Notiunea DE Putere Executiva, Studiu Privind Executivul Monocratic Si Executivul Dualist
NOȚIUNEA DE PUTERE EXECUTIVǍ,
STUDIU PRIVIND EXECUTIVUL MONOCRATIC ȘI EXECUTIVUL DUALIST
CUPRINS
CAPITOLUL 1 .Noțiunea de putere executivă
Secțiunea 1. Delimitări terminologice și conceptuale
1.1.Noțiunea de putere executive
1.1.1. Executivul monocratic
1.1.2.Executivul dualist
Secțiunea 2. Noțiunea de Administrație Publică.
Definirea Administrației Publice
Secțiunea 3. Principiile de organizare și funcționare a administrației publice
CAPITOLUL 2. Organizarea structurilor Administrației Publice .Conceptul de organ al administrației publice
Secțiunea 1. Componentele structurilor din administrația publică
CAPITOLUL 3. Funcțiile Administrației Publice în statul de drept
Secțiunea 1. Propunere de „lege ferenda" privind delegarea de autoritate și de materii în administrația publică locală
BIBLIOGRAFIE
CAPITOLUL 1
Noțiunea de putere executivă
Sectiunea 1. Delimitări terminologice și conceptulale
1.1. Noțiunea de putere executivă
Împărțirea tripartită clasică a puterilor sau funcțiunilor statului se materializează, în cele trei orii: legislativă, executivă și judecătorească. Terminologic, noțiunile utilizate pentru a desemna funcțiunea statului de a aduce la îndeplinire hotărârile obstești – executivul (denumire folosită de Montesquieu), sunt foarte diverse: putere vă (executiv sau autorități administrative/executive), autorități executive, administrație administrație publică.
Puterea executivă reprezintă o funcție distinctă a statului, alături de cea legislativă și de funcția judecătorească. În această funcție a statului sunt reunite atribuții care instituie obiectul activității unor autorități publice distincte, cum ar fi: definirea generale a țării, elaborarea proiectelor de legi necesare înfapturii acestei politici, actelor normative și individuale necesare aplicării legilor, luarea deciziilor funcționării serviciilor publice, întreprinderea unor măsuri de executare dispunerea teritorială a forțelor armate și a celor de poliție, conducerea internaționale. Aceste atribuții se exercită de un executiv monocratic, de un colegial sau de un executiv ce exprimă o combinație a primelor două tipuri.
Unii autori de drept administrativ înlocuiesc noțiunea de executiv cu cea de administrativă, considerând-o ca una din cele trei funcții ale statului, alături de legislativă și de funcția jurisdicțională .
Cea ce lipsește administrației este doar autonomia ideologică, căci ea nu este animată de o filosofie specifică, dar și lipsa unei finalități, a unui scop, elemente pe care le împrumută de la puterea politică. Aparatul administrativ acționează în „interesul general”, dar acest interes este stabilit de organele politice, iar administrația acționează pentru a concretiza voința politică.
Specialiștii de drept constituțional consideră că funcția executivă a statului nu se cu autoritățile care exercită puterea executivă, în timp ce specialiștii în drept administrativ consideră că administrația de stat și executivul reprezintă o unitate unică, în ale cărei sarcini intră întregul conținut al funcției executive.
În sensul cel mai general, termenul executiv sau putere executivă desemnează funcție a statului care asigură executarea legii, cuprinzând activități extrem de diverse.
Din punct de vedere structural, executivul se subsumează autorităților publice iiercită funcția executivă și nu se confundă cu administrația publică.
Executivul monocratic
Statele care au această formă de organizare a puterii executive un organism unipersonal puterea de decizie executivă. Acesta poartă denumirea de rege, împărat, sultan, președinte, acest tip de executiv fiind întâlnit mai ales în regimurile numite prezidențiale, cum este cel al Statelor Unite ale Americii, fiind pe deplin compatibil și cu regimurile democratice, dar predominând în regimurile absolutiste sau autoritare.
Regimurile pluraliste și liberale promovează democrația. Din punct de vedere instituțional, democrația readuce în prim plan principiul separației și echilibrului puterilor. Gradul de separare și de colaborare a puterilor este cel care face distincția între:
– separația rigidă a puterilor care se caracterizează prin independența ce o dă executivului față de legislativ, dar și prin colaborarea promovată între acestea prin intermediul șefului statului: regimul prezidențial;
-separația suplă a puterilor care se caracterizează printr-o colaborare a puterilor legilativă și executivă, cea dintâi fiind dotată cu mijloace de acțiune și de presiune: regimul parlamentar;
– regimul semiprezidențial a apărut ca rezultat al combinării primelor două regimuri, astfel atât puterea legislativă, cât și cea executivă au organe care emană de la popor, care sunt dotate cu legitimitate directă din partea celui care deține suveranitatea. Acest regim nu promovează superioritatea unei puteri față de cealaltă, dar de cele mai multe ori cade în extrema promovării șefului statului, chemat să asigure echilibrul puterilor, chiar dacă acesta este parte a puterii executive, de aceea de cele mai multe ori se transformă în regim prezidențial.
Regimul separației rigide a puterilor
Separația absolută sau rigidă a celor trei puteri caracterizează, îndeosebi, regimurile prezidențiale.
Constituția este cea care stabilește departajarea netă a puterilor. Pentru o analiză teoretică a sistemului, are relevanță îndeosebi departajarea puterii legislative de cea executivă. În sistemele politice prezidențiale, modalitățile de interacțiune a celor două structuri guvernante sunt mai puțin numeroase și mai puțin complexe decât în regimurile politice parlamentare. Desigur, există o anumită colaborare între executiv și Parlament, dar aceasta este limitată și de cele mai multe ori câștigul de cauză revine executivului.
În epoca contemporană, în afara Statelor Unite ale Americii, care au fundamentat în doctrina constituțională și instituționalizat pentru prima oară sistemul prezidențial, de asemenea, au adoptat acest regim și statele Americii Latine, precum și unele state africane.
În general, regimurile prezidențiale se caracterizează prin:
– puterea executivă este încredințată prin Constituție președintelui, învestit, totodată, cu largi responsabilități în conducerea generală a statului;
– președintele este ales prin vot universal, egal, direct și secret pentru un mandat a cărui durată variază de la un sistem constituțional la altul (4 ani în Statele Unite ale Americii, 7 ani în Turcia etc);
– procedura alegerii președintelui este, din punct de vedere al reprezentativității, similară cu cea prevăzută pentru alegerea Parlamentului. În acest fel, președintele deține o poziție egală cu cea a Parlamentului în ceea ce privește reprezentarea națiunii;
– președintele nu poate dizolva Parlamentul, iar acesta nu-1 poate revoca sau demite pe președinte. Imposibilitatea revocării mandatului președintelui nu înlătură posibilitatea punerii sub acuzare a șefului statului pentru anumite fapte și potrivit unei anumite proceduri. Cu toate acestea, spre exemplu, în regimul Statelor Unite, președintele dispune de un drept de veto legislativ;
– miniștrii nu răspund politic pentru activitatea guvernamentală pe care o desfășoară în fața Parlamentului.
Practica regimului prezidențial a demonstrat capacitatea puterilor executivă și legislativă de a colabora, dar riscurile de conflict sunt numeroase și nu există un mod instituțional de rezolvare a acestora așa cum există în regimul parlamentar.
În acest sens, se poate spune că regimul executivului monocratic sau monist reprezintă o reminiscență a antichității imperiale și a absolutismului monarhic, adaptată la regulile constituționale. Astfel, apariția teoriei separației puterilor în stat, mai înainte în Anglia și apoi în Franța, a dus la transformarea monarhiei absolute în monarhie limitată și la găsirea, mai apoi, a formelor executivului supus regulilor democrației parlamentare. Este demn de subliniat că în trecerea de la monarhia absolută la cea limitată de Constituție, monarhul și-a pierdut în bună măsură atotputernicia atribuțiilor, lui revenindu-i exercitarea în exclusivitate a funcției executive, în concurență cu cea legislativă, la a cărei exercitare participă alături de Parlament. Acest model este valabil și astăzi în multe state, dar în unele rolul monarhului a devenit aproape formal.
Monocrația executivului contemporan cunoaște cea mai rigidă expresie a separației puterilor în stat în regimurile politice prezidențiale. În aceste regimuri politice, executivul este redus la președintele statului sau al țării, acesta fiind responsabil de aplicarea sau de executarea legii .
Regimul prezidențial nu se cantonează numai în jumătatea de nord a continentului american. Din această arie geografică modelul prezidențial s-a extins în state sud- americane, africane și, de curând, prin adoptarea Constituției Rusiei, el a pătruns și în această parte a lumii. Ceea ce este important de reținut este faptul că în statele care s-au inspirat din regimul prezidențial american, a apărut, alături de președintele republicii, Guvernul, dar această inovație instituțională nu modifică natura regimului politic, datorită competențelor pe care le are președintele în formarea și funcționarea acestei componente a executivului. În multe din aceste state, modelul american a fost deformat, transformându-se în regim politic prezidențial.
1.1.2.Executivul dualist.
În statele care au acest tip de executiv, funcțiunile executive sunt exercitate de două organisme, unipersonal și altul colegial. Regimurile constituționale au consacrat două tipuri de dualități al nivelului executivului.
Executivul bicefal sau dualitatea clasică, în care cele două instituții – șeful statului (monarh sau președinte de republică) și guvernul (condus de primul-ministru sau șeful guvernului) sunt separate și au prerogative diferite, fiecare dintre cei doi lideri deținând supremația în niul atribuțiilor pe care le exercită. Acest tip de executiv este consacrat mai ales în regimurile parlamentare, unde șeful statului (monarhul sau președintele) nu are atribuții reale, având rol mai degrabă „decorativ” motiv pentru care el nici nu răspunde politic, fiind independent față de parlament. În aceste state guvernul deține pârghiile guvernării, aplicând programul de guvernare și singurul responsabil din punct de vedere politic în fața parlamentului (Marea Britanie, Italia, Olanda, Germania).
Un caz special de executiv bicefal, care nu respectă aceste reguli, șeful statului având rol mai puțin „decorativ”, poate fi considerat cel al statelor cu un regim politic denumit „semi-prezidențial”, în care șeful statului are legitimitate populară și are atribuții reale de guvernare: cazul Franței, Finlandei dar și parțial al României, (acesta din urmă fiind considerat „regim semi-prezidențial atenuat sau parlamentarizat” ).
Un alt executiv dualist bicefal special este întâlnit în Rusia, unde președintele are puteri foarte largi decât ale unui președinte de republică prezidențială, responsabil în fața parlamentului guvernul, care poate fi salvat însă de la revocare tot de președinte.
Executivul monocefal, este acel tip de executiv în care o persoană cumulează atribuțiilor de de stat și cele de prim-ministru, fiind întâlnită în regimurile parlamentare, diferența față de sistemul monist, prezidențial, fiind aceea că puterea legiuitoare controlează politic atât guvernul, și șeful statului, iar diferența față de executivul dualist clasic aceea că șeful statului are puteri largi, funcția de prim-ministru fiind suprimată, guvernul fiind condus de șeful statului, aflat controlul parlamentului.
Executivul dualist reprezintă o structură caracteristică, în primul rând, regimurilor parlamentare în cadrul cărora funcția executivă este încredințată unei persoane și unui organ co revocare tot de președinte.
Executivul monocefal, este acel tip de executiv în care o persoană cumulează atribuțiilor de de stat și cele de prim-ministru, fiind întâlnită în regimurile parlamentare, diferența față de sistemul monist, prezidențial, fiind aceea că puterea legiuitoare controlează politic atât guvernul, și șeful statului, iar diferența față de executivul dualist clasic aceea că șeful statului are puteri largi, funcția de prim-ministru fiind suprimată, guvernul fiind condus de șeful statului, aflat controlul parlamentului.
Executivul dualist reprezintă o structură caracteristică, în primul rând, regimurilor parlamentare în cadrul cărora funcția executivă este încredințată unei persoane și unui organ colegial, care au atribuții pe care le exercită în mod relativ autonom; persoana îndeplinește funcția de șef de stat, iar organul colegial poartă denumirea de cabinet ministerial. Prin natura sa, executivul dualist comportă nuanțări de la stat la stat și, în cadrul aceluiași stat, în funcție de natura concretă a raporturilor dintre șeful statului și organul colegial.
În afara colaborării armonioase și a echilibrului între puterea legislativă și cea executivă, regimul parlamentar se caracterizează prin:
– alegerea președintelui republicii de către Parlament – această trăsătură este evidentă, desigur, doar în formele de guvernământ republicane ;
– răspunderea politică a membrilor Guvernului și a acestuia în întregul său față de Parlament – membrii Parlamentului sunt cei care aleg, printr-un sufragiu direct cu majoritate, Guvernul;
– învestirea șefului statului (monarh sau președinte de republică) cu atribuții limitate privind conducerea efectivă – Șeful Statului nu-și asumă o răspundere politică, putând însă să fie sancționat, potrivit unei proceduri speciale, doar pentru anumite fapte: înaltă trădare, violarea Constituției și a legilor;
– prerogativele constituționale conferite executivului ca în anumite condiții, prevăzute expres și limitat în legea fundamentală, să dizolve Parlamentul. Dizolvarea Parlamentului nu este, însă, o sancțiune aplicată acestuia, ci o cale de rezolvare a unui conflict. În general, actorii politici, Șeful Statului, Parlamentul (președinții celor două Camere, liderii grupurilor parlamentare), șefii de partide – dețin instrumentele politice și juridice pentru a preveni crizele și misiunile sociale, stările conflictuale generate de inapetența sau chiar refuzul unei părți de a colabora sau de a fi cooperantă în căutarea unei soluții constituționale pentru rezolvarea unei anumite probleme. În ultimă instanță, se poate recurge la noi alegeri generale pentru formarea unui nou parlament și a unei noi echipe guvernamentale.
În practica juridică sunt întâlnite diferite variante de regim parlamentar, mai mult sau mai puțin depărtate de modelul original. Referindu-se la această diversitate, profesorul Charles Cadoux consideră pe bună dreptate că mecanismele constituționale, tradițiile naționale și jocul partidelor politice explică diferențele, adesea profunde, în funcționarea parlamentarismului.
Pot fi identificate următoarele trei posibilități instituționale de deformare a modelului clasic de regim parlamentar:
– preponderența câștigată de guvern, într-o evoluție constituțională îndelungată față de parlament – caracteristica acestei „deformări", sau resortul constituțional al funcționării unui asemenea regim, constă în prerogativa guvernului de a organiza alegeri parlamentare anticipate în caz de divergență cu parlamentul sau al imposibilității de rezolvare a unei probleme de interes major. Noul parlament, ca și noul guvern care va fi format potrivit rezultatelor alegerilor anticipate, vor încerca să iasă din impasul ce a blocat actorii politici precedenți;
– preponderența parlamentului asupra executivului – În sistemul constituțional francez, parlamentul a avut un rol precumpănitor față de puterea executivă în timpul celei de a III-a și a IV-a Republici (între 1875-1958). Acest regim este cunoscut, așa cum am arătat deja, și sub numele de „regim de adunări". Reacția la acest model nu a întârziat să apară, cel puțin în doctrină. Astfel, s-a conturat teoria „parlamentului raționalizat", care tinde să diminueze, să raționalizeze atribuțiile forului legislativ și să rebalanseze raporturile între parlament și executiv;
– întărirea prerogativelor șefului statului – Această deformare a modelului parlamentar teoretic, este generată de intenția șefului statului de a depăși condiția sa de organism constituțional lipsit de putere efectivă și practic iresponsabil din punct de vedere politic. Prin urmare, se atribuie acestuia instrurriente politico-juridice, grație cărora Șeful Statului își poate impune voința față de parlament. El rămâne, în continuare, iresponsabil din punct de vedere politic, dar încetează să fie o piesă de decor constituțional.
Profesorul Charles Cadoux identifică trei modalități de realizare a unei preponderențe a șefului statului:
– stabilirea unei duble responsabilități a guvernului: față de parlament, dar și față de Șeful Statului, care, însă, nu se subordonează puterii legislative;
– menținerea responsabilității guvernului față de parlament, concomitent cu învestirea cu puteri reale a șefului statului ales prin sufragiu universal și direct. Șeful Statului deține o forță deosebită, se bucură de prestigiu național și este arbitru al celorlalți actori politici. În doctrină, acest regim este denumit, de mulți autori, „regim prezidențialist", „prezidențialism raționalizat". Se consideră că sistemul constituțional francez actual a pus în practică acest sistem;
– asumarea de către Șeful Statului a funcției de premier (executivul monocefal), dar supunerea acestuia unui control politic exercitat de parlament. Acest sistem caracterizează unele sisteme constituționale africane care tind spre un sistem sau un regim politic prezidențial.
Secțiunea 2. Noțiunea de Administrație Publică.
Definirea Administrației Publice
Literatura de specialitate oferă variate interpretări noțiunii de administrație publică. Etimologic, termenul administrație își are originea în limba latină rezultând din compunerea prepoziției ad cu substantivul minister, cuvântul rezultat, administer, însemnând într-o traducere ad literam – slujitor, executant.
Astfel, în limba latină prima semnificație a cuvântului administrație era aceea de activitate subordonată, activitate a celui supus.
Într-o opinie, administrația era înțeleasă ca fiind „acțiunea de a administra, de a conduce afacerile publice sau private, de a gestiona bunurile" sau „putere administrativă" ori „știință și artă de a guverna în stat". Prin același termen, în aceeași perioadă, se înțelegea „ansamblu de funcționari (angajați) dintr-o anumită ramură a unui serviciu public". În același context administrația publică reprezenta „ansamblul puterilor însărcinate cu executarea legilor".
Într-o altă opinie, termenul administrație era definit prin „totalitatea organelor administrative ale unui stat" sau „secție a unei instituții însărcinată cu administrarea acelei instituții". Cu toate că definiția este cuprinsă într-un dicționar apărut în Editura Academiei, sintagma „administrație publică" nu este definită (deși literatura juridică din perioada interbelică și cea din perioada de după cel de-al doilea război mondial a tratat pe larg semnificațiile acestei noțiuni), ci singura noțiune căreia i se încearcă o definire este aceea de „administrație de stat". Prin acest concept dicționarul recomanda cititorilor să înțeleagă o „formă de activitate (executivă și de dispoziție) a statului pentru realizarea funcțiilor sale" sau „totalitatea organelor de stat prin care se desfășoară această activitate". Se arată și în literatura de specialitate în literatura juridică românească, asemeni celor petrecute în întreaga Europă de Est după cel de al doilea război mondial și până în 1989, discuțiile cu privire la noțiunea de administrație de stat au fost concentrate pe următoarele direcții principale:
– corelația dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat și categoriile de organe de stat;
– calificarea activității economice (implicit a structurilor care o realizează) în raport cu activitatea administrativă;
– raportul dintre caracterul de activitate juridică al administrației de stat și caracterul acesteia de activitate politică;
– obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al științei administrației.
În ceea ce privește noțiunea de administrație publică, se impune precizat că în ambele accepțiuni aceasta este mai cuprinzătoare și nu se confundă cu „administrația de stat" întrucât conceptul de administrație publică se referă nu numai la guvern și ministere, respectiv la activitatea lor în domeniul aplicării legii, ci și la activitatea respectiv la structura organizatorică prin intermediul căreia se organizează aplicarea și se aplică legea la nivelul unităților administrativ – teritoriale în conformitate cu principiul autonomiei locale și al descentralizării administrative, aplicabile într-un stat de drept.
Astfel, s-a apreciat că administrația constituie ansamblul organismelor care sub autoritatea Guvernului sunt chemate să asigure multiplele cerințe ale interesului general, care incumbă statului. Mai sunt întâlnite și alte accepțiuni ale noțiunii de administrație publică:
– activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legilor și a celorlalte acte ale organelor statului, îndeplinită de acestea, prin realizarea puterii de stat, în scopul dezvoltării societății;
– ansamblul activităților Președintelui României, Guvernului, autorităților administrative autonome centrale, autorităților administrative autonome locale și, după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice.
Analizată și prin raportarea la alte noțiuni, noțiunea de administrație publică este: autoritate administrativă, putere publică, serviciu public, organ administrativ.
În ceea ce ne privește subscriem la definiția formulată de profesorul Antonie Iorgovan, care alăturând cele două accepțiuni ale noțiunii de administrație publică (cea formal-organică și cea material-funcțională) redă trei elemente fundamentale ale administrației publice:
– subiectele care realizează administrația publică din sfera autorităților publice;
– conținutul administrației publice;
– scopul administrației publice.
Între administrația publică și evoluția societății omenești există o legătură indisolubilă, întrucât însăși noțiunea de societate umană nu-și are continuitate fără cea a administrației.
După cum s-a apreciat în literatura de specialitate este incontestabil, că pe orice treaptă a dezvoltării sale sociale, administrația însoțește și analizează toate eforturile umane, manifestându-se cu necesitate în forma de organizare grupală a societății: familie și alte formațiuni comunitare (triburi, sate, orașe), până la formațiunile politico-sociale. Stabilirea funcțiilor publice, a dărilor și a modului de percepere a acestora, precum și stabilirea altor raporturi sociale care interesează guvernarea au reprezentat tot atâtea modalități efective de realizare a administrației
Principalele caracteristici generale ale administrației publice sunt :
– administrația constituie un corp intermediar creat în vederea acțiunii; Administrația este subordonată dreptului, legii care îi stabilește obiectivele și limitele. Administrația posedă prerogative pe care cetățenii nu le au, cum ar fi: puterea de rechiziție asupra bunurilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobile prin expropriere pentru utilitate publică. Administrația este dependentă de Guvern (a se vedea art. 1 din Legea nr. 90/2001 – Lege privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, modificată prin: Legea nr. 161/2003; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 64/2003; Legea nr. 23/2004; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 11/2004; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 17/2005; Legea nr. 117/2005; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 76/2005, respinsă prin Legea nr. 250/2005; Legea nr. 250/2006; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 87/2007; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 221/2008; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 17/2009; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 24/2009), trebuie să se conformeze opțiunilor Parlamentului, dă sprijin tehnic șefului statului, Parlamentului, miniștrilor.
– administrația este ierarhizată și ordonată – ierarhizarea este pe verticală și pe orizontală, organul ierarhic superior exercitând o autoritate asupra celor situate la nivel inferior.Ierarhia administrativă are rolul de a asigura coeziunea și disciplina administrației.
– administrația este remunerată, civilă, laică, egalitară – funcțiile publice gratuite sunt o excepție, lucrătorii din administrație primind un salariu asigurat din bugetul public. În întreaga lume necesitățile publice, altele decât cele care implică acțiunea armatei, sunt rezolvate de administrația civilă.
Administrația este egalitară pentru că se pune în mod egal în slujba tuturor cetățenilor în calitate de activitate cu caracter prestator. Laicitatea administrației rezultă din faptul că ea nu folosește un personal clerical și nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase.
– administrația este formalistă, scrisă și birocratică – formalismul administrativ înseamnă că administrația se conduce după anumite proceduri, conform unor precedente. Administrația este scrisă pentru că ea are ca fundament documente și utilizează documente (fapte, decizii consemnate în scris). Caracterul birocratic rezultă din aceea că personalul din administrație este organizat în grupe mici (numite birouri) care acționează din încăperi aflate într-un sediu administrativ, încăperi numite birouri.
– administrația este permanentă și necesită din ce în ce mai mult cunoaștere și tehnicitate;
– administrația publică este într-o continuă dezvoltare.
Referitor la conceptul de administrație publică și la dreptul aplicabil acesteia în dreptul românesc și comparat, în literatura de specialitate se preciza că „Fiecare noțiune presupune identificarea unor note dominante ale conținutului său, care le ordonează logic după regula gen proxim, diferența specifică, delimitând astfel, în planul gândirii abstracte, nu numai granițele fenomenului, procesului pe care-l evocă, dar însăși esența acestuia ,,.
Abordarea din perspectivă comparată a administrației publice presupune cu necesitate definirea corectă a conceptelor cu care urmează a întreprinde demersul nostru.
Această abordare conceptuală este impusă și de multitudinea definițiilor formulate în teoria și literatura de specialitate din dreptul românesc și comparat.
Fără a intra în examinarea etimologică a noțiunii de administrație, pe care nimeni nu a contestat-o ca reprezentând îndeplinirea unei acțiuni comandate, varietatea conținutului noțiunii de administrație publică a condus la o diversitate de definiții, in funcție de evoluția istorică a mediului economic, social și politic în care aceasta s-a dezvoltat.
În mod sintetic abordarea noțiunii de administrație publică s-a făcut cu predilecție în trei mari sensuri:
– din perspectiva corelației ei cu activitatea executivă – „administrația este o componentă a puterii executive, iară a fi singura componentă a acesteia;
– din punct de vedere funcțional și organic – este un ansamblu de activități și mijloace prin care anumite persoane morale urmăresc satisfacerea unei nevoi de interes general;
– prin prisma scopurilor, mijloacelor sale și regimului juridic specific – care presupune realizarea interesului public prin intermediul sau cu sprijinul puterii publice.
În sistemul de drept românesc, cu toate opiniile divergente susținute în literatura de specialitate, trebuie să recunoaștem teza pluralității de norme aplicabile administrației de drept administrativ, privat sau alte ramuri ale dreptului public.
Secțiunea 3. Principiile de organizare
și funcționare a administrației publice
Administrația publică, în accepțiunea de activitate de organizare a executării și de executare în concret a legii, este guvernată de câteva principii fundamentale:
– principiul legalității;
– principiul ierarhiei;
– principiul continuității;
– principiul operativității;
– principiul oportunității;
– principiul revocabilității;
– principiul autonomiei locale aplicat pentru administrația publică;
– principiul descentralizării serviciilor publice;
– principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit.
Administrația publică în accepțiunea de activitate poate exista și se poate desfășura normal numai prin intermediul unei structuri organizatorice corespunzătoare care poartă aceeași denumire – administrația publică.
Persoanele care lucrează în cadrul acestor structuri și care au calitatea de funcționar public sunt numite sau alese.
Principiilor deja enunțate, care guvernează administrația publică, li se poate adăuga un alt principiu consacrat prin Constituție și prin Legea administrației publice locale – nr. 215/2001 (republicată și modificată prin: Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2008; Legea nr. 35/2008; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2008; Legea nr. 131/2008): principiul eligibilității, aplicat autorităților administrației publice și Președintelui României.
Principiul legalității
În conformitate cu prevederile art. 102 alin. 1 din Constituție, Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice. Se poate afirma, deci, că rațiunea fundamentală pentru care există Guvernul este asigurarea materializării liniilor directoare ale politicii interne și externe a țării încorporate în programul de guvernare acceptat de Parlament, ceea ce în plan juridic se materializează în inițierea de proiecte legislative, adoptarea de hotărâri pentru aplicarea acestora, în a veghea ca toate autoritățile administrației publice să acționeze cu operativitate și profesionalism pentru respectarea Constituției și a legii. De altfel, una dintre cele mai importante atribuții ale Guvernului este să asigure executarea de către administrația publică a legilor și a celorlalte acte normative date în aplicarea acestora. Acest principiu este consacrat și prin art. 2 din Legea administrației publice locale.
Încadrarea principiului legalității între principiile fundamentale ale administrației publice este un imperativ determinat de esența și de natura acestei noțiuni. O structură și o activitate de organizare a executării, de executare și de garantare a executării legii nu pot exista independent de lege.
Sistemul organizatoric numit administrație publică și activitatea purtând același nume există pentru a asigura eficiența existenței legilor în consecință este absolut necesară subordonarea față de lege. De asemenea, însăși organizarea statului ca stat de drept conduce la concluzia că legea – care este materializarea ideii de dreptate, de justiție trebuie să fie etalonul la care să se raporteze activitatea indivizilor umani atât în calitate de beneficiari ai dispozițiilor și prestațiilor administrației publice, cât și ca demnitari, funționari publici sau simpli angajați în sistemul administrației publice.
Principiul ierarhiei
Exprimarea Guvernul „exercită conducerea generală a administrației publice" evocă existența unor raporturi de drept administrativ între Guvern și oricare altă autoritate a administrației publice, raporturi care diferă, sub aspectul conținutului, în funcție de principiile care stau ca fundament structurii administrației: unele pot fi raporturi ierahice (cele în raport cu ministerele, în raport cu prefecții etc), alte raporturi vor fi de colaborare (de exemplu raporturile cu autoritățile centrale de specialitate autonome), iar altele vor fi raporturi de tutelă administrativă (cele față de autoritățile locale alese de cetățeni în baza principiului eligibilității și care își desfășoară activitatea în conformitate cu principiul autonomiei locale).
Un principiu nou, specific statelor democratice, este principiul general al activității Guvernului în realizarea sarcinilor politice și a celor administrative: principiul cooperării cu organismele sociale interesate. Acest principiu are rolul de a garanta transparența Guvernului.
Principiul cooperării cu organismele sociale a făcut ca discuțiile Guvernului cu sindicatele, cu patronatul, cu partidele politice, cu reprezentanții cultelor și ai diferitelor grupuri de presiune să facă parte din programul său de lucru, iar legiuitorul în Constituție (art. 102 alin. 2) a făcut din acest principiu al științei administrației un principiu de ordin juridic cu toate implicațiile care decurg de aici în ceea ce privește activitatea Guvernului și drepturile structurilor neguvemamentale.
Principiul continuității
Administrația publică fiind o activitate prin care se organizează executarea, se execută și se garantează executarea legii ideea de continuitate în desfășurarea acestei activități rezultă din însăși natura sa. Este inadmisibil a gândi că ar putea exista momente în care legea să nu poată fi aplicată în teritoriul în care aceasta trebuie să reglementeze relațiile sociale. Neaplicabilitatea, din orice motive (inclusiv organizatorice), a legii generează dezordine socială conducând în final la anarhie și la distrugerea entității organizate în stat. În consecință, dispozițiile și prestațiile administrației publice trebuie să aibă caracter continuu așa cum funcția publică trebuie exercitată fără întrerupere.
Acest principiu trebuie avut în vedere atunci când se organizează activitatea în sistemul administrației publice, mai concret, atunci când se definesc și se dimensionează elementele acestui sistem și când se direcționează fluxurile informaționale între elemente.
Principiul operativității
Sistemul „Administrație publică" trebuie să acționeze ca un senzor. Prin compartimentele de relații cu publicul organele administrației publice, atât cele de la nivel central, cât și cele din unitățile administrativ-teritoriale, trebuie să preia mesajele de la membrii colectivităților, să identifice elementele dominante comune respectivelor mesaje, să își adapteze rapid activitatea – dacă mesajele au evidențiat necesitatea unei schimbări în acest domeniu – atât cea având caracter dispozitiv, cât și cea de prestație. Deoarece organele administrației publice acționează în zona intereselor publice, deci în legătură cu interese ale componenților unor macrogrupuri, acțiunea lor trebuie să se caracterizeze prin operativitate.
Operativitatea trebuie să se manifeste pe mai multe direcții:
– în primul rând în ceea ce privește recepționarea mesajelor și identificarea solicitărilor sau sesizărilor comune formulate în respectivele mesaje;
– în al doilea rând în identificarea modalităților de răspuns la mesajele primite, în definirea mecanismelor de acțiune și în acțiunea concretă de răspuns;
– în al treilea rând, din punct de vedere al caracterului activității, trebuie acționat cu operativitate atât în domeniul prestațiilor efectuate în folosul membrilor colectivității, cât și în ceea ce privește activitatea dispozitivă a organelor administrației publice.
Referitor la această a treia direcție se impun câteva observații. Dacă avem în vedere activitatea prestatoare, operativitatea este o cerință obiectivă generată de însăși natura acestei activități. Organele administrației publice există pentru a acționa astfel încât organizând executarea, executând și garantând executarea legii să intervină rapid, oricând, la cererea unei persoane fizice, soluționându-i solicitarea în timp optim. A răspunde solicitării cu întârziere poate determina inutilitatea răspunsului. Un răspuns formulat când solicitarea nu mai este de actualitate este inutil, iar consecințele întârzierii pot fi uneori foarte grave. Efectele juridice ale lipsei de operativitate resimțite de solicitant se pot concretiza în stingerea, modificarea sau nașterea unor raporturi juridice prin care solicitantul să fie defavorizat. În aceste situații organele administrației publice, întrucât au acționat în opoziție cu misiunea lor, devin răspunzătoare pentru modul lor de a acționa. În vederea evitării disfuncționalităților generate de lipsa de operativitate în activitatea prestatoare a organelor administrației publice legiuitorul a oferit cetățenilor instituția juridică a contenciosului administrativ.
De asemenea, dacă prin lipsa de operativitate a organelor administrației publice sunt încălcate drepturile și libertățile unui cetățean, instituția avocatului poporului poate interveni conform competențelor legale.
Referindu-ne la activitatea cu caracter dispozitiv a organelor administrației publice, operativitatea este de asemenea vitală pentru că acestora le revine sarcina de a elabora și adopta acte cu caracter normativ pentru a disciplina conduita membrilor colectivităților în raport de o stare de fapt existentă sau potențială în vederea protejării anumitor valori fundamentale. Necesitatea normării se deduce de către organele administrației publice pe baza semnalelor venite din societate prin intermediul mijloacelor de comunicare de masă sau a funcționarilor publici învestiți cu prerogative ce vizează supravegherea fenomenelor sociale. Elaborarea și adoptarea cu întârziere a unui act cu caracter normativ îl poate face inaplicabil ca urmare a căderii sale în desuetudine. Iată de ce sistemul administrației publice trebuie să acționeze permanent pentru a-și perfecționa sistemul de mecanisme prin care urmărește realitatea socială pentru a putea acționa operativ.
Principiul oportunității
Actele administrative reprezintă o modalitate juridică de organizare a executării și de executare a legii.
Legea nu poate și nici nu trebuie să prestabilească toate cazurile și toate modalitățile în care trebuie să intervină organele administrației publice cu acte administrative, de aceea organele administrației publice trebuie să dispună de o anumită inițiativă și să aibă posibilitatea de a aprecia situațiile în care vor emite aceste acte și să aprecieze oportunitatea elaborării lor Condiția de oportunitate a actelor administrative trebuie corelată cu legalitatea acestora.Majoritatea actelor administrative sunt emise de organele administrației publice tocmai utilizându-se dreptul lor de a aprecia în legătură cu oportunitatea acestor acte.
Se poate concluziona că principiul oportunității subliniază prerogativa conferită administrației publice, prerogativă în conformitate cu care aceasta are dreptul și obligația de a aprecia la momentul emiterii unui act administrativ conformitatea dintre norma de drept și situația de fapt, apreciere pe care administrația publică o face pornind de la un unic criteriu: interesele colectivității pe care o reprezintă.
Principiul revocabilității
Revocarea este operațiunea juridică prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desființează acest act.
În literatura de specialitate și chiar și în legislație s-a impus și termenul de retractare, termen care face trimitere la revocarea dispusă de organul emitent.
Revocarea, se arată în literatura de specialitate, constituie o specie a nulității, dar în același timp și o regulă, un principiu al regimului juridic al actelor administrative.
Principiul revocării actelor administrative apare ca un efect firesc al trăsăturilor administrației publice, al însăși rațiunii de a fi a actelor administrative.
Revocarea intervine pentru nerespectarea condițiilor de legalitate, dar mai ales a condițiilor referitoare la oportunitate.
În funcție de diferite criterii de clasificare se poate vorbi despre diferite categorii de acte administrative: acte administrative normative, acte administrative individuale, acte administrative jurisdicționale, acte administrative constitutive de drepturi și obligații, contracte administrative.Valabilitatea acestora este condiționată de îndeplinirea anumitor cerințe:
– actul să fie emis de organul competent în limitele competenței sale;
– actul să fie în conformitate cu prevederile legilor și ale actelor administrative cu forță juridică superioară;
– emiterea actului trebuie făcută în forma și respectându-se procedura prevăzută de lege;
– actul să fie oportun (condiție de valabilitate, nu de legalitate).
Se pune întrebarea: cum se rezolvă problema apărută prin constatarea nelegalității sau neoportunității unui act administrativ?
Deși Codul de procedură administrativă rămâne o dorință neîndeplinită a lucrătorilor din administrație, totuși practica a făcut ca procedura administrativă să fie guvernată de principii ca:
– principiul necontradictorialității;
– principiul nepublicității;
– principiul indisponibilității;
– principiul egalității în fața organelor administrației publice;
– principiul sesizării din oficiu.
Ca urmare a acestor principii și a regulilor concrete de procedură administrativă s-a găsit răspuns la întrebarea referitoare la modul de soluționare a situațiilor practice generate de un act administrativ nelegal sau neoportun și anume se poate recurge la suspendarea, la revocarea sau la anularea actului respectiv.
Prin suspendare, actul administrativ, fară a fi desființat, nu se mai aplică temporar pentru că legalitatea lui este contestată de o persoană fizică sau juridică, sau pentru că aplicarea lui este considerată inoportună chiar dacă este legal.
Suspendarea poate fi hotărâtă de organul emitent al actului, de organul ierarhic superior sau, în unele cazuri, pe baza unor dispoziții legale exprese, de instanțele judecătorești. Suspendarea încetează ca urmare a anulării actului sau prin repunerea lui în vigoare.
Revocarea actelor administrative, ca operație juridică prin care organul administrației publice care a adoptat sau emis un act administrativ de autoritate hotărăște ca actul respectiv să nu-și mai producă efectele juridice, poate avea caracter obligatoriu în situația în care este prevăzută de lege în mod expres sau când este dispusă de organul ierarhic superior, în rest având caracter facultativ.
În literatura juridică interbelică revocabilitatea actelor administrative a fost privită ca fiind una din cele două caracteristici fundamentale ce diferențiază actele administrative de alte acte juridice, fiind întemeiată pe natura specială a funcției executive și anume, pe faptul că administrația publică are un rol activ, acela de a lua măsurile necesare pentru satisfacerea necesităților generale ale societății, necesități care sunt în permanentă evoluție, deci administrația trebuie să aibă posibilitatea de a.le revoca pe cele care nu mai corespund interesului general.
Se pun în mod firesc întrebările: care este temeiul juridic al revocării, care sunt limitele acestui procedeu, ce efecte produce, care sunt condițiile, care sunt formele în care revocarea poate avea loc?
Revocarea, deși neconsacrată ca principiu în nici un text de lege, este recunoscută implicit de Constituția României revizuită în 2003 (art. 21 considerat împreună cu art. 52) și de Legea contenciosului administrativ, ea fiind o necesitate, o expresie a elasticității de care trebuie să dea dovadă administrația publică în raport cu cerințele socialului, pe de o parte, în raport de regulile impuse prin actele normative pe de altă parte.
Revocarea decurge în mod necesar din principiul autonomiei administrative. Revocarea este întemeiată și pe dreptul de control pe care îl are orice autoritate administrativă, drept și datorie a organelor ierarhic superioare, de a anula sau modifica actele emise de organele administrative inferioare pentru motive de neoportunitate sau de ilegalitate.
Și în prezent, ca și în perioada interbelică, se consideră revocabile actele administrative normative, iar cele individuale cu anumite excepții.
Nu există o reglementare prin act normativ care să precizeze un termen (de decădere sau de recomandare) în care se poate revoca actul administrativ. Opinia majoritară este că actele administrative pot fi revocate oricând, revocarea fiind determinată în special de motive de oportunitate.
În ceea ce privește forma, ca o consecință a principiului simetriei actelor juridice, actul de revocare se emite după aceleași reguli care au guvernat emiterea actului revocat. Există o singură excepție: atunci când după emiterea actului s-a modificat procedura de elaborare pentru respectiva categorie de acte, urmând a se folosi noua procedură.
În ceea ce privește efectele revocării se impun concluzii diferențiate în funcție de categoria de acte administrative. Astfel, revocarea actelor administrative normative produce efecte numai ex nune, efectele juridice produse de actele respective rămânând valabile, iar drepturile dobândite de persoanele fizice în temeiul acestor acte intră în domeniul drepturilor câștigate. Această afirmație este valabilă pentru actele administrative legale. în cazul actelor ilegale, efectele juridice produse nu pot rămâne valabile, obligatoriu revocarea actului administrativ ilegal producând efecte ex tune din momentul adoptării sau emiterii actului. De fapt, actele adoptate cu violarea legalității sunt lovite de nulitate, deci, întrucât nulitățile administrative sunt în general absolute, neputând fi acoperite, revocarea trebuie să poată avea loc oricând.
Referitor la actele administrative individuale revocarea determinată de ilegalitatea actului trebuie să producă efecte ex tune, din momentul emiterii actului, și ex nune, dar numai în ceea ce privește efectele juridice, pentru că desființarea consecințelor de fapt este imposibilă (aici se impun amintite excepțiile de la principiul revocabilității actelor administrative), în timp ce revocarea pe motiv de oportunitate produce efecte numai ex nune.
În ceea ce privește excepțiile de la principiul revocabilității actelor administrative se impune precizat că toate aceste excepții se referă numai la actele administrative individuale.
Deși în doctrina interbelică au fost considerate ca exceptate de la revocare doar actele administrative jurisdicționale și actele administrative de natură contractuală, analizându-se tendințele din doctrină, dispozițiile din normele juridice, orientarea practicii judecătorești, în literatura de specialitate contemporană s-a exprimat opmia că de la principiul revocabilității există următoarele excepții:
actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziție legală;
actele administrative cu caracter jurisdicțional;
actele administrative de aplicare a sancțiunilor corespunzător formelo răspunderii din dreptul administrativ;
actele administrative de putere în executarea actelor procedurale penale; actele administrative care produc efecte ca urmare a existenței unor contracte civile;
actele administrative care și-au produs efectele;
actele administrative care dau naștere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilității;
actele administrative care au fost executate material.
Ca o concluzie a celor prezentate se desprinde ideea că revocabilitatea actelor administrative este o regulă decurgând din structura funcțională a administrației publice, pentru că regulile regimului juridic nu pot fi stabilite decât pe baza regulilor care constituie fundamentul structurii organizatorice a administrației publice. Actele administrative intrate în circuitul civil sunt irevocabile.
Principiul eligibilității în administrația publică
Ca fundament al democrației stau două reguli esențiale: reprezentativitatea, care implică eligibilitatea și participarea directă.
Alegerea Președintelui României, se face prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, conform prevederilor Legii pentru alegerea Președintelui României nr. 69 din 1992 (art. 81 alin. (1) din Constituție). Art. 121 alin. (1) din Legea fundamentală a României prevede că autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală sunt consiliile locale alese și primarii aleși în condițiile legii. Principiul eligibilității se referă și la consiliul județean care este (art. 122 din Constituție) autoritatea administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.
Dobândirea și exercitarea dreptului de vot sunt condiționate de îndeplinitrea cumulativă a mai multor exigențe, unele obiective, altele subiective:
titularul dreptului trebuie să aibă calitatea de cetățean român, întrucât, legitim, numai cetățenii români pot participa la exercitarea puterii în România, pe calea sufragiului;
Această cerință care rezultă din suveranitatea de stat.
persoana trebuie să aibă capacitate electorală, ceea ce înseamnă că subiectul de drept trebuie să fi împlinit vârsta de 18 ani;
persoana trebuie să aibă aptitudinea morală, adică să nu fi fost condamnată prin hotărâre judecătorească la pierderea drepturilor electorale.
Dreptul de a fi ales se realizează, în principiu, în aceleași condiții ca și dreptul de a alege. Totuși, legea fundamentală și legea electorală stabilesc un număr de condiții în plus care privesc dreptul de a fi ales. Astfel:
candidatul trebuie să aibă numai cetățenia română, exercitarea funcției sau demnității nefiind posibilă dacă persoana are două sau mai multe cetățenii;
candidatului să nu îi fost interzisă asocierea în partide politice, acest lucru însemnând că acel candidat să nu fie membru al Curții Constituționale, Avocat al poporului, magistrat, membru activ al armatei, polițist ori să nu facă parte dintr-o altă categorie de funcționari publici precizată prin lege organică;
candidatul să aibă domiciliul în România, pentru că numai astfel el poate să-și îndeplinească mandatul, dacă va fi ales;
candidatul să fi împlinit până în ziua alegerilor, inclusiv, vârsta de cel puțin douăzeci și trei de ani pentru a fi ales în Camera Deputaților sau în organele administrației publice locale și de cel puțin 35 de ani pentru a fi ales în Senat sau în funcția de Președinte al României.
Legea nr. 188/1999 republicată și modificată prevede că funcționar public este persoana numită într-o funcție publică și că persoanelor numite sau alese în funcții de demnitate publică nu li se aplică prevederile acestui act normativ. Se deduce că principiul eligibilității este aplicabil persoanelor care vor ocupa anumite demnități publice.
Principiul autonomiei locale
Legea administrației publice locale, nr. 215/2001, republicată și modificată, precizează că administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se organizează și funcționează în temeiul autonomiei locale.
Legiuitorul a definit autonomia locală ca fiind „dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii", în lege se prevede că autonomia locală, ca drept, se exercită de consiliile locale, de primari și de consiliile județene în calitate de autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat.
Autonomia locală este numai administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele stabilite de lege. În fapt autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile autorităților administrației publice locale și gestionarea resurselor care aparțin – în conformitate cu prevederile legale – comunei, orașului sau județului.
Autoritățile administrației publice locale pe baza principiului autonomiei locale, au dreptul de a avea inițiative în toate domeniile, cu excepția celor care sunt date în mod expres în competența altor autorități publice.
Autonomia locală se aplică nu numai în raportul dintre administrația publică centrală și cea locală, ci și în raporturile dintre autoritățile administrației publice locale.
Principiul autonomiei locale se completează cu principiul consultării locuitorilor din unitățile administrativ-teritoriale prin referendum, această consultare fiind de fapt o altă formă de participare directă a cetățenilor la treburile publice.
Principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit
Legea administrației publice locale în toate formele ei cunoscute în perioada 22 decembrie 1989 – 1 septembrie 2009 a consacrat principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.
Pentru aplicarea acestui principiu, legiuitorul român a creat cadrul juridic necesar prin Legea nr. 3/20007 – Lege privind organizarea și desfășurarea referendumului modificată prin O.UG. nr. 92/2003 aprobată prin Legea nr. 550/2003; O.U.G. nr. 99/2005 respinsă prin Legea nr. 243/2006; Decizia Curții Constituționale nr. 567/2006; O.U.G. nr. 27/2007; Legea nr. 129/2007; O.U.G. nr. 34/2007; Decizia Curții Constituționale nr. 292/2007. în articolul nr. 2, aliniat (2) din legea menționată se precizează că „se poate organiza și desfășura referendum local asupra unor probleme de interes deosebit pentru unitățile administrativ-teritoriale", în cadrul referendumului populația putând fi consultată cu privire la una sau la mai multe probleme pe buletine de vot separate. Participarea la referendum este neîngrădită cu următoarele excepții:
-minorii sub 18 ani, întrucât nu au capacitate de exercițiu deplină;
Se impune precizat că au dreptul de a participa la referendum toți cetățenii români care au împlinit vârsta de 18 ani până în ziua referendumului inclusiv.
-debilii sau alienații mintal puși sub interdicție;
-persoanele condamnate prin hotărâre judecătorească definitivă la pierderea drepturilor electorale.
Legea utilizează noțiunea de „referendum local" în două accepțiuni. Stricto sensu prin referendum local se înțelege referendum organizat în comune și orașe sau în subdiviziunile acestora. Lato sensu prin referendum local se face referire atât la consultarea organizată în comune și orașe, cât și la cea organizată la nivel județean, care poartă denumirea de „referendum la nivel județean".
O precizare, care are rolul de a sublinia principiul autonomiei locale și îngemănarea sa cu principiul studiat în acest paragraf, este aceea că în funcție de importanța obiectului referendumului, de mărimea colectivității locale care este vizată de problema de interes deosebit, referendum poate fi organizat și numai în unele subdiviziuni ale unei comune, unui oraș sau unui județ.
Problemele supuse referendumului local – lato sensu – se stabilesc de consiliile locale sau consiliile județene, după caz, la propunerea primarului, respectiv a președintelui consiliului județean.
Principiul descentralizării administrative
Analiza, organizarea și funcționarea administrației publice presupun cu necesitate, nu numai examinarea principiilor generale (centralizarea, descentralizarea, deconcentrarea), cu efecte imediate asupra structurilor administrative, ci și determinarea relațiilor stabilite între acestea pe diferite trepte de organizare în cadrul raporuilui funcțional centru-local, a modului de structurare și organizare a autorităților administrației publice, funcție de principiile dominante-centralizare și descentralizare a raporturilor ce se stabilesc între centru-teritoriu-local, îin funcție de natura structurii de stat- unitară, federală, de forma de guvernământ sau regimul politic, neputându-se vorbi de un model în organizarea administrației publice general valabil.
De altfel, doctrina recunoaște preocuparea încă din antichitate pentru abordarea organizării administrației, a problematicii guvernării în general.
Indiferent cum ar putea fi concepută abordarea organizării administrative, din punct de vedere al dreptului constituțional sau administrativ, nu pot fi disociate, dimpotrivă așa cum spune profesorul Antonie Iorgovan „trebuie să recunoaștem că tradiția este de partea dreptului administrativ".
Studiile privind organizarea administrației publice s-au axat pe trei orientări principale:
– orientare tehnico-juridică, de sorginte franceză, care procedează la o examinare „stricto sensu", a organizării puterii executive, de la principii până la autorități publice și chiar serviciile și stabilimentele publice;
– orientare filozofică juridică sau structurală, bazată pe studiul relațiilor și
constituirii în sistem a autorităților sau pe cunoscuta sintagmă „organizarea de stat este forma, iar puterea de stat conținutul";
orientarea promovată de știința administrației care examineaz
organizarea administrației sub aspectul metodelor, a principiilor de eficientizare și raționalizare cunoscută și sub numele „organizare și metode, cât și organizarea activității funcționarilor din administrație".
Orice formă de organizare a administrației este însă condiționată și determinată de modalitatea ăn care puterea politică este organizată într-un stat determinat, așadar de regimul politic existent și care în egală măsură, diferă funcție de structura de stat sau de forma de guvernământ consacrată la nivel constituțional.
Înțelegerea corectă a organizării și funcționării administrației publice, a raporturilor dintre administrația centrală și cea locală, presupune cu necesitate examinarea principiilor ce stau la baza acestei organizări, principii care determină și natura juridică a acestor raporturi și regimul juridic aplicabil raporturilor dintre centru și teritoriu.
Cele două principii clasice de organizare și funcționare a administrației publice sunt: centralizarea și descentralizarea administrativă.
Corespunzător acestor principii au fost consacrate două sisteme administrative: sistemul centralizat și sistemul descentralizat.
Ceea ce este specific sistemului administrativ centralizat este recunoașterea puterii ierarhice a autorităților executive centrale, dreptul de control al acestora asupra autorităților locale, care se poate materializa atât în anulare – suspendare și în reformarea actelor autorităților subordonate, cât și în substituirea în executarea anumitor atribuții.
De asemenea, sistemul centralizat permite și sancționarea persoanelor controlate, inclusiv revocarea lor din funcție.
Ceea ce deosebește sistemul centralizat de sistemul descentralizat, este tocmai dependența administrației locale față de administrația centrală, lipsa inițiativei și a capacității, administrației locale de a lua decizii, activitatea acestora, reducându-se la îndeplinirea sarcinilor stabilite de administrația centrală sau conformarea față de directivele stabilite de acestea.
Deși sistemul administrației centralizate recunoaște existența unor autorități publice teritoriale, rolul acestora se reduce la executarea în concret a atribuțiilor stabilite de autoritățile centrale, nu au personalitate juridică, nu decid în nume propriu și ca atare ele pot fi numite și revocate oricând de autoritățile centrale.
Centralizarea îmbracă două forme: concentrarea administrativă, desconcentrarea administrativă.
Concentrarea administrativă presupune o grupare a autorităților administrative – la sediul puterii executive, ceea ce a făcut ca unii autori să afirme că acest sistem „este nu numai absurd, dar și impracticabil".
Deconcentrarea administrativă presupune un transfer al atribuțiilor autorităților centrale către autoritățile teritoriale ale statului sau către autoritățile locale, în realizarea unor atribuții statale.
În cazul descentralizării, statul împarte sarcina administrării și altor categorii de subiecte de drept public – lăsând chiar în sarcina colectivităților locale posibilitatea de a soluționa afacerile locale.
Sistemul descentralizării înlocuiește puterea ierarhică cu controlul administrativ, ceea ce presupune o mai mare libertate de acțiune a autorităților teritoriale și a acelor locale, cât și soluționarea mult mai eficientă și operativă a problemelor de interes general.
Descentralizarea îmbracă două forme:
– descentralizarea administrativ-teritorială;
– descentralizarea tehnică.
Descentralizarea administrativ-teritorială are în vedere recunoașterea calității de subiect de drept public a colectivității locale și a personalității juridice a acestora, a dreptului lor de a se administra.
Pentru ca o colectivitate locală să fie considerată descentralizată, este necesar a fi îndeplinite următoarele condiții:
existența personalității juridice;
existența unor autorități administrative proprii;
Prima componentă, – personalitatea juridică are în vedere existența unor interese proprii specifice colectivităților locale, pe care statul, prin mijloacele sale, nu le poate soluționa eficient și operativ. Ca atare, statul este acela care determină care dintre aceste probleme intră în competența autorităților locale.
Soluționarea unor probleme de interes local, presupune așadar, existența unui patrimoniu propriu al mijloacelor materiale și financiare pentru rezolvarea acestora, și firește, resursele umane.
Existența unui patrimoniu, a bugetului propriu și a autonomiei financiare, conferă capacitatea acestor colectivități locale de a participa, în nume propriu, la circuitul civil.
Atributele persoanei juridice, a colectivități lor locale se realizează de către autoritățile alese în condițiile legii.
A doua componentă privind existența unor autorități locale alese, reprezintă expresia cea mai evidentă a autonomiei locale, este mijlocul prin care cetățeanul, colectivitatea locală iau parte la desemnarea organelor sale care să le reprezinte interesele.
A treia componentă a descentralizării teritoriale, se referă la controlul sau supravegherea colectivităților de către stat, cunoscută și sub numele de tutelă administrativă.
Tutela administrativă are în vedere atât actele autorității, cât și controlul asupra persoanelor ce ocupă funcții de conducere în autoritățile locale.
Concepția modernă asupra tutelei administrative, face ca prin noul conținut ea să reprezinte „un element al desconcentrării și o limită a autonomiei locale", ce se bazează pe trei tehnici noi în înfăptuirea sa:
– concursul tehnic dat de serviciile statului pentru îndeplinirea unor atribuții ale localităților;
– alocarea de subvenții comunităților locale din partea bugetului de stat;
– procedeul actelor tip, ce constă în elaborarea de regulamente tip, statute tip, de către autoritățile centrale cu caracter orientativ pentru localități (comune).
Tutela administrativă în Constituția României, nu este expres reglementată. Potrivit art. 123 din Constituția revizuită, controlul de legalitate exercitat de prefect este expresia dreptului de supraveghere generală pe care îl realizează administrația centrală asupra activității autorităților locale autonome, expresie a „legăturii organice ce trebuie să existe între autonomia locală și lege dintre interesele locale (comunale, orășenești, județene) și interesele naționale exprimate prin lege".
Așadar, prefectul nu exercită atributul său de control de pe poziții ierarhice, ci în condițiile și limitele legii, ca un mecanism de autoreglare a actului de administrație curentă.
A doua formă a descentralizării administrative, o reprezintă descentralizarea tehnică sau pe servicii.
Descentralizarea tehnică este o creație a doctrinei administrative, neavând o consacrare pe plan legislativ. Ea reflectă în fapt transformările ce au loc în planul organizării administrației publice, prin constituirea unor instituții publice sau de utilitate publică cu personalitate juridică care, ieșind de sub controlul ierarhic al autorității ce le înființează, păstrează cu aceasta doar legătura unei tutele administrative.
Principiul desconcentrării administrative, presupune ca autoritățile înființate să aibă o structură și competență de sine stătătoare, cu putere de decizie limitată la domeniile stabilite de lege, de regulă pentru probleme de interes local- răspunzătoare în fața centrului pentru modul de realizare a intereselor publice ale statului în teritoriu, sub sancțiunea revocării acestora.
Serviciile deconcentrate ale ministerelor și altor autorități centrale, se află într-o dublă „subordonare" – față de ministerul care le-a înființat și în subordinea căruia funcționează, și față de prefect, la nivel teritorial, care potrivit art. 123 din Constituție „conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale" și care își dă avizul la numirea conducătorilor acestora.
O reglementare similară este preluată și în Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului (republicată), care în art. 4 stipulează că „prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale".
De altfel, doctrina franceză de specialitate concluzionează că prin „regimul administrative desconcentrat" se elimină incovenientele centralizării administrative . O ultimă componentă a descentralizării administrative, reflectând forma cea mai modernă a evoluției organizării administrației publice, o reprezintă autonomia locală.
Cunoscut sub denumiri diferite „autonomie locală" sau „descentralisation administrative" în literatura franceză, „auto-administration, self-govemement" ori „local govemement" în sistemul anglo-saxon, ori „selbstverwaltug" în sistemul german, ea se referă la asigurarea unui statut special colectivităților locale, în raport cu autoritățile statale și cele teritoriale care își desfășoară activitatea în limita lor de competență.
Este așadar o reflectare a calității de subiect de drept a colectivității teritoriale-locale, ca persoană morală de drept public, alături de colectivitatea națională, reprezentată de stat, care dispune de capacitate proprie, de autorități administrative proprii, de mijloace proprii, de mijloace materiale, financiare și umane, necesare pentru realizarea intereselor publice locale specifice.
Definirea acestui principiu cu referire directă la colectivitățile locale, o întâlnim și în documentul Consiliului Europei numit „Carta Europeană: Exercițiul autonom al puterii locale" din 15 octombrie 1985, unde autonomia locală este definită ca „un principiu stabilit prin Constituție sau legile statelor-părți care conferă colectivităților locale dreptul și capacitatea de a rezolva și gestiona în cadrul legii sub propria lor răspundere și în interesul populației acestora, o parte din treburile publice".
Astfel definit principiul autonomiei locale, exclude subordonarea, posibilitatea, autorităților alese în mod direct de colectivitățile locale, ba chiar excluderea tutelei, în favoarea unui control administrativ ce trebuie reglementat de Constituție sau lege.
Autonomia locală se manifestă atât în sfera capacității juridice, astfel încât se recunoaște colectivității teritoriale locale, calitatea de subiect de drept public, pe plan instituțional, prin reglementarea autorităților administrative proprii și diferite de aparatul administrativ de stat care-și păstrează competențele, dar și sub aspect decizional, determinată de competența stabilită pentru acestea, lăsându-le la dispoziție, pentru realizarea atributelor și satisfacerea intereselor colectivităților, mijloace materiale, financiare și umane necesare.
Carta stabilește în materia resurselor financiare, ca și a dreptului de control administrativ asupra colectivităților locale „respectarea principiului proporționalității, pe de o parte sub aspectul intervenției statului asupra intereselor ocrotite, dar și cu privire la asigurarea resurselor financiare ale acestora, proporțional cu atribuțiile stabilite de lege".
Autonomia pe care o examinăm are în fapt un caracter exclusiv administrativ, colectivitățile teritoriale locale fiind autonome, dar nu suverane.
Ca o constantă în practica europeană, vom reține recunoașterea pe plan legislativ și constituțional a acestui principiu, al autonomiei colectivităților locale cu componentele sale instituționale, gestionare și decizionale, cu recunoașterea „tutelei" administrative asupra felului în care sunt realizate și protejate interesele publice ale lui, cu conotația unui control de legalitate și nu de oportunitate, în condiții strict determinate de lege. Sunt deja consacrate formulele din literatura franceză că „nu există tutelă fără text, nici în afara textelor" și „tutela nu se prezumă".
Tutela administrativă se poate realiza fie de o autoritate statală centrală, fie de teritorială (prefectul).
Recunoașterea personalității juridice a calității de subiect de drept public a colectivității locale, dreptul acestora de a se asocia cu alte colectivități locale în vederea realizării unor sarcini de interes comun, sau cooperarea cu colectivitățile altor state, nu afectează caracterul unitar al statului.
Prin prisma noului statut conferit colectivităților locale în statele lumii, asistăm în, prezent la un proces intens de descentralizare administrativă sau de consacrare a nomiei locale în mod distinct, definind de altfel raportul dintre puterea centrală și puterea locală sub forma unui nou regim local.Complexitatea reglementărilor actuale în privința recunoașterii autonomiei locale nu trebuie însă confundată cu „autoadministrarea", termen care exclude coexistența colectivităților locale într-un stat unitar.
Sensul greșit conferit la traducerea termenului englezesc „seif government" de autoadministrare, creează confuzia unor termeni sinonimi, ceea ce nu este riguros exact, dacă avem în vedere că în Anglia, administrația locală poartă denumirea de „local government", iar autonomia ca principiu al acesteia se definește prin termenul „seif government" (administrarea prin ele însele ).
După cum, în statul federal prezența autonomiei locale nu poate fi privită în toate componentele sale, de vreme ce în cadrul statului federal autonomia statelor componente este atât administrativă, cât și politică, iar tutela administrativă este exclusă între federație și componentele sale.
Principul autonomiei locale îl regăsim așadar în statele unitare sau în statele componente ale unei federații. Fiind o stare de independență a colectivităților locale în raport cu statul, ea nu poate fi confundată cu organizarea raporturilor dintre statul federal și componentele acestuia.
În statele federale (ex. Elveția, S.U.A, Germania) relațiile stabilite între statul federal și statele componente ale federației sau confederației exclud orice putere a statului federal asupra colectivităților locale din statele competente. Controlul autorităților federale nu se poate manifesta decât la nivelul statelor.
În literatura franceză de specialitate, se reține ca principală deosebire dintre federalism, și descentralizare, „competențele-rezervate" ale statului federal și problemele locale" ale unei colectivități descentralizate. în timp ce un stat component al statului federal dispune de putere constituantă proprie, Constituție, putere legislativă, executivă și judecătorească, tutela administrativă fiind exclusă între statul federal și statele membre, problemele locale fiind doar de ordin administrativ, esențial pentru descentralizare este tutela administrativă.
Descentralizarea este deci un fenomen pur administrativ, în timp ce federalismul este un fenomen politic. De aceea, nu de puține ori, întâlnim în literatura de specialitate formularea „acolo unde dispare dreptul de control al statului, tutela adiministrativă asupra colectivităților locale, începe federalismul".
Ca urmare a diversității sistemelor administrative contemporane consacrate la nivel constituțional și legal în statele lumii și regimul administrativ-teritorial aplicabil acestora este diferit.
În literatura de specialitate sunt consacrate mai multe regimuri juridice care reglementează raportul dintre centru și teritoriu, și anume:
– regimul de centralizare administrativă;
– regimul de desconcentrare administrativă;
– regimul de descentralizare administrativă (de autonomie locală).
O terminologie diferită întâlnim în doctrina germană, care clasifică administrația de stat în administrație directă și administrație indirectă de stat, în condițiile în care statul deleagă atributele sale colectivității teritoriale locale.
Fiind vorba de un regim administrativ teritorial, el are ca obiect administrația publică, fară a afecta unitatea politică a statului, ceea ce permite examinarea acestor regimuri, raportat la statele unitare, dar și la statele federale, sau în interiorul statelor federale.
Determinarea regimului juridic aplicabil raporturilor administrative dintre centru și teritoriu, este nu numai o realitate teoretică, ci și o necesitate practică pentru că niciun stat nu poate fi administrat doar de la centru prin organele administrației publice centrale.
O formulă consacrată de doctrina franceză, spune că „se poate guverna de departe,dar se poate administra numai de aproape" .
Expresie a celor două principii fundamentale de organizare administrativă a teritoriului, centralizarea și descentralizarea, regimurile administrative teritoriale se caracterizează prin următoarele:
regimul administrativ centralizat – consacră existența statului, ca singura morală de drept public, politico-teritorială, cu interesele sale și alcătuind o colectivitate teritorială.
Ca o consecință a acestei organizări, există o singură categorie de organe ale administrației publice, respectiv administrația de stat.
Toate structurile administrativ teritoriale ale administrației statale sunt și funcționează ca agenți ai statului, supuși puterii ierarhice, răspunzătoare în fața acestora și revocabile. Rolul acestora se reduce la punerea în executare a ordinelor, fară nici-o inițiativă proprie.
Acest regim anihilează orice intervenție a agentului teritorial și capacitatea sa decizională, după formula „paralizia extremităților și apoplexia centrului".
– regimul administrativ desconcentrat – vine să înlăture incovenientele regimului centralizat, în sensul că agenții teritoriali nu sunt simpli executanți ai centrului, ci sunt organizați ca autorități administrative propriu-zise, cu capacitate decizională proprie subordonată centrului, răspunzătoare față de acesta în privința realizării intereselor statului, numite și revocabile de către acestea. Deși se menține principiul sub ordonării ierarhice, desconcentrarea administrativă oferă posibilitatea autorităților desconcentrate de a aplica în concret, adaptat specificului local, măsurile autorităților centrale.
– regimul administrativ descentralizat (de autonomie locală) are la bază recunoașterea calității de subiect de drept public teritorial, colectivităților locale.
Acestea dispun de autonomie organizatorică (prin reglementarea autorităților administrative alese prin vot direct), autonomie funcțională (în a lua cele mai adecvate măsuri pentru realizarea intereselor locale) și de autonomie decizională, în limita competenței legale și funcție de posibilele resurse financiare și umane de care dispun.
Ele nu pot fi revocate, nu se subordonează autorităților statale și celor teritoriale și nici nu sunt supuse unui control ierarhic.
Autonomia de natură administrativă, consacrată în acest regim administrativ, recunoaște un drept de supraveghere generală a acestor colectivități teritoriale locale și a autorităților lor sub forma controlului de tutelă administrativă din partea administrației statale centrale sau teritoriale.
Cât privește autoritatea învestită cu realizarea tutelei administrative, aceasta poate fi un organ al administrației de stat centrale (Guvernul, Ministerul de Interne) sau teritoriale (prefectul, controlor).
Doctrina franceză de specialitate tratează regimul de descentralizare printr-o prezentare coroborată a descentralizării administrative cu desconcentrarea administrativă, ca fiind indisolubil legate, de unde și denumirea „regimuri de deconcentrare administrativă".
Această teză presupune împărțirea administrației publice în administrația statală, reprezentată de administrația de stat centrală și administrația de stat teritorială, și administrația colectivităților teritoriale locale. Posibilele confuzii terminologice se pot datora și fenomenului de „dedublare funcțională", când o anumită autoritate îndeplinește pe lângă atribuțiile sale principale și atribute delegate, ce intră în competența celorlalte tipuri de colectivități teritoriale.
Acest concept nu are legătură nici cu descentralizarea administrativă, nici cu deconcentrarea, întrucât criteriul de delimitare între administrația centrală și administrația teritorială este cel al competenței teritoriale și nu un criteriu geografic al sediului autorității.
Indiferent de regimul administrativ consacrat într-un stat sau altul, teoreticienii și practicienii din domeniul administrativ și chiar constituțional au relevat avantajele și dezavantajele fiecăruia dintre acestea, determinând o diversitate de soluții de la aplicarea unuia dintre ele, până la aplicarea lor concomitentă.
CAPITOLUL 2
Organizarea structurilor Administrației Publice
Conceptul de organ al administrației publice
Din punct de vedere juridic, administrația publică este o activitate sau un ansamblu de organe învestite cu o anumită competență care îndeplinesc o anumită activitate.
Așa cum s-a arătat și în literatura de specialitate, prin sistem al administrației publice se înțelege totalitatea organelor care realizează administrația publică înțeleasă ca activitate de organizare a executării, de executare în concret și de garantare a executării legii, organe între care există legături prin care se asigură funcționarea sistemului. Organele administrației publice sunt acele organe ale statului sau organe existente la nivelul unităților administrativ – teritoriale (comună, oraș/municipiu, județ) care desfășoară o activitate de organizare a executării, de executare în concret și de garantare a executării legilor și celorlalte acte juridice cu caracter normativ.
Organele administrației publice acționează fie direct, pe baza legii, prin acte juridice individuale și fapte materiale, fie prin intennediul actelor normative pe care sunt competente să le emită pe baza și în executarea legii.
Organele administrației publice își concretizează activitatea în mai multe categorii de acte juridice apreciate de majoritatea autorilor dintr-o perspectivă dihotomică. Astfel, unii autori consideră că actele juridice adoptate de către autoritățile administrației publice pot fi actele administrative și actele contractuale.
Alți autori consideră că autoritățile administrației publice pot adopta: acte administrative propriu-zise, acte juridice unilaterale care nu realizează puterea de stat și acte juridice contractuale.
În concluzie, în ceea ce privește regimul juridic de drept administrativ s-au conturat două interpretări: o interpretare dihotomică și o interpretare trihotomică. Indiferent de modul în care este privită activitatea organelor administrației publice, acesteia i se aplică regimul juridic de drept administrativ ca parte componentă a dreptului public, pentru că numai astfel se poate asigura coerența activității și funcționalitatea ansamblului organelor administrației publice.
Între organele administrației publice există relații de subordonare ierarhică sau relații de colaborare.
În conformitate cu prevederile constituționale, sistemul administrației publice cuprinde:
– administrația centrală:organele supreme ale administrației publice: Președintele României și Guvernul; organele centrale de specialitate: ministerele și alte organe subordinate Guvernului, respectiv autoritățile autonome; instituții centrale subordonate ministerelor sau autorităților autonome.
– administrația de stat din teritoriu: prefectul; comisia județeană consultativă; serviciile ministerelor și ale celorlalte organe centrale.
– administrația locală: consiliul local și primarul; consiliul județean.
Secțiunea I. Componentele structurilor din administrația publică
Părțile constitutive ale unui organ al administrației publice rezultă din analiza noțiunii de organ al administrației publice ca instituție în sensul dat acestui termen de literatura de specialitate.
Într-o primă opinie se arată că „organele de stat care înfăptuiesc în concret activitatea puterii executive – a administrației publice – sunt organe ale administrației publice". Pentru a se ajunge la această definiție s-au luat în considerare trăsăturile specifice acestor organe, și anume:
– sunt organe de stat, ceea ce implică faptul că pentru realizarea sarcinilor lor specifice au posibilitatea de a folosi forța publică a statului;
– sunt înființate prin lege sau în baza legii, orice alt mod de înființare fiind exclus pentru că ar lipsi aceste organe de autoritatea publică de care au nevoie în îndeplinirea atribuțiilor care le revin;
întreaga lor activitate se desfășoară pe baza și în vederea executării legii;
-actele juridice adoptate sau emise de aceste organe sunt supuse unui control de legalitate prevăzut de lege;
– activitatea lor este realizată de un personal de specialitate și anume, funcționarii publici;
– întreaga activitate a acestor organe urmărește să îndeplinească cerințele interesului general al statului sau unităților administrativ – teritoriale în concordanță cu îndeplinirea cerințelor interesului individual al cetățenilor.
Opinia este criticabilă pentru că, așa cum am arătat deja, organe ale administrației publice nu sunt numai organe de stat, pentru că administrația publică în accepțiunea de activitate nu este atributul exclusiv al statului, nu este o activitate etatică, dimpotrivă, în această activitate sunt puternic implicate organele administrative de la nivelul comunităților locale.
Într-o altă concepție, organul administrației publice este acea structură organizațională care, potrivit Constituției și legii, are personalitate de drept public și acționează din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului.
Într-o primă opinie părțile componente ale organelor administrației publice sunt: personalul organelor administrației publice; mijloacele materiale și financiare; capacitatea juridică și competența.
Într-o altă opinie, părțile constitutive ale unui organ al administrației publice sunt: lucrătorii care îl compun; competența sa; mijloacele materiale pe care le folosește.
Subscriem punctului de vedere că prin organe ale administrației publice se înțelege „colectivități umane constituite pe baza și în executarea legii, înzestrate cu mijloace materiale și financiare potrivit legii, precum și cu personalitate juridică și competența necesare pentru a putea acționa în vederea organizării și a executării legii și care se încadrează în sistemul organelor administrației publice".
Ținând cont de definiția organului administrației publice, de trăsăturile acestuia și de menirea sa se poate concluziona că părțile constitutive ale unui organ al administrației publice sunt: funcționarii publici din cadrul administrației publice; competența autorității administrative care implică și capacitatea juridică, neputând exista fară aceasta; mijloacele materiale și bănești pe care le utilizează autoritatea administrativă.
Funcționarii administrației publice sunt elementul esențial pentru îndeplinirea sarcinilor care îi revin acesteia. Pentru această componentă a organelor administrației publice se folosește uneori o terminologie mai largă: lucrători administrativi sau cadre administrative.
Personalul organelor administrației publice prezintă o deosebită însemnătate pentru că activitatea acestor organe este rezultanta compunerii tuturor activităților desfășurate de fiecare persoană care face parte din personalul respectiv. Se poate deduce, deci, că de calitatea activității personalului depinde însăși calitatea activității organelor administrației publice.n concluzie, pentru ca administrația publică să își realizeze menirea de a sluji interesul general al societății este necesară recrutarea și formarea pe baze științifice a personalului, astfel încât acesta să aibă o pregătire profesională corespunzătoare sarcinilor care îi revin.
Dat fiind rolul atât de important al personalului este necesar a se sublinia importanța stimulării materiale și morale a acestuia astfel încât să obțină performanțe în linie crescătoare în activitatea sa.
Competența autorităților administrației publice, reprezintă dreptul și totodată obligația, prevăzută de lege și de celelalte acte normative adoptate în baza și pentru executarea legii, de a desfășura o anumită activitate, respectiv de a avea calitatea de subiecte în diverse raporturi juridice.
În sistemul autorităților administrației publice competența poate fi: competență materială și competență teritorială. La rândul său, competența materială este generală sau de specialitate, iar cea teritorială este generală sau locală.
Competența materială se referă la domeniile în care își pot desfășura activitatea organele administrative.
Competența teritorială – ratione loci – a unui organ al administrației publice reprezintă tocmai dreptul și totodată obligația legală a acestui organ de a acționa numai în anumite limite teritoriale. Acest tip de competență este la rândul său de două feluri: competență teritorială generală și competență teritorială locală. în baza competenței teritoriale generale organele administrației publice pot acționa pe tot teritoriul statului, în timp ce competența teritorială locală le dă dreptul și le creează obligația de a acționa la nivelul unităților administrativ – teritoriale subordonate ierarhic potrivit dispozițiilor constituționale.
Se poate vorbi și de o competență temporală a organelor administrației publice. Aceasta se referă la limita de timp, la perioada de timp, în cadrul căreia își desfășoară activitatea un organ al administrației publice.
Organele administrației publice, în general au o competență temporală nelimitată în timp, întrucât normele juridice le înființează și le organizează pentru un interval nedeterminat de timp.
De la această regulă există și excepții. Astfel, unele organe ale administrației publice sunt înființate pentru un interval de timp determinat, prestabilit sau pentru îndeplinirea unei activități determinate, toate acestea fiind stabilite prin actul de înființare, în asemenea situații, când se ajunge la termenul prestabilit sau când organul administrativ respectiv și-a încheiat misiunea, el își încetează existența.
Mijloacele materiale și bănești reprezintă o componentă importantă a activității autorităților administrației publice deoarece constituie practic pârghia cea mai importantă a autonomiei locale. Acest fapt este dovedit și de prevederile din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, care arată că veniturile și cheltuielile unităților administrativ – teritoriale sunt prevăzute pentm fiecare an financiar în bugetele respective, aprobate de consiliul local sau, după caz, de cel județean, în condițiile legii (art. 45, alin. (2), lit. a și art. 104, alin. (1), lit. c).
Importanța deosebită a acestei componente pentru existența organelor administrației publice, în general, și pentru realizarea autonomiei locale, în special, este dovedită de preocuparea autorității legiuitoare din România care a elaborat și adoptat un act normativ special pentru acest domeniu al relațiilor sociale, mai exact Legea privind finanțele publice locale nr. 273/2006.
Se impune observat că reglementarea juridică a componentelor organelor administrației publice este asigurată pentru corelarea prevederilor din ramuri de drept diferite. Astfel, regimul juridic al personalului este stabilit de dreptul muncii, de dreptul administrativ și chiar de dreptul constituțional, iar de mijloacele materiale și financiare se ocupă dreptul financiar, dreptul comercial, dreptul civil.
Dată fiind importanța deosebită a sistemului autorităților administrative pentru existența societății, este absolut necesară înțelegerea structurii acestui sistem. Structura, ca noțiune generală, oferă date atât despre modul în care sunt ordonate elementele unui sistem, cât și despre relațiile care se stabilesc între elementele respective atunci când se derulează procesul realizării funcțiilor sistemului respectiv.
Așa cum cum se arată în literatura de specialitate un Sistem se poate organiza sub forma următoarelor tipuri de structuri:
structura lineară sau ierarhică;
Acest tip de structură asigură în principal coerența în conducere.
structura funcțională care determină pluralitatea conducerii;
structura mixtă.
Acest tip de structură se mai numește și ierarhic – funcțională, ea îmbinând două tipuri de structuri și fiind mai răspândită în practica administrativă și economico-socială.
Din punctul de vedere al administrației publice trebuie căutat un mod de structurare al acesteia ținându-se seama de faptul că există un număr mare de autorități administrative la nivel central și local.
Pentru a fi realizate în condiții optime funcțiile componentelor sistemului administrației publice, privite individual și în sistem, este necesar a se ține seama de două criterii, deosebit de importante:
criteriul teritorial;
Acestui criteriu îi corespunde structura ierarhică.
criteriul competenței materiale.
Acest criteriu mai poartă denumirea de criteriu funcțional și determină structura funcțională.
În concluzie, pe ansamblu sistemul administrației publice are o structură mixtă și anume o structură ierarhic-funcțională.
Criteriul teritorial se aplică structurii sistemului administrației publice pentru că el evidențiază care este aria teritorială în care poate acționa o componentă a acestui sistem și care este colectivitatea ale cărei interese le gestionează componenta respectivă.
Pe baza acestui criteriu se poate face distincția între autoritățile administrației publice centrale și autoritățile administrației publice locale, dar nu numai atât. El permite a se deosebi între autoritățile administrației publice locale și serviciile publice descentralizate ale administrației publice centrale de specialitate care acționează într-o anumită zonă și care sunt structuri teritoriale ale anumitor autorităti administrative centrale.
Criteriul teritorial, deși conduce la o delimitare în plan teritorial a componentelor sistemului administrației publice, nu obligă la a fi privită în mod rigid această demarcație ci permite și chiar recomandă a se ține seama de relațiile de colaborare între aceste componente.
În legea administrației publice locale este consacrat principiul autonomiei locale, în consecință știința administrației trebuie să analizeze gradul de autonomie funcțională a autorităților locale.
Această condiție exprimă ideea că trebuie să existe o grupare de cetățeni locuitori ai unui spațiu geografic, grupare care să aibă interese și cerințe specifice în raport cu interesele întregii colectivități la nivel național.
Legea administrației publice locale prevede că unitățile administrativ – teritoriale au personalitate juridică, iar prin Legea privind finanțele publice locale s-a creat și cadrul legal pentru ca gestionarea mijloacelor financiare să se realizeze de fiecare colectivitate locală.
Din acest punct de vedere este consacrat principiul eligibilității autorităților care conduc fiecare unitate administrativ – teritorială și este creat cadrai legislativ pentru derularea procesului alegerilor locale.
Se impune precizarea că autonomia locală nu trebuie absolutizată pentru că se poate ajunge la stări sociale conflictuale și la acțiuni în defavoarea unității naționale.
În concluzie, autonomia locală trebuie privită în ansamblul mai larg al unor relații de colaborare între componentele sistemului administrației publice și trebuie subliniat rolul deosebit al activității de control în cadrai acestui sistem, în conformitate cu prevederile constituționale și legale.
Atunci când se realizează organizarea administrativ- teritorială într-un stat trebuie să se țină seama de faptul că obiectivele urmărite sunt creșterea eficienței activității autorităților publice, creșterea operativității acestora în serviciul public, încurajarea inițiativei, îmbunătățirea legăturilor dintre autoritățile centrale și locale asigurarea unui control mai eficient și a unui sprijin mai competent unităților administrativ – teritoriale , pentru că o organizare judicioasă a teritoriului și a administrației locale permite amplasarea rațională a investițiilor publice pe tot cuprinsul țării și dezvoltarea echilibrată a zonelor țării.
Practic, se poate afirma că unul din mijloacele prin care administrația publică își realizează eficient funcțiile este perfecționarea structurii administrativ – teritoriale.
în ceea ce privește criteriul funcțional intitulat și criteriul competenței materiale, acesta permite împărțirea autorităților administrației publice în autorități cu competență generală și autorități ale administrației publice cu competență de specialitate.
Pe baza acestui criteriu se realizează structura funcțională a administrației publice, în doctrină s-a propus o organigramă de detaliu a sistemului administrației publice privit ca subsistem al sistemului autorităților publice din România.
Oricare dintre scheme ar fi analizată rezultă că în funcție de criteriul teritorial există autorități centrale (Guvernul, ministerele și celelalte organe centrale ale administrației publice), a căror competență se întinde asupra întregului teritoriu al țării, autorități teritoriale (serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale) a căror competență se întinde asupra unei părți din teritoriul național și autorități locale a căror competență se referă la o singură unitate administrativ – teritorială (consiliile locale comunale, orășenești, municipale, județene), iar din punct de vedere al criteriului funcțional se pot delimita autorități cu competență generală care exercită puterea executivă în orice domeniu de activitate (Guvernul, consiliile locale și primarii) și autorități ale administrației publice de specialitate, care realizează puterea executivă într- o anumită ramură sau domeniu de activitate (este cazul ministerelor și al celorlalte organe centrale de specialitate ale administrației publice precum și al serviciilor publice descentralizate ale acestora).
Considerăm că orice structură grafică are un caracter didactic, fenomenele care se petrec în mod real în administrație fiind foarte complexe, dar aceste structuri au meritul de a permite celor interesați să își creeze o imagine a elementelor de bază din sistem.
CAPITOLUL 3
Funcțiile Administrației Publice în statul de drept
Funcțiunea sau funcția este definită ca fiind „activitate administrativă pe care o prestează cineva în mod regulat și organizat într-o instituție, în schimbul unui salariu" sau „grad pe care îl deține cineva într-o ierarhie administrativă".
În raport cu administrația publică, funcția constituie un ansamblu de atribuții stabilite de lege sau prin acte emise pe baza și în executarea legii, atribuții pe care le îndeplinește o persoană fizică angajată într-un organ al administrației publice și care are abilitarea legală de a îndeplini aceste atribuții ale administrației publice .
Legea nr. 188/1999 republicată și modificată – Legea privind Statutul funcționarilor publici definește funcția publică ca fiind „ansamblul atribuțiilor și responsabilităților stabilite de autoritatea sau instituția publică, în temeiul legii, în scopul realizării competențelor sale". Funcțiile publice sunt prevăzute în anexa la lege putând fi completate prin hotărâre a Guvernului.
Pentru a studia administrația este necesar în primul rând a se defini obiectul activității acesteia, a se identifica funcțiunile sale.
Activitățile desfășurate de administrația publică fiind nenumărate, este evident necesară realizarea unei clasificări a funcțiunilor și serviciilor publice. Se apreciază că dintre numeroasele clasificări ale funcțiilor și serviciilor, cea mai clară este cea propusă de anumiți specialiști americani din domeniul administrației publice. Acești autori disting în administrație trei categorii de organisme sau de servicii: servicii operaționale („line service"), servicii auxiliare („auxiliary services") și așa-zisele „servicii de stat major" („staff services"), adică servicii de concepție sau de comandă.
Serviciile operaționale îndeplinesc, sub formă de prestații directe către cei administrați, înseși misiunile (serviciile) pentru care administrația sau serviciul au fost create. Activitatea acestor servicii, care se identifică cu scopul administrației, este – sau ar trebui să fie – îndreptată spre public, spre utilizatori. Iată câteva exemple de servicii operaționale: un birou de poștă, un birou de evidența populației, o bibliotecă municipală. Serviciile auxiliare – pe care Andre Molitor, specialist belgian în domeniul științei administrației, preferă să le califice drept servicii instituționale prin opoziție cu serviciile funcționale – nu au o finalitate proprie. Ele nu lucrează direct în contact cu utilizatorii serviciului public. Ele au ca sarcină să furnizeze prestații materiale sau imateriale altor servicii și în special serviciilor operaționale, fie punându-le la dispoziție mijloace de acțiune, fie îndeplinind anumite operații administrative în locul lor. Se spune adesea că ele „administrează administrația".
Care sunt tipurile de prestații ale serviciilor auxiliare?
Aceste prestații în primul rând pot privi personalul din cadrul administrației. Este vorba despre direcții, servicii sau birouri de personal care au misiunea de a recruta și forma funcționarii, de a asigura executarea deciziilor referitoare la cariera acestora, de a calcula salariul lor etc.
În al doilea rând, aceste servicii trebuie înțelese ca servicii financiare și de contabilitate. Ele trebuie să procure fondurile necesare funcționării administrației și să vegheze la corecta lor utilizare.
A treia serie de sarcini a serviciilor auxiliare este de a furniza bunuri și servicii altor unități administrative. Furnizarea bunurilor materiale se face prin serviciile de producție (existente în special în domeniul militar), prin serviciile de aprovizionare. Serviciile fară caracter material sau cu un caracter material mai puțin evidențiat se ocupă cu sarcinile preponderent intelectuale, cum sunt: servicii de documentare, servicii de consultanță juridică, serviciile de contencios, servicii cu sarcini de execuție: dactilografiere, multiplicare prin diverese mijloace tehnice (xerox, imprimerie), oficii de calcul.
Serviciile de stat major denumite adesea servicii de concepție sau de comandă nu au de îndeplinit sarcini de gestiune cotidiană ci sarcini care sunt legate de luarea marilor decizii.
Funcționarii care figurează în „statele – majore" au de desfășurat următoarele activităti:
efectuează toate cercetările și studiile necesare elaborării politicii fiecărui serviciu public; ei pot consulta personalități sau organisme exterioare administrației;
elaborează previziuni sau stabilesc ipoteze privind evoluția viitoare a fiecărui serviciu public și a lumii exterioare acestuia;
pregătesc proiecte de programe sau planuri de acțiune;
veghează la executarea deciziilor și programelor, coordonând activitatea serviciilor de execuție și controlându-le rezultatele;
pregătesc toate măsurile referitoare la reorganizarea structurilor, la perfecționarea metodelor de lucru și la îmbunătățirea relațiilor umane în interiorul și exteriorul serviciului.
Această clasificare tripartită are meritul de a reflecta destul de fidel structura multor organizații: din domeniul armatei, întreprinderi, bănci, companii de asigurare, instituții administrative, permițând comparații utile și rodnice.
Se pot formula în legătură cu această clasificare, care pentru anumiți autori sau practicieni a devenit o dogmă, două serii de observații. I se poate reproșa, în măsura în care ea urmărește să prezinte o clasificare a serviciilor administrative existente, caracterul său artificial. A doua critică a acestei scheme este următoarea: când este vorba de organe sau de funcții nu este arbitrariu să se facă distincție între „auxialiar" și „staff". Aceste două noțiuni nu sunt în practică strâns legate. Ca exemplu se poate arăta că gestiunea curentă a personalului este o funcție auxialiară, dar deciziile de principiu referitoare la politica de personal nu sunt ele indestructibil legate de politica generală a serviciului, deci de activitățile „de stat major". De asemenea se poate constata că aceleași funcții sunt clasate de anumiți autori în categoria „staff și de alții în categoria „auxiliar".
Pentru a trece peste dificultățile generate de clasificarea tripartită anumiți autori au propus înlocuirea ei cu o clasificare bipartită prin formarea unui singur grup din funcțiile auxiliare și cele de comandă, desemnate de un termen generic: „funcții orizontale".
Toate aceste considerații au menirea de a arăta că în domeniul funcțiilor publice din cadrul administrației publice nu există o formulă simplă și că între toate activitățile din acest domeniu există legături numeroase și adesea subtile, complexe.
În vocabularul administrativ curent, termenul misiune este sinonim cu sarcină sau atribuție, fiind aplicabil activității oricărui serviciu, indiferent care este obiectul acestuia. Acestui cuvânt îi pote fi atribuită o accepțiune mai largă și anume prin misiuni ale administrației se va înțelege funcțiile în vederea îndeplinirii cărora serviciile publice au fost instituite de către puterea politică.
O problemă importantă care trebuie soluționată de către știința administrației este aceea de a preciza cum se pot clasifica misiunile administrației publice.
Misiunile îndeplinite de administrația publică sunt extrem de numeroase, astfel încât clasificarea lor nu este ușor de facut.O variantă de clasificare grupează activitățile administrative în patru categorii: a) de protecție; b) de ajutor; c) de reglementare; d) prestare directă de servicii. Defectul acestei grupări este că separația între activitățile „de protecție" și cele „de ajutor" nu este foarte precisă.
Au fost propuse și alte clasificări. Anumiți autori disting de exemplu, „funcții politice" și „funcții tehnice" sau „funcții de administrare generală" și „funcții specializate". Toate aceste clasificări au și calități și defecte.
În literatura de specialitate franceză s-a propus o clasificare corespunzătoare practicii curente din administrația franceză, care ni se pare corespunzătoare și administrației românești, clasificare conform căreia există:
1. misiuni de suveranitate (sau funcții politice);
2. misiuni economice;
3. misiuni sociale;
4. misiuni educative si culturale.
Analiza misiunilor administrației publice este esențială pentru înțelegerea funcționării sistemului organelor prin care se exercită puterea executivă. Ea evidențiază multitudinea și eterogenitatea sarcinilor îndeplinite de administrația publică. Este posibilă construirea teoretică a unui model numit „piramidă funcțională" prin descompunerea fiecărei funcțiuni sau misiuni în mai multe subfuncții, fiecare subfuncție putând fi descompusă, la rândul său, în activităti elementare.
Evident, orice clasificare a misiunilor administrației este scolastică pentru că între orice asemenea misiuni există un înalt grad de interdependență.
Progresul tehnic și schimbările sociale influențează puternic configurația tabloului misiunilor administrației. Este vorba în primul rând de creșterea semnificativă a numărului acestor misiuni și de extinderea considerabilă a sferei prestațiilor către cetățeni, iar în al doilea rând se poate vorbi despre creșterea calității acestor prestații.
Misiunile administrației sunt numeroase și interdependente. Ideea de interdependență este exemplificată prin faptul că există probleme din anumite domenii ale vieții socio-economico-politice care nu pot fi soluționate decât prin cooperarea dintre diversele structuri administrative centrale sau locale de profil. Ca exemplu, se pot aminti:
– în domeniul apărării, pregătirile pentru o potențială stare de război implică toate ministerele, chiar dacă rolul de coordonare aparține Ministerului Apărării ca autoritate de specialitate;
– domeniul cercetării științifice este deservit de unități specializate din subordinea diferitelor verigi ale administrației publice centrale;
– programele de investiții se elaborează prin colaborarea ministerului în al cărui profil se realizează investiția, cu Ministerul Finanțelor Publice, cu ministerele care pot oferi sprijin științific, bază materială pentru elaborarea și transpunerea în practică a programelor respective și cu ministerele beneficiare ale programelor de investirii;
– acțiunile în vederea dezvoltării turismului implică o colaborare între Ministerul Turismului, Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, Ministerul Dezvoltării regionale și Locuinței.
Organele administrației publice în exercitarea atribuțiilor lor de autorități învestite cu putere publică, având competențele determinate și delimitate prin normele juridice constituționale, prin legile organice și legile ordinare sau prin hotărârile guvernamentale, pot recurge atât la instituțiile dreptului privat, mai ales cu privire la aspectele patrimoniale, cât și la cele ale dreptului public mai ales cu privire la noțiunea de serviciu public.
S-a subliniat în literatura de specialitate faptul că noțiunea de serviciu public exprimă concepția conform căreia toate conceptele dreptului administrativ trebuie să fíe marcate și să derive din noțiunea de serviciu public.
În ceea ce privește competența de reglare prin care administrația publică poate interveni atât cu privire la instituțiile dreptului privat, cât și cu privire la cele ale dreptului public, unii autori denumesc această competență prerogative. în realitate, trebuie făcută distincție între noțiunea de prerogative, pe de o parte, și noțiunea de atribuții sau competență, pe de altă parte, pentru că orice prerogative sunt atribuții în timp ce reciproca nu este adevărată.
Astfel, atribuția este „sferă de autoritate, de competență, de activitate a cuiva; însărcinare, muncă dată cuiva spre îndeplinire" .
Competența este capacitatea „cuiva de a se pronunța asupra unui lucru, pe temeiul unei cunoașteri adânci a problemei în discuție", sau „capacitate a unei autorități, a unui funcționar etc. de a exercita anumite atribuții".
Prin prerogativă se înțelege „împuternicire, privilegiu acordat în exclusivitate șefului unui stat sau unui demnitar" sau „avantaj, privilegiu exclusiv".
Astfel, considerăm că trebuie să se vorbească despre competență în materia luării unor decizii cu caracter general la nivelul colectivității, de competența materială de a lua decizii în domenii particularizate cum ar fi sancționarea unor persoane, perceperea impozitelor, autorizarea transferului unor imobile dintr-un tip de domeniu public în altul.
Considerăm de asemenea că este mai indicată noțiunea de competență în raport cu cele de „prerogative de acțiune" și „prerogative de protecție", pentru că deși raportul juridic de drept administrativ are ca particularitate inegalitatea juridică între subiectul activ și subiectul pasiv (în sensul că acest tip de raport juridic se bazează pe manifestarea unilaterală de voință a unei autorități administrative în raport cu persoane fizice sau cu persoane juridice), totuși activitatea de organizare a executării și de executare concretă a legii nu este privilegiul exclusiv al administrației în contextul înțelegerii modeme a principiului separației puterilor în stat, înțelegere care presupune colaborarea și controlul reciproc al puterilor în statul de drept.
Problema domeniului public a constituit mai ales prin reglementările legislative din anii 1925, 1929 și 1936, o problemă deosebit de importantă, în special în ceea ce privește definirea acestuia, precum și determinarea bunurilor și mijloacelor de achiziționare a bunurilor din domeniul public.
Afirmația cu privire la declararea imprescriptibilității bunurilor care aparțin domeniului public este susținută de prevederile Legii privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, nr. 213/1998 modificată, care precizează modalitatea trecerii bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al statului respectiv al unităților administrativ-teritoriale și reciproc. Din prevederile art. 8, 9 și 10 ale legii amintite anterior rezultă că autoritățile administrației publice au competențe în acest domeniu (mai exact, Guvernul, consiliul județean. Consiliul general al Municipiului București și consiliul local). Aceste prevederi se completează cu cele din Legea nr. 215/2001 – Legea administrației publice locale republicată si modificată.
Funcția de administrare a personalului
Deși funcționarului public îi va fi acordat un capitol separat, considerăm necesare câteva considerații privind funcția administrației publice de administrare a personalului.
Întrucât o componentă esențială a administrației publice este reprezentată de funcționarii publici (alături de mijloacele materiale și de competență), este normal ca una din misiunile administrației să fie legată de problemele de personal din cadrul administrației. Această funcție vizează probleme privind recrutarea, pregătirea și perfecționarea profesională a funcționarilor din administrație, drepturile de personal.
Se pune întrebarea dacă elaborarea unei politici de personal necesită formularea unor principii generale unice aplicabile tuturor funcționarilor publici sau, dimpotrivă, trebuie lăsată cea mai mare libertate posibilă conducătorilor diferitelor structuri administrative în domeniul politicilor de personal? Această întrebare se pune în special cu privire la statutele prin care se stabilesc drepturile și obligațiile funcționarilor.
În elaborarea politicii de personal, cei responsabili trebuie să aibă în vedere mai multe aspecte.
În primul rând trebuie să se țină seama de nivelul de calificare pe care îl impune fiecare funcție, acest nivel determinând poziția ierarhică în cadrul schemei de personal (organigrama) și nivelul de retribuire.
În al doilea rând trebuie să se țină seama de situația pieței forței de muncă, de faptul că uneori este dificil de găsit personalul cu calificarea necesară și experiență corespunzătoare în domeniu.
Importanța socială a activității fiecărui funcționar, nivelul de pregătire profesională, experiența în domeniu sunt elemente care trebuie să se oglindească în modul de retribuire al funcționarilor.
Aceste câteva idei au rolul de a sublinia că problema personalului din administrație este foarte complexă și nu se poate răspunde categoric dacă politica de personal se formulează exclusiv pe baza unor principii generale unice aplicabile tuturor funcționarilor publici sau exclusiv pe baza concepțiilor conducătorilor diferitelor structuri administrative.
În acest sens considerăm că în orice statut al funcționarului public trebuie să se definească noțiunea de funcționar public, categoriile de funcționari, atribuțiile corespunzătoare, drepturile și obligațiile care izvorăsc din calitatea de funcționar, condițiile și căile de acces în sistemul administrației, în timp ce fiecare conducător al unui nivel din structura administrativă trebuie să aibă libertatea de a aprecia cu privire la numărul de funcționari din subordine, cu privire la angajarea sau disponibilizarea de personal, cu privire la aplicarea sistemului de recompense și ’a sancțiunilor.
Legea privind Statutul funcționarului public nr. 188/1999 a consacrat dreptul la stabilitate în funcție. Prin acest drept trebuie să li se garanteaze funcționarilor publici că nu pot fi eliberați din funcție, transferați sau pedepsiți decât în condițiile stabilite de lege.
Necesitatea acestei garanții decurge din faptul că autoritățile administrației publice se află în serviciul cetățenilor satisfăcând cerințele vieții sociale prin aplicarea corectă a legilor sau prin organizarea aplicării în practică a acestora și pentru a se asigura un înalt nivel calitativ activității funcționarilor publici (nivel care oglindește gradul de satisfacere a cerințelor vieții sociale, de soluționare a problemelor cetățenilor) este necesar pe de o parte ca funcționarii publici să aibă pregătire profesională de specialitate, iar pe de altă parte, să aibă experiență în exercitarea atribuțiilor și competenței care le revin ca urmare a învestirii în funcția respectivă. Experiența se acumulează în timp ca urmare a activității desfășurate într-un domeniu. Se ajunge deci la concluzia că un funcționar public eficient este funcționarul „de carieră". Pentru a se putea forma un astfel de funcționar este necesar ca el să fie apărat de eventualele abuzuri ale verigilor ierarhic superioare, de încercări de influențare sau intimidare prin asigurarea stabilității în funcție și în anumite cazuri, prin inamovibilitate sau imunitate.
Noțiunea de stabilitate a funcționarilor publici a fost definită astfel:
– situația juridică a unui funcționar care nu poate fi transferat, pedepsit, înlocuit sau destituit decât în cazurile și respecându-se formele stabilite de legi :
– situația funcționarului care nu poate fi transferat, pedepsit și înlocuit decât în condițiile prevăzute de lege și care deși este legat de gradul funcției sale poate fi mutat, independent de orice idee de pedeapsă, în condițiile legii;
– regimul juridic potrivit căruia nici un funcționar public nu poate fi înlocuit ad nutum din funcție și nici nu poate fi transferat oricând și oricum fără un minim de garanție că i se va respecta o situație legal dobândită: grad, salariu, prestigiul funcției.
Reglementarea prin Legea privind Statutul funcționarilor publici și prin Legea responsabilității ministeriale a fost impusă de realitățile practice în sensul că, deși după evenimentele din decembrie 1989 a fost reinstaurat statul de drept în România, totuși drumul prin ceea ce s-a denumit „perioadă de tranziție" este sinuos, se croiește din mers, prin aplicarea în mod creator a experienței altor popoare, astfel încât echilibrul între aplicarea principiilor democrației și tendința fiecărei formațiuni politice de a impune propria doctrină continuă să fie fragil. Este necesară, deci, consolidarea instituțiilor statului de drept ori acest lucru nu se poate realiza decât prin definirea exactă a cadrului de desfășurare a activității autorităților administrației publice, a competențelor acestora, a drepturilor și obligațiilor funcționarilor publici, în conținutul noțiunii de drepturi intrând și garanțiile acordate acestor funcționari în legătură cu exercitarea prerogativelor conferite de funcția pe care au fost învestiți.
Garantarea stabilității în funcție pentru funcționarul public este și o obligație morală care decurge din principiul echității. Astfel, pornind de la faptul că o obligație fundamentală a funcționarilor publici este să acționeze obiectiv, independent de opțiunile lor politice, cu un comportament în egală măsură plin de solicitudine față de toți cetățenii, se deduce că prin reciprocitate trebuie să i se garanteze oricărui funcționar public că, în măsura în care își îndeplinește obligația amintită, el nu va avea de suferit discriminări pe criterii politice, deci va fi apreciat după activitatea sa profesională nu după opinia sa politică.
Un aspect important legat de administrarea personalului este cel al recrutării și formării funcționarilor din administrație.
Modalitatea de administrare a resurselor umane din administrația publică depinde de concepția referitoare la funcționarul public. Este vorba despre două mari orientări, la nivel mondial, în această materie.
Teza general răspândită în țările europene este aceea a polivalenței. Conform acestei concepții, administrația recrutează funcționari având un anumit nivel de cultură și cunoștințe de specialitate. Acești funcționari nu sunt recrutați pentru un post determinat și numai pentru acesta, ci ei sunt apți să îndeplinească sarcinile cele mai diverse în interiorul serviciului sau chiar să lucreze în servicii destul de diferite unele de altele. Conducătorii structurilor administrative au obligația de a repartiza pe diversele posturi persoanele cele mai indicate din punct de vedere al calității profesionale și al aptitudinilor personale. Concepția polivalenței presupune un nivel ridicat de cultură al persoanei, viitor funcționar public, pentru că acesta trebuie să fie capabil a se adapta exigențelor funcției mereu crescânde și mereu mai variate. în această concepție, funcționarii publici sunt considerați apți a îndeplini de-a lungul carierei lor specializări diferite care le vor îmbogăți personalitatea și îi vor face capabili să ocupe treptat funcții superioare în ierarhia administrativă. Concepția polivalenței este obligatoriu a fi privită în corelație cu noțiunea de carieră, mai exact de funcționar de carieră.
Britanicii, francezii și alte popoare europene au recurs la concepția polivalenței pentru că au un respect deosebit pentru indivizii caracterizați de un spirit enciclopedic, pentru multilateralitatea personalității umane, ei considerând că „specializarea mutilează personalitatea". Cetățeanul acestor state își dorește un funcționar de stat care să semene unui om onest care are imaginea clară despre tot sau unui gentleman care are fermitate caracterială, fermitate dată de lumina spiritului, de spiritul deschis.
Teza specializării este prevăzută în administrația federală a Statelor Unite ale Americii și în cea a numeroaselor state care se inspiră din modelul american. în acest tip de sistem fiecare poziție din structura administrativă este minuțios analizată, se încearcă o descriere cu precizie a sarcinilor care trebuie îndeplinite de funcționarul care ar ocupa poziția ierarhică respectivă și a condițiilor necesare pentru îndeplinirea acestor sarcini, cum ar fi: nivelul efortului fizic sau intelectual cerut de funcție, cunoștințele și abilitățile necesare, natura relațiilor între funcționar și alte persoane în cadrul funcțiunii, importanța responsabilităților asumate. în concluzie, în acest tip de sistem pentru flecare ,job" se poate defmi metoda de formare profesională sau metoda de selecție cea mai indicată.
Administrația federală americană are numeroase specialități care sunt neglijate în cea mai mare parte a țărilor europene. Spre exemplu, sunt recrutați specialiști în studiul și elaborarea bugetului, specialiști în tehnici contabile, în relații cu presa etc, pentru fiecare din aceste specialități existând o scară, o ierarhie a posturilor realizată în funcție de calitatea cunoștințelor, de experiența acumulată, de discernământul de care trebuie să dea dovadă cel interesat.
Considerăm că în societatea contemporană trebuie găsită o variantă de mijloc întrucât polivalența funcționarului este sprijinită mult prin dezvoltarea mijloacelor tehnice de stocare a informației și de comunicare a acesteia, iar specializarea excesivă duce la îngustarea orizontului conceptual al respectivului funcționar. O astfel de îngustare l-ar face ineficient și inutil în condițiile în care însăși rațiunea de a fi a administrației este soluționarea problemelor complexe de ordin social, economic și politic ale generațiilor.
Una dintre condițiile pentru ca o persoană să aibă calitatea de funcționar public este să fie învestită legal cu o funcție de stat. învestirea asigură legitimitatea.
Modurile de învestire sunt diferite, corespunzător diferind și modalitățile de recrutare și încadrare a funcționarilor administrației publice. De-a lungul istoriei, începând cu anticii, a existat o preocupare constantă pentru selecția funcționarilor publici.
În antichitate, printre criteriile de selecție a funcționarilor publici se aflau: originea, situația materială, relațiile personale, forța fizică, forța opiniei, experiența, pregătirea, inteligența, caracterul.
Cu timpul, societatea omenească a progresat, o orânduire socială a luat locul alteia și nivelul ridicat al progresului tehnico-științific a făcut ca munca în sistemul administrației publice să își modifice modul de desfășurare. în contemporaneitate se observă tendința extinderii utilizării echipamentelor electronice, dar formularea întrebărilor care surprind esența problemelor practice cu care se confruntă funcționarul rămâne atributul exclusiv al omului. Această subliniere este doar un pretext pentru a arăta că un criteriu fundamental în recrutarea funcționarilor publici trebuie să fie o pregătire profesională complexă, întrucât un astfel de funcționar operează nu numai cu termeni juridici, dar și cu noțiuni specifice statisticii, informaticii, ciberneticii.
Așa cum se arată și în doctrină de-a lungul istoriei „întotdeauna sistemul formal – normativ al selectării funcționarilor de stat a fost însotit de un sistem relațional real- uman. […] Cu alte cuvinte, între formele de selecție a funcționarilor de stat, a funcționarilor publici, în general, recunoscute oficial, și modul concret de aplicare a acestora n-a existat, istoric vorbind, de fiecare dată, concordanță, ceea ce este valabil și pentru perioada contemporană".
În dreptul comparat există diverse clasificări ale metodelor de selectare a funcționarilor publici, cum ar fi:
în lucrările occidentale se enumera două categorii de metode:
– metode nedemocratice (de exemplu: ereditatea, favoritismul, norocul, întâmplarea) ;
– metode democratice (de exemplu: selecția politică, selecția intelectuală, selecția profesională).
b) conform opiniei profesorului Jerzy Starosciak referitoare la administrațiile de stat contemporane, există ca metode de selectare a funcționarilor: selecția liberă; satisfacerea unor criterii formale; concursul.
Utilizarea unei anumite metode este determinată de specificul fiecărui stat din punct de vedere al funcțiilor administrației de stat, al tradițiilor naționale, al stadiului de dezvoltare a societății, al raporturilor între politic și administrația publică, al gradului de cultură și civilizație, al sarcinilor stabilite pentru administrația publică, al conjuncturii regionale, continentale sau internaționale.
În țările Uniunii Europene se îmbină, din punct de vedere al recrutării și încadrării funcționarilor publici, două principii care, deși contradictorii, sunt totuși complementare: principiul egalității în fața legii, concretizat în principiul accesului egal la funcții publice și principiul meritului, conform căruia funcția publică nu poate fi ocupată decât prin concurs, respectându-se și o serie de condiții prealabile înscrierii.
Dat fiind caracterul extrem de complex al activității administrației publice și implicațiile sale sociale este necesară o permanentă perfecționare profesională a funcționarilor publici și considerăm că se impune ca o necesitate de prim rang, dezvoltarea sistemului de unități școlare pentru pregătirea în specialitate a funcționarilor din domeniul administrației publice: licee, școli postliceale, colegii, instituții de învățământ superior. Numai astfel se poate asigura o completă și corectă cunoaștere a legislației, o aplicare corespunzătoare în practică. Ținând seama de faptul că activitatea în acest domeniu înseamnă organizarea executării și executarea în concret a legii, prin cursurile predate în instituțiile de învățământ de specialitate trebuie să se urmărească dezvoltarea spiritului de orientare în principiile administrative, în problemele economice, sociale și juridice care apar în administrația publică.
Perfecționarea pregătirii profesionale a funcționarilor din administrație are menirea de a asigura păstrarea echilibrului între cerințele societății referitoare la activitatea acestor funcționari și modul în care aceștia răspund cerințelor respective. Acest aspect l-a surprins legiuitorul și în Legea nr. 188/1999 modificată și completată, reglementându-se prin ea perfecționarea profesională a funcționarilor publici.
Funcția de achiziționare a bunurilor și serviciilor de către administrație
Problematica achiziționării de bunuri și servicii de către administrație este un subiect față de care interesul specialiștilor din administrație este în continuă creștere. Acest interes este justificat de faptul că după primul război mondial s-a înregistrat o schimbare în domeniu. Mai exact, înainte de primul război mondial volumul bunurilor și serviciilor achiziționate de administrație era mic și problemele legate de aceste achiziții prezentau un interes redus. În pragul finalului de mileniu volumul anual de achiziții mobiliare și imobiliare realizat de administrație a crescut, în special în țările industrializate.
Printre multele întrebări pe care le generează practica în legătură cu achiziționarea bunurilor și serviciilor de către administrație sunt de reținut: determinarea necesarului de achiziții și modurile de procurare a bunurilor.
Problema evaluării necesităților cantitative și calitative este o problemă care formulează referitor la toate funcțiile așa-zise auxiliare, dar ea se pune mai ales când este vorba despre a comanda materiale sau instalații imobiliare, pentru că în acest domeniu intuiția sau precedentul nu pot oferi garanții.
A exprima necesitățile calitative înseamnă a preciza ce tip de material trebuie comandat. De exemplu pentru armată sunt necesare vehicule de transport, pentru învățământ, mobilier școlar, pentru oficiile de calcul din administrație, calculatoare. Exprimarea necesităților calitative înseamnă a preciza ce tip de vehicul, sau ce tip de mobilier, sau ce tip de calculator trebuie cumpărat sau fabricat. În condițiile în care achizițiile de bunuri și servicii implică vehicularea unor sume mari de bani problema erorilor funcționarilor însărcinați cu achiziția de bunuri și cu supravegherea lucrărilor imobiliare trebuie exclusă pentru că asemenea erori pot genera disfuncționalități și pentru că fondurile utilizate provin din banii contribuabililor, deci ele trebuie corect utilizate, în exclusivitate în scopul satisfacerii cerințelor interesului general, mai ales în condițiile de austeritate bugetară.
Complexitatea temei abordate în acest subcapitol rezultă și din sublinierea câtorva aspecte legate de autoritatea care ia decizia în legătură cu latura calitativă a bunurilor și serviciilor achiziționate de administrație. Deși poate părea paradoxal, totuși se poate spune că principiul autonomiei locale în administrație a accentuat această complexitate. Afirmația se susține prin considerațiile care urmează.
Orice bun sau serviciu solicitat este caracterizat de anumite trăsături specifice, trebuind să răspundă anumitor cerințe. Performanțele pe care trebuie să le atingă bunul sau serviciul sunt stabilite de beneficiar, care apare ca principal factor de decizie. Se pune întrebarea dacă beneficiarul formulează cererea potrivită. Ținând seama de faptul că persoana care decide în legătură cu caracteristicile bunului sau serviciului ce urmează a fi achiziționat adeseori nu are pregătire de specialitate în domeniu, sau de faptul că exigențele formulate de această persoană sunt inspirate de scopuri personale adesea discutabile, se deduce că există pericolul formulării unor cerințe calitative exagerate, eronate chiar. Se observă, deci, complexitatea temei și apar întrebări în legătură cu modalitățile de soluționare a problemelor privind exigențele calitative și cantitative în domeniul achiziției de bunuri și servicii. Este vorba despre faptul că reglementarea prin act normativ la nivel național a unor standarde calitative pentru bunurile și serviciile achiziționate în administrație, pe baza unor studii bine fundamentate, sau constituirea unui organism național de decizie în această problemă ar intra în contradicție cu principiul autonomiei locale și cu principiul descentralizării ’serviciilor publice. în același timp se poate afirma că a lăsa la latitudinea fiecărei structuri administrative o astfel de decizie poate determina gestionarea necorespunzătoare a fondurilor din buget și nesatisfacerea sau satisfacerea necorespunzătoare a interesului comunității. De asemenea, nu se poate considera ca soluție la această problemă normarea intra – administrativă pentru că fiecare serviciu are tendința de a considera că normele proprii instituite sunt din punct de vedere tehnic cele mai bune, chiar dacă serviciul respectiv are un unghi de analiză restrâns și poate formula o concluzie subiectivă.
O altă problemă este legată de furnizorii de bunuri și servicii. Ca urmare a fenomenelor complexe și dinamice din sfera vieții economice este greu de stabilit un tablou al acestor furnizori, iar furnizorilor le este greu să se încadreze în eventuale normative specifice, mai ales dacă apar probleme de ordin financiar privind modalitățile și termenele de efectuare a plăților de la beneficiar către furnizor, știut fiind că orice comandă de serie mică sau cu exigențe specifice implică și cheltuieli mai ridicate.
În concluzie, pentru a soluționa problema în condițiile respectării principiilor fundamentale ale statului de drept apreciem că este necesar ca sub coordonarea Ministerului Administrației Publice și a Guvernului României în ansamblu să existe preocuparea pentru elaborarea de către cercetători a unor studii privind necesitățile prezente și de perspectivă din administrație referitoare la bunuri și servicii, studii care să se finalizeze cu un ansamblu de standarde calitative care să aibă caracterul unor norme de recomandare. De asemenea, apreciem că în structurile administrative trebuie consolidate compartimentele (direcțiile) tehnice pentru că o bună organizare și o bună funcționare a administrației publice, nu este posibilă iară un corp solid de practicieni din domeniile tehnic și economic.
În ceea ce privește determinarea necesităților cantitative de produse și servicii, aceasta nu este mai puțin importantă.
Cantitățile se stabilesc în funcție de cel puțin trei factori: disponibilul bugetar, cerințele calitative referitoare la bunuri sau servicii și prioritățile în programul de activități al structurii administrative respective.
Bunurile pot fi dobândite prin cumpărare, prin locație sau pot fi confecționate în unități de producție proprii.
Prestarea de servicii se obține pe baza unui contract.
Atât pentru contractarea de prestări de servicii, cât și pentru procurarea de bunuri, autoritățile administrative pot utiliza:
negocierea directă;
prezentarea unei oferte;
licitația publică (cu formele: licitație cu strigare; licitație cu ofertă în plic închis).
Legislația românească a consacrat licitația publică drept modul cel mai
transparent,obiectiv și cel mai corect pentru procurarea de bunuri și servicii. Licitația este considerată ca fiind un mod de procurare a bunurilor și serviciilor prin care se elimină suspiciunile, se evită eventuale conflicte și implică seriozitate de ofertă din partea ofertanților.
Funcția financiară
Administrația publică îndeplinește și o funcție numită funcție financiară. Această funcție se referă la întocmirea proiectului de buget (atât cel național, cât și proiectele bugetelor locale) și la execuția bugetară.Elaborarea anuală a bugetului de către Guvern și administrațiile locale este un proces de durată și complex, pentru că întocmirea documentațiilor privind bugetul care vor fi depuse spre dezbatere și aprobare Parlamentului antrenează toată piramida administrației de la temelie până la vârf. Elaborarea bugetului are o mare importanță pentru viața politică pentru că structura bugetului este cea care permite sau împiedică realizarea obiectivelor programului de guvernare. Chiar dacă Parlamentul este acela care decide în legătură cu bugetul aprobând sau respingând proiectul de lege privind bugetul de stat, totuși structura bugetului se poate spune că este opera Guvernului pentru că Parlamentul nu operează modificări sau face modificări numai în anumite puncte de detaliu din proiectul guvernamental. Cadrul legal se completează cu prevederile Legii administrației publice locale.
Funcția juridică
Funcția juridică a administrației se referă la prestațiile specifice ale celor care au cunoștințe teoretice și practice de legislație, de reglementare și de jurisprudență. în administrație, activitatea juridică poate fi sintetizată în următoarele categorii de acțiuni:
interpretarea legilor și altor acte normative;
codificarea textelor;
participarea la procedurile judiciare.
Redactarea proiectelor de decizii, în particular, și de documente, în general, este foarte importantă pentru că de claritatea și corectitudinea textului depinde eficiența viitoarelor decizii și documente, mai exact modul cum vor fi receptate acestea de public și modul în care vor fi respectate.
În redactarea proiectelor, rolul personalului de specialitate este hotărâtor pentru că atât forma cât și fondul actului, prin limbajul folosit, contribuie la claritatea proiectului și implicit la înțelegerea ușoară a acestuia de către cetățeni. Pe de altă parte, o corectă redactare preîntâmpină apariția unor situații de anulare a actelor de către instanțele judecătorești.
Obligativitatea vizei oficiului juridic pe toate documentele întocmite în cadrul administrației publice constituie și o garanție pentru toți membrii societății că deciziile administrative sunt conforme cu legislația și că ele corespund obiectivelor politicii guvernamentale.
În ceea ce privește interpretarea legilor și altor reglementări se impune precizat că textele care trebuie aplicate în activitatea curentă a administrației publice sunt adesea neclar și interpretativ formulate. Este cazul când două texte de lege se contrazic sau când redactarea defectuoasă a unui text generează perturbări, disfuncționalități în activitatea administrației. În aceste situații, personalul de specialitate are obligația de a încerca să lămurească, prin viziunea de ansamblu pe care o are asupra sistemului național de drept, care a fost intenția legiuitorului și de a preveni eventualele litigii. în cazul apariției litigiilor, evident instanța se va pronunța asupra modului în care trebuia interpretat textul legal.
Codificarea este acea formă superioară de sistematizare a actelor normative care constă în procesul de prelucrare și alcătuire a unui singur act normativ cu putere de lege, numit cod, din toate sau aproape toate actele normative dintr-o ramură de drept.
Codificarea în domeniul dreptului administrativ este activitatea care constă în a aduna și a reuni într-un text unic și ordonat în mod metodic toate dispozițiile de aceeași natură juridică referitoare la un domeniu particular de activitate al administrației.
Codificarea este o activitate complexă, care necesită mult timp, dar care are efecte deosebit de importante prin faptul că facilitează activitatea funcționarilor publici și nu numai.
În ceea ce privește legislația românească din domeniul dreptului administrativ, realizarea unui Cod administrativ rămâne încă un obiectiv pentru viitor, chiar dacă este extrem de necesar date fiind mutațiile produse prin reinstaurarea statului de drept în România, mutații inclusiv în ceea ce privește redefinirea noțiunii de administrație publică, redefinirea rolului și locului ei în societate.
Administrația publică trebuie să dispună de funcționari având o cultură juridică foarte solidă și cunoștințe aprofundate de practică judiciară pentru că interesele disputate în diversele litigii soluționate prin procedura contencioasă sunt foarte importante. Este vorba despre situațiile în care există riscul ca autorități administrative să fie obligate la plata de daune interese sau de cazurile în care anularea de către instanță a unor decizii administrative poate duce la paralizarea activității în anumite domenii sau la întârzierea considerabilă a acestora.
De asemenea, un litigiu de competența instanței de contencios administrativ care se soluționează în defavoarea autorității administrative poate avea și efecte de ordin psihologic, afectând imaginea autorității respective în conștiința cetățenilor.
Funcția de previziune și programare
Henry Fayol a afirmat că „Administrer c'est prevoir, commander et controler" (A administra înseamnă a prevedea, a comanda și a controla). Această afirmație subliniază ideea că pentru a-și realiza funcțiile sale, administrația publică apelează la toate atributele conducerii, ea trebuind:
să prevadă și să programeze;
să organizeze procesul de execuție;
să decidă, dar să și pregătească variante de decizii pentru factorul politic de decizie;
să coordoneze procesul de execuție;
să controleze întreaga activitate de punere în executare și de realizare a valorilor politice.
Chiar dacă decizia aparține în materie de alegere a unui anumit program în exclusivitate factorului politic, totuși trebuie recunoscut că administrația publică influențează stabilirea prognozelor și programelor în special prin resursele umane de care dispune, dar și prin mijloacele materiale.
Pentru a se putea realiza un program este necesar a se prevede care vor fi evoluțiile viitoare. Asemenea evoluții nu pot fi prevăzute decât dacă este atent analizat și cunoscut trecutul și prezentul.
În concluzie, funcția de previziune și programare a administrației publice presupune:
cunoașterea în amănunt a stărilor de fapt prezente;
prevederea evoluțiilor „spontane";
elaborarea de programe.
Orice decizie administrativă este adoptată în scopul soluționării unei probleme a unei colectivități umane. O decizie implică existența responsabilității celor care o adoptă și atrage răspunderea lor pentru consecințele adoptării acesteia.
Pentru a preântâmpina potențialele efecte negative ale unei decizii administrative este necesară o atentă și aprofundată documentare prealabilă, în cadrul acestei documentări analizându-se atent realitățile trecute și prezente care au legătură cu subiectul modelării și sintetizându-se concluziile ce pot fi de folos în procesul de modelare a evoluțiilor viitoare. Realizarea unui model presupune înțelegerea fenomenului și explicarea lui, pentru că practic un model este o aplicație concisă (care, eventual, folosește noțiuni simbol) a unui fenomen.
Culegerea informației și simțirea pulsului comunității se poate realiza prin mai multe procedee:
contacte de lucru și discuții directe între funcționarii publici și cetățeni;
consultări, dezbateri la care participă reprezentanții administrației și conducătorii diverselor organizații exterioare administrației (de exemplu lideri sindicali, lideri ai organizațiilor neguvemamentale);
prin intermediul unor comisii consultative care funcționează în cadrul administrației publice centrale;
schimburi de experiență în cadrul unor întruniri ale funcționarilor ocupând funcțiuni de decizie în cadrul autorităților administrației publice locale;
pe baza concluziilor diverselor corpuri de control reținute în documentele întocmite cu prilejul diferitelor acțiuni de control;
prin informările formulate de prefecți și subprefecți și înaintate Guvernului;
prin informările despre tendințele în administrația altor state, informări realizate de personalul diplomatic aflat în activitate la ambasadele și consulatele țării noastre din statele respective;
analiza cu discernământ și obiectivitate, trecându-se prin filtrul specialistului din domeniul administrației, a semnalelor lansate de mijloacele mass – media;
prin intermediul unor organisme private sau publice specializate în culegerea informațiilor;
prin referendum local.
Culegerea informației și observarea fenomenelor din existența societății sunt două elemente necesare, dar departe de a fi suficiente. Pentru a putea fi de folos modelării, elaborării de programe, ele trebuie să formeze o triadă împreună cu statistica. Ansamblul eterogen de informații este preluat de statistică și prelucrai prin intermediul metodelor sale specifice astfel încât la final li se oferă specialiștilor care elaborează modele o bază de informații sistematizate, devenite operaționale ca urmare a concluziilor care le însoțesc.
Concluziile obținute cu ajutorul statisticii ar fi lipsite de sens dacă nu ar fi utilizate mai departe în procesul de estimare, de previziune a tendințelor din viitorul apropiat sau îndepărtat.
Nu se poate trece cu vederea contribuția mijloacelor tehnice de prelucrare a informației. Tehnica modernă reduce tot mai mult coeficientul de eroare în modelare însă obligă funcționarii să își completeze ansamblul cunoștințelor profesionale cu informații grație cărora să poată utiliza toate facilitățile pe care le oferă această tehnică de stocare, de prelucrare și transmitere a informației.
Previziunea pe termen mediu și lung este necesară în special pentru situațiile în care deciziile luate la un moment dat sunt ireversibile sau pentru situațiile în care eventualele modificări, rectificări ar implica eforturi financiare mari și chiar risipă de resurse umane.
Previziunile sunt necesare și în ceea ce privește elementele administrației: personalul, mijloacele materiale și financiare, competența.
Analizându-se tendințele în viața societății, stabilindu-se care vor fi principalele probleme cu care se va confrunta administrația în viitorul apropiat sau mai îndepărtat se pot elabora previziuni și în domeniile: competența administrației și modelul funcționarului public.
Previziunile vor trebui să stabilească mai întâi care este structura administrativă optimă, de aici rezultând pe cale de consecință definiția competenței teritoriale, apoi urmând a se stabili conținutul competenței materiale.
Structura administrativă optimă se va determina ținându-se seama de tendințele evoluției economice și politice la nivel național și la nivelul unităților administrativ – teritoriale.
Previziunile pe termen scurt ocupă și ele un loc important în existența administrației, în legătură cu funcția financiară a administrației (este vorba despre elaborarea proiectului bugetului național și în conformitate cu principiul autonomiei locale, despre elaborarea proiectelor bugetelor locale).
După ce s-au stabilit tendințele pentru viitor în materie de competență se poate contura și un tablou cu toate însușirile de care trebuie să dea dovadă un funcționar public pentru a putea face față prerogativelor cu care a fost învestit odată cu primirea funcțiunii respective și se poate estima dacă este necesară o creștere sau o scădere a numărului de funcționari publici.
În literatura de specialitate se apreciază că un program pentru a putea fi considerat un ansamblu coerent de obiective și mijloace, trebuie să întrunească în mod cumulativ următoarele elemente:
analiză critică a situației globale analizată la un anume moment dat (pot fi analizate realitățile la unul sau mai multe momente date);
previziunea evoluției globale viitoare sau cel puțin tendințele diferitelor direcții de evoluție;
fixarea obiectivelor concrete, prioritare sau secundare, care trebuie atinse la date determinate;
descrierea precisă a mijloacelor prin care se vor atinge obiectivele fixate;
instituirea de metode care vor permite a se controla gradul de promovare al planului.
Funcția de relații cu cetățenii
Motivul pentru care există administrație publică este acela că trebuie organizată executarea legii și trebuie executată în concret corect legea în vederea realizării obiectivului societății: asigurarea binelui individual în contextul binelui general, deci îmbinarea și armonizarea interesului individual cu interesul general.
Administrația nu poate exista iară cetățeni. Administrația este constituită pentru a sluji cetățeanul, deci ar fi lipsită de sens existența sa fară cel slujit. Se subînțelege că pentru ca administrația să își împlinească menirea și pentru ca beneficiarul activității sistemului administrației publice să se simtă slujit de acest sistem este necesar să existe un canal de comunicare biunivocă între administrație și cetățean. Acesta este motivul pentru care la nivelul tuturor structurilor administrative s-au constituit departamente pentru relații cu publicul și s-a instituit sistemul audiențelor acordate de funcționarii publici ocupând principalele funcții de decizie sau de execuție.
„S-ar putea spune că opinia publică, democrația și statul de drept sunt realități și concepte strâns legate între ele, dar și permanent acomodabile schimbărilor inerente din societate, din mentalitatea oamenilor. (…) Unitatea dintre ele, mai mult aspirație decât realitate definitivă, arătându-se experienței istorice ca o continuă căutare a râvnitului echilibru dintre individ și colectivitate, în exercitarea libertății. Iar dacă funcția opiniei publice, în diferite etape, și acțiunea ei ca factor de schimbare se află în raport direct cu caracterul puterii politice, cu gradul de manifestare a democrației, nu este mai puțin adevărat că acestea din urmă, la rândul lor, pot fi stimuli sau frâne ale curentelor de gândire și comportament acționai, ce se adună ca niște afluenți la matca opiniei publice naționale" .
Se pune firesc întrebarea: care sunt procedeele care pot fi utilizate pentru ameliorarea comunicării între administrație și administrați?
În literatura de specialitate se menționează trei tipuri de metode:
studiul metodic al necesităților și atitudinilor publicului;
informarea generală a publicului;
utilizarea informației practice.
În ceea ce privește studiul metodic al necesităților și atitudinilor publicului, acesta se realizează pentru îmbunătățirea organizării și funcționării acelor sectoare ale administrației care vin în contact cu omul de rând, îmbunătățire ce are ca scop eliminarea sau reducerea la minim a insatisfacțiilor care ar putea fi cauzate publicului beneficiar al activității administrației.
Atitudinile și necesitățile administraților sunt relativ ușor de cunoscut cu atât mai mult cu cât fiecare funcționar public înainte de a fi funcționar este cetățean și este beneficiar al tuturor prestațiilor oferite de administrație. Totuși, în special funcționarii de decizie sau cei care se află în preajma lor, dată fiind încărcătura mare cu activități în fiecare zi, se întâmplă adesea să beneficieze de o informare incompletă sau incorectă, contradictorie, deformată, astfel încât imaginea lor despre necesitățile și atitudinile publicului să nu corespundă imaginii reale. De aici rezultă necesitatea studiului metodic amintit.
Prin informarea generală a publicului se dorește a se defini eforturile autorităților administrative de a face cunoscute publicului următoarele categorii de informații: informații cu caracter politic, mai exact cele privind obiectivele urmărite de guvernanți; informații prin care utilizatorii sunt conștientizați despre drepturile și obiectivele lor, despre demersurile pe care le pot face, despre condițiile în care se pot întreprinde respectivele demersuri.
În această activitate de informare, autoritățile administrative trebuie să dea dovadă de obiectivitate, de neutralitate, să păstreze un ton oficial fară însă a se îndepărta de public.
Pentru realizarea informării generale a publicului, administrația poate acționa direct prin proprii purtători de cuvânt și organele de presă proprii, realizând astfel o politică de informare coerentă cu mijloace proprii, sau poate acționa indirect prin intermediari, care nu sunt alții decât operatorii mijloacelor de informare de masă.
Informația practică oferită publicului în vederea îmbunătățirii fluxului informațional și relațiilor între administrație și public constă într-o practică zilnică a serviciilor publice simplă, clară, precisă, cu formalități cât se poate de simple, cu documente care să utilizeze un limbaj accesibil, nesofisticat și neîncărcat inutil cu termeni științifici.
Deci, informația practică înseamnă de fapt o prestare de servicii zilnică într-o manieră care să îi satisfacă pe beneficiari.
În cadrul acestei modalități de îmbunătățire a relației cetătean – administrație apreciem că trebuie să se apeleze și la metoda broșurilor puse la dispoziția cetățeanului pentru a-1 familiariza cu circuitul documentelor, cu obiectivele și metodele de lucru ale serviciului public respectiv și chiar cu legislația care constituie fundamentul activității structurii administrative respective sau temeiul legal al demersului cetățeanului. Chiar dacă se poate formula o critică privind cheltuielile pe care le implică asemenea broșuri, totuși considerăm că aceasta este o metodă necesară și eficientă, iar fondurile din buget sunt de la cetățean pentru cetățean, deci, se justifică această investiție.
Funcția de garant al drepturilor și libertăților cetățenești
„Sfârșitul mileniului al doilea și primul an al noului mileniu se caracterizează prin prezența frecventă și constantă în circuitul informațional realizat de mijloacele de comunicare de masă a unor expresii ca integrare europeană, integrare euroatlantică, globalizare. Vehicularea acestor noțiuni este rezultatul trecerii de la stadiul de formulare a unor idei, de modelare pur teoretică la stadiul de transpunere în practică a teoriei, proces care, la rândul său, poate determina modificări în concepția teoretică pe baza rezultatelor și constatărilor practice. Sub învelișul acestor ’expresii se află un conținut foarte cuprinzător, conținutul unor fenomene complexe sociale, economice, politice, care au ca subiecte statele și care se derulează pentru a fi ajutate popoarele din statele respective să își protejeze valorile fundamentale și să își îndeplinească aspirațiile prin mijloace de acțiune specifice, uneori determinându-se modificări în definirea valorilor și aspirațiilor respective. Valorile fundamentale și idealurile popoarelor au fost întotdeauna determinate de modul de înțelegere, la un moment dat într-o arie geografică dată, a locului și rolului individului uman în colectivitate. în evoluția istorică a societății omenești pot fi observate modificări și chiar redefiniri ale valorilor fundamentale ale diferitelor colectivități umane în diverse zone geografice.
Revoluția franceză de la 1789 este evenimentul având meritul de a fi oferit cadrul istoric pentru redactarea și adoptarea primului document având caracter de act juridic normativ prin care au fost definite drepturile omului: Declarația drepturilor omului și cetățeanului. Deși aparținând dreptului intern francez, acest document a făcut ca anul 1789 să fie un an de răscruce în evoluția conceptului de drepturi și libertăți ale omului la nivel european și chiar mondial. El a marcat un moment special și pentru căutările popoarelor în domeniul modalităților de acțiune pentru asigurarea respectării drepturilor și libertăților.
Sfârșitul anului 1948 a fost marcat de un nou moment important în evoluția drepturilor omului. La zece decembrie Adunarea Generală a Națiunilor Unite a adoptat, la Paris, cu patruzeci și opt de voturi pentru și opt abțineri – înregistrându-se două absențe (statele Honduras și Yemen) – Declarația universală a drepturilor omului ca „ideal comun de atins pentru toate popoarele și națiunile".
Declarația de la 1789, care a influențat puternic climatul politic european al vremii, a generat întrebări, căutări exprimate în spiritul revoluționar care a culminat la mijlocul secolului al XlX-lea, întrebări care și-au găsit un prim răspuns după 159 de ani. Chiar dacă, la adoptare Declarația universală a drepturilor omului, din punct de vedere juridic, nu a avut decât o forță morală, influența sa considerabilă n-a încetat să crească.
Textul redactat de Rene Cassin consacră dreptul la viață, la libertate, la respect față de viața personală, inviolabilitatea domiciliului, dreptul la respectarea secretului corespondenței, libertatea de gândire, de conștiință, de apartenență la o religie, de exprimare și de opinie, dreptul de asociere, dreptul la căsătorie, prezumția de nevinovăție, dreptul de a fi ocrotit împotriva oricăror pedepse sau tratamente inumane sau degradante, dreptul de a fi respectată proprietatea privată, libertatea de circulație, dreptul la muncă, etc. Au fost înființate organisme internaționale, cum sunt: Comisia europeană a drepturilor omului (12.07.1954), Curtea europeană a drepturilor omului (20.04.1959). Statele lumii având la dispoziție textul au avut posibilitatea de a alege varianta ratificării documentului și de a găsi mijloacele prin care drepturile consacrate de document să fie respectate și garantate.
Integrarea europeană și globalizarea au semnificația de a fi, printre altele, noi mijloace cu ajutorul cărora statele trebuie să ajungă la același nivel de respectare și de garantare a drepturilor și libertăților omului devenite drepturi și libertăți cetățenești prin consacrarea lor în legile fundamentale ale statelor.
Progresul științific și tehnic creează noi dimensiuni fiecăruia dintre drepturile omului și impune perfecționarea mijloacelor de garantare a acestora.
Dreptul la viață este dreptul cel mai important fiind primordial pentru că fară viață individul nu mai poate fi subiect al celorlalte drepturi și libertăți, dar este și cel mai greu de garantat deoarece viața omului este permanent expusă factorilor de risc, începând cu violența din comportamentul unor oameni și terminând cu urmările poluării mediului. Ample au fost dezbaterile cu privire la fundamentarea legitimității pedepsei cu moartea. Deși obiectul nu mai constituie o preocupare de prim ordin a opiniei publice mondiale, totuși nu s-a formulat un răspuns unanim acceptat referitor la temeinicia prezenței pedepsei cu moartea în legislația statelor. S-a exprimat punctul de vedere că dreptul la viață este fundamental și nimănui nu îi este permis a-1 încălca sub nici un motiv, nici chiar cel al restabilirii echilibrului distrus printr-o faptă care a adus atingere existenței unuia sau mai multor oameni. La călălalt pol este opinia că numai aplicarea pedepsei cu moartea poate fi considerată o măsură reparatorie în cazul săvârșirii anumitor infracțiuni.
Este evident că în orice stat democratic pedeapsa cu moartea nu poate fi legitimată din mai multe puncte de vedere:
– viața este un dat natural și un drept fundamental la care nimeni nu are voie să atenteze sub nici un motiv;
– chiar dacă prin lege ar fi în detaliu stabilite elementele care trebuie dovedite pentru a se putea dispune aplicarea pedepsei cu moartea, rămâne întotdeauna un răspuns la anumite întrebări ca: au fost descoperite și administrate toate probele; sunt toate probele reale sau există unele contrafăcute?; au fost corect evaluate și interpretate probele;
– prin dispunerea aplicării pedepsei cu moartea omul nu devine el însuși vinovat de curmarea unei vieți;
– pedeapsa cu închisoarea pe viață și lipsirea de anumite drepturi și libertăți este mult mai dură decât pedeapsa cu moartea pentru că îl obligă pe vinovat să trăiască toată viața încorsetat în anumite reguli și condiții de mediu, în același timp oferind posibilitatea reversibilității în cazul în care în timp apar probe noi care infirmă concluzia anterioară.
Evolutiv, primele și principalele mijloace – care pot fi numite deja clasice – pentru asigurarea respectării drepturilor și libertăților omului au fost ratificarea Declarației universale a drepturilor omului și consacrarea în legile fundamentale ale statelor a acestora. În timp s-a constatat că aceste două modalități de acțiune, deși necesare, nu erau suficiente. S-a conturat necesitatea obiectivă a apariției unui nou instrument de lucru: un sistem adecvat de acte normative în cadrul sistemelor naționale de drept. Fiecare popor, în funcție de tradițiile culturale și de nivelul de civilizație, își definește valorile fundamentale înscriindu-le în legi. Deoarece legea neaplicată este o literă moartă, se deduce că un nou mijloc de apărare și de garantare a drepturilor și libertăților omului în general, a drepturilor și libertăților cetățenești în particular, era necesar. A apărut, în consecință, ideea creerii unui sistem, format din elemente organizatorice și fluxuri informaționale între acele elemente, care să desfășoare o activitate de organizare a executării, de executare în concret și de garantare a executării legii: administrația publică. Fiecare stat, în funcție de o multitudine de factori și-a creat un sistem al administrației publice cu un anumit specific.
Idealul garantării oriunde și oricând a drepturilor omului pentru orice om indiferent de cetățenia sa este posibil de transpus în realitate în măsura în care toate forțele politice din lume vor accepta că valoarea fundamentală și de prim rang a societății este omul și vor acționa potrivit pentru a-1 proteja conform axiomei sociale care spune că orice valoare trebuie protejată.
O astfel de concepție este rezultatul unui amplu proces educațional sub influența căruia orice om să devină conștient că este titularul unor drepturi și libertăți, dar este mai ales titularul obligației de a respecta respectivele drepturi și libertăți recunoscute și altor titulari. Pe baza acestei concepții orice om trebuie să acționeze, din proprie inițiativă, mai responsabil.
A face parte din Uniunea Europeană sau din ceea ce se prefigurează a fi Europa unită, nu trebuie să însemne a se distruge specificul cultural, ceea ce dă identitatea unei colectivități, dimpotrivă trebuie să însemne că aplicarea principiilor general acceptate contribuie la prosperitatea omului „cetățean european". Globalizarea nu trebuie să fie incompatibilă cu existența structurilor regionale, ci colectivitățile locale trebuie privite ca primul nivel, fiind urmate de structurile regionale, ultimul nivel reprezentându-1 marea comunitate la nivel european. Specificul fenomenului de integrare europeană și de globalizare trebuie să fie dat de o deplasare a centrului de greutate din planul discursului politic în planul acțiunii civice. Trebuie pus accentul pe creșterea rolului individului în existența comunității, orice valoare pe care acesta o creează punând-o în egală măsură în slujba realizării aspirațiilor sale si ale semenilor.
Apreciem că un model de administrație publică universal aplicabil nu este realizabil pentru că nu este necesar. Este suficientă existența unor principii aplicabile la nivel comunitar, fiecare colectivitate utilizând pentru a le pune în aplicare structura pe care o consideră a fi cea mai eficientă.
Rolul structurii numite Uniunea Europeană și a potențialei Europe Unite trebuie să fie acela de a stabili valorile general acceptate ca valori fundamentale, obiectivele de atins și de a elabora acte normative care să consacre aceste valori, să stabilească principiile de urmat în acțiunea pentru atingerea obiectivelor. Ambițiile politice, orgoliile naționale rău înțelese conduse către extremism sunt incompatibile cu Uniunea Europeană și cu ideea de Europă Unită.
În contextul existenței Uniunii Europene sau a Europei unite activitatea de organizare a executării, de executare și de garantare a executării legii este necesară. Pentru aceasta este nevoie de o structură organizatorică adecvată. Această structură va avea o anumită configurație după cum se va adopta pentru Uniunea Europeană un anumit model: modelul unei Uniuni europene a națiunilor, sau a landurilor, ori a regiunilor, sau un model mixt. Indiferent de modelul care va fi ales există principii care trebuie să guverneze activitatea de organizare a executării, de executare și de garantare a executării legii.
Din multitudinea de principii care pot fi formulate cel mai important, care trebuie să guverneze administrația publică în contextul integrării europene pentru ca aceasta să fie garant al respectării drepturilor și libertăților individuale, este principiul legalității completat de principiul egalității de tratament juridic al subiecților. Aplicarea acestui principiu presupune redefiniri și nuanțări inclusiv în domeniul teoriei generale a dreptului fiind necesară precizarea termenilor drept național, drept străin și chiar lege. Este necesară existența unui sistem normativ atent fundamentat și construit, iar publicitatea actelor normative la nivel comunitar trebuie să fie amplă pentru ca ele să fie cunoscute și respectate, iar activitatea administrației publice să fie în concordanță cu prevederile legale.
Integrarea europeană nu anulează principiul autonomiei locale, dar îl nuanțează făcând să crească rolul principiului consultării cetățenilor în probleme de interes comunitar. în legătură cu această consultare apreciem că trebuie dezvoltată instituția juridică a inițiativei legislative exercitată de către cetățeni, în contextul redefinirii noțiunii de cetățenie . Acest fapt este necesar deoarece fiecare membru al unei colectivități cunoaște care sunt valorile care din punct de vedere al comunității trebuie consacrate în legi.
Pentru ca acest principiu să fie eficient un rol important îl are educația și formarea profesională a indivizilor.
Principiul continuității în desfășurarea activității administrației publice își păstrează actualitatea și în contextul integrării europene și al globalizării, fiind legat de esența existenței administrației publice.
În concluzie, integrarea europeană și globalizarea, chiar dacă presupun redefiniri de noțiuni și înnoiri în materia modalităților de acțiune pentru garantarea respectării drepturilor și libertăților cetățenești, esența rămâne aceeași: administrația publică trebuie să fie, datorită faptului că este singura componentă care are la îndemână utilizarea forței coercitive legitimate la nivelul colectivității, principalul garant al respectării drepturilor omului fară a fi nevoie de un model universal de administrație, ci fiind suficientă conștientizarea obiectivului și urmărirea cu atenție a realizării acestui obiectiv.
Realizând o privire de ansamblu asupra funcțiilor administrației publice se poate afirma că administrația publică, înțeleasă ca activitate de organizare a executării legii, este o interfață între „planul conducerii politice și planul unde se realizează valorile politice", dar acest fapt nu înseamnă că administrația publică nu realizează o activitate de conducere în paralel cu cea de organizare.
Se impune remarcat că în activitatea administrației publice se regăsește și atributul de comandă în sensul că administrația participă la pregătirea deciziilor și, deci, „colaborează la adoptarea deciziilor politice", iar pe de altă parte, adoptă deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric și a condițiilor concrete în vederea implementării deciziilor politice.
Controlul ca funcție a administrației publice, are rolul de a analiza eficiența acțiunii administrative în aplicarea deciziilor politice și de a realiza o intensificare a activității în cadrul administrației."
Secțiunea 1. Propunere de „lege ferenda" privind delegarea
de autoritate și de materii în administrația publică locală.
Extinderea uneia din modalitățile de aplicare a principiului constituțional prevăzut la art.l alin. 4 din Constituție, respectiv delegarea legislativă cu cele două componente ale sale – delegarea de materii și de autoritate – este imperios necesară a fi realizată și la autoritățile publice locale.
Delegarea de materii și de autoritate ca formă de implementare a descentralizării.
Delegarea legislativă ca esență constituie o modalitate de realizare a colaborării și controlului între puterile statului, astfel încât să se poată realiza un echilibru chiar și teoretic între Parlament, Guvern și Justiție, cu toate că, în conștiința socială este implementată aserțiunea potrivit căreia „cine face legea" nu este egal cu „cel care o execută".
De aceea, considerăm că în administrația publică locală delegarea de autoritate și delegarea de materii este subsecventă principiului separației puterilor în stat și este totodată o modalitate de realizare a descentralizării, unul din principiile fundamentale care stau la baza organizării și funcționării administrației publice locale în unitățile administrativ – teritoriale.
Ca instituție juridică, delegarea de materii și de autoritate a mai funcționat în dreptul administrativ românesc, chiar dacă, în acea perioadă istorică, legea fundamentală – Constituția – nu avea la bază principii democratice de organizare statală.
Echilibrul între puterile statului nu trebuie văzut ca ceva de ordin „cantitativ", ci acesta este rezultatul unei colaborări și a unui control reciproc, astfel încât separarea să fie suplă și transparentă și să se caracterizeze printr-un grad relativ de independență.
Este necesară existența unui echilibru între autoritățile deliberative și cele executive
În unitățile administrativ – teritoriale, consiliile locale – ca autorități deliberative și primarii – ca autorități executive, trebuie să se situeze întotdeauna într-un echilibru constant, echilibru rezultat atât din legitimitatea rezultatului scrutinului electoral, cât mai ales din portofoliul de atribuții generale și specifice pentru fiecare autoritate în parte.
Totalitatea atribuțiilor materiale ale celor două autorități publice locale, în acest context, definește competența materială și teritorială a acestora, drepturile și obligațiile unității administrativ-teritoriale ca persoană juridică de drept public. Faptul că autoritatea publică deliberativă are inițiativă și hotărăște numai în cadrul ședințelor organizate în condițiile prevăzute de lege, iară să dispună de un aparat de specialitate, iar primarul, ca autoritate executivă desfășoară o activitate continuă, având la dispoziție un aparat de specialitate, consider că este necesar ca acesta din urmă să beneficieze „expresis verbis" de dreptul de a dispune între ședințele consiliului local și în materii date exclusiv în competența autorității deliberative. Acest lucru ar avea o influență pozitivă în adoptarea și punerea în executare a unui act administrativ relativ la unele domenii în care acesta necesită
BIBLIOGRAFIE
Aurelian Bondrea, Opinia publică, democrația și statul de drept, Editura Fundației „România de Mâine" București. 1996;
A. Iorgovan, Tratat de drept administrative, Vol I-II, Introducere. Organizare Administrativa.Functia publica, Editia 4, Editura All Beck, Bucuresti, 2005;
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, București, 1935 ;
Alina Livia Nicu Drept administrati, Editura Didactica si Pedagogica, R.A. Bucuresti,2007 ;
Dan Claudiu Danisor – Drept constitutional, – Tratat- Editura All Back, Bucuresti, 2007;
Gheorghe Zaharia Drept administrative roman, Editura Ankarom, Iasi,1998;
Ioan Alexandru Mihaela Carausan, Sorin Bucur – Drept administrative, Editura Lumina Lex, Bucuresti,2005;
Ioan Alexandru- Tratat de administrație publică, Ed. Universul Juridic București 2008;
Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slăniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia, Brașov, 1999, p. 34-40, preluând punctul de vedere al lui Henry Puget din lucrarea „Les institutions administratives etrangeres", 1969;
Ion Dogaru- Drept civil român , Partea generală vol. 1, Ed. Europa , 1996 ;
Ion Dogaru- Bazele dreptului civil vol. IV –Contracte Speciale. Ed. CH Beck 2009;
Ion Dogaru, Elemente de teoria generală a dreptului, Editura Oltenia, Craiova, 1994 ;
Ioan Lazăr-Jurisdicții administrative în materie financiară,Universul juridic,Bucurețti 2011;
Ioan Muraru, Simina Elena Tanasescu, Drept constitutional si institutii publice, Editura All Back, Bucuresti, 2003 ;
Iulian Nedelcu, Elemente de drept administrativ, Editura Oltenia, Craiova, 1994,
Iulian Nedelcu, Manopere dolosive și frauda legii în dreptul public și privat, Editura Universitaria, Craiova, 1995,
Iulian Nedelcu Drept administrativ și elemente de știința administrației, Editura Universul Juridic, București, 2009 ;
Ioan Santai, Drept administrativ și știința administrației, voi. I, Universitatea Lucian Blaga, Sibiu, 1998 ;
Mihai T Oroveanu Tratat de drept administrativ, , Editia a II-a, Editura Cerna, Bucuresti, 1998 ;
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român, ed. a Ill-a, Cartea 1, Tipografiile Române Unite, București, 1925 ;
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol I , editia a IV-a, Editura Marvan ,Bucuresti, 1934
Henry Berthelemy, Trăite elementaire de droit administrați/, 10 edition, Librairie Arthur Ronsseau,Paris, 1923 ;
Hartmut Maurer, Droit administrativ allemand (traduit par, Michel Fremont), Librairie Generale de droit et jurisprudence, Paris 1994 ;
Jean Rivero, Marcel Waline, Droit administrativ, 3 edition, Dalloz, Paris, 1934 ;
Roger Bonnard, Precis elementaire de droit public, 3 edition, Librairie du Recueil Sirey, Paris. 1934 ;
Rodica Narcisa Petrescu, Dreptul administrativ,Editura Cordial Lex,Cluj Napoca,1997 ;
Verginia Vedinaș- Drept Administrativ, editia aVII-a, Universul Juridic, București 2000 ;
BIBLIOGRAFIE
Aurelian Bondrea, Opinia publică, democrația și statul de drept, Editura Fundației „România de Mâine" București. 1996;
A. Iorgovan, Tratat de drept administrative, Vol I-II, Introducere. Organizare Administrativa.Functia publica, Editia 4, Editura All Beck, Bucuresti, 2005;
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, București, 1935 ;
Alina Livia Nicu Drept administrati, Editura Didactica si Pedagogica, R.A. Bucuresti,2007 ;
Dan Claudiu Danisor – Drept constitutional, – Tratat- Editura All Back, Bucuresti, 2007;
Gheorghe Zaharia Drept administrative roman, Editura Ankarom, Iasi,1998;
Ioan Alexandru Mihaela Carausan, Sorin Bucur – Drept administrative, Editura Lumina Lex, Bucuresti,2005;
Ioan Alexandru- Tratat de administrație publică, Ed. Universul Juridic București 2008;
Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slăniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia, Brașov, 1999, p. 34-40, preluând punctul de vedere al lui Henry Puget din lucrarea „Les institutions administratives etrangeres", 1969;
Ion Dogaru- Drept civil român , Partea generală vol. 1, Ed. Europa , 1996 ;
Ion Dogaru- Bazele dreptului civil vol. IV –Contracte Speciale. Ed. CH Beck 2009;
Ion Dogaru, Elemente de teoria generală a dreptului, Editura Oltenia, Craiova, 1994 ;
Ioan Lazăr-Jurisdicții administrative în materie financiară,Universul juridic,Bucurețti 2011;
Ioan Muraru, Simina Elena Tanasescu, Drept constitutional si institutii publice, Editura All Back, Bucuresti, 2003 ;
Iulian Nedelcu, Elemente de drept administrativ, Editura Oltenia, Craiova, 1994,
Iulian Nedelcu, Manopere dolosive și frauda legii în dreptul public și privat, Editura Universitaria, Craiova, 1995,
Iulian Nedelcu Drept administrativ și elemente de știința administrației, Editura Universul Juridic, București, 2009 ;
Ioan Santai, Drept administrativ și știința administrației, voi. I, Universitatea Lucian Blaga, Sibiu, 1998 ;
Mihai T Oroveanu Tratat de drept administrativ, , Editia a II-a, Editura Cerna, Bucuresti, 1998 ;
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român, ed. a Ill-a, Cartea 1, Tipografiile Române Unite, București, 1925 ;
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol I , editia a IV-a, Editura Marvan ,Bucuresti, 1934
Henry Berthelemy, Trăite elementaire de droit administrați/, 10 edition, Librairie Arthur Ronsseau,Paris, 1923 ;
Hartmut Maurer, Droit administrativ allemand (traduit par, Michel Fremont), Librairie Generale de droit et jurisprudence, Paris 1994 ;
Jean Rivero, Marcel Waline, Droit administrativ, 3 edition, Dalloz, Paris, 1934 ;
Roger Bonnard, Precis elementaire de droit public, 3 edition, Librairie du Recueil Sirey, Paris. 1934 ;
Rodica Narcisa Petrescu, Dreptul administrativ,Editura Cordial Lex,Cluj Napoca,1997 ;
Verginia Vedinaș- Drept Administrativ, editia aVII-a, Universul Juridic, București 2000 ;
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Notiunea DE Putere Executiva, Studiu Privind Executivul Monocratic Si Executivul Dualist (ID: 143525)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.