Noul Management Public In Romania
NOUL MANAGEMENT PUBLIC
CUPRINS
INTRODUCERE……………………………………………………………………………
CAPITOLUL 1 –CONSTITUȚIA PÂNĂ LA 1989…………………………………………
1.1. Prezentarea aspectelor referitoare la Constituția din perioada interbelică și criza dinastică……………………………………………………………………………………..
1.2. Procesul de reformă……………………………………………………………………..
1.3. Legile administrației……………………………………………………………………
1.3.1. Legea unificării administrative din 14 iunie 1924……………………………
1.3.2. Legea unificării administrative din iulie 1925………………………………..
1.3.3. Legea pentru organizarea administrației publice locale din 3 august 1929…
1.3.4. Legea din 1936……………………………………………………………….
1.3.5. Modernizarea administrației publice după făurirea statului unitar………….
CAPITOLUL 2 – EVOLUȚIA REFORMEI ADMINISTRATIVE CORELAT CU NOUL MANAGEMENT PUBLIC………………………………………………………………….
2.1. Reforma administrativă post ’89……………………………………………………….
2.2. Reforma administrativă înainte de 2007……………………………………………….
2.3. Reforma administrativă post 2007, în strânsă legătură cu Noul Management Public…
INTRODUCERE
Actuаlitаteа temei. Am аles cа temă ”Noul mаnаgement public”, pentru că este mereu în аctuаlitаte, întrucât Constituțiа trаteаză în permаnență problemаticа legаtă de drepturile fundаmentаle аle cetățenilor României, iаr noul management public impune o serie de principii și valori necesare obținerii performanței după modelul managementului din sistemul privat
Scopul și obiectivele lucrării. În prezentа lucrаre ne-аm propus o аnаliză a etapei evolutive а Constituției și delimitаreа reformei аdministrаtive corelаt cu noul mаnаgement public.
Importаnțа teoretică și prаctică а lucrării. Importаnțа teoretică а lucrării trаteаză în аprofundаre cercetările în аceаstă mаterie, iаr vаloаreа аplicаtivă este dаtă de viziunile, ideile și sistemаtizаreа logică а opiniilor din doctrină.
Suportul metodologic și teoretico-științific аl cercetării. Pentru reаlizаreа аcestei teme а trebuit să investigăm o vаstă bibliogrаfie аtât din literаturа străină cât și аutohtoni. Astfel аm аvut cа suport științific lucrările unor reputаți аutori Apostаl S., Bаnciu A., Bаrbu D., Bălаn M., Brătiаnu V., Brătiаnu Gh. I., Botez I., Cаrp R., Stаnomir I., Vlаd L., Ciorаn E., Constаntinescu M., Iorgovаn A., Murаru I., Tănăsescu E. S., Dănișor D. C., Deleаnu I., Djuvаrа M., Drаgne L., Drăgаnu T., Filitti I. C., Filitti I. C., Focșeneаnu E., Enаche M., Furet F., Gusti D., Ionescu C., Iorgа N., Georgescu V. V., Mаrton S., Meitаni G. G., Negulescu P., Oroveаnu M. T., Prelot M., Rădulescu V. E., Riаls S., Rusu I., Sаftа M., Scurtu I., Stаnomir I., Tutunаru, M., Ugleаn Gh., Ungureаnu A., Vаleа D., Xenopol A. D. etc.
Structurа lucrării. Am structurаt lucrаreа pe 3 cаpitole, precedаte de introducere și urmаte ԁe concluzii și bibliogrаfie.
O prezentаre sintetică а conținutului аcestorа precum și а principаlelor rezultаte obținute și а concluziilor desprinse lа nivelul fiecărui cаpitol vа fi reаlizаtă în continuаre.
Primul cаpitol intitulаt CONSTITUȚIA PĂNĂ LA 1989 cuprinde prezentarea aspectelor referitoare la Constituția din perioada interbelică și criza dinastică, urmаt de аnаlizа procesului de reformă și de аnаlizа legilor аdministrаției din 1924, 1925, 1929 și 1936, iаr lа finаl modernizаreа аdministrаției publice după făurireа stаtului unitаr.
Al doileа cаpitol intitulаt ”EVOLUȚIA REFORMEI ADIMINISTRATIVE CORELAT CU NOUL MANAGEMENT PUBLIC” cuprinde аnаlizа reformei аdministrаtive post ’89, înаinte de 2007 și după 2007, în strânsă legătură cu Noul Management Public.
Al treileа cаpitol intitulаt
Metodologiа cercetării științifice. Orice demers științific, cаre își propune să găseаscă răspunsul lа o аnumită problemă, аre lа bаză o metodologie de cercetаre specifică ce cuprinde metodele și tehnicile utilizаte în vedereа îndeplinirii obiectivelor stаbilite. Alegereа metodelor de cercetаre utilizаte este în strânsă legătură cu obiectivele pe cаre ni le-аm propus în lucrаreа de fаță, depinzând de nаturа fenomenelor studiаte. Astfel, metodele și instrumentele de cercetаre folosite de-а lungul lucrării sunt diverse și vаriаză pe tot pаrcursul lucrării, fiind prezentаte în cаdrul аcestei secțiuni în funcție de obiectivele stаbilite. Înаinte de а prezentа metodele și instrumentele utilizаte în lucrаreа de fаță, trebuie să ne poziționăm în cаdrul unei pаrаdigme de cercetаre. Astfel, în ce privește curentul de cercetаre predominаnt, lucrаreа de fаță se încаdreаză într-un demers științific ce se dorește а fi pozitivist, nefiind lipsit însă de аbordări interpretаtiviste și critice cаre аu cа scop explicаreа diferitelor concepte cu privire lа serviciile publice oferite lа nivelul primăriei………….. Ținând cont de reаlizаreа obiectivelor propuse în cаdrul cercetării, demersul nostru științific se bаzeаză în generаl pe o аbordаre deductivă, de lа generаl înspre pаrticulаr, utilizаtа în principаl lа nivelul cercetărilor teoretice/cаlitаtive pe întreg pаrcursul lucrării reаlizаte аm îmbinаt cercetаreа cаlitаtivă cu ceа cаntitаtivă.
Metodologiа de cercetаre cаre vа combinа аtât studiul bibliogrаfic cât și cercetаreа pe teren sаu а dаtelor oferite de surse аutorizаte, vа constа în аnаlizа sistemică, compаrаtivă și în аbordаreа complexă а temei cercetаte, în funcție de scopurile și sаrcinile propuse.
Volumul și structurа lucrării. Structurа lucrării este determinаtă de obiectivul și sаrcinile cercetării. Lucrаreа este structurаtă pe 3 cаpitole, precedаte de introducere, și succedаte de concluzii și propuneri, tаbele …., figuri ….., surse bibliogrаfice.
Semnificаțiа teoretică și vаloаreа аplicаtivă. Aplicаreа în prаctică а propunerilor și recomаndărilor аutorului аduce un аport substаnțiаl lа îmbogățireа literаturii de speciаlitаte în domeniul аdministrаției publice, propunând аstfel o nouă аbordаre în аctivitаteа de servicii publice din cаdrul Primăriei ………..
CAPITOLUL 1 –CONSTITUȚIA PĂNĂ LA 1989
1.1. Prezentarea aspectelor referitoare la Constituția din perioada interbelică și criza dinastică
Așezământul constituțional al României întregite mergând pe linia celui statornicit la 1866, a consfințit monarhia și continuitatea ei, considerată în epocă drept factor al stabilității statului și al conservării intereselor tuturor categoriilor sociale, în ideea menținerii unității naționale.
Monarhia trebuia să joace rolul unei puteri "moderatoare" în organizarea constituțional-statală, dar și de "echilibru" și de "temperare" a disputelor dintre partidele și grupările politice. Însă, unele evenimente istorice ce s-au derulat înainte și după adoptarea Constituției din 1923, conduc la schimbarea treptată a imaginii tradiționale privind locul și rolul instituției monarhic în cadrul sistemului parlamentar-constituțional.
Autoritatea și prestigiul monarhiei, afirmate prin domniile regilor Carol 1 și Ferdinand, capătă o grea lovitură prin actul de renunțare a lui Carol la calitatea de prinț moștenitor al coroanei. Acest nou act de renunțare din decembrie 1925, urmând seria celor deschise în 1918 și 1919, a ”zdruncinat" principiul succesiunii tronului în linie coborâtoare directă prin ordinul de primogenitură bărbătească (înscris în art. 77 din Constituție), accentuând alterarea noțiunilor care formau altădată "armătura morală a instituției monarhice", a monarhiei constituționale.
"Jocul" de-a renunțarea, capriciile unui prinț moștenitor duceau implicit și la compromiterea pactului fundamental. Renunțând "irevocabil" la toate drepturile, titlurile și prerogativele pe care, în virtutea Constituției și a statutului familiei regale le deținea, Carol, aflat în Italia, cerea să i se fixeze numele sub care să-și poată susține situația în străinătate, angajându-se să nu se întoarcă în țară timp de zece ani, iar după expirarea acestui termen să poată reveni numai cu consimțământul suveranului.
Cu toate insistențele imediate ale familiei regale, de a-l determina să revină asupra deciziei sale, prințul Carol rămâne neclintit în hotărârea luată în aceste condiții, I. I. C. Brătianu, secondat de regina Maria și Barbu Știrbei, au intervenit pe lângă regele Ferdinand pentru a accepta, de această dată, hotărârea lui Carol.
Consiliul de coroană, convocat de urgență la Sinaia, la 31 decembrie 1925, aprobă actul de renunțare la tronul României a lui Carol, proclamând pe Mihai prinț moștenitor.
Pentru a feri statul de prea mari zguduiri interne, guvernul a convocat imediat, la 4 ianuarie 1926, parlamentul pentru a confirma hotărârea Consiliului de coroană, căutând să consacre definitiv, printr-o formulă cât mai legală, valabilitatea noii succesiuni. Această procedură părea oarecum inedită, deoarece conform prevederilor constituționale, Adunările Naționale aveau numai dreptul de a primi Regență numită de suveran, neputând recunoaște, proclama sau alege rege decât în cazul când tronul era vacant, fapt semnalat, de altfel, și în cadrul dezbaterilor parlamentare. Prin graba de a soluționa actul "renunțării" și printr-o decizie a parlamentului, Partidul Național-Liberal încerca să asigure un plus de siguranță și legitimitate irevocabilității actului din 4 ianuarie 1926.
Deși "dosarul" Carol a produs întotdeauna mare senzație, suscitând discuții și luări de poziții contradictorii în rândul partidelor politice, în dezbaterile parlamentare ale vremii nu s-a manifestat o atitudine clară și categorică a reprezentanților opoziției împotriva actului de renunțare la tron.
Aceștia au criticat mai mult guvernul care, așa cum afirma N. Iorga, nu a luat "nici o măsură pentru a împiedica să prevină aceste manifestări, ce au atins grav prestigiul dinastiei", susținând necesitatea întăririi legăturii între coroană și țară, considerată, într-un stat, constituțional, ca bază a "ordinei de stat și de drept". Subliniind această ultimă idee, în parlament s-a citit o declarație provenită din partea Partidului Țărănesc, prin care se specifica că partidul său "ia act de renunțarea principelui Carol și de devoluțiunea dreptului de succesiune asupra principelui Mihai".
Proiectul de lege privind recunoașterea lui Mihai ca principe moștenitor cuprindea un articol unic, în care se preciza, că Adunările Naționale primesc renunțarea lui Carol la succesiunea tronului, acesta revenind de drept lui Mihai.
Imediat a fost prezentat spre aprobarea Adunărilor și statutul membrilor familiei domnitoare, care specifica că moștenitorul tronului și membrii familiei regale care renunță la drepturile și prerogativele de care se bucură conform constituției, pierd drepturile politice, gradele militare și toate titlurile obținute în instituțiile publice prin însuși efectul renunțării, nemaiputând să-și stabilească reședința pe teritoriul statului român decât cu autorizația regelui sau regenței.
Afirmând în fața parlamentului că își asumă întreaga răspundere și că nu cunoaște motivele politice ale renunțării lui Carol, primul ministru I. I. C. Brătianu a declarat "chestiunea închisă pentru totdeauna".
Dacă actele referitoare la rezolvarea "chestiunii" Carol au fost acceptate de partidele politice, însă proiectul de lege pentru recunoașterea Regenței, numită de Ferdinand, de către Reprezentațiunea națională a stârnit opoziția acestora.
Iuliu Maniu, cât și Nicolae Lupu au considerat și calificat drept "pripit" actul numirii Regenței, declarând că se opun instituirii ei, nu discută cu această Regență și se abțin de la vot. Situându-se pe aceeași poziție, partidele național și țărănesc nu erau de acord, în primul rând, cu componența Regenței, care, prin felul cum era alcătuită, întărea pozițiile politice ale Partidului Național-Liberal.
Conform prevederilor constituționale, Regența era alcătuită din:
– principele Nicolae (fratele lui Carol);
– patriarhul Miron Cristea;
– Gh. Buzdugan, președintele înaltei Curți de Casație și Justiție (înlocuit, după moartea sa, la 7 octombrie 1929, cu Constantin Sărățeanu).
În ianuarie 1926, datorită situației nou create, a adăugat un codicil la testamentul ținut secret până la moarte rezolvarea "chestiunii" Carol au fost acceptate de partidele politice, însă proiectul de lege pentru recunoașterea Regenței, numită de Ferdinand, de către Reprezentațiunea națională a stârnit opoziția acestora.
Iuliu Maniu, cât și Nicolae Lupu au considerat și calificat drept "pripit" actul numirii Regenței, declarând că se opun instituirii ei, nu discută cu această Regență și se abțin de la vot. Situându-se pe aceeași poziție, partidele național și țărănesc nu erau de acord, în primul rând, cu componența Regenței, care, prin felul cum era alcătuită, întărea pozițiile politice ale Partidului Național-Liberal.
Conform prevederilor constituționale, Regența era alcătuită din:
– principele Nicolae (fratele lui Carol);
– patriarhul Miron Cristea;
– Gh. Buzdugan, președintele înaltei Curți de Casație și Justiție (înlocuit, după moartea sa, la 7 octombrie 1929, cu Constantin Sărățeanu).
În ianuarie 1926, datorită situației nou create, a adăugat un codicil la testamentul ținut secret până la moartea sa, prin care lasă moștenire lui Mihai toate bunurile care aparținuseră până atunci lui Carol. Acest act avea menirea de a întări succesiunea lui Mihai, confirmând, faptul că "chestiunea închisă" în dosarul Carol, încercând să asigure cât mai temeinic continuitatea instituției monarhice, prin înlăturarea oricărui potențial izvor ale unor viitoare frământări.
Pe măsura agravării stării de sănătate a regelui Fertlinand, preocuparea monarhului și a guvernului s-a îndreptat stăruitor spre a obține, în noua situație, din partea lui Carol asigurări clare care să nu mai lase nici o umbră de îndoială asupra "neclintirii" actului din ianuarie 1926.
Sunt semnificative, din acest punct de vedere, scrisorile trimise de Suveran și de Ion I. C. Brătianu lui Carol, la începutul lunii iulie 1927, pentru a-l determina chiar la o "declarație publică" de reconfirmare a renunțării sale, pentru a facilita evoluția principiului dinastic stabilit și a feri monarhia ereditară de tulburări ce ar fi putut afecta serios existența și prestigiul ei.
Urmărindu-se menținerea ordinii constituționale, după moartea regelui Ferdinand, la 15 noiembrie 1927 se modifică legea pentru reprimarea unor infracțiuni contra liniștii publice (din 19 decembrie 1924), adăugându-se o nouă prevedere, prin care se introduceau pedepse de la șase luni la cinci ani pentru toți aceia care întreprind acțiuni împotriva "alcătuirii înaltei Regențe sau a ordinii legale de succesiune la tron, ori a formei de guvernământ statornicite de Constituție … ".
Înainte de moartea lui Ferdinand, Ion I. C. Brătianu luase conducerea guvernului, pentru a asigura și garanta punerea în aplicare a actului din 4 ianuarie 1926 și a preîntâmpina reîntoarcerea lui Carol. Dar cu toate măsurile legale luate și care trebuiau să reprezinte soluționarea definitivă a crizei dinastice, problema succesiunii prințului Carol a rămas, în continuare, "deschisă", creând premisele rezolvării ei prin actul "restaurației" carliste din 8 iunie 1930.
1.2. Procesul de reformă
Procesul de reforma a administratiei publice din Romania se incadreaza in demersul similar al tarilor europene. De altfel, fiecare tara est europeana aflata in curs de integrare se afla intr-un anumit stadiu al procesului de reforma, tinandu-se seama de noile realitati:
– accentuarea procesului de globalizare a proceselor din economie si societate;
– intensificarea procesului de creare a Europei unite din punct de vedere politic si economic;
– redifinirea rolului statului in domeniul vietii economice si sociale, etc.
In Romania, ca de altfel in majoritatea tarilor din estul continentului, reforma in administratia publica este un proces ce se realizeaza in conditii diferite fata de procesul de modernizare a administratiei publice din tarile din vest. Astfel, procesul de reforma are o serie de particularitati, legate in principal de:
– accentuarea restrictiilor economice;
– indeplinirea criteriilor legate de aderarea la Uniunea Europeana.
Procesul de reforma, ce a inceput sa capete valente noi prin implementarea Strategiei actualizate, va permite accelerarea schimbarii in cadrul administratiei publice, astfel incat activitatile din cadrul acestui sistem sa raspunda, atat cerintelor unei societati democratice, cat si criteriilor de eficienta economica.
Unul dintre obiectivele reformei este modernizarea si adaptarea administratiei publice la realitatile economiei si societatii romanesti, aliniidu-se in acelasi timp la structurile similare din tarile Uniunii Europene si din alte state dezvoltate. Administratia publica din Romania trebuie sa adopte si sa implementeze valorile administrative care definesc spatiul european: transparenta, predictibilitatea, responsabilitatea, adaptabilitatea si eficienta. Aceste valori trebuie sa se regaseasca in institutiile si procesele administrative la toate nivelurile, iar aplicarea lor trebuie sa fie verificata de un sistem de control independent. In acelasi timp, se urmareste intarirea, la nivel central, a abilitatilor strategice
capabile sa ghideze evolutia statului si sa ii permita sa reactioneze adecvat, simplu si cu costuri scazute la schimbarile externe si diversele interese.
O administratie publica moderna trebuie sa fie orientata catre satisfacerea nevoilor cetatenilor, sa asigure o mai buna informare a cetatenilor, sa coopereze cu cei carora li se adreseaza si sa intareasca controlul public asupra administratiei. Se urmareste consolidarea si largirea cadrului de participare a societatii civile la procesul decizional, precum si asigurarea transparentei actelor administrative si comunicarea operativa cu cetatenii.
Descentralizarea serviciilor publice si consolidarea autonomiei locale administrative si financiare
Un obiectiv al reformei este o administratie publica eficienta. Activitatile administrative trebuie sa urmareasca scopuri si rezultate clare, sa reduca costurile, astfel incat acestea sa fie proportionale cu rezultatele. Rationalizarea procedurilor administrative, generalizarea utilizarii sistemului de ghiseu unic, eficientizarea raporturilor dintre administratia publica centrala si locala, dintre autoritatile publice judetene si cele din comune, orase si municipii, crearea unui sistem informational integrat al administratiei publice centrale si locale sunt cateva masuri pentru indeplinirea acestui obiectiv.
In acord cu cerintele impuse de procesul de integrare europeana si cu schimbarile produse in mediul socio-economic, reforma administratiei publice reprezinta o prioritate pentru Romania, avand in vedere urmatoarele directii:
a. reforma functiei publice care are in vedere:
– adoptarea unui nou sistem de salarizare a functionarilor publici;
– imbunatatirea formarii (initiale si continue) angajatilor din administratia publica;
– instituirea unui sistem de cariera pentru functionarii publici, in care promovarea sa fie bazata pe merit si transparenta;
– introducerea elementelor moderne de management al resurselor umane (ex. sistem de indicatori de masurare a performantelor; sistem modern de planificare a resurselor umane);
– dezvoltarea capacitatii de implementare a acquis-ului comunitar si de gestionare a fondurilor Uniunii Europene.
b. reforma administratiei publice locale prin continuarea procesului de descentralizare/ deconcentrare prin care se urmareste:
– cresterea eficientei serviciilor oferite cetatenilor de catre administratia publica;
– cresterea autonomiei locale;
– cresterea capacitatii manageriale a autoritatilor publice locale;
– cresterea veniturilor la nivel local prin colectarea de taxe si impozite;
– asigurarea corelatiei intre resursele financiare ale colectivitatilor locale si responsabilitatile care sunt transferate catre acestea;
– cresterea capacitatii de absorbtie de fonduri externe la nivel local;
– restructurarea serviciilor deconcentrate ale ministerelor in teritoriu; elaborarea cartei serviciilor deconcentrate.
c. imbunatatirea procesului de formulare a politicilor publice
– elaborearea unui sistem standard de metode de formulare a politicilor publice generale si sectoriale
– testarea politicilor elaborate in faze pilot care sa permita imbunatatirea acestora inainte de aplicarea la nivel national.
In afara celor trei prioritati mentionate, reforma administratiei publice trebuie sa raspunda si urmatoarelor necesitati:
– introducerea sistemului de bugetare bazat pe programe;
– introducerea sistemului de indicatori de masurare a performantei privind functionarea administratiei la nivel central si local;
– intarirea capacitatii administrative locale de a aplica politicile Uniunii Europene dupa momentul aderarii;
– modernizariea serviciilor publice oferite cetatenilor si agentilor economici in concordanta cu standardele Uniunii Europene;
– imbunatatirea colaborarii interinstitutionale in cadrul procesului de elaborare si implementare a politicilor publice;
– imbunatatirea comunicarii pe verticala si orizontala sistemului administrativ.
Propunerile ce vizeaza reforma si care se regasesc in plnurile de masuri prioritare au la baza:
• analiza actualului sistem, pentru evidentierea elementelor pozitive si negative ale acestuia;
• experienta acumulata de tarile dezvoltate si tendintele existente pe plan mondial in
domeniul reformei publice;
• transformarea graduala a actualului sistem, incat acesta sa raspunda, atat cerintelor
curente, dar si exigentelor viitoare.
Datorita problemelor specifice care se regasesc la nivelul administratiei publice centrale si locale, prezentarea stadiului actual este structurata pe cele doua paliere.
In plan legislativ :
• Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale care reglementeaza regimul general al autonomiei locale, defineste atributiile si competentele autoritatilor locale si intareste responsabilitatea alesilor locali fata de cetatean;
• Legea nr.326/28.06.2001 a serviciilor publice de gospodarie comunala care stabileste cadrul juridic unitar privind infiintarea, organizarea, monitorizarea si controlul functionarii serviciilor publice de gospodarie comunala in judete, orase si commune;
• Legea nr.350/06.07.2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismul care defineste amenajarea teritoriului ca fiind o activitate globala, functionala, prospectiva si democratica;
• Legea nr.1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole si a celor forestiere solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar;
• Legea nr. 545 /2001 pentru completarea art. 36 din Legea fondului funciar nr. 18/1991;
• Legea nr.337/2001 privind aprobarea OU nr.219/2000 pentru modificarea si completarea Legii nr.189/1998 privind finantele publice locale;
• Legea nr. 544/10.12.2001 (MO nr. 663/23.10.2001) privind liberul acces la informatiile de interes public, care reglementeaza unul dintre principiile fundamentale ale relatiilor dintre persoane si autoritatile publice;
• Legea nr. 223/2002 pentru reglementarea regimului juridic al unor acte administrative;
• Legea nr. 291/2002 de aprobare a OG nr. 24/2002 privind incasarea prin mijloace
electronice a impozitelor si taxelor locale;
• Legea nr. 3 /2003 care aproba O.G. nr. 71/2002 privind organizarea si functionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public si privat de interes local;
Au fost de asemenea adoptate o serie de acte normative pentru completarea legislatiei secundare.
In plan institutional
In aplicarea dispozitiilor constitutionale si a reglementarilor legale privind administratia publica locala, structurile din aparatul propriu al autoritatilor administratiei publice locale au fost restructurate in a doua jumatate a anului 2001 si in cursul anului 2002, avand in vedere si prevederile legilor bugetare anuale si ale O.G. nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autoritatile si institutiile publice.
In cadrul procesului de reorganizare a serviciilor publice de gospodarie comunala, in aplicarea Legii nr. 326/2001 si a legislatiei secundare, consiliile locale si consiliile judetene au creat noi servicii publice.
In conformitate cu Legea 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, la nivelul administratiei publice locale au avut loc reorganizari tinand cont de o serie de cerinte privind structura organizatorica si stabilirea numarului maxim al functiilor publice de executie.
In perioada 2002-2003, pentru a sustine procesul de reforma, la nivelul UCRAP, au fost dezvoltate o serie de instrumente, caracteristice managementului modern, care sunt in curs de aplicare in faze pilot la nivelul administratiei publice centrale si locale:
• Programul Multianual de Modernizare a Administratiei Publice, are ca scop: asigurarea corelarii intre orientarile strategice sectoriale si capacitatea administratiei de a le pune in practica; imbunatatirea permanenta si adaptarea periodica a metodelor de implementare a politicilor cu necesitatile, in permanenta schimbare a societatii romanesti; asigurarea coordonarii la nivel national a reformelor administrative.
• Cadrul de Autoevaluare a Modului de Functionare a Institutiilor Publice;
• Sistem de monitorizare bazat pe utilizarea indicatorilor de masurare a performantelor asociat derularii procesului de reforma;
• Sistem de indicatori pentru masurarea calitatii serviciilor publice oferite cetatenilor.
„Noul Management Public” (N.M.P.) a fost utilizat pentru prima dată în anul 1990 de Christopher Hood, moment care a marcat și compararea schimbărilor petrecute în stilurile de management din administrațiile publice din anii ´80. Deși s-au constatat asemănări, acest management nu era un model de reformă coerent și consistent, deoarece s-a privit ca fiind „un grup de idei, variații ale unei teme sau un conglomerat de idei.
Noile abordări s-au descris ca o „modernizare” a organizațiilor publice: guvernele țărilor dezvoltate erau pe cale de a reconsidera ipotezele fundamentale
din sectorul public/privat. Se concluzionează că “noul model” specific sectorului public distinge de administrația birocratică tradițională.
Mondializarea principiilor și practicilor managementului public se încadrează în procesul de schimbare completă, proces determinat de evoluțiile economiei mondiale potrivit cărora internalizarea manipulează producția și libertatea capitalurilor era o caracteristică specifică la aproximativ toate țările.
Evoluția a fost marcată în primul rând de revoluția informatică care a determinat ridicarea barierelor naționale.
Reformele structurale și instituționale au devenit inevitabile, contextul internațional a facilitat un schimb de know-how în domeniul guvernării politice, pe motivul că guvernele pot să folosească experiența altor țări pentru a-și defini propriile opțiuni politice.
1.3. Legile administrației
1.3.1. Legea unificării administrative din 14 iunie 1924
Nu vom lua în discuție toate legile sau hotărârile care s-au adoptat de-a lungul timpului asupra acestui segment al administrației public, ci, în prezentul capitol atenția este axată pe legile din perioada interbelică.Unele legii administrative au avut o importanță aparte, detașându-se de celelalte, putând fi considerate adevărate reforme în acest domeniu. În această categorie se include legea administrativă din anul 1925, care a realizat unificarea administrației publice locale, în mod unitar, la nivelul întregii societăți românești, după realizarea desăvârșirii unității naționale din anul 1918.
În categoria reformelor administrative se integrează și legea adoptată de regele Carol al II-lea în anul 1938, când teritoriul țării a fost organizat în ținuturi.
După 1918, societatea românească a devenit mult mai complexă, datorită unirii provinciilor istorice cu patria-mamă, teritoriul și populația se dublează, fapt ce-i conferea României pe plan extern, o poziție de putere regională.
Unificarea legislației administrative și a celei privind organizarea administrativă locală, era și ea necesară având în vedere diferențele instituționale și funcționale dintre administrațiile publice ale diverselor provincii.
Unificarea administrativă s-a realizat prin extinderea legislației din Vechiul Regat în noile provincii, fie printr-o unificare realizată printr-o sinteză originală, care să valorifice cât mai mult toate tradițiile istorice, astfel politicienii și specialiștii de atunci s-au pronunțat în favoarea celei de-a doua metode, deoarece putea asigura respectarea particularităților regionale, cât și aplicarea celor mai moderne principii de organizare administrativă. Constituția din 1923 a însemnat, principial, un evident progres în direcția modernizării și democratizării țării. La 14 iunie 1924 a fost elaborată Legea pentru unificarea administrativă, care a extins organizarea din vechea Românie la celelalte provincii. Interesele egoiste ale diferitelor partide politice și intenția lor de a folosi problema organizării teritorial-administrative a țării în luptele lor politice, au făcut ca această lege, operă a Partidului Național Liberal, să fie modificată la 3 august 1929, când Partidul Național Țărănesc a ajuns la putere și a elaborat Legea pentru organizarea administrației locale, iar după această dată și până la legea din 1936 au mai fost elaborate încă 11 modificări în materie28, în funcție de care partid era la guvernare.
Legea procedează la organizarea sistematică și metodică a administrațiilor județene, menținând vechile unități administrativ-teritoriale (județul, plasa și satul, devenit comună), dar introducând o serie de instituții administrative noi: consiliul județean, prefectul și subprefectul.
Instituția prefectului asigura reprezentarea Guvernului în cadrul Consiliului Județean, unde asigura președinția Comitetului permanent. Acest din urmă organism era alcătuit din trei membri și trei supleanți, aleși pe o perioadă de patru ani din rândul consilierilor județeni. Sarcinile Comitetului permanent erau:
a. de a pregăti lucrările care se supuneau aprobării Consiliului Județean;
b. rezolvarea problemelor curente care nu puteau fi amânate până la reunirea anuală a Consiliului Județean;
c. apărarea intereselor județului în justiție.
Instituția subprefectului era menită a asigura buna administrare a comunelor, sub autoritatea acestuia aflându-se plasa, ca diviziune administrativ-teritorială a județului, în componența căreia intrau mai multe comune. Principalele sarcini care reveneau instituției subprefectului se refereau la: verificare a finanțelor comunale; asigurarea serviciului de stare civilă; punerea în aplicare a hotărârilor Consiliului Județean la nivel comunal, întocmirea de rapoarte periodice cu privire la situația internă din plasa respectivă și propunerea unor măsuri de îmbunătățire a administrației.
1.3.2. Legea unificării administrative din iulie 1925
În vederea consolidării statului unitar era necesară unificarea organelor administrației de stat pe plan local mai ales că în provinciile realipite țării și Vechiului Regat existau diferențe considerabile. Până în 1922 s-au luat mai multe măsuri în sensul unificării denumirilor circumscripțiilor, organelor locale și funcționarilor, pentru ca la 14 iunie 1925 să fie adoptată mult așteptata Lege pentru unificare administrativă.
Conform legii administrative mai sus menționate, teritoriul României era împărțit în 71 de județe, conduse de prefecți ca reprezentanți ai puterii centrale, 498 plăși și 8879 de comune. Unitatea de bază era comuna care era împărțită în două categorii: comune urbane și comune rurale. De personalitate juridică beneficiau doar județele și comunele. Comunele și județele dispuneau de organe deliberative precum Consiliile și de organe executive în persoana primarului la nivel comunal și un prefect la nivel județean.
Prefectul județului, numit prin decret la propunerea Ministrului de Interne, avea dublă calitate, aceea de reprezentant al puterii centrale și de șef al administrației județene.
Organele administrației comunale și județene, erau în totalitatea lor, recrutate prin alegere. Membrii Consiliilor comunale și județene erau aleși în proporție de 3/5 de către toți alegătorii comunei sau județului cu vot universal, egal, direct, secret și obligatoriu, prin scrutin de lisată și cu reprezentarea minorității.
Un aspect pozitiv consta în cooptarea, fără nici o condiție specială, de consilieri femei. Organul executiv al comunei, primarul, era ales indirect, pentru o perioadă de patru ani, de către Consiliul comunal, cu vot secret și cu majoritatea absolută a voturilor exprimate. A fost interzisă cumularea funcției de primar cu demnitatea de deputat sau de senator sau cu orice altă funcție publică.
Alături de executivul unipersonal se regăsea și executivul colegial: delegația. Delegația județeană avea atribuții deliberative și executive foarte largi. Preluată după modelul francez, legea de unificare acordă Delegației județene dreptul de a delibera în problemele strict legate de Consiliu, în limita prevederilor legale, dar avea și dreptul de a da consultații prefectului în probleme de interes local. „Într-un spirit uniformizator, instituția Delegației permanente a fost extinsă și la nivelul comunelor”.
Prefectul avea funcția de președinte al Delegației permanente, cu drept de vot deliberativ. Prin poziția de președinte al unui organ al administrației publice locale descentralizate, el numea, înainta, revoca și aplica pedepse disciplinare funcționarilor județului, aducându-i pe aceștia în sfera politicii centrului.
Municipiul, pretorul, consilierul femeie, consilierul de drept, au reprezentat prea puțin printre vechile instituții ale Vechiului Regat.
În ciuda tuturor intențiilor și declarațiilor, ea a fost o lege de extindere a regimului administrativ din Vechiul Regat în provinciile alipite.“Legea pentru unificare administrativă din 14 iunie 1925 nu a putut răspunde tuturor cerințelor noii vieții administrative din România, întrucât fiecare provincie venea cu obișnuința unui sistem ce nu se putea ușor înlocui, dar ea a permis dobândirea unui plus calitativ util unui stat ce urmărea să-și perfecționeze administrația publică”.
Legea unificării administrative din iulie 1925, organizează teritoriul României în județe și comune, care au personalitate juridică. Șeful administrației comunale era primarul, iar cel al celei județene era prefectul. Deși noile reglementări au lăsat pe mai departe județul și comuna ca unități teritorial-administrative, cu personalitate juridică, având aceleași organe, iar plasa ca simplă unitate de control, au fost aduse totuși unele modificări.
Creșteau de asemenea atribuțiile sale de comisar al guvernului și de șef al poliției, în calitate de șef al poliției având mână liberă pentru a lua toate măsurile ce le credea de cuviință în vederea asigurării siguranței statului, a ordinii și liniștii publice.
Pe lângă prefect, s-a creat un organ ajutător, Consiliul de prefectură, la început ca organ consultativ, iar prin dispozițiile Legii din 27 martie 1936, s-a transformat în organ administrativ.
Comunele erau rurale și urbane. Comunele urbane erau împărțite în circumscripții numite sectoare. Comunele se administrau prin consilii formate din consilieri aleși de drept și consilieri femei. În fruntea administrației comunale se afla primarul.
Primarul comunei a fost ales într-o anumită perioadă, la comunele compuse dintr-un singur sat, iar la restul comunelor fiind desemnat de către consiliul comunal.
De la Legea din 1936, primarii erau aleși de către consiliile comunale din rândul consilierilor aleși. Fiecare comună putea înființa servicii de ordin administrativ, tehnic, economic, financiar, statistic, sanitar. Consiliile județene și comunale erau alcătuite din membri aleși și membri de drept. Membrii aleși erau aleși în condițiile regimului electoral existent, cu excepția introdusă de Legea din 1929, care a acordat drept de vot și femeilor care îndeplineau anumite condiții.
Pretorul era ofițer de poliție judiciară și șeful poliției în cadrul plășii. Activitatea județelor și comunelor se afla sub conducerea și controlul Ministrului de Interne, ajutat de Consiliul Administrativ Superior. Primarul era ales de către consiliul comunal, iar prefectul era numit prin decret regal, la propunerea ministrului de interne.
Pe plan local au mai existat o serie de alte organe ca: organele locale ale poliției și jandarmeriei și Garda financiară. Principiul care a stat la baza organizării administrativ-teritoriale a României a fost centralismul birocratic, concretizat în raporturile dintre organele administrației de stat prin tutela administrativă și controlul ierarhic, datorită cărora nici un act și nici o hotărâre a organelor administrației locale nu a scăpat controlului organelor superioare.
Fiecare locuitor trebuia să aparțină unei comune și să participe la sarcinile ei. Cetățenii se puteau strămuta dintr-o comună în alta fără nici o învoire prealabilă, dar erau datori să facă cunoscut autorităților comunale atât strămutarea, cât și așezarea lor.
La 2 august 1929 a apărut Legea pentru organizarea ministerelor. În cadrul ministerelor erau miniștrii cu portofoliu și fără portofoliu. Tot în cadrul ministerelor s-au creat subsecretariatele de stat. Guvernul era organizat în zece ministere.
Fiecare minister cuprindea un număr de direcții, direcțiile erau compuse din servicii, serviciile erau compuse din secții, iar secțiile erau compuse din birouri. Pentru fiecare minister existau directorate ministeriale locale, care erau centre de administrație și inspecție locală. Fiind organe executive ele se aflau în subordinea unuia dintre ministere. Directorul ministerial era șeful ierarhic și îi avea în subordine și pe prefecții din județele care compuneau directoratul.
Comunele rurale formate din mai multe sate aveau dreptul să-și aleagă în continuare Consiliul Comunal, ca organ deliberativ, în componența acestuia intrând și primarii satelor componente. În cazul acestor comune, primarul era ales în interiorul Consiliului, atribuțiile sale fiind îndeplinite în colaborare cu o delegate permanentă formată din doi consilieri de asemenea aleși în Consiliu.
În ceea ce privește administrate județeană, Legea din 1925 aduce o serie de noutăți în sensul completării aparatului birocratic aflat la dispoziția prefectului și a Consiliului Județean, prin introducerea în organigramă a unui secretar general, a unui jurist-consult, a unui număr de maximum trei inspectori județeni și a unui casier al județului.
1.3.3. Legea pentru organizarea administrației publice locale din 3 august 1929
“Spre deosebire de legea de unificare, Legea de organizare administrativă din 1929 a realizat descentralizarea administrativă în gradul cel mai înalt cunoscut în istoria României moderne”.
Țărăniștii, ajunși pentru prima dată la putere de la înființarea lor ca partid, și-au propus să pornească în edificarea descentralizării administrativ-teritoriale de la realitățile instituționale și nevoile locale ale tuturor provinciilor românești”.
Atenția legiuitorului s-a îndreptat firesc spre satul românesc, iar organizarea administrației sătești devenea o prioritate absolută.
Potrivit legii comuna rurală era unitatea de bază formată din cel puțin 10.000 de locuitori. Dacă un sat avea acest număr de locuitori, el putea forma singur comuna. Dacă nu, trebuia să se unească cu alte sate pentru a forma o comună rurală.
Alături de comunele rurale, funcționau în continuare comunele urbane. Comunele urbane cu până la 50.000 de locuitori se numeau orașe, iar cele cu peste 50.000 de locuitori se numeau municipii. Luate după modelul transilvănean, municipiile nu făceau parte din județ, ci reprezentau o unitate administrativă egală în rang cu județul.
Pe lângă sat și comună, legiuitorul reglementa ca unitate de descentralizare administrativă,conform prevederilor constituționale, județul.
Județele erau împărțite în plăși conduse de prim-pretori sau pretori, aceștia fiind subordonați prefectului. Ei aveau atribuții de ofițeri de poliție administrativă, de supraveghere și control asupra administrației rurale.
Prefectul județului, reprezenta guvernul în fiecare județ și era subordonat directorului ministerial. Pentru realizarea intereselor locale și regionale, toate aceste persoane morale politico-administrative dispuneau de organe deliberative și executive, alese direct sau indirect. Ca organ deliberativ, comunele rurale formate din mai multe sate aveau un Consiliu comunal, ales pe 5 ani prin vot universal, direct, secret și cu reprezentarea minorității. Acesta alegea primarul comunei tot pe 5 ani și Delegația permanentă, ca organ executiv. Satele mici puteau avea ca organ deliberativ ori o Adunare sătească formată din toți capii de familie din sat cu vârstă de cel puțin 25 de ani, ori un Consiliu sătesc ales prin vot universal, direct și secret. Ca organ executiv, satele mici aveau un primar, ales prin votul capilor de familie, acolo unde funcționa o Adunare obștească, și prin vot universal, acolo unde funcționa un Consiliu sătesc. Satele mari aveau ca organ deliberativ un Consiliu sătesc ales prin vot universal, iar c organe executive un primar ales prin vot universal, o Delegație permanentă aleasă de consiliu, un ajutor de primar și un încasator sătesc.
La nivelul comunelor urbane, orașele și municipiile aveau ca organe deliberative Consilii comunale urbane respectiv Consilii municipale, alese pe 5 ani prin vot universal, direct,obligatoriu și secret, pe baza unui scrutin de listă.
Ca organe executive aveau un primar și o Delegație permanentă, organe alese de Consiliu, cărora li se adaugă un ajutor de primar. La nivel județean exista ca organ deliberativ un Consiliu județean ales și el pe 5 ani prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu, cu scrutin de listă și pe baza reprezentării profesionale, iar ca organe executive Delegația permanentă și președintele acesteia, aleși de Consiliu.
Tutela administrativă continua să se mențină la fel de apăsătoare, iar modul nou de exercitare a produs mai multe confuzii decât să încurajeze autonomia locală. “Nu este deci de mirare că în intervalul 3 august 1929-27 martie 1936, legea a suferit nu mai puțin de 11 modificări importante, făcute în cea mai mare parte de parlamentul ce a adoptat-o”.
Legea pentru organizarea administrației publice locale a fost adoptată la 3 august 1929 și a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 170 din 3 august 1929.
În cadrul acestei legi, împărțirea administrativă a teritoriului se făcea în județe și comune.
Județele erau subdivizate în plăși, iar comunele puteau fi subdivizate în sectoare. Județele, comunele și sectoarele aveau personalitate juridică. Limitele comunelor și județelor sunt stabilite prin lege. Nici o modificare teritorială a județelor sau comunelor nu se poate face decât în condițiile și în conformitate cu normele stabilite de lege.
Fiecare locuitor al țării, fără deosebire de vârstă, sex, naționalitate sau confesiune, trebuie să fie membru al unei comune și să participe la sarcinile ei. Străinii nu se vor putea stabili într-o comună, înainte de a îndeplini formalitățile prevăzute de lege.
Comunele rurale formate din mai multe sate erau administrate de un consiliu comunal. Consiliul comunal rural în comunele formate din mai multe sate este alcătuit din consilieri aleși prin sufragiu universal, direct și secret, cu reprezentarea minorității, în conformitate cu dispozițiile acestei legi și din toți primarii sătești din cuprinsul comunei sau din înlocuitorii lor. Numărul de consilieri aleși se stabilește în proporție de un consilier la o mie de locuitori. Pentru alegerea lor, satele care compun comuna rurală sunt grupate în circumscripții electorale și fiecare alege câte trei consilieri.
Dacă numărul de consilieri rezultat din proporția stabilită nu ar fi divizibil cu trei, el se completează cu unu sau doi. Numărul minim al membrilor din consiliu, trebuie să fie de șase consilieri. În cazul în care numărul locuitorilor nu va putea da acest minim, diferența se va completa cu noi consilieri. Consiliul comunal se alege pe termen de cinci ani. Mandatul consilierilor comunelor rurale este gratuit.
Consiliile orășenești și municipale sunt compuse din membrii aleși și membrii de drept. Alegerea membrilor consiliilor orășenești și municipale se efectuează prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu, cu scrutin pe listă, pe baza reprezentării proporționale, în conformitate cu dispozițiile legii de față. Numărul consilierilor se stabilește în proporție cu populația.
În consiliile județene, numărul consilierilor județeni aleși se stabilește în proporție cu populația, fără deosebire de sex, vârstă sau origine etnică. În acest calcul nu intră populația municipiului. Din 10 în 10 ani consiliul județean va verifica dacă creșterea populației nu necesită o schimbare a numărului consilieri județeni aleși în conformitate cu normele stabilite mai sus. În acest caz votul consiliului județean va fi supus aprobării directorului ministerial.
Sunt membrii de drept cu vot deliberativ: primarul orașului sau al municipiului reședință al județului, președinții camerelor de agricultură, industrie și comerț.
Cu votul consultativ: șeful serviciilor de finanțe, de învățământ, al sănătății publice și ocrotirii sociale, al lucrărilor publice, al agriculturii și domeniilor cu atribuții asupra județului și cu reședința în județ; protoereii bisericilor naționale care își au sediul în orașul de reședință al județului, precum și cel mai înalt grad dintre reprezentanții Cultului Minoritar cu cel mai mare număr de credincioși pe teritoriul județului.
Consiliile județene și comunale, afară de comunele rurale formate din mai multe sate, se aleg prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu, cu scrutin de listă, pe baza reprezentării proporționale.
Consiliile comunale rurale formate din mai multe sate, se aleg de asemenea prin votul universal, egal, direct, secret, obligatoriu, cu reprezentarea minorității pe temeiul scrutinului limitativ. În timp ce instituțiile culturale aveau o importanță generală în procesul construirii națiunii în România interbelică, universitățile țării dețineau o importanță deosebită în crearea elitelor. Aici erau formați educatori, funcționari, avocați, ingineri, medici, universitari și jurnaliști.
Legea administrative adoptată în anul 1929 de recent instalata putere țărănistă a introdus inovații instituționale menite să creeze un cadru legal pentru dezvoltarea regională, precum și în scopul îmbunătățirii relației administrative dintre Guvern și structurile sale din teritoriu. Primul deziderat urma să fie pus în practică prin introducerea conceptului de asociație județeană, o structură administrativă care cuprindea mai multe județe conjugate în scopul punerii în practică a unor proiecte de interes comun, proiecte care necesitau resurse ce depășeau capacitatea financiară a unui singur județ. În acest sens, legea prevedeau posibilitatea alegerii unui consiliu, ca organ deliberativ, format din delegații județelor participante la proiect, precum și a unui organ executiv constituit dintr-o delegate permanentă a consiliului cu componentă similară.
Ca unitate administrativ-teritorială, județul rămâne în continuare divizat în plase, acestea din urmă fiind conduse de prim-pretori sau pretori subordonați direct prefectului. Atribuțiile acestei din urmă categorii de funcționari erau cele specifice ofițerilor de poliție administrativă, exercitând supravegherea și controlul administrativ asupra administrație comunale.
1.3.4. Legea din 1936
După șapte ani de modificări și remodelări ale legii de organizare a administrației din 1929 s-a simțit nevoia unei noi sinteze în privința organizării administrative. Acest lucru le-a revenit liberalilor, care prin legea de organizare administrativă din 1936 au încercat „să dea României o organizare administrativă potrivită spiritului și nevoilor românilor, fără a se mai lăsa fascinați de puterea magică a legii în a schimba mentalități”.
Prin această lege nu se încerca realizarea unei descentralizări complete pentru că acest lucru implica resurse financiare considerabile precum și o competență administrativă, calități ce nu se regăseau încă în administrațiile locale.
Prin legea din 1936 s-a încercat păstrarea unor lucruri ce s-au dovedit cât de cât viabile conform realității existente la momentul respectiv, dar încerca să aducă și modificări și îmbunătățiri unor aspecte ineficiente ale organizării administrative.
Legiutorul liberal a impus ca principii, pe lângă autonomia administrativă, înlăturarea politicianismului din administrație, impunerea unor reguli stricte de selecționare a personalului administrativ, colaborarea organelor de stat locale cu administrația locală și controlul legalității activității administrative.
Putem spune ca din punct de vedere principial legea din 1936 nu semăna deloc cu legea din 1925.
Prin legea de organizare administrativă din 1936 se renunța la sat ca persoană morală politico-teritorială, așa cum fusese organizat prin legea din 1929, comunele urbane se împărțeau ca și înainte în comune nereședințe și reședințe de județ și se păstrau municipiul și comunele suburbane.
O noutate este aceea că orașelor de reședință, pe lângă municipii, li se acordă același regim cu județele în ceea ce privește competența și tutela administrativă.
Tot acum se înfințează și comunele stațiuni balneo-climaterice. În ceea ce privește organele administrației descentralizate, se menține dihotomia între organele deliberative reprezentate de consilii și organele executive reprezentate de primar și ajutorul de primar.
Legea din 1936 face o diferență nu doar între municipii și orașe, dar și între orașele reședință și cele nereședință, în comparație cu cea din 1929 care stabilea între comunele urbane și municipii o identitate de organe.
Membrii consiliilor comunale și județene se împărțeau în continuare în membri aleși prin vot universal, direct și secret și membrii de drept. Numărul membrilor de drept nu mai era semnificativ, numai o bună parte dintre ei dispuneau și acum de vot deliberativ în dezbaterea tuturor problemelor de interes local.
O modificare esențială se facea prin acestă lege în ceea ce privește organizarea Delegațiilor permanente ale consiliilor. Ele mai erau menținute doar în comunele urbane, municipii și județe, însă, în cazul celor dintâi, se renunța la compoziția complexă, conținutul lor reducându-se doar la primar și ajutorii de primar.
Un minus al legii din 1936 era că nu prevedea mecanismele necesare pentru ca Delegația să poată supraveghea modul în care prefectul își îndeplinea atribuțiile executive la nivel județean. Primarii rămâneau șefi ai administrației comunale având și atribuții legate de interese de ordin general, dar mult reduse.
În comunele rurale, suburbane, urbane și municipii, primarii și ajutorii de primar erau aleși de consilii, din rândul membrilor aleși. Primarii comunelor stațiuni balneare și climaterice erau numiți însă de centru. Exista posibilitatea ca mai multe stațiuni balneoclimaterice dintr-o zonă să se poată asocia între ele și să aibă un primar general. Tot acum s-a generalizat și „dreptul organelor statale, prefectul pentru primarii comunelor rurale, suburbane și urbane nereședințe și ministrul de interne pentru primarii comunelor urbane reședințe și ai municipiilor, de a numi pe acești primari dacă, în urma alegerilor, în cazul primului grup de comune, două sau mai multe primiseră același număr devoturi chiar după al doilea scrutin, iar în cazul celuilalt grup, când nici unul din candidați nu întrunise majoritatea calificată cerută de lege”.
Durata mandatului primarilor și ajutorilor de primar era de trei ani, iar la fiecare reînnoire de Consiliu se alegeau noi primari și noi ajutori de primari. Legea din 1936 înființa în fiecare comună urbană un secretar care, în municipii, se numea secretar general și era gradul cel mai înalt în ierarhia funcționarilor administrației comunale.
El exercita în numele primarului, supravegherea asupra tuturor serviciilor primăriei, dădea directive, coordona și armoniza activitatea serviciilor comunale, primea și repartiza serviciile, corespondența primăriei, elibera copii legalizate de pe deciziile Consiliului comunal.
Desconcentrarea administrativă este cel de-al doilea mare principiu de organizare a administrației publice locale, din acestă perioadă după descentralizarea administrativă.
Deși nu era prevăzută de Constituție și nu apărea în mod expres nici în legile de organizare administrativă ale vremii, acest principiu „era recunoscut de întreaga doctrină a perioadei și acceptat ca un element inerent oricărei organizări administrative locale moderne”. Deși existaseră proiecte de regionalizare administrativă, fie sub forma unor unități de descentralizare administrativ-teritorială, fie sub forma unora de desconcentrare administrativă, încă din perioada intebelică, legiutorul liberal de la 1925 nu a cedat numeroaselor argumente pro-regionalizare aduse de doctrină.
Obsesia unității statale și confuzia între regionalizare administrativă și regionalizarea politică au înclinat balanța în favoarea dușmanilor regiunii. Deși deschis spre regionalizare, nici legiutorul țărănist de la 1929 nu a reușit să consacre regiunea ca unitate de descentralizare administrativ-teritorială.
Nici Constituția din 1923 nu a permis înfințarea unor astfel de unități superioare județelor. Tot ce „s-a putut realiza au fost așa numitele directorate ministeriale cu unități de desconcentrare administrativă la nivelul cărora județele urmau să formeze în mod obligatoriu asociații dotate cu personalitate juridică”. „Pentru realizarea unei reforme administrative reale nu era în de ajuns, însă, edictarea de noi și noi legi de organizare administrativă. Toate legile administrative ale perioadei interbelice au consacrat formal cele mai moderne principii de organizare a administrației publice locale, printre care s-a aflat la loc de frunte, întotdeauna, descentralizarea administrativă. Problema reală a administrației publice românești a fost, așa cum constata Paul Negulescu, mentalitatea guvernanților. O adevărată reformă administrativă trebuia pornită deci de la acest nivel, deoarece, chiar și în cele mai bune legi, mentalitatea politicianistă putea crea sau găsi portițe pentru a-și satisface interesele.
În ciuda intențiilor tuturor partidelor de a elimina politicianismul, o serie de aspecte legate de orgagnizarea și funcționarea administrației publice locale: procedura alegerilor pentru comisiile comunale și județene, atribuțiile prefectului, dizolvarea consiliilor comunale și județene, suspendarea primarului, așa cum au fost ele reglementate în legile de organizare administrativă din 1925, 1929 și 1936, au reprezentat tot atâtea posibilități pentru partidele politice aflate la putere de a-și satisface interesele”.
În anul 1936 a fost adoptată o nouă Lege administrativă care aduce cu sine o serie de modificări privitoare la atribuțiile unor instituții locale, precum și la procedurile de desemnare a titularilor unor astfel de instituții: prefectul beneficiază de o lărgire a atribuțiilor sale, fiind abilitat să exercite dreptul de control asupra tuturor serviciilor publice din județ; se asigură continuitatea de funcționare a Consiliilor Județene și Comunale prin schimbarea din trei în trei ani a unei jumătăți din numărul consilierilor, fără a se proceda însă la schimbarea primarilor și a prefecților în funcție; se schimba modalitatea de desemnare a primarilor de stațiuni balneo-climaterice, aceștia urmând a fi numiți în funcție și se introducea obligativitatea pregătirii profesionale pentru viitorii funcționari administrativi.
1.3.5. Modernizarea administrației publice după făurirea statului unitar
În România există puternice tradiții în cercetarea administrației de stat, atât din perspectiva științei administrative, cât și din perspectiva dreptului administrativ. Se poate spune că știința administrației s-a dezvoltat în paralel și în strânsă legătură cu dreptul administrativ. Așa se explică de ce autorii de ștința administrației în trecut, ca și în prezent, sunt și autori de drept administrativ.
Știința administrației se ocupă de organizarea diferitelor autorități administrative, cu atribuțiile și modul lor de funcționare. Ea are un caracter practic, tinzând să formeze administratori pe câtă vreme dreptul administrativ reprezintă totalitatea regulilor după care se exercită acestă activitate.
"Știința administrației este o ramură specială a științelor politice, cu caracter practic, care tinde mai mult să formeze administratori, pe când dreptul administrativ, studiind normele după care se conduce activitatea administrativă, degajă în mod științific principiile care guvernează raporturile dintre administrație și administrații".
În alte țări, problema aceasta a pregătirii profesioanale a funcționarilor a fost cel puțin în parte rezolvată. Astfel, în 1923 în Anglia, s-a susținut necesitatea creării învățământului administrativ. În scurtă vreme s-a trecut la realizări, astfel la Oxford, la Londra și la Manchester s-au creat pe lângă universități „cursuri și o diplomă de studii administrative încă din 1927”.
În Statele Unite la New York și în Australia există, un învățământ special pentru cei care doreau să devină funcționari publici.
În Franța exista un învățământ profesional administrativ pe lângă Universitatea din Paris, care elibera un certificat de studii administrative și un Institut de urbanism al Universității din Paris. În Polonia s-a creat o Școală superioară pentru completarea și perfecționarea educației profesionale a funcționarilor.
Problema pregătirii profesionale a funcționarilor a fost mult dezbătută în revistele de specialitate din occident la acea vreme. Ulterior în Belgia s-a înființat la universitatea de stat o catedră de științe administrative.
În vederea atingerii scopurilor propuse, membrii Institutului au și trecut efectiv la treabă. Astfel, în acest sens, la începutul anului 1926 a început publicarea Revistei de Drept Public tipărită la atelierele tipografice ale Culturei Naționale.
Institutul a mai corespondat cu facultăți de drept, instituții similare și personalități juridice și politice din Franța, Germania, Statele Unite ale Americii, Portugalia, Polonia, etc. și a făcut schimb de material documentar cu caracter juridic și administrativ,necesar pregătirii de specialitate. În cursul anului 1927 mărindu-și veniturile, Institutul a avut posibilitatea să înceapă formarea unei biblioteci care să cuprindă toate lucrările și publicațiile periodice mai de Henry Fayol, inginer francez în industria minieră, s-a născut la Istanbul în 29 iulie 1841, este considerat ca fiind cel mai influent teoretician în domeniul managementului ștințific modern seamă, în materia științelor administrative.
La sfârșitul anului 1936 biblioteca avea 8500 de volume și 120 de colecții de reviste; peste 20.000 de fișe alcătuite pe materii și autori și numeroase planuri urbanistice.
A luat ființă în 1928, Școala Superioară de Documentare și de Științe Administrative, școala ajunsese să fie cunoscută în toate colțurile țării și în toate clasele de funcționari.
În cei 8 ani de activitate cursurile Școlii au fost frecventate de aproape 6.000 de studenți. Legea administrativă din martie 1936, dispunând „că nimeni nu poate fi funcționar public dacă nu are pregătire tehnică profesională și că funcționarii administrativi vor urma cursuri de perfecționare”, Ministerul de Interne, prin Institutul Regal de Științe Administrative al României și cu ajutorul Școalei Superioare de Științe de Stat și Școlii de Documentare și Științe Administrative a înfințat Centrul de Pregătire Tehnică Profesională Administrativă ale cărui cursuri au început în anul 1937 cu peste 3500 de studenți. Administrația acestui Centru a fost încredințată de asemenea Institutului.
În urma înfințării Centrului de Pregătire Tehnică Profesională Administrativă, Școala Superioară de Documentare și Științe Administrative care avea 436 de diplomați la secția specializare și 125 absolvenți la Secția de pregătire, a intrat în lichidare. De altfel, diplomații acestei Școli au fost primiți ca studenți la Centrul de Pregătire Tehnică Profesională Administrativă. Situația financiară în decursul anului 1927 a fost destul de prosperă.
Pentru realizarea acestor deziderate, membrii activi ai Institutului și Comitetului de direcție au sacrificat zi de zi interesele lor profesionale, au lucrat și și-au stabilit ca programul de activitate al Institutului să fie înfăptuit.
Pentru realizarea ultimului punct din programul de activitate al Institutului Regal de Științe Administrative, cu privire la ridicarea nivelului moral și la completarea educației profesionale a funcționarilor administrativi, „încă din 1936 s-a pus temelia Centrului de Pregătire Tehnică Profesională Administrativă, ale cărui cursuri au început efectiv în anul 1937, lichidându-se vechea Școală Superioară de Documentare și Științe Administrative, care în curs de 8 ani cât a funcționat a dat peste 700 de diplomați”.
Putem spune că Centrul de Pregătire Tehnică Profesională Administrativă, a fost înfințat ca o necesitate deoarece nu exista nici o astfel de instituție de învățământ care să realizeze această prevedere. Pregătirea tehnică profesională și cursurile de perfecționare erau organizate de Ministerul de Interne, prin Institutul Regal de Științe Administrative al României și cu ajutorul Școlii Superioare de Științe de Stat.
În vederea aplicării dispozițiilor Legii din martie 1936, Ministerul de Interne a înfințat un Consiliu de îndrumare și direcție compus din 7 membrii din care un delegat al Ministerului de Interne, în persoana unui subsecretar de stat sau a secretarului general, 4 delegați de Consiliul Institutului de Științe Administrative și 2 de la Școala de Științe de Stat. Acest Consiliu da avize Ministerului de Interne, în tot ceea ce privea organizarea pregătirii tehnice profesionale și numirea profesorilor și a șefilor de lucrări practice.
Spre deosebire de perioada anterioară, când funcționarul public care nu beneficia de un regim special putea fi ușor destituit în baza dreptului disciplinar al autorității superioare, legea Statutului din 1923 reglementa cu atenție răspunderea disciplinară a funcționarului public. Se renunță la unitățile administrativ-teritoriale impuse de Legea administrativă din 1938, revenindu-se la diviziunile teritoriale tradiționale: județul, plasa și comuna.
CAPITOLUL 2 – EVOLUȚIA REFORMEI ADINISTRATIVE CORELAT CU NOUL MANAGEMENT PUBLIC
2.1. Reforma administrativă post ‘89
Reforma instituțională în administrația publică centrală și locală este o condiție importantă a integrării țării noastre în structurile comunitare.
Schimbările survenite în societatea românească după evenimentele din 1989, cât și opțiunea țării noastre pentru integrarea în structurile U.E. și NATO au condus la reconsiderarea unor raporturi dintre administrația publică și societate. Reforma administrativă necesită schimbări și reorientări de fond în cadrul juridic și instituțional.
Procesul reformei administrative fie la nivelul central fie la nivelul autonomiei locale are la baza următoarele principii:
– Principiul separării funcțiilor politice de cele administrative;
– Principizarea și funcționarea crearea unor servicii publice profesionale și neutre politic;
– Principiul subsidearitatii și cel al autonomiei decizionale;
– Principiul transparenței actului de guvernare și administrativ;
– Principiul respectului față de cetățeni.
Reforma administrației publice se conturează în linii mari, într-o primă etapă (1999-2000), prin promulgarea legilor de bază:
– Organizarea și funcționarea guvernului și ministerelor;
– Statutul funcționarului public;
– Organizarea administrației publice locale și regimul general al autonomiei locale;
– Regimul concesiunilor.
În perioada imediat următoare (2001-2002) își vor face efectul o serie de alte prevederi privind:
– Dezvoltarea regională și zonele defavorizate;
– Proprietatea publică și regimul juridic al acesteia;
– Finanțele publice locale;
Realizarea unor servicii publice profesionale și neutre din punct de vedere politic, comparabil cu cele din țările membre U.E., necesită crearea și dezvoltarea unor structuri de elită, tehnocrate ale funcționarilor publici. În acest sens, a fost elaborat proiectul de “lege privind statutul funcționarului public” care are la baza conceptul stabilității funcționarilor publici protejați de lege față de schimbările politice. Statutul reglementează condițiile de selectare pe bază de concurs, pe criterii de competentă și profesionalism, îndatoririle și răspunderile funcționarilor publici, măsurile disciplinare și drepturile salariale. Statutul urmărește promovarea unei etici a funcționarului public care activează fie în administrația publică locală, fie în administrația de stat.
Tot în această perioadă, colectivitățile locale vor fi beneficiarele implementării procesului de dezvoltare regională prin crearea unor structuri instituționale și mecanisme financiare. Astfel, Legea 151/1998 privind dezvoltarea regională și Ordonanța de Guvern 24/1998 au statuat cadrul instituțional și instrumentele necesare dezvoltării economice locale în România. A fost constituită Agenția Națională pentru Dezvoltare Regională (ANDR), care coordonează programele de dezvoltare regională create în scopul revitalizării județelor și zonele din punct de vedere economic, social și cultural. Programele sunt concepute a fi derulate pe baza resurselor financiare interne, dar și prin fonduri externe de preaderare. Aceste programe au ca obiective întărirea autonomiei locale, utilizarea mai eficientă a resurselor locale, stimularea investițiilor în sectorul privat, realizarea coeziunii sociale.
Întărirea autonomiei locale se realizează și prin procesele de descentralizare administrativă prevăzute în proiectul “Legii de organizare și funcționare a Guvernului și ministerelor” și în noua “Lege privind organizarea administrației publice locale”.
Proiectul “Legii privind organizarea administrației publice locale și regimul administrației publice locale” consolidează principiile de bază ale funcționarii administrației publice locale, respectiv autonomia locală, descentralizarea serviciilor publice, cosultarea cetățenilor în probleme de interes local. Sunt mai bine definite drepturile și obligațiile consilierilor locali, ale primarilor, inclusiv relațiile externe ale administrației publice locale.
Perfecționarea procesului de reformă în administrația publică locală se fundamentează prin creșterea autonomiei colectivităților locale. Acest deziderat devine viabil prin:
– Realizarea autonomiei decizionale;
– Realizarea autonomiei financiare;
– Constituirea și gestionarea patrimoniului local;
– Descentralizarea administrativă;
În vederea aromizarii politicilor guvernamentale cu cele locale în planul dezvoltării economico-sociale, nouă lege stipulează că la nivelul fiecărui județ se va organiza și va funcționa câte un comitet consultativ teritorial alcătuit din: prefect, subprefect, secretarul general al prefecturii, președinte, vicepreședinte și secretarul consiliului județean.
De asemenea, în noua lege se definește mai clar instituția prefectului prin precizările aduse atribuțiilor și competentelor acesteia, controlul delegalitate al actelor emise de autoritățile administrației publice locale și conducerea serviciilor publice descentrelizate ale autorităților administrației publice centrale, organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
O componentă în curs de înfăptuire a autonomiei locale este delimitarea și gestionarea patrimoniului public și privat al comunității locale față de patrimoniul public de interes național. În acest sens, a fost promulgată Legea 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Legea reglementează criteriile de delimitare a patrimoniului public și privat de interes național de cel aparținând comunităților locale. După inventarierea categoriilor de bunuri și servicii și stabilirea categoriilor de patrimoniu, comunitățile locale vor putea gestiona în numele și interesul lor acest patrimoniu. Dreptul de a gestiona acest patrimoniu oferă posibilitatea autorităților locale de a-și spori sursele de venit la bugetul local. Totodată, devine posibilă perfecterea unor parteneriate între sectorul public local și sectorul privat prin concesionarea unor servicii publice, atragerea de resurse financiare, dezvotarii și investiții.
O altă componentă indispensabilă afirmării autonomiei locale o constituie descentralizarea deciziei privind gestionarea resurselor financiare. Delimitarea și stabilirea resurselor financiare ale comunităților locale au fost reglementate prin Legea finanțelor publice locale (Legea 189/1998). Aceaata lege a stabilit modalitățile de constituire și utilizare aresurselor financiare ale comunităților locale.
Legea conferă dreptul autorităților administrației publice locale de a stabili și a încasa surse bănești pentru bugetul local, precum și alocarea acestor venituri la dezvoltarea serviciilor publice de interes local.
Legea conferă un grad sporit de autonomie locală în stabilirea și alocarea resurselor financiare pentru dezvoltarea economico-socială locală, precum și atragerea de resurse financiare externe în programul de cooperare regională și transfrontaliera. Ca noutate, autoritățile locale au dreptul pentru prima oară să contracteze împrumuturi pe piața liberă de capital, fără garanții guvernamentale, bineînțeles cu garantarea propriilor resurse sau cu patrimoniul privat local.
Sunt reglementate transferurile financiare de la bugetul de stat către bugetele locale, în sensul că acestea pot fi numai pentru echilibrarea bugetelor locale.
Hotărârea de Guvern 313/1999 vine să completaze carul juridic al Legii 189/1998 prin faptul că se stabilesc procedurile prin care consiliile locale și județene își crează propriile servicii de preluare și încasare a tuturor categoriilor de taxe și impozite locale.
O dominantă a reformei administrative o constituie perfecționarea sistemului de servicii publice locale aflate sub autoritatea consiliilor județene și locale, precum și transformarea regiilor autonome de interes local în societăți comerciale privatizabile. Proiectul Legii serviciilor publice se gospodărire comunală consfințește un cadru unitar juridic și instituțional privind înființarea, organizarea, coordonarea și controlul serviciilor publice de gospodărire comunală în comune, orașe, municipii și județe.
Serviciilor publice se gospodărire comunală sunt definite de legiuitor că ansamblul activităților și acțiunilor de utilitate publică desfășurate la nivelul unitatilr administrativ-teritoriale prin care se asigura: alimentarea cu apă, salubritatea localităților, alimentarea cu energie termică și transportul public local. Totodată, proiectul de lege permite consiliilor locale și județene că, prin Hotărâri de Consiliu, să înființeze și alte servicii publice de gospodărire comunală.
Sunt relementate atribuțiile și răspunderile autorităților publice locale privind modul de organizare și funcționare a serviciilor publice locale și modalitățile în care societățile cu capital mixt său privat pot furniza servicii publice eficiente. Elementele sistemului concurențial care vor asigura îmbunătățirea calității ofertei de servicii publice se realizează prin transformarea regiilor autonome de interes local în societăți comerciale privatizabile, corelate cu aplicarea unui sistem de tarifare a serviciilor respective.
În această perioadă, un rol important revine Departamentului pentru Administrate Publică Locală în îndrumarea autorităților locale pentru asimilarea și aplicarea legislației aferente colectivităților locale. Îmbunătățirea managementului resurselor umane se varealiza prin perfecționarea celor șase centre teritoriale pentru pregătirea finctionarilor din administrația publică locală. Cu sprijinul PHARE, “Fondul de modernizare a administrației publice locale” finanțează activitățile de asistență tehnică în domeniile:
– Planificarea financiară și bugetară locală;
– Managementul resurselor umane;
– Perfecționarea organizării și functiomarii serviciilor publice locale.
În sfârșit, Legea 199/1998 privind ratificarea de către Parlamentul României a Cartei Europene a Autonomiei Locale consfințește voința politică a societății românești de a se racorda valorilor europene contemporane în ceea ce privește colectivitățile locale.
În decembrie 1989, Consiliul Frontului Salvării Naționale a adoptat Decretul-lege nr. 2/1989, prin care s-a dispus, pe plan juridic, dizolvarea structurilor de putere ale statului socialist, ceea ce a însemnat practic, abrogarea implicită a articolelor din Constituția din august 1965, referitoare la acestea și s-a prevăzut că noul organism (CFSN) este organ suprem al puterii de stat. Ulterior, Consiliul Provizoriu de Uniune Națională (CPUN) a adoptat Decretul-lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului și a Președintelui României, reluând astfel o tradiție întreruptă timp de aproximativ 50 de ani.
În acest act normativ au fost fixate, printre altele, și atribuțiile șefului statului, deși actul respectiv nu era o Constituție în sensul formal al termenului. El a avut însă, caracter cvasi-constituțional, pentru că a fost adoptat de organul care îndeplinea la acea dată funcția de organ legiuitor și pentru că reglementa instituții cu valoare constituțională. În situația în care în viața unui stat au loc schimbări politice structurale, și anume, când se schimbă regimul politic, ori când un stat își reînnoiește fundamental bazele politico-juridice, economice, sistemul social-politic, este necesară adoptarea unei noi legi fundamentale. Schimbările menționate au dus la adoptarea în România a unei noi Constituții în 1991
2.2. Reforma administrativă înainte de 2007
Activitatea executivă (constând în organizarea executării și executarea în concret a actelor normative) este realizată de un sistem de organe ce portă denumirea de organe executive. Totalitatea acestor organe ce exercită atribuții executive formează puterea executivă, alături de celelalte două puteri organizate în stat: legiuitoare și judecătorească.
După criteriul competenței materiale, organele executive se clasifică în organe cu competență generală și organe de specialitate, iar după din punctul de vedere al competenței teritoriale distingem între organele centrale și locale.
Programul guvernamental abordează frontal accelerarea reformei administrației publice centrale, pornind de la evaluarea critică a Comisiei Europene a situației actuale din acest domeniu. În acest cadru, Programul urmărește realizarea criteriilor de aderare la Uniunea Europeană, demonstrând că România își poate intări treptat capacitatea administrativă de a face față obligațiilor care îi revin în calitate de viitor stat membru.
Programul de guvernare privind administrația publică centrală are la bază următoarele obiective fundamentale:
– restructurarea profundă a administrației publice centrale;
– schimbarea de fond a raportului dintre administrație și cetățean;
– descentralizarea serviciilor publice și consolidarea autonomiei administrative și financiare;
– demilitarizarea treptată a unor servicii comunitare;
– depolitizarea structurilor administrației publice;
– eliminarea clientelismului politic;
– stoparea birocrației și coerența actului administrativ;
– perfecționarea managementului în administrație;
– aplicarea unor politici raționale de dezvoltare și modernizare a localităților rurale și urbane;
– intărirea autorității statului și a răspunderii acestuia;
– armonizarea cadrului legislativ cu reglementările din Uniunea Europeană;
– asigurarea coerenței și stabilității acestuia.
Administrația publică locală este totalitatea autorităților cu competență generală sau specială, constituie pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unei unități administrativ-teritoriale.
Conform Constituției administrația locală ține să fie realizată prin voința poporului, exercită prin forme ale democrației directe și reprezentative, adică prin participarea populației la discutarea și rezolvarea celor mai importante problem, alegerea organelor reprezentative, participarea la rezolvarea hotărârilor adoptate și exercitarea controlului asupra activității organelor administrării locale.
Administrația publică locală oferă infrastructura fizică și politică care sprijină eforturile comunității și cetățenilor în domeniul economic, politic, social și cultural. Rolul administrației publice locale se schimbă și va continua să se schimbe pe măsură ce problemele economice și sociale pe care le întâmpină continuă să crească.
Conform Legii privind organizarea administrativ-teritorială, art. 4 (1) “Teritoriul este organizat sub aspect administrativ de județe, orașe și sate. Organizarea administrativă a teritoriului se efectuează pe două niveluri: satele (comunele) și orașele (municipiile) constituie primul nivel, iar județele, unitatea teritorială autonomă constituie nivelul al doilea”. Satul este o unitate administrativ teritorială care cuprinde populația rurală unită prin teritoriu, condițiile geografice, relații economice, social-culturale, tradiții și obiceiuri. Două sau mai multe sate se pot uni, formând o singură unitate administrativ-teritorială numită comună.
Municipiul este o localitate de tip urban cu rol deosebit în viața economică, social-culturală, științifică, politică, și administrativă a republicii, cu importante structuri edilitar-gospodărești și unități din domeniul învățământului, ocrotirii sănătății și culturii. Județul este o unitate administrativ-teritorială alcătuită din sate (comune) și orașe (municipii) și reprezintă denumirea unității administrativ-teritoriale de nivelul doi.
Unitățile administrativ-teritoriale au personalitate juridică, dispun de patrimoniu, beneficiază de autonomie financiară, au dreptul la inițiativă în tot ceea ce privește administrarea treburilor publice locale, exercitându-și în condițiile legii, autoritatea în limitele administrativ-teritoriale stabilite.
Autorități ale administrației publice, prin care se realizează autonomia locală în sate (comune), orașe (municipii) sunt consiliile locale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive. Consiliile locale și primarii se aleg conform codului electoral, Consiliile locale și primarii funcționează ca autorități administrative autonome și gestionează treburile publice din sate (comune), orașe (municipii) în condițiile Legii.
În fiecare județ este un consiliu, ca autoritate deliberativă a administrației publice, care coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes județean sau, respectiv, municipal. În executarea atribuțiilor lor, autoritățile administrației publice locale dispun de autonomie consfințită și garantată de Legea supremă și alte legi. Pentru asigurarea autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale elaborează și aprobă bugetele unităților administrativ-teritoriale și au dreptul să instituie impozite și taxe locale, în condițiile legii, deoarece o adevărată autonomie locală nu poate exista fără o autonomie financiară, care ar cuprinde o serie de principii reglementare prin acte juridice normative. În Cartea Europeană “Exercițiul autonom al puterii locale” (art. 9) cât și în “Declarația cu privire la autonomia locală” adoptată la Rio de Janero în 1985, la compartimentele despre resursele colectivităților locale se menționează că ele au dreptul în cadrul politicii economice naționale, la resursele proprii suficiente, de care ele pot dispune în mod liber în exercitarea competențelor lor, distincte de cele ale altor eșaloane administrative.
În conformitate cu prevederile art. 109 din Constituție și art. 3 al Legii privind administrația publică locală, administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile:
autonomiei locale;
descentralizării serviciilor publice;
eligibilității autorităților administrației publice locale;
consultărilor cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.
Aceste principii constituie începutul unei noi etape în dezvoltarea și organizarea administrației publice locale în republică, fiind bazate pe cele mai înaintate teorii existente în acest domeniu în practica internațională.
Conceptul de autonomie locală, definit prin art. 3 din Cartea Europeană “exercițiul autonom al puterii locale”, prevede dreptul și capacitatea efectivă a colectivităților locale de a realiza și de a gira în cadrul legii sub propria răspundere și în favoarea populației o parte importantă din treburile publice.
Realizarea autonomiei locale este unul din obiectivele esențiale ale reformei administrative. Resursele financiare ale colectivităților provin din:
impozite locale, în limitele stabilite de lege;
venituri realizate din activități proprii (prin prestări de servicii descentralizate);
subvenții pe e posibil necondiționate, acordate în condiții de repartizare justă;
taxe locale.
În art. 5 al Legii privind administrația publică locală se menționează că autorități ale administrației publice, prin care se realizează autonomia locală în sate (comune), orașe (municipii), sunt consiliile locale, ca autorități deliberative, și primarii ca autorități executive. Consiliile locale și primarii se aleg în condițiile prevăzute de Codul electoral. În executarea atribuțiilor lor, autoritățile administrației publice locale dispun de autonomie consfințită și garantată prin Constituție și alte legi (art. 9).
Autoritățile administrației publice locale sunt persoane juridice autonome și sunt investite cu prerogativele de putere publică.
Unitățile administrativ-teritoriale ale administrației publice locale constituie un b#%l!^+a?sistem din două niveluri:
primul –consiliile sătești (comunale), orășenești (municipale);
doi – consiliile județene.
Competența cu care sunt investite autoritățile administrației publice locale este deplină întreagă. Ea nu poate fi pusă în cauză sau limită de autoritate publică ierarhic superioară, decât în condițiile legii.
Autoritățile administrației publice locale se conduc în activitatea lor de Statutul unității administrativ-teritoriale și de regulamentele consiliului respectiv, elaborat în baza unui statut-cadru și regulament-cadru, elaborat de către organul legislativ.
Autoritățile administrației publice locale nu mai sunt supuse puterii ierarhice a autorităților centrale, ele fiind independente de acestea pentru că nu sunt numite de la centru, ci sunt alese de cetățenii unităților administrativ-teritoriale.
Consiliul local este o autoritate colegială a administrației publice locale, se bucură de un statut autonom, în sensul că el deliberează asupra intereselor specifice ale colectivităților locale și decide cu privire la modul de realizare a acestora fără amestecul din partea autorităților administrației de stat. Fiind aleși după sistemul pluripartid, răspunderea lor politică este numai de ordin electoral, în sensul că ele sunt înzestrate cu competență specifică administrației publice locale pentru a decide asupra modului de soluționare a problemelor administrative ale colectivităților locale.
Primarul este un organ executiv, ce derivă din faptul că el este cel care răspundere de ducere la îndeplinire a hotărârii consiliului local și tot el trebuie să realizeze în colectivitățile locale legile republicii și toate actele normative.
Conform noii legi privind administrația publică locală din 6 noiembrie 1998, Guvernul, prin hotărâre, numește în fiecare județ, în unitatea teritorială autonomă cu statut special și câte un prefect, confirmat de Președinte. Prefectul își prezintă demisia odată cu demisionarea Guvernului care l-a numit. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. El conduce serviciile publice desconcentralizate ale ministerelor, departamentelor și ale celorlalte autorități centrale ale administrației publice, veghează respectarea, pe plan local, a legislației, a decretelor Președintelui, a hotărârilor Guvernului și actelor normative ale autorităților centrale de specialitate. Sistemul administrativ reprezintă un ansamblu de fapte admnistrative aflate în interacțiune, desfășurate într-un interval de timp și care preiau aspectul unei realități obective din viața socială cotidiană.
Sub aspect sistemic activitățile administraței publice se realizează sub aspectul unor multiple forme instiuționale, ale căror principii de organizare diferă foarte mult, în funcție de problema în sine, de presiunile exterioare, dar și de propriile preocupări, precum și integrarea sa în mediul politic, economic și social existent cu multiple diferențieri în timp și spațiu. Prin administrație și controlul activității serviciilor publice, se induc presiuni antiproductive ori se favorizează apariția anumitor abuzuri provenite din activitatea și autonomia serviciilor respective, atunci instituțiile în cauză nu vor mai exercita atribuțiile potrivit așteptărilor sociale.
Principiile de organizare ale administrației publice în România, reglementate constituțional și organic, au la bază prevederile stabilite prin Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 și adoptată în dreptul intern prin Legea nr.199/1997, publicată în Monitorul Oficial, nr. 331 din 26/11/1997. Carta Europeană de la Strassbourg menționează faptul că: “Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă pentru colectivitățile locale să reglementeze și să administreze în cadrul legii, sub propria lor răspundere și în favoarea populației respective, o parte importantă din treburile publice”.
La mai bine de optsprezece ani de la repunerea principiului autonomiei locale la temelia edificiului organizării și funcționării administrației publice de la nivelul colectivităților locale românești, pe coordonatele sale moderne de exprimare, reînnodându- se actualitatea cu tradiția românească în materie, interpretarea fenomenului autonomiei continuă a fi una extrem de laxă, depășind limitele admise de Constituție, prin deformarea, adesea, cu bună știință, a naturii și caracterului intrinsec al acestui principiu.
2.3. Reforma administrativă post 2007, în strânsă legătură cu Noul Management Public.
Definirea conceptului de noul management public
„Noul Management Public” (N.M.P.) a fost utilizat pentru prima dată în anul 1990 de Christopher Hood, moment care a marcat și compararea schimbărilor petrecute în stilurile de management din administrațiile publice din anii ´80. Deși s-au constatat asemănări, acest management nu era un model de reformă coerent și consistent, deoarece s-a privit ca fiind „un grup de idei, variații ale unei teme sau un conglomerat de idei.
Evoluția a fost marcată în primul rând de revoluția informatică care a determinat ridicarea barierelor naționale.
Reformele structurale și instituționale au devenit inevitabile, contextul internațional a facilitat un schimb de know-how în domeniul guvernării politice, pe motivul că guvernele pot să folosească experiența altor țări pentru a-și defini propriile opțiuni politice.
Principalele componente ale noii tendinte sunt prezentate în figura nr. 2.1.
Figura nr. 2.1.: Principiile tendințe ale modernizării sectorului public
Sursa: Burciu A., Introducere în management, Editura Economică, București, 2008.
Această convergență deține două forme, precum:
1) guvernele naționale încearcă să se adapteze practicilor internaționale pentru a rămâne „în cursă”;
2) guvernele naționale încearcă să preia cele mai bune practici ale omologilor internaționali.
Remarcăm astfel o tendință globală de imitare, tendință în care unele administrații copiază cele mai populare și mai performante sisteme. Dezvoltările și reformele ce au avut loc au beneficiat de o atenție deosebită din partea întregii lumi. La nivelul democrațiilor dezvoltate, domeniile cu cele mai multe măsuri sunt: reformele financiare și de management; descentralizarea; delegarea și deconcentrarea.
Figura nr. 2.2.: Nivelurile sistemului administrativ românesc în care acționează noul management public
Sursa: Burciu A., Introducere în management, Editura Economică, București, 2008.
Avantajele implementării noului management public la nivelul sistemului administrativ românesc sunt grupate pe anumite niveluri precum cele prezentate în figura nr. 2.2. Avantajul concret specific noului management public este faptul că deține componenta existențială, rețelele și sistemele puternic descentralizate, față de sistemul birocratic care are o strictă ierarhie piramidală.
Sistemul administrativ românesc actual deține un buget mic, iar calitatea și cantitatea serviciilor depinde de aceste constrângeri, însă noul management public se bazează pe rezultate, respectiv calitatea și cantitatea serviciilor necesare oferite.
În concluzie obiectivul prioritar al managementului public strategic presupune obtinerea de efecte pozitive, respectiv utilitatea serviciilor oferite cetățenilor.
Analiza schimbărilor produse de noul management public la nivelul României
Principalele schimbări produse de noul management public asupra administrației publice locale românești
Pe principiul „unicității” statutului și situatiei societății românești se justifică lipsa curajului și pregătirii pentru inițierea unor modificări bazate pe principii moderne care răspund nevoilor din societatea românească actuală.
Abordarea este prezentă în majoritatea centrelor, mai exact în multe centre de putere ce influențează evoluția sistemului administrativ românesc, constituind unul din pericolele mari la adresa unei evoluții pozitive a administrației publice din România. Se constată un fenomen vizibil și inevitabil în orice democrație care dorește eficientizarea sistemului administrativ, care răspunde noului tip de așteptări ale cetățeanului și realităților noi specifice societăților globale. Acest aspect nu poate fi posibil, dacă nu se promovează un model de management public modern, diferit de modelul birocratic tradițional și integrat într-un nou tip de cultură orientată pe rezultate într-un sector public mai puțin centralizat.
Direcția reformelor manageriale în administrația publică, impune un șir de schimbări, cel puțin în următoarele direcții:
– limitarea dimensiunilor sectorului public; b#%l!^+a?
– deconcentrarea în interiorul serviciilor guvernamentale;
– majorarea responsabilităților manageriale;
– promovarea mecanismelor de piață;
– noi roluri sau abilități moderne specifice entităților guvernamentale;
– competente decizionale mai mari la nivelul operațional;
– descentralizare și autonomie financiară la nivel local;
– limitarea influențelor politice asupra managementului public;
– accentuarea rolului managementului performanței, resurselor umane, tehnologiei informaționale și comunicațiilor;
– îmbunătățirea relației cu cetățeanul și a serviciilor în interesul lui.
Pe lângă tehnicile menționate este necesar conștientizarea tipului de logică ce stă la baza schimbărilor sectorului public și a direcției în care se orientează reforma. Se impune necesitatea de a avea o voință politică vizibilă, coerentă și fermă în direcția reformei administrative.
Mijloacele acestui proces de reformă sunt diferite, fără nici o semnificație și nici o finalitate în lipsa inițiativelor reale de reformare a serviciului public din România. În abordarea schimbărilor din administrația publică, s-au ținut cont de anumite coordonate precum informațiilor din figura nr. 2.3.
Figura nr. 2.3: Coordonatele fundamentare specifice abordării schimbărilor din administrația publică
Sursa: Burciu A., Introducere în management, Editura Economică, București, 2008.
Având în vedere acțiunile de simplificare și optimizare a procesului decizional, se constată o serie de schimbări care au avut loc în ultima perioadă respectiv ultimii ani. Principalele obiective care au fost vizate la nivelul administrației publice românesști, au fost:
– eficientizarea actului de guvernare;
– reorientarea activității unor ministere;
– reducerea unui număr important de agenții guvernamentale;
– trecerea agențiilor guvernamentale, pentru asigurarea activităților coerente și eficiente, precum și asigurarea unor relații funcționale normale;
– înființarea de ministere noi, cu scopul de a răspunde priorităților de relansare economică și de pregătire a integrării României la Uniunea Europeană;
– transformarea unor agenții guvernamentale care sunt ineficiente;
– înființarea în structura organizatorică a ministerelor a unor compartimente specializate.
Impactul noului management public asupra administrațiri publice din România
Noul management public impune o serie de principii și valori necesare obținerii performanței după modelul managementului din sistemul privat:
– aplicarea principiului responsabilității manageriale;
– concentrarea asupra culturii specifice administrației publice, autonomie managerială și financiară;
– preocupare pentru respectarea regulii „celor 4 C”: Coerenta, Curaj, Claritate, Considerare.
Responsabilitatea managerial se determină de nevoile și așteptările „clienților” administrației publice actuale, care sunt diferite de cele din vechiul sistem românesc și bazate pe o inversare a rolurilor: așteptările nu mai vin din partea administrației, în trecut, se concentra pe respectarea regulilor de către „cei conduși”, ci din partea „consumatorilor – clienți, cetățeni”, în prezent au așteptări diferite față de serviciile publice și de modul cum sunt tratați de administrație.
Consultarea persoanelor impune luarea unei decizii, orientată spre:
– responsabilizarea realizării unor obiective;
– delegarea deciziilor operaționale la primul nivel de competență existent;
– favorizarea unei diminuări a rigidității și separării în funcționarea administrației atât vertical, cât și pe plan orizontal.
Un manager public are curajul să ia decizii, inițiative, să fiu perseverent pentru punerea lor în practică, capacitatea de a rezista multiplelor presiuni.
Se consideră că atenția este acordată persoanelor, muncii colaboratorilor și ideilor și propunerilor primite. Managerii publici din România sunt orientați spre gândirea strategică, ca fiind componenta profilului managerului public, prin lărgirea orizontului imediat cu scopul de a „gândi în perspectivă”.
Trăsăturile și rolul noului funcționar public de conducere în procesul schimbărilor administrative
Prin Ordonanța de Urgență nr. 56/2004 privind crearea statutului special al funcționarului public denumit Manager public pe baza legislației din anul 2004, a devenit noul model de funcționar public, fiind un adevărat agent al schimbării, menit să introducă o mentalitate nouă la nivelul administrației publice românești.
Managerul public integrat în sistemul românesc specific administrației publice presupune o categorie diferită de funcționar public care contribuie la asigurarea eficienței și continuității reformei în administrația publică – de la nivelurile strategice la cele operaționale – ulterior la integrarea în structurile Uniunii Europene prin implementarea și urmărirea aplicării acquis-ului comunitar, în cadrul autorității unde își desfășoară activitatea.
Noul manager public impune o serie de caracteristici specifice management public, precum:
– este orientat spre schimbare, spre rezultate prin planificare și prioritizare;
– este orientat către identificarea și implementarea de soluții, cu o capacitate de evaluare a riscurilor deosebită;
– deține abilități de adaptabilitate, creativitate, de leadership și etică;
– este o fire proactivă și are un comportament moral.
Rolul managerului public din România presupune sprijinirea politicilor de reformă cu scopul accelerării modernizării administrației și serviciilor publice, deoarece conduce, coordonează sau asistă coordonarea unor procese ce necesită o perspectivă generală sau specifică.
Obiectivele strategice care constituie zone de performanță, conform căreia noul management public prevede aplicarea principiilor sale:
1. Planificarea strategică și bugetară multianuală, implică elaborarea unui buget orientat pe rezultate în locul bugetului stabilit pe baza costurilor istorice. Impune o planificare pe o perioadă de 5-7 ani, armonizată cu politica financiar-bugetară europeană, determinând fundamentarea unui buget pe programe și proiecte, fiind caracteristica esențială a noului management public.
2. Crearea unor departamente specializate de analiză și fundamentare strategică la nivelul instituțiilor din administrația centrală și locală, care au atribuții în analiza și elaborarea unor studii de fezabilitate și de impact, elaborate înainte de aprobarea și implementarea lor. Ele funcționează prin aplicarea unor recomandări ale unor grupuri de lucru europene sau internaționale, pentru a diminua numărul actelor normative ineficiente și a legislației din procesele de management și de execuție.
3. Orientarea managementului funcției publice asupra structurii postului și nu asupra sistemului de carieră.
4. Integrarea Tehnologiei Informaționale și de Comunicații (TIC) ca aspecte esențial în comunicarea internă, prin:
– site-urile instituțiilor se comunica toate informațiile necesare și canalele destinate cetățeanului, pentru obșinerea serviciile autorităților publice on line, fără deplasare la sediul acesteia;
– utilizarea semnăturii și ștampilei oficiale electronice – fiind tot mai sigure;
– utilizarea bibliotecilor și arhivelor electronice;
– elaborarea unei baze de date, cu conexiuni la toate serviciile publice;
– implementarea efectivă și încurajarea cetățenilor pentru plata taxele prin Internet;
– creșterea transparenței instituționale și celei manageriale.
5. Externalizarea unor servicii publice. Implică modificări legislative, elaborează proceduri clare de cedare a serviciilor către agenții economici privați și asigură confidentialității.
Noul management public poate fi o „trambulină pentru salturi”, prin eliminarea etapelor cronologice de evoluție sau poate fi un „motor de dezvoltare accelerată”.
Analizând situația actuală din România, este interesantă raportarea la abordările din domeniul relațiilor internaționale potrivit căreia se impune segmentare clară a etapelor procesului reformei administrative, mai exact dezvoltarea pe viteze multiple”, care au rolul de a demonstra că unele state comparativ cu altele, unele pot fii mai rapide altele mai încet. Adoptarea principiilor și valorilor noului management public în România, implică un proces sistematic de pregătire și adaptare a administrației publice. Doar unele reforme sunt adecvate, ele trebuie precedate de „acțiuni pregătitoare” – de adaptare la mediul social, economic, politic și cultural local.
În noul management public, procesul schimbărilor în administrația publică din România presupune un proces complex, de durată care necesită un management public exercitat de profesioniști care privesc obținerea de rezultate, motivați să analizeze, proiecteze și implementeze valorile și principiile de bază ale noului management public în efortul de a răspunde nevoilor și așteptărilor stakeholderilor administrației publice.
b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a? b#%l!^+a?
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Noul Management Public In Romania (ID: 143566)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.