Nicoleta MIULESCU [619469]

Nicoleta MIULESCU

ȘTIINȚA
ADMINISTRA ȚIEI

Curs universitar

Universul Juridic
București
-2010-

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.
Copyright © 2010, S.C. Universul Juridic S.R.L.

Toate drepturile asupra prezentei edi ții aparțin
S.C. Universul Juridic S.R.L.
Nicio parte din acest volum nu poate fi copiat ă fără acordul scris al
S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZ ENTUL TIRAJ NU VA FI
COMERCIALIZAT DECÂT ÎNSO ȚIT DE SEMN ĂTURA ȘI
ȘTAMPILA EDITORULUI, APLI CATE PE INTERIORUL
ULTIMEI COPERTE.

REDACȚIE: tel./fax: 021.314.93.13
tel.: 0732.320.665
e-mail: [anonimizat]

DEPARTAMENTUL tel.: 021.314.93.15; 0733.673.555
DISTRIBUȚIE: fax: 021.314.93.16
e-mail: [anonimizat]

www.universuljuridic.ro
COMENZI ON-LINE,
CU REDUCERI DE PÂN Ă LA 15% Descrierea CIP a Bibliotecii Na ționale a României
MIULESCU, NICOLETA
Ș tiința administra ției / lect. univ. dr. Nicoleta Miulescu. –
București : Universul Juridic, 2010
ISBN 978-973-127-277-1
35(498)

Știința administra ției, știință de sinteză 5
CAPITOLUL I
ȘTIINȚA ADMINISTRA ȚIEI, ȘTIINȚĂ DE SINTEZ Ă
Secțiunea 1
Considera ții generale privind originea
și evoluția științei administra ției

Apariția unei noi științe în ansamblul celor existente demonstreaz ă evoluția în timp
a fenomenelor economico-sociale și politice, diversitatea lor de manifestare și nevoia de a
delimita, în func ție de natura și conținutul acestora, noi obiecte de studiu.
Pe linia diversit ății și specialit ății domeniului de cercetare, se înscrie și apariția
recent nou ă, în sistemul științelor, a științei administra ției, prin delimitarea domeniului de
examinare a fenomenului administrativ, din domeniul științei dreptului și, cu precădere, a
științei dreptului administrativ.
Pentru a putea „plasa” în timp apari ția științei administra ției, presupune a putea
determina, cu certitudine, momentul desprinder ii fenomenului administrativ statal, de alte
fenomene statale, ceea ce, în evolu ția societății umane, nu poate fi stabilit cu certitudine.
Ca atare, pentru a proceda la analiza apari ției științei administra ției, relevant este a
examina principalele concepte ce fac obiectul s ău de studiu, a-i determina și circumscrie în
sistemul global al științelor, obiectul și metodele care o calific ă ca știință de sine st ătătoare.
Complexitatea fenomenului administrativ determin ă cercetarea exhaustiv ă a
elementelor sale de con ținut, atât de știința administra ției, cât și de alte științe juridice sau
nejuridice, concurând astfel la analiza științifică a tuturor componentelor sale: socio-
logice, psihologice, juridice, arhivistice, economice, politice, etc.
Putem spune c ă amploarea și complexitatea nevoilor sociale au impus pe planul
cercetării administra ția publică, ca principal domeniu de studiu, dar în acela și timp și
singura solu ție pentru a propune și impune ra ționalizarea și eficientizarea acesteia, în
vederea realiz ării servicilor publice.
Administra ția a devenit elementul caracteristic al societ ății moderne și noțiunea
cheie a științei administra ției. Se vorbe ște tot mai mult de o „er ă administrativ ă” și alături
de revolu ția științifică și tehnică, de o revolu ție administrativ ă, care diferen țiază
societățile moderne, de cele tradi ționale1.
Administra ția publică trebuie s ă răspundă unor exigen țe majore, prin organizarea
științifică și perfecționarea continu ă a activității și structurii sale și prin folosirea tuturor
resurselor alocate în mod efficient, pentru a ob ține rezultate maxime, cu eforturi minime2.

1.1. Originea și evoluția stiinței administra ției

Considerăm că sunt necesare câteva preciz ări privind concep țiile despre știința
administra ției, pentru a putea stabili caracterul acestei științe.
                                                             
1 Tierre Bandet, Lucaen Mechl, Lefait admnistrativ – nature, origine et developpement, Traite de
science administrative , La Haye, Paris, 1966, p. 81.
2 Mihai T. Oroveanu, Introducere în știința administra ției, București, 1994, p. 5.

6 ȘTIINȚA ADMINISTRA ȚIEI
Apariția științei administra ției, controversele privind natura sa, locul și rolul pe
care îl ocup ă în sistemul științelor, discu țiile purtate de speciali ști în leg ătură cu
autonomia și interdisciplinaritatea acestei științe, își au originea în importan ța deosebit ă a
administra ției și a „fenomenului guvernare” pentru societate.
Pentru a în țelege complexitatea problemelor pe care le-au formulat doctrinarii în
legătură cu știința administra ției, trebuie mai întâi în țeles modul cum a fost și cum este
definit cuvântul administra ție.
Etimologic, termenul administra ție își are originea în limba latin ă, rezultând din
compunerea prepozi ției ad cu substantivul minister , cuvântul rezultat, administer ,
însemnând într-o traducere ad literam – slujitor, executant.
Astfel, în limba latin ă, prima semnifica ție a cuvântului administra ție era aceea de
activitate subordonat ă, activitate a celui supus.
Într-o opinie, administra ția era înțeleasă ca fiind „ac țiunea de a administra, de a
conduce afacerile publice sau private, de a gestiona bunurile” sau „putere administrativ ă”,
ori „știință și artă de a guverna în stat”. Prin acela și termen, în aceea și perioadă, se
înțelegea „ansamblu de func ționari (angaja ți) dintr-o anumit ă ramură a unui serviciu
public”. În acela și context, administra ția public ă reprezenta „ansamblul puterilor
însărcinate cu executarea legilor”1.
Termenul administra ție, într-o alt ă opinie, era definit prin2 „totalitatea organelor
administrative ale unui stat” sau „sec ție a unei institu ții însărcinată cu administrarea
acelei institu ții”. Deși definiția este cuprins ă într-un dic ționar apărut în Editura
Academiei, sintagma „administra ție publică” nu este definit ă (deși literatura juridic ă din
perioada interbelic ă și cea din perioada de dup ă cel de-al doilea r ăzboi mondial a tratat pe
larg semnifica țiile acestei no țiuni), ci singura no țiune căreia i se încearc ă o definire este
aceea de „administra ție de stat”. Prin acest concept, dic ționarul recomanda cititorilor s ă
înțeleagă o „formă de activitate (executiv ă sau de dispozi ție) a statului pentru realizarea
funcțiilor sale” sau „totalitatea organelor de stat prin care se desf ășoară această
activitate”3.
                                                             
1 Nouveau Petit Larousse illustre, Dictionnaire encyclopedique, Librairie Larousse, Paris, 1926, p. 5.
2 Dicționarul explicativ al limbii române, Editura Academiei R.S.R., 1975, p. 12.
3 Idem.
În lucrarea „Dic ționar de Drept constitu țional și administrativ”, ap ărută la Editura Științifică și
Enciclopedic ă din Bucure ști, în 1978, la pagina 29, administra ția de stat este definit ă ca „activitate ce se
desfășoară pentru îndeplinirea func țiilor statului și a sarcinilor organelor administra ției de stat; se
caracterizeaz ă prin sfera larg ă a sarcinilor ce-i revin (politic e, economice, social-culturale și administrativ-
gospodărești), prin caracterul concret și operativ (realizând atât opera ții materiale – tehnice cât și acte
juridice, care nu sunt numai acte administrative, ci și acte de drept civil, de dreptul muncii, etc.), precum și
prin metoda de atragere a tuturor factorilor sociali, califica ți la înfăptuirea ei (organele statului, organiza țiile
economice, întreprinderile și instituțiile de stat, organiza țiileobștești, și masele de cet ățeni)”. Evident modul
de caracterizare a no țiunii este specific unui stat totalitar, caracterizat prin centralism accentuat și partidul
unic în calitate de for ță politică unică prin care este condus ă societatea.
În lucrarea „Drept administrativ și știința administra ției” a autorilor Antonie Iorgovan și Valentina
Gilescu (Tipografia Universit ății București, 1986), la pagina 23, s-a formulat defini ția: „Administra ția de stat
este acea form ă de manifestare a fenomenului administrativ, care const ă în conducerea execut ării și
executarea efectiv ă a legilor, inclusiv prin realizarea de servicii publice, precum și a celorlalte acte ale
organelor de stat, îndeplinit ă de organele administra ției de stat, în realizarea puterii de stat”.

Știința administra ției, știință de sinteză 7
Așa cum se arat ă și în literatura de specialitate1, în literatura juridic ă româneasc ă,
asemeni celor petrecute în întreaga Europ ă de Est dup ă cel de-al doilea r ăzboi mondial și
până la 1989, discu țiile cu privire la no țiunea de administra ție de stat au fost concentrate
pe următoarele direc ții principale:
a. corelația dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat și categoriile
de organe de stat;
b. calificarea activit ății economice (implicit a structurilor care o realizeaz ă) în
raport cu activitatea administrativ ă;
c. raportul dintre caracterul de activitate juridic ă al administra ției de stat și
caracterul acesteia de activitate politic ă;
d. obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al științei admi-
nistrației.
În ceea ce prive ște noțiunea de administra ție publică, nu vom insista, întrucât în
această lucrare, o parte îi este dedicat ă în exclusivitate, dar se impune precizat c ă în
ambele accep țiuni2 aceasta este mai cuprinz ătoare și nu se confund ă cu „administra ția de
stat”, întrucât conceptul de administra ție public ă se refer ă nu numai la guvern și
ministere, respectiv la ac tivitatea lor în domeniul aplic ării legii, ci și la activitatea,
respectiv la structura organizatoric ă, prin intermediul c ăreia se organizeaz ă aplicarea și se
aplică legea la nivelul unit ăților administrativ-teritoriale, în conformitate cu principiul
autonomiei locale și al descentraliz ării administrative, aplicabile într-un stat de drept.
Aceste câteva considera ții au rolul de a sublinia cât de necesar ă era apari ția unei
științe sau a unui ansamblu de științe, care să aibă ca obiect de studiu, ansamblul complex
al fenomenologiei administrative.
Dezbateri ample, controverse, au exista t de-a lungul timpului, în ceea ce prive ște
terminologia folosit ă (unii doctrinari au sus ținut folosirea no țiunii de știință a
administra ției, ceea ce presupunea existen ța unei științe autonome), al ții au optat pentru
conceptul știința dreptului aplicabil administra ției, iar alți cercetători au considerat
optimă sintagma științe administrative.
Așa cum subliniaz ă și domnul profesor Antonie Iorgovan3, „direcțiile de cercetare
cu privire la obiectul și natura științei administra ției sunt foarte variate, ele merg de la
exacerbarea rolului acesteia și considerarea ei ca o filozofie a administra ției, până la
negarea total ă a existen ței acestei științe”, de-a lungul timpului, ea fiind considerat ă ca o
știință socială, o știință economic ă, o știință politică, o știință de gradul al doilea, o
introducere la știința dreptului administrativ, o știință tehnică, o ramur ă a științei
conducerii, etc4.
Astfel, în doctrina franceza5, începând cu Charles-Jean Bonnin care în lucrarea
„Principes d'administration publique” la 1812 considera știința administra ției ca o
                                                             
1 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I, Ed. Nemira, Bucure ști, p. 7.
2 Noțiunea de administra ție publică poate fi întâlnit ă în două accepțiuni: a) ca activitate de organizare
a executării sau de executare, în concre t, a legii; b) sistemul organi zatoric prin care se realizeaz ă organizarea
executării sau executarea legii.
3 Antonie Iorgovan, op. cit ., p. 159.
4 Pentru detalii a se vedea: Andre Molitor, Les sciences sociales dans t'enseignement superieur,
Administration public, Paris, UNESCO, 1958; Iancu S. Toma, Introducere în știința administra ției, Editura
Standard Grafic ă, 1947; Charles Debbasch, Science administrative, Dalloz, 1989.
5 Antonie Iorgovan, op. cit ., p. 160-168.

8 ȘTIINȚA ADMINISTRA ȚIEI
„știință exactă”, continuând cu Alexandre-Francois Vivien1 aflat printre primii care au
opus noțiunea de știința administra ției, celei de drept administrativ și Laferriere care
înțelegea prin știința administra ției „partea reglementar ă și tehnică a administra ției (…),
precum și cunoștințele accesorii care formeaz ă veritabilul administrator și prepară
proiectele de ameliorare”, iar prin dreptu l administrativ „drepturile, respectiv obliga țiile
mutuale ale administra ției și ale celor administra ți”2, s-a ajuns la școala clasic ă de știința
administra ției, fayolismul.
Henri Fayol, inginer, creatorul termenului de doctrin ă administrativ ă, a considerat
că știința administra ției este știința conducerii întreprinderilor, unde prin a administra se
înțelegea a prevedea, în sensul de a aprecia evolu țiile viitoare și a elabora programe de
acțiune, a organiza, adică a constitui structura material ă și socială a întreprinderii, a
comanda și a controla, în sensul de a veghea s ă fie respectate ordinele date și
regulamentele stabilite3. Această concepție izvora din optica lui Henri Fayol care
considera c ă în orice întreprindere au loc șase categorii de opera țiuni:
– operațiuni tehnice (produc ție, fabrica ție, transformare);
– operațiuni comerciale (cumpărări, vânzări, schimburi);
– operațiuni financiare (căutarea și girarea capitalurilor);
– operațiuni de securitate (protecția oamenilor și a persoanelor);
– operațiuni de contabilitate (inventar, bilan ț, statistică);
– operațiuni administrative (prevedere, organizare, comandament, coordonare și
control)4.
Concepția fayolist ă despre știința administra ției, a cucerit mul ți adepți în lumea
practicienilor din întreprinderile publice sau particulare5, abia în perioada postbelic ă, în
Franța, autorii din domeniul dreptului administrativ, începând s ă se preocupe de
fundamentarea autonomiei științei administra ției, față de știința dreptului administrativ6.
Jerzy Starosciak a apreciat7 că „Știința franceză a administra ției este poate cea mai
«integrală» dintre toate, ea folose ște în modul cel mai complex realiz ările altor discipline
și tratează multilateral diferitele probleme ale activit ății administrative. în aceast ă privință
au un merit important societ ățile și institutele științifice, care au luat o mare dezvoltare în
Franța. Circa zece institute, din care cinci numai la Paris, sunt specializate în aceast ă
disciplină”.
Charles Debbasch clasifica ansamblul concep țiilor contemporane din știința
administra ției franceze în cinci categorii8:
– știința administra ției, definit ă ca o știință consacrat ă studiului faptului
administrativ (concepția dominant ă);
                                                             
1 Alexandre-Francois Vivien considera c ă știința administra ției reprezint ă studiul administra ției în
raporturile sale cu statul, în timp ce dreptul administrativ era în țeles ca studiul administra ției în raporturile
sale cu particularii.
2 Charles Debbasch, La science administrative dans les pays de L'Europe occidentale continentale, în
Revue internationale des sciences admini stratives, nr. 1-2/1978, Bruxelles, p. 12.
3 V.F. Blanccpain, Les cahiers inedits de Fayol, Bull. I.I.A.P. 1974, nr. 28, p. 16 și urm., nr. 29, p.
101 și urm.
4 Antonie Iorgovan, op. cit ., p. 163.
5 Iancu S. Toma, op. cit. , p. 57.
6 Antonie Iorgovan, op. cit ., p. 164.
7 Jerzy Starosciak, Elemente ale științei administra ției, Ed. Politic ă, București, 1967, p. 54.
8 Charles Debbasch, La science administrative dans les pays de l'Europe occidentale continentale, în
Revue internationale des sciences administrative , nr. 1-2/1978, Bruxelles, p. 17-19.

Știința administra ției, știință de sinteză 9
– știința administra ției este știința administra ției publice;
Conform acestei concep ții, știința administra ției are ca obiect de studiu admi-
nistrația înțeleasă ca o institu ție publică, având misiunea „gestion ării afacerilor publice",
mai exact „ știința administra ției este punct nou de vedere asupra administra ției publice,
dar în acela și timp și un obiect nou de studiu”.
– știința administra ției, ca știință a organiz ării administrative.
În această concepție, administra ția apare ca o institu ție de realizare a scopurilor
sociale, punându-se accent pe aspectele de natur ă sociologic ă ale organiz ării admi-
nistrației, în vederea realiz ării obiectivelor sociale respective.
Jerzy Starosciak1, în conformitate cu aceast ă concepție, afirma: „Con ținutul,
obiectul de cercetare al științei administra ției sunt determinate de faptul c ă ea se limiteaz ă
la problemele de organizare a activit ății aparatului administrativ. Organizarea activit ății
este, în acest sens, genus proximus pentru delimitarea sferei de cercetare a științei
administra ției”.
– știința administra ției, știință despre management;
– știința administra ției, ca știință de sintez ă.
Această concepție este promovat ă de Charles Debbasch29, care afirm ă că știința
administra ției urmărește trei obiective:
– cunoașterea realit ăților, a modului cum func ționează sistemul organizatoric
administrativ, care sunt problemele pe care le are de rezolvat (un studiu strict
obiectiv);
– identificarea premiselor unei bune func ționări a administra ției;
– continuarea legilor de evolu ție ale sistemelor administrative. Referitor la acest
obiectiv, Charles Debbasch2 spune că „Ea se str ăduiește să pună acestea în eviden ță,
bazându-se pe cunoa șterea trecutului și a prezentului. Legile pe care ea le degaj ă,
reprezintă valabilitatea științelor sociale”. Ele nu pot s ă aibă infailibilitatea legilor
juridice. Ele degaj ă în mod simplu posibilit ăți pe care factorul uman poate s ă le infirme
totdeauna”3.
Roland Drago4 arăta că trei sunt principalele curente ale științei administra ției
franceze:
– curentul structural și instituțional;
– curentul sociologic;
– curentul organiza țional.
Deși în Franța există un număr impresionant de institu ții universitare, de institute
de cercetări, de reviste de specialitate care se preocup ă de studii privind definirea, privind
obiectul, con ținutul și natura științei administra ției, așa cum arat ă profesorul Jacques
Chevallier (citat de domnul profesor Antonie Iorgovan în Tratat de drept administrativ,
vol. l, Editura Nemira, Bucure ști, 1996, p. 168) „statutul epistemologic al științei
administra ției rămâne încă să fie definit”5.
                                                             
1 Jerzy Starosciak, op. cit ., p. 20.
2 Charles Debbasch, La science administrative dans les pays de L'Europe occidentale continentale,
op. cit ., p. 19 și Charles Debbasch , Science administrative, 3 ed, Paris, Dalloz, 1976.
3 Charles Debbasch, La science administrative dans les pays de L'Europe occidentale continentale,
op. cit. , p. 20 și urm.
4 Roland Drago, Science administrative , Paris, 1980, p. 23 și urm.
5 Jacques Chevalier, Science administrative , P.U.F., 1968, p. 23.

10 ȘTIINȚA ADMINISTRA ȚIEI
Deși în Germania, înc ă din secolele XVII-XVIII, s-au elaborat în faza incipient ă
studii asupra administra ției1 grupate în curentul Polizeiwissenschaft sau Kameralien2,
totuși în istoria științei administra ției din Germania se consider ă că Lorenz von Stein3,
prin lucrarea s ă în opt volume Verwaltungslehre4 este printre precursorii științei
administra ției5, el fundamentând o structur ă nouă, știința administra ției6, distinctă de
științele camerale care erau ni ște științe complexe, cuprinzând cuno ștințe de economie, de
drept, de politic ă, de geologie, de istorie, de filozofi e, puse în serviciul statului, absolut
pentru binele general al acestuia.
Lorentz von Stein7 concepe știința administra ției ca o știință politică, o știință
cuprinzătoare, în felul Pandectelor romane, prin opera s ă încercând s ă facă din teoria
administra ției „Pandectele științelor politice”, care s ă cuprindă într-un corp toate științele
politice practice, dar în principal: administra ția interioar ă, știința financiar ă și chiar
dreptul interna țional, înțeles ca o „parte a marelui domeniu al administra ției externe”.
Așa cum se arat ă în literatura de specialitate8, Stein a urm ărit să îmbine într-o
sinteză superioar ă, elementele juridice de încoronare a tuturor științelor politice.
Trecând printr-o perioad ă de regres, se poate spune c ă abia dup ă 1930 s-au pus
bazele unei științe a administra ției, pornind de la idea c ă această știință este o știință aflată
în relație de determinare reciproc ă cu politica.
În perioada postbelic ă, în R.F.G. știința administra ției a fost puternic influen țată de
concepția american ă, teza fundamental ă fiind9 delimitarea științei administra ției de
politica administrativ ă și, respectiv, de știința dreptului administrativ, toate trei intrând în
sfera „științei administrative”.
Jeryz Starosciak10 aprecia în 1964 c ă „În Republica Federal ă a Germaniei nu exist ă
până în prezent lucr ări sistematice, multilaterale în acest domeniu, pe baza c ărora să se
poată conclude c ă în literatura acestei țări există realizări proprii serioase în știința
conducerii. În literatura din R.F.G., lucr ările demne de aten ție sunt fie lucr ări referitoare
la conducerea întreprinderilor industriale, fi e traduceri din literatura de specialitate
străină. Și, aceasta, în ciuda faptului c ă în programa școlilor administrative este inclus un
obiect denumit « știința adm inistrației»”. Începând cu anul public ării lucrării citate de
către autorul polonez, în Germania au ap ărut lucrări privind arhitectura administrativ ă,
relațiile dintre administra ție și puterea politic ă, fenomenul birocratic, reforma structurilor
și s-au intensificat cercet ările de știința administra ției analizându-se diferite aspecte
referitoare la organizarea administra ției, la rela țiile între administra ție, legislativ, guvern,
organizații nonguvernamentale și cetățeni, la reforma în administra ție, etc. În Anglia11,
                                                             
1 Idem , p. 30.
2 Polizeiwissenschaft se traduce prin știința poliției. Kameralien se traduce prin științele camerale
3 Lorenz von Stein a tr ăit între anii 1815-1890.
4 Verwaltungslehre se traduc e prin „Teoria administra ției”. Lucrarea a ap ărut între anii 1866 (primul
volum) și 1884 (ultimul volum).
5 Jacques Chevalier, op. cit., p. 31.
6 Iancu S. Toma, op. cit. , p. 35-38.
7 Antonie Iorgovan, op. cit ., p. 170.
8 Iancu S. Toma, op. cit ., p. 38.
9 Antonie Iorgovan, op. cit ., p. 172.
10 Jeryz Starosciak, op. cit ., p. 56.
11 Pentru detalii a se vedea: Andre Molitor, op. cit., p. 43-56; Richard A. Chapman, The developement
of the academic study of public administration în the United Kingdom, the United States, Canada and

Știința administra ției, știință de sinteză 11
deși cercetările de știința administra ției s-au dezvoltat mult dup ă 1962, când a fost creat
Social Science Research Council, dat fiind și interesul crescând pentru studiul
administra ției publice, totu și nu se poate vorbi despre o doctrin ă în acest domeniu la fel
de dezvoltat ă ca în Fran ța sau S.U.A.
În S.U.A .1, știința administra ției, întâlnit ă sub denumirea „Public administration”,
s-a impus înc ă de la începutul secolului al XX-lea, ca disciplin ă didactică, trecând prin
diverse etape de evolu ție, etape caracterizate de diverse curente de gândire.
Fondatorul acestei științe în Statele Unite ale Americii este considerat profesorul
Woodrow Wilson, care a publicat în 1887 „The Study of Administration”, un „studiu –
manifest” ce a ap ărut într-un moment în care reforma administra ției federale era un
subiect de actualitate, ca urmare a fenomenului corup ției în rândul înal ților funcționari
publici și a abuzurilor rezultate din aplicarea lui „spoil system”, sistem potrivit c ăruia,
partidul care câ știga alegerile avea obliga ția de a acorda func țiile publice, persoanelor ce
au sprijinit partidul în campania electoral ă, ajutându-l s ă câștige alegerile.
Între cele dou ă războaie mondiale, perioad ă considerat ă drept perioada clasic ă a
științei administra ției în S.U.A., aceast ă știință s-a dezvoltat pornind de la urm ătoarele
cauze:
– sistemul descentraliz ării ce a caracterizat și caracterizeaz ă învățământul
universitar din S.U.A., permi țând includerea acestei discipline în programele universitare;
– faptul că americanii au considerat c ă între știința administra ției publice și știința
administra ției afacerilor sunt numeroase puncte comune;
– linia caracteristic ă a psihologiei americane care îmbin ă inteligen ța programatic ă
și optimismul reformator.
În concluzie, despre știința administra ției s-a conturat convingerea c ă „studiile
de public administration, pot și trebuie s ă conducă la formularea de concluzii
practice, de perfec ționare a administra ției, a organiz ării sociale în general2".
Herbert Simon a schimbat orientarea studiilor de știința administra ției, punând
accentul pe studiul psihologiei organiz ării administrative, prin formularea și dezvoltarea
teoriei comportamentului administrativ, el fiind cel care a fundamentat curentul
psihosociologic.
Știința administra ției în S.U.A., în perioada actual ă cuprinde, în opinia profesorului
englez R.A.W. Rhodes3, patru mari direc ții de cercetare: studii politice, umanismul
organizațional, teoria politic ă a administra ției publice și noua politic ă economic ă.
Știința administra ției în America de Nord, se bazeaz ă pe metode de predare, care
utilizează analiza unor cazuri concrete, metod ă despre care J. Starosciak spune c ă „a
început să fie folosit ă prima dat ă în S.U.A."4. Desigur, acestea sunt doar câteva exemple
despre modul în care a fost și este conceput ă știința administra ției. Importan ța existenței
și dezvoltării acesteia reiese și din preocup ările la nivel interna țional, curm ar fi crearea
Institutului Interna țional de Științe Administrative care, a șa cum spune domnul profesor
                                                                                                                                                                      
Ireland , în Revue interna ționale des sciences administratives, nr . 1-2/1978, Bruxelles; Antonie Iorgovan, op.
cit., p. 175.
1 Antonie Iorgovan, op. cit ., p. 176-182.
2 Bernard Gournay, J.F. Kesler, J. Siwek-Pouydsseau, Administration publique , P.U.F., Paris, 1967, p.
15-16, citat reprodus de Antonie Iorgovan, op. cit ., p. 182.
3 Antonie Iorgovan, op. cit ., p. 182.
4 J. Starosciak, op. cit ., p. 53.

12 ȘTIINȚA ADMINISTRA ȚIEI
Antonie Iorgovan1 „rămâne «centrul» cel mai puternic de impulsionare a cercet ării
interdisciplinare asupra guvern ării și a administra ției publice la nivel planetar”, fiind „o
asociație științifică cu vocație interna țională, specializat ă în administra ția publică și în
știința administra ției” și fiind sprijinit „logistic și financiar de Comisia Comunit ății
Europene, de Banca Mondial ă și de Organiza ția de Cooperare și Dezvoltare Economic ă”.
În România, știința administra ției s-a dezvoltat paralel și în strâns ă legătură cu
dreptul administrativ.
Profesorul Constantin C. Dissescu, prof esor de drept public, este primul autor
român care se refer ă la obiectul științei administra ției și la delimitarea acesteia fa ță de
știința dreptului administrativ2.

1.2. Știința administra ției în perioada interbelic ă

În perioada interbelic ă se poate vorbi despre o Școală româneasc ă de știința
administra ției, al cărei conduc ător era profesorul Paul Negulescu, care în Tratatul de drept
administrativ3 din 1906 face primele considera ții cu privire la știința administra ției,
arătând că aceasta se ocup ă cu organizarea diferitelor autorit ăți administrative, cu
atribuțiile și modul lor de func ționare, cu ierarhia în cadrul acestora, în timp ce dreptul
administrativ reprezint ă totalitatea regulilor ce „guverneaz ă drepturile și datoriile
reciproce ale administra ției și ale administra ților”4.
În perioada ce a urmat primului r ăzboi mondial, ceea ce caracterizeaz ă cercetarea
în domeniul științei administra ției este constan ța cu care autorii au încercat s ă
demonstreze c ă aceasta este o știință socială, diferită de știința dreptului administrativ
care are un obiect propriu de cercetare.
Chiar dac ă doctrina european ă și, implicit, și cea româneasc ă își intensific ă
cercetările pentru a demonstra subzisten ța celor dou ă științe, fie sub forma unor apari ții
editoriale – cursuri de specialitate – fie prin permanentizarea unei specialit ăți în acest
domeniu, în cadrul facult ăților de drept, aceast ă perioadă nu se caracterizeaz ă prin
modificări importante în evolu ția cercetărilor privind fenomenul administrativ.
În Franța, de referin ță este numele lui Henri Fayol care a fundamentat concep ția
fayolistă, creând termenul de doctrin ă administrativ ă. Dintre lucr ările acestuia, trebuie
amintite: Administration industrielle et generale, în „Buletin de la Societe de l'industrie
minerale”, 1916; L'eveil de l'esprit public , Paris, Dumod, 1927; De l'importance de la
fonction administrative dans le gouvernement des affaires , conference, nov. 1917,
Renonard, Paris; La doctrine administrative dans l' etat, conference au deuzieme Congres
des Sciences administratives , Bruxelles, 1923.
                                                             
1 Antonie Iorgovan, op. cit ., p. 202.
2 Constantin G. Dissescu, Curs de drept public român , vol. III, Dreptul administrativ , București,
1981, p. 822 și urm.
„Știința administra ției stabile ște principiile ra ționalizării administra ției de stat; ea are caracter
dinamic, fiind în permanent ă evoluție și căutând solu ții noi pentru viitor, precum și un caracter larg, cercetând
diferite domenii de activitate sociale, pe când dreptul administrativ formez ă numai o parte a științei
administra ției”.
3 Paul Negulescu, Tratat de drept administrative , vol. I, ed. a II-a, Bucure ști, 1906.
4 Idem , p. 36.

Știința administra ției, știință de sinteză 13
În S.U.A., perioada clasic ă a științei administra ției este considerat ă perioada
interbelic ă.
Deși apărută în 1911, lucrarea „Principii de conducere științifică” a lui Frederik
W.Taylor se încadreaz ă tot în perioada clasic ă a științei administra ției americane, fiind
una din1 operele fundamentale ce reprezint ă punctul de plecare pentru știința
administra ției și, deopotriv ă, punct de referin ță pentru știința despre organizarea muncii
omenești.
Așa cum arat ă J. Starosciak2 , autorii francezi îl citeaz ă pe Taylor, al ături de Fayol,
drept fondator al „princip iilor” practice de natur ă a ameliora gestiunea întreprinderilor
(administra țiilor) de orice natur ă, pe terenul teoriilor lui Taylor și Gilbert consolidându-se
managementul contemporan.
În 1937, Luther Gulik, principalul reprezentant al școlii organiza ționale americane
de știința administra ției, a publicat în lucrarea colectiv ă Papers on the science of
administration, teoria P.O.S.D.C.O.R.B., teorie și principii „valabile în interiorul tuturor
administra țiilor”3, unde semnifica ția literelor este:
P. Planing, viziunea de perspectiv ă a sarcinilor administra ției, planificarea
activităților din interiorul administra ției;
O – Organizing: organizarea, în sensul de ordonare a structurilor interioare (a
aparatului);
S – Staffing: Organizarea „statelor majore” ale diverselor servicii administrative (a
conducerii);
D – Directing: pre țuirea, în fiecare compartiment, a deciziilor și stabilirea criteriilor
după care se adopt ă decizia global ă;
CO – Coordinative: interrela țiile dintre compartimentele unei „unit ăți adminis-
trative”, precum și între unit ățile administrative de acela și grad;
R – Reparting: opera ția de informare a publicului și a func ționarilor; B –
Budgeting: finan țarea și evaluarea costurilor.
Pe baza acestui studiu, s-au crea,t mai întâi în S.U.A., apoi în Marea Britanie, iar
după război, în toat ă Europa Occidental ă, serviciile „O” și „M” (organizare și metodă).
Acestea sunt cele mai importante dou ă repere în evolu ția științei administra ției din
perioada interbelic ă.
În România, singura ini țiativă menită să sporească contribuția la delimitarea științei
administra ției de dreptul administrativ a fost înfiin țarea în 1982 pe lâng ă Institutul de
Științe Administrative a Școlii Superioare de Documentare și Științe Administrative.
În aceast ă perioadă, contribu ția cea mai cunoscut ă la îmbog ățirea doctrinei de
specialitate a fost cea a profesorului Paul Negulescu, institu ția de mai sus fiind înfiin țată
tot la inițiativa sa, ca o continuare practic ă a conceptelor teoretice înscrise de aceasta în
„Cursul de politic ă administrtaiv ă” din 1938.
Prin cursurile și problematica propus ă, Școala Superioar ă viza atât o perfec ționare
profesional ă a funcționarilor, cât și o pregătire pentru cei ce inten ționau să acceadă la
funcții publice. Iat ă, așadar, că într-un context legislativ, destul de favorabil –
Constituțiile din 1923, 1938, Legea administra ției locale din 1938 – apare cu mai mult ă
                                                             
1 Antonie Iorgovan, op. cit ., p. 177.
2 Jerzy Starosciak, op. cit ., p. 44.
3 Antonie Iorgovan, op. cit ., p. 178-179.

14 ȘTIINȚA ADMINISTRA ȚIEI
acuitate necesitatea studiului pentru cercetarea p ărții pragmatice a administra ției, a
fenomenului administrativ în general, ceea ce pune cu adev ărat bazele unei științe noi, și
anume, știința administra ției.

1.3. Evolu ția științei administra ției în perioada 1944-1989

După cel de-al doilea r ăzboi mondial, evolu ția științei administra ției prezint ă aspect
specific distinct în punctele continentului și, firește, și în România.
În Europa, teoria american ă privind administra ția, axată mai mult pe elementele de
eficiență și raționalizare a activit ății administrative, începe s ă capete mai mult ă influență
decât știința dreptului administrativ, iar în România, se contureaz ă tot mai mai mult
distincția dintre cele dou ă domenii ale științei.
În Franța postbelic ă este specific ă preocuparea tot mai intens ă a cercetărilor de a
fundamenta autonomia științei administra ției față de știința dreptului administrativ.
Tratatul de știința administra ției, publicat în 1966, în Fran ța, cu prefa ța profesorului
George Vedel, este o oper ă fundamental ă pentru știința administra ției, la nivel mondial,
despre care autorul prefa ței aprecia c ă va arăta drumul de urmat1.
În Germania, dup ă cel de al II-lea r ăzboi mondial, știința administra ției a fost
puternic influen țată de concep ția american ă, dar în paralel s-a continuat tradi ția istorică.
Teza fundamental ă a fost aceea a delimit ării științei administra ției, de politica
administrativ ă și de știința dreptului administrativ.
În Anglia, știința administra ției, în 19582, nu cunoscuse o dezvoltare ampl ă, fiind
considerat ă „știință prea abstract ă”.
Ulterior cercet ările de știința administra ției s-au dezvoltat, iar în 1962 s-a creat
Social Science Research Council, iar în 1970 , Joint University Council for Social and
Public Administration, ceea ce dovede ște că preocup ările în domeniul științei
administra ției s-au intensificat puternic.
În S.U.A., s-a continuat linia preocup ărilor în domeniul „public administration”,
Herbert Simon criticând puternic (în lucrarea Ad ministrative behavior a study of decision
making process în administrative organization, New York, McMillan, 1995) școala
clasică, dezvoltând teoria comportamentului administrativ.
La o analiz ă sintetică și profundă privind evolu ția științei administra ției, profesorul
Antonie Iorgovan3 a apreciat c ă aceasta cuprinde patru mari etape:
– prima etap ă, cuprins ă între anii 1944-1948, este consacrat ă, cu prioritate,
continuării cercet ărilor sub conducerea Institutului de Științe Administrative, prin
eforturile c ăruia, se public ă și multe lucr ări, studii, privind aplicarea științei administra ției
la realitățile practice din țara noastr ă;
– a doua etap ă, este aceea în care cercet ările capătă tot mai pronun țat caracter
juridic, fiind marcat ă chiar de înfiin țarea, în anul 1954, a Institutului de Cercet ări
Juridice;
În această perioadă, schimbările sociale și, mai ales, cele politice, influen țează
evoluția științei administra ției, ea fiind mai mult orientat ă spre conceptul de „conducere
științifică” și, firește, spre necesitatea perfec ționării pregătirii cadrelor.
                                                             
1 George Vedel, Traite de science administrative , op. cit ., prefața, p. IX.
2 Andre Molitor, op. cit ., p. 43-56.
3 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I, Ed. Nemira, Bucure ști, 1996, p. 215-235.

Știința administra ției, știință de sinteză 15
Pentru aceast ă etapă, o deosebit ă importan ță capătă activitatea legislativ ă, care,
înțelegând necesitatea activit ății administrative și a raportului dintre aceasta și cetățean
fiind adoptat ă Legea nr. 1/1967, a contenciosului administrativ.
Din punct de vedere didactic, se reînfiin țează învățământul superior administrativ,
apărând, totodat ă, cursuri structurate de știință a administra ției.
– etapa a treia este cuprins ă între anii 1968-1989 și se caracterizeaz ă printr-o
revigorare a activit ății de cercetare și aprofundare a fenomenului administrativ din
perspectiva științei administra ției.
În aceast ă perioadă, elementele practice ale acestei noi științe sunt tot mai
accentuate, ca și necesitatea cunoa șterii sale pentru cre șterea eficien ței în activitatea
administra ției publice.
Se reiau toate tezele, teoriile și concepțiile doctrinare anterioare, dintr-o nou ă
perspectiv ă, aceea a determin ării corecte a locului și importantei științei administra ției în
sistemul științelor.
Sub influen ța doctrinei franceze, se preiau, în mod selectiv, din teoriile și
concepțiile autorilor francezi, mai cu seam ă cele referitoare la definirea științei
administra ției și a obiectului s ău de studiu.
– a patra etap ă, cuprinde evolu ția de după anul 1990.

1.4. Știința administra ției, după anul 1990

Pe plan mondial, știința administra ției trebuie s ă răspundă întrebărilor generate de
noile realit ăți socio-politice, în special, de procesul integr ării europene.
În aceast ă perioad ă, în România, se recunoa ște un drept câ știgat științei
administra ției, anume acela de a fi acceptat ă ca știință cu obiect și metodă proprie, se
reînființează Institutul de Științe Administrative, Școala Națională de Studii Politice și
Administrative, iau fiin ță un număr mare de facult ăți și colegii cu profil administrativ,
centre de perfec ționare în administra ția publică pentru func ționari și reprezentan ții aleși.
Cursurile de drept administrativ se îmbin ă de cele mai multe ori cu elemente sau
noțiuni de știința administra ției, pentru a oferi o imagine exhaustiv ă asupra fenomenului
administrativ.
De remarcat c ă, în 1990 s-a adoptat și Legea nr.29/1990 a contenciosului
administrativ, iar la 21 noiembrie 1991 a fost promulgat ă cea mai avansat ă Constituție a
României, expresie a celor mai evoluate concep ții despre putere, democra ție și drepturile
omului, Constitu ție care pune în eviden ță structura organelor statului, competen ța
acestora, raporturile dintre ele sau dintre acestea și cetățeni.
Această nouă lege fundamental ă creează premisa pentru un nou început în
administra ția publică.
După evenimentele din decembrie 1989, libertatea de gândire în domeniul științei
administra ției este neîngr ădită.
Tot mai mul ți autori editeaz ă lucrări și studii referitoare la fenomenul administrativ
în general, împletite cu demersul specific al științei dreptului administrativ. Apar tot mai
multe studii aprofundate privitoare la no țiunile de baz ă specifice dreptului administrativ,
privitoare la reevaluarea no țiunii de administra ție publică, serviciu public, drept public și
privat, rela ția dintre autorit ățile administra ției publice și cetățeni, privitoare la centrele de
mediatizare și reformă în administra ție. În spiritul noilor reglement ări legale sunt

16 ȘTIINȚA ADMINISTRA ȚIEI
reevaluate concepte și noțiuni specifice științei administra ției, precum func ționar public și
funcție publică, control administrativ, contencios administrativ, etc.
Se adopt ă mai multe acte normative, cu caracter fundamental pentru știința
administra ției, precum statutul func ționarului public
‐ Regimul incompatibilit ăților funcționarului public (Legea nr. 161/2003)1;
‐ Răspunderea ministerial ă (Legea nr. 115/1999)2;
‐ Codul de conduit ă al funcționarului public(Legea nr. 7/2004)3;
‐ Transparen ța decizional ă (Legea nr. 52/2003, Legea nr. 554/2001, Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, etc.).
Studii și lucrări de specialitate privind cre șterea calit ății actului decizional,
perfecționarea administra ției, în general, și necesitatea adopt ării unei reglement ări
privitoare la r ăspunderea ministerial ă. Deși în mare parte autorii acestor studii sunt cadre
universitare, speciali ști în drept adminstrativ sau în drept constitu țional, deci cu
predilecție speciali ști ai unei științe juridice, dup ă 1989 tot mai mult se relev ă necesitatea
delimitării obiectului științei administra ției, ca știință de sine-st ătătoare cu nuan țe
practice.
De aceea, re ținem că o parte din lucr ările apărute sunt opera unor practicieni în
adminstra ție care, structurându- și prelegerile într-o „parte special ă” cuprind tot ceea ce se
impune ca oportunit ăți de moment pentru eficientizarea administra ției, a actului
decizional, pentru realizarea unui nou standard în administra ție, din punct de vedere
informațional.
La toate aceste contribu ții doctrinare se adug ă recunoașterea pe plan legislativ a
realității și necesității, reînfiin țării învățământului de stat și privat cu profil „ Științe
administrative”. În aceast ă perioadă a fost reorganizat ă Școala națională de Studii Politice
și Administrative, s-au înfiin țat prin Hot ărârea Guvernului nr. 542/1995, cinci centre
teritoriale pentru perfec ționarea reprezentan ților aleși și a funcționarilor publici, colegii și
facultăți de stat sau în semn privat ceea ce demonstreaz ă evoluția ascendent ă pe țărmul
eficientizării administra ției.
Tot mai mul ți autori au aprofundat nu numai conceptele și noțiunile științei
administra ției, dar și elementele intrinseci ale acestora, organele administra ției,
funcționarii publici, principiile dup ă care coopereaz ă și se ierarhizeaz ă în sistem și,
bineînțeles, structura acestora: capacitatea și competen țele lor.
Iată că, în acest fel, se continu ă teoriile anterioare anului 1989 privind rela ționarea
administra ției pentru c ă așa spune M.T. Oroveanu „ Știința administra ției cerceteaz ă
structura administra ției, deoarece aceasta asigur ă activitatea și eficien ța actului
administrativ”4.
                                                             
1 Legea nr. 161/2003 privind unele m ăsuri pentru asigurarea transparen ței în exercitarea demnit ăților
publice, a func țiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corup ției – publicat ă în
Monitorul Oficial nr. 279/2003.
2 Legea nr. 115/1999 privind re sponsabilitatea ministerial ă, republicat ă – publicat ă în Monitorul
Oficial nr. 200/2007.
3 Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit ă a funcționarilor publici, republicat ă – publicat ă în
Monitorul Oficial nr. 525/2007.
4 Mihai T. Ororveanu, Elemenete ale Științei administra ției, Ed. Științifică și Enciclopedic ă,
București, 1982.

Știința administra ției, știință de sinteză 17
Scopul final al acestei ac țiuni de eficientizare este direc ționarea administra ției spre
interesul general al cet ățenilor, pentru c ă în ce alt mod poate fi în țeleasă organizarea
rațională a aparatului administra ției decât: „apropierea s ă de masele largi, în scopul
cunoașterii și satisfacerii exigen țelor acestora”?.
În etapa supus ă analizei noastre, dup ă 1989, locul științei administra ției este deja
stabilit în cadrul științelor de sintez ă, cu un obiect de cercetare bine și clar determinat,
diferit de cel al științeidreptuluiadministrativ.
Nu putem încheia acest subcapitol, f ără să amintim c ă, în anul 1995, prin grija unor
adevărați „oameni de administra ție” cunosc ători ai fenomenului administrativ și pasionați
de cercetarea evolu ției sale a fost reînfiin țat Institutul de Științe Administrative al
României și, în acela și an, acest Institut de la Sibiu a fost recunoscut ca sec ție națională a
Institutului Interna țional de Științe Administrative de la Bruxelles.
Pentru a marca importan ța înființării acestui institut, a contribu ției de seam ă la
recunoașterea să pe plan intern și internațional, dar și ca o recunoa ștere a contribu ției
personale aduse la școala administrativ ă româneasc ă, cu ocazia reînfiin țării Institutului de
la Sibiu din 1995, s-a hot ărât ca, la denumirea acestuia, s ă se adauge și numele
profesorului Paul Negulescu, fondatorul acestui forum științific, în 1925.
Secțiunea 2
Știința administra ției, știință de sintez ă

Deoarece obiectul științei administra ției este studiul fenomenului administrativ în
complexitatea sa, deci și din perspectiva unei organiz ări eficiente a administra ției publice,
ca activitate, dar și ca structur ă organizatoric ă. O strâns ă legătură, din punct de vedere al
obiectului de studiu, exist ă între știința administra ției și știința conducerii, raportat ă însă
la întregul sistem social.
Toate principiile și metodele acesteia pot fi utilizate și în știința administra ției, prin
acest fapt, urm ărindu-se o eficientizare a activit ății administrative, în general. Leg ătură
directă are știința administra ției cu știința dreptului administrativ, rela ție ce va fi studiat ă
într-un subcapitol ulterior.
De reținut este leg ătura dintre știința administra ției și dreptul financiar, de natur ă a
permite în țelegerea fenomenului financiar (mijloacele materiale și bănești utile
funcționării organelor administra ției și serviciilor publice, mijloacele de rentabilizare a
activității executive).
Strânsă legătură există, de asemenea, între știința administra ției și sociologie care îi
oferă mijloacele și metodele sale specifice pentru investigarea realit ății, în contextul
căreia se desf ășoară fenomenul administrativ.
Întrucât ra ționalizarea administra ției are în vedere și personalul care activeaz ă în
acest domeniu, între știința administra ției și psihologie exist ă, de asemenea, interferen țe.
Pentru știința administra ției este relevant a cunoa ște relațiile interumane pentru a
determina raporturile dintre conduc ător și subordonat, dintre orice organ al administra ției
și cetățean, pentru a în țelege comportamentul grupurilor sociale și pentru atragerea
acestora în actul decizional.

18 ȘTIINȚA ADMINISTRA ȚIEI
Prin natura sa, administra ția are în vedere implicarea cet ățeanului în activitatea de
executare a legii și, din acest motiv, se poate re ține și corelația dintre știința administra ției
și ergonomie, știință care are în vedere, în acela și timp, și creșterea eficien ței muncii celor
care activeaz ă în organele administrative.
Desigur, știința administra ției are strânse legaturi cu geografia, istoria, etnografia,
care, prin informa țiile furnizate referitoare la teritoriu, la împ ărțirea administrativ-teri-
torială, la obiceiuri, la nivelul de dezvo ltare, permit o de terminare concret ă a competen ței
materiale și teritoriale a organelor administrative, informa ții pe care s ă le aibă în vedere
pentru găsirea modalit ăților de folosire ra țională a resurselor socio-umane și pentru
aprecierea optim ă a dispersiei în teritoriu a acestor organe.
Se impune amintit ă și influența matematicii1 asupra procesului cunoa șterii feno-
menului administrativ, fapt dovedit de modul în care a fost privit ă știința administra ției,
ca „o știință tehnică” (în concep ția clasică) și de existen ța curentelor cibernetice,
informatice, în cadrul științei administra ției actuale.
În urma select ării valorilor proprii obiectului s ău de cercetare, cu sprijinul
informațiilor oferite de științele amintite, știința administra ției reușește să-și organizeze
propriul sistem de valori, s ă-și delimiteze clar și fără echivoc obiectul de cercetare, s ă-și
creeze un limbaj propriu și metode specifice, teorii și ipoteze competitive pentru
domeniul examinat.
În legătură cu autonomia științei administra ției, cu interdisciplinaritatea s ă sau cu
caracterul s ău sintetic în raport cu alte științe (în principal cu științele politice și juridice),
la nivel mondial s-au exprimat ne numerate opinii, pornind de la realit ățile istorice,
specifice locului în care aceia care le-au emis tr ăiau. Se deduce existen ța unei variet ăți de
opinii de la o țară la alta, chiar la acela și moment istoric.
Pentru a analiza caracterul științei administra ției, este necesar a lua în considerare
întreaga via ță economic ă, socială, politică dar și întreaga via ță spiritual ă, stadiul de
evoluție al științelor, pentru c ă, spre deosebire de științele exacte, care, de fapt, nu sunt
imobile, ci sunt supuse și ele unui proces de evolu ție, aceasta este mai influen țabilă, dat
fiind obiectul preocup ărilor sale: fenomenul administrativ care cuprinde un ansamblu
complex de fapte de natur ă politică, economic ă, psihologic ă, juridică, tehnică. Dată fiind
complexitatea structural ă a fenomenului administrativ este subînteleas ă necesitatea
existenței unei științe monodisciplinare care s ă fie pusă în valoare în cadrul unei științe
globale integratoare.
Susținem2 ideea de știință a administra ției, ca știință de sintez ă ce reune ște și
utilizează creator bog ăția de idei din totalitatea „ științelor administrative”, în țelegând prin
                                                             
1 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 238.
2 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 242. În literatura de specialitate știința administra ției a fost
caracterizat ă de unii autori ca fiind știință interdisciplinar ă, iar de al ții ca fiind știință multi sau
pluridisciplinar ă.
Suntem în prezen ța unor științe interdisciplinare atunci când exist ă o întrep ătrundere între
componentele din cadrul a dou ă sau mai multe științe.
Multidisciplinaritatea presupune existen ța în cadrul unei științea mai multor discipline și poate fi
generată prin obiectivarea unor domenii diferite de cercet are prin utilizarea unor noi metode de investigare și
poate rezulta din caracterul explicativ al unei științe care este obligat ă să foloseasc ă un complex de discipline.
(Ștefan Milcu, Despre geneza științelor multi și interdisciplinare, în volumul „Interdisciplinaritatea în știința
contemporan ă”, Editura Politic ă, București, 1980, p. 14).

Știința administra ției, știință de sinteză 19
acest termen științe ca: filozofia administra ției, sociologia administra ției,psihologia
administra ției, tehnica
administra ției, politica administra ției, istoria administra ției etc., cu precizarea c ă
toate aceste științe sunt nejuridice. Deci, știința administra ției o înțelegem ca pe o știință
socială nejuridic ă, de sintez ă, care valorific ă bogăția, personalul component, principiile
de organizare și funcționare, func ția administrativ ă, ca și aspectele tehnice
privitoare la func ționarea administra ției.
Secțiunea 3
Raportul dintre știința administra ției și știința dreptului administrativ

Complexitatea fenomenului administrativ a determinat ca din secolul al XVIII-lea
și, în special al XIX-lea, s ă apară, din ce în ce mai necesar ă, structurarea unei științe, cu
obiect și metode proprii de studiu, în m ăsură să aprofundeze acest fenomen.
Din acest motiv, în majoritatea statelor cu tradi ție în studiul fenomenului
administrativ, se observ ă o abordare a acestui fenomen prin prisma a dou ă științe: pe de o
parte, știința dreptului administrativ, ca o știință juridică chemată să facă o abordare a
fenomenului, din punct de vedere al dreptulu i public, cu aplicare, în special, asupra
drepturilor și obligațiilor, asupra raporturilor juridice specifice dintre administrator și
administra ți și asupra r ăspunderii administrative a acestora, iar pe de alt ă parte, știința
administra ției, ca o știință socială.
De remarcat este faptul c ă și una și alta, din punct de vedere al obiectului de studiu,
își propun s ă examineze și să clarifice fenomenul administrativ, participan ții la raporturile
administrative și efectele acestora, principiile ce guverneaz ă raporturile dintre guvernan ți
și guverna ți, etc.
Indiferent c ă din punct de vedere al succesiunii temporale sau func ție de sistemul
social în care ne propunem s ă o examin ăm, știința administra ției, sau știința dreptului
administrativ au fost abordate, una cu prioritate fa ță de cealalt ă sau una în lipsa alteia,
ambele științe și-au manifestat întotdeauna utilitatea și oportunitatea în contextul
sistemului de drept în care au ap ărut și au evoluat. Întrep ătrunderea acestor dou ă științe a
condus, în anumite țări, la dizolvarea uneia în alta, cu toate c ă, au obiect și metode,
respectiv domenii distincte de cercetare.
De altfel, cele prezentate nu exclud posibilitatea de a folosi și termenul de „ științe
administrative”, dar cu un alt sens sau alt ă accepțiune.
Astfel, Jerzy Starosciak, ar ăta că termenul științe administrative poate desemna
întregul grup de științe care studiaz ă ansamblul organiz ării și activității organelor
administrative, adic ă grupul de științe care cuprinde întreaga problematic ă a dreptului
administrativ și teoria lui, întreaga problematic ă a diferitelor ramuri ale politicii
administrative, întreaga știință a administra ției, precum și capitolele corespunz ătoare ale
sociologiei, psihologiei.
Cu alte cuvinte, aceast ă denumire ar cuprinde cercul larg al științelor privitoare la
administrare. Acest cerc de științe este atât de larg, încât ar fi greu s ă i se stabileasc ă în
mod precis limitele1.
                                                             
1 Jerzy Starosciak, op. cit ., p. 27.

20 ȘTIINȚA ADMINISTRA ȚIEI
Dintr-o analiz ă comparativ ă a mai multor sisteme de drept din Europa și cel din
S.U.A. se poate observa c ă raportul dintre cele dou ă științe – a administra ției și a
dreptului administrativ – este un raport de complementaritate. Ambele științe examineaz ă
prin metode proprii fenomenul administrativ, organele administra ției, competen ța
acestora, principiile de organizare și funcționare și problemele de eficien ță a activității
executive. Toate acestea conduc la concluzia c ă diferența dintre cele dou ă științe nu este
dată de obiectul de studiu, care îl reprezint ă administra ția, ci „de optica diferit ă a
cercetării”, cum spunea profesorul llie Iov ănaș1.
Aceste dou ă științe nu se opun, dimpotriv ă, chiar privite din perspectiva c ă una
este o știință juridică, iar cealalt ă o știință socială, vom avea imaginea de ce ele nu pot
exista una f ără cealaltă.Orice activitate examinat ă din punct de vedere al condi țiilor de
eficiență sau de organizare și funcționare a organelor administra ției,din punct de vedere al
competen ței acestora, nu poate fi rupt ă sau independent ă de principiile de drept sau de
reglement ările legale care determin ă cadrul lor de func ționare. A șadar, știința
administra ției este cea care ofer ă științei dreptului administrativ principiile de baz ă și
permite individualizarea particularit ăților acestei ramuri de drept. Totodat ă, cercetarea
strict juridic ă a activit ățiiadministrative nu poate fi examinat ă izolat de mediul social,
economic, politic în care aceasta se desf ășoară, fără înțelegerea modului de exprimare la
un moment dat. Aceste dou ă ramuri ale științei, se completeaz ă reciproc, prin urmare,
sarcina fundamental ă științei administra ției, spre deosebire de aceea a științei dreptului
administrativ, const ă î n „ a răspunde la întrebarea de ce raporturile juridice din sfera
administrativ ă trebuie să se prezinte tocmai a șa cum se prezint ă și nu altfel, și de a indica
în ce fel s ă fie folosite posibilit ățile pe care le creeaz ă dreptul, în vederea ob ținerii unor
efecte economice sau sociale optime”2.
Privit dintr-o perspectiv ă istorică, raportul dintre cele dou ă științe ne permite a
distinge dou ă orientări:
– o tendin ță potrivit c ăreia suntem în fa ța a două științe cu obiect de studiu diferit
(pe de o parte, cea care studiaz ă raportul dintre stat și cetățean, iar pe de alt ă parte știința
administra ției redusă doar la o simpl ă știință ce studia sarcinile administra ției). Aceast ă
tendință caracterizeaz ă perioada cuprins ă înainte de al doilea r ăzboi mondial;
– cea de a doua tendin ță resimțită mai cu seam ă după al doilea r ăzboi mondial, sub
influența ideologic ă american ă, se axa în studiile sale pe problema
eficienței organiz ării activit ății executive, recunoscând coexisten ța celor dou ă științe cu
obiect și metode proprii de studiu care, a șa cum preciza Charles
Debbasch, „coexist ă rațional”3.
În România, primul care a realizat o delimitare a celor dou ă științe a fost profesorul
Constantin Dissescu. Acest autor a apreciat c ă „știința administra ției stabile ște principiile
raționalizării administra ției de stat, având un caracter dinamic în permanent ă evoluție și
căutând solu ții noi pentru viitor, precum și un caracter larg, cercet ând diferite domenii de
activități sociale, pe când dreptul administrativ formeaz ă numai o parte a științei
administra ției”4.
                                                             
1 Ilie Iovănaș, Curs de drept adminsitrativ și elemente de știința administra ției, Ed. Didactic ă și
Pedagogic ă, București, 1977, p. 36.
2 Jerzy Starosciak, op. cit ., p. 14 și urm.
3 Charles Debbasch, Trăite des sciences administratif , Dalloz, 1972, p. 42.
4 Constantin Dissescu, op. cit ., p. 822 și urm.

Știința administra ției, știință de sinteză 21
Continuator al acestuia, Paul Negulescu și-a dedicat toat ă activitatea didactic ă
demonstrării trăiniciei celor dou ă științe, necesit ății creerii unei orient ări proprii, unitare
în România și a unui înv ățământ de specialitate, respectiv a unui Institut de cercetare.
Potrivit opiniei profesorului Negulescu „ Știința administra ției este o ramur ă specială a
științelor politice, cu caracter practic, care tinde mai mult s ă formeze administratori, pe
când dreptul administrativ, studiind normele dup ă care se conduce activitatea
administrativ ă degajă în mod științific principiile care guverneaz ă raporturile dintre
administra țiune și administra ți”1.
Chiar înainte de începutul acestui secol, școala româneasc ă se înscria între cele mai
progresiste curente ideologice și doctrinare ale vremii, îmbog ățind teoria cunoa șterii cu
ideile sale privind necesitatea recunoa șterii celor dou ă științe interdependente cu obiect și
metode proprii de cercetare, dar indisolubil le gate prin fenomenul socio-juridic analizat,
respectiv fenomenul (faptul) administrativ.
Așa cum arăta domnul profesor Antonie Iorgovan2 „Știința dreptului administrativ
este, în anumite situa ții, «închis ă» în obiectul științei administra ției, iar în alte situa ții,
știința administra ției este «închis ă» în obiectul dreptului administrativ. În al ți termeni,
între aceste dou ă ramuri ale științelor sociale, are loc o permanent ă inversare de roluri, ele
completându-se reciproc, dar p ăstrându-și fiecare propria s ă fizionomie și autonomie:
știința dreptului administrativ de ramur ă a științei juridice, iar știința administra ției, de
știință socială de sintez ă ce nu are, ca esen ță caracter juridic”.
Complementaritatea dintre cele dou ă științe se observ ă și practic în necesitatea ca
specialistul în știința administra ției și funcționarii din administra ția publică să aibă o
formație profesional ă, preponderent juridic ă.
                                                             
1 Paul Megulescu, op. cit ., p. 36.
2 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 245.

22 ȘTIINȚA ADMINISTRA ȚIEI
CAPITOLUL II
OBIECTUL, PRINCIPIILE ȘI METODELE ȘTIINȚEI
ADMINISTRA ȚIEI
Secțiunea 1
Obiectul științei administra ției

Apariția științei administra ției este strâns legat ă de evolu ția societății moderne, în
care printre priorit ățile evolu ției sociale s-a impus și raționalizarea și organizarea
științifică a administra ției, cu predilec ție a administra ției publice, pentru a face fa ță
complexit ății nevoilor sociale chemate a le satisface.
Privind în complexitatea sa, fenomenul administrativ nu putea face obiectul doar al
dreptului administrativ, care examineaz ă o component ă a activității cu caracter normativ,
juridic și nu întreaga modalitate de manifestare a fenomenului, a rela țiilor dintre autorit ăți
și persoane fizice sau juridice, cât și modalit ățile de ra ționalizare și eficientizare a
activităților administrative.
Literatura de specialitate re ținea că „știința administra ției cerceteaz ă fenomenul
administrativ în întreaga s ă complexitate”1, este o știință nejuridic ă, de sintez ă, autonom ă,
cu obiect și principii, metode specifice de cercetare recunoscut ă la nivel științific
internațional”, concluzioneaz ă profesorul Antonie Iorgovan, înc ă din anul 1980.
Până la consacrarea caracterului autonom al științei administra ției, întâlnim în
literatura de specialitate opinii pro și contra recunoa șterii sale, fiind caracterizat ă fie ca o
știință economic ă, socială sau politic ă, o știință despre conducere și chiar o introducere la
știința dreptului administrativ2, o filozofie a dreptului administrativ.
În literatura francez ă de la sfâr șitul secolului XX, sunt cunoscute studii ale unor
autori consacra ți în drept administrativ care recunosc necesitatea delimit ării celor dou ă
științe: drept administrativ și știința administra ției, tocmai luând în considerare obiectul
acestora de studiu.3
În lucrarea „Traite des sciences administ rative” din 1966, autorii Pierre Bandet și
Lucien Mehl definesc ca obiect al șiinței administra ției „Faptul administrativ ”.
Mulți autori au încercat o defini ție și o explica ție aprofundat ă a sintagmei „fapt
administrativ”, sub aspectul con ținutului s ău, ca o specie a faptului social.
Astfel, Charles Debbasch, pornind de la definirea faptului administrativ, apreciaz ă
că obiectul de studiu al științei administra ției trebuie s ă urmărească trei obiective:
– definirea administra ției;
– stabilirea principiilor de func ționare și a scopului administra ței;
                                                             
1 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I, ed. a II-a, Curs, Ed. All Beck, 2001, p. 237-
241.
2 Ioan Alexandru, Administra ție publică. Teorii. Realit ăți. Perspective , Ed. Lumina Lex, Bucure ști,
1999, p. 98 și urm., op. cit., p. 102 și urm.; Mihai T. Oroveanu, revista Studii și cercetări juridice nr. 2/1971,
p. 102; Jaeques Chevalier, Science administrative , Themis PUF, 2. ed., Pari s, 1994, p. 55-61; Charles
Debbasch, Science administrative, Administration publique , 5 ed., Dalloz, Paris, 1989, p. 7-39.
3 Charels Debbasch, op. cit ., p. 7 și urm.