nu a fost destinată consumului de apă potabilă, ci pentru fabricarea berii, împrejurare de natură a face inaplicabilă prevederea conținută la poziția 22 din Anexa la hotărârea Guvernului nr.206/1993, modificată și completată prin Hotărârea Guvernului nr.45 din 1994.
Contrar susținerilor făcute de recurență, prețul a fost negociat între cei doi agenți economici sub supravegherea serviciului de prețuri și protecția concurenței din cadrul Direcției Generale a Finanțelor Publice și Controlului Financiar de Stat Hunedoara -Deva, fapt confirmat și de acceptarea ulterioară a controlului, de către beneficiar, a prețului de 200/lei mc.
Rezultă că organul de control nu a analizat în mod obiectiv modul de fixare a prețului, elementele de calcul avute în vedere, inclusiv eforturile materiale și financiare ale regiei autonome pentru îmbunătățirea calității apei livrate și că măsurile luate contravin flagrant scopului și finalităților urmărite de legiuitor atunci când a adoptat normele legale precizate.
Față de considerentele expuse, recursurile se resping.
(C.S.J., Secția de Contencios Administrativ; Decizia nr.890 din 16 octombrie 1995).
4.Contencios administrativ. Procedura prealabilă. Neefectuarea acesteia. Consecințe.
Legea nr . 29/1990 privind contenciosul administrativ prevede, în art. 5 alin 1, procedura prealabilă introducerii la instanța judecătorească a cererii pentru recunoașterea dreptului.
Persoana care se consideră vătămată în drepturile sale, înainte de a cere instanței judecătorești recunoașterea dreptului, trebuie să se adreseze în prealabil autorității administrative și ulterior după comunicarea soluției sau, după caz, la expirarea termenului de 30 de zile în care organul administrativ este obligat să rezolve reclamația, să sesizeze instanța.
În cazul neîndeplinirii de către reclamant a procedurii reclamației administrative prealabile, cererea va fi respinsă ca inadmisibilă, deoarece procedura prealabilă este o condiție specială a exercițiului dreptului la acțiune reglementat prin Legea nr .29/1990 . ( C.S.J., secția de contencios administrativ, decizia nr .416 din 19.04.1995 )
Opinăm că soluția C. S. J. este corectă. Avem în vedere următoarele argumente :
– termenul de 30 de zile prevăzut de art. 5 alin. 1 din Legea nr . 29 / 1990 referitor la procedura prealabilă este un termen pus la dispoziția administrației pentru a recurge la o nouă examinare a actului. Pierderea acestui termen nu afectează dreptul de recurs administrativ ulterior §i nici dreptul la acțiune în contenciosul administrativ, dacă nu s-a depășit termenul maxim îngăduit de lege de la comunicarea actului, respectiv un an de zile, în baza Legii nr . 29/1990;
– acțiunea în justiție nu se poate face dacă nu s-a exercitat acțiunea administrativă prealabilă.
5. Act administrativ . Decizie a comisiei județene pentru aplicarea Legii nr. 18/1991. Cerere de anulare. Persoana care nu a fost vătămată în drepturile sale recunoscute de lege . Consecințe.
Potrivit dispozițiilor art. 36 din Legea nr. 18/1991, persoanele ale căror terenuri agricole au fost trecute în proprietatea statului, ca efect al unor legi speciale, altele decât cele de expropriere și care se află în administrarea unităților agricole de stat, devin la cerere, acționari la societățile comerciale înființate în baza Legii nr .15/1990 din fostele unități agricole de stat.
Prin deciziile nr. 85/1992 și nr .87/1992 s-au atribuit acțiuni unui nr. de 79 de persoane la Stațiunea de Cercetare pentru Producția și Cercetarea Bubalinelor Șercaia, decizii care însă au fost anulate prin sentința civilă nr . 7/R din 2. 03 .1994 a Curții de Apel Brașov, hotărârea fiind rămasă definitivă .
Ulterior, prin decizia nr. 21/1994 a comisiei județene constituită potrivit dispozițiilor Legii nr.18/1991, stabilindu-se că terenurile trecute la stat se află în administrarea actualei Societăți Comerciale "Agromixt" Făgăraș S.A. (recurentă ), s-a dispus atribuirea de acțiuni unui nr.de 57 de persoane, pentru terenurile aflate în administrarea acestei societăți comerciale .
Din probele cauzei rezultă ca recurenta are în administrare teren în suprafață de 679,37 ha, din care 624,04 ha teren arabil, suprafață care provine de la fostul I.A.S. Făgăraș .
În aceste condiții, nu se poate contesta că terenurile persoanelor prevăzute în art. 36 din Legea nr .18/1991 se află în administrarea recurentei, așa încât opunerea acesteia la acordarea dreptului la acțiuni nu este întemeiată, așadar recurenta, nefiind vătămată în drepturile sale recunoscute de lege, urmează a se respinge recursul ca nefondat.
( C.S.J., secția de contencios administrativ, decizia nr .365 din 12.04.1995).
6. Act administrativ. Revocare după atacarea în instanță.
Actul administrativ este esențial revocabil. Organul emitent îl poate revoca și atunci când anularea sa face obiectul unei acțiuni în anulare la instanța de contencios administrativ.
Prin acțiune, Prefectul județului Argeș a solicitat anularea hotărârii nr.47 din 17.12.1996, emisă de Consiliul local al orașului Costești.
Tribunalul Argeș, prin sentința civilă nr.586 din 3.06.1997, a respins acțiunea cu motivarea că, prin hotărârea nr.14 din 11.06.1997, pârâtul consiliu a revocat hotărârea nr.47.
Decizia a fost recurată de către reclamant, iar Curtea de Apel a respins recursul cu motivarea că actul administrativ emis poate fi revocat de către același organ, chiar și în cursul procesului în care s-a pus în discuție legalitatea și temeinicia acelui act.
Termenul de zece zile prevăzut de art.112 alin.2 din Legea nr.69/1991 se referă la sesizarea făcută de prefect, că în acest termen organul administrativ să reanalizeze actul pretins nelegal.
Aceasta nu atrage decăderea organului administrației publice locale de a revoca actul administrativ în măsura în care nu a făcut-o în termenul de zece zile, menționat mai sus, care este un termen de revocare menit să împiedica pornirea acțiunii în anulare de prefect.
( Decizia nr.35 din 29.01.1998, Curtea de Apel Pitești )
7.Act administrativ intrat în circuitul civil. Revocarea lui de către organul emitent. Limitele dreptului de revocare. Principiul drepturilor legitim câștigate.
Reclamanta a cerut anularea ordinului nr.2 din 10 ianuarie 1994 al Prefectului județului Vrancea, prin care i s-a atribuit lui Gh.F. în proprietate teren intravilan aferent casei de locuit în suprafață de 1000 mp., revocând astfel ordinul anterior nr.43/1992, prin care i se atribuie reclamantei teren în suprafață de 2327 mp.
Curtea de Apel Galați, prin sentința civilă nr.169 din 15 decembrie 1994, a respins acțiunea formulată de reclamantă.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta. Potrivit dispozițiilor art.l din Legea nr.69/1991, administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale.
Bucurându-se de deplină autonomie, actele administrative, pe care le emit autoritățile publice sunt revocabile și executorii.
Drepturile autorităților administrative de a revoca actele administrative nu este însă un drept absolut, existând o limită în dreptul de revocare, marcat de principiul drepturilor legitim câștigate.
În cauză, prin ordinul nr.43 din 10 iulie 1992, organul administrativ i-a restituit în proprietate lui Gh.F. un teren intravilan în suprafața de 2327 mp aferent construcției. Prin emiterea acestui act administrativ, Gh.F. i-a vândut lui I.P. casa și terenul în suprafața de 2327 mp conform actului de vânzare-cumpărare, autentificat la 19 februarie 1993 la Notariatul de Stat Județean Vrancea, intrând astfel în circuitul civil.
Odată actul intrat în circuitul civil, s-a creat o situație juridică nouă, cumpărătoarea devenind titulara dreptului de proprietate asupra construcției cât și asupra terenului în suprafața de 2327 mp, drept care a fost câștigat în condițiile legii.
Or, în aceste condiții, organul administrativ nu va mai putea să dispună ulterior, prin Ordinul nr.2 din 10 ianuarie 1994, modificarea Ordinului nr.43 din 10 iulie 1992, întrucât prin această măsură afectează drepturile legitime câștigate de către ultima dobânditoare a imobilului.
Invocarea de către Curtea de Apel a unei hotărâri judecătorești din anul 1993, ca temei al revocării actului administrativ nu se poate primi, întrucât aceasta nu îi este opozabilă ultimei cumpărătoare, drepturile ei fiind legal dobândite la 19 februarie 1993 odată cu încheierea contractului de vânzare-cumpărare.
Față de aceste considerente, recursul urmează a fi admis, casându-se sentința atacată și, în fond, se admite acțiunea formulată de reclamantă, în sensul anulării Ordinului nr.2 din 10 ianuarie 1994 al Prefecturii județului Vrancea.
(C.S.J, secția de contencios administrativ; decizia nr.526 din 15 mai 1995)
8. Act administrativ pus în executare. Irevocabilitate
Comisia locală pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, după ce a reconstituit dreptul de proprietate, ulterior, din proprie inițiativă, a comunicat proprietarilor, printr-o adresă, anularea actului.
Această practică contravine principiului general de drept administrativ, și anume al irevocabilității actelor administrative puse în executare, principiu stabilit tocmai cu scopul realizării unei stabilități a raporturilor juridice.
Prin consacrarea acestui principiu s-a limitat posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor emise, acestea putând fi revocate pentru ilegalitate sau inoportunitate numai până în momentul în care ele au intrat în circuitul civil și deci au început să producă efecte juridice.
După acest moment, singura posibilitate de a mai reveni asupra lor este numai constatarea nulității ori anularea lor de către instanța judecătorească.
( C.S.J., secția de contencios administrativ, decizia civilă nr . 11/1994 )
Opinăm că soluția C.S.J. este corectă având ca argument faptul că actul administrativ poate fi revocat numai până în momentul în care a intrat în circuitul civil și a început să producă efecte juridice .
BIBLIOGRAFIE
1. I.Santai "Drept administrativ și știința administrației", vol II, Editura Risoprint, Cluj;
2. T.Drăganu "Actele de drept administrativ", Editura Științifică, București, 1970;
3. P.Negulescu "Tratat de drept administrativ", vol.I, Editura a III-a, București, 1925;
4. P.Negulescu "Tratat de drept administrativ", vol.I, București, 1934;
5. A.Iorgovan "Drept administrativ", București, 1983;
6.A.Iorgovan "Tratat de drept administrativ", vol.I, Editura Nemira, București, 1996;
7. A.Iorgovan, loan Moraru, Dorel Mustățea "Legalitatea actului administrativ", Editura Politică, 1985;
8. RJonescu "Drept administrativ", Editura Științifică, București, 1970;
9. I.Iovănaș "Drept administrativ și elemente ale științei administrației ", Editura Științifică, București, 1985;
10.V.I.Prisăcaru "Tratat de drept administrativ român", partea generală, Editura ALL BECK, București,1996;
11. V.I.Prisăcaru "Contenciosul administrativ român", Editura ALL BECK 1998;
12.Alexandru Negoiță "Drept administrativ și știința administrației", Editura Sylvi, București, 1993;
13.Ioan Muraru "Drept constituțional și instituții politice",București,1997;
14. Gaston Jeze "Principes genereaux de droit administratif ", ediția II, 1914;
15.Mircea Preda, Constantin Voinescu "Drept Administrativ", partea generală, București, 1992;
16.Mircea Preda "Tratat elementar de drept administrativ", Editura Lumina Lex, 1999;
17.M.Anghene "Elemente de drept administrativ", Editura Științifică, București, 1958;
18.V.Gh.Tarhon "Considerații în legătură cu teoria nulităților actelor juridice în dreptul administrativ", în "Justiția nouă", nr.6/1966.
19.Gh.Beleiu "Drept civil român. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului civil, Editura ȘANSA S.R.L., 1998.
20.A.Pop, Gh.Beleiu "Dreptul civil. Teoria generală a dreptului civil", 1980;
21.J.Vermeulen "Teoria actului administrativ", Curs litografiat, București, 1945;
22. A.Teodorescu "Tratat de drept administrativ", vol.II, București, 1935;
23. M.T.Oroveanu "Tratat de drept administrativ", București, 1943;
24.A.Teodorescu "Curs de drept administrativ", București, 1943;
25.Tr.Ionascu și E.A.Barasch "Revocarea actului administrativ individual", București, 1968;
26. S.S.Studenikin "Drept administrativ sovietic";
27.Legea nr.32/1968 -privind stabilirea și sancționarea contravențiilor;
28.Legea nr.29/1990 – legea contenciosului administrativ; modificată prin Legea nr.59/1993;
29.Legea nr.69/1991 – privind administrația publică locală, modificată în 1996 (abrogată);modificată prin Legea nr.215/2001.
30. Constituția României, editura Lumina Lex, București 1994;
31-Culegere de practică judiciară 1993 – 1998. Contencios administrativ. Curtea de Apel București, Editura ALL BECK, coordonator Dan Lupascu;
32-Culegere de practică judiciară a Curții de apel Pitești, 1998, Contencios administrativ, Editura ALL BECK, coordonator Dănuț Cornoiu;
33-Revista "Dreptul”, Uniunea Juriștilor din România, anul VII, Seria a III-a, nr.5/1996;
34. Revista "Dreptul", Uniunea Juriștilor din România, anul VIII, Seria a III-a, nr.10/1997;
35-Revista "Dreptul", Uniunea Juriștilor din România, anul XI, Seria a III-a, nr. 10/2000.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Nulitatea Si Revocarea Actelor Juridice Administrative (ID: 125735)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.