.norme Constitutionale Privitoare la Administratia Publica Locala Si Principiile Administratiei P

Capitolul 1

Norme constituționale privitoare la administrația publica locala

Constituția României impune o noua viziune asupra administrației publice. Astfel, capitolul V al titlului III al Constituției consacra administrației publice doua secțiuni: administrația publica centrala de specialitate si administrația publica locala. Din modul de redactare a acestor secțiuni se desprinde ideea ca legiutorul constituant a dorit sa delimiteze, in cadrul administrației publice, doua sfere cu regimuri juridice diferite, si anume sfera administrației publice centrale de specialitate si sfera administrației publice locale. Din modul de redactare a acestor sfere ale administrației publice se deduce ca autoritatile administrației publice centrale de specialitate sunt in exclusivitate autoritati ale administrației de stat, in timp ce autoritatile administrației publice existente in unitatile administrativ- teritoriale se împart in : servicii publice ale autoritatilor administrației publice de specialitate descendente in unitatile administrativ-teritoriale si autoritati administrative autonome ale comunelor, orașelor si județelor. Pentru a încerca o delimitare a administrației publice locale este necesar sa observam, din nou ca, potrivit articolului 119 din Constituție, administrația publica din unitatile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiul atonomiei locale si pe cel al descentralizării serviciilor publice. Din acest punct de vedere, Constituția recunoaște dubla accepțiune a unitatilor administrativ-teritoriale. Pe de o parte, comunele, orașele, municipiile si județele sunt unitati administrativ-teritoriale ale statului, delimitate prin lege, in cadrul cărora administrația publica de stat se realizează prin servicii descentralizate, aflate sub conducerea prefectului, desemnat de Guvern, la rândul sau o autoritate publica descentrata in județe si in municipiul București. Pe de alta parte, enunțarea principiului autonomiei locale in textul constituțional, presupune recunoașterea ca entitati teritoriale distincte a comunelor, orașelor, municipiilor care reprezintă primul nivel al realizării

autonomiei locale si a județelor intelese ca grupări teritoriale ale colectivitatilor locale de baza, care se afla la cel de-al doilea nivel de administrației publice locale.

In argumentarea acestui punct de vedere invocam si art. 72 alin. 3 litera a) din Constituție, in virtutea căruia organizarea administrației locale, a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala se stabilesc numai prin lege organica. Din formularea acestui text constituțional rezulta ca, in viitor, este posibila o delimitare a administrației locale, de organizarea teritoriului, in sensul ca, potrivit voinței legiuitorului se poate opera o reglementare specifica a organizării administrației locale, in colectivitatii locale distincte, altele decât cele existente la ora actuala, cat si o noua distribuție teritoriala a competentelor administrative ale statului, inclusiv prin modificarea structurii unitatilor administrativ-teritoriale. Cu alte cuvinte, Constituția admite posibilitatea stabilirii unitatilor administrativ-teritoriale ale statului prin supunerea cu colectivitatile locale care le compun sau prin delimitarea unor colectivitatii locale de organizare administrativa a statului, putindu-se admite aplicarea autonomiei locale la colectivitatii locale, componente ale unitatilor administrativ-teritoriale.

Capitolul 2

Organizarea administrativa a teritoriului statului

Secțiunea 2.1

Scurta privire istorica asupra regimului administrativ-teritorial in România.

Facind o scurta cercetare istorica asupra situației Romaniei, in perioada moderna, reținem ca prin articolul 106 si articolul 107 ale Constituției din 1886 s-a stabilit ca instituțiile județene si comunale sunt reglementate prin legi care vor avea la baza descentralizarea administrativa completa si independenta comunala.

Potrivit Legii de organizare administrativa din 1864 si acelor ulterioare, la nivel comunal functioneaza consiliul comunal si primarul. Consiliul comunal este organ deliberativ, ales de un corp de electori. Cele mai importante hotarari ale sale sunt supuse aprobării reprezentantului local al Guvernului ( prefectul, subprefectul). Primarul are dubla calitate, de organ comunal executiv, sef al administrației comunale, si de reprezentant al administrației centrale. Inițial el este ales de alegatorii comunei, odată cu consiliul comunal, din 1874 este numit de prefect, iar din 1882 este ales de consiliul comunal, fiind apoi confirmat de prefect. In comunele rurale, supuse unei puternice tutele administrative, primarul, ca reprezentat al puterii centrale este subordonat ministrului de interne prefectului si subprefectului.

Plasile sunt conduse pretori, reprezentanți ai prefectului numiți de ministerul de interne sau de prefect, ei avind atribuții de supraveghere si control asupra activitatii organelor comunale rurale si asigurind aplicarea deciziilor organelor județene. La nivel județean, organele administrative sunt consiliul județean si prefectul. Consiliul județean este un organ deliberativ ales. Prefectul este reprezentantul Guvernului in județ,

exercitind îndrumarea si controlul tuturor organelor administrative din județ, numit de rege la propunerea ministrului de interne.

Constituția din 1923 consacra art. 108, formând capitolul 5 din titlul 3, instituțiilor județene si comunale, precizind ca acestea vor fi reglementate de legi, care vor avea la baza descentralizarea administrativa. Consiliile locale si consiliile comunale sunt alese prin vot universal, putind include si membrii de drept si membrii cooptați. Comuna este administrata potrivit legilor din 1925, 1929 si 1936, de consiliul comunal, delegația permanenta si primar. Consiliul comunal este organul deliberativ colegial ales, supus tutelelei administrative a prefectului si ministrului de interne.

Delegația permanenta este formata din membrii ai consiliului comunal, stabilit de acesta, exercitind in intervalul dintre sedintele acestuia atribuțiile consiliului comunal, cu excepția celor care ii sunt rezervate exclusiv. Ea este si organ consultativ al primarului.

Delegația permanenta a fost desfintata in 1938. Primarul este atit seful administrației comunale, cit si reprezentant al administrației centrale. Pina1929 primarul este ales de consiliul comunal, cu excepția municipiilor, unde este numit de ministrul de interne dintre trei candidați care întruneau cele mai multe voturi. Potrivit Legii din 1929,

primarii din sate si cei din comunele alcătuite dintr-un singur sat sunt aleși prin sufragiu universal, iar primarii celorlalte comune si ale municipiilor sunt aleși prin vot de consiliul comunal, dintre membrii săi. In comunele rurale functioneaza, ca agent al administrației centrale, notarul numit de prefect.

Plasa este condusa de pretor ( potrivit Legii din1925 ), respectiv de prim-pretor, ajutat de unul sau mai mulți pretori potrivit Legii din 1929, agenți locali ai administrației centrale, care asigura îndrumarea, supravegherea si controlul administrației comunale.

Județul are ca organe administrative consiliul județean, delegația consiliului județean si prefectul. Consiliul județean este organ deliberativ colegial ales, ce poate fi dizolvat prin decret regal si înlocuit cu o comisie interimara. Delegația consiliului județean este alcătuita din membrii ai consiliului județean, aleși de acesta si este condusa

de prefect, exercitindu-si atribuțiile intre sedintele consiliului județean. Prefectul se caracterizează prin dedublare funcționala, fiind in primul rind reprezentantul Guvernului

in județ si seful serviciilor exterioare, dar si seful administrației județene. Este numit prin decret regal si subordonat ministrului de interne. Pentru o scurta perioada intre 1929 si 1931 calitatea de sef al administrației județene o are președintele delegației consiliului județean, ajungindu-se practic la doi prefecți, prefectul propriu-zis, “ prefect politic “ reprezentant al guvernului in județ, si președintele delegației consiliului județean, “prefect administrativ “ seful administrației județene descentralizate.

Constituția din 1938, prin art. 79 nu face altceva decit sa lase pe seama legii reglementarea instituțiilor administrative comunale si județene, autonomia locala incetind a mai fi un principiu constituțional.

Potrivit Legii din 1938, comuna este administrata de consiliul comunal si primar. Consiliul comunal este format din membrii aleși si membrii de drept, domeniul de competenta fiind redus, el fiind in principal un organ consultativ. Primarul este președinte al consiliului comunal si sef al administrației comunale, numit de prefect de rezidentul regal sau de rege, la propunerea ministrului de interne.

Ținutul este condus de un rezident regal, reprezentant al Guvernului in ținut si administratorul ținutului, numit prin decret regal dat in baza unui jurnal al Consiliului de Miniștrii, la propunerea ministrului de interne. Exista si consiliul ținutului, compus din membrii aleși si membrii de drept.

In noua forma, administrația locala este organizata autoritar, conducere efectiva apartinind rezidentului regal si primarului. In 1940 noua organizare administrativa se bazează pe primar si pe prefect, raminind autoritara potrivit epocii.

Întreaga concepție a administrației locale se schimba prin reglementările din perioada comunista, la nivel local existind organe ale puterii de stat si organe ale administrației de stat.

Potrivit art. 75 – art. 85 din Constituția din 1948, la nivel local exista consilii populare locale, organe locale ale puterii de stat, alese prin vot universal si comitetele executive locale, organe de direcție si execuție ale consiliilor populare, alese de acestea si avind dubla subordonare atit fata de ele, cit si fata de organele administrației centrale de stat.

Sistemul organelor locale este reglementat de Constituție din 1952 prin art. 51-63. Organele locale ale puterii de stat sunt sfaturile populare alese prin vot universal, iar organele executive si de dispoziție ale acestora sunt comitetele executive, alese de sfaturile populare si avind dubla subordonare, sfatului popular si comitetelor executive superioare. Secțiunile comitetelor executive sunt subordonate atit sfatului popular si comitetului executiv, cit si secțiunii corespunzătoare a comitetului executiv al sfatului popular imediat superior si ministerelor respective.

O particularitate regăsim in infintarea “ Regiunii Autonome Maghiare “ ( art. 19-21 si art. 57-58 ) unitate administrativ-teritoriala cu statul special datorat prezentei unei minoritati etnice. Aceasta se bucura de o conducere administrativa autonoma, regulamentul ei fiind elaborat de sfatul popular propriu si aprobat de Marea Adunare Naționala, iar legile hotaririle si dispzitiile organelor centrale ale statului sunt obligatorii pe teritoriul acestei regiuni.

Constituția din 1965, după reforma administrativa din 1968, reglementează ( prin art. 86 – 100 din ultima republicare ) ca organe locale ale puterii de stat, consiliile populare alese prin vot universal, si ca organe locale ale administrației de stat, comitete sau birouri executive ale consiliilor populare, alese de acestea si răspunzătoare in fata comitetelor sau birourilor executive superioare si a Consiliului de Miniștri. Ele isi organizează organe locale de specialitate ale administrației de stat, subordonate consiliului popular si comitetului sau biroului executiv, precum si organelor locale si centrale ale administrației de stat ierarhic superioare. Dispozițiile constituționale sunt dezvoltate prin Legea număr 57/1968 privind organizarea si funcționarea consiliului populare.

Evident, in toata perioada comunista, nu am putut fi vorba de autonomie locala, terminologia epocii fiind de centralism democratic. Cum se arata in doctrina, chiar expresia “organe locale ale puterii de stat” este o contradicție in termeni. Indin 1952 prin art. 51-63. Organele locale ale puterii de stat sunt sfaturile populare alese prin vot universal, iar organele executive si de dispoziție ale acestora sunt comitetele executive, alese de sfaturile populare si avind dubla subordonare, sfatului popular si comitetelor executive superioare. Secțiunile comitetelor executive sunt subordonate atit sfatului popular si comitetului executiv, cit si secțiunii corespunzătoare a comitetului executiv al sfatului popular imediat superior si ministerelor respective.

O particularitate regăsim in infintarea “ Regiunii Autonome Maghiare “ ( art. 19-21 si art. 57-58 ) unitate administrativ-teritoriala cu statul special datorat prezentei unei minoritati etnice. Aceasta se bucura de o conducere administrativa autonoma, regulamentul ei fiind elaborat de sfatul popular propriu si aprobat de Marea Adunare Naționala, iar legile hotaririle si dispzitiile organelor centrale ale statului sunt obligatorii pe teritoriul acestei regiuni.

Constituția din 1965, după reforma administrativa din 1968, reglementează ( prin art. 86 – 100 din ultima republicare ) ca organe locale ale puterii de stat, consiliile populare alese prin vot universal, si ca organe locale ale administrației de stat, comitete sau birouri executive ale consiliilor populare, alese de acestea si răspunzătoare in fata comitetelor sau birourilor executive superioare si a Consiliului de Miniștri. Ele isi organizează organe locale de specialitate ale administrației de stat, subordonate consiliului popular si comitetului sau biroului executiv, precum si organelor locale si centrale ale administrației de stat ierarhic superioare. Dispozițiile constituționale sunt dezvoltate prin Legea număr 57/1968 privind organizarea si funcționarea consiliului populare.

Evident, in toata perioada comunista, nu am putut fi vorba de autonomie locala, terminologia epocii fiind de centralism democratic. Cum se arata in doctrina, chiar expresia “organe locale ale puterii de stat” este o contradicție in termeni. Indiferent insa de faptul ca nu erau numai in mod fictiv alese, insa de faptul ca nu erau organe proprii ale unitatilor administrativ teritoriale, ci organe ale statului in teritoriu, organele locale ale puterii de stat erau numai in mod fictiv alese, in realitate ele exprimind voința unica a

partidului unic. In egala măsura, organele executive ale acestora erau tot organe ale statului, cu dubla subordonare.

Perioada post-revoluționara si pre-constitutionala cunoaște doua etape in organizarea autoritatilor publice locale.

Prima este etapa decembrie 1989 – iulie 1990, pe care o putem numi “etapa revoluționara”, întrucât organele locale nu au fost nici alese nici numite, ci s-au constituit in mod revoluționar (inițial) apoi s-au transformat prin negocieri politice. Salvării Naționale din 22 decembrie 1989 (act cu valoare constituționala), Decretului – Lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea si funcționarea ale Frontului Salvării Naționale si a consiliilor teritoriale ale Frontului Salvării Naționale si Decretului – Lege nr. 8/1990 privind organizarea si funcționarea organelor locale ale administrației de stat, in unitatile administrativ – teritoriale functioneaza, ca organe ale puterii locale, administrației de stat primarii, conduse de primari, a căror competenta este stabilita de consiliile Frontului Salvării Naționale, subordonate acestora si organelor administrației de stat ierarhic superioare si Guvernului. Prin Decretul – Lege nr. 81/1990 privind Consiliul Provizoriu de Uniune Naționala, consiliile Frontului Salvării Naționale isi schimba denumirea in consilii provizorii de uniune naționala, componenta la fiind stabilita nu revoluționar, ci prin negocieri politice. Se observa menținerea aceleiași concepții: organele locale nu sunt organe proprii ale colectivitatiilor teritoriale locale, ci organe ale statului in teritorii, exista atât “ organe ale puterii locale “ cat si “ organe locale ale administrației de stat “, in cazul acestora din urma continuând sa funcționeze principiul dublei subordonări. Nu se poate vorbi, deci, in aceasta perioada imediat post – revoluționara, de existenta unei autonomii locale. Totuși, si legal, si in fapt, aceste organe locale au avut ( si ) competente proprii, deci putem afirma existenta (măcar a) unui început de desconcentrare administrativa. A doua etapa din perioada pre-constitutionala este cuprinsa intre iulie 1990 si decembrie 1991, prelungita in fapt si in drept pana la constituirea organelor alese in primăvara anului 1992. Conform legii nr. 9/1990 privind administrarea județelor, municipiilor, orașelor si comunelor pana la organizarea de alegeri locale, in unitatile

administrativ – teritoriale exista, ca organe ale administrației locale de stat, primarii ( la

nivel de comune si orașe ) si prefecturi ( la nivel de județe ), subordonate ierarhic organelor administrației de stat superioare si Guvernului.

Prefectul si ceilalți membrii ai prefecturii sunt numiți de Primul-ministru la propunerea Direcției administrației locale din cadrul Secretariatului General al Guvernului, iar primarul si ceilalți membri ai primăriei de prefect. Se observa o mare transformare la nivelul organelor local: desfintarea organelor “puterii”, in teritoriu ramanand si functioneaza, in mod firesc, numai autoritati administrative. Acestea raman insa organe ale statului, subordonate ierarhic, deci nu exista autonomie locala, ci doar desconcentrare administrativa teritoriala.

Secțiunea 2.2

Unitatile administrativ-teritoriale si reprezentarea lor publica

Organizarea, din punct de vedere administrativ, a teritoriului statului intereseaza, in egala măsura, atât puterea de stat cat si colectivitatile locale, având prin aceasta o incarcatura politica si sociala deosebita.

Statul urmareste, in principal, ca prin structurile adminstrativ-teritoriale pe care le creează sa poată conduce si guverna mai ușor societatea, iar colectivitatile locale, indiferent la ce nivel s-ar situa acestea, tind spre o gestiune autonoma cat mai accentuata a problemelor care le privesc, atât in raport cu statul cat si cu structurile administrativ-teritoriale organizate la nivel superior. Este si motivul pentru care, de-a lungul timpului, organizarea administrativa a teritoriului statului a cunoscut formule dintre cele mai diverse, încercând sa răspundă, cel puțin pentru o anumita perioada si intr-o măsura mai mult sau mai puțin accentuata, uneia sau alteia dintre aceste tendințe.

Orice stat, pentru a fi bine condus si administrat isi împarte teritoriul in unitati

administrative, cărora le recunoaște personalitatea juridica si le conferă totodată, atât atribuții de drept public cat si atribuții de drept privat.

Ca atare, elementele componente ale personalitatii juridice a statului-populația (organizata ca colectivitate cu o conducere proprie), patrimoniu (teritoriu si alte bunuri mobile si imobile, care alcătuiesc domeniul public sau privat al unitatilor administrativ-teritoriale) si scopul este afectat acest patrimoniu ( realizarea intereselor populației din unitatea administrativ-teritoriala respectiva ) le întâlnim la fiecare din aceste subdiviziuni administrative ale teritoriului statului. Prin urmare fiecare dintre ele constituie o persoana juridica distincta cu un statut juridic propriu conferit de stat.

In acest sens, Constituția României prevede in art. 3 aliniatul 3 ca: “Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, in comune, orașe si județe. In condițiile legii, unele orașe sunt declarate municipii”

In același sens, dispozițiile Legii 215/2001 privind administrația publica locala precizează: “Comunele, orașele si județele sunt persoane juridice. Ele au deplina capacitate, poseda un patrimoniu si au inițiativa in tot ce privește administrarea intereselor publice locale, exercitând, in condițiile legii, autoritatea in limitele administrativ-teritoriale stabilite. Ca persoane juridice civile au in proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietate ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii.”

Organizarea administrativa a teritoriului României este reglementata prin Legea nr. 2/1968, lege care, in timp a suferit mai multe modificări. Aceasta lege definește unitatiie administrativ teritoriale astfel:

Comuna este unitatea administrativ-teritoriala care cuprinde populația rurala unita prin comunitatea de interese si tradiții, fiind alcătuita din unul sau mai multe sate, in funcție de condițiile economice, social-cultural, edilitar-gospodăresc. In România sunt organizate un număr de 181 de orașe.

Municipiul este localitatea urbana cu un număr mai mare de locuitori, o însemnătate deosebita in viata economica social-politica si cultural-stintifica a tarii. Municipiul in care isi au sediul autoritatile publice ale județului sunt municipii-resedinta. In România sunt organizate un număr de 82 municipii. Dispozițiile legii privind administrația publica locala prevăd ca “ …. Unele orașe pot fi declarate municipii, in condițiile legii” si ca “municipiile pot avea subdiviziuni administrativ-teritoriale, a căror delimitare se organizare se stabilesc prin lege”.

Teritoriale numite sectoare. El este impartit in sase sectoare, numerotate I – VI.

Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativa a teritoriului României mai prevede ca orașele si comunele din imediata apropiere a municipiilor si a orașelor mai importante pot aparține de acestea ca unitati administrativ-teritoriale distincte.

De asemenea, se prevede ca orașele si comunele care datorita condițiilor climaterice, hidrologice sau asezari lor, prezintă importanta pentru ocrotirea sanatatii si asigurarea odihnei cetatenilor, sunt organizate ca stațiuni balneoclimaterice.

Județul este alcătuit din orașe si comune in funcție de condițiile geografice, economice si social-politice, etnice si de legăturile culturale si tradiționale ale populației. In România sunt organizate in prezent 41 județe.

Cat privește reprezentarea publica a unitatilor administrativ-teritoriale ca persoane juridice. Problema se pune numai pentru acele unitati administrativ-teritoriale recunoscute ca atare de lege si nu pentru orice colectivitate de persoane fizice, stabilite pe un teritoriu.

Aceste colectivitatii nu au personalitate juridica, nu au un patrimoniu propriu (mijloacele lor materiale si financiare făcând parte din patrimoniul altei persoane-juridice – comuna, orașul, municipiul-). Neavand personalitate juridica nu au nici organe proprii de conducere care sa le reprezinte in public, ca autoritati publice. Interesele acestor colectivitatii vor fi reprezentate de autoritatile persoanei juridice din care fac parte – comuna, oraș, municipiu.

Revenind la problema reprezentării publice a unitatilor administrativ-teritoriale, ca persoane juridice mai trebuie relevata inca o trăsătura specifica acestora. Nici una dintre acestea – județ, comuna, oraș, municipiu – nu exercita atribuții de natura celor care sunt specifice funcției legislative. Statul a păstrat exercitarea acestei funcții numai pentru autoritatile publice care-l reprezintă la nivel Central-parlamentar. Elaborarea de legi, deci de norme juridice cu caracter primar (care sa reglementeze pentru prima oara o problema sau un domeniu) nu este in competenta vreunei autoritati publice de la nivel județean dar local. Statul nu a creat autoritati legislative la aceste nivele.

In schimb pentru exercitarea celorlalte doua funcții, statul a creat o rețea de autoritati publice, specifica fiecăreia, aceste autoritati reprezentând in public, la nivelul corespunzător si in sfera funcției pe care o realizează, atât statul ca persoana juridica cat si unitatea administrativ-teritoriala respectiva – județ, comuna, oraș, municipiu, exercitând atât atribuții de drept public cat si de drept privat.

Daca ne referim la autoritatile prin care se asigura organizarea realizării si realizarea in concret a legii si a celorlalte acte bazate pe lege, in unitatile administrativ-teritoriale, adică la autoritatile administrației publice locale, acestea sunt create si functioneaza in comune, orașe, municipii si județe, in conformitate cu prevederile legale, in scopul de a conduce si administra problemele acestor colectivitatii.

Potrivit prevederilor Constituției si Legii privind administrația publica locala, autoritatile administrației publice prin care se realizează autonomia locala in comune si orașe, sunt consiliile locale alese si primari aleși potrivit legii. In județe actioneaza consilii județene ca activitati ale administrației publice, pentru coordonarea activitati consiliilor comunale si orasenesti in vederea realizării serviciilor publice de interes județean.

Totodată, Constituția si legea administrației publice locale, prevăd ca, in fiecare județ si in municipiul București, Guvernul numește cate un prefect, ca reprezentat al sau pe plan local, care conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe din unitatile administrativ-teritoriale.

In județe functioneaza in subordinea ministerelor sau a altor organe centrale, servicii publice in unitatile administrativ-teritoriale, fiecare in domeniul propriu. Ceea ce caracterizează autoritatile administrației publice din unitatile administrației-teritoriale sunt următoarele trăsături:

ele sunt infiintate prin lege sau in baza legii si dotate cu putere, fapt ce le conferă dreptul de a folosi forța publica a statului pentru realizarea sarcinilor proprii care le revin

sunt infiintate in comune, orașe si județe si dotate cu resurse umane de specialitate (funcționari publici), materiale si financiare, pe care le administrează in numele persoanei juridice pe care o reprezintă si căreia ii dau socoteala de modul cum le-a administrat.

Activitatea acestor autoritati publice are in vedere, realizarea intereselor locuitorilor, din unitatea administrativ-teritoriala in care sunt organizate si functioneaza, in acord cu interesul general al statului

Pentru ca activitatea lor sa nu depaseasca limitele puterilor cu care au fost investite, actele juridice pe care le emit sunt supuse controlului de legalitate de către stat (prin intermediul autoritatilor publice anume create de stat in sfera altei puteri – instanțele judecatoresti)

Data fiind activitatea deosebit de complexa pe care aceste autoritati publice trebuie sa o desfasoare pentru realizarea scopului in vederea căruia au fost infiintate, ele pot fi clasificate după mai multe criterii.

După competenta teritoriala aceste autoritati pot fi: locale având competenta numai in localitatea respectiva (comuna, oraș, municipiu) si județene, cu competenta in limitele administrativ-teritoriale ale județului.

După competenta materiala, autoritatile administrației publice locale pot fi: autoritati cu competenta materiala generala, care au competenta in toate sau aproape toate domeniile activitati administrative (cum sunt consiliile locale si consiliile județene); autoritati cu competenta materiala speciala, care au competenta numai intr-un domeniu, sector sau problema a administrației publice (cum sunt serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte autoritati de specialitate ale administrației publice centrale, organizate in unitatile administrativ-teritoriale).

Legislația in vigoare clasifica comunele, orașele, municipiile si județele, după criteriul populației, in mai multe categorii si in funcție de scopul avut in vedere. Astfel, daca se are in vedere nivelul de salarizare al funcțiilor din conducere autoritatilor administrației publice locale, unitatile administrativ-teritoriale se împart in următoarele categorii:

Comunele: – cu o populație pana la 3000 locuitori – categoria a III a

– cu o populație intre 3001 – 7000 locuitori – categoria a II a

– cu o populație intre 7001 – 15000 locuitori – categoria I a

– cu o populație de peste 15000 locuitori

b) Orașele: – cu o populație de pana la 10000 locuitori – categoria a III a

– cu o populație intre 10001 si 30000 locuitori – categoria a II a

– cu o populație cu peste 30000 locuitori – categoria I a

c) Municipiile: – cu o populație de pana la 100000 locuitori – categoria a III a

– cu o populație intre 100001 si 200000 locuitori – categoria a II a

– cu o populație intre 200001 si 320000 locuitori – categoria I a

– cu o populație peste 320000 locuitori

d) Județele: – cu pana la 500000 locuitori – categoria a II a

– cu peste 500000 locuitori – categoria I a

Pe același criteriu al populației, dar in scopul stabilirii numărului de consilieri in consiliul local si in consiliul județean Legea administrației publice locale 215/2001 clasifica comunele, orașele si municipiile fara a face distincție intre acestea, in zece categorii începând cu cele cu pana la 3000 locuitori si terminând cu cele peste 400000 locuitori, iar județele in 4 categorii, începând cu cele de pana la 350000 locuitori si încheind cu cele de peste 650000 locuitori.

In încheierea acestor succinte precizări s-ar mai putea retine si faptul ca fiecare unitate administrativ teritoriala precum si localitatile componente poarta o denumire. Potrivit reglementarilor in vigoare atribuirea denumirilor județelor, municipiilor, orașelor, comunelor, satelor, localitatilor componente ale municipiilor si orașelor si statiunilor balneo-climaterice se face de către parlament la propunerea Guvernului.

Daca cu privire la delimitarea unitatilor administrativ-teritoriale, insasi Constituția – art. 72 ( aliniatul 3) – ne precizează actul juridic prin care se realizează aceasta lege organica cat privește atribuirea denumirilor decretul lege nr. 100/1990 prevede doar ca aceasta – atribuirea denumirilor – se face de către Parlament, fara sa indice si actul juridic pe care îl adopta in acest sens Parlamentul. In ce ne privește, consideram ca atribuirea denumirilor a unitatilor administrativ-teritoriale se face prin legea de delimitarea a acestora, iar modificarea denumirilor se face prin acte de aceeași natura juridica cu cel ce a atribuit denumirea, adică tot prin lege.

Nu putem încheia considerațiile privind impartirea administrativ-teritoriala a tarii, fara a ne ocupa de o categorie din teritoriul unor orașe sau județe, care in condițiile legii devin zone libere.

Zonele libere fac parte așa cum prevede art. 2 din legea cu nr. 84/1992 privind regimul zonelor libere parte integrata din teritoriul statului roman si li se aplica legislația naționala. Zonele libere se institiuie, potrivit art. 1 din aceeași lege in porturile maritime si fluviale ale României, in lungul Canalului Dunare Marea Neagra al altor canale navigale si in teritoriile din apropierea punctelor de trecere a frontierei de stat a României.

Zonele libere sunt acele enclave din teritoriul tarii in care persoanele fizice si juridice romane si străine isi desfasoara anumite activitati economice cum ar fi: manipularea, depozitarea, sortarea, ambalarea, condiționarea, asamblarea, prelucrarea, vinzarea cumpărarea, închirierea sau concesionarea clădirilor, a spatiilor de depozitare, aprovizionarea navelor si alte operațiuni economice prevăzute in art. 10 din legea citata.

Pentru activitatile desfasurate in zonele libere agenții economici sunt scutiți de plata taxei pe valoare adăugata, a accizelor si a impozitului pe profit, pe toata durata activitatii.

Mijloacele de transport, mărfurile si alte bunuri provenite din străinătate sau destinate altor tari sunt exceptate de la plata taxelor vamale si a impozitelor la fel sunt scutite de plata taxelor vamale si materialele si accesoriile romanești care intra in zona libera si sunt folosite pentru fabricarea unor bunuri. Bunurile fabricate in zona libera, care intra in teritoriul vamal al româniei sunt supuse taxelor vamale. Bunurile dintr-o zona libera pot fi transportate in alta zona libera, din tara noastră, fara plata taxelor vamale.

Zonele libere sunt instituite in scopul promovării schimburilor internaționale si al atrageri de capital străin pentru introducerea tehnologiilor noi, precum si pentru sporirea posibilitatilor de folosire a resurselor economiei naționale, inclusiv a forței de munca romanești.

Zonele trebuie sa fie precis delimitate si împrejmuite. Controlul accesului către zonele libere si ieșirea din acestea se efectuează de organele vamale si graniceresti romane.

Potrivit prevederilor art. 6 din legea 84/1992, infiintarea si delimitarea teritoriala a zonelor libere, a unitatilor vamale si graniceresti corespunzătoare, se face prin hotarirea Guvernului la propunerea ministerelor interesate si a autoritatilor administrației publice locale. Proiectul de hotarirea trebuie sa fie avizat si de ministerele care coordonează activitatea vamala si cea grănicereasca.

Prin hotarirea a Guvernului se aproba regulamentul de funcționare si de organizare a zonei libere, regimul de exploatare administrare si control, modul de percepere a taxelor

si tarifelor precum si mijloacele necesare supravegherii vamale si graniceresti.

Administrarea zonelor libere se realizează de către administrațiilor acestora, care se organizează si functioneaza ca regii autonome. Atribuțiile administrației se stabilesc prin regulament de organizare si funcționare a zonei libere. Coordonarea activitatii administrațiilor zonelor libere se exercita de către agenția zonelor libere din cadrul Ministerului Transporturilor.

Capitolul 3

Principiile administrației publice locale

Secțiune 3.1

Principiile organizării administrației locale potrivit Constituției din 1991

Constitutile contemporane se deosebesc foarte mult in ceea ce privește modalitatea tehnica de reglementare a organizării administrației locale. Daca unele se rezuma la inserarea unei norme de trimitere ( de ex. Art. 72 din Constituția Frantei ), altele cuprind titluri întregi ( de ex. titlul 7 din Constituția Spaniei, titlul 5 din Constituția Italiei, titlul 8 din Constituția Portugaliei).

Legiuitorul nostru constituant s-a oprit o formula intermediara retinand in secțiunea a doua “administrația publica locala”, a capitolului 5 “administrația publica” din titlul 3 “Autoritatile publice” numai un număr de patru articole strict necesare pentru a reflecta autoritatile comunale orasenesti si respectiv județene, autoritatile statale la nivelul județelor si, binenteles principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea. Aceasta concepție are in vedere evoluțiile extrem de rapide in domeniul autonomiei locale, pe măsura dezvoltării economice si sociale a comunitatilor locale, care nu poate fi conforma legii.

In lumina acestei viziuni logico-metodologice, art. 119 scoate in evidenta cele doua

principii de baza, principii de ordin constituțional ale administrației publice din unitatile administrativ teritoriale si anume: principiul autonomiei locale si principiul descentralizări serviciilor publice.

Textul la care ne referim are următoarea redactare: “ Administrația publica din unitatile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale si al descentralizării serviciilor publice”. Aceste servicii se vor regăsi atât in activitatea fiecărei autoritati comunale, orasanesti sau județene, cat si in raporturile dintre autoritatile comunale ( orasenesti ) si județene. Este de subliniat ca prin sintagma “Administrație publica” se desemnează activitatea pe care o desfasoara autoritatile create pe baza principiului autonomiei locale. Nu trebuie deci, confundata ideea de administrație publica locala, care vizează atât comuna (orașul), cat si județul, cu ideea de consiliu local, care in virtutea convenției terminologice inserate in articolul următor evoca numai autoritatile comunale si orasenesti.

De asemenea, se impune a se releva ca principiul autonomiei locale sta la baza raporturilor dintre autoritatile comunale si orasenesti, sau după caz județene, desemnate in mod democratic de către cetateni (prin vot), pe de o parte si autoritatile statale (guvernamentale sau departamentale), implatante in teritoriu, pe de alta parte.

Cat privește principiul descentralizării serviciilor publice, trebuie de asemenea făcuta o interpretare elastica, legiuitorul constituant având in vedere nu numai sensul strict al termenului (infiintarea unor servicii publice in comune sau orașe si desfintarea lor la nivel

județean sau chiar central), ci si sensul desconcentrării serviciilor publice ale ministerelor sau consiliilor județene in unitatile administrativ-teritoriale, mai ales la nivel local. Acesta desconcentrare presupune exercitarea ca regula, doar a unei tutele administrative, din partea “centrului” si configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii, in funcție de plasticitatea situațiilor existente. Evident, nu este exclusa situația ca anumite servicii publice teritoriale sa fie simple organe de execuție ale “centrului” după cum nu este exclusa nici combinarea acestor metode, in funcție de domeniul de activitate.

Articolul 120 intr-o logica fireasca, arata ca autonomia locala in comune si orașe se realizează prin doua autoritati: consiliul local si respectiv primarul, ambele alese in condițiile legii. De asemenea textul scoate in evidenta ca aceste autoritati, desemnate prin vot, de comunitatea locala, sunt si autoritati care realizează administrația publica. In felul acesta legiuitorul nostru constituant consacra dubla natura autoritatii comunale si orasenesti alese, ceea ce reflecta dubla natura a comunei si orașului: colectivitate si unitate administrativ teritoriala.

O atare formulare reflecta o realitate istorica, nu numai un simplu principiu juridic, comuna si orașul reprezintă, in principal o colectivitate locala, si numai in mod secundar, ele constituie si o circumstantiere teritoriala pentru gestionarea anumitor servicii de stat. Acest dublu caracter se va regăsi in dubla serie de atribuții ale primarului.

Este de menționat ca, in legislația si doctrina din multe tari occidentale, noțiunea de comuna este folosita pentru a desemna atât comuna rurala, cat si orașul, terminologie cu care s-a operat la noi in perioada interbelica. In Constituție, corespunzător impartirii adminstrativ-teritoriala a tari, s-a consacrat distincția dintre comuna ca localitate rurala, dar si ca localitate urbana.

In aliniatul 2 al articolului 120 din Constituție la care ne referim se precizează regula după care atât consiliile locale cat si primarii functioneaza ca autoriti administrative autonome in condițiile legii. Rezulta ca autoritatile comunale si orasenesti, in virtutea principiului autonomiei locale, nu se afla intr-un raport de subordonare fata de vreo autoritate județeana si centrala. In alți termeni vom retine ca intre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte, si consiliul județean pe de alta parte, nu este un raport de subordonare, precum si nici intre consiliul local, respectiv primar pe de o parte, si prefect, minister sau Guvern, pe de alta parte. Relația de subordonare implica, pentru organul ierarhic superior următoarele drepturi fata de organul subordonatului:

de a-i organiza activitatea

de a-i da îndrumări obligatorii (dreptul de instrucțiune)

de a-i exercita controlul general asupra activitatii sale (asupra tuturor aspectelor acestei activitati – economice, financiare, juridice, organizatorice)

de a-i anula actele si chiar de a i se substitui in emiterea unui act

de a se aplica sancțiuni administrativ disciplinare

Este de la sine inteles ca, in virtutea autonomiei locale, aceste elemente nu se pot regăsi in raporturile dintre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte, si oricare alta autoritate locala sau centrala pe de alta parte ceea ce nu exclude insa, tot in baza textelor constituției, exercitarea de către consiliul județean a prerogativelor sale de autoritate coordonatoare, precum si de către prefect a dreptului sau de control al legalitatii sau de către Guvern a sarcinii sale de conducător general al administrației publice, prevăzuta de art. 101 al. 1 din Constituție.

De asemenea se impune a remarca ca principiul autonomiei in activitatea consiliului local si respectiv, a primarului presupune si stabilirea raportului dintre aceste autoritati astfel incat functionalitatile lor sa fie compatibile. Insusi textul constituțional in discuție introduce precizarea “in condițiile legii” in ceea ce privește funcționarea consiliilor locale si a primarilor, ca autoritati administrative autonome.

In acest sens art. 5 din fosta lege a administrației publice locale nr. 69/1991, chiar in primul aliniat preciza următoarele: “autoritatile administrației publice prin care se realizează autonomia locala in comune si orașe sunt consiliile locale, ca autoritati deliberative, si primarii, ca autoritati executive”.

Legea adminstratiei publice locale in viguare, legea nr.215/2001 vine cu o reglementare mult mai analitica, consacrind o secțiune din primul capitol “regimul general al autonomiei locale” oferind si o definiție a autonomiei locale: “dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administrației publice locale de a soluționa si de a gestiona in numele si in interesul colectivitatiilor locale pe care le reprezintă, treburile publice in condițiile legii” precizând, totodată ca acest drept se exercita de consiliile locale si primar, precum si de consiliile județene “autoritati ale administrației publice locale, alese prin vot universal, egal, direct, secret, si liber exprimat” ceea ce nu exclude posibilitatea consultării cetatenilor prin referendum sau prin orice alta forma de participare directa a cetatenilor la treburile publice.

Astfel legiuitorul a inteles sa precizeze expres ca autonomia locala este numai administrativa si financiara fiind exercitata pe baza si in limitele prevăzute de lege, vizând “organizarea funcționarea, competentele si atribuțiile, precum si gestionarea resurselor care potrivit legii, aparțin comunei, orașului sau județului după caz”. In acest context, sintetizindu-se principiile constituționale consacrate, implicite prin textele invocate mai sus, legea nr. 215/2001 a inteles, spre a evita orice interpretare deformata, sa menționeze expres ca raporturile dintre autoritatile administrației publice locale din comune si orașe si autoritatile administrației publice de la nivel județean se bazează pe principiile autonomiei, responsabilitatii, cooperării si solidaritatii in rezolvarea problemelor întregului județ. In relațiile dintre autoritatile publice locale si consiliul județean pe de o parte, precum si intre consiliul local si primar pe de alta parte, nu exista raportul de subordonare.

In fine articolul 120 din Constituție consacra si noțiunea de subdiviziune administrativ teritoriala pentru municipii care, potrivit art. 3 aliniatul 3 fac parte din categoria orașelor. Textul admite astfel, posibilitatea constituirii acestor subdiviziuni iar, la nivelul lor a consiliilor locale si respectiv a primarilor.

Secțiunea 3.2

Principiul autonomiei locale

3.2.1 Evoluția reglementarii privind autonomia locala in România

Admitem si noi ca pentru prima data ideea de autonomie locala este prezenta in Regulamentele Organice dar numai pentru orașe: “stapinirea socotind ca îngrijirea pentru toate cele ce privesc buna fericire a vreunui oraș nu poate fi mai bine incredintata decit a celora cari mai cu deosebire se folosesc dinte-insa au socotit sa le dăruiască drepturi de a-si redobindi ale lor interesuri pentru sfaturi orasenesti alcătuite de madulari alese de către insusi locuitori acestor orașe”.

Dreptul de a fi aleși in sfat îl aveau cei care domiciliau in orașul respectiv si aveau proprietati imobiliare in valoare de cel puțin 8000 de piaștri. Aceste sfaturi aveau ca atribuții principale administrarea si gospodărirea orașului in cele mai diverse domenii si sectoare, regulamentele cuprindeau dispoziții foarte amanuntite care se referau la o gama larga de materii administrative de la votarea bugetului, încheierea de contracte, pavarea si iluminatul orașelor pina la politica urbanistica de infrumusetare a orașului. Sfaturile respective erau tutelate si controlate in întreaga lor activitate de către sfatul administrativ (Guvernul, cum se exprima unii autori).

Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice in situația lor anterioara, fiind 1 conduse de anumite comisii cu funcții anuale, locuitorii satelor puteau sa-si aleagă un pircalab in Tara Romaneasca sau vornic in Moldova, insa cu știrea si învoirea atit a ocirmuitorului județului, cat si a stăpânului moșiei “după vechiul obicei”.

Cu toate aceste inovații si tendințe de modernizare a organizării administrației locale, trebuie precizat ca Regulamentele Organice mențin orașe mbaticare, adică orașele proprietate particulara.

Aceasta idee cum remarca si profesorul Anibal Teodorescu a devenit un punct programatic al miscarii de la 1848 din cele doua Principate, fiind preluata de convenția de la Paris, iar Legile lui Cuza din 1 si 2 Aprilie 1864 au pus-o efectiv in practica, recunoscând personalitatea juridica atât județelor cat si comunelor înzestrându-le “cu organe deliberative si reprezentative”.

Adevărata administrație moderna pe plan local in România se instituie deci prin legile lui Cuza din 1864, Legea pentru infiintarea consiliilor județene si Legea comunala ambele de influente franceza. Interesant este de reținut ca in concepția acestor acte normative, județul si comuna erau circumscripții teritorial administrative investite cu personalitate juridica, având atribuții cu caracter patrimonial si de putere publica ele erau administrate de consilii alese pe baza votului cenzitar.

In județe pe lingă consilii funcția un prefect iar in comune cit un primar, ambiguu numiți de Guvern; prefectul era comisar al guvernului si executor al deciziilor consiliului județean, iar primarul executantul deciziilor consiliului comunal.

Organizările administrative ulterioare pe baza constituțiilor si a legilor ordinare ce au fost adoptate pina la instaurarea republicii, au căutat sa consacre soluții cu privire la realizarea administrației de stat pe plan local oscilind intre descentralizare, desconcentrare, autonomie si centralizare fara ca sa pună problema constituirii unor organe administrative de specialitate.

In linii generale s-a menținut formula organelor colective si, respectiv a organelor individuale ca organe menite a rezolva cu o autoritate mai mare sau mai mica, de la o lege la alta toate problemele unitatilor administrativ teritoriale indiferent de natura acestora.

De pilda, legea din 1925 a îngăduit destul de simțitor autonomia locala , întărind tutela administrativa a puterii centrale, pe când legea din 1929 pune administrația locala pe baza unei largi descentralizări administrative, incredintind un mare număr de servicii publice autoritatilor locale. Legiuitorul din 1929 aduce o inovație interesanta, separind atribuțiile prefectului ca sef al administrației descentralizate de acelea ale prefectului ca organ local al centrului.

Județul, de fapt in sistemul acestei legi avea doi prefecți, un prefect politic reprezentantul local al guvernului, numit de guvern si un prefect administrativ ales “capul administrației județene descentralizate”. Legea din 1936 mareste atribuțiile prefectului ca reprezentant al puterii centrale si intareste tutela administrativa, iar legea din 1938 lege ce aplica dispozițiile Constituției din 1938, prin care s-a consacrat dictatura regala afirma ca obiectivul sau fundamental îl reprezenta alături de descentralizare respectiv desconcentrare administrativa si depoliticitazarea administrației.

Cum s-a menționat deja Constituția din 1948 introduce, după modelul sovietic organele locale ale puterii de stat, sub denumirea de consilii populare, reglementind si comitete executive ca organe de direcție si execuție ale consiliilor populare. In cadrul Facultatii de Drept consiliile populare devin o instituție a Dreptului Constituțional fiind studiata la aceasta materie iar comitetele executive au început sa fie studiate la dreptul administrativ, concepție care s-a menținut si in baza constituțiilor din 1952, 1965 precum si in baza legilor elaborate pe baza acestor constituții. In plus au apărut si autoritatile locale specializate.

Astfel organele locale de specialitate ale administrației de stat, sub denumirea “secțiuni de pe lingă comitetele executive ale sfaturilor populare au fost create prin decretul nr. 259/1950 emis in baza articolului 85 al Constituției din1948 problema la care s-a referit expres si Constituția din 1952. In baza acestor reglementari secțiile respective se subordonau orizontal fata de comitetul executiv si vertical fata de secțiunea corespunzătoare de pe lingă comitetul executiv imediat superior, pina la ministerul sau organul central administrativ din acel resort. A doua etapa a reglementarii acestor organe este marcata de apariția legii nr. 6/1957 pentru organizarea si funcționarea sfaturilor populare.

Acesta reglementare, in redactarea sa defectuoasa părea ca stabilește o legătura a secțiilor cu organele centrale din aceeași specialitate numai prin comitetul executiv respectiv, ceea ce a determinat pe unii autori sa sustina ca secțiunile si-au schimbat natura juridica devenind compartimente ale aparatului propriu.

Ceea de-a treia etapa in reglementarea acestor autoritati ale descentralizării tehnice a fost data de Constituția din 1965 si corespunzător de legea numărul 57/1968, lege care cuprindea un capitol special intitulat “organele locale de specialitate ale administrației de stat”.

In baza acestor reglementari cu caracter general au fost adoptate o serie de acte normative cu caracter special organic. Reținem pentru o mai buna edificare asupra acestei concepții de organizare administrativa, dispozițiile din 1965: Consiliile populare organizează potrivit legii, pe lingă comitetele lor executive sau după caz, birourile executive organe locale de specialitate ale administrației de stat. Organele locale de specialitate ale administrației de stat sunt subordonate atât consiliului popular cat si comitetului executiv sau după caz, biroului executiv, cat si organelor locale si centrale ale administrației de stat ierarhic superioare.

Se poate spune ca prin Constituția din 1991 se marchează nu numai a patra etapa in ce privește reglementarea organelor locale de specialitate, dar si schimbarea fundamentala a filozofiei care sta in spatele acestei reglementari.

Legiuitorul constituant, după ce arata care este rolul consiliilor locale, al primăriilor si al consiliilor județene, ca autoritati ale descentralizării teritoriale vorbește si despre rolul prefectului ca reprezentant al Guvernului pe plan local, deci ca autoritate desconcentrata. In aceste context de idei in art. 122 aliniatul 2 se arata ca prefectul “conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitatile adminstrativ-teritoriale”. In comisia de redactare a Proiectului de Constituție s-au purtat mai multe discuții asupra acestei formulări, in final a fost preferata expresia descentralizare, mai uzuala in locul expresiei “desconcentrate” mai tehnica, dar mai precisa din punctul de vedere al stiintei dreptului administrativ.

Este unul dintre locurile in care redactorii au fost nevoiți sa se îndepărteze de exigentele tehnico-juridice pentru a ne încadra in cele politice, ceea ce nu ne poate împiedica ca intr-un discurs teoretic sa stabilim adevărata semnificație. Este clar ca prefectul conduce pe plan local serviciile din teritoriu ale ministerelor, deci serviciile statale care ne apar ca servicii desconcentrate si nu descentralizate.

Autoritatile descentralizate nu sunt decât cele care realizează autonomia locala autoritati alese de cetateni, adică consiliile locale, primarii si consiliile județene.

Organele locale de specialitate ale administrației de stat au așadar, o subordonare funcționala, pe orizontala fata de prefect si o subordonare organica, pe verticala fata de ministru. Existenta acestora nu exclude insa formarea de către consiliile locale sau consiliile județene, deci autoritatile descentralizării teritoriale de regii autonome, societati comerciale sau instituții publice care in viziunea occidentala infatisata ne apar ca veritabile autoritati ale descentralizării tehnicii.

Pe măsura ce se dezvolta localitatile si județele va avea loc un proces de translație de la stat spre autoritatile locale, statul ramanand sa presteze numai acele servicii publice care, in mod obiectiv nu pot fi lăsate autoritatilor locale, fie ca este vorba de ancestrale drepturi regaliene, fie ca este vorba de o concentrare foarte mare de oameni si mijloace. In orice caz, ca discuție pur teoretica, in sens strict nu putem include “serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale” in categoria autoritatilor ce realizează descentralizarea tehnica. Este corecta insa, includerea acestora in categoria autoritatilor ce realizează desconcentrarea tehnica daca ar fi sa folosim si aceasta expresie.

Secțiunea 3.2.2

Considerații privind principiul autonomiei locale

Acest principiu este formulat expres atât in dispozițiile articolului 119 din Constituție cat si in cele ale legii 215/2001 si ocupa un loc prioritar intre celelalte principii pe care se bazează administrația publica in unitatile administrativ-teritoriale.

Conținutul acestui principiu si valențele sale complexe rezulta insa din ansamblul reglementarilor cuprinse in dispozițiile legii si reprezintă chintesența întregii activitati de administrație publica din unitatile administrativ teritoriala. Intelegerea sa corecta prezintă importanta deosebita pe planul acțiunilor practice si evita accentuarea si absolutizarea sa, pina la o face sinonima cu independenta autoritatilor administrației publice in toate acțiunile lor, ori cu așa numita “autoguvernare” si alte concepte similare, care presupun o contrapunere a administrației publice locale adminstratiei centrale prin care se realizează mai ales punerea executiva a statului.

Autonomia locala nu înseamnă dreptul unei colectivitatii de a se guverna singura in orice problema fara a se tine seama de raporturile cu colectivitatii similare sau situate la niveluri superioare ori la centru.

Colectivitatile locale sunt integrate material si juridic statului suveran, care le asigura autonomia necesara gestionarii treburilor lor specifice, dar in măsura in care acestea se integrează in ordinea juridica a statului.

Statul roman recunoaște in primul rând prin dispozițiile constituționale dar si ale legii 215/2001 ca in interiorul sau colectivitatile locale se administrează prin aleșii săi si prin forte proprii, dar sub controlul jurisdicțional al legalitatii din partea autoritatii statale.

In acest sens sunt si o serie de prevederi ale unor documente internaționale. Astfel Convenția Europeana a Autonomiei Locale definește autonomia locala ca “principiul stabilit prin Constituție sau prin legile statelor parti, care conferă colectivitatiilor locale dreptul si capacitatea de a rezolva si gestiona, in cadrul legii sub propria lor răspundere si in interesul populației acestora, o parte importanta din treburile publice”. Acest document recunoaște totodată, necesitatea exercitării unui control administrativ din partea statului asupra colectivitatiilor locale, control care privește numai legalitatea actelor emise de către autoritatile lor reprezentative.

Principiul autonomiei locale nu este numai un concept teoretic si nu are un conținut abstract. El este un suport material, care se exprima prin acțiuni practice, concrete. Autonomia locala are drept fundament economic sfera patrimoniala proprie pe care colectivitatile locale o gestionează ca un autentic proprietar, in condițiile legii.

Colectivitatile locale au la dispoziție, in proprietate sau administrare bunuri materiale (terenuri, clădiri, utilaje diverse) precum si mijloace financiare, alcătuind domeniul public sau privat al acestora pe care îl administrează potrivit intereselor locuitorilor, dar in conformitate cu reglementările existente. De altfel, autonomia locala fara existenta acestui fundament material si fara libertatea de a-l gospodarii potrivit nevoilor proprii ar însemna doar afirmarea unui principiu pur teoretic, fara conținut si fara relevanta pe planul acțiunilor practice.

Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din unitatile administrativ teritoriale constituie in fapt, izvorul dezvoltării si prosperitatii sale, al rezolvării la nivel superior al cerințelor si trebuințelor locuitorilor.

In acest sens dispozițiile Legii administrației publice locale prevăd ca: defalcarea si trecerea in proprietatea comunelor, orașelor sau după caz a județelor, a bunurilor si valorilor de interes local din domeniul public si privat al statului se fac prin hotărâre a Guvernului, in condițiile legii patrimoniului public si privat.

Din aceste prevederi rezulta ca legiuitorul nu s-a oprit numai la a proclama pe plan teoretic existenta unui patrimoniu la dispoziția unitatilor admistrativ teritoriale ci precizează si cum se constituie acesta, mai ales in perioada de început a afirmării autonomiei locale când totul sau aproape totul, aparține statului, iar “averea” comunelor, orașelor si județelor este departe de a asigura realizarea, in condiții corespunzătoare, a nevoilor firești ale locuitorilor si, mai ales, dezvoltarea economico-sociala in perspectiva a acestor unitati administrativ-teritoriala.

Textul articolului ce se refera la autonomia locala are caracterul unei norme tranzitorii intrucit ea se aplica numai pe perioada de tranziție de la economia de stat, planificata, centralizata, către economia de piața. Scopul ei este ca o parte însemnata din bunurile proprietate a statului sa se transmită in proprietatea sau administrarea unitatilor administrativ-teritoriale pe teritoriu cărora acestea se afla, autoritatile administrației publice care reprezintă aceste unitati având obligația de a le gospodarii, in condițiile prevăzute de lege si in interiorul exclusiv al colectivitatiilor locale. Prin urmare este necesara o reglementare prealabila speciala, de forța juridica a legii, care sa stabilească cel puțin criteriile principale si condițiile in care se poate realiza acțiunea de defalcare.

Numai pe aceasta baza Guvernul va putea sa adopte hotărârea cu care îl abilitează dispozițiile legii administrației publice locale.

Dar patrimoniul comunelor, orașelor si județelor cuprinde nu numai bunuri materiale si mijloace banesti a căror formare utilizare exprima de asemenea, autonomia de care autoritatile administrației publice locale si județene se bucura, potrivit legii.

In scopul asigurării autonomiei locale autoritatile administrației publice din comune, orașe si județe, elaboreaza si aproba bugetele de venituri si cheltuieli si au dreptul sa instituie si sa perceapă impozite si taxe locale, in condițiile legii.

Aceste dispoziții exprima afirmarea principiului autonomiei locale intr-un domeniu important – finanțele publice locale – care constituie așa cum am precizat mai sus, un element de baza al suportului material prin care se asigura realizarea autonomiei locale.

Deși legea cuprinde un capitol special cu privire la finanțele locale, dispozițiile vizind autonomia locala au rolul de dispoziții cadru, cărora li se subordonează toate celelalte prevederi care privesc administrarea finanțelor publice, inclusiv procedura de elaborare si aprobare a bugetelor locale, de instituire si încasare a impozitelor si taxelor locale.

Doua elemente importante sunt de reținut din aceste prevederi: primul consacra competenta exclusiva a autoritatilor administrației publice din comune, orașe si județe de a elabora si aproba bugetele de venituri si cheltuieli, cel de-al doilea le conferea dreptul de a institui si de a percepe impozite si taxe locale. Totodată se mai face precizarea ca aceasta competenta se exercita in condițiile legii ceea ce înseamnă ca prin legi speciale, sunt detaliate modalitatile si formele concrete prin care autoritatile publice locale realizează autonomia in acest domeniu.

Dispozițiile legii 215/2001 sunt nemijlocit legate si dau expresie juridica unor elemente care privesc principiu autonomiei locale. La unele dintre acestea ne-am referit deja pe celelalte le vom aminti succint, nefiind necesare precizări sau explicații suplimentare.

Mai întâi cu privire la natura juridica autonomiei locale se statuează ca aceasta “este administrativa si se exercita numai in cazul legii”.

O asemenea prevedere este de natura a curma orice tendința sau acțiune de a denatura intelesul si conținutul exact al acestui principiu, de a avansa sau pune in opera autonomii locale pe alte criterii: etnice, lingvistice, teritoriale.

Aliniatul potrivit căruia autonomia locala se exercita numai in cadrul legii reafirma inca o data si punctual principiul legalitatii in zona de conexiune si interferenta a acestuia cu principiul autonomiei locale.

Alte dispoziții ale legii nr. 215/2001 detaliază acest cadru general in care se realizează autonomia locala. Avem in vedere mai ales pe cele referitoare la constituirea consiliilor locale si județene, la atribuțiile lor, la organizarea si desfasurarea sedintelor. Expresia juridica concreta o intilnim depilda in forma sa cea mai elocventa in Statutul propriu de organizare si funcționare al consiliilor locale si al celor județene, care deși este elaborat pe baza unui statut cadru orientativ aprobat de Guvern el este adaptat specificului si nevoilor fiecărui consiliu fiind aprobat prin voturile consilierilor.

De asemenea, se precizează ca “autonomia locala reprezintă dreptul si capacitatea efectiva a colectivitatiilor locale de a rezolva si gestiona in nume propriu si sub responsabilitatea lor o parte importanta a treburilor publice in interesul colectivitatiilor locale pe care le reprezintă”.

In mod asemănător acest text se regaseste si in Carta Europeana a Autonomiei Locale, iar legiuitorul roman l-a preluat întrucât este in deplina concordanta cu spiritul si prevederile Constituției României.

Câteva precizări ni se par totuși necesare:

autonomia locala reprezintă nu numai un drept ci si o obligație pentru autoritatile reprezentative ale colectivitatiilor locale, de a rezolva si administra problemele acestor colectivitatii;

acest drept si aceasta obligație se exercita in numele colectivitatii locale si numai pe baza împuternicirilor date de colectivitatile pe care le reprezintă {ca urmare a rezultatului actului de desemnare prin scrutin)

exercitarea drepturilor si obligațiilor conferite se fac numai in interesul colectivitatiilor pe care le reprezintă

autoritatile administrației publice locale reprezentative răspund politic (in fata celor pe care-i reprezintă) si juridic (in fata statului) de modul in care si-au exercitat dreptul si obligația privind rezolvarea si gestionarea problemelor colectivitatiilor

rezolvarea si gestionarea date in competenta autoritatilor administrației publice locale nu privesc toate problemele din unitatea administrativa teritoriala respectiva, ci numai o parte si anume partea importanta a treburilor publice

Aceasta parte este expres delimitata prin lege atunci când reglementează atribuțiile si sarcinile acestor autoritati in mod diferențiat pentru fiecare dintre ele: consiliul local, primar, consiliul județean. Cealaltă parte a treburilor publice din unitatile administrativ teritoriala este in competenta altor autoritati statale (din sfera puterii executive sau judecatoresti) sau a altor structuri organizatorice (asociații, fundații, regii autonome, instituții publice).

De asemenea, in aceeași lege a administrației publice locale se arata si ce se intelege prin colectivitate locala, aceasta însemnând totalitatea cetatenilor din unitatea administrativ teritoriala.

In legătura cu aceasta sunt necesare unele observații si precizări.

In primul rând sintagma totalitatea cetatenilor nu este suficient de bine conturata. Ea cuprinde, oare, numai cetatenii romani sau si persoanele de alta cetatenie sau si persoanele apatride? Daca se au in vedere numai cetatenii romani (deși textul legii nu face aceasta precizare) nu vedem rațiunea pentru care celelalte persoane (de alta cetatenie sau apatride) nu fac parte din colectivitatea locala deși se afla in unitatea administrativ teritoriala si au multe interese a căror rezolvare si gestionare se fac prin autoritatile administrației publice locale. Ar fi fost poate mai bine ca legiuitorul sa nu fi utilizat sintagma “in interesul cetatenilor” ci “in interesul locuitorilor”, aceasta din urma incluzând si persoanele care nu au cetatenia romana dar participa la viata colectivitatii locale respective.

In al doilea rând, in viziunea legiuitorului colectivitatea locala este constituita din totalitatea cetatenilor din unitatea administrativ teritoriala. Aceasta nu înseamnă ca orice comuniune a cetatenilor are si statutul de colectivitate locala, in sensul despre care discutam, pentru ca aceasta sa aibă “dreptul si capacitatea efectiva de a rezolva si gestiona in nume propriu si sub responsabilitatea sa o parte importanta a treburilor publice”. Ca atare in aceasta viziune, constituie colectivitatii locale numai totalitatea cetatenilor din comune, orașe si intr-o accepțiune mai larga cea din județe, întrucât numai acestea sunt unitatile administrativ teritoriale din România. Rezulta ca nu sunt colectivitatii locale in accepțiunea despre care vorbim: satele, cartierele si subdiviziunile administrativ teritoriale ale municipiilor intru cat acestea nu sunt unitati administrativ teritoriale, ceea ce mi se pare firesc.

Faptul ca statutul de colectivitate locala presupune in prealabil, pe cel de unitate administrativ teritoriala, nu justifica de ce legiuitorul a ajuns in cazul subdiviziunilor administrativ teritoriala ale municipiilor la soluția constituiri in aceasta a autoritatilor a administraților publice locale care sa realizeze autonomia locala in acestea, in numele si pentru colectivitatea pe care o reprezintă, colectivitate locala, care in definirea stricto-sensul al legii nu exista, întrucât ea este recunoscuta numai in unitatile administrativ-teritoriale.

Prin urmare, suntem de părere ca in cazul subdiviziunilor administrativ teritoriale ale municipiilor (in speța al sectoarelor municipiului București) totalitatea locuitorilor acestora constituie totuși o colectivitate locala (chiar daca acestea nu sunt unitati administrativ-teritoriale) din moment ce legea le conferă dreptul de a-si alege autoritati ale administrației publice locale care sa-i reprezinte, sa rezolve si sa gestioneze sub propria responsabilitate o parte importanta a treburilor publice in interesul cetatenilor din aceste subdiviziuni.

Tot in Legea administrației publice locale se prevede ca “aplicarea principiilor enunțate nu poate aduce atingere caracterului de stat național unitar al României”. Aceste prevederi reprezintă o garanție a intelegerii si mai ales a afirmării in practica a acestor principii, dar mai ales a principiului autonomiei locale si al descentralizării.

Oricât de dezvoltate ar fi autonomia locala si descentralizarea acestea nu trebuie sa afecteze nici suveranitatea statului si nici caracterul sau național si unitar, statul fiind tocmai factorul care asigura si garantează autonomia locala fiind direct interesat atât in rezolvarea interesului local cat si cel al celui național, păstrându-le intr-un echilibru optim si creind condiții corespunzătoare de conlucrare dintre autoritatile publice locale si cele centrale in scopul unei bune funcționari a societatii in ansamblul sau.

Totodată se impun unele precizări cu privire la aplicarea principiului autonomiei locale in organizarea si funcționarea administrației publice locale1.

Realizarea autonomiei locale in România este unul din obiectivele esențiale ale reformei in administrația publica. Atingerea acestui obiectiv este dependenta de o serie de factori de natura politica, legislativa, economica si sociala, de realizarea unor modificări structurale in administrația publica si, mai ales de schimbare a comportamentului funcționarului public in realizarea noilor sarcini care revin serviciilor publice.

Autonomia locala reprezintă un principiu si un mod de organizare a administrației colectivitatiilor locale, care nu poate fi implementat fara restructurarea întregului sistem al administrației publice. Pentru realizarea acestei restructurări sunt necesare in primul rând, masuri legislative care sa o consacre, modificări de comportament si de mentalitati ale agenților care le pun in aplicare toate fiind bazate pe cunoașterea si interpretarea corecta a sistemului si a rolurilor care revin agenților administrativi.

Sub aspect legislativ, reforma administrației publice a fost declanșata de adoptarea noii Constituții a României, a legislației privitoare la organizarea si funcționarea autoritatilor administrației publice fiind in curs de adoptare noi acte legislative de natura sa aducă o serie de corecții proiectării legislative primare a reformei sau sa completeze reglementările existente, pentru a asigura funcționalitatea noilor autoritati publice.

Problema esențiala cu care se confrunta reforma administrației publice credem ca ramane inca receptarea corecta a structurii administrației publice, a rolului funcțiilor si atribuțiilor componentei acesteia si, mai ales a raporturilor care se stabilesc intre administrație si beneficiarii serviciilor publice pe care acestea le prestează.

Practic ne găsim in fata unor erori de interpretare a Constituției si a legislației, care intretin concepții anacronice vehiculează concepte neadegvate literei si spiritului normei de drept, mistifica standardele spre care trebuie sa tinda administrația publica, rolul si funcțiile sale.

O prima eroare de acest gen o constituie așezarea semnului de egalitate intre putere executiva si administrația publica. Aceasta eroare este determinata de preluarea concepție interbelice privitoare la puterea executiva, in a cărei cuprindere intrau toate autoritatile administrative de la rege si pana la primar.

Intre timp concepția asupra administrației publice s-a modificat esențial, in toate statele europene in sensul ca puterea executiva este redusa la seful statului si Guvern sub conducerea acestuia desfasurandu-si activitatea administrația publica inteleasa ca un corp distinct de funcționari publici care realizează servicii publice in folosul întregii colectivitatii naționale sau al colectivitatiilor locale. De altfel Constituția României lasă sa se întrevadă ca autoritatile puterii executive sunt Președintele României si Guvernul acesta din urma avind si funcția de a conduce administrația publica.

O a doua eroare ce poate fi indetifincata in diferite lucrări are in vedere neglijenta distincției dintre administrația de stat si administrația locala.

In felul acesta autoritatile care functioneaza in unitatile administrativ teritoriale sunt tratate ca autoritati ale administrației locale fara a se face dinstinctie intre serviciile publice ale ministerelor, ale celorlalte autoritati ale administrației publice locale de stat si autoritatile publice locale, care sunt reprezentantele colectivitatiilor locale.

Aceasta eroare este susținuta de faptul ca in unitatile administrativ teritoriale in care functioneaza servicii publice exterioare ale ministerelor si ale celorlalte autoritati ale administrației publice centrale de stat, coincid cu colectivitatile locale, cărora le sunt aplicabile regurilor autonomiei locale.

Aceasta coincidenta nu poate fi eliminata, cel puțin in aceasta faza a evoluției societati romanești; esențial este ca aceea care se apleacă asupra acestei probleme sa delimiteze in mod concret competenta serviciilor desconcentrate ale administrației publice de stat de competentele care revin autoritatilor colectivitatiilor locale (comune, orașe, județe).

O a treia eroare care decurge din prima, se regaseste in tratarea autoritatilor administrației locale ca autoritati ale puterii executive ceea ce duce la concluzia ca intre administrația de stat si administrația locala nu exista nici o deosebire prima integrând-o pe cea de a doua. O asemenea soluție nu numai ca este neconstitutionala, dar respinge de la bun început aplicarea principiului autonomiei locale in organizarea si funcționarea serviciilor publice locale.

In sfarsit, o a patra eroare pe care o identificam, are in vedere conceperea administrației publice pe ideea exclusiva de organ de stat care are rolul de a pune in executare legea, recurgând atunci când este necesar la forța de constrângere a statului.

Aceasta ultima aprehentiune asupra administrației publice ramane tributara regimului totaritar, in concepția caroia administrația de stat era a tot cuprinzătoare si actele sale erau executorii din oficiu, in toate cazurile, fara a se admite practic posibilitatea controlului judecătoresc asupra acestora.

In realitate, noua concepție promovata de Constituție si de legile ulterioare respinge o asemenea abordare unilaterala a problematicii administrației publice. Reglementările juridice in materie exclud, in principiu, autoputernicia administrației publice, o transforma din forța supraordonata cetatenilor in serviciul public pus la dispoziția acestora pentru realizarea acelor atribuții care nu pot fi satisfăcute de particulari sau a căror satisfacere de particulari ar depasi posibilitatile cetatenilor de a achita costul acestora.

Tratarea juridica a serviciilor publice incluse in sfera administrației impune cu rezonante principale departajarea celor de interes național de cele de interes local. Intr-un stat democrat, modern, regula care se instituie cu valoare de imperativ, o constituie partajarea satisfacerii serviciilor publice intre stat si colectivitatile locale, intelese ca aglomerări tradiționale ale populației in spatii teritoriale distincte.

Problematica autonomiei locale privește comunele si orașele, ca unitati teritoriale de baza si județele respectiv municipiul București, ca unitati intermediare intre colectivitatile locale de baza si stat. Se poate observa ca in România, potrivit Constituției administrația locala este realizata pe doua nivele spre deosebire de unele state in care administrația locala se distribuie pe trei nivele, celor doua adaugindu-li-se nivelul regional.

Problematica autonomiei locale se cantonează la aceste nivele ea reliefând dependenta relativa a acestora fata de autoritatile adminstratiei de stat.

In mod tradițional aceasta problematica a fost analizata sub aspect teoretic, prin prisma triadei centralizate, desconcentrare si descentralizare administrativa.

Constituția României stabilește ca administrația publica din unitatile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale si pe cel al descentralizării serviciilor publice. Aceste doua principii au o sfera diferita de aplicare. Astfel in timp ce principiul autonomiei locale privește comunele, orașele, județe, considerate colectivitatii locale, principiul descentralizării serviciilor publice are in vedere atât crearea si sporirea competentei serviciilor publice desconcentrate, cat si crearea unor servicii publice descentralizate puse la dispoziția populației din unitatile administrativ teritoriale ori a unor servicii publice locale aflate sub autoritatea consiliilor locale si județene.

In privința autonomiei locale, regurile privitoare la exercitarea acesteia prevăzute in Carta Europeana sunt numai in parte realizate.

Astfel din ansamblul prevederilor Cartei Europene raman in afara reglementarii legale care dau deplina satisfacție acestui principiu acele reglementari care permit colectivitatiilor locale sa beneficieze de resurse financiare proprii si suficiente pentru a-si exercita competentele stabilite de lege.

Problema se reduce la elaborarea unei legi privitoare la taxele si impozitele locale in virtutea căreia bugetele locale sa fie alimentate direct cu venituri fara intervenția statului.

La o prima aproximare o asemenea lege, indiferent de cine ar fi propusa nu poate soluționa ansamblul acestei problematici fara intervenția statului in stabilirea resurselor financiare ale bugetelor locale. Aceasta se datorează multiplelor diferente dintre comunele, orașele si municipiile tarii, sub aspectul posibilelor surse de venituri ale bugetelor locale.

In măsura in care legea nu tine seama de aceste diferențieri reale si nu permite statului sa intervină pentru echilibrarea bugetelor locale si mai ales pentru asigurarea proportionalitatii veniturilor cu cheltuielile impuse de realizarea competentelor legale ale autoritatilor locale, vom asista la grave dezechilibre financiare, la avantajarea unor colectivitatii locale in privința realizării serviciilor publice de care acestea au nevoie pentru menținerea lor la standardele moderne ale civilizației.

In privința receptării pe plan constituțional a legii administrației publice locale, este de menționat faptul ca aceasta lege stabilește in primul sau articol ca administrația publica in unitatile administrativ teritoriala se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administrației publice locale si consultării cetatenilor in probleme de interes local.

Se poate observa ca dezvoltările legii apar intr-o posibila antonimie cu prevederile constituționale. In realitate, dezvoltările legale, privitoare la principiile așezate la baza administrației publice, sunt absorbite in conținutul principiului autonomiei locale.

Astfel, descentralizarea serviciilor publice este o componenta a autonomiei locale prin faptul ca permite autoritatilor colectivitatiilor locale sa infinteze servicii publice înzestrate cu personalitate juridica.

Principiul eligibilitatii autoritatilor administrației publice locale este si el o componenta a autonomiei locale si si-a găsit o distincta recunoaștere in legea nr. 70/1991 privind alegerile locale.

In temeiul acestei legi nu numai ca autoritatile administrației publice locale sunt alese prin vot direct sau indirect dar o data alese ele asigura continuitatea administrației publice locale, mandatul de patru ani a acestora, neputand inceta inainte de termen, decât in anumite colectivitatii locale, in cazurile prevăzute de lege.

Cu alte cuvinte legea nu permite organizarea de alegeri anticipate pentru toate colectivitatile locale.

De asemenea, principiul autonomiei locale absoarbe si principiul consultării cetatenilor in probleme de interes local, stiut fiind ca organizarea unui referendum sau a altor forme de consultare populara intra in conținutul acestui principiu.

Autonomia locala privește atât organizarea cat si funcționarea administrației publice locale, cat si gestionarea, sub propria responsabilitate a intereselor colectivitatiilor pe care le reprezintă.

Aceste dispoziții au tripla importanta.

In primul rând ele definesc aplicare a tot cuprinzătoare a autonomiei locale in cadrul competentelor care revin autoritatilor locale.

In al doilea rând textul legal stabilește dimensiunea reala a autonomiei locale – asumarea in integralitate a responsabilitatii pentru gestionarea intereselor colectivitatii pe care o reprezintă.

In al treilea rând textul legii recunoaște existenta in cadru unitatilor administrativ teritoriale a colectivitatiilor locale, subiectele reale ale autonomiei locale identificate in Constituție prin comune, orașe, municipii si județe.

Ceea ce nu introduce textul Legii administrației publice locale, ca o componenta a autonomiei locale, este controlul de tutela exercitat de către prefecți in numele guvernului asupra actelor pe care le emit sau le incheie autoritatile administrației publice locale. Dar aceasta omisiune este înlăturata prin tratarea in cadrul administrației publice locale, a prefectului, inteles ca autoritate desconcentrata in județe, care poate supune controlului judecătoresc actele ilegale ale autoritatilor publice locale sau poate propune Guvernului destituirea consilierilor locali, inclusiv a celor județeni, suspendarea din funcție a acestora, dizolvarea consiliului local sau județean, demiterea si suspendarea din funcție a primarului, respectiv a președintelui consiliului județean, in condițiile legii, actele in cauza fiind supuse contenciosului administrativ.

3.2.3 Garantarea constituționala a autonomiei locale

In perspectiva istorica, pana extrem de recent, autonomia locala a reprezentat o chestiune exclusiv interna a statelor, un domeniu rezervat exclusiv competentei naționale, la discreția absoluta a suveranitati statale cu singura rezerva sa nu se încalce principiile si celelalte norme general admise de dreptul internațional public. Așa fiind, organizarea interna a statului din punct de vedere administrativ, numărul, dimensiunile si tipul unitatilor administrativ-teritoriale, existenta desconcentrării si–sau a descentralizării administrative, gradul de descentrare au reprezentat chestiuni exclusiv interne ale statelor, scoase complet din sfera de interes, reglementare si garantare a dreptului internațional public.

Trecând la palierul intern, nu de puține ori, atunci când era reglementata autonomia locala ținea de domeniu legii. La nivel constititutional era înscris in linii generale doar simplul principiu al autonomiei locale, cu trimitere la lege pentru a reglementa concret formele, condițiile si limitele.

Legiuitorul ordinar nu era practic ținut de nici o norma constituționala direct aplicabila ci de una care, prin gradul ei de generabilitate si de imprecizie ii permitea sa joace numai pe tarimul oportunitatii, excluzându-l practic pe acela al legalitatii (constititutionalitati) si scăpând astfel unei cenzuri a autoritatii însărcinate sa gardeze constituția.

In timp, lucrurile evoluează, prima evoluție semnificativa manifestându-se pe plan intern.

Legiuitorul constituant nu se mai multumeste a pune doar principiul autonomiei locale, ci prin reglementari mai precise, chiar daca nu intodeauna extrem de numeroase, creează un cadru normativ de valoare constituționala, care se impune in mod clar legiuitorului ordinar. Din acest moment autonomia locala încetează a mai fi, practic la discreția legiuitorului ordinar, capatind o veritabila nu numai consacrare, dar si garantare constituționala, sub protecția instanței de contencios constituțional.

Este fireasca existenta unui statut constituțional pentru colectivitatile teritoriale locale, deoarece acest statut, relațiile colectivitatiilor teritoriale locale cu statul, determina structura statului.

Nu trebuie insa inteles din aceasta ca prin constituție se realizează o reglementare detaliata a autonomiei locale, a autoritatilor administrative locale autonome, a domeniului afacerilor locale.

In regula generala aceasta se intimpla doar in statele ce consacra, prin constituție, un regionalism politic, sistem care reclama o reglementare constituționala detaliata a materiei.

In restul statelor, in general exista înscrise câteva dispoziții extrem de importante cu valoare de principiu, care conturează autonomia locala.

Meritul lor, după cum spuneam este de a da consistenta principiului autonomiei locale legând astfel legiuitorul ordinar in anumite cadre fundamentale.

Colectivitatile teritoriale locale isi vad astfel existenta, competentele si mijloacele afirmate si garantate la cel mai înalt nivel normativ intern, prin pactul constituțional, care leagă si statul, sub unghiul autoritatilor sale, începând cu autoritatea legiuitoare.

Este o arma foarte eficace oferita de legiuitorul constituant colectivitatiilor teritoriale locale, care sunt astfel aparate inclusiv si in special in fata abuzurilor posibile ale autoritatilor statului tinzând a le suprima sau a le limita acțiunea.

Statul intelege astfel ca, la cel mai înalt nivel intern, cel constituțional sa-si ia un angajament ferm fata de colectivitatile teritoriale locale.

El statul, le-a creat sau le-a recunoscut existenta el le-a acordat sau le-a recunoscut autonomia, tot el, statul, le garantează la nivel constituțional ca nu va da înapoi, ca nu va stirbi sau viola, autonomia locala.

Este adevărat ca, teoretic, situația apare ca fiind o simpla concesie ca o favoare făcuta de stat colectivitatiilor teritoriale pe care le admite in cuprinsul sau, pe care tot statul o poate retrage oricând prin revizuirea constituției.

Practic insa, referindu-ne la ultima jumătate de secol parcursa de Europa Democratica, odată consacrata si garantata constituțional, autonomia locala nu mai este retrasa sau amputata, ci, eventual amplificata.

Se poate vorbi astfel, in momentul in care autonomia locala devine reglementata dar, precis, concret, la nivel constituțional, de o stabilitate a reglementarii, de un pas ireversibil, de un angajament irevocabil luat de stat, la cel mai înalt nivel, fata de colectivitatile teritoriale locale si fata de autonomia lor.

3.2.4. Aspecte de drept comparat privind garantarea constituționala a autonomiei locale

Făcând o trecere in revista de drept comparat, Constituția Legii, cu sistemul federal extrem de complicat pe care îl creează instituie patru regiuni lingvistice si trei comunitati, trei regiuni provincii si comune. Se îmbina aici federalismul si autonomia locala, intru mod complex, cu un partaj constituțional laborios de competente intre structuri. De altfel, Belgia a înregistrat o evoluție curioasa si interesanta din punct de vedere stintific de la stat unitar la stat regional si apoi la stat federal complex si original, dar întrebarea care se pune este aceea daca aceasta formula actuala va rezista sau nu este, si ea alături de cele anterioare, o simpla etapa de tranziție intr-un proces care sa se sfirseasca prin dezmembrarea statului.

Constituția Danemarciei prevede dreptul comunelor de a se administra libere, sub supravegherea statului, in condițiile fixate de lege, prevăzând existenta de consilii municipale si de consilii parohiale alese.

Constituția Frantei garantează si dezvolta si ea autonomia locala vorbind de libera lor administrare. In Franta libera administrare a colectivitatiilor teritoriale locale si statutul acestora sunt materii înscrise in Constituție, materii in care legea determina principiile fundamentale. Textul utilizat de constituție pentru a desemna autonomia locala este libera administrare. Doctrina subliniază ca, daca descentralizarea administrativa privește numai raporturile statului cu colectivitatile teritoriale locale, libera administrare are in vedere si raporturile intre colectivitatile teritoriale locale intre ele.

Constituția Germaniei, o constituție a unui stat federal reglementează in general raporturile dintre federație si landuri, autonomia locala relevând pe aceasta din urma.

Constituția Greciei dispune ca administrația teritoriului are la baza principiul desconcentrării, iar colectivitatile locale se bucura de autonomie locala, având gestiunea afacerilor locale sub tutela statului.

Constituția Italiei creează un stat regional, favorizând autonomia locala, pe baza principiului descentralizării, reglementat detaliat.

Constituția Luxemburgului consacra autonomia comunala, comunele posedând personalitate proprie, organe proprii, patrimoniu si buget proprii.

Constituția Olandei reglementează si ea, detaliat administrația locala autonoma.

Constituția Portugaliei afirma ca organizarea democratica a statului include colectivitatile locale, care sunt autonome cuprinzând reglementari ample privind autonomia locala.

Constituția Spaniei recunoste autonomia regiunilor si solidaritatea intre ele, garantând autonomia comunelor, provinciilor si comunitatilor autonome reglementând detaliat raporturile dintre acestea si stat.

Constituția Irlandei nu mentioneaza autonomia locala, problema fiind de domeniul legii.

Si Regatul Unit, fara o constituție scrisa lasă “local governament” pe seama legii. Fiecare dintre cele patru parti care îl compun (Anglia, Scotia, Tara Galilor, si Irlanda de Nord) au o organizare locala proprie.

3.2.5 Garantarea internaționala a autonomiei locale

Cel de-al doilea mare aspect care trebuie relevat in privința angajamentului statului in direcția descentralizării a autonomiei locale este cel al reglementarii internationale. Aceasta a doua dimensiune este de origine mult mai recenta, dar are o semnificație chiar mai importanta decât prima.

Prin garantarea detaliata a autonomiei locale la nivel constituțional, statul s-a angajat practic ireversibil, dar la nivel exclusiv intern. Prin consacrarea internaționala a autonomiei locale, statul se angajează insa la un nivel internațional, pasul parcurs fiind uriaș cu caracter revoluționar.

Autonomia locala, raporturile dintre stat si colectivitatile teritoriale locale de pe teritoriul sau ies din sfera exclusiva a dreptului intern, din domeniul rezervat competentei exclusive a statului, devenind materie de cooperare si de reglementare internaționala.

Colectivitatile teritoriale locale si autonomia lor nu mai sunt la latitudinea suveranitati absolute a statelor, ci ajung a fi garantate, protejate internațional.

Fenomenul poate fi asemuit păstrând proporțiile necesare cu protecția drepturilor omului, inițial la nivel exclusiv intern, pătrunsa apoi in câmpul internațional unde a cunoscut o fantastica dezvoltare.

Pătrunderea problemei autonomiei locale in câmpul internațional este inca timida sub aspectul reglementarilor si, mai ales al ariei, de extindere geografica. Ea nu s-a impus la nivel universal ci, cu tărie numai la nivel regional European.

Sunt, astfel de semnalat, doua tratate internaționale multilaterale, in cadru Consiliului Europei, relative la autonomia locala.

Unul este carta europeana a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985. Carta Europeana a autonomiei locale a intrat in viguare la data de 1 septembrie 1988. La data de15 iunie 1998 ea a fost ratificata de 30 de state si inca 5 state au semnat-o.

Celalalt tratat este Convenția-cadru europeana asupra cooperării transfrontaliere a colectivitatiilor sau autoritatilor teritoriale.

Primul tratat privește global problema autonomiei locale, dar accentul cade pe dimensiunea ei interna, in timpul ce al doilea reglementează exclusiv dimensiunea externa a autonomiei locale, cu precizarea ca privește numai un aspect particular, cooperarea tranfrontaliera, iar nu întreaga arie a cooperării suprafrontaliere.

Voita care a animat statele semnatare ale celor doua convenții internaționale se degaja cu pregnanta din preambulul fiecăruia si este extrem de importanta pentru caracterizarea protecției internaționale a autonomiei locale.

Potrivit preambulului Cartei europene a autonomiei locale, statele membre ale Consiliului Europei, semnatare ale Cartei, considera ca scopul Consiliului Europei este de a realiza o uniune mai strânsa intre membrii săi pentru a ocroti si pentru a promova idealurile si principiile care reprezintă patrimoniul lor comun, ca unul din mijloacele prin care se atinge acest scop este încheierea de acorduri in domeniul administrativ, ca autoritatile administrației publice locale reprezintă unul din principalele fundamente ale oricărui regim democratic si ca dreptul cetatenilor de a participa la rezolvarea treburilor

publice face parte din principiile democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei.

Ele sunt convinse ca, la nivel local acest drept poate fi exercitat in modul cel mai direct si ca existenta autoritatilor administrației publice locale împuternicite cu responsabilitatii efective permite o administrare, in același timp, eficienta si apropiata de cetateni fiind conștiente de faptul ca apărarea si întărirea autonomiei locale in diferite tari ale Europei reprezintă o contribuție importanta la edificarea unei Europe fundate pe principiile democrației si ale descentralizării puterii.

De asemenea statele semnatare afirma ca aceasta presupune existenta de autoritati ale administrației publice înzestrate cu organe decizionale, constituite democratic si beneficiind de o larga autonomie in ceea ce privește competentele, modalitatile de a le exercita si mijloacele necesare pentru îndeplinirea lor.

Cu privire la fundamentarea constituționala si legala a autonomiei locale, art. 2 prevede ca principiul autonomiei locale trebuie sa fie recunoscut in legislația interna, si pe cat posibil, in Constituție.

Este data si definiția autonomiei locale, prin art. 3, conceptul de autonomie locala semnificând, in sensul Cartei, dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administrației publice locale de a soluționa si de a gestiona, in nume propriu si in interesul populației locale, o parte importanta a treburilor publice, acest drept exercitându-se de consilieri sau adunări compuse din membrii aleși prin vot liber, secret, egal, direct si universal care pot dispune de organe executive si deliberative care răspund in fata lor, aceasta dispoziție neaducand cu nimic atingere posibilitati de a recurge la adunări cetatenesti referendum sau orice alta forma de participare directa a cetatenilor, acolo unde ea este permisa de lege.

In egala măsura sunt protejate si limitele teritoriale ale colectivitatiilor teritoriale locale, art. 5 dispunând ca, pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale in cauza trebuie sa fie consultate in prealabil, eventual pe cale de referendum, acolo unde legea permite.

România a devenit parte la Carta europeana a autonomiei locale prin decretul 131/1997 si prin legea 199/1997.

România a făcut o rezerva la art. 7 paragraful 2, relativ la indemnizație aleșilor locali, si o declarație interpretativa, in sensul ca prin noțiunea de autoritate regionala, prevăzuta la art. 4 paragrafele 5 si 6 se intelege, potrivit legislației in vigoare autoritatea județeana a administrației publice locale.

3.2.6 Garantarea in justiție a autonomiei locale

In egala masura, semnificativ pentru atitudinea statelor fata de propriile colectivitatii locale este dreptul dat acestora de a-si apăra in justiție autonomia locala.

Aici, o distincție este necesara. Atunci când actioneaza in temeiul capacitatilor de drept privat, colectivitatile teritoriale locale nu sunt supuse tutelei administrative ,ci formelor obișnuite de control din parte statului.Ca subiecte de drept privat, egale cu celelalte, ele au inclusiv dreptul de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor lor.

O cu totul alta este situația in care statul, prin diverse masuri de putere publica aduce atingere autonomiei locale aspect care privește capacitatea de drept public a colectivitatiilor teritoriale locale. Au acestea posibilitatea de a-si apăra in justiție autonomia locala?

Evident, calea principala care poate fi conceputa este contenciosul administrativ.

Nu trebuie insa uitat ca menirea lui primordiala este de a-i proteja pe particulari împotriva abuzurilor autoritatilor publice (si legea nr. 29/1990 a conteciosului administrativ recunoaște capacitate procesuala activa, in litigiile contegiosului administrativ persoanelor fizice si persoanelor juridice). Conteciosul administrativ este in principiu, o lupta a particularului cu autoritatea publica, iar nu o lupta intre autoritatile publice.

De altfel, in România spre exemplu, trebuie arătat ca Legea conteciosului administrativ, din 1925 instituia intre finele de neprimire in conteciosul administrativ, actele emise in exercitarea atribuțiilor de tutela administrativa dispoziție apreciata de o parte a doctrinei drept neconstitutionala.

Este foarte adevărat ca legea nr. 29/1990 a conteciosului administrativ nu mai retine in art. 2 litera e decât actele administrative adoptate in exercitarea atributilor de control ierarhic ceea ce ar duce la concluzia ca actele de tutela administrativa nu constituie fine de neprimire. Aceasta soluție este, in opinia noastră inselatoare, căci nu tine cont de interpretarea istorica. Legea 29/1990 a conteciosului administrativ nu putea sa contina nici o dispoziție cu privire la actele de tutela administrativa, întrucât, la data elaborării si adoptării ei, autonomia locala nu era consacrata si pe cale de consecința, nici tutela administrativa. De aceea nu putem fi de acord cu soluția exprimata in doctrina, potrivit căreia precizarea expresa in lege numai a actelor administrative adoptate in exercitarea atribuțiilor de control ierarhic duce automat la concluzia inexistentei acestui fine de neprimire pentru actele de tutela administrativa, cu consecința dreptului autoritatilor administrative locale tutelate de ataca in conteciosul administrativ actele organului tutelar.

Instanțele de contecios administrativ insa, printr-o practica având caracter constant, au recunoscut colectivitatilor teritoriale locale capacitatea procesuala activa in litigiile de contecios administrativ si, atunci când actioneaza ca purtătoare de autoritate ca subiecte de drept public.

Aplicații particulare ale acestui drept exista si in legislație. Hotaririle privind validarea si nevalidarea mandatelor de consilieri pot fi atacate in conteciosul

administrativ de cei interesați deci capacitate procesuala activa poate avea si colectivitatea teritoriala locala, prin reprezentantul sau, care este interesata de componenta consiliului local sau județean, ea actionand evident, ca subiect de drept public, iar nu ca persoana juridica de drept privat.

3.2.7 Formele si limitele autonomiei locale

Autonomia locala, cum s-a exprimat si Anibal Teodorescu in ordinea evenimentelor istorice, este anterioara statului ea păstrându-se in realitatea sociopsihologica chiar si atunci când puterea politica centrala a aplicat cele mai directe si brutale mijloace de guvernare locala. Ca realitate juridica autonomia locala a variat si variază după mai mulți factori intre care:

tradiția istorica

cadru geografic

resursele economice

gradul de instrucție civica sau politica

stadiul atins de reglementările naționale si internaționale

Se poate spune ca la acest început de secol si de mileniu, cel puțin in spațiul european problemelor autonomiei locale li se acorda o importanta mare in ceea ce privește menținerea păcii sociale si a stabilitatii politice, pe de o parte si prefigurare viitoarei organizări politice a continentului, inclusiv intr-un cadru constituțional unic al viitoarelor state unite ale Europei, pe de alta parte. Aceasta importanta este cu atât mai mare daca ne referim la asocierea care se face tot mai mult intre autonomia locala si rezolvarea problemelor minoritatilor etnice, culturale sau lingvistice.

La ora actuala, ca regula, principiul descentralizării sau ideea autonomiei locale comporta doua forme:

– descentralizarea teritoriala

descentralizarea tehnica

Descentralizarea teritoriala presupune existenta unor interese comune ale locuitorilor dintr-o “fracțiune geografica” ce reprezintă o porțiune din teritoriul unui stat, interese ce conduc la afaceri locale in cele mai diverse domenii de activitate distincte de problemele naționale. Strict sociologic vorbind solidaritatea cetatenilor in jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind foarte puternica intr-o mica localitate rurala si foarte superficiala intr-o mare aglomerare urbana sau la nivelul unei regiuni.

In alți termeni descentralizarea teritoriala presupune existenta unor autoritati locale alese, care au competenta materiala generala.

Descentralizarea tehnica presupune existenta unor persoane morale de drept public care prestează anumite servicii publice, detașate din masa serviciilor prestate de autoritati statale.

Aceste persoane morale sunt denumite tradițional stabilimente publice locale.

Doctrina actuala retine ideea după care descentralizarea teritoriala este o repartizare de afaceri administrative comandate de diversitatea sociala si politica a tarilor asupra ansamblului teritoriului pe când descentralizare tehnica corespunde exigentelor unei repartizări armonioase a funcțiilor intre diferitele ramuri ale administrației. Primara răspunde astfel unor aspirații politice, pe când a doua unor preocupări de eficacitate, ceea ce face ca ideea de autogestiune sa fie mai puțin pronunțata in cazul descentralizării tehnice decât in cel al descentralizării teritoriale.

Indiferent de forma autorii contemporani sunt unanimi in a aprecia ca descentralizarea este o problema exclusiv de natura administrativa, spre deosebire de federalism, care este o problema de natura politica, de putere politica presupunând constituție si clasica trinitate a separației puterilor. Oricât de larga este autonomia locala, deci competenta autoritatilor alese sau, după caz a stabilimentelor publice de a rezolva problemele locale, aceste autoritati desfasoara o activitate in cadrul unui stat unitar si nu in afara acestuia. Sunt doua lucruri total distincte, anume natura de autoritati autonome fata de stat a autoritatilor, prin care se realizează descentralizarea administrativa si limita statala a activitatii acestora.

Daca nu s-ar admite aceasta limita care este data, firește de Constituție, de lege si de actele autoritatilor centrale specilizate, autoritatile locale autonome nu numai ca s-ar transforma in autoritati politice, ca in cazul federației dar, mai mult s-ar transforma in veritabile structuri statale independente cu consecințe din cele mai dramatice pe plan național si internațional. Este adevărat ca orice cetatean de pe mapamond când paraseste “spațiul sau privat” adică domiciliul sau resedinta se lovește de “barbaria concretului” de pe strada, din localitate si, in consecința instructiv, primul sau gând, primele sale reacții sunt îndreptate către primar sau consiliul local, dar, nu este mai puțin adevărat, atâta timp cat vorbim despre un stat care are un Parlament, un Guvern, o Constituție, ministere dorințele cetateanului fata de primar, consiliul local, consiliul departamental, nu pot fi nelimitate. Este de la sine inteles ca acestea nu pot fi decât conforme ordinii constituționale si a ordinii juridice a tarii de unde circumstantierea, cel puțin in aceste limite, si a competentei autoritatilor autonomiei locale.

Descentralizarea, cum am mai spus, se situează pe terenul administrativ, care este comandat de voința legiuitorului.

Tocmai de aceea, descentralizarea ca element esențial al autonomiei locale, nu poate fi conceputa cel puțin in statele unitare, fara existenta unui control din partea statului, denumit tradițional, control de tutela, exercitat in unele tari – Franta, Belgia – de funcționari sau autoritati ale administrației de stat, iar in altele de judecători.

Este de menționat, insa ca formula controlului de tutela din Franta conduce in final in fata instanței de contecios administrativ, soluție preluata si de Constituția României din 1991, in art. 122, aliniatul final.

In concepția de tip francez, după unii autori, exigentele unitatii naționale conduc la o interpretare restrictiva a descentralizării, fiind in final “un mijloc de lupta contra puterii centrale” pe când in concepția engleza date fiind particularitatile Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord descentralizarea este inteleasa intr-un sens larg acela de auto-administrare locala. După cum spun specialiști in Anglia descentralizarea nu conduce la o rivalitate intre stat si colectivitatile teritoriale ideea de baza este buna gestiune administrativa, iar problemele de unitate naționala practic nu se pun. Nu este cazul si locul sa intram intr-o polemica dar teza de mai sus are caracter declarativ si propagandistic decât teoretic-stintific. Stiinta prin definiție, presupune ansamblul de idei, concepte pentru a stăpâni esențe, pentru a cunoaște adevărul. Ori este de notorietate mondiala lupta nu pentru autonomie administrativa, ci pentru autonomie statala a Irlandei de Nord.

3.3 Comparație intre principiile autonomiei locale, al centralizării si desconcentrării

Doctrina administrativa din ultimii ani dezvoltând doctrina interbelica când se refera la modul de organizare a administrației teritoriale administrația locala in sensul larg al termenului se oprește la trei principii fundamentale: principiul centralizării, principiul desconcentrării, si principiul autonomiei locale. Prin aceste principii se încearcă a se rezolva cele doua tendințe care se manifesta in guvernarea si administrarea unei tari: tendința la unitate si tendința la diversitate.

Astfel, principiul centralizării, ca principiu de baza al organizării administrației locale presupune exclusiv dependenta organelor locale de organele administrației centrale.

Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adopta decizii aplicabile in teritoriu iar autoritatile din teritoriu, fiind vorba exclusiv de autoritati statale, au doar competenta executării deciziilor autoritatilor centrale.

De fapt, mult timp acest sistem s-a bazat in teritoriu, nu pe existenta unor autoritati in sensul de organe (adică colective de funcționari organizați potrivit legii) ci pe existenta unor simpli agenți, ai centrului.

Acest sistem, specific organizării statale si administrative din antichitate si evul mediu, iar in epoca moderna si contemporana, regimurilor politice totalitare, admitea autoritatilor locale o putere de decizie doar in situații excepționale in cazuri de calamitați, cum ar fi inundațiile sau cutremurele.

Inconvenientele centralizării administrative, sub aspectul eficientei activitatii administrative sunt rezolvate in regimul administrativ desconcentrat.

Caracteristicile centralizării administrative se mențin, cu excepția faptului ca in teritoriu nu mai exista simplii agenți ai centrului, ci autoritati administrative propriu-zise, care dispun de competente proprii.

Ele raman structuri numite si revocabile de centru, subordonate acestuia si răspunzătoare in fata lui, servind intersele publice unice ale statului, dar dobândesc putere de decizie proprie, cel puțin pentru unele din cheltuielile de interes local, cele importante ramanand insa rezervate centrului.

Partajul intre atribuțiile dobândite de autoritatile administrative desconcentrate si cele rezervate statului reflecta gradul de desconcentrare administrativa. Binenteles, structurile teritoriale desconcentrate păstrează rolul de a raporta centrului situația din teritoriu si de a executa ordinele centrului.

Desconcentrare poate fi verticala (sporindu-se competentele serviciilor exterioare ale administrației ministeriale) sau pe orizontala (sporindu-se competentele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripție administrativa, cum ar fi prefectul).

Daca, sub aspectul eficientei administrative, regimul desconcentrat poate sa se dovedească adecvat prezentând avantaje si dezavantaje el suferă din punct de vedere al criteriilor democratice.

Acestora din urma le da răspuns, încercând sa nu prejudicieze eficienta si raționalitatea activitatii administrative, regimul administrativ descentralizat numit si regimul administrativ de autonomie locala.

Statul nu mai este singura colectivitate teritoriala recunoscuta ci, alături de aceasta, si colectivitatile teritoriale locale sunt persoane morale de drept public politico-teritoriale, având capacitate de drept public proprie si interese publice proprii, distincte de interesele publice ale statului.

Ele dispun de autoritati administrative proprii pentru satisfacerea acestor interese publice, precum si de mijloace materiale, financiare si umane necesare.

Autoritatile administrative ale colectivitatilor teritoriale locale sunt alese de cetatenii acestora si răspund in fata lor, ele detinand puterea nu de la autoritatea centrala, ci de la corpul electoral central, pe cale de alegere, numai prin alegere fiind asigurata autonomia.

Ele nu sunt numite, nu se subordonează si nu pot fi revocate de administrația statului.

Prin urmare, administrația publica isi pierde caracterul unitar ea fiind formata din administrația statului si administrația colectivitatilor teritoriale locale.

Autonomia locala se manifesta pe mai multe planuri. Pe planul capacitatii juridice, colectivitatile teritoriale locale sunt subiecte de drept distincte având propriile interese publice. Pe plan instituțional ele dispun de autoritati administrative proprii, exterioare aparatului administrativ statal. Pe planul autonomiei decizionale aceste autoritati proprii au competente proprii si iau decizii in interesul colectivitatilor pe care le administrează.

In sfarsit autonomia nu poate fi reala efectiva, fara prezenta autonomiei in planul mijloacelor umane, materiale si financiare, colectivitatile teritoriale dispunând de proprii funcționari publici, de domeniul public si privat propriu de autonomie financiara, in special sub aspectul stabilirii si încasării de impozite si taxe proprii si al existentei unui buget propriu.

Autoritatile administrative locale sunt autonome dar si suverane. Prin urmare pe de o parte autonomia este exclusiv la nivel administrativ iar nu legislativ, de guvernare sau judiciar, ea nefiind o autonomie politica precum in cazul federalismului.

Pe de alta parte, autoritatile administrative locale autonome deși nesubordonate autoritatilor administraților de stat sunt supuse unui control administrativ specific, controlul de tutela administrativa, din partea administrației de stat centrale sau teritoriale.

El vizează protejarea intereselor publice ale statului, respectarea legilor, fiind prin urmare in regula generala un control de legalitate iar nu unul de oportunitate.

In egala măsura, in absenta subordonării, care ar duce la un control ierarhic, controlul de tutela administrativa este un control special care se poate exercita numai daca legea îl instituie expres si numai in formele, cu procedurile si cu efectele stabilite expres de lege.

In cazul regimului administrativ de autonomie locala, statul ramane un stat unitar, dar un stat unitar complex, recunoscând existenta si altor subiecte de drept public investite cu putere de comanda asupra populației de pe un anumit teritoriu si dispunând de propriile autoritati administrative.

Oricum, este de remarcat faptul ca doctrina subliniază, atât in Franta cat si in România, ca organizarea de baza, comuna cu autonomia ei, este anterioara statului ea fiind plasata la intersecția dintre stat si societatea civila. Prezenta tutelei administrative este o deosebire esențiala intre statul unitar care recunoaște autonomia locala si statul federal, instituția tutelei fiind de neconceput in raporturile dintre federație si componentele sale. Autonomia locala exista atât intre colectivitatile teritoriale locale si stat, cat si intre colectivitatile teritoriale locale intre ele, indiferent de nivelul la care sunt situate. In plus, tutela administrativa nu exista decât in raporturile dintre stat si colectivitatile teritoriale locale, iar nu intre colectivitatile teritoriale locale intre ele.

3.4 Principiul descentralizării serviciilor publice

Pentru a intelege mai bine conținutul si mai ales, semnificația acestui principiu este necesar sa reamintim unele probleme care țin de noțiunea de serviciu public.

In acest sens in doctrina romaneasca, formata mai ales in perioada interbelica (profesorii Mircea Djuvara, Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Ernest Didi Tarangul) dar si in cea franceza (J. Rivero, A. Loubadere) s-a conchis ca administrația reprezintă totalitatea serviciilor publice si ca serviciul public este mijlocul prin care administrația isi exercita activitatea.

Profesorul Paul Negulescu definea serviciul public ca “un organism administrativ creat de stat, județ sau comuna, cu o competenta si puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administrației publice creatoare, pus la dispoziția publicului pentru a satisface in mod regulat si continuu o nevoie cu caracter general, căreia inițiativa privata nu ar putea sa-i dea decât o satisfacție incompleta si intermitenta”.

Profesorul E. D. Tarangul definea serviciul public ca fiind “orice activitate a

autoritatilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes general care este atât de

importanta încât trebuie sa funcționeze in mod regulat si continuu”.

Serviciul public se organizează fie de stat, (când asigura realizarea unui interes național) fie de comuna, oraș sau județ (când interesul pe care îl realizează este al colectivitatii respective).

Necesitatea organizării unui serviciu public nu devine clara decât atunci când realitatea sociala evidentiaza o nevoie generala, comuna unei anumite colectivitatii, cu alte cuvinte numai atunci când se poate constata existenta unei cerințe sociale de amploare. De aceea nu sunt suficiente numai interesele unei persoane sau ale unui grup restrâns pentru a se organiza un serviciu public, ci ale unei colectivitatii determinate.

El se realizează insa, in drept, numai daca voința autoritatilor abilitate de lege o confirma prin norma juridica.

Așadar, serviciul public ca activitate, este legat indisolubil de ideea de interes general si de voința autoritatilor publice care decid la ce moment si in ce modalitate se va satisface acest interes.

In practica exista o diversitate de servicii publice datorate specificitatii domeniilor care se infiinteaza si multitudinii cerințelor colectivitatii.

Daca am încerca o clasificare a acestora am putea avea următoarele criterii mai importante:

întinderea interesului ce se dorește a fi satisfăcut ca cerința sociala formulata la scara întregului teritoriu național (reprezentând interesul general național) sau cerința formulata local (specifica comunei, orașului sau județului)

natura serviciilor publice organizate acestea desemnând domeniul de activitate in care se manifesta serviciul public funcție de natura prestației (servicii publice administrative sau servicii publice industriale, comerciale)

regurile juridice aplicabile, care pot crea: un regim administrativ, când serviciile publice sunt organizate si functioneaza ca autoritati administrative sau ca structuri organizatorice aflate sub autoritatea acestora, un regim mix, de drept administrativ si de drept privat, când serviciile publice sunt concesionate in baza unui contract administrativ.

modul de organizare: unele putând fi organizate ca autoritati administrative (ministere, departamente, direcții, oficii, consilii locale, primarii, consilii județene), ori ca instituții publice (scoli, universitari, spitale, regii autonome, asociații si fundații)

Principiul descentralizării serviciilor publice nu are in vedere o descentralizare absoluta adică transferarea in totalitate si a oricăror activitatii de la nivel central la cel județean sau local. Acest lucru nu ar fi necesar nici oportun si nici posibil, mai ales daca avem in vedere multitudinea de forme in care se pot organiza serviciile publice, potrivit criteriilor pe care le-am precizat mai sus.

Astfel serviciile publice organizate la nivel central, sub forma autoritatilor administrative – ministere, departamente, direcții – sunt si vor exista intodeauna la acest nivel (ele putându-se eventual comasa sau diviza) intru cat ele exprima interesul național general la acest nivel in domeniul respectiv, la care statul nu poate renunța.

Rolul acestor servicii este tocmai de a concepe si de a asigura strategia guvernului in acel sector de activitate căruia i se subsumează activitatile practice concrete, realizate la nivelurile inferioare – județ, localitate.

Desigur, din cadrul acestor servicii publice organizate ca autoritati administrative centrale se pot desprinde si transfera la nivelurile inferioare anumite activitatii concrete fie in forma descentralizării lor, fie a desconcentrării după cum se dorește o desprindere mai ferma sau una mai atenuata a acestor activitatii.

In aceeași termeni se pune problema si in cazul acelor servicii publice organizate sub forma instituțiilor publice si regiilor autonome, sau a asociațiilor si fundațiilor, astfel de servicii in mod necesar trebuind sa existe si la nivel central, nu numai județean sau local, exprimând interese si trebuințe care depasesc pe cele ale unui județ sau ale unei localitati.

Chestiunea de fond care interesează substanța principiului pe care îl analizam, ar putea avea trei elemente de baza: ce fel de servicii publice se pot organiza la nivel județean sau local, cat de importante pentru colectivitate sunt aceste activitatii si daca aceste servicii publice sunt sau nu in stare sa sustina prin ele insele sau, dimpotrivă este necesara intervenția statului.

Aceste componente trebuie, insa, analizate nu in mod separat ci in interconditonarea lor intru cat suportul juridic pe care se fundamentează trebuie sa pornească de la o opțiune realista, sa aibă in vedere nu numai necesitatile locale ci si posibilitatile de a răspunde cum se cuvine acestora, dar mai ales o discernere intre acele activitatii care exprima un interes exclusiv sau preponderent național si unul local sau județean.

Sunt servicii publice care nu pot fi organizate decât la nivel județean, ele exprimând un interes național si statal, cum ar fi cel care privește apărarea tarii fata de o agresiune armata externa sau siguranța naționala si altele si care, nu pot fi transferate colectivitatilor locale, chiar daca si acestea sunt, fara îndoiala, interesate a se apăra contra unei agresiuni armate externe.

Sunt insa, alte activitatii care pot fi organizate in exclusivitate sau preponderent fie la nivel local (transportul persoanelor si mărfurilor in interiorul localitati si altele) fie la nivel județean (intretinerea cailor de comunicații intre localitati o aducțiune de apa care interesează mai multe localitati ale județului).

Serviciile din categoria celor care se organizează numai la nivel național pot cel mult, sa fie desconcentrate la nivel județean, desconcentrarea asigurând unitatea de scop si acțiune, fundamentata pe principiul subordonării ierarhice, a serviciului desconcentrat, care continua sa facă parte integranta din cel organizat la nivel central.

Problema descentralizării serviciilor publice se pune numai in legătura cu cea de-a doua categorie de activitatii, care pot fi realizate si la nivel local sau județean, după caz, si daca astfel de activitatii se găsesc la un moment dat organizate ca servicii publice la nivel central. Aici si acum intervine opțiunea politica exprimata in norme juridice care apreciază care sunt acele activitatii care se pot transfera către nivelul județean sau local si daca un asemenea transfer are si eficienta necesara pe planul satisfacerii, la nivel corespunzător, a intereselor locuitorilor. Fara îndoiala ca in aceasta opțiune se are in vedere si efortul financiar necesar (din partea statului sau al colectivitatii respective) in susținerea serviciilor publice transferate.

Ar fi greșit sa se creadă ca in aplicarea principiului descentralizării serviciilor publice ar exista un conflict de interese intre stat (care ar avea tendința de a tine aceste servicii publice in sfera de competente a autoritatilor sale centrale) si autoritatile locale si județene care presează in a prelua sub autoritatea lor, intr-o forma sau alta aceste activitatii. Interesul este același, atât al statului, cat si al autoritatilor locale ca aceste servicii sa răspundă cat mai bine necesitaților locuitorilor fiind mai puțin important daca ele functioneaza sub autoritate centrala sau locala.

Transferul lor, descentralizarea, este insa, legat si de nivelul de dezvoltare economico-sociala a localitati sau județului respectiv sub doua aspecte: pe de o parte cu cat o localitate este mai dezvoltata din acest punct de vedere, cu atât mai mult locuitorii săi au mai multe servicii publice, mai diversificate si mai de calitate, iar pe de alta parte, gradul dezvoltării economico-sociale a localitati isi pune amprenta pe posibilitatea acoperiri costurilor pe care le presupun aceste servicii publice, inclusiv pe calitatea, operativitatea si eficienta lor.

Iată de ce problema aplicării corecte a principiului descentralizării serviciilor publice consacrat de Constituția României si de Legea Administrației Publice Locale 215/2001 este, deopotrivă o problema politica, juridica, economica si sociala.

Rezolvarea ei in condiții optime se poate face numai pe baza analizei temeinice care o determina si o conditioneaza, factori, care neavand un caracter static trebuie evoluați in raport de etapa si acumulările existente in procesul parcurgerii perioadei de tranziție către economia de piața si de înfăptuire a programului de reforma si sociala, inclusiv in domeniul administrației publice.

3.5 Principiul eligibilitati

Acest principiu nu este formulat ca atare, in mod expres, de dispozițiile constituționale ci numai de cele ale legii 215/2001 privind administrația publica locala.

In Constituție se prevede numai ca primarii, consiliile locale si consiliile județene sunt alese in condițiile legii.

Legea administrației publice locale si legea nr. 70/1991 privind alegerile locale, detaliind acest principiu consacrat de dispozițiile art. 1 reglementează si alte aspecte privind procedura alegerii primarului, consiliilor locale si a celor județene.

Elegibilitatea autoritatilor administrației publice locale de la nivelul judetelor este consacrata nu numai in legea 215/2001, ca principiu ci si in cadrul “dispozițiilor generale” potrivit cărora: “in fiecare județ se alege un consiliu județean …” iar “consiliul județean alege … pe președinte, pe vicepreședinte si delegația permanenta “.

Elegibilitatea acestor autoritati, are o semnificație politica si sociala cu totul speciala, care deriva, in primul rând din natura juridica a acestora. Ele nu sunt autoritati ale statului care sa exercite vreuna din puterile sale.

Menirea lor este numai de a administra treburile unitatilor administrativ teritoriale in care sunt alese, in interesul locuitorilor, al celor care le-au ales. Puterea lor nu deriva din puterea statului ci din cea a alegatorilor, pe care ii reprezintă actionand in numele lor1.

Desigur ca acțiunile acestor autoritati reprezentative, alese, pentru a produce efecte juridice trebuie sa fie recunoscute de stat ( ca reprezentat al întregii națiuni ), recunoaștere care înseamnă in fapt si in drept, încadrarea lor in ordinea juridica a statului, dar numai daca alegerea s-a făcut potrivit potrivit legii, iar acțiunile acestor autoritati alese sunt in conformitate cu legea.

Aceasta dubla recunoaștere din partea statului asigura de fapt îmbinarea intereselor generale, ale națiunii, reprezentata de stat, cu cele ale colectivitatilor locale – ca parti componente ale națiunii – (reprezentate de autoritatile alese), statul fiind in egala măsura interesat ca problemele locale sa fie bine si corect rezolvate, pentru ca numai astfel si treburile si interesele națiunii, in ansamblul sau sunt tot astfel soluționate.

In considerarea principiului pe care îl analizam s-ar mai putea pune inca o problema. Atât constituția cat si legea nr. 215/2001 si legea nr. 70/1991 prevăd alegerea numai a primarilor, a consiliilor locale si a celor județene.

Ori, la nivel județean sunt organizate si functioneaza si alte autoritati ale administrație publice: serviciile descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe centrale de specialitate si prefecții.

Aceste autoritati publice nu sunt alese, ci numite; ele nu sunt alese intru cat nu apar ca reprezentante ale colectivitatilor locale, ci ale puterii executive, primele adică serviciile descentralizate făcând parte integranta din structura ministerelor iar prefectul fiind reprezentantul guvernului in județ.

3.6 Principiul legalitatii

Acest principiu nu este nici el formulat in mod expres de dispozițiile art. 119 din Constituție.

El este totuși prevăzut de Legea administrației publice locale, legalitate fiind un principiu căruia i se subordonează întreaga organizare si funcționare sociala, indiferent daca aceasta are caracter statal sau nestatal.

Aplicat la administrația publica locala acest principiu îmbracă toate aspectele

organizatorice si funcționale prin care se infaptuieste administrația publica in unitatile administrativ teritoriale; consacrarea structurilor structurilor organizatorice care au calitatea de autoritati ale administrației publice locale, competenta si constituirea lor, atribuțiile acestora, funcționarea si activitatea, actele pe care le adopta, relațiile lor cu alte autoritati publice sau cu alte structuri organizatorice din tara sau din străinătate.

Principiul legalitatii presupune tocmai ca toate aceste elemente sa fie in stricta conformitate in primul rând cu prevederile constituționale, dar si cu cele ale legilor si celorlalte acte normative bazate pe lege.

Nerespectarea acestor dispoziții înseamnă încălcarea acestui principiu si atrage consecințe juridice deosebite.

Respectându-se acest principiu, nu s-ar putea crea, de pilda, si alte autoritati ale administrației publice locale decât cele prevăzute de Constituție si Legea administrației publice locale nr.215/2001,ori componenta si constituirea lor nu s-ar putea face, in alt mod decât cel prevăzut de dispozițiile legii organice.

De asemenea, aceste autoritati nu pot avea decât competenele si atribuțiile care le sunt -recunoscute prin lege, auto-extinderea lor, prin invocarea autonomiei locale situându-se in afara limitelor principiului la care ne referim.

In aceleași cerințe si exigente ale legalitatii trebuie sa se încadreze si modalitatea de organizare si desfasurare a formelor de lucru ale autoritatilor administrației publice locale si a procedurilor de dezbatere si adoptare a actelor juridice, precum si de conlucrare si colaborare cu alte autoritati sau structuri organizotorice din tara sau din străinătate.

Garantarea respectării acestor principii este asigurata in ultima instanța, prin consacrarea prin lege a răspunderilor juridice si aplicarea de sancțiuni (disciplinare, contravenționale, materiale, penale) autoritatilor administrației publice locale si – sau funcționarilor acestora atunci când conduita si acțiunile (actele lor) nesocotesc prescripțiile legii.

3.7 Principiului consultării cetatenilor in probleme locale de interes deosebit

Acest principiu este consacrat expres numai de dispozițiile Legii administrației publice locale potrivit cărora “problemele de interes deosebit din unitatile administrativ teritoriale se pot supune, in condițiile legii, aprobării locuitorilor prin referendum local”.

Pentru intelegerea corecta si completa a acestor dispoziții, care dau conținut principiului la care ne referim, le vom analiza, cel puțin sub doua aspecte in conexiunea lor intrinseca.

Mai întâi, este necesar sa precizam ca nu exista in legislata noastră in vigoare dispoziții speciale cu privire la formele si modalitatile concrete de consultare a cetatenilor sau de organizare si desfasurare a referendumului local sau național, o astfel de reglementare fiind o cerința de maxima urgenta a principiului democratic al autonomiei locale.

Pe de alta parte, este de observat ca dispozițiile legii, formulând acest principiu au in vedere consultarea cetatenilor in problemele locale de interes deosebit iar in continuare se prevede ca aceste probleme se pot supune, in condițiile legii, aprobării locuitorilor prin referendum local.

Cele doua texte deși se completează si se susțin reciproc, ridica totuși multe semne de întrebare, cu consecințe juridice deosebite.

Noțiunea de consultare nu este desigur, sinonima cu cea de aprobare, in privința efectelor juridice, acestea din urma impunându-se cu forța unei norme juridice, onerative.

Rezultatul consultării nu are forța juridica obligatorie pe care o are cel al aprobării. Aceasta nu înseamnă ca respectarea principiului pe care îl analizam are caracter facultativ.

Dintr-un alt punct de vedere, se poate observa ca legiuitorul folosește sintagma “consultarea cetatenilor … “, intr-un caz, si pe cea a “aprobării locuitorilor in celalalt caz.

Desigur ca noțiunea de cetatean nu este sinonima cu cea de locuitor, fiecare dintre ele având un conținut propriu chiar daca ambele au si zone de interferenta.

Aceasta disjungare (cetatean – locuitor) nu are insa, credem noi, un caracter imperativ in sensul ca nu ar fi posibila si o consultare asupra problemelor de interes deosebit al tuturor locuitorilor, ori o astfel de problema nu s-ar putea supune aprobării numai persoanelor care au cetatenia romana (nu tuturor locuitorilor din unitatea administrativ teritoriala respectiva).

Pe de alta parte, deși legea folosește sintagma “probleme locale de interes deosebit” in legătura cu care se face consultarea sau care se supun aprobării, acestea nu sunt prevăzute nici măcar exemplificativ in vreun text al legii sau in alte acte normative.

Soluțiile practice ar putea fi doua: fie consacrarea prin forța juridica a legii speciale a acestor probleme, fie împuternicirea, tot prin lege a autoritatilor administrației publice locale de a stabili ele prin statutele proprii aceste probleme.

In lipsa unei astfel de împuterniciri orice acțiuni in acest sens nu ar avea temei legal.

Mai trebuie având in vedere si faptul ca legea vorbește de probleme locale (asupra cărora sunt consultați cetatenii sau care sunt supuse aprobării locuitorilor) din care,

cu buna Stiinta, legiuitorul a omis problemele județene dorind ca aceasta consultare sa se facă numai la nivelul comunelor si orașelor sau noțiunea de “local” trebuie inteleasa in sens larg, ea referindu-se si la problemele de interes județean, așa cum o fac dispozițiile Constituției?

Întrebarea si dilema este justificata cu atât mai mult cu cat multe dispoziții ale Legii nr. 215/2001 fac adeseori referire la problemele de interes județean. Soluția juridica trebuie sa fie, in aceste condiții, expres formulate prin legea speciala si nu dedusa pe cale de interpretare.

Daca ne referim la dispozițiile Legii administrației publice locale, se poate releva in primul rând, ca aceste norme au caracter permisiv întrucât folosește sintagma “… se pot ….”; deci nu este obligatoriu ca “problemele de interes deosebit ale unitatilor administrativ teritoriale” sa fie supuse aprobării locuitorilor prin referendum; in schimb consultarea lor prin referendum asupra unor probleme o apreciem ca obligatorie, întrucât aceasta din urma este ridicata de legiuitor la rangul de principiu pe care se întemeiază administrația publica in unitatile administrativ teritoriale.

De altfel, uneori chiar legea precizează expres obigativitate consultării prin referendum a locuitorilor; este cazul oricăror modificări ale limitelor teritoriale, ale comunelor, orașelor si judetelor.

In al doilea rând, textul legii folosește sintagma de referendum local si nu pe cea de referendum deși in ipoteza normei pe care o analizam se vorbește de probleme de interes deosebit din unitatile administrativ teritoriale deci si din județe.

Din economia legii s-ar putea conchide ca aprobarea prin referendum se poate utiliza numai in probleme de interes deosebit ale comunelor si orașelor, dar aceasta concluzie ar contravenii, așa cum arătam, ipotezei normei juridice, care se refera la problemele din unitatile administrativ teritoriale.

Pentru aceste considerente suntem de părere ca trebuie sa admitem ca sintagma de referendum local nu este folosita in sens restrâns ci in sens larg, ea privind si județul.

In sprijinul acestei concluzii este norma care obliga la consultarea locuitorilor prin referendum a oricăror modificări a limitelor teritoriale ale județului.

Ori, daca pentru consultarea locuitorilor cu privire la aceasta problema se organizează, in mod obligatoriu, un referendum la nivelulul județului nu exista nici un impediment juridic de a organiza un referendum, la acest nivel si pentru, supunerea spre aprobare a locuitorilor a unor probleme deosebite, de interes județean.

Pe de alta parte, așa cum am mai arătat ar fi necesar ca o viitoare reglementare in materie sa precizeze si care sunt acele probleme deosebite din unitatile administrativ teritoriale pentru care consultare locuitorilor este obligatorie precum si, in mod distinct, cele care se pot supune aprobării lor, sau pentru care aprobarea este obligatorie.

3.8 Principiul colaborării in înfăptuirea administrației publice locale

Dispozițiile Legii administrației publice locale ce consacra acest principiu au in vedere, in exclusivitate numai raporturile dintre administrația publica organizata la nivelul județului si cea organizata la nivel de comuna si oraș, stăruind ca acestea au la baza principiile autonomiei, legalitatii si colaborării in rezolvarea problemelor comune.

Textul legii mai precizează, in continuare ca “in relațiile intre administrația publica organizata la nivelul unitatilor administrativ teritoriale nu exista raporturi de subordonare”.

Conținutul acestor dispoziții reprezintă, in esența o circumstantierea a principiilor generale pe care se întemeiază administrația publica in unitatile administrativ teritoriala, cu speciala privire numai la raporturile dintre administrația organizata la nivelul județului si cea din comune si orașe.

Se poate observa ca fata de dispozițiile ce consacra principiile analizate mai sus, se introduce un principiu nou in raporturile dintre administrația județeana si cea organizata in comune si orașe – principiul colaborării in rezolvarea problemelor comune – .

Desigur acest principiu nu este specific numai acestor categorii de raporturi deoarece in fapt exista colaborare, pe diverse planuri, intre administrația județeana si cea centrala, intre administrația centrala si cea locala, precum si intre administrațiile din comune si orașe ori intre cele județene.

Cat privește precizarea ca intre administrația județeana si cea din unitatile administrativ teritoriale nu exista raporturi de subordonare, apreciem ca aceasta nu era neapărat necesara, întrucât subordonarea este implicit exclusa prin acțiunea principiilor care stau la baza realizării administrației publice in unitatile administrativ teritoriale.

Ar fi fost, poate, mai necesar sa se fi precizat ca nu exista raporturi de subordonare intre primar si consiliul local, întrucât primarul este autoritate executiva iar consiliul autoritate deliberativa si, de regula, autoritatile executive se subordonează celor deliberative, iar la nivelul consiliului județean sa se fi precizat ce fel de raporturi exista intre președintele si vicepresedintii acestuia pe de o parte si consiliul județean si delegația permanenta a acestuia, pe de alta parte.

In legătura cu modul in care actioneaza principiul pe care îl analizam sunt necesare unele precizări prealabile.

Autoritatile administrației publice locale constituite in subdiviziunile administrativ teritoriale ale municipiilor “sunt subordonate autoritatilor administrative ale municipiilor”, aceasta dispoziție constituindu-se intr-o excepție de la principiul autonomiei locale si de la cel al inexistentei unor raporturi de subordonare ierarhica intre autoritatile administrației publice locale.

In același sens sunt si dispozitile potrivit cărora “in relațiile intre administrația publica locala si cea județeana nu exista raporturi de subordonare precum cele potrivit cărora consiliile locale si primarii functioneaza ca autoritati administrative autonome”.

In plus se prevede ca inexistenta raporturilor de subordonare privește numai raporturile dintre unitatile administrativ teritoriale, nu si pe cele dintre aceste unitatii si subdiviziunile lor administrativ teritoriale care nu au statutul de unitatii administrativ teritoriale, nefiind enumerate nici de dispozițiile constituției si nici de cele ale legii 215/2001.

3.9 Principiul sistemului departamental

Sistemul organizării administrative a teritoriului, are in prezent o influenta hotaratoae nu numai asupra conținutului autonomiei locale, dar si asupra locului si rolului autoritatilor de la nivelul unitatilor administrativ teritoriale intermediare.

Considerând comuna si orașul ca fiind unitatii de baza si Guvernul ca fiind seful administrației publice vom putea spune ca exista doua mari sisteme de organizare administrativa a teritoriului, după cum intre unitatea de baza (implicit autoritatile administrației publice de la nivelul acesteia) si Guvern exista o unitate intermediara (sistemul departamental) sau doua unitatii administrativ teritoriale intermediare (sistemul regional)

Terminologia este conventionala. Nu trebuie inteles ca in toate tarile indiferent daca au o veriga sau doua intermediare, intalnim denumirea de departament sau de regiune.

In Constituția Spaniei, de pilda, se utilizează noțiunea de “comunitate autonoma” si nu cea de regiune , iar alte constituții de exemplu Constituția Portugaliei, opereaza atât cu sintagma de regiune autonoma cat si cu cea de regiune administrativa.

Cat privește unitatea imediat următoare comunei, retinem ca unele constituții(de exemplu Constituția Belgiei, Italiei)o evoca prin termenul de provincie.

Interesant este de semnalat ca noțiunea de provincie istoric vorbind, la noi a evocat cea mai mare unitate administrativ teritoriala, judetul fiind unitatea de grad departamental.

In baza Constituției României din 1923,s-a instituit, prin legea de unificare administrativa din 1925, un sistem departamental, județean ,deoarece plasa nu reprezintă o unitate administrativ teritoriala (intermediara intre comuna si județ)ci un element de desconcentrare a administrației publice județene, mai exact a anumitor servicii publice.

In fruntea plasilor era un prim-pretor, care îl reprezenta pe prefect si funcționa sub ordinele acestuia, ca ofițer de politie administrativa ,respectiv de supraveghere, tutela si control in ceea ce privește administrația rurala.

Acest sistem a fost menținut pana la Constituția din1938, când se creează ținuturile ca unitatii administrativ superioare judetelor, care au avut ca efect înlăturarea oricărei autonomii locale, la fel ca si regiunile din perioada anilor 1950-1968.

De regula, specialiștii in drept public susțin ca in sistemul regional gradul de extensie al autonomiei locale este mai mare, la nivel regional este constituit un veritabil legislativ local.

Având in vedere tradiția noastră in administrația locala, dominata de tutela administrativa, chiar si in cele mai liberale perioade, pe de o parte, precum si concepțiile generale actuale din statele democrate referitoare la departamente sau regiuni, pe de alta parte legiuitorul constituant a pus accent pe autonomia comunelor si orașelor, rezervând

Fidel acestei concepții, in articolul 121, legiuitorul constituant roman precizează, fara echivoc, ca obiectul coordonării consiliilor comunale orasenesti de către consiliul județean este realizarea serviciilor publice de interes județean.

Totodată, textul conține calificarea expresa a consiliului județean ca autoritate a administrației publice.

La fel ca si consiliul local, consiliul județean are o dubla natura:

autoritate a autonomiei județene;

autoritate a administrației publice locale;

Rezulta ca, dincolo de semnificatile politice sau de fundamentele ideologice invocate, comparând ceea ce a fost la noi, inclusiv in baza legii din 1929, cu ceea ce presupune autonomia locala, se poate spune ca România practic, nu a existat niciodată o veritabila autonomie locala si ca, pentru prima oara in istoria moderna a tarii noastre, principiul autonomiei locale a fost consacrat de actuala Constituție.

Modul in care este redactat aliniatul 2 al art. 121 ii permite, in timp o aplicare elastica, in funcție de complexitatea factorilor economici sociali, politici, culturali, geografici, etnografici, raportați la ceea ce se va estima a fi bine pentru poporul roman si statul roman intr-o perioada istorica sau alta.

Astfel, in baza textului se pot face alegeri directe pentru consiliul județean sau alegeri indirecte, se pot institui unul sau mai multe organe permanente cu rol executiv sau nu.

Cert este ca autoritate la nivel județean, de ordin constituțional, nu poate fi decât consiliul județean. Avem in vedere, desigur, autoritatile publice ale autonomiei locale, pentru ca tot la nivel județean este reglementata si funcția de prefect autoritate, insa, cu caracter statal prefectul, fiind reprezentanul Guvernului in județ.

Fata de dispozițiile constituționale de mai sus va trebui sa admitem ca ideea formarii unor noi unitatii administrativ teritoriale, cum ar fi raioanele sau regiunile, înseamnă o idee de lege ferenda.

Fara alte comentarii, Constituția noastră nu admite decât comune si orașe ca unitatii administrativ teritoriale de baza, respectiv județe ca unitatii intermediare.

Constituția Frantei, după ce enumera la art. 72 comuna, departamentul si teritoriile de peste mari, drept colectivitatii teritoriale ale republicii, lasă posibilitatea formarii si altor unitatii administrative prin lege, ceea ce s-a realizat in 1982, când au fost introduse regiunile.

Tezele regionaliste sunt la moda in Europa Occidentala, vorbindu-se foarte mult si despre un neoregionalism.

3.10 Alte aspecte generale privind afirmarea principiilor de organizare si funcționare a administrației publice locale

Legea administrației publice locale cuprinde, in primul sau capitol – Dispoziții generale – o serie de reglementari care nu prezintă chestiuni de detaliu in domeniul, ci chiar daca fiecare in parte nu are valoare de principiu, ca cele expuse mai înainte, ele întregesc si susțin principiile analizate, constituindu-se in reguli diriguitoare in materie, cărora li se subordonează si cu care se coroborează dispozițiile din capitolele urmatoare.

a) Mai întâi se consacra cadrul material, teritoriu material in care se realizează administrația publica locala, precizându-se ca unitatile administrativ teritoriale sunt comunele, orașele si județele; comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate; unele orașe pot fi declarate municipii, in condițiile legii iar acestea pot avea subdiviziuni administrativ teritoriale, a căror delimitare si organizare se stabilesc prin lege.

Tot prin lege se statbileste si delimitarea comunelor, orașelor si judetelor, iar orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se pot efectua numai in temeiul legii si cu consultarea prealabila a cetatenilor din unitatile administrativ teritoriale respective, prin referendum, care se organizează potrivit legii.

Delimitarea unitatilor administrativ teritoriale – comuna, oraș, județ – presupune stabilirea limitelor teritoriale înăuntrul cărora fiinteaza si isi exercita competentele autoritatile publice recunoscute de lege.

Aceste limite definesc totodată domiciliul persoanelor care trăiesc pe acest teritoriu si constituie suportul material principal pe care se afla patrimoniul care aparține acestei colectivitatii, recunoscuta ca atare.

Cu alte cuvinte, fiecare unitate administrativ teritoriala, cuprinde, ca elemente definitorii o parte, mai mica sau mai mare, din elementele constitutive ale statului – teritoriu, populație, baza materiala necesara satisfacerii nevoilor populației care traieste pe acel teritoriu – iar competentele cu care sunt investite autoritatile publice din unitatile administrativ teritoriale nu sunt altceva decât expresia suveranitatii statului exercitata la acest nivel, si delegata de stat acestor autoritati publice.

Unitatile administrativ teritoriale sunt, de regula creații artificiale ale autoritatilor statale investite cu aceasta competenta. De aceea numărul acestora a variat de la o perioada la alta si este diferit de la o tara la alta.

Astfel, in prezent, in România unele comune sunt formate dintr-un singur stat, altele din 30-40 sate; unele județe sunt compuse din 30-35 de comune si orașe, altele din peste 100 comune si orașe; unele sate au fost trecute ulterior in categoria comunelor, unele comune in categoria orașelor, iar unele orașe in cea a municipiilor.

De-a lungul timpului au ființat pe teritoriul României si alte unitatii administrativ teritoriale (provincii, regiuni, raioane).

Mai trebuie reținut si faptul ca unele unitatii administrativ teritoriale sunt constituite ca atare, in mod natural; așa este cazul comunei formate dintr-un singur sat si a orașului, in timp ce altele sunt, așa cum am menționat mai sus creații artificiale, prin voința legiuitorului.

De altfel, elementele de baza care compun județul, ca unitate administrativ teritoriala sunt, de fapt, elemente componente ale comunelor si orașelor care intra in componenta județului respectiv, si asupra acestora se exercita, in primul rând autoritatea organelor de la acest nivel.

In virtutea atribuțiilor de drept privat, comunele, orașele si județele apar ca subiecte de drept civil, ca proprietare ale bunurilor care constituie domeniul lor privat.

Când este vorba de bunuri din domeniul public al comunelor, orașului sau județului, prerogativele dreptului de proprietate asupra acestora se exercita in virtutea calitatii de persoana juridica de drept public, nu de persoana juridica de drept privat.

De reținut ca deși unitatile administrativ teritoriale exercita, prin organele lor reprezentative, aceste doua categorii de atribuții, nu trebuie sa se tragă concluzia ca ele au doua personalitati juridice, una de drept public si una de drept privat: comunele, orașele si județele au o singura personalitate juridica, dar fac doua feluri de acte juridice; prin unele isi exercita autoritatea cu care sunt abilitate de stat dând ordine, prin altele se preocupa de gestiunea patrimoniului (acte de vânzare-cumpărare, închidere, concesiune).

b) Alte dispoziții, cu caracter general, privesc natura juridica si modul de formare ale autoritatilor publice din comune si orașe.

In acest sens, dispozițiile Legii 215/2001 au valoarea unor prescripții-cadru, care statornicesc numai care sunt acele autoritati ale administrației publice prin care se realizează autonomia in comune si orașe, respectiv consilii locale si primarii. Aceleași dispoziții mai precizează doua elemente: natura acestor autoritati (consiliile locale sunt autoritati deliberative, iar primarii autoritati executiva) si modalitatea de formare a acestora ( prin alegere, atât in cazul consiliilor locale cat si al primarilor).

Spunem ca aceste dispoziții au valoarea unor prescripții-cadru deoarece alte detalii ale acestuia nu sunt prevăzute, fiind lăsate pe seama altor prevederi ale acestei legi, sau făcându-se trimitere la alte legi .

Astfel, nu se face nici o precizare privind natura deliberativa a consiliilor locale sau cea executiva a primarilor, la raporturile juridice dintre autoritatile deliberative si cele executive (respectiv dintre consiliul local si primar), la modalitatea de alegere a consiliilor locale si a primarilor, in acest din urma caz prevăzându-se numai ca alegerea acestor autoritati se va face in condițiile prevăzute de lege.

O excepție de la aceste prevederi, consacra posibilitatea de a se constitui autoritati ale administrației publice locale si in subdiviziunile administrativ teritoriale ale municipiilor, deși acestea nu sunt unitatii administrativ teritoriale.

Legea organica in materie mai consacra regula potrivit căreia consiliilor locale si primarii functioneaza ca autoritati administrativ autonome si rezolva treburile publice din comune si orașe in condițiile prevăzute de lege.

Aceasta înseamnă, așa cum am mai arătat, pe de o parte ca atât consiliile locale cat si primarii, nu se subordonează, in exercitarea atribuțiilor ce le revin, altei autoritati organizata la nivel superior, iar, pe de alta parte, o astfel de subordonare nu exista nici intre primar si consiliul județean, chiar daca primul este autoritate iar cel de-al doilea autoritate executiva deliberativa.

Totodată, aceste dispoziții reafirma principiul legalitatii in funcționarea consiliului local si in exercitarea de către primar a atribuțiilor conferite de lege, fiind o expresie acestuia.

Este o întărire a ceea ce precizam când am analizat principiul autonomiei locale si cel al legalitatii, si anume ca autonomia locala nu înseamnă independenta in acțiuni, in afara ordini juridice a statului, ci libertatea de acțiune in cadrul prescripțiilor legale si sub controlul statului.

Mai este de relevat si faptul ca legea obliga consiliile locale si primarii sa rezolve trebuirile publice din comune si orașe. Prin treburi publice nu trebuie sa se inteleaga neapărat, cerința ca acestea sa privească, in același timp toți locuitorii comunei sau orașului sau majoritatea acestora. Ele pot avea caracter de problema publica si atunci când interesează chiar si un grup restrâns de persoane, vizând un interes personal.

Important este ca aceasta problema sa fie prevăzuta de lege in sfera de competenta a consiliului local sau a primarului, după caz.

c) O alta regula generala cu valoare principiala, privește rolul consiliului județean si modul in care acesta se formează.

In acest sens se prevede ca in fiecare județ se alege un consiliu județean, ca autoritate a administrației publice, care coordonează activitatea consiliilor locale in vederea realizării serviciilor publice de interes județean, iar consiliul județean alege din rândul membrilor săi, președintele, vicepresedintii si delegația permanenta.

Mai întâi, este de relevat ca acest text de lege aduce o imbunatatire fata de reglementarea anterioara, care nu precizează natura juridica a consiliului județean.

Aceasta omisiune nu înseamnă ca se neaga o asemenea calitate a consiliului județean, întrucât ea este afirmata expres de dispozițiile art. 121 din Constituție care precizează: “consiliul județean este autoritatea administrației publice …” .

Alta este insa situația in cazul președintelui si vicepreședintelui consiliului județean.

Despre aceștia se face numai precizarea ca ei sunt aleși de către consiliul județean din rândul membrilor săi, nerecunoscandu-le calitatea de autoritate. Dar nici dispozițiile constituționale nu fac o astfel de precizare așa cum a făcut-o pentru consiliul județean.

Intr-o asemenea situație, nu exista, desigur nici un temei legal pentru a conchide ca președintele si vicepreședintele consiliului județean sunt autoritati ale administrației publice (județene).

Cat privește modalitatea de formare a consiliului județean, pe baza alegerilor, dispozițiile Legii administrației publice locale au valoarea unor dispoziții cadru, de principiu, întrucât nu precizează si alte aspecte ale scrutinului, acestea fiind lăsate pe seama altei legi.

Referitor la rolul consiliului județean, acesta este de coordonare a activitatii consiliilor locale, dar nu o coordonare generala si atotcuprinzătoare in toate problemele care se pun in comune si orașe, ci numai “in vederea realizării serviciilor publice de interes județean”.

Din acest punct de vedere ni se par necesare unele considerații, chiar daca aspectele de detaliu vor fi analizate la secțiunea privitoare la atribuțiile consiliului județean.

Mai întâi, reamintindu-ne conceptul de serviciu public precizat cu prilejul analizării principiului descentralizării serviciilor publice menționam ca acestea pot fi organizate la nivel local sau la nivel național, pe baza si in funcție de anumite criterii.

Daca in anumite condiții serviciul public are in mod evident si indubitabil un caracter local, interesând in exclusivitate, numai locuitorii comunei si orașului respectiv in altele, un anumit serviciu public poate interesa locuitorii mai multor localitati din județ si chiar ai tuturor localitatilor județului (transportul intre aceste localitati, alimentarea cu apa a localitatilor). In acest din urma caz autoritatile publice locale care actioneaza autonom numai in limitele comunei sau orașului in care au fost aleși, nu ar avea posibilitatea practica de a organiza in condiții eficiente aceste servicii publice. De aceea, legea da in competenta consiliilor județene organizarea si exploatarea acestor servicii publice precizând si formele si condițiile in care o pot realiza.

Prin urmare, acțiunea consiliului județean se limitează la numai la a coordona activitatea consiliilor locale interesate in acel serviciu public neputandu-le impune, prin norme imperative, o anumita conduita cu care acestea nu sunt de acord. O hotarire a consiliului județean obligatorie pentru consiliile locale chiar daca are ca obiect organizarea si funcționarea unui serviciu public, in care sunt interesate si consiliile locale, este de neconceput fara acordul acestora. Ea ar fi in contradicție atât cu principiul autonomiei locale, cat si cu cel al legalitatii. Pe de alta parte, primarii si consiliile locale rezolva treburile publice din comune si orașe ceea ce înseamnă ca aceste autoritati publice realizează autonomia comunelor si orașelor in cazul nostru al municipiilor, nu al subdiviziunilor administrativ teritoriale ale acestora, care trebuie sa se încadreze atât organizatoric cat si funcțional “întregului” din care fac parte, adia municipiilor.

Desigur, s-ar mai ridica si problema modului care se realizează aceasta subordonare. Pornindu-se de la natura juridica proprie pe care o au cele doua autoritati ale administrației publice locale – primarii si consiliile locale respective – înseamnă ca primarii subdiviziunilor administrativ teritoriale ale municipiilor se subordonează primarului municipiului, iar consiliile locale alese in aceste subdiviziuni se subordonează celui ales la nivelul municipiului.

Prin urmare, nu se pune problema subordonării primarilor aleși in subdiviziunile municipiului, care sunt autoritati executive, fata de consiliile locale alese in aceste subdiviziuni, si chiar la nivel de municipiu.

d) In contextul raporturilor de colaborare existente intre administrația din comune si orașe si administrația județeana, un loc cu totul special îl au acele raporturi care se stabilesc intre aceste administrații si prefect, prefectul fiind, in sens larg, tot o autoritate a administrației publice județene care este organizata si functioneaza pe baza unor reglementari specifice.

Aceste raporturi juridice sunt, in esenta lor, raporturi intre autoritati ale administrației publice alese in unitatile administrativ teritoriale si cele care reprezintă autoritatile statale, mai precis pe cele ale puterii executive.

In acest sens este de reținut ca in toate statele democratice, deci si in România, la unitatile administrativ teritoriale cele mai mari functioneaza un reprezentat al puterii executive cu rolul de a veghea asupra legalitatii in activitatea autoritatilor administrației publice locale.

Potrivit dispozițiilor Constituției, art. 122, prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, fiind numit in funcție de către Guvern.

Cap. 4 Consiliul Județean

Secțiunea 4.1 Consiliul județean in România. Scurt istoric

Impartirea teritoriului Munteniei si al Moldovei in județe si ținuturi (in Moldova) s-a făcut pe timpul lui Mircea cel Bătrân, in Muntenia, si a lui Alexandru cel Bun, in Moldova.

Pana in 1864 acestea – județe si ținuturile – erau simple circumscripții teritoriale care erau administrate in numele domnitorului, de unul sau doi juzi, capitani de județe sau ispravnici, in Moldova, si de unul sau doi parcalabi, in Moldova, la ispravnici in ambele principate. Aceștia aveau atribuții militare, administrative si judecatoresti.

Potrivit Regulamentelor Organice, conductorii judetelor, in Muntenia si ai ținuturilor, in Moldova, erau ocârmuitorii care se ocupau de administrarea judetelor si a ținuturilor, pentru ca cea mai mare parte a activitatii judecatoresti a fost incredintata tribunalelor de ținuturi, in Moldova si judecătoriilor de județ in Muntenia.

Prin Legea pentru consiliile județene nr. 396/1864 s-a prevăzut ca in fiecare județ se statornicește un consiliu care se aduna periodic si reprezintă interesele locale, colective si economice ale județului.

Pana la modificarea Legii nr. 396/1864, prin Legea din 31 mai 1904, in lege nu erau cuprinse prevederi exprese care sa reglementeze personalitatea juridica a judetelor, deși aceasta rezulta implicit din întreg cuprinsul legii. Prin Legea din 31 mai 1904, printre alte modificări si completări, s-a introdus un aliniat nou la art. 1 citat, care prevedea ca “județul este persoana juridica”.

Consiliul județean se compunea din cate doi membrii trimiși de fiecare plasa. Aceștia erau aleși de colegiul electoral din fiecare plasa.

Ulterior modificării intervenite prin Legea din 31 mai 1904 indiferent de numărul plaselor dintr-un județ, consiliile județene erau alcătuite din 17 membri.

Potrivit prevederilor art. 3 alin. 1 din Legea 396/1864, președintele consiliului județean se alegea de consiliul din anul sau, iar potrivit al 2 al aceluias articol, comisar al guvernului pe lângă consiliu este prefectul județului.

Consiliul județean alegea o delegate permanenta formata din 3 membri si 3 supleanți. La început, după cum rezulta din prevederile art. 4, delegația permanenta funcționa in lipsa consiliului, adia in perioada dintre doua sedinte ale consiliului, si era prezidata de prefectul județului.

Ulterior modificării, prin Legea din 31 mai 1894, art. 4-6 si 86-87, delegația permanenta era prezidata de cel mai in vârsta dintre membrii săi. După modificarea din 1894, delegația permanenta nu mai era numai înlocuitorul consiliului județean, ci avea si atribuții proprii.

Cu modificările intervenite in anii 1872, 1894, 1904, Legea consiliilor județene a rămas in vigoare pana la adoptarea Legii pentru unificarea administrativa din 14 iunie 1925, care, la rândul ei a fost înlocuita prin Legea pentru organizarea administratiunii locale din 3 august 1929, abrogata si ea prin Legea adminitrativa din 1936.

Potrivit prevederilor art. 195 din Legea din 1929, administrația județului era incredintata consiliului județean ca organ deliberativ si delegației consiliului județean si președintelui acestuia ca organe executive, iar potrivit dispozițiilor art. 73 din Legea administrativa din 1936, administrația județului era incredintata si prefectului.

Consiliile județene erau alcătuite de consilieri județeni aleși, in raport de populatia județului (42 consilieri la județele cu o populație mai mare de 400000, 36 la județele cu peste 200000 locuitori si 30 de consilieri la celelalte județe) si membri de drept.

La rândul lor, membrii de drept erau de doua feluri: membri de drept cu vot deliberativ (primarul orașului sau al municipiului resedinta de județ si presedintii camerelor de agricultura, industrie si comerț) si cu vot consultativ (șefii serviciilor de finanțe, de invatamant, al sanatatii publice si ……….. sociale si alți asemenea).

Durata mandatului consilierilor aleși si de drept, era potrivit art. 200, de 5 ani.

După cum prevede art. 365 din aceeași lege, consiliile județene se alegeau prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu, cu scrutin de lista, pe baza reprezentării proporționale.

Consiliul județean era convocat de prefect in sedinta de constituire, iar daca prefectul nu-l convoca, el – consiliul județean – se întrunea de drept in termen de 15 zile de la respingerea contestatiilor făcute împotriva alegerilor sau de la expirarea termenului in care se putea face contestații.

La sedinta de constituire era necesara prezenta a jumătate plus unu din numărul total al membrilor ce compuneau consiliul. Aceasta sedinta, prevede art. 201 alin. 2, era prezidata de cel mai in vârsta dintre consilieri.

Consiliul județean se întrunea, in sesiuni ordinare, de doua ori pe an la 1 martie si la 1 noiembrie. El se întrunea de drept chiar daca nu era convocat. In sesiunea de la 1 martie se alegeau președintele si biroul consiliului județean pe termen de un an. In sesiuni extraordinare, consiliul județean se întrunea, potrivit art. 208 aliniatul 1, ori de cate ori …………… aceasta interesele județului.

Potrivit prevederilor art. 232, consiliul județean alegea, dintre membrii săi indata după constituirea biroului, o delegate compusa din patru membrii si din președintele delegației care ar putea fi luat si in afara de consiliu.

Mandatul membrilor delegației dura cat mandatul consiliului.

Potrivit art. 249, președintele delegației este organul executiv al consiliului si seful administrației județene.

Cu excepția perioadei august 1938 – septembrie 1940, când, in urma adoptării Legii administrative din 14 august 1938 județele au fost transformate in simple circumscripții teritoriale si pana la abrogarea acestei legi, prin Decretul – Lege pentru desfintarea rezidentelor regale si reorganizarea prefecturilor din septembrie 1940, aceasta organizare a consiliilor județene, a delegației județene a durat, cu unele modificări, pana in ianuarie 1949, când a fost adoptata legea nr. 17 din 15 ianuarie 1949, asupra consiliilor locale.

După adoptarea Constituției din 1952, organele locale ale regiunilor si raioanelor erau sfaturile populare, ca organe locale ale puterii de stat si comitetele lor executive ca organe locale ale administrației de stat. Prin Legea nr. 57/1968 de organizare si funcționare a consiliilor locale, organele administrației de stat județene erau comitetele executive ale consiliilor populare județene.

In perioada 27 decembrie 1989 – februarie 1992, mai precis pana la constituirea consiliilor județene rezultate din alegerile locale, organizarea administrației publice

județene rezultate din alegerile locale, organizarea administrației publice județene a fost reglementata prin Decretul – Lege nr. 2/1989; nr. 8/1990; nr. 81/1990 si Legea nr. 9/1990 privind administrarea judetelor, municipiilor, orașelor si comunelor pana la organizarea de alegeri locale, administrația judetelor a fost exercitata de consiliile județene ale Frontului Salvării Naționale, au modificările aduse prin Decretul – Lege nr. 81/1990 privind Consiliul Provizoriu de Uniune Naționala si de prefecturi.

Potrivit Legii nr. 5/1990, administrarea judetelor s-a realizat de către prefecturi ca organe ale administrației de stat cu competenta generala.

Prefecturile erau compuse din: 1 prefect, 2 subprefecti, 1 secretar si 7 membri.

Prefecturile se întruneau, de regula, o data pe saptamana, precum si de ori de cate ori era necesar, lucrând valabil in prezenta majoritatea membrilor lor.

In realitate atribuțiilor ce le aveau, prefecturile emiteau decizii care puteau fi anulate de către organele ierarhic superioare atunci când contraveneau legii. Decretelor, hotărârilor guvernului ori deciziilor organelor administrației de stat ierarhic superioare.

La nivelul judetelor funcționau, potrivit legii, organe locale de specialitate ale administrației de stat, care erau subordonate, atât prefecturilor, cat si ministerelor sau celorlalte organe de specialitate ale administrației de stat centrale.

Am redat câteva prevederi din aceasta lege, in atât pentru a evidenția caracterul, cu totul original, al acestor organe, cat pentru a reliefa ca acesta organizare are influente negative si astăzi.

Secțiunea 4.2 Natura juridica, locul si rolul consiliilor județene

in sistemul administrației publice

Potrivit legii administrației publice locale nr. 215/2001 (art. 2 alin 1) in unitatile administrativ teritoriale administrația publica se organizează si functioneaza in temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilitati autoritatilor administrației publice locale, legalitatii si al consultării cetatenilor in soluționarea problemelor locale de interes deosebit.

Potrivit Constituției (art. 120 alin 1 si 2), autoritatile reprezentative ale administrației publice din comune si orașe prin care se realizează autonomia locala sunt consiliile locale, precum si primarii, care rezolva treburile publice din respectivele unitatii administrativ-teritoriale.

In fiecare unitate administrativ-teritoriala functioneaza cate un consiliu județean, in cazul judetelor si local, in cazul localitatilor.

Aceste unitatii in care funcioneaza respectivele autoritati sunt comunele si orașele, ca localitati, precum si județele.

Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate. Unele orașe pot fi declarate, in condițiile legii, municipii. Municipiile, la rândul lor, pot avea subdiviziuni administrativ-teritoriale (de exemplu, sectoarele Municipiului București) a căror delimitare si organizare se stabilesc prin lege, si in cadrul cărora pot fi constituite autoritatile administrației publice locale. De asemenea, delimitarea comunelor, orașelor si judetelor se face tot prin lege, ca si orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora, si numai după consultarea prealabila a cetatenilor din unitatile administrativ-teritoriale respective, prin referandum organizat potrivit legii.

Potrivit Constituției (art. 72 alin. 2 lit. O) organizarea administrației locale a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala se face prin lege organica.

Legea nr. 215/2001 reunește in mod unitar atât organizarea si funcționarea autoritatilor administrației publice locale, cat si regimul general al autonomiei locale, legiuitorul nerecurgand la doua reglementari distincte in materie.

Consiliile județene sunt autoritati reprezentative ale administrației publice locale cu caracter eligibil, colegial si deliberativ, exercitând o competenta generala in baza autonomiei locale de care dispun, hotărând, in condițiile legii, in treburile publice vizând interesele colectivitatilor pe care le reprezintă.

Consiliile județene sunt autoritati ale administrației publice conform definițiilor legale, cat si pentru faptul ca realizează activitatea executiva exercitând astfel o putere sau o forma ori o funcție fundamentala de activitate publica realizata, in principal, de către întreg sistemul administrației de stat dar aici, in cazul nostru, aceasta înfăptuire are loc la un nivel teritorial mai redus.

De altfel, natura juridica administrativa a acestor autoritati rezulta, pe deplin si din specificul atribuțiilor conferite, precum si din modul lor de organizare si funcționare.

Consiliile județene sunt, in mod evident, autoritatile locale, întrucât, pe de o parte, isi desfasoara activitatea numai in limitele unitatilor administrativ-teritoriale in care au fost

alese, iar, pe de alta parte, exercita atribuții de interes pentru acest nivel teritorial de constituire a colectivitatii umane potrivit principiului autonomiei locale.

Conform criteriului competentei teritoriale, ele reprezintă o grupare distincta in cadrul sistemului executiv, diferita de organele centrale, indusa in administrația publica locala, respectiv autoritati județene, ce exercita puterea publica locala, in numele si interesul colectivitatii teritoriale pe care o reprezintă.

Desigur, rezulta ca simplul fapt al acționarii in limitele unei unitatii administrativ-teritoriale nu poate constitui, prin el insusi, un criteriu suficient pentru a caracteriza o autoritate ca fiind de natura locala ci doar, cel mult teritoriala deoarece intre aceste limite mai actioneaza si organe in teritoriu ale unor autoritati executive centrale, care nu au caracter local, cum sunt cele ale diverselor ministere, ale Băncii Naționale a României, Serviciului Roman de Informație. In acest sens modul de constituire, funcționare si cel de exercitare a atribuțiilor indica definitoriu caracterul local sau un al unei categorii de organe ale statului.

Consiliile județene sunt organe cu competenta generala in unitatile in care functioneaza gestionând, sub propria responsabilitate, interesele colectivitatilor pe care le reprezintă. In acest sens ele hotaresc in tot ceea ce privește administrarea intereselor publice local, precum si rezolvarea treburilor publice in condițiile legii.

In primul rând, competentele si atribuțiile consiliilor se stabilesc numai prin lege, ele fiind depline si exclusive, cu excepția cazurilor prevăzute de lege.

In al doilea rând, incredintarea de competente si de atribuții stabilite prin lege trebuie sa revină spre exercitare autoritatilor locale care se găsesc cel mai aproape de cetatean.

In al treilea rând, autoritatile administrației publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilitati autoritatilor administrației publice locale in procesul descentralizării unor servicii publice proprii ori al creării de noi servicii publice, fara asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor responsabilitati.

In al patrulea rând, incredintarea de competente si atribuții pentru alte autoritati decât cele locale, precum si exercitarea lor trebuie sa tina seama de amplasarea si de natura răspunderii ce le revine, precum de cerințele de eficienta si eficacitate.

Aceasta prevedere se dorește a fi o ilustrare a principiului subsidiaritati care, desigur, ar fi putut fi formulat mai categoric in sensul obligativitatii intervenției autoritatilor centrale in domeniile care nu țin de competenta lor exclusiva decât daca si in măsura in care obiectivele unei activitatii locale nu pot fi realizate de autoritatile locale datorita dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma sa le producă, depasind capacitatile sau posibilitatile locale.

In al cincelea rând, autoritatile administrației publice centrale va consulta înainte de adoptarea oricărei decizii, structurile asociative ale autoritatilor administrației publice locale, in toate problemele care le privesc in mod direct, potrivit legii.

Consiliile județene sunt organe alese, in mod direct pe baza reprezentării proporționale in cadrul scrutinului de lista.

Consiliile județene sunt constituite pe baze colegiale, fiind alcătuite din mai multe persoane alese, functionand in prezenta majoritarii celor care le compun.

Consiliile sunt organe deliberative, hotărând in probleme de interes local ca majoritatea ceruta de lege si prin acte juridice obligatorii in raza lor de acțiune teritoriala.

Rezulta din cele prezentate ca aceste consilii sunt autoritati reprezentative ale colectivitatilor locale, expresie a puterii locale pe care o exercita in numele si interesul societarii de pe un anumit teritoriu.

Prin colectivitate locala se intelege totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritoriala.

In primul rând, colectivitatea locala nu se reduce numai la cetatenii unitatii administrative, ea cuprinzând si străinii (cu sau fara alta cetatenie), aflați pe acel teritoriu.

In al doilea rând, sunt vizate atât persoanele cu domiciliul (permanent), cat si cele aflate temporar (cu resedinta) in unitatea respectiva.

In al treilea rând, nu pot fi ignorate nici interesele persoanelor juridice, organizațiilor, fundațiilor sau asociaților de tot felul cu sediul sau filiale in unitatea teritoriala.

In al patrulea rând colectivitatea include toți cetatenii indiferent de naționalitatea, limba, religie, vârsta, etnie, si indiferent de proporția acestora.

In privința principiilor care guvernează administrația locala in mod specific, alăturat principiilor generale, se impun unele precizări.

Principiul autonomiei locale trebuie analizat sub mai multe aspecte, pornind de la natura sa administrativa, iar nu teritoriala, care se manifesta prin modul de constituire, organizare, funcționare, activatate, decizie, gestionarea si finanțarea a autoritatilor locale, precum si de la enunțul sau legal.

Legea definește autonomia locala ca reprezentant dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administrației publice locale de a soluționa si de a gestiona in numele si interesul colectivitatilor locale pe care le reprezintă treburile publice, in condițiile legii.

In primul rând, autonomia vizează modul de constituire a consiliilor locale si județene întrucât ele sunt alcătuite din consilieri aleși prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat de către electoratul local, expresie a democrației din administrația locala.

In al doilea rând, consiliile si consilierii se organizează, potrivit legii, pe comisii de profil menite a iniția si pregăti eficient actul decizional al planului lor.

In al treilea rând, funcționarea consiliilor reflecta caracterul lor colegial, prin compunerea, deliberativ, prin atribuția de adaptare a deciziilor, si democrat prin votul majoritar necesar.

In al patrulea rând, consiliile au dreptul si capacitatea efectiva de a soluționa si gestiona treburile publice in numele si interesul colectivitatii pe care o reprezintă.

Prima precizare este aceea ca legiuitorul a consacrat in mod ferm principiul deplinatatii si exclusivitatii competentei materiale a autoritatilor locale pentru treburile publice de interes local cu excepția cazurilor prevăzute de lege.

Corelat acestora trebuia formulat principiul subdiaritatii intervenției autoritatilor centrale ca acțiune in baza complementarii de atribuții sau de competenta pentru domenii paralele sau care nu țin numai de competenta exclusiva a autoritatilor locale (cum este, de exemplu, materia impozitelor si taxelor, a invatamantului, sanatatii, culturii si cultelor).

A doua precizare se refera la dreptul administrației locale de a avea intiativa, in limitele legii, in toate domeniile, cu excepția celor date in mod expres in competenta altor autoritati.

A treia precizare vizează faptul ca in activitatea lor consiliile pot recurge la consultarea cetatenilor din unitatea admiistrativ-teritoriala in soluționarea unor probleme locale de interes deosebit prin organizarea referendumului local. Consultarea prin referendum este facultativa pentru organele locale, dar rezultatul acestuia se impune autoritatilor care le-au declanșat.

A patra precizare are in vedere faptul ca prin consultarea locuitorilor pe calea referandumului sau prin orice alta forma de participare directa a cetatenilor la treburile publice, in condițiile legii, nu se aduce atingere nici caracterului reprezentativ, nici celui deliberativ al consiliilor, ci se da expresie îmbinării democrației clasice reprezentative cu o forma noua, cea participativa, pe plan local.

A cincelea precizare se refera la faptul ca in relațiile dintre autoritatile administrației publice locale si consiliul județean, precum si in raporturile dintre presedintii consiliilor județene si prefecți nu exista raporturi de subordonare.

In al cincelea rând, operează pe plan local principiul autonomiei gestionare sau patrimoniale, întrucât județele au dreptul la resurse proprii, pe care consiliile le gestionează, potrivit atribuțiilor ce le revin, in condițiile legii asupra bunurilor din domeniul public de interes local si din domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale.

In al șaselea rând, potrivit financiare, autoritatile locale administrează, sau după caz, dispun de resursele financiare, precum si de bunurile proprietate publica sau privata ale judetelor.

In al șaptelea rând, autoritatile locale au dreptul sa instituie si sa perceapă impozite si taxe locale, sa elaboreze si sa aprobe bugetele de venituri si de cheltuieli ale judetelor. Resursele financiare ale autoritatilor locale trebuie sa fie proporționate cu competentele si responsabilitatile prevăzute de lege.

In al optulea rând, consiliile județene pot hotari asupra participării cu capital sau cu bunuri, in numele colectivitatii locale reprezentate la constituirea de societati comerciale sau la infiintarea unor servicii de interes public județean, după caz, in condițiile legii.

In al nouălea rând, autoritatile locale au dreptul, in limitele competentelor lor si in condițiile legii:

sa se asocieze cu alte autoritati locale din tara sau străinătate;

sa adere la asociații naționale si internaționale, pentru promovarea intereselor lor comune

sa încheie acorduri intre ele si sa participe, inclusiv prin alocare de fonduri, la inițierea si la realizarea unor programe de dezvoltare regionala;

sa încheie acorduri (cele limitrofe zonelor de frontiera), de cooperare transfrontaliera cu autoritatile similare din tarile vecine României.

Principiul cooperării si solidaritatii in rezolvarea problemelor întregului județ trebuie sa caracterizeze raporturile dintre autoritatile locale comunale si orasenesti cu cele județene, alături, desigur de principiile autonomiei, legalitatii si responsabilitati.

Prima precizare are in vedere faptul ca limba oficiala in care se desfasoara activitatea executiva locala si raporturile administrației locale cu terții este limba romana, purtându-se folosi si limba materna a minoritatilor naționale in raporturile cu cetatenii respectivi.

A doua precizare vizează utilizarea limbii materne de către minoritati in conformitate cu prevederile Constituției, ale legilor in materie si a convențiilor internaționale la care România este parte.

A treia precizare are in vedere ca redactarea înscrisurilor oficiale se face tot in limba romana, iar, la cerere, si in limba respectivei minoritati căreia ii aparține solicitantul.

Principiul descentralizării in teritoriu a serviciilor publice de interes național apartinand autoritatilor administrației publice centrale de specialitate aflate sub conducerea prefectului.

Serviciile publice de interes județean se afla in subordinea consiliilor județene, rețeaua acestora urmând sa se amplifice si sa se diversifice inclusiv prin trecerea unora din subordine exclusiv centrala in subordine exclusiva sau paralela de natura locala (finanțe, cultura, invatamant).

Aplicarea principiilor anterior enunțate nu poate aduce atingere caracterului de stat național, unitar si indivizibil al României.

Consiliile județene reprezintă cel de-al doilea nivel teritorial al organizării de stat a României. Categoriile de organe locale cu competenta generala ale administrației publice locale sunt consiliile locale comunale si orasenesti ce constituie prima treapta, de baza, a organizării de stat a României.

Principiul controlului administrativ si controlului financiar asupra activitatii consiliilor județene, este expresia caracterului unitar al statului, si rezulta din obligativitatea îndeplinirii prevederilor din reglementările autoritatilor centrale (legi ordonate si hotărâri de guvern, instrucțiuni si reglementari ministeriale).

Fara a intra in detaliu, menționam ca asupra autoritatilor administrației publice locale controlul de legalitate este exercitat in principal, de către prefect, ca reprezentant in teritoriu al guvernului, iar controlul financiar asupra modului de utilizarea banului public de către organele Curții de Conturi, in principal.

Secțiunea 4.3 Formarea consiliilor județene

In conformitate cu Legea alegerilor locale nr. 70 (1991, republicata in 1996 cu modificările ulterioare, consiliile județene se aleg prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat.

Alegerea directa se face pe circumscripții electorale identice cu unitatile administrativ-teritoriale pe baza votului exprimat, in cazul consilierilor, prin scrutin de

lista, si a primarilor, prin scrutin uninominal, fiecare cetatean având dreptul la cate un singur vot pentru alegerea consiliului local, a celui județean si a primarului.

Aleșii locali sunt primarul, consilieri locali si consilierii județeni a căror regim juridic este stabilit prin statul alesului local.

Dreptul de vot se exercita in localitatea in care alegatorul isi are domiciliul sau in care si-a stabilit resedinta.

Alegerile pentru consilii sunt valabile indiferent de numărul participanților la vot din totalul celor inscrisi in listele electorale din circumsriptia respectiva.

Secțiunea 4.4 Constituirea consiliilor județene

Consiliul județean este autoritate a administrației publice județene.

Autoritatile administrației publice sunt organizate intr-un sistem ceea ce face ca intre acestea sa se statornicească.

Autoritatile administrației publice sunt acele autoritati publice care sunt organizate in sfera realizării funcției executive si care reprezintă public statul si unitatile administrativ-teritoriale, ca persoane juridice.

Autoritatile administrației publice sunt organizate intr-un sistem ceea ce face ca intre acestea sa se statornicească anumite raporturi juridice, dar numai in interiorul sistemului, nu si in afara acestuia, fapt ce-i asigura funcționarea ca sistem.

Astfel, in structura acestui sistem, întâlnim autoritati ale statului. Seful Statului, Guvern, ministere, servicii descentralizate ale acestora, prefecți – care sunt organizate si functioneaza in principal pe baza principiului subordonării ierarhice, dar si autoritati nestatal, alese de colectivitatii locale consilii județene, consilii locale, primari – care nu se subordonează nici intre ele si nici fata de autoritatile statale, functionand in principal pe baza principiului autonomiei locale.

Deși Secțiunea a-2-a din Capitolul V al titlului III din Constituție se intitulează “Administrația publica locala” după cum de altfel este denumita si de legea organica in materie, mai vorbim si de “autoritatile administrației publice județene”, considerând ca aceasta sintagma exprima mai corect atât structura acestor autoritati cat si raporturile specifice dintre ele, precum si cu autoritatile publice organizate la nivel central.

Din punctul de vedere al competentei teritoriale, autoritatile administrației publice nu pot fi decât locale sau centrale. Autoritatile publice locale au competenta intr-o anumita unitate administrativ-teritoriala.

Consiliile sunt compuse din consilieri aleși.

Constituirea consiliului nou ales se face in termen de 20 de zile de la data desfasurarea alegerilor, iar convocarea in prima sedinta de constituirea se face de către prefect.

La aceeași sedinta pot participa prefectul sau reprezentantul sau legal. Sedinta este legal constituita daca participa cel puțin doua treimi din numărul consilierilor aleși.

In cazul in care nu se poate asigura aceasta majoritate, sedinta se va organiza, in același condiții, peste 3 zile, la convocarea prefectului.

Daca nici la cea de-a doua convocare reuniunea nu este legal constituita se va proceda la o noua convocare, de către prefect, peste alte 3 zile, in același condiții.

In situația in care consiliul nu se poate întruni nici la a treia convocare, datorita absentei fara motive temeinice a consilierilor, prefectul in declara vacante prin ordin, locurile consilierilor aleși absenți nemotivat de la cele trei convocări anterioare, iar daca aceștia nu pot fi inlocuiti cu supleanți inscrisi in listele de candidați respective, se vor organiza alegeri parțiale, de completare, in termen de 30 de zile, in condițiile Legii privind alegerile locale.

Absenta consilierilor de la sedinta de constituire este considerata motivata daca se face dovada ca aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat spitalizare sau a făcut imposibila prezenta acestora la sedinta, a unei deplasări in străinătate in interes de serviciu sau unor evenimente de forța majora.

Ordinul prefectului de declarare vacanta a locurilor consilierilor absenți motivați poate fi atacat de cei in cauza la instanța de contencis administrativ in termen de 5 zile de la comunicare, iar hotărârea primei instanțe de judecata este definitiva si irevocabila.

Apreciem ca pe durata judecării procesului nu se vor putea desfasura noile alegeri parțiale pentru a evita situația anularii judiciare a ordinului prefectului si implicit, reintegrarea in funcție a consiliilor contestatori, concomitent cu existenta altui sau altor consilieri nou aleși in locul celor infirmai administrativ, deoarece, in acest caz, am fi in prezenta unui consiliu supranumeric ilegal.

Legea nu reglementează situația absentei parțiale nu de la toate cele trei sedinte de convocare a noului organ a consilierilor, când apreciem, prin iterpretare consiliul se poate constitui legal la oricare din sedintele in care realizează consumul legal necesar, prin absenta motivata a unor consilieri.

Lucrările alege prin vot deschis dintre membrii săi pe întreaga durata a mandatului, o comisie de validare alcătuita din 3-7 consilieri.

Comisia astfel constituita va trece de indata, in cadrul aceleiași sedinte, la examinarea legalitatii alegerii fiecărui consilier, începând chiar cu cei care compun, propunând planului validarea sau invalidarea mandatului ( a certificatului doveditor al alegerilor eliberat de biroul de circumscripte electorala).

Propunerea de invalidare se face in cazul in care se constata încălcarea condițiilor de eligibilitate sau daca alegerea s-a făcut prin frauda electorala, constatata conform Legii privind alegerilor locale (de către Biroul Electoral Central).

Validarea sau invalidarea mandatelor se face in ordine alfabetica, cu votul deschis al majoritatii consilierilor prezenți la sedinta, fara participarea la vot a persoanei al carie mandat este supus respectivei operațiuni.

Hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacata de cei interesați la instanța de contecios administrativ in termen de 5 zile de la adaptare, in cazul celor vizați si prezentei la sedinta, sau in cazul celor absenți, de la comunicarea hotărârii.

Hotărârea instanței trebuie sa fie pronunțata in termen de 3 zile, nefiind definitiva si irevocabila, deci, in consecința supusa, conform Legii conteciosului administrativ, recursului la instanța superioara.

După rămânerea definitiva si irevocabila a hotărârii judecatoresti, consiliul va proceda la completarea locurilor ramase vacante de pe lista de supleanți a partidului sau alianței vizate, iar daca acest lucru nu este posibil, va organiza noi alegeri, parțiale, de completare a locurilor vacante.

Consilierii a căror mandate au fost validate depun in fata consiliului următorul jurământ in limba romana: “Jur sa respect Constituția si legile tarii si sa fac cu buna credința tot ceea ce sta in putere si priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei, orașului, județului….. Așa sa-mi ajute Dumnezeu.”

Deși legea nu o spune, apreciem ca in funcție de religie fiecare isi poate invoca propria divinatate. Jurământul poate fi depus si fara formula religioasa.

Consilierii care refuza depunerea jurământului sunt considerați demisionați de drept deși legea ar fi trebuit sa ii considere demiși de drept, întrucât demisia este rezultatul propriei voințe exclusive a celui in cauza, ceea ce nu este cazul aici.

In situația in care consilierul ales renunța la mandat înainte de validare sau refuza sa depună jurământul, se supune validării mandatul primului supleant înscris pe lista partidului politic, alianței politice sau electorale respective, daca pana la validare acestea confirma in scris apartenența celui in cauza la partid.

In cazul in care locurile ramase vacante nu pot fi completate cu supleanți, iar numărul de consilieri se reduce sub 2/3, se vor organiza alegeri parțiale de completare in termen de 30 zile, in condițiile Legii privind alegerile locale.

După validarea mandatelor si depunerea jurământului de către cel puțin 2/3 din numărul membrilor consiliului, consilierul care a condus sedinta declara consiliul legal constituit.

Consilierii, in asigurarea liberului exercițiu al mandatului lor, exercita o funcție de autoritate publica, bineficiind de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implica exercițiu autoritatii de stat si care dispun de o protecție juridica deosebita.

După acest moment consiliul va alege, dintre membrii săi, prin votul deschis al majoritatii celor in funcție, un președinte de sedinta, care va conduce dezbaterile pe o perioada de cel mult trei luni, semnând hotărârile adoptate.

Acest președinte poate fi schimbat din funcție la inițiativa a cel puțin unei treimi din numărul consilierilor județean acesta alege, pentru toata durata mandatului sau din rândul consiliilor, un președinte si doi vicepresedintii.

Secțiunea 4.5 Compunerea consiliilor județene

Consiliile sunt compuse din consilieri aleși prin vot universal, egal, secret, direct si liber exprimat, in baza scrutinului de lista pentru un mandat de patru ani. Consiliul fiind organ ales, membrii săi nu pot fi numiți sau investiți de drept.

In exercitarea mandatului la consilierii județeni sunt in serviciul colectivitatii locale.

Fiecare consilier județean este obligat sa prezinte un raport anual de activitate, care va fi făcut public de către secretar.

Pentru participarea la sedintele consiliului si ale comisiilor de specialitate consilierul primește o indemnizație stabilita conform legii.

Numărul acestora este stabilit prin ordinul prefectului in funcție de populatia unitatii administrativ-teritoriale, raportata de Institutul Național de Statistica si Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului in curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile după cum alegerile au loc in primul sau in al doilea semestru al anului in care sens:

in cazul consiliilor locale numărul consilierilor este cuprins intre 5-31

in cazul consiliilor județene intre 31-37

Consiliul General al Municipiului București are 55 de consilieri

Acest număr este constant pe toata durata mandatului autoritati respective, iar prin creșterea sau diminuarea populației el nu suferă modificări, iar in cazul reduceri numerice a membrilor pe parcursul mandatului, va trebui rezolvata completarea lui (măcar pana la 2/3 din total), fie cu ajutorul supleanților de pe listele de candidați fie prin organizarea de noi alegeri parțiale.

Evident in cazul dizolvării consiliului si a organizării de noi alegeri anticipate numărul de locuri se va reactualiza conform datelor statistice privind populatia unitatii administrativ-teritoriale respective.

Consilierii județeni trebuie sa aibă numai cetatenia romana si vârsta de cel puțin 23 de ani, impliniti in ziua alegerilor inclusiv, cu domiciliul in respectiva unitate administrativ-teritoriala, precum si inexistenta interdicției de asociere in partide politice.

Calitatea de consilier județean este incompatibila, conform legii, cu:

funcția de prefect si de subprefect

calitatea de funcționar public in aparatul propriu de specialitate al autoritatilor administrației publice centrale si locale, al prefectului, al serviciilor publice de interes local sau județean, al celor descentralizate apartinand ministerelor si autoritatilor publice centrale de specialitate si cu calitatea de angajat al autoritatilor administrației publice locale, respective sau in cadrul aparatului propriu al prefectului din județul respectiv.

funcția de manager sau membru in consiliul de administrație al regiilor autonome si de conducător al societatilor comerciale infiintata de consiliile județene

calitatea de primar si de viceprimar

calitatea de secretar, deputat, ministru, secretar si subsecretar de stat si cele asimilate acestora

interdicția societatilor comerciale la care aleșii județeni sunt manageri, acționari semnificativi, asociați, administratori, cenzori, membrii in consiliile de administrație sau care dețin funcții de conducere de a încheia contracte comerciale cu autoritatile administrației publice din care fac parte cu legile autonome locale sau societatile comerciale locale.

Evident, in toate aceste situații persoanele in cauza pot participa la alegeri si pot fi alese in funcția de consilier, insa starea de incompatibilitate intervine in mod efectiv numai după validarea mandatului celui in cauza.

Acesta va trebui sa opteze in termen de 10 zile după acest moment asupra calitatii pe care vrea sa o mentina, după care vrea sa o mentina, după care, in lipsa opțiunii exprese pentru calitatea de consilier, in proxima sedinta de consiliu, președintele de sedinta va supune validării mandatul supleantului de pe lista partidului, alianței politice sau electorale respective.

Alte incompatibilitati se pot stabili numai prin lege.

Așa, de exemplu, chiar legea in cauza (art. 83 alin 2) stabilește interdicția de asociere politica pentru secretarul localitati ori Statutul funcționarilor publici stabilește, in mod generic, incompatibilitatea dintre calitatea de funcționar public cu orice alta funcție publica.

Incompatibilitatea este o situație ce operează de drept, in virtutea legii, ea nu se decide ci doar se constata de către consiliu, motiv pentru care mandatul celui in cauza nu trebuie invalidat.

Totuși, daca cel in cauza, înlăturat din consiliu, prin validarea unui supleant, se va considera vătămat in dreptul sau de ales, apreciem ca se poate adresa instanței de contencios administrativ pentru apărarea acestui drept pretins încărcat sau vătămat.

Calitatea de consilier județean se dobandeste din momentul depunerii jurământului, mentinandu-se pe toata durata consiliului ales, respectiv 4 ani, pana la constituirea noului consiliu.

Evident, orice scurtare sau prelungire a mandatului consiliului, din care face parte cel in cauza, determina hotărâtor si durata mandatului acestuia.

Tot astfel, consiliul județean provenit din lista supleanților ori cel ales in urma alegerilor parțiale de completare a locurilor vacante va avea in mandat mai scurt de 4 ani, deoarece încheie mandatul in derulare al organului din care face parte si care este in funcție.

Calitatea de consilier încetează de drept, in următoarele situații:

demisie

incompatibilitate

schimbarea domiciliului intr-o unitate administrativ-teritoriala;

imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioada maxima de 6 luni consecutive, cu excepția cazului de suspendare in urma arestării preventive a consilierului (art. 99 alin 1, desigur, sub rezerva soluției de constatare a nevinovatei penale)

constatarea, după validare, ca alegerea s-a făcut prin frauda electorala sau prin orice alta încărcare a Legii alegerilor locale;

punerea sub interdicție pe cale judecătoreasca prin hotărâre judecătoreasca penala definitiva;

lipsa nemotivat de la trei sedinte ordinare consecutive ale consiliului;

deces

Toate aceste cazuri reprezintă, indiferent de sursa lor generatoare (actul sau faptul juridic), modalitati de pierdere de drept a calitatii de consilier instituite de lege, constate, iar nu decise prin hotărârea consiliului județean care, in asemenea cazuri, are un efect pur declarativ fata de împrejurările produse, fiind adoptata la propunerea președintelui consiliului județean.

In cazurile schimbării domiciliului, a imposibilitatii exercitării mandatului pe o perioada mai mare de sase luni consecutive si a lipsei nemotivat de la trei sedinte consecutive ale consiliului, hotărârea acestuia se poate ataca in contencios administrativ, in termen de 10 zile de la comunicare, fara obligația reclamatului de a efectua procedura administrativa prealabila judecații, hotărârea primei instanțe fiind definitiva si irevocabila.

Consilierul județean poate fi suspendat din funcție, ceea ce reprezintă o încetare temporala a exercițiului mandatului sau.

Suspendarea este de drept numai in cazul măsurii arestării sale preventive despre care se comunica, de indata, prefectului de către pachetul sau instanța de judecata care a dispus-o.

Prefectul va emite un ordin prin care constata suspendarea mandatului de consilier județean, pe întreaga durata pana la soluționarea definitiva a cauzei.

Ordinul de suspendare se comunica, de indata, consilierului si, deși legea nu o supune, apreciem ca acesta îl poate ataca in fata instanței de contecios administrativ.

Daca consilierul suspendat a fost găsit nevinovat – fiind scos de sub urmărire penala de către parchet ori achitat de instanța de judecata – el isi va relua mandatul (daca este posibil), având dreptul la despăgubiri. Daca, dimpotrivă, este condamnat pur hotărâre penala definitiva, mandatul sau încetează (definitiv) înainte de termen, fiind demis din funcție, când va avea de suportat o pedeapsa privativa de libertate care-l împiedica in exercitarea funcției.

Secțiunea 4.6. Organizarea consiliilor județene

Consiliile județene sunt alcătuite din consilieri si nu au o structura organizatorica propriu-zisa, așa cum au majoritatea autoritatilor administrației publice (cum este, de exemplu, cazul ministerelor, a serviciilor descentralizate ale acestora din teritoriu), aceasta deoarece nu sunt alcătuite de funcționari cu activitate permanenta, fiind numai deservite de un aparat propriu, format din astfel de lucratori.

Totuși, spre deosebire de consiliile locale care nu au organe de conducere, consiliile județene au președinte si vicepreședinte.

Legea a prevăzut ca, după constituirea consiliului, acesta isi organizează comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate.

Asemenea comisii de pot organiza pe probleme economico-sociale, buget si finanțe, urbanism, transporturi si lucrări publice, sănătate publica si protecție sociala, juridic si administrativ, ordine publica si drepturi cetatenesti, in funcție de gradul de dezvoltare al județului, de gradul de urbanizare, de specificul local (industrial, agricol) precum si de tradiții.

Comisiile de specialitate isi aleg un președinte si un secretar prin votul membrilor lor, care reflecta compunerea politica a plenului. Comisiile lucrează in plan si iau hotărâri cu votul majoritatii membrilor lor. Comisiile analizează si avizează proiectele de hotărâri ale consiliului județean, initiaza proiecte de hotărâri in domeniu, pot intrepinde activitatii de verificare in sectorul lor de competenta, îndeplinesc si alte atribuții sau insarcinari date de consiliu sau din proprie inițiativa, cum ar fi studii, controlate, avizări.

Comisiile întocmesc rapoarte pe probleme de specialitate, conform competentei care le revine, pe care le prezintă consiliul spre dezbatere.

Activitatea acestor comisii nu este decizional, reproducând efecte juridice, ci numai consultativa, in sensul ca planul le poate, iar uneori trebuie, sa le solicite opinia potrivit domeniului lor de activitate.

Insa, aceasta opinie nu poate fi impusa obligatoriu planului, ca organ deliberativ, ce are libertatea de a insusi sau de a respinge prin votul majoritar al membrilor care îl compune.

Consiliul poate organiza nu numai comisii permanente, pe durata mandatului sau, ci, din proprie inițiativa poate infinita comisii temporare, de analiza si verificare pe o perioada determinata.

Componenta acestora, obiectivele si perioada de desfasurare a activitatii se stabilesc prin hotarire consiliului. Membrii comisiei actioneaza numai in limitele stabilite prin hotărâre.

Organizarea, funcționarea si atribuțiile comisiile de specialitate permanente se stabilesc prin regulamentul de organizare si funcționare a consiliului județean.

Consiliul județean alege dintre membrii săi, pe toata durata exercitării mandatului, un președinte si doi vicepreședinte, prin votul secret al majoritatii consilierilor in funcție, durata mandatului acestora fiind egala cu cea a mandatului consilierului județean.

Eliberarea din funcție a președintelui se face prin votul secret a cel puțin doua treimi din numărul consilierilor in funcție, la propunerea a o treime din numărul lor.

Cauzele eliberării constau in emiterea, de către președinte, in decurs de trei luni, a cel puțin trei dispoziții anulate irevocabil de instanța de judecata întrucât are contravenient intereselor generale ale statului ori ale județului sau au încărcat Constituția si legile tarii.

Vicepresedintii pot fi eliberați din funcție, in aceleași condiții, numai daca s-a constat prin hotărâre judecătoreasca irevocabil ca aceștia au contravenit, in exercitarea sarcinilor lor, intereselor generale ale statului sau județului, ori au încălcat Constituția si legile.

Cazurile de incompatibilitate, durata, suspendarea si încetarea mandatului președintelui sunt similare cu cele ale primarului. In cazul suspendării sau absentei președintelui atribuțiile sale va fi exercitate de un vicepreședinte desemnat prin dispoziția președintelui in numele președintelui.

Președintele si vicepresedintii isi păstrează calitatea de consilier.

In cazul încetării, înainte de termen, a mandatului președintelui, prefectul ia act prin ordin si instiintare consiliul județean pentru alegerea unui nou președinte.

Pe toata durata exercitării mandatului contractul de munca al președintelui si vicepresedintilor consiliului județean la instituțiile publice, regiile autonome, companiile si societatile naționale ori societatile comerciale cu capital majoritar de stat se suspenda de drept, urmând a fi reluat ulterior încetării mandatului.

Conform Statului funcționarilor publici, daca cei in cauza au calitatea de funcționar public raportul lor de serviciu cu autoritatea sau instituția publica unde functioneaza se întrerupe, urmând a se relua, la cerere celui in cauza, daca a solicitat neintegrarea, care se acorda de drept.

Președintele si vicepreședintele primesc pe toata durata mandatului lor o indemnizație stabilita conform legii.

Secțiunea 4.7 Funcționarea consiliilor județene

Consiliile județene se aleg pentru un mandat de patru ani care se poate prelungi prin lege organica, in caz de război sau catastrofa.

Consiliile județene isi exercita mandatul de la data constituirii lor pana la data declarării ca legal constituit a consiliului nou ales.

Consiliile județene functioneaza numai in planul sedintei la care participa membrii care le compun, fiind legal întrunite daca este prezenta majoritatea consilierilor in funcție.

Prezenta consilierilor la sedinta este obligatorie, iar cazurile de absente motivate se stabilesc prin regulament de organizare si funcționare a consiliului.

In situația in care un consilier absentează, fara motive temeinice, de doua ori consecutiv, el poate fi sancționat in condițiile respectivului regulament, de regula prin diminuarea sau suprimarea indemnizației de sedinta, inclusiv pentru absente nemotivat de la lucrările comisiei de specialitate din care face parte.

Consiliul județean se intruneste o data la doua luni, la convocarea președintelui sau a vicepreședintelui, respectiv a vicepreședintelui când titularul funcției este absent sau suspendat din postul sau.

Consiliul județean se poate întruni si in sedinte extraordinare ori de cate ori este necesar, la cererea președintelui ori a cel puțin o treime din numărul membrilor lor.

De asemenea, prefectul poate solicita președintelui consiliului județean întrunirea acestui organ, in cazurile excepționale care necesita adoptarea de masuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamitaților, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum si pentru apărarea ordinii si liniștii publice.

In asemenea sedinte pot fi adoptate acte normative excepționale, de regula cu caracter temporar, inclusiv in materie contravenționala si sancționatoare vizând subiectele de drept din zona calamitata sau supusa tulburărilor sociale.

Convocarea consiliului se face in scris de către secretarul general al județului cu cel puțin 5 zile înainte sedintelor diclinare, sau cel puțin 3 zile, ori cel mult 3 zile înaintea sedintelor extraordinare ale consiliului județean.

In caz de forța majora si de maxima urgenta pentru rezolvarea intereselor locuitorilor convocarea consiliului județean se poate face de indata.

Ordinea de zi a sedintelor consiliului se aproba de acesta la propunerea celui care l-a convocat, iar modificarea ei se poate face numai pentru probleme urgente si cu votul majoritatii celor prezenți.

Invitația la sedinta va preciza data, locul desfasurarii sedintei si ordinea de zi.

Ordinea de zi se aduce la cunostinta locuitorilor prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate.

In județele in care cetatenii apartinand unei minoritati naționale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor ordinea de zi se va aduce la cunostinta publica si in limba materna a acestora.

In toate cazurile convocarea se consemnează in procesul verbal al sedintei.

Sedintele consiliului județean sunt conduse de către președintele acestuia, iar in lipsa sa de un vicepreședinte desemnat de el, in cazul absentei sale motivate, ori ales de consiliu, daca președintele a fost suspendat din funcție, ori de un consilier (daca nici un președinte nu poate conduce lucrările), ales cu votul majoritatii membrilor prezenți.

Sedintele consiliului sunt publice, cu excepția cazurilor in care consilierii decid, cu majoritatea voturilor, ca acestea sa fie nepublice (cu ușile închise).

Problemele privind bugetul, administrarea domeniului public si privat al județului participarea la programe de dezvoltare județeana, regionala, zonala sau de cooperare transfrontaliera, organizarea si dezvoltarea urbanistica a localitati si amenajarea teritoriului, precum si cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoritati publice, organizații neguvernamentale, persoane juridice romane sau străine, se vor discuta întotdeauna in sedinta publica.

In legătura cu aceste probleme, președintele consiliului județean poate propune consultarea cetatenilor, in condițiile legii, prin referendum.

Consilierul județean, președintele sau cel care conduce sedinta consiliului județean împreuna cu secretarul unitatii administrativ-teritoriale isi asuma prin semnătura responsabilitatea veridicitatii celor consemnate.

Înaintea fiecărei sedinte secretarul pune la dispoziția consilierilor, in timp util, procesul verbal al sedintei anterioare, pe care ulterior îl supune spre aprobare consiliului. Consilierii au dreptul sa conteste conținutul înscrisului, cerind menționarea exacta a opiniilor exprimate in sedinta precedenta sau, apreciere noi, in tăcerea legiuitorului, a oricărei alte operațiuni inexact consemnate ( de ex. Schimbării in ordinea de zi), modul de votare, secret, nesecret.

Problemele înscrise pe ordinea de zi a sedintei nu pot fi dezbătute daca nu sunt insotite de raportul compartimentului de resort din aparatul propriu de specialitate al consiliului care se elaborează in termen de 30 de zile de la solicitarea inițiatorului, insotit de avizul comisiei de specialitate cu excepția sedintelor extraordinare sau a celor convocate in caz de forța majora ori de maxima urgenta.

La sedintele consiliului județean poate lua cuvântul pe lângă președintele sau reprezentantul acestuia, prefectul sau reprezentantul acestuia, deputații si senatorii, miniștrii si ceilalți membri ai Guvernului, secretarii si subsecretarii de stat, șefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si altor organe centrale din unitatea administrativ teritoriala, in probleme ce privesc domeniile de responsabilitate ale acestor servicii, precum si persoane interesate invitate de președintele consiliului județean.

Lucrările sedintelor se desfasoara in limba romana ca limba oficiala.

In cazul consiliilor ai căror membrii aparțin unei minoritati naționale si reprezintă cel puțin o treime, din numărul total al consilierilor, se poate utiliza si limba materna a acestora, asigurându-se traducerea in limba romana.

Documentele sedintelor se întocmesc in limba romana.

Dezbaterile din sedinte, inclusiv rezultatul votului, precum si modul in care si-a exercitat votul fiecare consilier se consemnează intr-un proces-verbal semnat de cel ce conduce lucrările si de secretarul județului.

Procesul-verbal si documentele dezbătute se depun intr-un dosar special al sedintei respective, care va fi numerotat, semnat sigilat de cel care a condus sedinta si de secretar, după ce in prealabil, a fost aprobat procesul-verbal al sedintei.

Deși consiliile functioneaza pe durata unui mandat de 4 ani, legea organica reglementează situațiile ce pot conduce la prelungirea sau scurtarea acestuia.

In primul caz, prelungirea operează pe timp de război sau de catastrofa, in baza unei legi organice, care va reglementa si situația tuturor autoritatilor publice centrale reprezentative si eligibile ( Parlament, Președinte si Guvern) ale căror mandate se prelungesc potrivit Constituției.

In cel de-al doilea caz, de scurtare a mandatului, avem in vedere dizolvarea consiliului de drept sau prin act juridic.

O prima ipoteza, cea a dizolvării de drept, operează in cazul in care consiliul nu se intruneste, timp de 6 luni consecutive ori se adopta in trei sedinte ordinare consecutive nici o hotărâre, precum si in situația in care numărul consilierilor se reduce sub doua treimi si nu se poate completa cu supleanți.

Aceasta situație se comunica prefectului de către secretar.

Prefectul prin ordin ia act de situația de dizolvare propunând consiliului organizarea de noi alegeri.

Actele consiliilor

In exercitarea atribuțiilor consiliile județene adopta hotărâri, cu votul majoritatii membrilor prezenți, in afara de cazurile in care legea sau regulamentul de organizare sau funcționare al acestora cere o alta majoritate.

Legea precizează expres care este cvarumul legal al prezentei la sedintei consiliului, iar acesta va fi de jumătate plus unu din total celor care îl compun in mod efectiv, deci se afla in funcție, si nu din numărul total al mandatelor.

Majoritatea necesara hotararii si adoptării unei hotărâri este de jumătate plus unu din totalul celor prezenți.

Sunt adoptate cu votul a cel puțin doua treimi din numărul consilierilor in funcție, hotărârile privind:

contractarea de împrumuturi, in condițiile legii;

administrarea domeniului public si privat al județului;

participarea la programe de dezvoltare județeana, regionala, zonala sau de cooperare transfrontaliera;

organizarea si dezvoltarea urbanistica a localitatilor si amenajarea teritoriului;

asocierea sau cooperarea cu persoane juridice romane sau străine;

Se adopta cu votul majoritatii consilierilor in funcție hotărârile privind impozite si taxele județene, precum si cele vizând bugetul local.

Daca bugetul nu poate fi adoptat după doua sedinte consecutive, care vor avea loc la un interval de cel mult șapte zile, activitatea se va desfasura pe baza bugetului anului precedent, pana la adoptarea …………buget, dar in mai târziu de 30 de zile de la data intrării in vigoare a legii hotărâri atrage dizolvarea de drept a consiliului.

Hotărârile ilegale ale consiliilor județene pot fi atacate in justiție de către prefect, iar cele ce vătăma drepturi legal recunoscute de către persoanele fizice sau juridice lezate, conform Legii contenciosului administrativ.

Hotărârile se adopta prin vot deschis, deși legea nu prevede acest lucru, dar consiliul poate stabili ca unele hotărâri sa fie luate prin vot secret. De regula si sedintele de votare sunt politice.

Hotărârile individuale privind persoanele vor fi luate întotdeauna prin vot secret, cu excepțiile prevăzute de lege, de exemplu, validarea mandatului de consilier se face prin vot deschis.

Proiectele de hotărâri pot fi propuse de președintele consiliului județean.

Redactarea proiectelor se face de către cei care le propun, cu sprijinul secretarului si al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului insotite, in mod obligatoriu, de referatul de specialitate, in lipsa căruia proiectul nu poate fi dezbatut.1

Nu poate lua parte la deliberare si la adoptarea hotărârilor consilierului care, fie personal, fie prin soț, soție, ……. sau rude pana la gradul al patrulea inclusiv are un interes patrimonial in supusa dezbatere.

Hotărârea consiliilor județene se semnează de către presedintii acestora, ori, in lipsa lor de vicepreședintele care a condus sedinta, si se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretar.

In cazul in care cei care au condus lucrările lipsesc sau refuza sa semneze hotărârea va fi semnata de 3 -5 consilieri (prezenți la sedinta in care s-a adoptat hotărârea).

Secretarul nu va contrasemna hotărârea in cazul care considera ca aceasta este ilegala sau ca depaseste competenta consiliului. El va expune consiliului opinia sa motivata, care se consemnează in procesul verbal al sedintei.

Hotărârile consiliului se comunica de indata de către secretar prefectului si primarului, dar nu mai târziu de 3 zile de la data adoptării lor.

Comunicarea insotita de eventualele obiecții privind legalitatea actelor, se face in scris si se înregistrează intr-un registru special.

Hotărârile pot fi normate si individuale. Cele normative devin obligatorii si produc efecte de la data aducerii la cunostinta publica, iar cele individuale de la data comunicării.

Aducerea la cunostinta publica sau publicarea actelor normative se face in termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect (art. 50 alin 2), daca bineinteles nu a operat, intre timp, intervenția acestuia pentru revocarea sau modificarea actului in cauza pe motive de ilegalitate (art. 135 alin. 2), urmata de reanalizarea actului cu schimbările corespunzătoare ori, in caz de refuz a autoritatii sesizate astfel de prefect, acesta îl va ataca in contenciosul administrativ (art. 135 alin. 1), in cel mult 30 de zile de la comunicare, ceea ce atrage suspendarea de drept a actului contestat in justiție (art. 135 alin. 2) astfel ca practic blochează aplicarea lui temporala.

Precizam ca exista obligația legala a tuturor autoritarilor locale ca, prin intermediul secretarului lor, sa comunice in termen de maximum 10 zile, daca legea nu prevede astfel, toate actele juridice adoptate sau emise, subiectelor interesate, inclusiv prefectului (art. 85 alin. 4).

Fata de textul legal al momentului obligativitatii actelor administrației locale se impune precizarea ca acest caracter se dobandeste din chiar momentul adoptării sau emiterii lor legale, cel puțin

1 I. Santai

pentru autorul lor, deoarece manifestarea de voința s-a constituit intr-un act juridic valabil cu consecințe obligatorii, dar si de momentul aducerii lor la cunostinta subiectelor interesate (prin publicare sau comunicare) se manifesta caracterul lor executoriu (de fapt, pentru actele prefectului acest lucru este clar evidențiat, art. 138 alin1).

Rezulta ca aducerea la cunostinta publica a hotărârilor normative se face in termen de 5 zile de la data oficiala a comunicării lor către prefect, daca aceștia nu si-au comunicat in termen de 5 zile de la primirea comunicării poziția fata de eventuala ilegalitate a actului, sau după rămânerea definitiva si irevocabila a hotărârii judecatoresti prin care acțiunea prefectului împotriva actului local a fost respinsa.

In unitatile administrativ-teritoriale in care cetatenii apartinand minoritatilor naționale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunostinta publica si in limba materna a cetatenilor apartinand minoritatii respective, iar cele cu caracter individual oficial in limba romana, daca patentul a cerut in mod expus si aceasta dubla comunicare oficiala, a originalului.

Secțiunea Răspunderea consiliilor si consilierilor

In exercitarea mandatului la consiliile, precum si primarii si viceprimarii, inclusiv presedintii si vicepresedintii consiliilor județene, sunt in serviciul colectivitatii locale dispunând de protecția acordata de lege (Legea nr. 215/2001 si cea privitoare la statutul aleșilor locale in curs de așteptare) datorita exercitării unei funcții publice1.

Consiliul, după cum s-a văzut, răspunde pentru nefunctionalitate, daca nu s-a întrecut timp de 6 luni, ori nu a adoptat (in trei sedinte consecutive) nici o hotărâre si pentru ilegalitate, daca a adoptat intr-un interval de 6 luni, cel puțin 3 hotărâri anulate de instanța de contencios administrativ, întrucât au contravenit intereselor generale ale statului sau ale localitatii sau au încălcat Constituția si legile tarii, prin hotărâri judecatoresti definitive si irevocabile (art. 57 alin. 1, art. 58 alin 4, art. 111 alin1). Măsura dispusa este dizolvarea acestuia, constata in primul caz, prin ordin al prefectului, iar in al doilea caz dispusa prin hotărârea Guvernului.

Consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului din care fac parte sau, după caz, in nume propriu, pentru activitatea desfasurata in exercitarea mandatului, precum si pentru hotărârile pe care le au votat (art. 53 alin1).

1 I. Santai

Legea a prevăzut obligații determinate pentru Consilierii, a căror încălcare, se subintelege atrage răspunderea acestora, in care sens ei au îndatorire de a:

participa la sedintele consiliului si la cele ale comisiei de specialitate din care fac parte, iar absenta, fara motive temeinice, la cel mult doua sedinte consecutive atrage sancționarea lor conform regulamentului de organizare si funcționare a consiliului, de regula, prin diminuarea proporționala, sau totala a indemnizației de sedinta;

organizarea periodic întâlnim cu cetatenii, acordând si primind in audiente la cererea acestora;

prezenta anual un raport de activitate care va fi făcut public prin grija secretarului.

In cazul in care consilierul a savarsit o fapta penala – fiind arestat preventiv de către parchet sau instanța de judecata in urma comunicării măsurii de către acestea prefectul va emite un ordin prin care se constata suspendarea de drept a mandatului celui in cauza pe întreaga durata a procesului pana la soluționarea definita a cauzei.

Daca este găsit nevinovat consilierul isi va relua mandatul, având dreptul la despăgubiri, iar daca este condamnat prin hotărâre penala definitiva la o pedeapsa privata de libertate, mandatul sau încetează, fiind demis din funcție.

Președintele consiliului județean răspunde in fata consiliului județean de buna funcționare a administrației publice județene.

El poate fi eliberat din funcție de către consilier daca in decurs de 3 luni a emis cel puțin 3 dispoziții anulate irevocabil de către instanța de contencios administrativ pentru ca au contravenit intereselor generale ale statului ori ale județului sau au încălcat Constituția si legile tarii.

Vicepreședintele consiliului județean pot fi eliberați din funcție in aceleași condiții, daca faptele lor s-au produs prin exercitarea sarcinilor care le-au revenit.

Consilierii, președintele si vicepreședintele consiliului județean răspund, după caz, civil, penal sau administrativ-teritorial sau persoanelor fizice sau juridice, ca terți aflați in raporturi juridice cu administrația locala.

O ipoteza posibila rezulta din modul de votare a hotărârilor când prin actele consiliului se pot produce pagube suportate, in cele din urma, de către cei care prin aceasta au cauzat pagube patrimoniale. De aceea consilierii pot cere consemnarea nominala a votului lor in procesul verbal al sedintei.

Daca suspendarea sau demiterea din funcție sunt masuri administrativ cu caracter sanctionatar, totuși consilierii si presedintii sau vicepresedintii pot răspunde si contravențional pentru abateri de acest gen savarsit in exercitarea sau in legătura cu atribuțiile de serviciu, de regula, prin suportarea amenzilor sau a sumelor plătite cu titlul de amenda de către consiliul din care fac parte, ca urmare a abaterilor administrative comise de membrii săi.

Funcționarii publici răspund potrivit prevederilor Statului acestora (penal, patrimonial, administrativ si convențional) in vreme ce personalul angajat prin contract de munca făcând parte din aparatul de specialitate a consiliului răspunde conform Codului Civil, Codului Muncii, Codului Penal, deci după dreptul comun care este aplicabil, ca oricărui angajat sau salarizat.

Comisia județeana consultativa

Denumita in vechea lege “comisia administrativa”, este compusa conform noii reglementari (Legea nr. 215/2001), din prefect si vicepreședintele consiliului județean, sub prefect si vicepresedintii consiliului județean, secretarul general al prefecturii si secretarul general, viceprimarii si secretarul general al municipiului București, primarii orașelor si comunelor din județ, respectiv primarii sectoarelor municipiului București. Șefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor1 si ale celorlalte organe centrale organizate la nivelul județului sau al Municipiului București, șefii compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului județean, respectiv al Consiliului General al Municipiului București; conducătorii regiilor autonome de interes județean, ai sucursalelor legilor autonome de interes național si ai societatilor naționale din județul respectiv sau din municipiul București, precum si conducătorii altor structuri organizate in județ sau in municipiul București.

Atribuțiile comisiei vizează (art. 147): a) dezbaterea si insusirea, prin consens a programului anual orientativ de dezvoltare economica si sociala al județului, respectiv al Municipiului București, pe baza Programului de guvernare acceptat de Parlament, b) programul orientativ de dezvoltare economica si sociala al județului, respectiv al Municipiului București, se comunica serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, filialelor din județ ale regiilor autonome sau ale societatilor naționale, regiilor autonome de interes local si societatii comerciale si serviciilor publice de interes local interesate, precum si autoritarilor administrației publice locale si județene; c) in cadrul reuniunilor comisiei consultative pot fi convenite si alte acțiuni a ministerelor si ale altor autoritati ale administrației publice centrale de specialitate organizate in județ, pe de o parte, si de consiliul județean si serviciile publice prevăzute in Programul de guvernare cu activitatile desfasurate de autoritatile administrației publice locale si județene, in conformitate cu atribuțiile si cu responsabilitatile ce le revin, potrivit legii.

In scopul dezbaterii si elaborării unor soluții operative, precum si pentru informarea reciproca cu privire la principalele acțiuni ce urmează sa fie desfasurate pe teritoriul județului, se constituie in fiecare județ un comitet operativ-consultativ (art. 148), format din prefect si președintele consiliului județean, subprefect si vicepresedintii consiliului județean, secretarul general al prefecturii, secretarul general al județului si primarul municipiului resedinta de județ.

In Municipiul București comitetul operativ-consultativ este format din prefect si primarul general al Capitalei, subprefecții si viceprimarii Municipiului București, secretarul general al prefecturii si secretarul general al Municipiului București, precum si din primarii sectoarelor Municipiului București.

Comitetul operativ-consultativ se intruneste saptamanal, de regula in ziua de luni, iar sedintele acestuia sunt conduse prin rotație de prefect, președintele consiliului județean si, respectiv, de primarul general al municipiului București.

In cadrul Comitetului operativ-consultativ se poate stabili inițierea, de comun acord, a unor proiecte de hotărâre a Guvernului sau, potrivit competentelor decizionale specifice fiecărei instituții si autoritati, emiterea de ordine ale prefectului, dispoziții ale președintelui consiliului județean ori inițierea de hotărâri ale consiliului județean, care sa concretizeze masurile stabilite de comun acord.

In ceea ce ne privește, consideram comisia consultativa județeana ca un organism inutil si ineficient, atât datorita componentei sale numeroase, cat si atribuțiilor pe care le are. Astfel, programul de guvernare nu trebuie, in mod necesar, sa fie urmat de adoptarea la nivel județean a unui alt program de dezvoltare, care sa fie insusit de autoritatile locale, deoarece realizarea programului de guvernare nu este o opțiune pentru autoritatile locale, ele fiind ținute sa se conformeze legilor si actelor Guvernului de concretizare a acestui program. Pe de alta parte, așa cum precizează legea, acest program adoptat la nivel județean ar fi doar orientativ, prin urmare ușor de ocolit in practica, aceasta si deoarece nerespectarea lui este lipsita de sancțiune juridica.

Nu același lucru se poate afirma despre comitetul operativ-consultativ, organism cu caracter mai pragmatic, ce are ca scop armonizarea actiunilor factorilor de decizie situații la nivel județean si informarea reciproca a acestora.

Concluzii

In raport cu organele administrației publice centrale, consiliile județene fac parte din categoria organelor administrației publice locale, după cum, in raport cu organele locale – comunale si orasenesti – observam ca nu pot face, prin organizare si competente, parte din aceasta categorie a organelor administrației publice locale. Pentru a le deosebi de aceasta din urma, constituantul si legiuitorul au folosit noțiunea de consiliul județean ca autoritate a administrației publice pentru coordonarea activitatilor consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizării serviciilor publice de interes județean.

Din faptul ca , fara a face deosebire intre consiliile locale si județene, Constituția in art. 119, prevede ca, administrația publica din unitatile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale si pe cel al descentralizării serviciilor publice locale.

Dintr-un anumit punct de vedere si consiliile județene sunt considerate ca fiind autoritati administrative autonome si cu toate acestea ele se deosebesc de consiliile locale, atât prin modul de formare, cat si prin atribuțiile lor tinand seama ca, in timp ce unele, cele locale urmăresc satisfacerea intereselor generale ale societatii la nivelul comunelor si orașelor cele județene isi exercita atribuțiile pentru satisfacerea intereselor generale ale societatii la nivelul județelor, calitate in care coordonează activitatea consiliilor comunale si orasenesti in vederea realizării serviciilor publice de interes județean. In alte cuvinte, coordonează activitatea consiliilor comunale si orasenesti pentru satisfacerea acelor interese generale ale locuitorilor dintr-un județ care nu pot fi satisfăcute de consiliile locale, comunale si orasenesti.

In determinarea naturii juridice si a poziției consiliilor județene un loc important ocupa prevederile Legii 215/2001 potrivit cărora, raporturile dintre administrația publica județeana dintre consiliul județean si cea locala are la baza pricipiile autonomiei, legalitatii si cooperării in rezolvarea problemelor comune si ca, in relațiile dintre administrația publica locala si cea județeana nu exista raporturi de subordonare.

Observam ca in timp ce Constituția, in art. 120 alin 1 prevede ca aceste consilii sunt autoritati administrativ publice pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizării serviciilor publice de interes județean, Legea 215/2001 reduce aceasta coordonare la nivelul unei cooperări. Ori, după cum se știe, exista deosebire intre coordonarea cu subordonarea, totuși consiliile județene, cu respectarea autonomiei locale a consiliilor comunale si orasenesti, județene, cu respectarea autonomiei locale a consiliilor comunale si orasenesti atunci când, prin activitatea pe care o desfasoara, urmăresc satisfacerea intereselor generale ale societatii la nivelul județelor, ele, așa cum prevede Constituția, coordonează activitatea consiliilor comunale si orasenesti, implicate in realizarea serviciilor publice de interes județean sau chiar numai a unei parti din județ, cum ar fi modernizarea unui drum județean care trece prin mai multe comune, dar nu prin întreg județul. In acest caz, suntem in prezenta satisfacerii unor interese generale ale societatii, care depasesc posibilitatile uneia sau, chiar mai multor comune care se va realiza sub coordonarea consiliului județean.

In conformitate cu Legea nr. 151/1998 consiliile județene pot încheia acorduri in vederea constituirii unei regiuni de dezbatere, regiuni care devin cadrul de implementare al politicilor naționale de dezvoltare regionala. Consiliile locale ar putea sa participe la programe de dezvoltare regionala. Consiliile locale ar putea sa participe la programe de dezvoltare regionala doar prin intermediul consiliilor județene, constituind, pentru aceasta, eventuala asociație de dezvoltare regionala, o “microregiune”.

Trebuie remarcat ca textul art. 12 din Legea 215/2001, care consacra dreptul autoritarilor administrației publice locale de a încheia intre ele acorduri si de a participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la inițierea si realizarea unor programe de dezvoltare regionala, este mai general decât Legea 151/1998 din acest punct de vedere.

Colaborând dispozițiile din cele doua legi, rezulta ca regiuni de dezvoltare pot fi constituite doar prin convenții încheiate intre consiliile județene, dar la programele de dezvoltare regionala derulate in cadrul acestor regiuni pot participa si consiliile locale.

Legea nr. 215/2001 conține prevederi benevenite cu privire la mandatul consiliului județean care nu existau in vechea reglementare.

Astfel, in cazul in care, in cursul unui mandate consiliul județean este dizolvat, noul consiliu județean ales nu va începe un mandate nou de 4 ani, ci va încheia mandatul predecesorului sau. Aceasta solutie este aplicabila si in cazul organizării unor noi unitati administrative teritoriale.

Numărul consilierilor județeni s-a redus cu 6 la județele de pana la 650.000 locuitori, si cu 8 la cele peste 650.000 fata de reglementarea anterioara.

In condițiile in care art. 30 enumera incompatibilitatile calitatii de consilier local, art. 103, alin. 2 se refera la obligațiile președintelui consiliului județean in cazul constatării unei situații care determina încetarea de drept a mandatului de consilier, situații printre care se afla sic ea de incompatibilitate, iar art. 112 precizează ca mandatul de consilier județean încetează in condițiile art. 60, care se aplica in mod corespunzător, consilierii județeni nu vor putea fi considerați demise de drept pe temei de incompatibilitate:

Consiliul județean are, ca noi atribuții si asigurarea sprijinului financiar pentru acțiuni culturale sau desfasurate de culte religioase, precum si pentru activitatii educativ – stintifice si sportive; infiintarea de instituții sociale si culturale, precum si pentru protecția drepturilor copilului si asigurarea activitatile corpului gardienilor publici, in condițiile legii;

Convocarea sedintelor extraordinare ale consiliului județean se poate face si la solicitarea prefectului, adresata președintelui consiliului județean, in cazuri excepționale care necesita adoptarea de masuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamitaților, catastrofelor, incediilor, epidemiilor, precum si pentru apărarea ordinii si liniștii publice;

Delegația permanenta a consiliului județean se desfiinteaza, insa numai de la următoarele alegeri. Ca urmare a desfintarii delegației permanente, anumite atribuții care aparțineau acestei structuri revin președintelui consiliului județean;

Suspendarea președintelui consiliului județean, precum si încetarea de dreapta mandatului acestuia se face cu respectarea condițiilor cerute de lege pentru suspendarea respective demiterea primarului.

Bibliografie

Ioan Vida Puterea Executiva si Administrația Publica, București, 1994

Claudiu-Liviu Popescu , Autonomia locala si integrarea europeana, ed. ALL BECK, 1999, pag. 60 – 66

Anibal Teodorescu, Viitoarea organizare administrativa a României, Noua Constituție a României, Institutul social Roman, Cultura Naționala, București, pag. 290 – 293

Antonie Iorgovan. Tratat de drept administrativ, supracit., volumul II, pag. 529

Corneliu Liviu Popescu, Evoluția cadrului normativ privind autonomia locala in România in perioada de tranziție si propuneri de lege ferenda

Marin Preda, Drept Administrativ, Partea Generala, Lumina Lex, 2001

Valentin Prisacaru, Tratat de Drept Administrativ Roman, partea generala, Lumina Lex, 1993

vedea Antonie Iorgovan, Tratat de Drept administrativ, ed. III restructurata, revăzuta si adăugita, editura All Beck, 2001, București, pag. 449 – 452

Regulamentul Organic al Munteniei, Capitolul IV, anexa II, Sect. I, in P. Negulescu, G. Alexianul, Colecția vechilor legiuiri administrative. Regulamentele organice ale Valahei si Moldovei, vol. I, Buc., 1994

Antonie Iorgovan, Tratat de Drept administrativ, ed. III restructurata, revăzuta si adăugita, editura All Beck, 2001, București, pag. 445 – 448

Mircea Preda, Tratat de Drept Administrativ, ed. Lex, 1996, pag. 445 – 451

Ioan Vida, Puterea executiva si adminstratia publica, pag. 172 – 191

Corneliu Liviu Popescu, Principiul Autonomiei Locale reflectat in documentele internaționale adoptate in cadrul Consiliului Europei, Administrația Publica si Societatea Romaneasca la cumpăna dintre secole si milenii, pag. 139 – 145

1 Antonie Iorgovan, Ioan Vida, Constitutionalizarea conteciosului administrativ roman, Dreptul nr. 5 – 6 /1994, pag. 3 – 16; Ioan Santai, excepțiile de la controlul judecătoresc direct asupra actelor administrative prevăzute de legea conteciosului administrativ, Dreptul nr. 4/1992, pag. 45 – 52

Antonie Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ, ed. III, restructurata, revăzuta si adăugita, ed. All Beck, 2001, București

Dana Apostol, Probleme actuale ale descentralizării administrație, Revista “ Studii de drept romanesc “ numărul 1 – 2/1993, pag. 103 si respectiv pag. 143

vedea Sofia Popescu, Statul de drept si controlul respectării legii de către autoritatile administrative, “ revista de studii de drept romanesc” 2/1993

Ioan Vida, Puterea Executiva si Administrația Publica, București, 1994, pag. 77 – 80

Octav Cosmanca Legea Administrației Publice Locale comentata, pag. 162

R. N. Petrescu, Drept Administrativ, vol. I, ed. Cordial Lex, Cluj – Napoca, 1997, pag. 146 – 147