Notiunea de Autorizatie Administrativa

Noțiunea de autorizație administrativă

și fundamentarea ei științifică în dreptul contemporan

I. Introducere

În viața administrativă a devenit deja principiu faptul că orice activitate publică este organizată în scopul satisfacerii unor necesități de interes public.

În orice stat de drept, libertatea de a se manifesta este recunoscută și asigurată persoanelor – fizice sau juridice. Dar este de asemenea recunoscut, că cea mai mare parte din activitățile pe care aceastea doresc să le desfășoare sunt supuse, înaintea demarării lor, îndeplinirii unor condiții apreciate a fi necesare de către administație din diverse motive: pentru asigurarea respectării libertăților individuale, a dreptului de proprietate, a ordinii publice, sănătății publice, protecția domeniului public etc.

Ne aflăm deci, în situația necesității obținerii acordului autorităților pentru desfășurarea unei activități, necesitate care, de multe ori, poate aduce cu ea, pe lângă satisfacerea interesul propus, nemulțumiri ale ambelor părți. Pe de o parte, solicitantul este întârziat de efectuarea tuturor demersurilor necesare demarării activității sale iar pe de altă parte, autoritatea este aglomerată de mulțimea procedurilor pe care trebuie să le îndeplinească, situație care nu poate duce decât la o prelungire a așteptării documentului final.

Aceasta pentru că sistemul administrativ, oglindă a dinamismului societății, este din ce în ce mai sufocat de multitudinea normelor care reglementează relațiile sociale din sfera sa de cuprindere.

Ne vom ocupa, pe parcursul lucrării de față, de analiza impactului pe care regimul autorizațiilor administrative îl are asupra dezvoltării vieții societății; vom încerca să aflăm cum se simte România, începătoare în democrația administrației și cum reușesc să facă față alte țări suprareglementărilor din domeniu.

Pentru reușita demersului nostru, considerăm utilă o prezentare generală a câtorva noțiuni cu care studiul va opera pe parcursul său. Astfel, ne vom referi la noțiunea de administrație publică, cea de act administrativ, urmând ca, dintre formele pe catre acesta le îmbracă, să ne oprim cu precădere asupra actului administrativ individual, formă specifică a autorizării administrative, analizând reglementările românești în vigoare. Vom încerca să urmărim evoluțiile normelor în domeniul autorizării și să înțelegem maniera în care s-au petrecut modificările acestora, cauzele care le-au determinat și modul în care viața și evoluția societății au fost influențate de acest proces.

II.. Actul administrativ și formele lui

1. Determinări terminologice. Definiția, trăsăturile și clasificarea actelor administrative

În activitatea organelor administrative intervin ca forme de activitate : acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice și operațiuni tehnico-materiale, acestea din urmă denumite de știința administrației fapte administrative – deoarece ele cuprind toate manifestările juridice și nejuridice prin care administrația își înfăptuiește activitatea sa.

Actele juridice reprezintă manifestări de voință ale persoanelor fizice sau juridice făcute cu scopul de a produce efecte juridice (naște, modifica ori stinge un raport juridic), iar realizarea lor este asigurată, la nevoie, prin forța coercitivă a statului; termenul de act juridic nu înseamnă înscrisul în sine, ci însăși manifestarea de voință.

Faptele materiale juridice reprezintă acțiuni sau inacțiuni care au loc independent de voință, fiind caracterizate ca transformări în lumea materială, ele neproducând efecte juridice datorită manifestării de voință a autorului ci datorită legii. Faptele materiale pot fi licite – acțiuni permise, conforme cu legea, și ilicite – în contradicție cu legea, nu sunt permise de normele juridice în vigoare

Operațiuni tehnico-materiale – activități ale autorităților administrației publice desfășurate în vederea realizării atribuțiilor care îi revin , dar care nu produc prin ele însele efecte juridice (avize, acorduri, propuneri, permise).

Actul administrativ este unanim considerat a fi cea mai importantă formă prin care administrația publică își desfășoară activitatea.

În privința definirii acestuia, în literatura de specialitate există mai multe opinii. Relevantă în acest sens, nouă ne pare definiția dată de reprezentanta Școlii de la București, profesoara Verginia Vedinaș, potrivit căreia actul administrativ reprezintă o manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică precum și controlului de legalitate al instanțelor judecătorești, care emană de la autorități administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi și obligații corelative.

În afara doctrinei regăsim definiții actului administrativ conținute de reglementări în vigoare. Astfel, noua lege a contenciosului administrativ, definește actul administrativ drept ”actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării sau executării în concret a legii,care dă naștere, modific sau stinge raporturi juridice. Definiția prezintăo deosebită importanță pentru analiza actelor supuse controlului de legalitate, aceasta putându-se extinde și asupra actelor emise de alte autorități publice, altele decât cele care apatrțin administrației publice.

Chiar dacă definițiile date actului administrativ sunt numeroase în doctrina de specialitate, majoritatea autorilor s-au oprit la o sumă de trăsături comune ale actului administrativ.

Astfel actul administrativ este considerat forma juridică principală de activitate a administrației publice; În acest mod se evidențiază faptul că actul administrativ nu este singura formă juridică prin care lucrează administrația, dar este forma juridică cea mai importantă, chiar dacă, potrivit unei poziții general admise, ponderea actelor administrative în sfera formelor de activitate ale administrație publice sporește pe măsură ce urcăm în ierarhia sistemului organizării administrației publice. Astfel, în timp ce la structurile de la baza sistemului au o pondere mai mare operațiunile și faptele materiale, pe măsură ce urcăm spre vârful organizării (Președinte, Guvern), ponderea acestora scade în favoarea actelor administrative.

De asemenea, actul administartiv reprezintă o manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică; În general, literatura juridică reține caracterul unilateral al manifestării de voință în care este sau nu înglobat și caracterul expres. Aceasta deoarece un act administrativ nu poate cuprinde o rugăminte, o constatare, o părere sau expresia unui sentiment, ci numai o voință.

Caracterul expres al manifestării de voință este determinat de regimul de putere publică în care se emit actele administrative. Voința juridică se exprimă în mod expres și neîndoielnic în scopul de a aduce o modificare în realitatea juridică existentă.

Caracterul unilateral reprezintă acea calitate a actului administrativ potrivit căreia el este emis fără participarea sau consimțământul subiectelor de drept cărora le este destinat sau cu privire la care generează drepturi și obligații. Deși acest caracter al actului administrativ este categoric, simplu și clar, totuși în literatura juridică au existat mai multe discuții în legătură cu existența unor categorii de acte administrative. Este vorba despre actele la care manifestarea unilaterală de voință nu este pregnant conturată. Problema se pune pe de o parte, în legătură cu actele administrative emise cu participarea mai multor persoane (structuri colegiale) și, pe de altă parte, când la emiterea unui act participă mai multe persoane juridice, în general două sau mai multe autorități administrative sau, autorități administrative și alte structuri nestatale.

Ceea ce conferă acest caracter actului administrativ nu este numărul de persoane implicat în emiterea lui. Actul este unilateral nu pentru că este opera unei singure persoane sau a unui singur organ, ci pentru că el degajă o singură voință juridică. În cazul organului colegial, majoritatea cerută de lege pentru emiterea actului este numai o formă procedurală necesară emiterii actului. Voințele subiectelor care participă la vot nu sunt voințe juridice ci modalități procedurale care concură la exprimarea în condiții legale a unei singure voințe juridice ce aparține numai organului emitent.

O particularitate pentru actele adminsitrative o constitutie emiterea sau adoptarea lor în regim de putere publică, aceasta constituind principala deosebire față de celelalte acte unilaterale ale administrației care sunt emise în regim de drept comun. De altfel, de regimul de putere publică se leagă caracterul obligatoriu al actului administrativ precum și executarea lui din oficiu

Actul administrativ este supus controlului de legalitate. Această caracteristică nu trebuie privită însă în mod absolutist. Există unele acte care, deși sunt emise de autorități ale administrației publice, sunt totuși sustrase de la acest control de legalitate și în egală măsură, există acte administrative, care deși nu sunt emise de organe ale administrației publice, sunt supuse acestui control de legalitate.

Actul administrativ emană de la organe administrative sau de la structuri autorizate de organe administrative să presteze anumite servicii publice. Prin această trăsătură identificăm actul administrativ din punct de vedere al naturii organului de la care emană. Astfel, vorbim despre administrativ tipic (actul emis de administrația publică) și actul administrativ emis prin delegație (act emis de structuri cărora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administrației publice).

Actul administrativ produce efecte juridice. Fiind o specie de act juridic și actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridică existentă prin nașterea modificarea sau stingerea de drepturi și obligații corelative.

Dintre formele pe care le îmbracă actul administrativ, care pot fi analizate în funcție de mai multe criterii vom face referire mai detaliat la cele care aduc argumente studiului nostru. Astfel, în funcție de întinderea efectelor juridice, există două categorii de acte administrative:

acte administrative normative – sunt cele care conțin reguli generale de conduită, reglementări de principiu cu aplicabilitate asupra unui număr nedeterminat de persoane. Ele produc deci efecte juridice erga omnes;

acte administrative individuale – reprezintă acea categorie de acte juridice care produc efecte juridice față de un subiect de drept determinat.

Ne interesează pentru lucrarea noastră analiza acestei din urmă categorii de acte urmărind conținutul efectelor pe care acestea le produc. În acest context, regăsim:

– acte prin care se atribuie un statut personal, respectiv drepturi și obligații pentru un subiect de drept determinat (diplome, certificate, permise de tot felul), numite și acte atributive. Ele conferă beneficiarilor, complexe de drepturi și obligații, și nu un drept sau o obligație detereminată. Astfel, eliberarea unei diplome, a unei decizii de pensionare, presupun desfășurarea unei anumite activități anterior momentului eliberării, în acest caz, autoritatea publică fiind chemată să constate îndeplinirea anumitor condiții, ea neavând un drept de apreciere în procesul de eliberare a actului administrativ.

Uneori, exercitarea drepturilor conferite de actele atributive, necesită emiterea sau încheierea și a altor acte juridice administrative – angajarea pe un post de al cărui nivel beneficiază datorită obținerii unei diplome de studii, se face prin emiterea de către conducătorul unității a unei decizii administrative de numire, motiv pentru care aceste acte sunt irevocabile – ele generând raporturi juridice neadministrative, a căror legalitate sau oprtunitate nu mai intră în competența de verificare a emitentului respectivului act administrativ ;

– acte prin care se aplică diferite forme ale constrângerii administrative (diferite decizii cu caracter sancționator, procese verbale contravenționale), presupun o constatare a situației de fapt și o aprecire asupra vinovăției. Această categorie de acte este irevocabilă, ele putând fi anulate, în urma plângerii, de către organele de control precis determinate;

– acte administrative cu caracter jurisdicțional – acte provenite de la organe ale administrației publice cu atribuții jurisdicționale, asemănătoare ca procedură de emitere cu hotărârile judecătorești, având din acest motiv o stabilitate mai mare decât actele adminmistrative tipice, ele neputând fi modificate, revocate, suspendate, singura modalitate de intervenție asupra efectelor acestora fiind anularea de către instanțele de contencios administrativ;

– actele prin care se stabilesc drepturi sau obligații determinate pentru subiectul sau subiectele cărora li se adresează, acte denumite generic autorizații;

Prin acestea, autoritățile administrației publice realizează componenta executiv-dispozitivă a activității sale, exercitându-și prerogativele sale de putere publică, în raporturile cu ceilalți subiecți de drept

III. Autorizațía administrativă în dreptul românesc

1. Fundamentarea noțiunii de autorizație

Etimologic, termenul autorizație vine din limba franceză –autorisation – și repreznită o permisiune, o împuternicire oficială de a face ceva sau, intr-un alt sens, un document oficial prin care se dovedește un drept sau o împuternicire cuiva.

Am stabilit până în prezent că autorizația este un act administrativ, având toate caracteristicile acetei specii juridice dar și particularități definitorii:

– este un act unilateral, reprezentând manifestarea de voință a unei autorități care, în regim de putere publică l-a emis sau adoptat;

– este un act administrativ individual, prin care se stabilesc drepturi și obligații determinate pentru un anume subiect – o autorizație de construcție conferă titularului dreptul de a executa o anumită lucare; o autorizație de funcționare permite unei societăți sa-și desfășoare activitatea în mod legal; o autorizație de ședere în România permite unei persoane având o altă cetățenie rămânerea pe teritoriul național pentru o anume perioadă de timp, o autorizație de practicare a unei profesii conferă posesorului dreptul de a desfășura o anumită activitate în mod legal șamd;

– emană de la un organ administrativ sau de la structuri specializate autorizate să presteze servicii publice;

Putem afirma deci, că noțiunea de autorizație se bucură de aceeași fundamentare constituțională ca și la actul administrativ, referindu-ne în acest sens la art 52- cu privire la dreptul persoanei vătămate printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, de a obține recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei și art 126 alin.6– cu privire la competența instanțelor de contencios administrtativ de a realiza controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice;

Pe de altă parte, noțiunea de autorizație are o extrem de variată reglementare legală, dincolo de caracterul de act administrativ al acesteia. Astfel regăsim prevederi cu privire la autorizație într-o varietate extrem de mare de acte normative: legea mediului, legea construcțiilor, legea înființării societăților comerciale etc

Autorizația reprezintă actul administrativ emis de autoritățile administrației publice competente prin care se permite solicitantului desfășurarea unei anumite activități, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. Într-un text legal se consideră că noțiunea de autorizație include și avizele, licențele, permisele sau alte asemenea operațiuni administrative prealabile sau ulterioare autorizării.

Observăm din conținutul textului legal că, noțiunea de autorizație nu este riguros definită, creându-se confuzii între noțiunile de act administrativ și de formalități procedurale anterioare sau posterioare emiterii acestuia care nu reprezintă acte administrative.

În doctrină, se remarcă posibilitatea delimitării a două situații care pot apărea la emiterea unei autorizații.

Dacă legea lasă organului de stat un drept de apreciere, putem vorbi despre autorizații libere, eliberarea unora din aceste autorizații fiind lăsată la aprecierea autorității emitente, iar dacă norma stabilește în sarcina organului numai verificarea îndeplinirii cerințelor stabilite de lege, existența acestora fiind o condiție necesară și suficientă pentru eliberarea actrului administrativ, care devine obligatorie pentru autoritatea emitentă, putem spune că avem de-a face cu autorizații impuse.

De asemenea, după cum vom constata în continuare, nu se poate face distincție cu ușurință între actele de autorizare, cele care conferă drepturi și obligații și actele prin care se conferă un statut personal. Facem această afirmație, menționând că exercitarea autorizației presupune, întocmai ca și emiterea actelor atributive de statut personal, îndeplinirea prealabilă a unor activități prevăzute de lege.

De cele mai multe ori emiterea unei autorizații administrative este ținută de îndeplinirea unor proceduri anterioare, actul final reprezentând de fapt concluzia unei întregi serii de operații premergătoare (avize, acorduri etc).

Eventualele nereguli ale uneia dintre operațiunile participante la realizarea actului nu va putea fi invocată decât atacându-se actul final, aceasta deoarece toate actele premergătoare nu sunt producătoare de efecte juridice prin ele însele, singurul care îmbracă această formă fiind actul administrativ final, autorizația.

În legislația română se deosebesc trei tipuri de avize pe care organul administartiv le poate solicita în vederea elaborării actului administrativ final în funcție de sarcinile care incumbă asupra autorității:

avizul facultativ – constituie o facultate atât cererea lui cât și respectarea prevederilor conținute de acesta;

avizul consultativ- constituie o obligație solicitarea acestuia de către autoritatea publică dar, odataă primit, aceasta are libertatea de a hotărî dacă îl urmează sau nu;

avizul conform – constitutie o obligație pentru autoritatea publică atât solicitarea acestuia cât și respectarea lui.

Analizând noțiunea de autorizare, considerăm că ea poate fi privită sub două aspecte:

a) în sens de act administrativ, sens pe care îl regăsim în cuprinsul unor acte normative – care conferă unui titular determinat drepturi și obligații – și vorbim atunci despre autorizație administrativă;

b) în sens de activitate –înțelegând prin aceasta permisiunea acordată de către un organ al autorității administrației publice cu competențe în domeniu, altei structuri să desfășoare o anume activitate. și atunci foloisim termenul autorizare.

Etimologic, noțiunile nu sunt fundamental diferite, ambele având același nucleu, și anume permisiunea de a face ceva, dar finalitatea efectelor pe care le nasc fiind fundamental diferită.

Astfel, autorizația permite desfășurarea unei anumite profesii, conferă posesorului un anumit statut și îmbracă forma unui act administrativ individual numit autorizație – de multe ori forma acestuia fiind prevăzută în mod concret de acte normative – modelul autorizației de construire, modelul autorizației de funcționare, atestat profesional etc .

Autorizarea poate veni de la o autoritate administrativă prin emiterea sau adoptarea de către aceasta a unui act propriu prin care împuternicește, acordă o permisiune oficială să săvâreașcă ceva în numele cuiva.

Ni se pare importantă acesta precizare deoarece, poate apărea situația în care un organ administrativ, inferior ierarhic să ajungă, în virtutea autorizării pe care o primește să emită sau să adopte acte administrative cu forță juridică superioară celor adoptate de un organ aflat mai sus în ierarhia autorităților publice.

Încercăm să exemplificăm, fără a epuiza: autorizarea (delegarea) Guvernului de către Parlament, printr-o lege de abilitare, să emită ordonanțe, e drept în anumite domenii, pentru o perioadă strict determinată, dar este unanim recnunoscut faptul că situația s-a depărtat de mult de spiritul reglementărilor constituționale depășind limitele unei simple delegări, fapt care a condus la schimbarea raportului de forțe, la afectarea încrederii în construcția instituțională a statului.

Pe de altă parte poate apărea situația în care Guvernul autorizează unui ministru sau minister să intervină cu modificări într-o structură de cheltuieli adoptată într-o anumită variantă prin legea buegtului de stat de către Parlamentul României.

Se pune întrebarea, în aceste condiții, până unde se poate merge, în ce mod factorii implicați rămân în plaja de apreciere pe care le-o permite legea sau când și mai ales, până când depășesc limitele acesteia.

2. Tipuri de autorizații

Se pot elibera autorizații pentru desfășurarea unor activități definite în mod concret în cuprinsul lor (autorizația de construcții), pentru prestarea unor servicii (autorizații de transport), pentru funcționarea unei societăți comerciale private sau de stat, care conferă unei persoane un statut , care conferă posesorului dreptul de a desfășura a anumită activitate, necesitând însă și închieierea unui alt tip de act (autorizarea diferitelor meserii cum ar fi: electricieni, criminaliști, scafandrii, asistent medical etc), autorizări care intervin în domeniul profesiilor liberale etc.

Încercăm în continuare o clasificare a tipurilor de autorizații întâlnite în România, în funcție de mai multe criterii. Astfel:

a) În funcție de activitatea permisă prin eliberarea actului, deosebim:

Autorizații emise în vederea desfățurării unor activități de producție – autorizații pentru fabricarea produselor alimentare, a produselor farmaceutice, a aparatelor de măsură și control etc. Este de menționat că aceste autorizații presupun obținerea în prealabil a altor acte doveditoare din partea autorităților publice;

Autorizații emise în vederea desfățurării unor activități de comerț – reprezintă o categorie de activități pentru a căror desfășurare nu este necesară obținerea unor autorizații decât în cazuri de excepție – comerțul cu arme, muniții, metale și pietre prețioase;

Autorizații emise în vederea desfățurării unor activități de construcții – poate activitatea cu cel mai mare impact asupra comunității;

Autorizații emise în vederea desfățurării unor activități de transport – toate activitățile din acest domeniu sunt supuse autorizării de către Agenția Națională pentru Comunicații și Informatizare, organ de specialitate al administarției publice centrale, cu personalitate juridică, aflat în subordinea Guvernului;

Autorizații emise în vederea desfățurării unor activități de turism – toate aceste activități urmând a fi autorizate de Ministerul Turismului;

În funcție de efectele pe care autorizația le are asupra obiectivului urmărit de solicitant:

Autorizații finale – reprezintă actul administartiv final al autorității, obținerea lor permițând desfășurarea activității propriu zise – autorizația de construire,

Autorizații intermediare – reprezintă acte administrative ale unor autorități, de care depinde însă (și care condiționează) emiterea actului final. Acestea reprezintă etape în procesul de analiză, urmărind îndeplinirea anumitor condiții, din punct de vedere tehnic și juridic– autorizații sanitare, avize de mediu, autorizația de înființare a societăților:

Din punctul de vedere al concretizării manifestării de voință din partea autorității emitente a actului:

Autorizații exprese – îmbracă forma scrisă a actului adminisrtativ tipic, respectând toate condițiile de valabilitate ale emiterii sale;

Autorizații tacite – element de relativă noutate pentru administrația publică din România, îmbracă forma unui act administrativ atipic, reglemenatat de OG 27/2003 , constând în faptul că, după expirarea termenului stabilit de lege pentru emiterea autorizației și in lipsa unei comunicări scrise din partea autorității administrației publice, solicitantul poate desfășura activitatea, presta serviciul sau exercita profesia pentru care s-a solicitat autorizarea;

Din punct de vedere al conținutului autorizației;

Autorizații care permit desfășurarea unor profesii sau activități independente – autorizarea profesiei de mediator poate cea mai noua profesie aparuta în România, reglementată de Legea nr. 192/2006, autorizarea traducătorilor, autorizarea meșteșugarilor, cultivator autorizat de plante modifcate genetic;

Autorizații prin care solicitantul beneficiază de anumite facilități – funcționarea unor firme în regim de antrepozit vamal sau de TVA, autorizarea unităților să funcționeze ca unități protejate (de Autoritatea Națională pentru Persoanele cu Handicap), în condițiile legii – prin acordarea de facilități – scutiri de taxe, scutire de impozit în anumite condiții;

După organul care le emite:

Autorizații de nivel local – emise de autorități ale administrației publice locale;

Autorități de nivel central – emise de autorități ale administrației publice centrale – autorizarea instituțiilor financiare de Banca Națională a României, autorizații emise de Comisii ministeriale;

După subiectul căruia i se adresează autorizația:

Autorizațiia acordate unor persoanelor fizice sau juridice private – desfășurarea unor profesii, înființarea sau funcționarea unor societăți comerciale private etc;

Autorizații acordate unor instituții publice – autorizații de funcționare pentru școli, spitale, regiia autonome etc;

După denumirea acestora:

Autorizații – reprezintă regula;

Licențe – sinonime din punct de vedere juridic cu autorizațiile – licența audiovizuală, licența de transport aerian -reprezentând documentul individual prin care unui operator aerian român i se acordă dreptul de a efectua operațiuni de transport aerian public, în condițiile prevăzute in licență;

Permise;

După caracterul autorizației:

Autorizații netrasferabile – reprezintă regula, autorizațiile fiind acte adminsiatrtive individuale, deci adresate unui subiect determinat;

Autorizații transferabile – în cazul în care deținătorul autorizației de punere pe piață este preluat de către o altă societate comercială și încetează să existe ca o entitate juridică separată (transferul autorizației de punere pe piață este procedura prin care este înlocuit deținătorul autorizației de punere pe piață curent (existent) cu un nou deținător care poate fi stabilit în România sau în unul dintre statele membre ale Uniunii Europene ;

3. Procedura de emitere a autorizației

Chiar dacă nu există o reglementate unitară în privința procedurilor de emitere a autorizațiilor, prevederile sunt totuși asemănătoare, fiind vorba în principiu de o serie relativ comună de cerințe din partea autorității emitente a autorizației prin care solicitantul să facă dovada îndeplinirii anumitor condiții.

Autoritățile administrației publice care au competența de a emite autorizații au și obligația de a afișa la sediul acestora sau pe pagina proprie de Internet, pentru fiecare tip de autorizație, următoarele informații:

– formularul cererii care trebuie completat de către solicitant, precum și modul de completare a acesteia;

– lista cu toate documentele necesare pentru eliberarea autorizației și modul în care acestea trebuiesc prezentate autorității administrației publice;

– toate informațiile privind modul de întocmire a documentelor și, dacă este cazul, indicarea autorităților administrației publice care au competența de a emite acte administrative ce fac parte din documențatia ce trebuie depusă, precum: adresa, numărul de telefon sau fax, programul de lucru cu publicul.

Toate acestea trebuie să fie prezentate publicului într-o formă clară, indicându-se, dacă este posibil, exemple concrete, orice persoană interesată putând obține o copie conținând cerințele autorității.

De asemenea, vor fi aduse la cunoțtință situațiile speciale în care solicitantul se poate găsi la un moment dat, de exemplu cazul aprobării tacite – situația în care, dacă autoritatea administrației publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea sau reînnoirea respectivei autorizații, aceasta se consideră acordată sau, după caz, reînnoită.

Pentru a obține o autorizație, solicitantul va depune cererea însoțită de documentația completă, întocmită potrivit prevederilor legale care reglementează procedura de autorizare respectivă și potrivit informațiilor menționate mai sus. În cazul în care constată o neregularitate a documentației depuse, autoritatea administrației publice va notifica acest fapt solicitantului autorizației cu cel putin 10 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizații, dacă acest termen este mai mare de 15 zile, sau cu cel putin 5 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea autorizației, dacă acest termen este mai mic de 15 zile. Autoritatea administrației publice va preciza totodată și modul de remediere a neregularității constatate.

Dacă legea nu prevede un termen pentru soluționarea cererii de autorizare, autoritățile administrației publice sunt obligate să soluționeze cererea de autorizare în termen de 30 de zile de la depunerea acesteia.

După expirarea termenului stabilit de lege pentru emiterea autorizației și în lipsa unei comunicări scrise din partea autorității administrației publice, solicitantul poate desfășura activitatea, presta serviciul sau exercita profesia pentru care s-a solicitat autorizarea.

Există situații – cum este cazul reglementărilor în domeniul profesiilor liberale – când, indiferent de modul în care acestea sunt reglementate de acte normative, autorizarea unei persoane pentru desfășurarea unei activități nu se face în mod direct. Simpla acceptare, în rândul organului care reglementează respectiva categorie profesională echivalează cu autorizarea desfășurării activității.

În domeniul înființării, organizării și funcționării societăților comerciale, autorizația pentru desfășurarea de către persoane fizice a unor activități economice în mod independent, precum și pentru înființarea și funcționarea de asociații familiale se eliberează, la cerere:

– în cazul desfășurării activității în contextul dreptului de stabilire, de către primarii comunelor, orașelor, municipiilor, respectiv ai sectoarelor municipiului București, în a căror rază teritorială solicitanții își au domiciliul sau reședința;

– în cazul desfășurării activității în contextul prestării de servicii, de către primarii comunelor, orașelor, municipiilor, respectiv ai sectoarelor municipiului București, în a căror raza teritorială solicitanții vor presta activitățile respective în conformitate cu prevederile Legii nr. 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice și a asociațiilor familiale care desfășoară activități economice în mod independent

Persoanele fizice, cetățeni români sau cetățeni străini, care provin din statele membre ale Uniunii Europene și din statele aparținând Spațiului Economic European, pot desfășura activități economice pe teritoriul României, în mod independent, sau pot constitui asociații familiale în condițiile prevăzute de actul normativ mai sus menționat.

IV. Autorizația administrativă în dreptul comparat

Constituția Germaniei conține prevederi concrete referitoare la procesul de autorizare administrativă.

Astfel, în art. 129 – intitulat Aplicabilitatea autorizațiilor, este reglementează competența agențiilor federale specializate într-un anumit domeniu de a autoriza activități reglementate de legea federală.

În caz de conflict, Guvernul va decide, de comun acord cu Senatul, urmând ca deciziile luate să fie publicate.

Câtă vreme un domeniu este legiferat la nivelul landurilor, legea conținând autorizațiile respective va fi pusă în aplicare de agențiile de la nivelul landurilor.

Ca și în alte state federale, în Germania există trei niveluri de legiferare: landuri, federație și un nivel comun unde competențele se suprapun.

În acest sens, Landurile pot legifera în toate domeniile în care Constituția nu prevede competența exclusivă pentru Federație, excepție făcând situațiile de delegare de competențe care sunt condiționate strict printr-o autorizare expresă a Federației.

În domeniile comune unde atât federația cât și landurile au competențe legislative, autoritățile landurilor pot intrveni cu reglementări suplimentare celor adoptate de Federație în măsura în care particularitățile zonelor respective impun realizarea unor condiții speciale datorate eventualelor diferențe culturale, economcie sau de altă natură.

Ca să exemplificăm cele menționate mai sus, făcând referire la tema noastră, prezentăm, fără a epuiza lista, câteva domenii pentru care autorizările necesare pentru desfășurarea diverselor activități se fac și ele la cele trei niveluri reglementate constituțional.

Astfel, autorizații pentru construcția de căi ferate, sau pentru desfășurarea unor activități de vânătoare se pot obține numai de la autorități federale, în domeniul amenajării teritoriului, al desfășurării activităților universitare – inclusiv admitere și absolvire, reglementările sunt la nivelul landurilor, iar din domeniile pentru care legiferarea se poate face atât la nivel național cât și regional menționăm activitățile de cercetare din domeniul educației, importul și exportul de produse agricole și forestiere, reglementările profesiilor legale de avocat, notar, etc

În Franța, profesiile liberale fac parte din categoria ordinelor profesionale considerate a fi organisme profesionale, atât prin statutul lor cât și prin atribuțiile conferite, învestite cu prerogative de putere publică prin intermediul cărora sunt reglementate activități desfășurate de o anumită categorie profesională.

Teoreticienii francezi consideră că în cazul naturii și a regimului juridic al ordinelor profesionale, apare fenomenul întrepătrunderii dreptului public cu dreptul privat precizându-se că dacă pentru stabilimente publice comerciale structura lor ține de dreptul public iar activitatea se subordonează regulilor dreptului privat, în cazul ordinelor profesionale, dreptul privat acoperă structura acestora, pe când dreptul public reglementează exercitarea misiunii lor, activitatea unui ordin profesional fiind considerată un servicu public.

Poate o excepție de la regula definirii autorizațiilor administrative ca fiind acte administrative individuale o regăsim în Belgia, unde întâlnim termenul de autorizare cu privire la o activitate, în explicarea sintagmei „concesiune domenială” atunci când este vorba, fără nici un dubiu, de încheierea unui act bilateral.

Fără a exista o atare definiție în legislație, doctrina este unanimă, în sensul definirii concesiunii domeniale ca fiind un contract administrativ prin care, administrația publică, concedentul, în schimbul unei sume de bani și pentru o perioadă determinată, conferă o autorizație de folosire, pentru o parte din domeniul public de o manieră exclusivă și într-un cadru bine definit.

Un exemplu de protecție a cetîțenilor îl constituie unele restricții impuse pirn procesul de autorizare. Astfel, pentru ca un angajator belgian să poată angaja o persoană străină, trebuia, până de curând să facă dovada că nu a găsit pe piața națională a muncii un lucrător capabil să ocupe de o manieră corespunzătoare postul respectiv – administrația unde angajatorul depunea cererea, solicita administrației regionale o autorizație de ocupare pentru lucrătorul străin. După anul 2006, această procedură s-a simplificat pentru persoanele care vor să acceadă la piața muncii în Belgia datorită nu neapărat voinței statului belgian cât a cerințelor europene de permisiune pe piața muncii.

V. Implementarea dreptului comunitar de către autoritățile naționale în domeniul autorizărilor. Implementarea directivelor comunitare

Dreptul comunitar are la bază idei liberale, legate de promovarea întreprinderilor private și a principiilor pieței, ceea ce presupune o reducere semnificativă a funcțiilor administrative și a dreptului public care stă la baza acestora. Conceput pentru realizarea premizelor construirii unei piețe comune, dreptul Europei sistematizează un ansamblu de convingeri legate de liberalismul economic care se împacă greu cu ”modelul” statelor în care numărul instituțiilor care țin de dreptul public, mai exact de dreptul administrativ, este în continuă creștere. Între acest model de structuri statale și cel comunitar, armonizarea este dificilă iar tensiunile inevitabile, în primul rând, din cauza ierarhiei pe care conceptul juridc european o face între sectorul public și cel privat.

În mod tradițional, se realizează o diferențiere între implementarea directă a dreptului comunitar – cea înfăptuită de către autoritățile comunitare – și implementarea indirectă – cea efectuată de către statele membre, proces lăsat, de regulă, pe seama autorităților administrative naționale care utilizează în acest scop principiile de drept administrativ din sistemul juridic intern.

În acest sens, procedurile administrative naționale trebuie să permită realiarea scopului normei comunitare evitând apariția conflictelor între dreptul comunitar – care se aplică cu prioritate – și dreptul național.

În anumite domenii, considerate de o importanță deosebită s-a reglementat un proces autorizare la nivel european.

Astfel, în întreg spațiul comunitar comercializarea alimentelor, cultivarea plantelor bazate pe organisme modificate genetic trebuie să se desfășoare în concordanță cu normele europene în domeniu.

Cererea de autorizare, însoțită de analize care să confirme siguranța produsului față de mediu și față de cetățeni, eventuale sugestii privind modul de prezentare și o schemă de monitorizare în piață, este trimisă autorității europene specializate. Aceasta o va face publică tuturor statelor membre care în termen de 6 luni vor prezenta un punct de vedere oficial – punctul final al unui întreg proces de evaluare științifică realizată de o serie de specialiști în ingineria genetică la care se adaugă eventualele sugestii ale statelor membre. După asigurarea respectării tuturor condițiilor de mediu, EFSA înaintează raportul final statelor membre și Comisiei Europene care, în termen de trei luni ia o decizie. Procesul de elaborare a deciziei își urmează traseul după regulile stabilite de legislația europeană, autorizația obținută în final având o valabilitate de 10 ani și fiind obligatoriu publicată în registrul oficial.

O altă reglementare adoptată în scopul armonizării normelor cu privire la autorizare se regăsește vine în domeniul autorizării terapiilor genice, celulare și de regenerare a țesuturilor umane – de altfel o lege foarte așteptată de lumea medicală. Aceasta stabilește o procedură unică de autorizare pe piața UE care le permite creatorilor acestor terapii să nu mai inițieze proceduri naționale în fiecare stat membru, fără a nu recunoaște statelor dreptul de a interzice sau autoriza anumite practici, în funcție de opțiunile etice.

Prin politicile sale, Uniunea Europeană dorește asigurarea unui tratament egal al tuturor membrilor săi asigurând respectarea libetăților fundamentale prevăzute de Tratat. În acest sens legislația unuiunii prevede că Statele Membre vor simplifica procedurile și formalitățile aplicabile referitoare la accesul la o activitate de servicii și exercitarea ei și nu vor permite accesul la o activitate pe baza unor proceduri discriminatorii de autorizare

VI. Concluzii. Propuneri pentru îmbunătățirea procedurilor de autorizare

Pentru că societatea evoluează rapid, și cerințele și pretențiile pe care membrii acestora le au de la autorități cresc și se diversifică, astfel încât acestea trebuie să depună cât mai multe eforturi și să găsească soluții pentru satisfacerea nevoilor de interes public. Activitățile care pot desfășurate într-o societate sunt multiple, realizarea cadrului juriidc al acestora și asigurarea respectării acestuia rămâne în sarcina autorităților publice, care trebuie să se asigure că desfășurarea unor activități de către unii membrii ai societății, fie ele și de interes public, nu aduce atingere calității vieții celorlați.

Pentru fluidizarea procesului de autorizare, statul român a intervenit cu o serie de reglementări menite să vină în ajutorul celor administrați prin încercarea ușurării formalităților administrative. În acest sens menționăm, în continuare, cu titlu de exemplu, modificările operate în domeniul procesului de înregistrare și autorizare a funcționării comercianților, ultima dintre ele, OUG 44/2008 în sensul stabilirii unor criterii fără echivoc prin transferarea în întegime a procedurii de autorizare la Registrul Comerțului;

De asemenea, în cazul înființării societăților comerciale legea prevede înființarea unui biroul unic la care se depune cererea pentru obținerea autorizației, acesta urmând ca, în maximum 20 de zile să elibereze certificatul de inregistrare, care cuprinde atit codul unic, cit si anexa care cuprinde avizele, autorizatiile si, dupa caz, acorduri necesare functionarii.

Există anumite situații când obtinerea acestor autorizatii nu este necesară, și anume în cazul în care în spațiul destinat sediului social sau secundar nu se desfășoară activități ce constituie obiectul de activitate al comerciantului, potrivit celor prevazute in actul constitutiv, respectiv modificator, situatie in care agentul va depune in acest sens o declaratie pe proprie raspundere la Biroul unic, care îi dă posibilitatea comerciantului sa ia nastere, fara a fi necesara eliberarea autorizatiilor. Abia când începe activitatea trebuie să le obțină, ceea ce simplifică foarte mult procedura de înființare a unei firme.

Sunt însă activități, prevăzute în lege, pentru care se pot obține autorizații numai pe proprie răspundere, iar agentul economic poate să-și desfășoare activitatea, fără a fi nevoie să solicite autorizații, pe baza declarației pe propria răspundere, și menționăm, cu titlu de exemplu fabricarea de produse pe bază din carne, prelucrarea și conservarea fructelor și legumelor, fabricarea margarinei, comerțul cu amănuntul al fructelor, legumelor, al cărnii și produselor din carne, peștelui, crustaceelor și moluștelor.

În prezent, legislația română conține prevederi cu privire la mai mult de 470 de autorizații, dintre care 133 trebuie să fie reînoite periodic, pentru diferite domenii de activitate, condiționând mai multe activități din cadrul aceluiași domeniu sau atestând pur și simplu îndeplinirea unor criterii. Este un număr, de departe, cu mult mai multe decât în alte state europene, care au găsit soluții alternative și au renunțat într-o măsură substanțială la pretinderea din partea comercianților sau a persoanelor care desfășoară diverse activități unor acte suplimentare, care în fond duceau la sufocarea adminitratiei și implicit la scăderea randamentului acesteia, lucru nedorit de nici un membru al comunității.

În acest context se impune luarea de măsuri urgente pentru ”însănătoșirea” administrației publice, pentru desființarea pe cât posibil a hățișului birocratic în care se zbate adminstrațiai.

Astfel, considerăm oportună, în încheierea lucrării noastre, enunțarea unor propuneri care credem noi, încearcă să conducă, în cadrul procesului de autorizare administartivă, la micșorarea costurilor, reducerea dificultății și duratei obținerii unei autorizații, toate acestea convergând la creșterea transparenței activității autorităților, a eficienței administrației și ducând implicit la mulțumirea cetățeanului:

Creșterea gradului de colaborare între autoritățile implicate în proceduri de autorizare prin îmbunătățirea comunicării inter-instituționale, astfel încât informațiile cu privire la procedura de autorizare dintr-o instituție să includă toate detaliile despre procedurile ce trebuie parcurse în subsidiar, pentru completarea dosarului de autorizare. La o creștere a eficacității procedurii ar duce și internalizarea procedurii de autorizare, astfel încât instituțiile să-și poată solicita diverse avize sau autorizații intermediare, prin extinderea funcționării birourilor unice;

Informatizarea accelerată a autorităților implicate în procese de autorizare ar facilita demersurile administrative. Crearea unor arhive electronice, în care să poată fi vizualizate, la un anumit nivel, informații cu privire la diverse date în legătură cu stadiul îndeplinirii obligațiilor contribuabililor

În anumite zone cu un specific aparte, unde anumite tipuri de cereri sunt preponderente, ar fi nevoie de o specializare, pentru a deservi mai rapid solicitările, mai ales în ceea ce privește controlul la sediile firmelor.

Realizarea unmui meniu și a unei interfețe prietenoase pe pagina de internet care să ducă la diferențierea solicitanților în funcție de gradul de informare al acestora prin realizarea unor secțiuni diferite pe pagina de internet pentru cele două categorii. Similar, o distincție mai clară se poate face între persoanele fizice și cele juridice, prin adaptarea procedurii de comunicare și autorizare pentru fiecare dintre cele două categorii.

Identificarea și generalizarea unor bune practici interne constatate în urma analizei diferitelor instituții în ceea ce privește eficiența procedurilor de autorizare și avizare prin: oferirea unor servicii de consultanță, la depunerea dosarelor, pentru a primi doar pe cele complete. Această procedură ar necesita ca unul sau mai mulți specialiști în domeniu să lucreze la Registratura instituției. Acești specialiști nu ar trebui însă să aibă atribuții în autorizarea dosarului, pentru a se limita contactul direct între decident și solicitant.

instalarea unui Call Center, procedură eficientă și foarte utilă pentru satisfacția cât mai mare a solicitanților, care pot afla informațiile pe care le doresc 24 ore din 24.

construcția unei pagini de internet cât mai complete, ușor de folosit și transparente în care să se regăsească datele de contact, programul instituției de lucru cu publicul, și de audiențe, lista de documente necesare pentru fiecare tip de aviz/licență/autorizație și pentru fiecare categorie de solicitanți, formularele tip on-line, modele de formulare completate, alte explicații privind completarea dosarului de autorizare, incluzând detalii despre autorizațiile care trebuie obținute de la instituții terțe, legislația curentă ce reglementeză domeniul autorizat, costurile estimative ale procedurii de autorizare, detalii privind aplicarea aprobării tacite sau folosirea declarațiilor pe proprie răspundere