Notiunea de Contencios Administrativ In Doctrina Romaneasca

=== l ===

Noțiunea de contencios administrativ

în doctrina românească

Legislația din țara noastră a consacrat la început sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite particularități, dar a menținut și sistemul administratorului judecător. Așa se explică de ce în doctrina administrativă de la noi fundamentarea noțiunii de contencios administrativ n-a făcut abstracție de activitatea organelor administrative cu caracter jurisdicțional.

Actele administrative cu caracter jurisdicțional nu erau însă fundamentate de toți autorii pe ideea de contencios administrativ.

Unii dintre ei le-au contestat pur și simplu existența, pe motiv că nu există decât acte administrative sau acte jurisdicționale.

Prin urmare, actele ce emană de la autorități administrative „care exercită o funcție jurisdicțională” sunt exceptate de la acțiunea în contenciosul administrativ, „nu pentru că ar fi administrative cu caracter jurisdicțional, ci pentru singurul motiv că intră în categoria actelor jurisdicționale”

Așadar, în doctrina românească interbelică noțiunea de contencios administrativ era utilizată fie într-un sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre administrație și particulari (indiferent cine soluționa litigiul, un organ judecătoresc ori unul administrativ), fie într-un sens strict, evocând numai litigiile soluționate de instanțele judecătorești.

Pe această linie de idei, C. G. Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind „totalitatea litigiilor născute între particulari și administrațiunile publice, cu ocaziunea organizării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situațiuni juridice aparținând dreptului public” .

La noi litigiile tipice de contencios administrativ au fost date în competența instanțelor de drept comun (de exemplu, soluționarea căii de atac în materia contravențiilor sau soluționarea litigiilor legate de concesionarea bunurilor proprietate publică) cel puțin până la adoptarea recentei legi a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004. Noua lege formulează chiar ea o definiție a contenciosului administrativ, în cadrul art. 2 alin. (1) lit. E, „activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a soluționa cerere referitoare la un drept sau interes legitim”.

Noua lege a contenciosului administrativ,

Legea 554/2004

Revizuirea Constituției în 2003 și adoptarea Legii nr. 554 marchează cel mai important moment în evoluția contenciosului administrativ român.

Noua lege reglementează atât contenciosul obiectiv, cât și contenciosul subiectiv, lărgind sfera autorităților publice care pot introduce acțiuni în contenciosul obiectiv (pe lângă prefect, care era reglementat prin Constituția din anul 1991, se mai adaugă Ministerul Public, Avocatul Poporului, Agenția Națională a Funcționarilor Publici).

De asemenea, noua lege a contenciosului administrativ:

definește noțiunile de bază cu care operează, făcând distincție nu numai între dreptul subiectiv și interesul legitim, dar și între interesul legitim privat și interesul legitim public;

lărgește sfera actului administrativ atacat și la contractele administrative și reglementează expres natura termenelor;

introduce posibilitatea cererii de suspendare a actului atacat și în perioada acțiunii prealabile și fortifică garanțiile procesuale, inclusiv prin soluția unui recurs în situații speciale;

reglementează posibilitatea ca acțiunea împotriva ordonanțelor Guvernului să fie introdusă odată cu excepția de neconstituționalitate, litigiul de contencios administrativ fiind suspendat până se pronunță Curtea Constituțională;

reglementează expres procedura excepției de ilegalitate;

stabilește obligația publicării hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au anulat acte administrative.

CONDIȚIILE ACȚIUNII DIRECTE,

ÎN BAZA CONSTITUȚIEI ȘI A LEGII NR. 554/2004

Legea de revizuire a Constituției a impus o concepție în privința ocrotirii „interesului legitim”, modificării termenelor procedurale, precum și o nouă viziune asupra noțiunilor de subiect de sezină și act administrativ.

Ținând seama și de dispozițiile Constituției, se rețin următoarele condiții directe, în baza Legii nr. 554/2004:

a) actul atacat să fie un act administrativ, astfel cum este el definit de art. 2 alin. (1) lit. c) în baza Legii nr. 554/2004;

b) actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim, privat sau public;

c) actul atacat să emane de la o autoritate publică, inclusiv de la o structură neguvernamentală investită cu prerogativele puterii publice;

d) parcurgerea procedurii administrative prealabile;

e) introducerea acțiunii la instanța e contencios administrativ într-un anumit termen.

Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ

Prevederile Legii nr. 554/2004

Conținutul și sfera noțiunii de act administrativ, în sensul noii legi a contenciosului administrativ sunt abordate prin raportare atât la art. 2 alin. (1) lit. c), cât și la alin. (2) al art. 2 din acest act normativ.

Discuțiile asupra noțiunii și regimului actului administrativ sunt extrem de vechi, o serie de autori preferând să vorbească despre acte administrative tipice și acte administrative atipice, teză care este confirmată de actele normative din ultimii ani, care, după modele occidentale, asimilează tăcerea administrației publice cu autorizarea tacită.

Fașă de aceste realități legislative, noua lege a contenciosului administrativ dă o definiție extensivă noțiunii de act administrativ, introducând în sfera acestei noțiuni, alături de manifestarea unilaterală expresă de voință (actul administrativ tipic) și tăcerea, respectiv refuzul nejustificat (actele administrative atipice).

Astfel, actul administrativ susceptibil de atac în fața instanței de contencios administrativ, conform dispozițiilor Legii nr. 554 și ale art. 52 din Constituția revizuită, reprezintă „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice”.

În ceea ce privește posibilitatea atacării în contenciosul administrativ a actelor administrative cu caracter normativ, Legea nr. 554/2004 tranșează irevocabil această chestiune, prin formularea unei definiții a actului administrativ „cenzurabil” de către instanța de contencios administrativ, care se referă expres atât la actele cu caracter individual, cât și la cele cu caracter normativ – art. 2 alin. (1) lit. c) .și alte dispoziții legale se referă la aspectele procedurale de atacare a actului administrativ normativ, cum ar fi art.11 alin. (4), conform căruia „ Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând”.

Actelor administrative normative le-au fost „dedicate” mai multe texte în cuprinsul Legii contenciosului administrativ, cum ar fi, de exemplu, cele vizând posibilitatea introducerii acțiunii în contenciosul administrativ împotriva unui act administrativ normativ oricând – art. 11 alin. (4), interdicția retragerii cererii de anulare a unui act administrativ în ipoteza introducerii acestora de către subiectele speciale de sezină – Ministerul Public, Prefect, Avocatul Poporului, Agenția Națională a Funcționarilor Publici.

Refuzul nejustificat al unei autorități administrative

Pornind de la textul fundamental cuprins în art. 52 alin. (1) din Constituția României revizuită, art. 1 din Legea nr. 554/2004 consacră dreptul tradițional al persoanei vătămate de către o autoritate publică, prin nesoluționare în termenul legal al unei cereri, de a se adresa instanței de contencios administrative. După cum se observă, termenul utilizat este cumva diferit de cel din Legea nr. 29/1990, în art. 1 se referea la „refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege”.

Legea nr. 554/2004 a înțeles să lege noțiunea de „refuz nejustificat” de cea de “exces de putere”, care poate apărea atunci când administrația are un drept de apreciere, (conform art. 2 alin. (1) lit. m ) din Legea 554/2004, prin „exces de putere” se înțelege „exercitarea dreptului de apreciere, aparținând autorităților administrației publice, prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege”). Unde începe dreptul cetățeanului se încheie dreptul de apreciere al administrației.

Cu toate acestea, nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este un refuz nejustificat; refuzul are un caracter nejustificat atunci când se întemeiază pe excesul de putere.

Pentru a fi vorba de un refuz nejustificat trebuie să existe dovada unei comunicări exprese a poziției autorității publice căreia i s-a adresat cererea, deci a unei veritabile notificări, pe de o parte, iar pe de altă parte, refuzul de a soluționa favorabil cererea să se bazeze pe depășirea limitelor dreptului de apreciere, adică de exces de putere.

Se înțelege, însă, că numai instanța de judecată va aprecia, în final, soluționând fondul litigiului de contencios administrativ, dacă refuzul de a soluționa favorabil cererea reclamantului a fost în mod real un refuz nejustificat.

Condiția ca actul administrativ să vatăme un drept sau un interes legitim

.Problema dreptului și interesului legitim, potrivit Constituției din 1991

Textele constituționale din 1991, din cuprinsul art. 21 și art. 48, nu au fost niciodată în opoziție, ci într-un raport de complementaritate; primul evoca situația generală („persoana vătămată într-un drept al său), cel de-al doilea contura un caz particular.

Dacă reclamantul pretindea că i s-a încălcat un drept (de la unul fundamental până la unul izvorât dintr-un contract civil), prin actul administrativ explicit (normativ sau individual), ori prin cel implicit (refuzul nejustificat), nu era de conceput să se admită acțiunea dacă nu se făcea o atare dovadă.

Apoi dovedirea dreptului vătămat nu era de conceput, în spiritul principiilor Constituției și ale dreptului în general, să fie dovedită prin nesocotirea drepturilor altuia, inclusiv ale autorității publice pârâte [art. 16 din Constituție, respectiv fostul articol 54 (actualul art. 57)].

Soluțiile date de instanțele de contencios administrativ au fost uneori diferite; nu de puține ori când se invoca numai un interes legitim, acțiunea se respingea prin invocarea art. 48 din Constituția din 1991, care, fiind un text special consacrat acțiunilor în contenciosul administrativ, reglementa numai apărarea dreptului subiectiv, spre deosebire de art. 21 din Constituție, care avea caracter general. Prin revizuirea Constituției, în 2003, se înlătură orice dubiu, aceasta fiind schimbarea fundamentală realizată de noua Constituție în privința competenței instanței de contencios.

Dreptul și interesul legitim în viziunea Constituției revizuite și a Legii nr. 554/2004

În condițiile în care prin Legea de revizuire a Constituției s-a modificat art. 52 (fostul art. 48), în sensul includerii și a interesului legitim, alături de dreptul vătămat, noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu putea să nu reglementeze, la rândul său, această noțiune.

Conform acesteia, interesul legitim privat reprezintă posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat [art. 2 alin.(1) lit o)], pe când interesul legitim public reprezintă „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public” [art. 2 alin.(1) lit p)].

Ca regulă, acțiunile persoanelor fizice vor fi întemeiate pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, dar nu sunt inadmisibile nici acțiunile unei persoane juridice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public.

Faptul că persoana vătămată poate invoca drept temei al acțiunii și un interes public nu constituie un pas înapoi în construcția instituției contenciosului administrativ. Aceasta pentru că, în ultimă instanță, judecătorul este cel care se va pronunța, având mai puțină relevanță dacă interesul care stă la baza acțiunii este personal al reclamantului sau este al comunității, atâta vreme cât caracterul abuziv al acțiunii administrației este dovedit și, pe cale de consecință, este dovedită și ilegalitatea actului.

Prin urmare, problema legitimității interesului care poate fi ocrotit pe calea unei acțiuni în justiție trebuie să pornească de la premisa că nu orice tip de interes este apărat și garantat de Constituție, ci doar acelea care se întemeiază pe drept,pe cutumă sau pe principiile generale ale dreptului, fiind de neconceput ca interesele nelegitime să fi ocrotite.

Așadar, textul constituțional obligă justiția, prin hotărârile pe care le pronunță, să ocrotească numai interesele legitime.

Cum persoanele fizice au multiple interese, dar nu orice interes este legitim, se înțelege că și interesele publice trebuie să fie legitime pentru a fundamenta o acțiune în contenciosul administrativ, iar titularii acțiunii în aceste litigii, în principal, sunt prefectul, alte persoane de drept public, precum și organismele sociale interesate.

Noțiunile de „interes legitim” și „drept subiectiv” trebuie corelate întrucât ele sunt chiar temeiurile constituționale ale acțiunii în justiție.

Condiția ca actul să emane de la o autoritate publică

Concepția Legii nr. 29/1990, modificată de Constituție și menținută în urma revizuirii din anul 2003

Constituția revizuită folosește în art. 52 (fostul 48) noțiunea de autoritate publică, ceea ce reprezintă o schimbare esențială față de soluția Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990.

În baza Constituției poate fi atacat în contenciosul administrativ atât actul administrativ al unei „autorități administrative”, cât și actul administrativ al unei autorități publice de altă natură, al unei structuri a legislativului, al unei autorități judecătorești, al Curții Constituționale, etc. Și sub acest aspect Legea contenciosului administrativ a fost modificată implicit de Constituție.

Legiuitorul constituant a dorit lărgirea sferei actelor administrative supuse contenciosului administrativ și astfel trebuie interpretată și noțiunea de autoritate a administrației publice, aici fiind incluse trei mari categorii de autorități:

1. organe ale administrației de stat (Președintele României, Guvern, ministere, prefecturi, etc.) și structuri subordonate acestora;

2. organe ale autonomiei locale (Consiliul județean, Consiliul local, primar) și structuri subordonate acestora;

3. organisme neguvernamentale (barouri, asociații, societăți, institute, academii, universități, etc.), autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, în baza legii, să presteze servicii publice, în regim de putere publică (stabilimente de utilitate publică).

Concepția Constituției revizuite și a Legii 554/2004

Articolul 52 din Constituție, consacrat dreptului persoanei vătămate, la rândul său, face vorbire despre autorități publice, în general.

Pe de altă parte, Constituția operează și cu noțiunea de organ: „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice…” [art. 11 (alin.4)].

De asemenea în Constituție se utilizează și noțiunea de „regie autonomă” alături de cea de autoritate publică” [art. 136 (alin. 4), teza II], respectiv noțiunea de „instituții prevăzute de Constituție” [art. 155 (alin. 2)].

Prin urmare, Legea contenciosului administrativ, atunci când a înțeles să definească autoritățile publice care ar urma să fie chemate ca pârâte în instanțele de contencios administrativ a avut în vedere toate categoriile de autorități, adică organele de stat, indiferent unde sunt acestea reglementate în Constituție, precum și organele administrației publice locale (consiliu județean, consiliu local, primar).

Prin revizuirea Constituției în 2003 (introducerea alin. (4) la art. 1) s-a realizat concilierea terminologiei Constituției cu terminologia clasică, specifică teoriei separației puterilor

Legiuitorul a înțeles să asimileze autorităților publice și structurile care sunt de sorginte privată, dar care sunt atrase, fie printr-o dispozițieexpresă a legii, fie printr-o autorizație dată de autoritatea administrației publice competente, în baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu aceleași efecte juridice ca și autoritățile publice. Este vorba despre categoria largă a stabilimentelor de utilitate publică.

Cât privește celelalte autorități publice ce fac obiectul contenciosului administrativ, trebuie făcută o distincție clară între actele de autoritate prin care acestea își realizează competența (legi, hotărâri, mesaje, cazul Parlamentului; sentințe și decizii, în cazul instanțelor judecătorețti; decizii ți hotărâri în cazul Curții Constituționale; rapoarte, în cazul Avocatului Poporului, etc.) și actele de autoritate prin care se realizează o activitate de natură administrativă. Numai acestea din urmă fac obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ.

Condiția acțiunii administrative prealabile conform Legii nr. 554/2004

Noua lege a contenciosului administrativ păstrează, ca regulă, caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile. Legea rezolvă situația procedurii prealabile când există o jurisdicție administrativă specială, iar partea nu optează pentru această cale jurisdicțională.

Ca element de noutate introdus de legea nr. 554 apare posibilitatea exercitării acțiunii prealabile și de către o terță persoană, fiind un efect al recunoașterii terței persoane a calității de subiect sezină a instanței de contencios administrativ.

Respectându-se tradiția,legea menține prin alin. (1) al art. 7, termenul de 30 de zile pentru sesizarea autorității administrative emitente sau, după caz, a autorității ierarhic superioare. Acest termen începe să curgă de la data comunicării actului, fiind vorba de regulă. Tot de regimul juridic al regulei ține și introducerea plângerii prealabile, pentru motive temeinice, peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, termen calificat ca fiind de prescripție.

Rezultă că termenul de 30 de zile este un termen de recomandare, nu însă fără consecințe juridice, depășirea acestuia în mod netemeinic putând duce la respingerea plângerii prealabile, pe motiv de tardivitate.

Legea reglementează expres situațiile în care este necesară plângerea prealabilă; procedura prealabilă este posibilă numai în cazul actului administrativ unilateral tipic, adică numai atunci când este vorba despre manifestarea epresă de voință, nu și de refuz ori de tăcere.

De asemenea, procedura prealabilă nu este necesară în cazul contenciosului obiectiv, adică al acțiunilor introduse de autoritățile publice nominalizate – prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici.

La fel, nu este necesară procedura prealabilă în cazul acțiunilor introduse de orice persoană vătămată prin ordnanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale.

După cum rezultă din partea finală a alin. (5) al art. 7, procedura prealabilă nu este necesară nici în cazul acțiunilor care au ca obiect excepția de nelegalitate.

Regimul termenelor conform noii legi a contenciosului

Toate legile de contencios administrativ au generat discuții asupra semnificației termenelor, mai ales când una și aceeași lege consacra un termen mai mare și unul mai mic.

Astfel s-a revenit la concepția tradițională a unui termen mic și a unui termen mare, cu precizarea că termenul mic a fost prelungit la 6 luni.

Alin. (5) al art. 11 al legii nr. 554/2004 face precizările de rigoare: termenul de 6 luni este un termen de prescripție, cu toate consecințele ce decurg de aici, iar termenul mare, de un an, este un termen de decădere.

Actuala lege a contenciosului administrativ tranșează și o altă problemă, cea a termenelor în cazul actelor normative, arătându-se că acțiunile de acest gen sunt imprescriptibile, soluție determinată de filozofia Constituției cu privire la excepția de neconstituționalitate, care este imprescriptibilă.

Cât privește regimul termenelor, termenul de 6 luni este regula, de acest termen beneficiază toate subiectele de drept, fără nici o condiționare; în timp ce termenul mai mare, de un an, apare ca o excepție, el rămâne la latitudinea instanței, care va aprecia dacă motivele invocate sunt, în mod real, temeinice sau nu.

Necesitatea motivării depășirii termenului de 6 luni este reținută și pentru acțiunile ce vor fi introduse la Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, precul și de către prefect.

Cât privește momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni de sesizare a instanței, legea marchează acest moment după cum s-a primit sau nu acest răspuns, respectiv după cum a expirat sau nu termenul legal de soluționare a cererii, în cazul actelor administrative unilaterale.

Referitor la termenul mare, de un an de zile, legea se referă la o situație tipică, precizând că acesta începe să curgă de la data emiterii actului, dataintroducerii cererii, pentru recunoațterea dreptului pretins, respectiv data întocmirii procesului verbal de conciliere, în cazul contractelor administrative.

Termenul mare de un an de zile operează nu numai atunci când există un act administrativ, ci și atunci când administrația refuză să emită un act administrativ.

ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE

Sfera finelor de neprimire în reglementarea anterioară

Când a fost adoptată Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 procesul de reformare a legislației și a organizării administrației publice era la început; ulterior au apărut numeroase legi care au diminuat importanța unor excepții, iar unele, practic, au fost înlăturate.

Prin dispozițiile art. 2 al Legii nr. 29/1990, se rețineau următoarele excepții:

1. actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Președintele României sau Guvern;

2. actele administrative de autoritate și de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului;

3. actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului;

4. actele administrative referitoare la interpretarea și executarea tratatelor internaționale la care România este parte;

5. actele administrative emise, în circumstanțe speciale, în vederea luării măsurilor urgente de către organele puterii executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public (stare de necesitate, combaterea calamităților naturale, a incendiilor de păduri, a epidemiilor, a epzootiilor și a altor evenimente de aceeași gravitate);

6. actele de comandament cu caracter militar;

7. actele administarative pentru deesființarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară;

8. actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său;

9. actele administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor de control ierarhic.

Noile realități juridice au impus reevaluarea și reformularea finelor de neprimire a acțiunilor de contencios administrativ din textul Legii nr. 29/1990 prin prisma legilor ulterioare și, desigur, a Constituției.

Problema finelor de neprimire în urma revizuirii Constituției și a adoptării Legii nr. 554

Dacă până la revizuirea Constituției fostul art. 48 alin. (2), devenit art. 52. alin (2), reprezenta temeiul consttuțional și al excepțiilor de la controlul instanțelor de contencios administrativ, adică al finelor de neprimire, în noile condiții acest text devine temeiul constituțional doar „al limitelor”, adică al controlului limitat pentru anumite categorii de acte.

Deoarece revizuirea Constituției în 2003 a nominalizat excepțiile de la controlul instanțelor judecătorești într-un text consacrat puterii judecătorești, a apărut necesitatea unei formule legislative care să vizeze atât excepțiile, adică actele administrative care nu pot, sub nici o formă, să fie atacate, cât și limitele, adică actele administarative care pot fi atacate numai sub anumite aspecte, și în anumite condiții.

În acest sens apare art. 5 la Legii nr. 554/2004, sub denumirea „Actele nesupuse controlului și limitele controlului”:

„(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:

a) actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

b) actele de comandament cu caracter militar.

(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea naținală, ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizotiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Legea nr. 554 nu reglementează o excepție de la controlul judecătoresc, ci doar un fine de neprimire pentru competența instanțelor de contencios administrativ, pentru că un control judecătoresc se realizează, dar al instanțelor de drept comun.

Actele autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul

Actele privind raporturile dintre Parlament și Președintele României

Legea nr. 29 reglementa trei categorii de raporturi: Parlament – Președintele României; Parlament – Guvern; Președintele României – Guvern.

Așadar, nu ar fi intrat în sfera acestei excepții actele care privesc raporturile dintre Parlament și Președintele României, care sunt acte exclusiv politice, fie că aparțin Parlamentului, fie că sunt ale Președintelui. Ar reieși ca chiar „actele de guvernământ” cele mai importante să nu fie exceptate.

Astfel, Parlamentul adoptă hotărâri prin care atestă depunerea jurământului prevăzut de art. 82 din Constituție de către Președintele nou ales, aprobă suspendarea din funcție (art. 95), hotărăște punerea sub acuzare a Preșdedintelui României pentru înaltă trădare (art. 84).

Totodată, Președintele poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii înainte de promulgare [art. 77 alin. (2) din Constituție]; adresează parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale națiunii (art. 88); poate dizolva Parlamentul, în condițiile prevăzute de art. 89 din Constituție: [1) obligativitatea consultării președinților celor două Camere; 2) obligativitatea consultării liderilor grupurilor parlamentare; 3) Parlamentul să nu fi acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare a învestiturii; 4) în intervalul de 60 de zile trebuie să fi fost respinse cel puțin două solicitări de învestitură; 5) să nu reprezinte a doua dizolvare în cursul unui an calendaristic; 6) să nu fie vorba de ultimele 6 luni ale mandatului Președintelui; 7) în țară să nu fie instituită starea de asediu sau starea de urgență]; consultă Parlamentul în legătură cu organizarea referendumului (art. 90); supune, în termen de 60 de zile, spre ratificare Parlamentului tratatele internaționale încheiate în numele României (art. 91); solicită aprobarea prealabilă a Parlamentului pentru a declara mobilizarea parțială sau generală a forțelor armate, iar în cazuri excepționale, supune această măsură aprobării Parlamentului, în cel mult 5 zile de la adoptare (art. 92); aduce neîntârziat la cunoștința Parlamentului, printr-un mesaj, măsurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate îndreptate împotriva țării [art. 92 alin. (3)]; solicită Parlamentului, în cel mult 5 zile, încuviințarea măsurii de instituire a stării de asediu sau a stării de urgență art. 93).

Sfera excepție analizate cuprinde și toate decretele prezidențiale care trebuie contrasemnate de Primul – ministru, dar și cea mai mare parte a decretelor care nu necesită această procedură. Se poate spune chiar că în sistemul legislativ actual, regula o reprezintă exceptarea decretelor prezidențiale de la controlul exercitat de instanțele de contencios administrativ. Numai în anumite situații, cum este cazul decretelor emise în baza art. 94 lit.(c) (numirea în funcții publice), controlul instanțelor judecătorești poate fi exercitat.

Atunci când, în mod tradițional, se face distincție între decrete, ca acte juridice și actele exclusiv politice ale Președintelui României, printre care se numără mesajele acestuia, se face, de fapt, distincție între actele de drept administrativ – care pot forma obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ și actele de drept constituțional care vizează raporturile exclusiv politice dintre Președinte și alte structuri politice.

Actele privind raporturile dintre Guvern și Parlament

Cât privește actele Parlamentului în raporturile sale cu Guvernul, se reține, de principiu, că acestea nu pot fi acte administrative, însă lucrurile nu sunt identice în ceea ce privește actele Guvernului în raporturile sale cu Parlamentul, în sensul de activitate parlamentară.

De pildă, în art. 11 din Constituția revizuită se prevede că „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora”.

Între aceste documente pot fi și hotărâri ale Guvernului, date cu exces de putere, prin care se încalcă drepturi sau interese legitime ale persoanelor. Ar fi contrar principiilor noastre constituționale într-un sistem democratic, să se susțină că asemenea „acte” reprezintă fine de neprimire, pentru contenciosul administrativ.

Prin urmare, nu orice act al Guvernului „care privește raporturile dintre Parlament și Guvern” este și „act de guvernământ”, unele sunt clar acte administrative fără „încărcătură politică”, care pot fi atacate în contencios administrativ.

Desigur, nu se pot ridica semne de întrebare cu privire la rapoartele și declarațiile prezentate Parlamentului de Primul – Ministru, potrivit art. 107 din Constituție, evident cu privire la proiectele de legi inițiate de Guvern, ori cu privire la programele politice dezbătute de Parlament. Acestea sunt „acte de guvernământ”, care intră sub incidența Legii nr. 29/1990 (evident și orice alt „act” de acest gen, pe care Guvernul îl prezintă Parlamentului), respectiv a Legii nr. 554/2004.

În practica instanțelor de contencios administrativ, s-a încetățenit soluția invocării art. 2 lit a) din Legea nr. 29/1990, atunci când obiectul acțiunilor în contenciosul administrativ îl formează ordonanțe sau ordonanțe de urgență.

Așadar, soluția respingerii, ca inadmisibile, a acțiunilor are au ca obiect constatarea ilegalității unei ordonanțe cu caracter individual, ceea ce presupune administrarea de probe, nu poate fi primită. Acesta a fost și unul dintre motivele de revizuire a Constituției, Legea nr. 429/2003 tranșând problema prin alin. (6) al art. 126: Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau prin dispoziții cuprinse în ordonanțe declarate neconstituționale.

Actele privind raporturile dintre Președintele României și Guvern

În ceea ce privește actele Guvernului în raporturile cu Președintele României, față de dispozițiile Constituției, acestea îmbracă forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internaționale sau a actelor juridice specifice prevăzute de art. 107 din Constituție (hotărâri și ordonanțe).

Vor intra în sfera excepției amintite numai propunerile, negocierile, punctele de vedere, nu și hotărârile, cărora li se va aplica dreptul comun al conteciosului administrativ, desigur, dacă nu intră în sfera altui fine de neprimire, respectiv ordonanțele, cărora li se vor aplica regulile contenciosului constituțional.

De exemplu, la propunerea Guvernului, Președintele României acreditează și recheamă reprezentanții diplomatici ai României și aprobă înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice [art. 91 alin. (2) din Constituție].

Cât privește hotărârile și ordonanțele, asemenea acte se pot adopta ca urmare a participării Președintelui României la ședințele Guvernului (în condițiile art. 87 din Cdonstituție). Se înțelege că ordonanța se poate adopta numai dacă există o lege specială de abilitare, excluzând ipoteza unei ordonanțe de urgență [art. 114 alin. (4) din Constituție].

Pe de altă parte, chiar ordonanțe de urgență se pot adopta de către guvern în urma exercitării de către Președintele României a atribuției prevăzută de art. 86 din Constituție (consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente și de importanță deosebită). Acest text „este destinat a facilita șefului statului posibilitatea de a convoca Guvernul pentru consultări”, în cazul necesității adoptării unor hotărâri urgente și deosebit de importante.

Însă actele Președinteluui României care privesc raporturile sale cu guvernul, ca regulă, sunt acte cu caracter politic, ce intră sub incidența art. 2 lit. A) din Legea nr. 29/1990, având semnificația care trebuie dată acestui text, în spiritul Constituției.

Așa de pildă, președintele desemnează un candidat pentru funcția de Prim – Ministru; numește Guvernul; revocă și membrii Guvernului în cazul remanierii guvernamentale (art. 85); consultă Guvernul și participă la ședințele acestuia (art. 86 și 87); primește jurământul Primului – Ministru și al celorlalți membri ai Guvernului (art. 103); desemnează un prim – ministru interimar [art. 106alin. (2)]; cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârșite în exercițiul funcției lor [art. 108 alin. (2)]; poate dispune suspendarea din funcție a unui membru al Guvernului, dacă s-a cerut urmărirea penală [art. 108 alin. (2)] etc.

S-a ajuns însă și la acte de pură administrație publică. Astfel, potrivit art. 94 lit. C) din Constituție, Președintele „numește în funcții publice, în condițiile prevăzute de lege”.

Apoi, principiul din dreptul contemporan după care „autoritatea care numește este și autoritate disciplinară pentru funcționarii publici, dacă legea nu prevede astfel” determină, indubitabil, ca „actele” Președintelui, emise într-o relație cu Guvernul, să fie atacate în fața instanței de contencios administrativ.

Actele de comandament cu caracter militar în baza Legii nr. 554/2004

Regândirea sferei noțiunii de act cu caracter de comandament militar a condus la necesitatea introducerii categoriei actelor administrative care pot fi controlate limitat, actele emise în circumstanțe excepționale.

Acestea pot fi atacate numai pentru exces de putere, fără a se putea solicita suspendarea executării lor.

În art. 3 alin. (2) al Constituției din anul 1923 se făcea vorbire despre „actele autorității militare” care pot fi atacate în anumite condiții. Prin urmare, nu orice act al autorității militare era considerat act de comandament militar.

Așa cum aprecia Constantin G. Rarincescu, a admite că toate actele autorităților militare, fără excepție, intră în sfera actelor de comandament cu caracter militar, fiind sustrase cenzurii instanțelor judecătorești, „înseamnă a așeza un organ de autoritate publică, care în mod necontestabil face parte din puterea executivă, într-o situație privilegiată și cu nimic justificată, într-un stat în care toate celelalte acte, chiar legislative, sunt subordonate principiului de legalitate, care stă la baza statului modern”.

În concluzie, încadrarea unui act administrativ, în mod concret, în sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanței, dar făcându-se distincția dintre actele autorităților militare cu caracter pur administrativ și actele acestora, care vizează comanda trupei, fie în timp de pace, fie în timp de război.

Comandamentele militare, cum este general acceptat și în doctrina militară actuală, au drept rațiune de a fi conducerea operațiunilor militare, iar în timp de pace ele reprezintă mijloace de garantare a valorilor naționale.

Prin urmare, notele sintetizate de Legea nr. 554/2004 privind sfera noțiunii de acte de comandament militar rămân actuale, chiar dacă, între timp, România a intrat în NATO iar trupele române participă la acțiuni în sfera granițelor României.

Actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară

Acest fine de neprimire decurge din existența unui recurs paralel și nu din natura actului administrativ.

În acest sens, textul alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are următoarea formulare: „nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară”. Recursul paralel, de vreme ce are ca obiect litigii legate de actul administrativ, material este tot un litigiu administrativ, dar formal este soluționat în afara instanțelor de contencios administrativ. Recussul paralel este reglementat prin lege organică, fiind vorba despre o procedură judiciară, în sensul art. 126 din Constituția României.

După revizuire Constituției și până când Legea nr. 29/1990 a fost abrogată nu putea fi vorba în mod real despre un „fine de neprimire” numai în situația în care calea „paralelă” de atac (o cale judiciară) era reglementată de o lege organică sau de un act care putea reglementa, la rândul său, în domenii rezervate legii organice, adică ordonanța de urgență. Conform acestui text, ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.

Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor

Anumite reguli ale procedurii reglementate de noua Lege a contenciosului administrativ nu sunt aplicabile în cauzele vizând actele administrative enumerate la alin. 3 al art. 5 din Legea nr. 554/2004, decât în anumite condiții. Aceste acte pot fi atacate numai pentru „exces de putere”.

Deci instanțele de contencios administrativ trebuie să aprecieze dacă actul administrativ ce face obiectul litigiului a fost necesar pentru aplicarea regimurilor sau pentru înlăturarea situațiilor prevăzute de lege.

În lumina Constituției, aceste acțiuni nu pot avea ca temei decât încălcări ale drepturilor sau libertăților, nu și a intereselor legitime.

Actele referitoare la securitatea și apărarea națională

În prezent, atât Constituția [art. 31 alin. (3), art. 53 alin. (1), art 119], cât și Legea nr. 554/2004 operează cu sintagma „securitate națională”, înlocuind clasica formulă „siguranță națională” și care are o sferă mai largă de cuprindere. Această noțiune, utilizată atât în cadrul NATO, cât și în Uniunea Europeană, evocă un conținut care asigură compatibilitatea țării noastre cu noile standarde de apărare colectivă.

Conform reglementărilor anterioare, actele administrative în materia siguranței naționale erau emise numai de „serviciile specializate” prevăzute de art. 6 din Legea nr. 51/1991, incluzând în noțiunea de „serviciu specializat” și „structurile interne specializate „ din cele trei ministere, precum și Consiliul Suprem de Apărare a Țării. Se impune, deci să se facă distincție între un act administrativ ce emană, de exemplu, de la Ministerul Apărării Naționale, cel care vizează siguranța națională și cel de comandament militar, deși ambele reprezintă fine de neprimire în contenciosul administrativ.

Legea precizează care sunt faptele ce constituie „amenințări la adresa siguranței naționale” a României (art. 3), ceea ce reprezintă un criteriu legal pentru a identifica actele administrative „referitoare la siguranța internă și externă a statului”, în formularea inițială din Legea nr. 29/1990: planurile și acțiunile care vizează suprimarea sau știrbirea suveranității unității, independenței sau indivizibilității statului român [lit. a)]; acțiunile care au ca scop, direct sau indirect, provocarea de război contra țării sau de război civil, înlesnirea ocupației militare străine, aservirea față de o putere străină ori ajutarea unei puteri sau organizații străine de a săvârși oricare din aceste fapte [lit. b)]; trădarea prin ajutarea inamicului [lit. c)], acțiunile armate sau orice alte acțiuni violente care urmăresc slăbirea puterii de stat [lit. d)]; spionajul, transmiterea secretelor de stat unei puteri sau organizații străine ori agenților acestora, procurarea ori deținerea ilegală de documente sau date secrete de stat [lit. e)]; subminarea, sabotajul sau orice alte acțiuni care au ca scop înlăturarea prin forță a instituțiilor democratice ale statului ori care aduc atingere gravă drepturilor ți libertăților fundamentale ale cetățenilor români…[lit. d)]; actele teroriste…[lit. i)]; atentate contra unei colectivități săvârșite prin orice mijloace [lit. j)]; sustragerea de armament, muniție…[lit.k)] etc.

Siguranța națională, potrivit art. 5 al Legii nr. 51/1991, se realizează în conformitate cu legile în vigoare și cu obligațiile asumate de România prin convențiile și tratatele internaționale referitoare la drepturile omului la care este parte, normele de drept public internațional având prioritate față de normele interne, cum rezultă din art. 20 al Constituției.

Actele emise în circumstanțe excepționale

Reglementările introduse de noua Lege nr. 554/2004

Reglementarea anterioară opera cu noțiunea de „stare de necesitate”, înlocuită în actuala Constituție cu două noțiuni: „stare de asediu”, respectiv, „stare de urgență”.

Prof. P. Negulescu preciza că declararea stării de asediu are drept efect înlocuirea regimului de stat normal civil cu unul în cre autoritățile militare sunt investite cu atribuții necesare menținerii ordinii și siguranței.

„Astfel, se pot opri întrunirile, se pot aduce restricții libertății presei, introducându-se chiar un regim preventiv și prohibitiv, în sensul că exercițiul acestor drepturi este supus autorizării prealabile…”

Starea de urgență, în esență, presupune tot restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale și accentuarea funcției de poliție a administrației publice , fără însă a face transfer de atribuții, ca regulă, de la autoritățile civile la cele militare, fiind determinată de anumite situații ieșite din comun (cutremure, inundații, epidemii, etc).

Constituția României din 1991 vine cu reglementare superioară de natură a înlătura discuțiile asupra naturii regimului „stării de asediu” și „stării de urgență”, respectiv asupra autorităților care stabilesc acest regim de restricții ți restrângeri ale exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale.

În partea consacrată drepturilor fundamentale, art. 49 din Constituție (actualmente art. 53) sintetizează cerințele Pactelor internaționale cu privire la restrângerea exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale.

Receptând spiritul acestor documente internaționale în materia drepturilor omului, textul Constituției noastre stabilește regula după care „exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți” se poate restrânge numai prin lege, dacă se impune pentru: 1) apărarea siguranței naționale; 2) apărrea ordinii publice; 3) apărarea sănătății publice; 4) apărarea moralei publice; 5) apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor; 6) desfășurarea instrucției penale; 7) prevenirea consecințelor unei calamități naturale; 8) prevenirea unui sinistru deosebit de grav.

Această soluție reprezintă un criteriu de referință atât pentru contenciosul administrativ (dacă restricțiile intervin prin acte administrative, acestea sunt lovite de nulitate), cât și pentru contenciosul constituțional [Curtea Constituțională poate declara neconstituțională o lege sau o ordonanță care ar depăși cazurile limitativ prevăzute în alin. (2) al art. 49].

În concluzie, sunt exceptate de la contenciosul administrativ actele de autoritate ale organelor administrației publice emise în aplicarea legii organice privind regimul stării de asediu și al celei de urgență.

Acțiunea pentru exces de putere este posibilă, în baza alin. (3) al art. 5 din Legea 554/2004, pentru ipoteza în care respectivul act administrativ a fost emis prin exercitarea abuzivă a dreptului de apreciere, aparținând autorităților administrației publice, cu încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de constituție sau legi.

Actele emise în caz de calamități și sinistre ce nu au condus la instituirea stării de urgență

E posibil ca o anumită calamitate naturală sau un anumit sinistru (cutremur, o inundație, un incendiu de pădure, o epidemie, o epizootie, etc.) să aibă o gravitate mai redusă, care nu justifică instituirea de către Președintele româniei a stării de urgență, dar justifică luarea unor decizii excepționale.

Aceste decizii aparțin organelor spacializate ale administrației publice (poate chiar ale Guvernului), precum și autorităților de la nivel local (prefect, consiliu județean, consiliu local, primar).

Unii autori au susținut că măsurile luate pentru înlăturarea calamităților, inclusiv de primari, sunt „acte de guvernământ”. „Actele de guvernământ fiind acte de legitimă apărare, pot fi făcute și de primar, de un prefect sau un comandant militar, care, văzând pericolul și voind să-l înlăture, nu mai ține seama de starea de legalitate și, violând legea, ajunge să înlăture pericolul”.

Alți autori au apreciat că noțiunea de act de guvernământ este inutilă în aceste cazuri. „Măsurile sanitare de acest fel pentru prevenirea sau împiedicarea propagării epidemiei sunt autorizate de diversele legi de poliție sanitară, care stabilesc dreptul incontestabil al autorităților de a le lua, și, ca atare, nu pot fi anulate sau cenzurate de autoritățile judecătorești, tocmai pentru că sunt prevăzute și autorizate de lege”.

Cât privește actele de autoritate emise pentru a combate „inundația și foametea”, Constantin G. Rarincescu precizează că se sprijină pe ideea după care măsurile respective „sunt destinate a preveni sau <mpiedica unele cataclisme sau mișcări sociale care ar periclita ordinea publică și siguranța statului”.

Legat de sistemul nostru constituțional, față de principiile foarte precise consacrate de acesta (art. 53), nu este de conceput ca administrația publică să nu aibă o „bază legală”, chiar și în situații care nu reclamă instituirea stării de urgență.

Aceste acte, pot fi atacate cu recurs pentru exces de putere, când se estimează că ele nu aplică, ci încalcă legile,care „autorizează” administrația publică să acționeze în asemenea situații.

Aspecte de ordin procedural

Sesizarea instanței de contencios administrativ

Noțiunea de persoană vătămată reprezintă regula în materia subiectelor de sezină a instanțelor de contencios administrativ și se fundamentează pe ideea violării drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative.

Excepție fac unele autorități publice (Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefect, Agenția Națională a Funcționarilor Publici), care pot introduce acțiuni în contenciosul subiectiv pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime ale cetățeanului sau ale persoanei juridice de drept privat vătămate.

Recalamant, în sens de persoană vătămată, poate fi și un terț, în raport cu autoritatea emitentă și beneficiarul actului administrativ unilateral individual, respectiv în raport cu părțile contractante, în cazul contractului administrativ. De aici, deosebirea esențială dintre litigiul soluționat de instanța de contencios administrativ și cel soluționat de instanța de drept comun.

Primul este un ordin public, pentru că în orice situație, în calitate de pârât apare o autoritate publică (acuzată de exercitarea cu abuz de putere a competenței sale, iar competența este de ordine publică); al doilea este de ordin privat, are ca obiect <<pretenții>> între subiecte de drept civil care se află pe o poziție egalitate în raporturile juridice civile care au generat litigiul.

Pentru acțiunile care au ca obiect acte administrative prin care s-a vătămat un interes public, calitatea de reclamant o poate avea oricare dintre cele patru autorități citate, orice persoană de drept public, dar și „organismele sociale interesate”.

Titularii acțiunilor în contenciosul obiectiv

În art. 1 din Legea nr. 554/2004 se reglementează regula acțiunilor în contenciosul administrativ, reieșind că titularul acțiunii poate fi orice persoană care se consideră vătămată atât într-un drept personal, cât și într-un interes legitim personal. Textul nu precizează însă despre ce persoană este vorba, folosește formularea cu caracter general „orice persoană”, ceea ce înseamnă că sunt avute în vedere, în egală măsură, persoanele fizice și persoanele juridice.

În ceea ce privește persoana juridică, din coroborarea alin. (1) cu alin. (8) al art. 1, rezultă că acțiuni în contnciosul administrativ pentru invocarea încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim personal nu poate introduce decât persoana juridică de drept privat. Persoana de drept public poate introduce acțiuni, potrivit alin. (8) fie pentru apărarea unui drept propriu încălcat, când este vorba de contencios subiectiv, fie pentru apărarea unui interes, care nu poate fi decât interes public când este vorba de un contencios obiectiv.

Se înțelege că acțiunile persoanelor fizice vor fi întemeiate, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, dar nu sunt inadmisibile nici acțiunile unei persoane juridice de drept privat care are drept temei încălcarea unui interes legitim public, fiind vorba de persoanele juridice definite Legea nr. 554/2004.

Legiuitorul a înțeles să pună în relație cu autoritatea emitentă și cu beneficiarul actului administrativ și pe terța persoană, fiind vorba, prin definiție, numai de actul administrativ cu caracter individual. Deși legea nu precizează în mod expres, se deduce că acțiunea se va face atât împotriva autorității pârâte cât și împotriva beneficiarului actului, acesta având posibilitatea în contradictoriu, să se apere față de atacurile reclamantului.

Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici apar în dublă calitate, atât ca titulari ai acțiunilor în contenciosul subiectiv în numele cetățeanului vătămat (Avocatul Poporului), în numele persoanei fizice sau juridice de drept privat (Ministerul Public), în numele funcționarului public (Agenția Națională a Funcționarilor Publici), cât și ca titulari ai unor acțiuni introduse pentru apărarea unui interes public, care fac obiectul unor acțiuni de ordine publică în contenciosul obiectiv, la care nu se mai poate renunța, cum se prevede în mod expres în art. 28 alin.(2) din Lege.

O situație aparte o are prefectul, ca autoritate statală ce exercită controlul de tutelă administrativă, el putând introduce acțiuni în contenciosul administrativ în baza art. 123 alin. final din Constituție, ca și celelalte subiecte speciale de sezină precizate în art. 1 al Legii nr. 554/2004.

Alineatul (3) al art. 1 din Lege reglementează, deci, posibilitatea ca Avocatul Poporului să introducă acțiunea în contencios administrativ.

În acest sens, art. 1 alin. (2) trebuie coroborat cu art. 7 alin. (3), fiind obligatorie procedura prealabilă într-un termen de 6 luni de la data la care terța persoană „a luat cunoștință pe orice cale” de existența actului administrativ; este o excepție de la regula termenului de 30 zile.

Acțiunile în contenciosul administrativ ale Acocatului poporului sunt mijlocul juridic la care această instituție apelează după ce a epuizat celelalte mijloace specifice activității sale.

Avocatul Poporului sesizează instanțele de contencios administrativ numai după ce, la rândul său, a fost sesizat de o persoană fizică. De aici rezultă că Avocatul Poporului acționează numai pentru apărarea unei persoane fizice, iar aceasta dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citată în această calitate.

Avocatul Poporului este și rămâne un garant al exercitării drepturilor fundamentale de către cetățeni, dar nu și un apărător al cetățenilor în fața justiției, ceea ce duce la o confuzie între instituția Avocatului Poporului și cea a avocaturii.

Este de la sine înțeles că trebuie făcută o distincție între acțiunile de contencios subiectiv, când Avocatul Poporului sprijină cetățeanul și care sunt guvernate de principiul disponibilității și acțiunile de contencios obiectiv când Avocatul poporului apără ordinea de drept, care protejează drepturile cetățeanului. Aceste din urmă acțiuni sunt introduse de Avocatul Poporului în nume propriu, și potrivit art. 28 alin (2) ele nu mai pot fi retrase.

Din interpretarea Legii contenciosului administrativ (alin. (4) al art. 1) rezultă că și Ministerul Public apare ca titular al acțiunilor de contencios subiectiv, în numele persoanei fizice sau juridice, vătămate, cât și ca titular al acțiunilor în contenciosul obiectiv, când acțiunile vizează acte administrative cu caracter normativ. Implicarea procurorului în contenciosul administrativ se face din proprie inițiativă sau, la solicitarea unei persoane fizice sau juridice – din oficiu din lege.

Este clar că legiuitorul oferă posibilitatea Ministerului Public, mai precis procurorilor constituiți în Parchete, prin care acesta își exercită atribuțiile, să introducă și acțiuni în contenciosul administrativ indiferent dacă faptele, adică conduita abuzivă a funcționarilor autorității administrative emitente, au sau nu caracter penal . Dacă s-a întocmit rechizitoriul și s-a sesizat instanța penală, se înțelege că numai instanța de contencios administrativ poate dispune, potrivit regulii din Codul de procedură civilă, suspendarea acestei cauze, până se soluționează cauza penală.

În această ipoteză, Ministerul Public sesizează instanța de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice, iar persoana respectivă dobândește, de drept, calitatea de reclamant.

Obiectul acțiunii judiciare

Potrivit art. 8 al Legii nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorității publice emitente sau dacă nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale.

De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii.

Instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze și litigiile care apar în fazele premergătoare închiderii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de aplicarea și executarea contractului administrativ, iar în acest caz instanța va avea în vedere regula după care principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesul public.

Totodată, potrivit art. 16 din lege, acțiunea se poate introduce nu numai împotriva unei unități, unui organ de stat sau unei alte autorități publice, în sens de structură organizațională, ci și împotriva funcționarului „autorității” pârâte, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere.

Astfel, textul legii permite formularea unei cereri în justiție și personal împotriva persoanei fizice car a elaborat, a emis sau a încheiat actul, sau care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim.

Funcționarul pârât are, la rândul său, posibilitatea de a chema în garanție pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze un anumit act, a cărui legalitate – totală sau parțială – este supusă judecății, sau a cărui emitere se solicită [art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. În cazul în care acțiunea se admite, funcționarul pârât „va putea fi obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea publică”

Din interpretarea legii contenciosului administrativ reiese că reclamantul are trei posibilități de formulare a obiectului acțiunii: a) de anulare a actului; b) de anulare a actului și de obligare la plata unor despăgubiri și c) de obligare la plata unor despăgubiri. Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daunele materiale, cât și pentru daunele morale. Cele trei modalități de formulare a acțiunii apar ca acțiuni principale ale instituției contenciosului administrativ.

Pe de altă parte, trebuie precizat că cele trei situații vizează numai actul administrativ expres (tipic) nu și refuzul, act administrativ implicit (atipic).

Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului

Constituția introduce principiul după care instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale [art. 126 alin. (6) teza II] .

Prima este faza procesuală, strict necesară sesizării Curții Constituționale, a doua este faza judecării pe fond a litigiului de contencios administrativ, judecată care nu este posibilă decât dacă Curtea Constituțională a declarat ordonanța sau, după caz, dispoziții din ordonanțe, ca fiind neconstituțională.

Din redactarea finală a art. 9 din Legea nr. 554/2004 rezulta că există două categorii de acțiuni în instanța de contencios administrativ: una care are ca obiect ordonanțe (dispoziții ale acestora), estimate a fi neconstituționale, care potrivit art. 11 alin (4) pot fi introduse oricând și a doua care are ca obiect ordonanțe sau dispoziții ale acestora, declarate neconstituționale și care, potrivit legii, pot fi introduse într-un termen de 6 luni sau de un an, de la data publicării deciziei Curții Constituționale.

Prin urmare, cel vătămat se poate adresa direct instanței de contencios administrativ, urmând ca litigiul de contencios administrativ propriu-zis să fie rezolvat numai după ce s-a rezolvat litigiul de contencios constituțional și numai dacă soluția este de admitere, în tot sau în parte, a excepției de neconstituționalitate. De altfel, în practica instanțelor de contencios administrativ și până la apariția acestei legi, au apărut spețe în care excepția de neconstituționalitate a concis cu obiectul acțiunii în contenciosul administrativ.

Instanța competentă în fond.

Procedura de judecată și hotărârea

Procedura în materia contenciosului administrativ a fost mereu supusă, la noi, unor reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, tocmai pentru a se realiza garantarea legalității în activitatea organelor administrației publice și protecției drepturilor omului.

Legiuitorul a gândit procedura în așa fel încât omul de pe stradă să poată ajunge cât mai rapid în fața judecătorului, iar procesul să fie simplu și operativ.

De aceea, unele dintre fazele procesului din dreptul comun nu se regăsesc în procesul de contencios administrativ, iar unele principii procedurale din dreptul comun nu numai că nu sunt identice, dar sunt chiar diametral diferite.

Scutirea reclamantului aflat în nevoie nu exclude posibilitatea ca legea să prevadă plata unei taxe pentru pârât, evident, în ipoteza în care <<a căzut în pretenții>>, adică s-a admis acțiunea reclamantului.

Niciodată după desființarea episodicului Consiliu de Stat de la 1864, nu s-au depășit <<granițele>> maxime ale procedurii civile pentru că mereu legile în materia contenciosului administrativ au făcut trimitere la Codul de procedură civilă.

Legea nr. 554/2004, în art. 10 alin. (3) menține soluția consacrată de Legea nr. 29/1990 în privința competenței teritoriale, în sensul că reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul pârâtului, cu precizarea că dacă s-a optat pentru a doua variantă, nu se poate invoca (de partea adversă, desigur) excepția necompetenței teritoriale.

În ceea ce privește instanța de fond competentă în materie de contencios administrativ, Legea nr. 554/2004 fixează, în art. 10 ali. (10), regulile aplicabile în această materie.

Astfel, pentru litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale sau județene, precum și pentru cele privind taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei vechi (500.000 lei noi), instanța de fond competentă material este tribunalul administrativ-fiscal.

Pentru litigiile privind acte privind acte administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei vechi, instanța de fond competentă este reprezentată de secțiile de contencio administrativ și fiscal ale curților de apel.

Se înțelege că regulile privind competența materială sunt valabile și în ceea ce privește cererile de suspendare a actelor administrative, promovate în baza art. 14 și 15 din Legea 554/2004.

Până la constituirea tribunalelor administrativ fiscale litigiile de competența acestora vor fi judecate de către secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor, după cum precizează art. 30 din Legea nr. 554/2004.

Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act administrativ unilateral, emis în aplicarea sau, după caz, în organizarea aplicării legii, fie un act administrativ bilateral, prin care, în limitele legii, se prestează activități, în sensul larg al termenului, de interes public. Prin urmare, litigiul de contencios administrativ, indiferent de categorie, pune în cauză autoritatea publică, interesul public, care sunt în conflict cu un drept subiectiv sau numai cu un interes legitim personal.

De vreme ce rațiunea principală de a fi a administrației publice o reprezintă emiterea de acte administrative unilaterale prin care organizează executarea legii (actul normativ) sau face legea aplicabilă la cazuri concrete (actul individual), conflictul care are ca obiect actul administrativ este un conflict care nu vizează numai drepturile și interesele legitime ale părților, ca subiecte de drept privat, ci și modul de exercitare a competenței de către autoritățile administrației publice, ca subiecte de drept public.

Conflictul ce are ca obiect actul administrativ (tipic, atipic sau asimilat) este, așadar, un conflict și de ordine publică, ceea ce reclamă, cu necesitate, celeritate. Noua lege a contenciosului administrativ, Legea 554/2004, revine, în art. 17, cu formularea „cererile adresate instanței se judecă de urgență”, dar mai adaugă și <<cu precădere>>, ceea ce înseamnă că dintre cauzele care presupun procedură de urgență, litigiile de contencios administrativ au prioritate.

În alin. (3) al art. 17 s-a reținut ideea redactării și motivării de urgență, dar s-a stabilit și un termen de cel mult 10 zile de la pronunțare, spre deosebire de art. 6 alin. (3) din legea nr. 29/1990, unde era prevăzut un termen de cel mult cinci zile de la pronunțare.

Cât privește judecata propriu-zisă, ideea de urgență impune, în primul rând, urgența în procedura de citare. Legea reglementează pentru anumite categorii de litigii <<proceduri accelerate>>, cum este prescutarea termenului la 48 de ore, citarea prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informațiilor scrise.

În al doilea rând, procedura de urgență vizează modul în care se interpretează solicitarea unui termen pentru apărare.

În concluzie, o acțiune în contenciosul administrativ ar putea avea următoarele capete de cerere: declararea nulității (totale sau parțiale) a actului atacat; suspendarea actului atacat; obligarea pârâtului să emită alt act, un înscris sau să facă o operație administrativă; obligarea la despăgubiri pentru daune morale și materiale a autorității pârâte, dar și a unor funcționari, duă caz; obligarea conducătorului autorității pârâte să plătească o amendă pentru fiecare zi de întârziere peste termenul stabilit de instanță; obligarea pârâtului să plătească reclamantului daune pentru întârziere peste termenul stabilit de instanță; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor judiciare.

De aici rezultă că și hotărârea instanței de fond trebuie să cuprindă soluții la fiecare capăt de cerere.

Procedura în fața instanței de recurs

Noua lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, menține principiul dublului grad de jurisdicție, judecata în fond și în recurs.

Se păstrează [(în art. 20 alin. (1) și termenul de introducere a recursului, de 15 zile de la pronunțare ori de la comunicare, după cum partea care exercită recursul a fost sau nu prezentă la termenul când s-a judecat fondul și s-a pronunțat sentința recurată.

De vreme ce în dreptul comun s-a stabilit un termen de recurs de 15 zile de la comunicarea hotărârii, iar această soluție nu intră sub incidența incompatibilității prevăzute de art. 28 alin (1) din Legea nr. 554/2004, fiind o soluție favorabilă justițiabilului român, este de la sine înțeles că aceasta se va aplica și în litigiile de contencios administrativ.

De vreme ce în alin. (1) al art. 20 se folosește sintagma „hotărârea pronunțată în primă instanță” și cum în primă instanță se pronunță și hotărâri care privesc contracte administrative, în sensul art. 8 alin. (2), rezultă că regimul recursului prevăzut de art. 20 este general.

Mai este de observat că alin.(2) al art. 20 conține precizarea că judecata recursului se face „de urgență”, ceea ce înseamnă că părțile și instanța sunt ținute, în mod corespunzător, de aceleași exigențe cu privire la citare, la probațiune, la dezbateri ca și cele privitoare la judecata în fond.

Referitor la soluțiile pe care le poate da instanța de recurs, Legea nr. 29/1990 nu conținea dispoziții speciale cu privire la <<puterile>> acesteia.

Prin urmare, instanța de recurs casează cu reținere, rejudecând fondul litigiului, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere, iar casarea cu trimitere intervine fie pe motiv de competență, fie pe motiv de rejudecare a fondului la prima instanță.

Este de reținut că trimiterea la prima instanță, pe ideea respectării principiului dublului grad de jurisdicție, se face o singură dată.

Procedura de executare în materia contenciosului administrativ

În conformitate cu art. 22 din Legea nr. 554/2004, hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au admis acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei legi, constituie titluri executorii.

Legea nr. 29/1990 nu conținea un text care să rezolve problema titlului executoriu.

Din interpretarea textului de lege, rezultă xă există un titlu executoriu doar atunci când este vorba de o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, hotărâre prin care „s-au admis acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei legi”. În consecință, nu poate fi vorba de existența unui titlu executoriu atunci când s-au pronunțat hotărâri rămase definitive și irevocabile prin care s-au respins acțiunile formulate, respectiv nu poate fi vorba de titluri executorii în cazul hotărârilor care nu au caracter definitiv și irevocabil.

De la această regulă rezultă o singură excepție, cea reglementată de alin. (4) al art. 14, încheierea prin care se dispune obligarea conducătorului autortății publice pârâte la plata amenzii judiciare, în cuantumul reglementat, pentru fiecare zi de întârziere nejustificată, are caracter de hotărâre definitivă și executorie.

Art. 22 trebuie corelat și cu art. 2 alin. (1) lit. ș) consacrat instanței de executare. Din coroborarea acestor texte rezultă că, indiferent care este instanța a cărei hotărâri are calitate de titlu executor, punerea în executare a titlului respectiv se face de către instanța care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ, indiferent care este soluția dată de această instanță.

Cât privește obligația publicării, este pentru prima dată când într-o lege a contenciosului administrativ în România se reglementează efectele erga omnes ale hotărârilor judecătorești, atunci când au ca obiect acte administrative normative. Curtea Constituțională a reținut că atât actele individuale, cât și cele normative ale Guvernului, ministerelor și celorlalte organe administrative de stat, centrale sau locale, sunt controlate sub aspectul legalității de instanțele de contencios administrativ, chiar și atunci când ilegalitatea actului privește nerespectarea legii fundamentale.

Regimul complet al litigiului care are ca obiect acte normative este finalizat prin art. 23, care apare ca o finalizare a principiului consacrat de art. 28 alin. (2) din lege. Este vorba despre caracterul de ordine publică al litigiilor de contencios administrativ care au ca obiect acte administrative normative.

Acest caracter conduce, logic, la efecte față de toți (erga omnes), deci față de toate subiectele de drept, a hotărârii judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat un act administrativ normativ.

Această formulare ar fi fost lipsită de eficiență practică dacă n-ar fi fost întregită de regimul juridic al publicării hotărârilor în cauză.

Astfel, se menționează că aceste hotărâri se publică în Monitorul Oficial al României sau, după caz, în monitorul Oficial al județului, fiind de la sine înțelescă în monitorul oficial se publică hotărârile care vizează acte administrative ale guvernului, și celorlalte organe centrale ale administrației de stat, iar în Monitorul Oficial al județului se publică hotărârile judecătorești definitiveși irevocabile prin care au fost anulate acte ale administrației publice de la nivelul județelor, municipiilor, orașelor și comunelor.

Legea menționează că publicarea se face la cererea instanței de executare ori a reclamantului și este scutită de taxe.