Modernizarea Administratiei Publice Si Fenomenul Birocratic In Republica Moldova
CUPRINS
INRTODUCERE
CAPITOLUL I. ABORDĂRI ISTORIOGRAFICE ȘI TEORETICO-METODOLOGICE ALE BIROCRAȚIEI ȘI ALE MODERNIZĂRII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
Repere istoriografice privind evoluția fenomenului birocrației în condițiile modernizării sistemului administrativ public
Delimitări conceptuale ale birocrației. Trăsături și tipuri ale birocrației publice în procesul modernizării administrației publice
Modelul birocratic în concepțiile moderne
CAPITOLUL II. IMPACTUL BIROCRAȚIEI ASUPRA PROCESULUI DE MODERNIZARE A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ÎN STATELE DEMOCRATICE
2.1. Mecanismul democratic de recrutare și funcționare a birocrației ca factor al modernizării administrației publice
2.2 Modelul birocratic și modelul postmodernist al administrației publice în Uniunea Europeană: semnificații și interferențe
CAPITOLUL III. MODERNIZAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ȘI FENOMENUL BIROCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA
3.1 Particularitățile modernizării sistemului administrativ public și formele de implicare și manifestare a birocrației
2.2 Relația corupție – birocrație. Modalități de prevenire și combatere a corupției
3.3Influența birocrației asupra organizării și funcționării primariei municipiului Chișinău
CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI
BIBLIOGRAFIE
ANEXE
DECLARAȚIA PRIVIND ASUMAREA RĂSPUNDERII
INTRODUCERE
Actualitatea temei. Societatea nu este element static. Datorită structurii demografice eterogene deseori apar clivaje de a căror rezolvare este responsabil nimeni altul decît statul. Principalul instrument prin care statul își pune în execuție planul de gestionare a maselor este administrația publică, iar în cadrul tuturor relațiilor dintre administrația centrală și cea locală, între administrația publică și cetațean intervine birocrația.
În domeniul științelor politice, birocrația este sinonimă cu aparatul administrativ al statului, cu totalitatea funcționarilor publici și a oficialilor care sunt însărcinați cu execuția deciziilor guvernamentale. Birocrația apare ca o formă distinctă de organizare ce poate fi regăsită nu doar în sfera guvernamentală, ci în toate sectoarele societății moderne. Ceea ce nu poate fi, totuși, pus la îndoială este faptul că odată cu „creșterea” guvernelor, cu extinderea responsabilităților lor, administrația a început să joace un rol tot mai important în viața politică. Funcționarii publici nu mai pot fi văzuți doar ca administratori, doar ca cei care implementează politicile publice. Ei devin figuri cheie în procesul formării politicilor publice, iar uneori chiar guvernează. Realitatea conducerii de către funcționari se poate afla în spatele fațadei reprezentării și a responsabilității democratice. Organizarea și conducerea administrației, a puterii birocratice, este de aceea una dintre cele mai acute probleme din politica modernă și nici un sistem politic nu poate pretinde că a rezolvat-o.
Birocrația poate fi privită din mai multe puncte de vedere, dar reprezintă, mai ales pentru țările în curs de dezvoltare, esența reformei în administrația publică. Cel mai relevant aspect al birocrației este cel care reflectă gradul de comunicare și nivelul de contact cu mediul social care exercită un impact major asupra responsabilităților acesteia.
Demontarea sistemului politic totalitar, închis și contituirea treptată a noului sistem politic democratic, deschis, a însemnat pentru Republica Moldova un nou curs de dezvoltare pe calea democratică. Sistemul administrativ moldovenesc a cunoscut după anii 1990 de asemenea un proces de reformă continuă, influențat fiind de o serie de factori de natură juridică sau politică.
Actualmente, cînd cîmpul politic moldovenesc este disputant de mai mulți actori colectivi și individuali, iar subiectivitatea politică se manifestă în capacitatea acestora de a influența asupra altora, devine tot mai stringentă necesitatea de a cunoaște care subiect politic este cel mai influent, care este locul birocrației și rolul maselor în jocul politic al forțelor sociale.
Pornind de la aceaste premize, elaborarea unei lucrări care vrea să analizeze unele aspecte ale fenomenului birocrației în Republica Moldova este salutabilă.
Gradul de cercetare a temei. Sursele de informare asupra lucrării au servit o serie de acte normative, literatura de specialitate atît a autorilor autohtoni, cît și a celor de peste hotarele țării și desigur, că s-a folosit și experiența personală de muncă în cadrul organelor administrației publice locale.
În procesul de studiere a tematicii propuse, s-au consultat lucrările autorilor străini, cum ar fi M. Weber, care a formulat teoria birocrație, în care birocrația reprezintă idealul organizațional, datorită unei serii de caracteristici [42], K. Marx abordează birocrația ca un aparat de stat al elitei conducătoare a societății, folosit cu scopul condamnabil al organizării administrative în vederea controlării și exploatării clasei muncitoare [20], R. Merton a identificat și analizat numeroasele disfuncționalități existente în procesul conducerii administrative birocratice [22], Pollitt C . ce a supus analizei cadrul general al Noul-ui Management Public la etapa actuală [30] etc.
De o atenție mare s-a bucurat fenomenul birocrației și în lucrările autorilor români, printre care enumerăm Filip Gh. și Onofrei M., care au cercetat fenomenul birocratic în contextul modernizării sistemelor administrative [16]; Androniceanu A. și Sandor A. au studiat impactul „Noului Management Public” asupra administrației publice din România [12]; Vedinaș V., Ghencea F. [39], Manta E. [51] au abordat în aspect comparat statutul funcționarului public în statele democratice.
Din cercetătorii autohtoni care au studiat problematica birocrației, sunt relevante lucrările autorului P. Varzari care a abordat fenomenul birocrației în complexitate, inclusiv relația birocrație-democrație; birocrație în contextul realizării reformelor democratice [36, 37, 38]. În același context menționăm unii autori autohtoni: Platon M., ce a abordat unele aspecte ale guvernării Republicii Moldova, identificînd probelele și propunînd soluții [28]; Sîmboteanu A. a analizat reforma administrației publice în Republica Moldova [33] și Țepordei T. care a cercetat rolul motivării în activitatea eficientă a funcționarilor publici [34].
Scopul și obiectivele investigației. Avînd în vedere actualitatea și complexitatea temei, în prezenta lucrare ne-am propus următorul scop: analiza fenomenului birocrației în contextul modernizării administrației publice. În realizarea scopului au fost determinate următoarele obiective:
studierea reperelor istoriografice privind evoluția fenomenului birocrației în condițiile modernizării sistemului administrativ public;
definirea dimenisunilor conceptuale ale birocratiei; identificarea trăsăturilor și tipurilor ale birocrației publice în procesul modernizării administrației publice;
analiza modelului birocratic în concepțiile moderne;
studierea mecanismului democratic de recrutare și funcționare a birocrației ca factor al modernizării administrației publice;
analiza modelului birocratic și modelului postmodernist al administrației publice în Uniunea Europeană;
identificarea și cercetarea particularităților modernizării sistemului administrativ public și formele de implicare și manifestare a birocrației;
determinarea relației corupție – birocrație și identificarea modalităților de prevenire și combatere a corupției;
analiza influenței birocrației asupra organizării și funcționării primariei municipiului Chișinău.
Baza metodologică a cercetării științifice a constituit analiza tuturor teoriilor și paradigmelor fundamentale clasice și contemporane privind fenomenul birocrației, existente în literature de specialitate. Au fost analizate lucrările savanților străini și autohtoni, precum și cadrul normativ național și din alte țări în domeniul cercetat. În intenția de a atinge scopul propus a cercetării științifice s-a recurs la următoarele metode general-științifice de cercetare :
Metoda istorică a permis studierea evoluției fenomenului birocrației în contextul modernizării administrației publice în statele democratice;
Metoda structural-funcțională a facilitat realizarea analizei de conținut și funcțională a birocratiei în perioada tranziției spre democrație și a consolidării democratice, evidențiind avantajele și dezavantajele fenomenului cercetat;
Metoda juridică a fost folosită la analiza actelor normative adoptate în Republica Moldova;
Metoda analizei comparate a dat posibilitate de a compara modelul de recrutare și funcționare afuncționarilor publici în statele democratice;
Metoda case stady a permis analiza influenței birocrației asupra organizării și funcționării primariei municipiului Chișinău.
În procesul desfășurării studiului s-a apelat, de asemenea la analiză și sinteză, inducție și deducție, la metoda de cercetare și analiză a documentelor și actelor din cadrul instituției, ceea ce ne-a permis să cunoaștem mai profund tema abordată.
Noutatea științifică a lucrării. În studiu sunt sintetizate opiniile și confruntate pozițiile ideatice a diverșilor autori din Occident, România și Republica Moldova în vederea realizării unei imagini obiective a fenomenului birocrației în contextul modernizării administrației publice. Noutatea științifică a cercetării reiese din faptul că fenomenul birocrației este o temă vastă și complexă pentru arealul științific din Republica Moldova și încă nevalorificată pînă la capăt. În lucrarea dată fiind cercetat mecanismul democratic de recrutare și funcționare a birocrației ca factor al modernizării administrației publice, precum și modelul birocratic și modelul postmodernist al administrației publice în Uniunea Europeană, identificînd particularitățile modernizării sistemului administrației publice și formele de implicare și manifestare a birocrației în Republica Moldova, fapt ce a permis determinarea avantajelor și sesizarea problemelor de ordin birocratic, cu care se pot confrunta autoritățile publice autohtone, instituțiile specializate în procesul de guvernare. De asemenea s-a încercat de a analiza influența birocrației asupra organizării și funcționării primariei municipiului Chișinău.
Rezultatele investigației vor putea fi utilizate de cercetătorii care vor continua investigațiile în acest domeniu, precum și de autoritățile în domeniu.
Structura și volumul lucrării a fost determinată de scopul și obiectivele ei și constă din întroducere, trei capitole, care includ șapte paragrafe, concluzii și recomandări; bibliografie, anexe.
Primul capitol, întitulat „Abordări istoriografice și teoretico-metodologice ale birocrației și ale modernizării administrației publice” include analiza reperelor istoriografice privind evoluția fenomenului birocrației în condițiile modernizării sistemului administrativ public; definirea aspectelor conceptuale ale birocrației, identificarea trăsăturilor și tipurilor birocrației publice în procesul modernizării administrației publice, precum și analizei modelului birocratic în concepțiile moderne.
Capitolul II „Impactul birocrației asupra procesului de modernizare a administrației publice în statele democratice” cuprinde descrierea și analiza mecanismului democratic de recrutare și funcționare a birocrației ca factor al modernizării administrației publice, precum și descrierea modelului birocratic și modelului postmodernist (pos-tbirocratic) al administrației publice în Uniunea Europeană.
Capitolul III „ Modernizarea administrației publice și fenomenul birocratic în Republica Moldova” este dedicat, după cum ne sugerează însăși denumirea, evoluției fenomenului birocrației în contextul modernizării administrației publice din Republica Moldova, analizîndu-se și relația dintre corupție – birocrație și modalitățile de prevenire și combatere a corupției, precum și cercetării impactului birocratiei asupra organizării și funcționării primariei municipiului Chișinău.
Volumul lucrării este de 81pagini.
CAPITOL I. ABORDĂRI ISTORIOGRAFICE Șor istoriografice privind evoluția fenomenului birocrației în condițiile modernizării sistemului administrativ public; definirea aspectelor conceptuale ale birocrației, identificarea trăsăturilor și tipurilor birocrației publice în procesul modernizării administrației publice, precum și analizei modelului birocratic în concepțiile moderne.
Capitolul II „Impactul birocrației asupra procesului de modernizare a administrației publice în statele democratice” cuprinde descrierea și analiza mecanismului democratic de recrutare și funcționare a birocrației ca factor al modernizării administrației publice, precum și descrierea modelului birocratic și modelului postmodernist (pos-tbirocratic) al administrației publice în Uniunea Europeană.
Capitolul III „ Modernizarea administrației publice și fenomenul birocratic în Republica Moldova” este dedicat, după cum ne sugerează însăși denumirea, evoluției fenomenului birocrației în contextul modernizării administrației publice din Republica Moldova, analizîndu-se și relația dintre corupție – birocrație și modalitățile de prevenire și combatere a corupției, precum și cercetării impactului birocratiei asupra organizării și funcționării primariei municipiului Chișinău.
Volumul lucrării este de 81pagini.
CAPITOL I. ABORDĂRI ISTORIOGRAFICE ȘI TEORETICO-METODOLOGICE ALE BIROCRAȚIEI ȘI ALE MODERNIZĂRII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
1.1 Repere istoriografice privind evoluția fenomenului birocrației în condițiile modernizării sistemului administrativ public
Birocrația reprezintă un mod de organizare destinat administrării pe scară largă a unor resurse prin intermediul unui colectiv de persoane specializate, de regulă plasate într-o structură ierarhică și dispunînd de atribuții, responsabilități și proceduri strict definite. Despre birocrație se poate spune că este la fel de veche ca și civilizația. Ea este contemporană marilor imperii orientale din antichitate, care au pus la punct primele sisteme centralizate de organizare în vederea administrării pe scară largă a unor resurse materiale, financiare, umane sau simbolice. Aceste sisteme au reapărut în cadrul statelor absolutiste europene, fiind preluate apoi de statele naționale moderne, în ultima sută de ani, extinzându-se dincolo de administrația publică, odată cu impunerea marilor organizații în cvasitotalitatea activităților sociale: corporații industriale, organizații financiare, comerciale, științifice și de asigurări sociale, partide politice, sindicate etc.
Vechile structuri de tip birocratic permiteau puterii centrale să dreneze fondurile de care avea nevoie și, în general, să controleze societatea într-o măsură considerabilă. În același timp, elementelor celor mai dinamice ale societății le ofereau posibilitatea unor cariere de excepție, puse în slujba statului sau a suveranului considerat o întruchipare a acestuia. Așadar, în sens istoric, birocrația a desemnat un corp ierarhizat de demnitari specializați, numiți în funcții administrative și executori ai voinței suveranului.
Primele referințe și analize asupra fenomenului birocrației – apărute în cursul secolului al XlX-lea, în condițiile unei intervenții crescînde a statului în Franța, Anglia și îndeosebi Germania – au inaugurat o linie conceptuală, încă prezentă în sociologia contemporană, care a pus accent pe implicațiile negative ale funcționării birocrației: exercitarea birocratică a puterii de către corpul specializat al oficialităților se opune principiilor și practicilor democratice, care implică participarea unor largi categorii de populație la procesul deciziei și al controlului social, democrația fiind sinonimă cu res publicae, în timp ce birocrația practică decizia autoritară și cultivă secretul.
Un moment important în cristalizarea unei teorii critice a fenomenului birocrației îl constituie contribuțiile marxismului clasic. În Contribuții la critica filozofiei hegeliene a dreptului (1843), Marx respinge concepția filozofului german, pentru care birocrația („puterea guvernamentală") apare ca o instanță situată deasupra societății civile, având rolul de a transmite acesteia raționalitatea și unitatea. În analiza lui Marx, exponenții birocrației, în calitate de reprezentanți ai statului, „…nu sunt deputați ai societății civile însăși, care își apără prin intermediul lor propriul ei interes general, ci delegați ai statului însărcinați să administreze statul împotriva societății civile". În această lucrare de tinerețe, Marx reușește o descriere extrem de severă a birocrației: promovarea propriilor interese („scopurile statului se transformă în scopuri ale birocrației, iar scopurile birocrației în scopuri ale statului"), cultul autorității ( autoritatea este principiul științei sale…"), care nu face decât să mascheze incompetența („Vîrfurile încredințează cercurilor inferioare grija de a înțelege amănuntele, în timp ce cercurile inferioare socotesc vârfurile capabile să înțeleagă generalul, și astfel se înșală reciproc"), spiritul corporatist și confiscarea secretului de stat ca proprietate privată a birocrației („Spiritul general al birocrației este secretul, misterul, a cărui păstrare este asigurată în interior de organizarea ei ierarhică, iar față de lumea din afară de caracterul ei de corupție închisă"), carierismul („…vânătoarea după posturi cât mai înalte…"), supunerea și pasivitatea ș,a.
Însă elementele unei veritabile teorii a sistemelor birocratice au fost dezvoltate de Marx și Engels într-o serie de lucrări și articole ulterioare (Optsprezece Brumar al lui Ludovic Bonaparte, Luptele de clasă din Franța, Originea familiei, a proprietății private și a statului, Contribuții la problema locuințelor, Domnia pretorienilor ș.a.). Aici apar idei referitoare la problematica „statului parazitar". Tendințele spre parazitism apar în interiorul oricărei forme de stat, dar ele se actualizează numai în anumite condiții favorabile. În Orient, ele au produs „despoțiile orientale". În Occident, această propensiune a atins forme dezvoltate foarte tîrziu, și doar ca excepție, în perioadele în care s-a stabilit un oarecare echilibru de forțe între clasele sociale, astfel că aparatul de stat a dobîndit autonomie (în calitate de arbitru) și posibilitatea de a-și impune propriile interese. Cazurile europene tipice au fost absolutismul și bonapartismul. În ambele, scrie Engels, în Contribuții la problema locuințelor (1872-1873), „autoritatea guvernamentală reală se află în mâinile unei caste distincte de ofițeri și funcționari de stat" [20].
Un alt moment de referință în structurarea unei teorii explicit sociologice a birocrației îl reprezintă M. Weber. El a inaugurat, totodată, o nouă linie de conceptualizare, susținută de două idei fundamentale:
a) fără a respinge relevanța conceptului pentru structurile administrative ale imperiilor preindustriale, Weber l-a curățat de conotațiile sale peiorative, subliniind indispensabilitatea birocrației pentru raționalizarea procedurilor de atingere a obiectivelor în orice tip de organizație specifică societății industriale. Prototip al unei organizații raționale, ea este suportul major al raționalizării lumii moderne;
b) birocrația nu este o putere autonomă, ci doar un aparat, centralizat competent și eficient, dar în general subordonat unei puteri publice sau de altă natură. Pentru Weber, „cauza fundamentală a extinderii organizării de tip birocratic rezidă în superioritatea sa pur tehnologică, în raport cu orice altă formă de organizare… Între un mecanism birocratic pe deplin dezvoltat și celelalte forme de organizare există un raport similar cu Acela dintre mașinism și moduri de producție manuale. Precizia, rapiditatea, claritatea, cunoașterea problemelor… subordonarea strictă, reducerea costurilor materiale și umane – toate aceste cerințe sunt aduse !a un nivel optim într-o administrație strict birocratică" (Wirtschaft und und Gesellshaft).
Teoria birocrației a fost elaborată de Max Weber, în a cărui opinie, birocrația reprezintă idealul organizațional, datorită următoarelor calități/caracteristici: [41]
Specializarea printr-o diviziune clară a muncii;
Structura ierarhică autoritară, într-o organizație funcțiile fiind ordonate după principiile ierarhiei și ale nivelurilor de autoritate gradată;
Sistemul de reguli și reglementări formale, organizațiile birocratice acceptând „regulile privind mijloacele coercitive, fizice, sacerdotale sau de alt gen, care se află la dispoziția funcționarilor”;
Impersonalitatea și imparțialitatea, autoritatea fiind dependent de regulile organizației, impersonală și corespunzătoare nivelului ierarhic al unei persoane;
Promovarea în carieră urmează, pe rând, regula vechimii și a competenței dovedite în activitate;
Eficiența organizației rezultă numai din respectarea acestor caracteristici.
Sociologul german insistă asupra eficienței și funcționalității birocrației, întrucât:
instituie o administrație cu ajutorul experților, deci bazată pe exercițiul competenței; impune arii fixe de jurisdicție, delimitate pe baze raționale și legale, iar în interiorul acestor arii instituie ierarhii funcționale;
introduce o codificare riguroasă prin care se conferă coerență unui ansamblu, altminteri proliferant și confuz, de reglementări, legi, decrete etc.;
constituie o „putere rațional-legală" ce tinde să înlăture liberul arbitru și imixtiunile subiective, emoționale etc. din practica administrativă;
substituie improvizația cu modelul, metodele greoaie, empirice cu procedure impersonale, prestabilite și rutinizate.
În calitate de corp social cu o compoziție și structuri interne specifice, birocrația modernă se distinge prin următoarele trăsături importante:
a) funcționarii sunt liberi din punct de vedere personal (în contrast cu statutul dependent al funcționarilor publici din vechile imperii);
b) sunt încadrați într-o ierarhie de statusuri și funcții;
c) respectă competențele prestabilite, pe de o parte în funcție de capacitatea de a le exersa, iar pe de alta, în funcție de însărcinarea explicită din partea autorității ierarhice care îi recrutează și supraveghează;
d) lucrează pe baza unui contract încheiat în urma unei selecții deschise;
e) recrutarea lor se face pe criteria universaliste: diplomă sau concurs, deci în funcție de aptitudini recunoscute public;
f) sunt plătiți cu salarii fixe;
g) urmează o carieră profesională, iar avansarea lor depinde de aprecierea superiorului (în principiu, formulată după o serie de reguli stricte);
h) funcția nu constituie obiectul unei aproprieri private (spre deosebire de regimurile absolutiste, în care era larg răspândit sistemul proprietății asupra funcțiilor publice);
i) sunt supuși unei discipline stricte și unui control riguros.
Conceptul weberian de birocrație are însă un statut epistemologic particular. El reprezintă un „tip ideal", cu alte cuvinte o construcție raționalizată, o normă teoretică prin care este descrisă esența unei structuri de relații, în raport cu care fenomenologia lor concretă înregistrează abateri inevitabile. Propensiunea spre birocratizare este detectabilă în cea mai mare parte a organizațiilor modern.
Mecanismul conducerii administrative birocratice este însoțit și de numeroase disfuncționalități, puse magistral în evidență de către sociologul American Robert K. Merton. Denaturarea semantică a termenului s-a produs prin deplasarea centrului de greutate spre dificultățile cu care se confruntă birocrația, în încercarea de a-și atinge obiectivele și, ceea ce este mai important, spre efectele induse de structurile birocratice asupra individului. Astfel, cu cât organizarea birocratică este mai pronunțată, cu atât mai probabilă este apariția unor disfuncționalități, a unor rutine menite a îngreuna mersul activității. Acestea nici măcar nu pot fi anticipate, deoarece decurg din însuși modelul birocratic de administrare, care, urmărind raționalizarea muncii prin instituirea unor proceduri clar definite, nu conduce decât la obținerea unui efect total opus celui scontat [41].
Mai mult chiar, în contextul unui mediu încorsetat de reguli și procedure formalizate, există riscul dezvoltării unei “personalități birocratice” la toți funcționarii, indiferent de poziția ierarhică pe care o ocupă. Aceștia, preocupați de a face față hățișului de canoane și norme în care își desfășoară activitatea, nu mai răspund solicitărilor publicului, devenind rigizi și rezistenți la schimbare. În aceste condiții, funcționarii nu sunt decât niște instrumente pasive, apte să execute o sarcină, să primească ordine și directive și nicidecum să dea dovadă de inițiativă.
Deși această teorie a fost îmbrățișată de mulți specialiști și chiar ilustrată cu numeroase exemple, acest tip de modele nu apare în mod automat și inevitabil, ci doar atunci cînd există condiții prielnice materializate în primul rînd prin slaba calitate a factorului uman.
O altă concepție cu privire la comportamentele umane din interiorul organizațiilor susține că indivizii vin într-o instituție, aducînd cu ei propriile atitudini și sisteme valorice, care, de cele mai multe ori, nu sunt în concordanță cu obiectivele generale urmărite de organizația respectivă.
Pe primul plan, în această abordare, sunt raporturile interumane, iar în confruntarea acestora iau naștere tensiuni ce perturb desfășurarea normală a activității. Soluția, în acest caz, ar putea fi instituirea unui sistem de motivare și stimulare a funcționarilor, axat pe problematica maximizării satisfacției în muncă, concomitent cu crearea unui climat propice colaborării între aceștia.
Se mai pune accentul pe faptul că sarcina primordială a membrilor unei instituții este aceea de a lua decizii și de a aborda probleme, concentrîndu-se mai ales pe procesele cognitive. Se ajunge astfel la teoria raționalității limitate, care susține că individul, în procesul de decizie, se oprește la prima soluție satisfăcătoare și nu la soluția optimă. În aceste circumstanțe, atât cadrele de conducere, cât și cele execuție, deși posedă capacități cognitive diferite, au aceleași limite. Situațiile reale sunt, de regulă, mult prea complexe pentru a se putea anticipa soluții pentru fiecare problemă ce ar putea apărea. Remediul, în acest caz, îl constituie elaborarea la nivel de instituție a unui set de direcții de acțiune, ce permite rezolvarea nu numai a unei singure probleme, ci a unei game largi de situații. Astfel, prezența unor rutine și scheme organizaționale nu numai că nu produce efectul “ pesonalității birocratice” , ci eficientizează activitatea funcționarilor care, în acest mod pot, să-și canalizeze energia spre rezolvarea unor situații neprevăzute.
Sociologia secolului al XX-lea conservă atitudini ambivalente și abordări diferite ale birocrației (R. K. Merton at al., eds., Reader in Bureaucracy, 1952; P. Blau, Bureaucracy in Modern Society, 1956; R. Downs, Inside Bureaucracy, 1967; A. W. Gouldner, Patterns of Industrial Bureaucracy, 1954 ș.a.). În tradiția weberiană, unii sociologi continuă să considere birocrația un mod de organizare neutru (A. Touraine).
Altă linie teoretică – nu întotdeauna străină de critica marxistă a statului – insistă asupra funcției politice a birocrației, a relației sale cu clasele dominante sau chiar a tendinței de a se constitui ea însăși în clasă dominantă (S. Rizzi, M. Djilas, W. H. Wite, J. K. Galbraith ș.a.). Această abordare nu este chiar atât de opusă concepției weberiene pe cît pare la prima vedere. Poziția sociologului german se dovedește ceva mai nuanțată, dacă ținem seama de faptul că el însuși întrevedea posibilitatea ca birocrația „să impună muncii carcasa unei șerbii cum poate n-a mai fost decît aceea a felahilor din vechiul Egipt".
În sfîrșit, o mare parte a sociologilor, departe de a fi atît de categorici încît să considere birocrația „o putere gigantică mînuită de pigmei" (Balzac), a încercat să pună în evidență anumite disfuncționalități și „efecte perverse" ale funcționării birocrației (manifestări de hiperconformism, rigiditate, ineficientă etc.). Încă de la începutul secolului, Th. Veblen observa că specializarea îngustă și compartimentarea organizațională conduc la ceea ce el a numit „incompetența calificată" (Theory of Business Enterprise, 1904). Capacitatea redusă de inovație și ajustare în raport cu cerințele unor noi situații a fost ulterior subliniată și de M. Crozier, pentru care birocrația constituie „o organizație ce nu își poate corecta comportamentul învățînd din propriile erori" (Le phenomene bureaucratique, 1964) [20].
Printre autorii din România care în studiile lor au abordat fenomenul birocrației menționăm autorul M. Oroveanu [26], care în lucrarea Tratat de știința administrației menționează că termenul de birocrație are trei accepțiuni principale: a) puterea sau activitatea birocratică; b) categoria socială a birocraților; c) modul de organizare birocratic. Deși distincte, aceste trei aspecte ale fenomenului birocratic sunt legate între ele. Puterea birocratică apare ca un fenomen inevitabil, ținând seamă de elementele generale ale exercitării puterii în societățile moderne și de trăsăturile caracteristice ale sistemelor administrative pe care le generează.
Autorul Diaconu R. a analizat birocrația între viziunea weberiană și cea marxistă. Reprezentată prin prisma liberalului M. Weber, birocrația apare ca un fenomen sufocant, îngrăditor a libertății de acțiune economico- sociale a individului, dar necesar bunei funcționări a statului, văzută însă din perspectiva lui K. Marx birocrația este aparatul de stat al elitei conducătoare a societății folosit cu scopul condamnabil al organizării administrative în vederea controlării și exploatării clasei muncitoare. Cele două teorii vin automat în contradictoriu din moment ce ele au fost gîndite și elaborate pentru două tipuri de societăți total diferite, cu mari discrepanțe între viziunile sociale și politice și pornind de la analize sociologice și istorice deloc asemănătoare. Ambele sunt însă critice la adresa birocrației, pornind însă în interpretare în mod diferit, una de la punctul de vedere liberal elitist, iar cealaltă de la ideologia socialismului proletar. Însă, în mod evident ambii sociologi au realizat importanța pe care o are birocrația în cadrul administrării societății, importanță dată de puterea eficienței pe care a dovedit-o prin capacitatea de control, continuitatea funcționării, monopolul expertizei, controlul informațional și coeziunea internă [48].
Filip Gh. și Onofrei M. au cercetat fenomenul birocrației în contextul modernizării sistemelor administrative. Aspecte ale Noului Management Public a fost studiat de A. Androniceanu și A. Sandor. Noul Management Public pornește de la ideea că pentru a supraviețui, birocrația trebuie sa importe practici din sectorul privat care să aducă un plus de eficiență și eficacitate gamei largi de servicii publice. Astfel, Noul Management Public a revoluționat administrația publică prin introducerea competiției în sectorul public, lansarea unui nou sistem de personal bugetar și împărțirea sarcinii de a furniza servicii publice [16].
Din cercetătorii autohtoni care au studiat problematica birocrației, sunt relevante lucrările autorului P. Varzari care a abordat fenomenul birocrației în complexitate, inclusiv relația birocrație-democrație; birocrație în contextul realizării reformelor democratice. În lucrarea lui fundamentală „Elita politică și birocrația în contextul realizării reformelor democratice (cazul Republica Moldova)” P. Varzari a realizat o analiză complexă a relației tridimensionale elită politică – democratizare – birocrație. Analizînd fenomenul birocrației autorul elucidează unele probleme privind locul și rolul birocrației în sistemul politico-administrativ democratic contemporan [37].
Bazîndu-se pe o analiză teoretico-științifică bogat fundamentată factologic, autorul întreprinde unul din primele eforturi în literatura de specialitate din țară de a răspunde la întrebarea dacă birocrația este compatibilă cu democrația. Răspunzînd afirmativ la această întrebare, în pofida unor opinii axate pe incompatibilitatea birocrației cu principiile democrației, autorul se aliniază la poziția majorității savanților din Vest ce ține de compatibilitatea acestor două variabile, opinînd că așa procese cum ar fi creșterea rolului actului guvernării în viața democratică a țării, consolidarea bunei guvernări și a instituțiilor democratice depind direct de organizația birocratică din societate. Totodată, cercetătorul consideră că în condițiile extinderii democrației, cînd actul guvernării devine tot mai complex, se extind și fenomene negative (corupția, nerespectarea drepturilor omului ș.a.), legate într-un mod sau altul de birocrație, fenomene ce perturbează viața democratică a societății în schimbare [32].
Altfel spus, în condițiile societății care se vrea a fi democratică apar și sfidări, provocări ale birocrației, care într-un fel devin blocaje ale procesului democratic. Important e că în lucrare sunt elucidate cauzele acestor sfidări (provocări birocratice, tehnocratice, oligarhice, instituționale) pentru a le înțelege mai bine și a lua măsuri eficiente de diminuare a impactului lor asupra calității sistemului politico-administrativ. Pornind de aici, autorul vine cu o serie de argumente științifico-practice în vederea eficientizării administrației publice (în particular, trecerea la o administrație modernă, aplicarea guvernării electronice), care ar oferi posibilitatea unei mai bune și operative interacționări între guvernanți și guvernați, între putere și societate, ar aprofunda procesul democratic conform rigorilor europene
În concluzii constatăm că pe parcursul istoriei fenomenul birocrației a fost cercetat de mai mulți autori, în studiile cărora au fost determinate atît avantajele birocrației, motivîndu-se necesitatea ei în funcționarea organelor administrative, cît și critici la adresa birocrației, identificîndu-se anumite disfuncționalități și căile de depășire a lor. Menționăm că fenomenului birocrației a atras permanent atenția cercetătorilor, fiind studiat din perspectiva transformărilor politice, economice și sociale ce aveau loc în societate la etapa respectivă.
Analiza literaturii științifice a servit ca bază teoretico-metodologică în cercetarea fenomenului birocrației în contextul modernizării administrației publice.
1.2. Delimitări conceptuale ale birocrației. Trăsături și tipuri ale birocrației publice în procesul modernizării AP
Una din temele fundamentale care au captat atenția cercetătorilor încă de la întemeierea sociologiei organizațiilor este birocrația. Cu toate că există o serie de idei exprimate de unii autori contemporani legate de dispariția birocrației, de depășirea ei prin intermediul altor modele, cum este de pildă modelul japonez sau organizația post-birocratică, considerate că ar corespunde într-o mai mare măsură actualei vieți socio-politice și economice, totuși tema suscită în continuare foarte multe discuții în mediile academice.
În actualul demers ne propunem abordarea semnificațiilor birocrației în contextul dezvoltării societății pe baze democratice. Astfel din punct de vedere etimologic, conceptul „birocrație” derivă din cuvîntul francez „bureau” (însemnînd atît încăperea biroului, cît și masă de scris) și din grecescul „kratos-kratein” (a conduce). Birocrația înseamnă deci conducerea de către funcționari.
Inițial birocrația s-a manifestat ca o invenție socială creată în perioada revoluției industriale pentru a organiza și conduce activitatea firmelor economice. Această invenție socială se baza exclusiv pe puterea de a influența prin intermediul rațiunii și legii.
La începutul secolului al XVI-lea Machiaveli a identificat termenul de stat cu birocrația care asigură funcționarea și continuitatea acestuia, birocrația fiind de fapt deținătoarea puterii reale (puterea birourilor) și nu guvernele, care au o existență efemeră și nu pot face nimic fără colaborarea personalului însărcinat să difuzeze și să aplice deciziile guvernelor, așa dar să organizeze executarea sau să execute direct aceste decizii.
Apariția și manifestarea birocrației a fost posibilă în momentul în care s-au cumulat următoarele caracteristicii:
posturile (funcționarii) au devenit permanente sau cvasipermanente;
apare un statut juridic protector (stabilitate, retribuție, carieră);
ocupanții posturilor (funcționarii) scapă (sau au tendința să o facă) de orice responsabilitate directă.
Birocrația poate fi interpretată din mai multe unghiuri, iar literatura de specialitate consemnează opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel, în anii ’30 ai sec. XX, H. Laski definea birocrația ca “o formă a guvernării în care, efectiv, domină funcționarii publici” [16, p. 111], în timp ce F. Lane afirma că birocrația înseamnă un mod de administrare complexă, la scară lărgită, un anumit comportament organizational [22, p. 190]. La rîndul lor, cercetătorii francezi J. Chevalier și D. Loschak considerau birocrația un adevărat sistem în cadrul căruia “preponderența în direcția realizării afacerilor publice, aparține serviciilor administrative, adică birourilor” [15, p. 58].
Fenomenul birocratic reprezintă o prezență controversată în activitatea administrativă, fiind
apreciat și criticat în egală măsură. Astfel, A. Mathiot considera că birocrația are avantaje apreciabile, deoarece funcționarii publici, recrutați în funcție de talentul lor, mențin continuitatea statului și a serviciilor publice. În aceiași ordine de idei A. Giddens susține că birocrația este cea mai eficientă formă de organizare pe care au conceput-o oamenii, deoarece toate sarcinile sunt reglementate de reguli stricte de procedură [17, p. 287]. Dintr-un alt unghi de abordare, M. Croazier caracteriza birocrația franceză prin formalism și lipsă de personalitate.
Conform definiției lui M. Veber birocrația reprezintă un sistem de dirijare rațional organizat, în care toate treburile sunt solutionate de functionari la un nivel profesionist corespunzător și în strictă corespundere cu legea și alte reguli. În opinia lui M. Weber birocrația reprezintă tipul ideal de organizare instituțională spre care tinde societatea modernă, datorită calităților sale sintetizate astfel: [41, p. 111]
a) birocrația este caracterizată de competență, ierarhie și o diviziune a muncii pe birouri;
b) organizarea birocratică facilitează progresul sistemelor economice și contravine stilurilor primitive de muncă, contribuind la dezvoltarea științei administrației;
c) birocrația reprezintă modul cel mai eficient de organizare al colectivității, în vederea atingerii anumitor scopuri. Eficiența birocrației este rezultatul modului de cooperare dintre om și mașină.
Este de real interes tratarea birocrației în literatura germană care a abordat legătura dintre birocrație și democrație, formîndu-se două curente: unul care consideră cele două fenomene ca fiind compatibile și un altul care susține că acestea nu au nimic în comun [16, p. 112].
În opiniile “pro” se afirmă că birocrația are nevoie de competență, or, numai democrația asigură promovarea talentelor, formarea de specialiști și recunoașterea valorii. În plus, în perioada modernă, ambele concepte au promovat progresul societății (de exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, în defavoarea nobilimii).
În opiniile “contra” se consideră că, această legătură dintre birocrație și democrație va genera permanent o stare conflictuală, din două motive și anume:
– disciplina și controlul specifice birocrației lezează principiul libertății umane characteristic democrației;
– regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalității în drepturi.
Cu toate rezervele exprimate, birocrația – ca expresie a funcționării instituțiilor publice – apare ca un fenomen normal, obiectiv, datorită caracterului de ordine pe care-l imprimă activității administrative.
Așezată pe baze raționale, științifice, ea poate fi deplin compatibilă cu valorile democrației: securitate națională, siguranța individului, productivitate, eficiență; practic, orice organizație – de la o fabrică de confecții la o uzină constructoare de mașini, de la o organizație religioasă, la un guvern – va fi totdeauna birocratizată.
Totodată, se constată că în prezent, noțiunea de birocrație are trei sensuri principale și anume: [16, p. 113]
modul de organizare birocratic;
categoria socială a birocraților;
puterea sau activitatea birocratică.
Modul de organizare birocratic este o condiție a autonomiei statului însuși, asigură tradiția în
domeniul funcției publice și întărește disciplina reglementată de actele normative. Față de un personal politic schimbător, instituțiile administrației reprezintă continuitatea, permanența și stabilitatea, sporindu-și influența asupra societății. Organizarea birocratică are o legitimitate proprie, fiind adevărata apărătoare a interesului general (public).
Noțiunea de birocrație nu poate fi concepută în afara categoriei sociale a birocraților. Funcționarii publici contribuie la îndeplinirea misiunilor administrației, beneficiind atît de drepturi, cît și de obligații. Astfel, ei trebuie să aibă stabilitate și să fie apărați împotriva presiunilor interne sau externe, supunîndu-se riguros reglementărilor juridice. Administrația trebuie să dispună, totuși, de dreptul de apreciere, de așa numita putere discreționară asupra momentului și modalităților de acțiune.
Puterea birocratică apare ca un fenomen inevitabil, ținînd seama de elementele generale ale
exercitării puterii în societățile moderne și de trăsăturile caracteristice ale sistemelor administrative pe care le generează. Astfel, pentru a îndeplini în mod eficient sarcinile care îi sunt repartizate, orice organizare birocratică a administrației urmează să-și dezvolte trăsăturile caracteristice care favorizează manifestarea propriei puteri. Astfel în viziunea lui M. Weber administrația birocratică se caracterizează prin patru trăsături esențiale: ierarhie, continuitate, impersonalitate si expertiză [18, p. 45].
Max Weber a conferit acestor trăsături statutul de criterii pe baza cărora se poate construi performanța unui sistem birocratic, concept căruia i s-au dovedit ulterior limitele. Însă sigur este faptul că la nivelul percepției generale aceste trăsături fundamentale alcătuiesc evantaiul peiorativ al birocrației.
Criteriul ierarhiei presupune că fiecare funcționar se miscă într-un cadru de competență bine definit în cadrul unei diviziuni ierarhice a muncii si este răspunzător pentru acțiunile sale în fața unui superior. Opinia generală din acest punct de vedere este că un sistem ar funcționa perfect dacă fiecare angajat s-ar limita la aria de competențe fixată de procedurile de lucru. Însă sunt lesne de prevăzut inconvenientele unui astfel de mod de abordare a sarcinilor de îndeplinit. Pe lîngă faptul că acest tip de rigidizare a sistemului pune frîșna oricărui imbold creativ, petentul ar fi cel care ar bătători drumurile care fac legătura între ariile de competență ale funcționarilor.
Continuitatea presupune o ocupație salarizată permanentă și o carieră care să ofere perspectiva unei promovări periodice. În ce privește promovarea, percepția acestui fenomen este cea a imposibilității accederii pozițiilor ierarhice superioare fără suportul relațiilor de familie sau politice. Trebuie să precizăm faptul că relațiile interumane nu pot fi eliminate din administrație. Acestea nu pot fi mecanicizate și oprite la nivelul strict profesional. Ar fi imposibil și chiar dăunător. Administrația nu ar avea nicio eficiență dacă ar fi alcătuită din contopisti care nu văd mai departe de călimara cu cerneală de pe biroul lor. Relațiile interumane dezvoltate fac un sistem mult mai flexibil și mai propice alunecării de sus în jos și de jos în sus a informațiilor și deciziilor.
Organizarea activității pe baza unor reguli precise, în afara arbitrariului si favoritismelor, caracteristica numită impersonalitate, ocupă primul loc în topul denigratorilor birocrației. Este evident faptul că arbitrariul și favoritismul sunt practici de netolerat în administrație și constituie subiectul principal în discursul jurnalistic si politic, însă toată această energie verbală consumată nu reuseste să aducă soluții concrete de eradicare a micii corupții funcționăresti. Doar o abordare pozitivistă care ține tot de modul de funcționare a organizației poate duce la rezultate concrete satisfăcătoare.
Cea de a patra trăsătură fundamentală a birocrației o constituie expertiza. Funcționarii sunt selectați după meritele lor, sunt pregătiți în specializarea funcției pe care o dețin și sunt capabili să acceseze informația înmagazinată în bazele de date. Opinia generală decretează că în administrație sunt prea puțini oameni bine pregătiți, că aceasta reprezintă un refugiu al incompetenților care se ascund în spatele unor rafturi cu dosare și invocă mereu restricțiile procedurale care îi împiedică să soluționeze petițiile. Configurarea unei expertize potrivite fiecărui sistem în parte este deasemenea un demers îndelungat și susținut prin politici ale pasilor mărunți. Încercările de reformare bruscă a sistemelor duce la dereglări care au efect invers acțiunii.
Tipuri de birocrație:
Birocrația rațională
Timp de aproape un secol, birocrația a fost considerată una dintre formele cele mai raționale și eficiente de organizare. În opinia celebrului sociolog german, Max Weber, superioritatea pur tehnică este cea care plasează organizarea birocratica în fața altor forme structurale.
Studiul birocrației începe cu Max Weber (1964 – 1920) care consideră că aceasta este o forma de organizare rațională, adecvată teoriei clasice a managementului.
Weber credea că civilizația a evoluat de la primitiv și mistic la rațional și complex. El considera că natura umană a progresat treptat de la religii și mitologii primitive la o experiență din ce în ce mai teoretică și tehnică. Evoluția lumii se prezenta, în conceptia lui Weber în secolul al 19-lea, ca o stradă cu sens unic: el preconiza o “demistificare” progresivă a umanității și a ideilor acesteia despre mediul înconjurator.
În concordanță cu această teorie a progresului prin demistificare, Weber descrie trei “tipuri ideale” de autoritate, care explica de ce indivizii s-au supus conducătorilor de-a lungul istoriei [19, p. 28].
Unul din cele mai vechi tipuri de autoritate, tipul tradițional al societatii primitive, se baza pe credința în caracterul sacru al traditiei. Dacă o familie de conducători a condus dintotdeauna, oamenii o considerau legitimă și îi ascultau pe membrii ei. Timpul, precedentul și tradiția îi legitimează pe conducători în ochii supușilor.
Al doilea tip ideal de autoritate, dupa Weber, este autoritatea carismatică, bazată pe calitățile personale și atractivitatea liderilor. Liderii carismatici sunt lideri auto-aleși, care insuflă încredere datorită calităților lor extraordinare, aproape supraumane. Conducătorii militari, șefii luptătorilor, președinții partidelor populare, fondatorii religiilor sunt exemple de persoane ale căror fapte eroice sau miraculoase atrag adepti.
Weber a postulat un al treilea tip ideal de autoritate care sta la baza civilizațiilor moderne și anume autoritatea “legal-rațională“. Aceasta se bazează pe “încrederea în legitimitatea modelului de reguli normative și a drepturilor celor investiți cu autoritate în cadrul acestor reguli în scopul de a da dispozitii” [59, p. 3]. Ascultarea este datorată mai degrabă unui set impersonal de legi stabilite în mod legal, decît unui conducător. Autoritatea legal-rațională investește putere mai mult în funcție, decît în persoana care ocupă funcția; astfel oricine poate conduce atîta timp, cît ajunge în funcție “conform regulilor”.
Acest tip de autoritate se află la baza conceptului de birocrație în doctrina lui Weber. După Weber, birocrația este manifestarea autorității legal-raționale în forma instituțională; ea are un rol esențial în reglarea și controlul societăților moderne. “Este, spune Weber, superioară oricarei alte forme de autoritate prin precizie, stabilitate, rigoarea disciplinei și siguranță. Astfel, birocrația permite calcularea la un nivel deosebit de ridicat a rezultatelor șefilor de organizații și a celor care interacționează cu ea. Birocrația este, în cele din urmă, superioară prin eficiența ei operațională și “formal, capabilă să rezolve toate tipurile de sarcini administrative”. Pentru Weber, birocrația este indispensabilă menținerii civilizației în societatea modernă. În viziunea sa, “oricîti oameni s-ar plînge de răul creat de birocratie, ar fi o pură iluzie să credem pentru o clipă că activitatea administrative continuă ar putea fi realizată în orice domeniu altfel decît prin munca de birou a funcționarilor” [29, p. 46].
Weber concepe propriul model de birocrație, un model ideal care cuprindea următoarele proprietăți: [59, p. 4]
Structură de impersonală;
Existența unei ierarhii în cadrul unui sistem al carierelor în care există sfere decompetențe specificate;
Libera alegere bazată pe realizările obținute în urma respectării anumitor reguli;
Organizația este o structură separată, independentă de viața personală a angajațilorsăi;
Remunerarea cu bani pe baza unor contracte clare;
Disciplină și control în conducerea biroului.
Principala diferență între modelul lui Weber și modelele anterioare de administrație este înlocuirea administrației “personale” cu un sistem “impersonal” bazat pe reguli. O organizație și regulile sale e mult mai importantă decît orice individ din interiorul ei. Sistemul birocratic trebuie să fie impersonal în ceea ce privește funcționarea sa și în relațiile cu clienții.
Modelele anterioare de administrație se bazau pe relații personale – loialitatea față de o rudă sau un patron, față de liderul partidului – și nu față de sistem. Administrația se vedea adeseaca un braț al politicienilor și a clasei conducătoare decît a cetățenilor. Dar în același timp era și o administrație arbitrară, nedreaptă, mai ales cu cei care nu doreau sau nu puteau să se implice în jocurile politice. Sistemul impersonal prevăzut de Weber, înlătură complet arbitrarea, sau cel puțin în cazul ideal.
Modelul inițial de birocrație nu conținea aspecte privind motivarea în cadrul birocrației, dar este asumată de către Weber noțiunea de Beruf (meserie) sau vocație.
Eficiența birocratică nu poate fi considerată o simplă funcție a structurii formale abiroului, dar depinde în mod esențial de scopurile exprimate de către birocrați și de mijloacele de realizare a acestora.
Modul de operare al birourilor va depinde de mult mai mulți factori, decît cei specificați în model. Conform modelului, organizațiile formal birocratice fac ca birourile să fie doar “capabile de a avea cel mai înalt grad de eficiență”. Ceea ce lipsește în modelul lui Weber se regăsește sub formă de vocație.
Weber își argumentează modelul dintr-o perspectivă istorică, comparînd birocrația modernă cu alte tipuri de guvernare, sau judecată în relație cu alte tipuri , birocrația modernă este mult mai eficientă, dar asta nu presupune că birocrația modernă este eficientă și din alte puncte de vedere.
Astfel, afirmația lui Weber că birocrația este “capabilă de cel mai înalt grad de eficiență” nu este susținută în întregime de realitate. Ideea de bază este că tranziția de la o relație personală la una impersonală, determină apariția unui concept al unui birou în care birocratul este cea mai dedicată persoană (etica meseriei). Acest lucru ar putea conduce la o eficiență sporită,însă nu conferă birocrației moderne eficiență în sens absolut.
Birocrația rigidă
Contrar modelului lui Weber, birocrația este adesea caracterizată ca fiind rigidă. Diverși autori (Smith and Zurcher, Fairchild, Crozier) au caracterizat birocrația ca fiind inflexibilă. Datorită regulilor și impersonalității sistemului, apare inevitabil un sistem ierarhic rigid.
În lucrarea “Inside Bureaucracy” (1967), Anthony Downs a dezvoltat o teorie a alegerii publice privind birocrația în care rigiditatea este explicată pe larg. Downs identifică două surse de rigiditate în birou, una desemnată ca “normală” și una considerată a fi “anormală” [52, p. 9]. Va exista întotdeauna o creștere a rigidității în cadrul unui birou pe măsură ce acesta crește în vîrstă și dimensiune. Dar în același timp, ar putea apărea o rigiditate anormală, cînd biroul intră într-un ciclu rigid, exemplificat de sindromul de osificare.
Tendința inerentă de extindere a biroului este, conform lui Downs, contrată de o forță opusă – efectul de decelerare. Pe măsură ce noul birou se maturizează, extinderea acestuia devine din ce în ce mai dificilă, datorită pierderii funcției originare, datorită creșterii ostilității provenind de la alte birouri, datorită dificultății de menținere a unui rezultat eficient, datorită problemelor interne de recrutare a personalului talentat și a rezolvării conflictelor. Reacția normală din partea biroului în perioadele de stagnare a creșterii este de a recurge la diverse expresii de rigiditate în scopul menținerii status quoului și protejării organizației de teama dispariției complete. Efectul combinat a acestor tendințe spre rigiditate este acela de a face birourile “conservative”, ceea ce înseamnă că birourile largi sunt adesea desființate și că birourile mai vechi vor dispărea.
Nu este însă clar dacă acest model de rigiditate se referă și la rigiditatea anormală. Anumite birouri tind să ajungă într-un “ciclu al rigidității”. Teoria despre ciclul rigidității presupune că rigidizarea comportamentului birocratic poate fi atît de pronunțată, încît biroul numai produce nici un fel de rezultat, astfel încît va apărea nevoia de reorganizare sau chiar de dizolvare. Conform lui Downs, răspunsul la ciclul rigidității este “ciclul reorganizării”.
Birocrația ca dominație oficială
Peter spunea în 1987 că conflictul dintre politicieni și birocrați este endemic pentru administrarea societății moderne. Weber considera că pericolul inerent într-o birocrație este tendința birocraților de a deveni proprii lor stăpâni. Datorită creșterii complexității societății moderne precum și a rolului birourilor la toate nivelele de guvernare, au crescut și s-au întărit și puterile birocrației. Tipic pentru societățile moderne este penetrarea birocrației în sferele puterii politice.
Procesul decizional în cadrul structurii guvernamentale se realizează prin intermediul interacțiunii dintre birouri și organizații private, atît în ceea ce privește elaborarea politicilor publice, cît și în ceea ce privește implementarea lor. În acest fel, birourile tind să fie dependente și să interacționeze cu alte organizații din societate, iar această interacțiune va induce independența birourilor în relație cu guvernele [52, p. 10].
Interdependența și interacțiunea dintre autoritățile publice și organizațiile private vor conduce la elaborarea de programe și proiecte care să fie cu adevărat funcționale. Birourile puternice pătrund în rețelele de politică, care sunt responsabile de elaborarea diverselor politici publice. Interpenetrarea dintre public și privat va întări dominația oficială în relație cu guvernele, dar există factori de risc, denumiți de Weber “Satrapenherrschaft” și anume grupele de interese sau de lobby [29, p. 54].
Dezvoltarea celui de al treilea sector între sectorul public și cel privat este un alt indicator al faptului că independența biroului poate fi o condiție necesară pentru o cooperareavantajoasă dintre cele două sectoare.
Birocrația haotică
Cercetătorii March și Olsen în 1976 și apoi în 1989 au elaborat un nou set de principii privind modelarea alegerii organizaționale. Ei au imaginat un model care a fost aplicat la procesul decizional public și în special organizațiilor sectorului public sau birourilor. Modelul “cutiei de gunoi” (“Garbage Can Model”) identifică patru părți principale ale procesului decizional: [52, p. 11]
a) problemele;
b) soluțiile;
c) participanții;
d) posibilitățile existente.
Modelul presupune că rezultatul deciziilor luate este dat de diferența dintre a) și d) (dintre problemele și posibilitățile existente).
Modelul identifică anumite tendințe în operațiunile biroului în ceea ce privește ineficiența și chiar iraționalitatea care poate apărea cîteodată. El arată cum birourile eșuează în funcțiile lor, atunci cînd ele nu știu ce vor sau cum să acționeze.
Introducerea modelului cutiei de gunoi în studiul birocrației înseamnă eliminare aradicală a abordării Weber-iene a administrației. Acest lucru demonstrează tendința tot mai pronunțată de orientare către o teorie post-Weber-iană a administrației, care respinge tot mai mult modelul original al lui Weber.
Birocrația ca ofertant
Adesea se poate întîlni un grad înalt de devoțiune a birocraților pentru biroul în care lucrează, conducînd în final la stabilirea unui obiectiv principal în extinderea acestuia.
William Niskanen în “Bureaucracy and Representative Government” (1971), a elabora to teorie coerentă derivată din abordarea alegerii publice pentru comportamentul birocratic, care specifica că extinderea biroului este o trăsătură tipică a birocraților. O caracteristică fundamentală a comportamentului birocratic este tendința birocraților de a-și maximiza bugetul. Conform lui Niskanen, o organizație este un birou, dacă are două trăsături publice: “birourile specializate în oferirea acelor servicii pe care anumite organizații colective le doresc și care nu pot fi oferite de piață și pe care nu sunt pregătite să le obțină de la companii private” [52, p. 11].
Tipic pentru un birou este caracterul său public, precum și faptul că principala sursă de venituri o reprezintă bugetul statului.
Modelul lui Niskanen nu prezice dacă ineficiența unui birou va putea fi redusă sau eliminată, pentru că teoria nu este despre pierderile biroului, ci despre existența unui exces de ofertă. Astfel modelul presupune că dacă sponsorul deține suficientă informație, atunci el va reduce operațiile biroului pînă când se va obține eficiență socială.
Niskanen precizează că orientarea către mai puțină birocrație și mai multe operații de piață va determina eficiența socială.
Birocrația în expansiune
În Dicționarul Webster, sunt enumerate unele dintre proprietățile birocrației: [49]
• grupul format din oficiali guvernamentali nealeși;
• grupul decizional administrativ din orice organizație mare;
• administrarea sistematică caracterizată prin specializarea funcțiilor, calificareobiectivă pentru birou, activitate conform anumitor reguli fixe și o ierarhie a autorității;
• un sistem de administrare caracterizat prin lupta constantă pentru funcții și putere, delipsa de inițiativă și flexibilitate, de indiferența față de nevoile umane sau opinia publică, și detendința de a lăsa deciziile pentru a fi luate de superiori.
Parkinson, Downs și Starbuck au analizat situația conform căreia “lupta constantă pentru funcție și putere” este tipică comportamentului birocratic. Ipoteza conform căreia birocrații își maximizează propria utilitate și că utilitatea personală este o funcție provenind din mărimea biroului, este una simplă. La fel de simplă este și ipoteza conform căreia creșterea este esența organizațiilor inclusive a birourilor: “De fapt toate organizațiile au tendința inerentă de ase extinde. Ceea ce diferențiază birourile este faptul că ele nu au atâtea obstacole în caleaexpansiunii, iar restrângerile nu acționează automat” [52, p. 12].
William Starbuck argumentează că creșterea este tipică organizațiilor, deoarece mărimea determină anumite efecte: economii de scală, șanse mai bune de supraviețuire, mai multă rezistență la presiunile externe, mai multă stabilitate și mai puțină incertitudine.
Se poate argumenta că expansiunea biroului nu trebuie luată ca atare. Creșterea este riscantă, deoarece poate duce la distrugerea biroului.
Birocrația ca instrument de control
Conceptul de birocrație adesea implică noțiunea de concentrare sau putere. Dicționarul Științelor Sociale conține următoarea definiție: “Birocrația, concepută ca un tip ideal, se referă la principiile de organizare care găsesc diferite grade de expresie într-o varietate de organizații. Caracteristicile tipului ideal sunt: raționalitatea în procesul decizional, impersonalitatea în relațiile sociale, rutinizarea sarcinilor și centralizarea autorității” [50].
Această caracteristică a birourilor, de a centraliza puterea, poate fi interpretată în două feluri: fie prin tendința de centralizare în toată ierarhia în care biroul este situat – centralizarea sistemului, sau tendința de centralizare se poate referi la diviziunea internă a autorității în cadrul biroului.
Conform Dicționarului Oxford English, un “birocrat” este “un oficial care încearcă să concentreze puterile administrative in biroul său”. Rezultatul acestor procese interne ale biroului pot fi considerate contrare sistemului de centralizare – autonomia biroului și iresponsabilitatea biroului. Gordon Tullock în “The Politics of Bureaucracy” considera autonomia biroului ca fiind o caracteristică tipică a comportamentului birocratic modern, iar rezultatul acestei “întreprinderi birocratice libere” este ineficiența, iresponsabilitatea și irosirea [52, p. 12].
Există o literatură vastă despre tendința birocrației de a-și găsi propriile scopuri și de a-și lărgi libertatea de acțiune pe baza suveranității corpului politic. Modelul simplu tradițional al administrației publice, care face diferența dintre politică sau valori și administrare sau fapte, precum și concepția privind administrația publică cu execuția sa mecanică și impersonală are puțină relevanță față de realitățile politicii și birocrației.
În modelul tradițional de administrație publică, regulile care leagă conducerea politică de birocrație sunt clare, cel puțin în teorie. Woodrow Wilson, atunci cînd încă mai era profesor la Princeton, înainte de a deveni președintele SUA, susținea că trebuie să existe o separare strictă a politicii de administrație. Wilson considera că eșecul sistemului se datora legăturii dintre administrație și politică. De aceea, soluția a fost separarea sferei politice, unde politicile sunt concepute de sfera administrativă, unde politicile sunt administrate [52, p. 13].
Dihotomia dintre politică și administrație a permis administrației publice “să se formeze ca un domeniu distinct, intelectual și instituțional diferit de politică”.
Sistemul tradițional de administrație din statele parlamentare a urmărit de asemenea separarea politicii de administrație. Ministrul și ministerul, condus de acesta, urmau să elaboreze politicile, care urmau apoi să fie administrate de departamentele conduse de un director permanent, care ar rămîne în funcție și după ce guvernul s-ar schimba. Împreună cu stabilitatea și continuitatea asigurată, permanența serviciului se justifica prin faptul că serviciul public și șefii de departamente doar implementau politicile nu le și făceau.
Există trei mari aspecte ale controlului politic în modelul tradițional de administrație, și mai ales în modelul Westminster:
• există o relație clară între responsabilitatea legală și responsabilitatea politică;
• există o strictă separație între problemele de politică și cele administrative;
• administrația se presupune că este anonimă și neutră, adică nu este asociată personal cu nici o decizie sau politică, care sunt aplicate în numele ministerului.
Deși separarea dintre politică și administrație a constituit o parte importantă a modelului tradițional de administrație, a fost privită în general ca un mit, în special din dorința de a scăpa de responsabilitate.
Birocrația ca alegere publică
Există o distincție clară între alegerea publică și privată, așa cum se specifică că există un tip special de comportament sau motivare – vocația birocratică, așa cum este numită în teoria administrativă modernă și în abordările decizionale.
Reprezentanții acestei abordări au fost economiștii adepți ai conceptului de piața conservatoare Hayek (1944) și Friedman (1980). Două idei esențiale reies din lucrările în domeniu:
• s-a argumentat că birocrația guvernamentală restricționează în mod esențial libertatea individuală și puterea sa a trebuit să fie redusă în numele “alegerii”. Se urmărește aici reducerea scopului guvernului și a birocrației.
• Economiștii au argumentat că modelul birocratic tradițional nu oferea o structură echivalentă de stimulente și recompense așa cum oferea piața.
Este așadar, axiomatic, mai puțin eficientă decît procesele de piață. Aceste opinii au condus la dezvoltarea teoriei alegerii publice.
Promotorii teoriei alegerii publice promovau maximizarea alegerii indivizilor din motive de libertate individuală și eficiență. Teoria alegerii publice este, în esență, aplicarea principiilor de micro-economie la domeniile politice și sociale.
Există două variante ale ipotezei funcției private obiective. Varianta slabă, specifică că comportamentul birocratic este afectat nu doar de interesul public, dar și de motive particulare, în timp ce în varianta tare nu există noțiunea de interes public.
Varianta tare a alegerii private precizează că într-o birocrație poziția este mai specifică; se precizează că oficialii publici își maximizează propriile interese, indiferent de acestea și că mărimea biroului tinde spre maximizare.
Nu este ușor de separat interesul public de propriul interes în ceea ce privește fundamentele motivaționale în birouri. Dacă scopurile oficiale sunt implementate cu succes, atunci și oficialii își vor maximiza rezultatele și nu va exista nici o incompatibilitate.
Conform principiilor standard ale comportamentului rațional, se presupune că birocrații vor încerca să-și maximizeze propria utilitate, adică, ei urmăresc să-și crească puterea, prestigiul și securitatea, precum și veniturile, utilizînd structura ierarhică pentru propriile nevoi în loc să urmărească realizarea scopurilor organizației. Modelul lui Weber avea la bază existența unui birocrat complet dezinteresat și motivat de idealuri înalte, cum ar fi servirea statului.
Teoreticienii alegerii publice sunt de acord că ambițiile individuale pot conduce la rezultate care nu sunt în mod neapărat în interesul organizației.
Niskanen argumenta că ambițiile individuale conduc la maximizarea bugetului organizației; birocrații vor beneficia personal, dacă ei vor obține un buget mai mare, și ca rezultat, organizațiile își vor crește personalul și vor obține mai multă putere, precum și un grad mai înalt de calificare profesională.
Organizațiile birocratice și piețele au structuri diferite de organizare, iar Ostrom vede organizațiile birocratice ca fiind mai puțin eficiente decît alegerea efectuată prin intermediul pieței. Piețele de obicei oferă o formă mai eficientă de alocare a rezultatelor, așa cum argumenta Adam Smith. Competiția, suveranitatea consumatorilor și alegerea oferă posibilitatea realizării de costuri mai reduse, lucru absent în modelul birocrat de administrație.
Argumentele folosite în teoria alegerii publice sunt orientate, în mod evident, către reducerea guvernării și a birocrației. Alternativa oferită este utilizarea în mai mare măsură a structurilor pieței.
La finele paragrafului constatăm ca noțiunea de birocrație are trei sensuri principale: modul de organizare birocratic; ategoria socială a birocraților și puterea sau activitatea birocratică. Conform definiției lui Max Weber birocrația reprezintă un sistem de dirijare rațional organizat, în care toate treburile sunt soluționate de funcționari la un nivel profesionist corespunzător și în strictă corespundere cu legea și alte reguli.
Birocrația se caracterizează prin patru trăsături esențiale: ierarhie, continuitate, impersonalitate si expertiză. Max Weber a conferit acestor trăsături statutul de criterii pe baza cărora se poate construe performanța unui sistem birocratic, concept căruia i s-au dovedit ulterior limitele. Însă sigur este faptul că la nivelul percepției generale aceste trăsături fundamentale alcătuiesc evantaiul peiorativ al birocrației.
De asemenea în literatura de specialitate se deodebesc mai multe tipuri de birocrație: rațională, rigidă, ca dominație oficială, haotică, ca ofertant, ca alegere publică, ca instrument de control.
Modelul birocratic în concepțiile moderne
Teoria birocrației a fost elaborată de Max Weber, în a cărui opinie, birocrația reprezintă o organizație ghidată de scop (goal oriented organization) creată pe baza unor principii de organizare raționale astfel încît să atingă într-un mod cît mai eficient scopul propus. Mai mult, Weber considera complexitatea societății moderne ca un factor determinant al apariției și dezvoltării organizațiilor de tip birocratic, singurele capabile să resolve în mod eficient problemele.
Astfel birocrăția modernă, în viziunea lui M. Weber, funcționează într-un mod specific, ghidîndu-se de următoarele principii: [18, p. 49]
Există arii jurisdicționale fixe și oficiale, care sunt în general stabilite prin reguli, adică prin legi sau reglementări administrative.
Acest principiu se referă la asa numita “autoritate birocratică” care oferă pe de-o parte avantajul continuității și al stabilității celor care dețin o anumită funcție în cadrul organizației și, de asemenea, reglementarea clară a atribuțiilor și sferei de acțiune a fiecărui post în parte. La nivel organizațional acest principiu se traduce în următoarele: [59, p. 5]
1. Activitățile obișnuite necesare scopurilor structurii guvernate birocratic sunt distribuite într-un mod fix ca sarcini oficiale.
2. Autoritatea de a da dispozitii pentru îndeplinirea acestor îndatoriri e distribuită într-un mod stabil și strict delimitată de regulile privind mijloacele coercitive de natură fizică, sacerdotală, etc. care sunt la dispoziția funcționarilor.
3. Se iau măsuri pentru îndeplinirea constantă și ritmică a acestor îndatoriri și pentru beneficierea de drepturile aferente; sunt angajate doar persoane calificate pentru a servi într-un anumit post.
Într-o guvernare publică de drept aceste trei elemente reprezintă "autoritatea birocratică". În cazul în care domină economia privată aceste elemente formează "managementul" birocratic. Birocrația, înteleasă astfel, s-a dezvoltat complet doar în comunitățile politice și ecleziastice ale statelor moderne, iar în economia private, doar în cadrul celor mai avansate instituții ale capitalismului. Autoritatea permanentă a instituțiilor publice cu jurisdicție fixă este excepția și nu regula istorică. Această afirmație se verifică chiar și în structurile politice ample cum ar fi cele ale Orientului antic, ale imperiilor german și mongol sau ale multor alte structuri statale feudale. În toate aceste cazuri, conducătorul implementează cele mai importante măsuri prin intermediul unor oameni de încredere, prieteni sau servitori. Sarcinile și autoritatea lor nu sunt precis delimitate și se stabilesc temporar pentru fiecare caz în parte.
II. Principiul ierarhiei instituționale și a nivelelor de autoritate presupun existența unui sistem bine ordonat de supra- și subordonare, în care instituțiile superioare le supraveghează pe cele inferioare.
Acest principiu semnifică crearea unei ierarhii stricte în cadrul organizației, unde poziția ocupată dictează nivelul de autoritate deținut. Organizația în acest fel poate fi reprezentată sub forma unei piramide cu autoritatea decizională supremă concentrate, în vîrf nivelurile inferioare fiind subordonate celor superioare. Pe lîngă distribuirea autorității într-un mod ordonat, ierarhia permite și apelul celor de la nivelurile inferioare către nivelurile superioare în momentul în care doresc să conteste un anumit ordin/decizie venit/ă de la superiorul direct. Astfel un asemenea sistem oferă celor guvernați posibilitatea de a face recurs la o instituție superioară celei care a dat o anumita decizie, într-o maniera strict reglementata. Odată cu dezvoltarea completă a tipului birocratic, ierarhia instituțională este organizată în mod monocratic. Principiul autorității instituționale ierarhice se întîlnește în toate structurile birocratice: atît în structuri statale și religioase, cît și în organizațiile de partid și în întreprinderile private. Caracterul birocrației este același, indiferent dacă e vorba de autoritatea publică sau cea privată.
Atunci cînd principiul "competenței jurisdicționale" este respectat întocmai – cel putin în instituțiile publice – subordonarea ierarhică nu înseamnă că autoritatea superioară are dreptul să preia sarcina celei inferioare. Regula se prezintă exact invers. Odată un post creat și sarcina îndeplinită, acesta continuă să existe fiind ocupat de un alt funcționar.
Conducerea instituțiilor moderne se bazează pe documente scrise ("dosare"), care sunt păstrate în formă originală sau prescurtată, ceea ce necesita existența unui personal format din diverși funcționari.
Activitatea organizației în opinia lui Weber trebuie să fie consemnată pentru a putea fi consultată oricînd este nevoie – adică organizația trebuie să aibă memorie. Documentele scrise sunt cuprinse în dosare, iar dosarele împreună cu oficialii (funcționarii publici) alcătuiesc biroul – structura de bază din cadrul organizației birocratice. De aici decurge o altă caracteristică semnificativă: activitatea din cadrul biroului – activitatea oficială – este distinctă de activitatea din viața privată a oficialului.
În principiu, organizarea modernă a serviciului public separă biroul de domiciliul privat al funcționarului; birocrația, în general, face o distincție netă între activitatea oficială și sfera vieții private. Banii publici sunt separați de proprietatea personală a funcționarului. Această situație este pretutindeni produsul unei evoluții de lungă durată. În perioada actuală, este valabilă atît pentru întreprinderile publice, cît și pentru cele private; în cazul celor din urmă, principiul este valabil și pentru directorul firmei. De regulă, există o separație între birou și cămin, corespondența de afaceri și privată, între bunurile firmei și averea personală. Cu cît managementul afacerii este mai modern, cu atît aceste distincții sunt mai nete. Începuturile acestui proces pot fi regasite în Evul Mediu.
Întreprinzătorul modern se distinge faptul că se comportă ca "primul angajat" al firmei, tot așa cum președintele unui stat birocratic modern se autoproclamă "primul slujitor" al statului. Ideea că activitatea birocratică a statului diferă în sine de managementul întreprinderilor private este europeană și complet straină abordării americane.
IV. Conducerea instituțiilor, cel puțin cea performantă – și un asemenea management are un caracter modern clar – presupune, de obicei, o pregatire aprofundată, de specialitate. Această condiție e valabilă în aceiași masură pentru directorul și angajații firmelor moderne, cum și pentru un funcționar de stat.
În această accepțiune nu oricine poate ocupa o funcție publică. Funcționarii publici au o pregătire de specialitate și sunt selectați pe baza profesionalismului și meritelor (merit system) și nu datorită afiliației politice sau unor relații de prietenie sau rudenie (spoil system). De asemenea, funcția publică și resursele disponibile postului ocupat nu pot fi folosite decît în interesul organizației (interesul public) și nu în interes personal. Sistemul promovat este cel al carierei, adică funcționarul promovează pe baza vechimii și a rezultatelor obținute, urcînd în timp de la baza organizației spre vîrf în poziții cu autoritate sporită. De asemenea, funcționarului i se cere dedicare totală față de munca sa, realizarea sarcinilor primează în fața intereselor personale (Weber considera că funcționarul va rămîne la birou pînă cînd își duce sarcinile la bun sfîrșit, chiar dacă asta ar însemna muncă suplimentară, peste program). De asemenea în modelul ideal funcționarul este numit de către o autoritate superioară, deoarece alegerea funcționarilor ar diminua importanța și supremația autorității ierarhice, oferind o oarecare autonomie funcționarului. Nu în ultimul rînd remunerarea se face pe baza funcției ocupate, crescînd odată cu funcția.
V. Atunci cînd instituția este complet dezvoltată, activitatea ei solicită intreaga capacitate de muncă a funcționarului indiferent dacă programul său de lucru e strict delimitat. În mod normal, aceasta este rezultatul unei evoluții îndelungate a instituțiilor publice și private. În trecut, situatia era inversă: activitatea instituțională era considerată ca o activitate secundară.
Funcționarii publici își desfășoară activitatea pe baza principiului specializării și a diviziunii muncii. Acest principiu e strîns legat de abordarea managerială a lui F. Taylor, argumentul principal fiind creșterea eficienței organizaționale odată introduse. În practică, el se traduce prin existența unor sarcini și activități specifice pentru fiecare birou/departament din cadrul organizației. În prezent toate instituțiile publice aplică acest principiu – ex. Guvernul este organizat pe ministere, Primăria este organizată pe direcții si departamente etc.
VI. Managementul instituțional respectă anumite reguli generale, mai mult sau mai puțin fixe, mai mult sau mai puțin exhaustive și care pot fi învățate. Cunoașterea acestor reguli se realizează prin tehnici speciale de învățare pe care le posedă funcționarii, aceasta implicînd jurisprudență sau management administrativ sau al afacerilor.
Tot ceea ce se petrece în cadrul organizației se bazează pe un set de regulamente interne și proceduri bine definite, care dau caracterul legal-rațional al birocrației. Aceste reguli și proceduri sunt învățate și, apoi aplicate de către membrii organizației. Această caracteristică este motivată de nevoia eliminării arbitrariului din cadrul oricărei activități. Apelul la reguli și proceduri soluționează inconvenientul arbitrariului formelor de organizare precedente (unde favoritismul sau subiectivismul erau prezente, activitatea organizațiilor publice fiind mai degrabă impredictibilă). Activitatea bazată pe reguli și proceduri clare conduce la impersonalitate, predictibilitate si tratament egal al cetățenilor indiferent de statutul social sau material pe care îl dețin – dealtfel această caracteristică, argumenta Weber, era cea care conduce la supremația organizării birocratice față de celelalte forme de organizare [18, p. 50].
Reducerea managementului instituțional modern la reguli este întiparită în însăși natura acestuia. Teoria administratiei publice moderne, de exemplu, presupune ca autoritatea de a da decrete – acordată prin lege autorităților publice- nu dă instituției dreptul să reglementeze o problemă prin dispoziții date în fiecare caz în parte, ci în mod abstract. Aceasta contrastează profund cu reglarea tuturor relațiilor prin acordarea unor privilegii individuale și a unor favoruri, care domină în patrimonialism, cel putin în cazul relațiilor care nu sunt stabilite prin tradiția sacră.
Reieșind din principiile care guvernează funcționarea birocrației moderne, e cazul să analizăm poziția funcționarului public în cadrul acestei structuri.
Astfel cele prezentate mai sus conduc la următoarele caracteristici ale poziției interne și externe a funcționarului: [59, p. 7]
I. Ocuparea unei poziții presupune "vocație". Aceasta rezultă, în primul rînd, din cerința de a urma un curs obligatoriu de pregatire, care solicită întreaga capacitate de muncă pe o perioadă lungă de timp și, în al doilea rînd, din examinarile speciale și cele prescrise în general în vederea angajării.
Mai mult, poziția funcționarului e reflectată de însăși natura unei sarcini. Aceasta determină structura internă a relațiilor sale, în felul următor: din punct de vedere legal, deținerea unei funcții nu e considerată sursă de rente sau profituri, așa cum era considerată din Evul Mediu pînă în pragul epocii moderne și nici un schimb obișnuit de servicii echivalente, ca în cazul contractelor de muncă ale muncitorilor nesindicaliști. Obținerea unei funcții, inclusiv a uneia în sectorul privat, e considerată drept acceptare a obligației de a practica un management fidel instituției în schimbul garantării unei existențe sigure. Loialitatea modernă fată de o instituție are drept caracteristică decisivă nu stabilirea unei relații personale de tipul fidelității vasalului sau discipolului în relațiile feudale sau patrimoniale de autoritate, ci realizarea scopurilor impersonale și funcționale. În spatele scopurilor funcționale stau, binențeles, "ideile de valori culturale". Acestea sunt surogate pentru stapînul personal pamîntesc sau suprapamîntesc: idei ca "stat", "biserică", "comunitate", "partid", "întreprindere" sunt considerate realizabile doar în comunitate; ele oferă o aură ideologică unui conducător.
Funcționarul politic -cel putin în statul modern complet dezvoltat- nu e considerat servitorul personal al unui conducător. Azi episcopul, preotul, predicatorul nu mai sunt, ca în perioadele creștinismului timpuriu, posesorii unei carisme pur personale. Valorile sacre și supralumești pe care ei le oferă sunt împărtășite fiecăruia, care merită și care le solicită. În trecut, asemenea lideri acționau la ordinul conducătorului lor; în principiu, ei erau responsabili doar în fața acestuia. În zilele noastre, în ciuda supraviețuirii parțiale a vechii teorii, asemenea lideri religioși sunt funcționari în serviciul unui scop funcțional care, în biserica de acum, s-a banalizat și a primit, în schimb, o aură ideologică.
II. Poziția personală a funcționarului este structurată în felul următor:
Fie că e într-o instituție publică sau într-un birou privat, funcționarul modern se straduiește și, de obicei, reușește să obțină un prestigiu social distinct de al celor conduși. Poziția sa socială este garantată de reguli prescriptive de rang social, iar pentru funcționarul politic, de definiții speciale ale codului penal împotriva "insultării funcționarilor" și a "disprețului" față de autoritatea statală și bisericească.
Birocratul beneficiază de o înalta poziție socială acolo unde – ca în vechile țări civilizate – predomină următorii factori: o nevoie acută de experți în administrație; o diferențiere socială puternică și stabilă, în care funcționarul provine în special din straturi privilegiate, din punct de vedere social și economic, datorită distribuției sociale a puterii; sau în care costul pregătirii cerute îi revin lui. Funcționarul posedă de obicei atît diplome de absolvire a unor studii, cît și calificarea pentru munca de birou. Asemenea diplome întăresc, bineinteles, "factorul statutar" în poziția socială a funcționarului.
2. Tipul pur de funcționar este numit de o autoritate superioară. Un funcționar ales de cei guvernați nu e o figură birocratica pură. Bineînteles, existența formală a alegerii nu înseamnă că nu a avut loc o investire secretă în spatele alegerii – în aparatul de stat, în special, investirea de catre șefii partidelor. Dacă se întîmplă sau nu așa, aceasta nu depinde de regulamentele legale, ci de modul în care funcționează mecanismul partidelor. Odată organizate, partidele pot transforma o alegere liberă, din punct de vedere oficial, într-o simplă aprobare a candidatului desemnat de șeful de partid. Ca regulă, totuși, alegerile libere, din punct de vedere formal, se transformă într-o luptă, condusă de reguli precise, pentru obținerea de voturi în favoarea unuia sau altuia dintre candidații desemnați.
În oricare dintre cazuri, numirea funcționarilor prin intermediul alegerii din rîndul celor guvernați, modifică strictețea subordonării ierarhice. În principiu, un birocrat care este asfel ales, are o poziție autonomă, în contrast cu funcționarul numit de o autoritate superioară. Funcționarul ales nu și-a obținut poziția "de sus", ci "de jos", sau cel puțin nu de la o autoritate superioară în ierarhia instituțională, ci de la membrii cu influență ai partidului ("șefii"), care îi influențează și cariera viitoare. Cariera birocratului ales nu este – nu în mod esențial- dependent de superiorul său din administrație. Funcționarul care nu este ales, ci numit de un șef, acționează mult mai exact din punct de vedere tehnic, deoarece e mult mai probabil că selecția și cariera lui să fie influențate de aspectele pur funcționale ale aprecierii și de calitațile sale, toate celelalte condiții fiind egale. Ca nespecialiști, cei guvernați pot lua cunoștință de gradul în care un candidat este calificat pentru munca de birou doar prin intermediul experienței, deci doar după ce e angajat. Mai mult, în orice selecție a fincționarilor prin alegeri, partidele dau o importanță decisivă nu calităților de expert, ci serviciilor pe care un susținător le poate aduce șefului de partid. Acest lucru este valabil în obținerea oricărui post birocratic prin alegeri, pentru desemnarea de către șefii de partid – cînd aceștia fac lista de candidați – a funcționarilor aleși în mod formal, sau pentru numirea liberă de către un șef care a fost el însuși ales.
Cazul contrar este totuși relativ: condiții similare se întîlnesc atunci cînd monarhii legitimi și subordonații lor numesc funcționarii, cu excepția faptului că influența susținătorilor lor este mai puțin controlabilă.
Dacă cererea de experți pregătiți în domeniul administrației este considerabilă, iar susținătorii partidelor sunt obligați să recunoască o "opinie publică" educată, liberă, dezvoltată din punct de vedere intelectual, numirea unor birocrați necalificați dăunează partidului la putere la următoarele alegeri. Desigur, aceasta se poate întîmpla mai ales cînd funcționarii sunt numiți de șef.
În SUA există nevoia unor funcționari pregătiți, dar în orasele mari, unde voturile imigranților sunt "îngrădite", nu există, desigur, o opinie publică educată. De aceea, alegerile populare ale șefului administrației și a funcționarilor subordonați pun în pericol calificarea de expert a funcționarului, funcționarea precisă a mecanismului birocratic și slăbește dependența birocraților de ierarhie. Acest lucru e valabil cel putin pentru sistemele birocratice mari a căror supraveghere e dificilă.
Integritatea și calificarea superioară a judecătorilor federali, numiți de președinte, față de cea a judecătorilor aleși în SUA este recunoscută, deși funcționarii din ambele categorii au fost selectați ințtial din considerente de partid. Impresionantele schimbări din administrația metropolelor americane, cerute de reformiști, au pornit de la primrii aleși, care lucrau cu un aparat format din birocrați numiți de ei. Aceste reforme s-au realizat, astfel, într-o manieră de «Cezar». Din punct de vedere tehnic, eficienta «Cezarismului» – care se dezvolta adesea din democrație- este datorată poziției «cezarului» ca administrator liber al maselor (al armatei sau al cetățenilor), care nu e încătușat de tradiție. Cezarul e astfel stapînul absolut al unui corp de ofițeri calificați și de birocrați pe care îi selectează personal, în mod liber, fără a ține cont de tradiție sau alte considerente. Acestă "lege a geniului personal" intră, totuși, în contradicție cu principiul "democratic" formal al birocrației alese în mod universal [59, p. 9].
3. În mod normal, birocratul deține o poziție pe viață, cel putin în birocrația publică; acest lucru este din ce în ce mai valabil pentru toate structurile similare. Ca regulă factuală, deținerea funcției pe viață este presupusă, chiar și acolo, unde se întîlnesc practicarea preavizului și a renumirilor periodice. În contrast cu angajatul unei întreprinderi private, funcționarul public se bucură, de obicei, de menținerea în post. Deținerea legală sau reală a slujbei pe viață nu e, totuși, recunoscută ca drept al funcționarului de a poseda o funcție, așa cum a fost cazul mai demult cu multe structuri ale autorității. În cazul în care apar garanții legale împotriva concedierii sau transferului arbitrar, acestea servesc doar la garantarea unei concedieri neinfluențate de considerente personale. În Germania, o asemenea garanție există pentru toți funcționarii din domeniul juridic și tot mai mult pentru cei din administrație.
De aceea, în interiorul birocrației, măsura "independenței", garantate legal de ocuparea unui post, nu înseamnă întotdeauna un statut mai înalt al funcționarului a carui pozitie e asfel asigurată. Într-adevar, de multe ori e valabil contrariul, în special, în culturile vechi și în comunitățile foarte diferențiate. În asemenea comunități, cu cît subordonarea față de regulile arbitrare ale conducătorului este mai strictă, cu atît garantează mai mult funcționarului menținerea stilului de viață aristocratic convențional. Datorită absenței acestor garanții legale a postului, prestigiul convențional al fucționarului ar putea crește la fel cum, în timpul Evului Mediu, prestigiul nobilimii birocratice a crescut în detrimentul prestigiului cetățenilor, așa cum judecătorul regelui era superior judecătorului poporului. În Germania, ofițerii sau funcționarii pot fi înlocuiți în orice moment, sau cel puțin mult mai usor decît "judecătorii independenți" care nu-și pierd slujba nici dacă aduc mari ofense "codului onoarei" sau convențiilor sociale ale castei. Datorită acestui fapt, în condiții constante, în ochii păturii sociale care conduce, judecătorul este considerat mai puțin calificat pentru relații sociale, decît ofițerii și funcționarii din administrație a căror dependență considerabilă de conducători e o garanție solidă a conformării lor la convențiile privind statutul lor social.
Desigur, funcționarul mediu luptă să obțină o lege a funcțonarului public, care i-ar asigura veniturile la pensie și garanții sporite împotriva înlăturarii din post. Această luptă are totuși limitele ei. O dezvoltare foarte puternică a "dreptului la funcție" face mult mai dificilă încadrarea lor după eficiența tehnică, deoarece reduce șansele candidaților ambițiosi de a face cariera în administrația publică. Și aceasta datorită faptului ca birocrații – în totalitate – nu se simt dependenți de cei aflați în vîrful ierarhiei. Totuși, lipsa sentimentului de dependență se bazează, în primul rînd, pe tendința de a se baza mai degrabă pe un egal, decît pe o categorie socială inferioară și guvernată.
4. Funcționarul primește în mod regulat o compensație bănească sub forma unui salariu fix, iar la batrînețe i se asigură o pensie. Salariul nu se acordă dupa munca prestată, ci după statut, adică dupa funcție ("rang") și, în plus, după vechime. Securitatea relativ mare a venitului birocraților, ca și beneficiul prestigiului social fac munca de birou apreciată, în special, în țări care nu mai oferă oportunități pentru profituri coloniale. În asemenea țări, salariile funcționarilor sunt relativ mici.
Birocratul are în față o "carieră" în cadrul ordinii ierarhice a serviciului public. El avansează de la o poziție inferioară, puțin importantă și slab platită, la poziții superioare. Funcționarul mediu își dorește o fixare mecanică a condițiilor de promovare: dacă nu a funcției, cel puțin a treptelor de salarizare. El dorește stabilirea acestor condiții în funcție de vechime sau conform gradațiilor obișnute într-un sistem dezvoltat de examinări. Uneori, asemenea examinări au un caracter de neuitat și efecte de-a lungul întregii cariere a funcționarului.
La aceasta se adaugă dorința de a califica persoana potrivită pe un post precum și tendința crescîndă catre închegarea apartenenței la grup și securitate economică, ceea ce duce la tendința de a considera funcțiile drept "prebende" ale celor care posedă diplome de studii. Necesitatea luării în considerare a aptitudinilor personale, cu caracter general și intelectual, independent de caracterul adesea inferior al diplomelor de studii, a condus la o situație în care funcțiile politice superioare -în special cele de "minștrii" – sunt ocupate fără a ține cont de astfel de diplome.
Atît Weber, cît și alți sociologi care au analizat birocrația au subliniat o serie de factori care asigură eficiența deosebită a acestui tip de organizare socială. Trecem în revistă cîțiva dintre factorii fundamentali, care asigură birocrației o eficiență ridicată: [18, p. 52]
precizie;
predictibilitate;
impersonalitate;
tratament egal al cetățenilor;
reducerea costurilor prin diviziunea muncii și specializare;
eliminarea favoritismelor și actelor de corupție;
capacitatea de rezolvare a unor sarcini complexe;
introducerea profesionalismului și a expertizei în activitatea publică.
Deși modelul birocratic a fost un adevărat pas înainte la momentul introducerii sale – sfîrsitul sec. XIX și începutul secolului XX – începînd cu anii 70 datorită complexității crescînde a activităților statului și a crizei economice din perioada respectivă, modelul birocratic a început să fie din ce în ce mai criticat. Apelul permanent la proceduri și reguli îngreuna considerabil activitatea administrativă și consuma resurse enorme, resurse tot mai reduse în timp. Incapacitatea de adaptare la condiții schimbătoare a fost un alt inconvenient major al sistemului.
Principalele critici care au fost aduse organizării birocratice pot fi rezumate astfel: [18, p. 54]
Datorită structurii ierarhice, exercițiul autorității poate deveni haotic, unele nivele fiind excluse din procesul decizional;
Angajații evită asumarea responsabilității și încearcă să rămînă anonimi; evită responsabilitatea prin apelul la proceduri și se refugiază în spatele documentelor scrise;
Lipsa de transparență;
Contrar spiritului, birocrația poate conduce la nepotism și corupție, atunci cînd cei din vîrful ierarhiei numesc funcționarii după alte criterii decît cele de competență (ex. oligarhia);
Supraspecializare – vedere îngustă a angajaților care gîndesc lucrurile de pe o zi pe alta. Nu există o abordare strategică;
Rigiditate și funcționare din inerție;
Proces decizional lent și anevoios;
Lipsă de creativitate și gîndire critică;
Reacție lentă în situație de criză. Inadaptabilitate.
Din cele menționate mai sus putem concluziona că motivul decisiv pentru care s-a dezvoltat organizația birocratică a fost întotdeauna superioritatea ei pur tehnică față de oricare formă de organizare. Mecanismul birocratic complet dezvoltat se poate compara cu alte forme de organizare, tot astfel cum se poate compara mașina cu alte forme nemecanice de productie. Precizie, viteză, lipsă de ambiguitate, cunoașterea dosarelor, continuitate, discreție, unitate, subordonare strictă, reducerea neîntelegerilor și a costurilor materiale și de personal – toate acestea ating punctul optim în administrația strict birocratică.
Astfel birocrăția modernă funcționează într-un mod specific, ghidîndu-se de următoarele principii: prezența ariilor jurisdicționale fixe și oficiale, care sunt în general stabilite prin legi sau reglementări administrative; existența unui sistem bine ordonat de supra- și subordonare, în care instituțiile superioare le supraveghează pe cele inferioare; conducerea instituțiilor moderne se bazează pe documente scrise și conducerea performantă a instituțiilor presupune o pregatire aprofundată, de specialitate; personalul instituției își desfășoară activitatea pe baza principiului specializării și a diviziunii muncii și managementul instituțional respectă anumite reguli generale, care pot fi învățate.
Reieșind din principiile care guvernează funcționarea birocrației moderne, poziția funcționarului public în cadrul acestei structure are următoarele caracteristici: ocuparea unei poziții presupune "vocație" și poziția personală a funcționarului este structurată
Diferența majoră față de formele de organizare precedente esta baza legal rațională a autorității, organizația funcționează ca un instrument mecanic précis, cît timp regulile și procedurile, care o guvernează, sunt clar definite. De asemenea o consecință a prevalenței raționalității în fața preferințelor personale este impersonalitatea și predictibilitatea activităților. Cum am precizat anterior, dezideratul era eliminarea arbitrariului din activitatea instituțiilor statului. Odată cu introducerea birocrației acest lucru a fost atins.
Astfel organizarea birocratică a avut un rol deosebit de important în apariția și funcționarea administrației publice moderne. Dar, ca orice formă de organizare, birocrația are neajunsurile ei, schimbările petrecute în decursul secolelor XX-XXI au scos la iveală acest fapt.
CAPITOLUL II. ASPECTE DE IMPACT A BIROCRAȚIEI ASUPRA PROCESULUI DE MODERNIZARE A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ÎN STATELE DEMOCRATICE
2.1. Mecanismul democratic de recrutare și funcționare a birocrației ca factor al modernizării administrației publice
În dinamica instituțională a administrației publice se manifestă și este necesar să se studieze problemele generate de fenomenul birocratic. Demersul cognitiv urmărește, atît găsirea unor soluții de ameliorare a eficienței activității administrative, cît și abordarea semnificațiilor birocrației în contextul dezvoltării societății pe baze democratice.
Noțiunea de birocrație nu poate fi concepută în afara categoriei sociale a birocraților. Funcționarii publici contribuie la îndeplinirea misiunilor administrației, beneficiind atât de drepturi, cat și de obligații. Astfel, ei trebuie să aibă stabilitate și să fie apărați împotriva presiunilor interne sau externe, supunându-se riguros reglementărilor juridice. Administrația trebuie să dispună, totuși, de dreptul de apreciere, de așa numita putere discreționară asupra momentului și modalităților de acțiune. În acest context este binevenită analiza mecanismului de recrutare a membrilor birocrației din perspectiva raportului dintre administrație și politică.
În țările occidentale, acest raport își trage sorgintea din modelul weberian al administrației publice, în care administrația publică este completă neutră. Se teoretizează consecvent principiul neutralității politice [40, p. 45] a administrației, care oprește administrația să intervină în sfera politicului și îi limitează activitatea la transpunerea în practică a politicii decise.
Europa zilelor noastre prezintă un tablou variat, de la țară la țară, în funcție de tradiții, de particularități în ceea ce privește raportul funcționarilor publici cu politica.
Un prim criteriu care relevă aceste raporturi îl reprezintă ceea ce doctrina occidentală numește militanism politic [40, p. 45], sintagmă prin care se evocă dreptul și capacitatea efectivă a funcționarilor publici de a se implica în mod activ în politică.
Un al doilea criteriu este cel al posibilității recunoscute a funcționarilor de a participa la alegeri.
În Regatul Unit, reglementările asupra funcției publice îi divizează pe agenții publici în trei categorii:
O primă categorie este formată din cei care, prin activitatea desfășurată, pot fi calificați ca simpli muncitori, personal de execuție, care pot participa fără nici o problemă la orice tip de activitate politică, la nivel local sau național;
O a doua categorie o formează cei plasați la nivel opus celei anterioare, cadrele, cei investiți cu funcții de decizie, care nu se pot angaja în nici o activitate politică la nivel național, dar pot participa, cu acordul instituției din care fac parte, la alegerilor locale;
În sfîrșit, o a treia categorie, intermediară, care-i cuprinde pe cei care pot obține autorizarea de a participa la activități cu caracter politic pe plan național sau local, fără a putea deveni parlamentari naționali sau europeni.
Un agent public, care face parte dintr-un grup în care drepturile politice sunt restrînse sau dintr-un grup intermediar, este obligat să-și dea demisia în situația în care intenționează să devină parlamentar.
Irlanda are un sistem sensibil apropiat de cel al Regatului Unit, care impune alegerea între cariera de funcționar public în administrație și cariera politică [39, p. 90].
Germania și Franța prezintă un specific opus celor evocate anterior.
Ele s-au îndepărtat de la modelul weberian, realitățile contemporane, vădind o legătură între sfera politicului și cea a administrativului, care merge uneori pînă la suprapunere și confuzie[40, p. 46].
Funcționarii publici din aceste țări pot să se prezinte la orice tip de alegeri, locale sau naționale, singura limitare oficială a activității lor politice o reprezintă respectarea datoriei de rezervă, care îi obligă să nu exprime public puncte de vedere privind probleme cu caracter politic. Se impun a fi respectate incompatibilitățile instituite prin lege, a căror menire este să prevină crearea unor stări de conflicte de interese.
În situația în care funcționarul a fost ales în autoritățile pentru care a candidat, are loc o întrerupere a carierei sale (prin detașare, suspendare etc.) care are mai multe finalități:
Îi dă funcționarului dreptul să revină, la sfîrșitul carierei sale politice, la cea administrativă;
Îl ajută să beneficieze de drepturile de avansare și de pensionare, cînd este cazul.
Această concepție a determinat ca în aceste țări cea mai mare parte a parlamentarilor să provină dintre funcționarii publici.
Sistemul este oarecum asemănător și în alte țări europene, cum ar fi Spania, Portugalia, Italia sau Danemarca.
Există și unele state unde funcționarii aleși trebuie să demisioneze din funcția respectivă, ceea ce atrage o serie de consecințe:
Teoretic, la încetarea mandatului, poate reveni la funcția pe care a deținut-o;
Practic, există riscul de a fi privat de o serie de avantaje ale carierei de funcționar public în perioada cît exercită cariera politică respectivă.
Spre deosebire de regimurile totalitare, unde politicul domină totul, inclusiv regimul funcției publice, democrațiile occidentale asigură libertatea cetățenilor de a împărtăși opiniile politice pe care le doresc și, corelativ, opțiunile lor politice nu influențează tratamentul egal de care beneficiază toți cetățenii.
Doctrina occidentală contemporană apreciază că există trei elementele de forță pentru evocarea raporturilor dintre politică și administrație:
Impactul politicului în activitatea de selecție, recrutare și în cariera de ansamblu a funcționarilor publici.
Întrepătrunderea între politic și administrativ.
Puterea de care dispune administrația asupra sferei politicului.
Cît privește primul aspect, este unanim admis că atunci cînd se vorbește despre fenomenul de politizare a funcției publice, se are în primul rînd în vedere influența politicii asupra recrutării și carierei funcționarului public.
Cum afirma cu deplin temei Jacques Ziller [40, p. 47], deși în statele democratice, de principiu, este interzisă luarea în considerare a opiniilor politice ale celor care urmează a fi aleși ca funcționari publici, apare un paradox. Anume că puterea politică este cea care decide asupra acestei materii și este dificil să o facă plasîndu-se pe o poziție exterioară propriei concepții și propriilor interese.
De aceea, cu accente mai timide sau mai puțin pronunțate, nu putem promova teza inexistenței oricărei influențe între care aceste două dimensiuni ale vieții publice. Mai mult chiar, apar aspecte interesante din analiza fenomenului de influențare de către politică, a recrutării, distinct de cariera propriu-zisă.
În Belgia, de exemplu, recrutarea și selecția sunt complet detașate de politic, dar cariera funcționarilor publici este profund politizată. Pe ansamblul Comunității Europene se poate constata că recrutarea funcționarilor nu este, în principiu, politizată, cu excepția înaltelor funcții publice care, prin specificul lor, au un caracter politic [21, p. 108].
Interferența dintre politică și administrație este cel de-al doilea aspect care prezintă relevanță în această materie. Din acest punct de vedere, practic întîlnim două mari grupe de state. O primă grupă o formează cele din sistemul Regatului Unit, unde neutralitatea politică absolută își trage seva din tradițiile civil-service-ului britanic, care interzice, inclusiv înalților funcționari, să desfășoare o activitate politică. O a doua grupă o formează țările în care interferența dintre politic și administrativ este foarte accentuată, vorbindu-se chiar de o osmoză între ele [10, p. 40].
Fie că e o osmoză sau izolare, cel de-al treilea element, si anume puterea de influență a administrației asupra politicii este din ce în ce mai vizibilă în majoritatea țărilor din Europa Occidentală.
O analiză riguroasă a ei impune sistematizarea multor aspecte pe care le comportă, selecția celor mai relevante, eliminând, pe cît posibil, factorul arbitrar și subiectiv inerent fiecărei activități de evaluare umană.
Reforma administrației, care caracterizează în prezent toate țările europene, atît cele cu tradiție democratică, dar și cele de curînd eliberate de regimul totalitar, conferă noi valențe modului de analiză a acestei probleme, perspectivei de evoluție a raportului dintre politică și administrație [27, p. 140].
Epoca pe care o trăim este una a democrației, a libertății și garantării reale și efective a drepturilor cetățeanului. Ea naște problema complexă a găsirii unei punți de echilibru între acest deziderat, pe de o parte, și dreptul fundamental de asociere politică, precum și inerența unei independențe a administrației față de politică, eliminarea aspectelor de patronaj politic, cu consecințe atît de dezastruoase pe care istoria le-a consemnat prin intermediul lui ,,spoils-system”.
Separarea politicului de administrație constituie una din constantele modelului democratic de administrație publică și care, alături de cealaltă constantă și anume subordonarea, asigură echilibrul modelului occidental de administrație democratică.
Considerăm ca fără o administrație depolitizată, profesionistă, stabilă și motivată, progresul nu este posibil. Măsurile stabilite pentru realizarea acestui obiectiv se cer a fi comentate și demultiplicate, dată fiind deosebita lor importanță. Respectarea riguroasă a Statutului funcționarilor publici constituie condiția sine qua non în construcția noului corp de funcționari publici din administrație.
În țările Europei mai toate partidele politice susțin teoretic, teza depolitizării funcției publice. În practică, însă, se încearcă instalarea, în special în funcții importante a clientelei politice.
De altfel, au fost formulate teorii potrivit cărora politizarea administrației și instalarea în funcții a persoanelor de încredere ar face parte din jocul politic și că astfel de programe de guvernare nu ar avea șanse de realizare datorită sabotajului pe care l-ar declanșa vechea administrație.
Este de observat că intervenția politică în promovarea înalților funcționari, chiar dacă nu este legată direct de politica partidelor de guvernămînt tinde să politizeze administrația și, astfel, aduce în prim plan discuția de natură constituțională, potrivit căreia înalții funcționari se conduc sau ar trebui să se conducă numai după regulile interne ale administrației, menționate în legi și statute: neutralitate, obiectivitate, eficacitate etc.
Adepții politizării administrației susțin că privilegiile statutare ale funcționarilor fac din aceștia o castă și că, în fond, ei trebuie să se supună regimului comun al salariaților și anume, contractul civil și salarizarea, exclusive pe criterii de performanță. Teza nu este nouă și ea a stat la baza desființării Statutului funcționarilor publici în regimul comunist și alinierea acestora la regimul general din dreptul muncii.
Adversarii Statutului aduc argumente, cum ar fi acela că este nevoie de un nou stil de a realiza funcția publică și că este necesar să se abandoneze tipul funcționarului generalist, experimentat, dar rutinat, cu atitudine pesimistă și că trebuie promovați specialiștii în toate domeniile administrației publice, care să pună accentul pe dinamism și gestiune, care urmează să dobîndească mai multă importanță în economia postului și prin urmare, se repune în discuție întreaga structură a serviciului public [9, p. 193].
Mai mult, se afirmă că acest nou stil presupune, și chiar necesită un anume angajament al funcționarului la convingerile politice care au stat la baza elaborării programului ce urmează a fi realizat.
Toate aceste critici care ar putea pune în discuție măsura în care statutul constituie o modalitate modernă de reglementare a regimului juridic al funcției publice și depolitizarea acesteia, ar putea avea rezonanță la cei care apreciază că în administrație sunt prea mulți cei care gîndesc și care consacră prea mult timp activităților tradiționale, în special pentru redactarea diferitelor note, acte administrative, note de serviciu, circulare etc. și prea puțini cei care acționează.
Statutul funcționarilor publici nu împiedică specializarea funcționarilor publici, salarizarea acestora pe criterii de performanță, informatizarea sau introducerea unor metode și tehnici moderne de management public în vederea creșterii eficacității actului de administrare, fie el de autoritate sau de gestiune.
Statutul funcționarilor publici, monopolul funcției publice, simbolizează de fapt, o anume concepție despre funcția publică și nu este un regim special. Această concepție derivă din principiile fundamentale ale statului de drept, mai exact din principiul separării puterilor statului și care împiedică absorbția administrației de către politic și transformarea acesteia în executantul docil al puterii politice.
Putem afirma că Statutul constituie o barieră în calea politizării serviciului public prin mecanismul contractului civil, opunîndu-i-se numirea pe funcție.
Absența unei asemenea cariere pentru funcționarul public și dezvoltarea practicii contractului civil, ar determina inevitabil politizarea funcției publice și transformarea administrației în serviciul deplin al puterii politice și nu al cetățenilor care trebuie să fie beneficiarii acesteia.
Una din măsurile ce au condus la depolitizarea administrației a fost crearea unui sistem performant de pregătire a funcționarilor publici [39, p. 57].
În Franta birocratii de frunte sunt educați în Școala Națională de Administrație din Paris si în Institutul de Studii Politice. În Marea Britanie clasa administrativă este provenită din facultăți și colegii precum Oxford și Cambridge.
Celelalte țări vest europene au preluat acest sistem la care au aderat și noile state fost comuniste.
Depolitizarea este cel mai important element al reformei din perspectiva consolidării democrației. El vine din nevoia unei reforme reale în administrația publică, prin separea acesteia de palierul politic, pentru a evita ingerințele politice în actul administrativ local. De asemeni, prin depolitizare se urmărește eficientizarea și modernizarea acestui segment al administratiei publice. Cresterea transparenței administrației publice prin lărgirea asistenței pentru public ajută la îmbunătățirea și armonizarea modului în care cetățenii și administrația înteleg problemele societății, a modului în care găsesc posibile soluții și permit implementarea mai eficientă a deciziilor pe baza acordului social. Concret, din reacțiile percepute de noi, putem aminti o accentuare a valorificării principiilor care stau la baza relațiilor interinstituționale, referindu-ne la imparțialitate, obiectivitate, transparență, profesionalizare și orientare căre cetățean.
Concluzionînd putem spune că depolitizarea este cel mai important element al reformei din perspectiva consolidării democrației. El vine din nevoia unei reforme reale în administrația publică, prin separea acesteia de palierul politic, pentru a evita ingerințele politice în actul administrativ.
După cum ne demonstrează experiența statelor democratice în condițiile modernizării sistemelor administrative, puterea birocratică sporește, pe fondul creșterii gradului de independență și de stabilitate a funcționarilor publici. De aceea, în prezent, fenomenul birocratic exercită un impact deosebit asupra activităților de tip administrativ, concretizat în următoarele mutații:
administrația se transformă într-o lume îngrădită capabilă să reziste impulsurilor exterioare. Ea devine astfel, independentă de corpul electoral și de guvernanți care nu mai exercită asupra sa o influență directă. În această optică, Statutul funcționarului public, din democrațiile europene, maximizează securitatea profesională și garantează autonomia acestuia, iar administrația se constituie ca o categorie socială, o adevărată corporație care are interese proprii;
administrația tinde să devină un centru de putere, în măsură să dobîndească capacitate de decizie și de control, contribuind la dezvoltarea tehnocrației.
2.2 Modelul birocratic și modelul postmodernist (post-birocratic) al AP în Uniunea Europeană: semnificații și interferențe
Nevoia de reformare a sistemelor administrative a devenit din ce în ce mai strigentă odată cu dezvoltarea sociatății și apariția unor probleme de nerezolvat pentru modelul existent de funcționare a administrației. Așadar, datorită transformărilor succinte din societate, administrația publică trebuia să se muleze constant unor noi tipare decise de actori dintre cei mai diverși astfel încât să poată ține pasul cu nevoile crescânde ale populației. Dacă la început de secol XIX, aparatul administrativ a trebuit să își modifice aproape total structura și modul de funcționare, abordînd modelul lui Max Weber- denumit emblematic- birocrație, în prezent, administrația publică încearcă în mod disperat să scape de această denumire și să încorporeze acele elemente ale mediului tehnologic utilizate atât de des de o parte tot mai numeroasă de cetățeni pentru a putea ajunge să funcționeze în mod eficient.
Astfel, datorită rigidității sale, birocrația nu a mai putut face față acestor noi solicitări, fiind esențială apariția unei noi forme de organizare. Post– birocrația a apărut ca un răspuns la aceste modificări majore din societate. Paul du Gay afirmă faptul că apariția unui nou model de organizare, cum este post–birocrația se datorează celor trei niveluri esențiale: individul, organizația și societatea. Între aceste elemente există o relație de interdependență, astfel că la nivel individual se pune accentul pe nevoile angajaților și se aplică abordarea „best man for the job”. La nivel organizațional încep să se utilizeze instrumente specifice sectorului privat, cum sunt planificarea strategică, flexibilitate, competiție etc, iar la nivelul societății, sunt promovate o serie de valori, din nou specifice mediului privat, cum sunt eficiența, atenție sporită pentru nevoile cetățenilor, care devin clienții organizației, concurență etc [24, p. 92].
Post – birocrația a încercat de fapt să aducă o schimbare, să reformeze administrațiaclasică pentru a putea face față noilor cerințe din societate. Această reformă a cunoscut mai multe forme diferite, în funcție de statul în care a fost aplicată schimbarea, însă în cele ce urmează vor fi doar enumerate aceste forme: [24, p. 92-95]
reforma neo -managerială – business-oriented aproach to government (Marea Britanie, Noua Zeelandă);
reforma comprehensivă – politicile din Marea Britanie ale lui Margaret Thatcher (schimbare radicală);
reforma statului providență – introducerea unor programe de economisire a banilor(Olanda, statele scandinave);
reforma prin regionalizare – descentralizare, debirocratizare și privatizare (Franța, Italia, Spania, Belgia);
reforma regimului–trecerea de la regimuri totalitare sau semi –totalitar la democrație (Grecia, Portugalia);
reforma graduală – pas cu pas (Germania).
Astfel, în urma acestor reforme petrecute la nivelul unui număr considerabil de state, a apărut un nou concept, inovator și interesant care a grupat o serie de elemente comune acestor paradigme – Noul Management Public.
Noul Management Public a apărut ca răspuns la criticile aduse birocrației weberiene. Deși conceptele modelatoare ale acestei paradigme au existat încă de la sfîrșitul anilor 1970, denumirea de Noul Management Public i s-a atribuit doar după un deceniu, cînd conceptual era total definitivat. Acest nou tip de administrare pornea de la ideea că pentru a supraviețui, birocrația trebuia sa importe practici din sectorul privat care să aducă un plus de eficiență și eficacitate gamei largi de servicii publice. Astfel, Noul Management Public a revoluționat administrația publică prin introducerea competiției în sectorul public, lansarea unui nou sistem de personal bugetar și împărțirea sarcinii de a furniza servicii publice. Cu toate că a fost multă vreme un sistem imbatabil, ale cărui elemente au fost preluate atît de statele puternic dezvoltate, cît și de cele care făceau primii pași într -un mediu demoracratic, același actor care a pledat pentru aparația noului management public – societatea, îl forțează să părăsească peisajul pentru a lasă loc propriei creații: e-government. Într-o lume al cărei progres este dominat de obținerea informației în timp real, conexiunea mondială instantă pe care o oferă internetul este calea pe care o vor alege majoritatea utilizatorilor de servicii publice.
Termenul de Noul Management Public a fost pentru prima oară folosit de către C. Hood în 1990, cînd a comparat schimbările petrecute în stilurile de management din administrațiile publice din țările din OECD în anii 80 ai sec. XX. Hood a observant un număr substanțial de schimbări care au avut loc și a evidențiat similitudinile dintre ele, fapt ce l-a determinat să le reunească sub un singur concept, deși a observant că țările analizate și-au reformat administrația în moduri diferite. Cu toate că s-au constatat numeroase asemănări, Noul Management Public nu este un model de reformă coerent și consistent, motiv pentru care a fost adesea prezentat ca „un grup de idei, variații ale unei teme sau un conglomerate de idei” [12, p. 13].
Ideea „reinventării guvernării” s-a manifestat în SUA, Canada; Australia, Japonia, cît și în Europa. Așa cum remarcau Osborne și Gaebler, apariția unei guvernări antreprenoriale „constituie o evoluție inevitabilă”, iar „reinventarea guvernării rămîne singura opțiune posibilă”. Noile abordări în materie de management public sînt descries ca o „modernizare” a organizațiilor publice: „ guvernele din țările cele mai dezvoltate sînt pe calea de a reconsidera sau revedea ipotezele fundamentale în ceea ce privește secorul public/privat”. Putem vorbi din acest punct de vedre de descoperirea unui „nou model” în ceea ce privește sectorul public, un model de „managerialism”, care se distinge de administrația birocratică tradițională.
Noul Management Public are o serie de caracteristici reprezentative și complexe, caretrasează granițele acestei abordări inovatoare. Dintre acestea, în cele ce urmează vor fi prezentate cele mai importante [30, p. 15].
Astfel, o primă caracteristică este legată de descentralizarea serviciilor publice, care constă în trasferul de capacitate administrativă de la nivel central la nivelurile locale, situație în care autoritățile publice locale vor avea autonomie în procesul a luare a deciziilor în ceea ce privește planificarea bugetului, alocarea resurselor, managementul resurselor umane, cu alte cuvinte se aplică principiul subsidiarității.
Reducerea aparatului birocratic este de asemenea, o caracteristică importantă a Noului Management Public. Aceasta include schimbări interne în structura departamentelor, comasarea anumitor compartimente din cadrul aceleiași organizații publice, care desfășoarăaceași activitate ori activități similare, dar și restructurări de personal.
Privatizarea și/sau concesionarea unor servicii publice pe care statul nu le mai poate oferi în condiții optime către actori din sectorul privat, care dețin resursele necesare furnizăriirespectivelor servicii către cetățeni. Prin privatizarea și concesionarea serviciilor publice,administrația publică reușește să-și reducă rolul până la un nivel controlabil.
Subcontractarea și parteneriatul public – privat sunt o modalitate de întărire a roluluiadministrației publice în tările în care aceasta nu poate furniza ea însăși anumite servicii, însă prin aceste procese, autoritățile publice își păstrează o parte din autoritate asupra servicii lorsubcontractate ori furnizate printr-un parteneriat public – privat. Aceste procese pot supraviețui doar dacă există o piață non-monopolistă, transparență în procesul de selecție alcompaniilor și un puternic sistem de evaluare și monitorizare a serviciilor oferite
O altă caracteristică esențială a Noului Management Public este determinată de viziunea asupra indivizilor, care din simpli cetățeni devin clienți ai administrației publice. Astfel, nevoile și solicitările acestora devin input pentru elaborarea politicilor publice.
Poate una dinte cele mai importante caracteristici ale acestei reforme este legată de creșterea eficienței administrației publice. Astfel, resursele vor fi folosite rațional în vederea atingerii obiectivelor și scopurilor propuse, iar calitatea serviciilor furnizate este de asemenea în concordanță cu cerințele clienților.
Recompense și sancțiuni acordate în funcție de performanțele individuale ale angajaților și nu în funcție de apartenență politică, loialități etc. Astfel, gradul de profesionalizare a funcției publice se situează pe un nivel superior, iar motivarea angajaților va deveni intrinsecă.
Și nu în ultimul rînd, promovarea unui puternic spirit antreprenorial modelat pentru a se potrivi mediului public, în rîndul organizațiilor publice, fapt care determină o întărire a competiției între organizații. Astfel, organizațiile publice se află în competiție unele cu celelalte, însă apare și competiția între o organizație publică și una privată în furnizarea unui anumit serviciu.
Enumerînd caracteristicile cele mai importante observăm o serie de trăsături comune ale Noului Management Public. Astfel, printre aceste puncte comune se numără creșterea eficienței administrației publice, flexibilizarea aparatului birocratic, precum și descentralizare a serviciilor publice, dar și privatizarea ori concesionarea unor servicii publice către sectorul privat. Mai mult, se vorbește despre cheltuielile foarte mari ale administrației care trebuie reduse semnificativ printr-o economie a resurselor și o apreciere crescută a banilor publici. Deasemenea se pune foarte mult accentul pe restructurarea aparatului birocratic.
Ca mijloc organizational, avantajul clar al NMP este că el, are, ca și component existențială, rețelele și sistemele puternic descentalizate, față de sistemul birocratic, care are o strictă ierarhie piramidală.
Astfel, conform aprecierii lui Hood, noul management public presupune dobîndirea unui nou sistem de valori, cu accent deosebit pe eficiență și stabilirea unor scopuri clare pentru utilizarea resurselor publice. De asemenea Hodge menționează că, există două surse principale de proveniență a conceptelor și filosofiilor legate de Noul Management Public. Prima sursă face referire la practicile din sectorul privat sau managerialismul, iar cea de-a doua sursă este parte din sectorul economic instituțional, făcând referire la punerea accentului pe dezagregarea birocarației și utilizarea concurenței [24, p. 99].
De asemenea, alți doi cercetători americani-Metcalfe și Richards- afirmau că sarcina noului management public este de a dezvolta capacități macroorganizaționale noi și distincte, pentru a face față schimbărilor structurale la nivelul întregului sistem al administrației publice [25, p. 94].
Aceste noi obiective schimbă fundamental procesul decizional din administrație transformată într-o interfață ĩntre stat și societatea civilă. Pentru ca administrația să-și ĩndeplinească ĩntr-un mod cît mai eficient misiunea, are nevoie de suportul managementului public, care trebuie să caute cele mai adecvate modalități de folosire a resurselor pentru atingerea obiectivelor aflate ĩntr-o permanentă achimbare.
Desigur, nu orice activitate a funcționarilor publici este în exclusivitate de natură managerială, implicând actul deciziei; sunt numeroase activități de execuție, de îndeplinire a sarcinilor de diverse tipuri, fapt care explică clasificarea funcțiilor publice în funcții de decizie, respectiv de execuție. Ĩnsă în activitatea lor, funcționarii publici trebuie să țină cont de eficiență și de obiectivele politicilor publice, iar managerii trebuie să respecte legea, ĩn vederea utilizării optime a resurselor.
Managementul public nu are doar o sferă de aplicabilitate macroorganizațională, ci și una microorganizațională, la nivelul instituțiilor publice. Astfel, sarcina managementului public la nivelurile inferioare este privită ca fiind „imitativă”, ĩn vederea perfecționării abilităților microorganizaționale ale administrației publice.
Într-o privire generalizatoare, reforma managementului public constă în schimbări deliberate ale structurilor și proceselor organizațiilor din sectorul public în vederea unei mai bune funcționări a acestora. Schimbarea proceselor ar putea include remodelarea sistemelor prin care sunt prelucrate cererile cetățenilor pentru licențe, granturi și pașapoarte, precum și introducerea de noi procedure bugetare care îi încurajează pe funcționarii publici să fie mai responsabili și să monitorizeze îndeaproape rezultatele generate de cheltuieli. Reforma managementului presupune de cele mai multe ori și schimbări ale sistemelor prin care funcționarii publici înșiși sunt recrutați, pregătiți, evaluați, promovați, li se impune o anumită disciplină și sunt, eventual, concediați.
Mobilizarea principiilor și practicilor managementului public fac parte dintr-un proces de schimbare mai larg, determinat de evoluțiile economiei mondiale, în care producția este internaționalizată, iar capitalurile circulă liber între țări. Această evoluție a fost în mod esențial impulsionată de revoluția informatică ce a contribuit la ridicarea barierilor naționale. Reformele structural și instituționale au devenit inevitabile, contextual international a faciltat un schimb de know-haw în domeniul guvernării politice, astfel că acum „guvernele pot să folosească experiența altor țări pentru a-și define propriile opțiuni politice”.
În procesul de reformă din ultimele două decenii, au fost implicați atît funcționarii publici, cît și cetățenii, beneficiari direcți ai schimbării ofertelor publice. Printre acestea s-au aflat, de exemplu, publicarea cartelor cetățenilor din Belgia, Franța, Italia, Portugalia și Marea Britanie, și privatizarea principalelor utilități publice cum ar fi companiile aeriene, cele de telecomunicații, navale sau de poștă.
În anul 2000 Comisia Europeană a lansat un program numit Management rațional și eficient 2000, care s-a finalizat cu rezultate mai mult sau mai puțin eficiente în cadrul țărilor Uniunii Europene. Se poate remarca, că actorii importanți în programele de reformă au fost politicienii în funcții executive și înalții funcționari publici. Acest fapt poate părea ciudat, deoarece funcționarii de rang înalt și demnitarii sunt văzuți ca niște conservatori opuși schimbării. Realitatea a demonstrat că funcționarii de rang înalt cîștigă efectiv în urma reorganizării subordonaților lor, atît prin distanțarea de anumite probleme operaționale (prin descentralizare), cît și prin asumarea unui rol tot mai înalt și mai interesant din punct de vedere intelectual în modelarea și reglementarea instituțională.
Într-un astfel de context, analizînd perfecționarea abilităților microorganizaționale ale administrației publice nu putem evita momentul de reorganizare a muncii în scopul eficienței utilizării a resurselor umane din sectorul public și diminuării birocrației.
Modelul dominant de organizare, numit tradițional, este fondat pe ideile lui Taylor, Mayo și Weber, este modelul care a fost utilizat cel mai mult în organizarea muncii pentru funcția publică, dar și în sectorul privat.
În cadrul modelului tradițional, obiectivele sunt construite și structurate prin intermediul direcțiilor de urmat. Ele sunt definite în mod detaliat dupa elaborarea fiecărei etape de lucru. Cea mai mare parte a timpului de descriere a obiectivelor este însoțitî de voluminoase manuale de proceduri ce explică modul de lucru pentru diferite tipuri de activități. În marile organizații publice, descrierea obiectivelor generale este realizată de biroul central, care realizează și manualele procedurale. Fiind imposibil de prevăzut în aceste documente toate situațiile posibile, biroul central va avea în vedere cele mai apropiate niveluri ierarhice, care la rîndul lor, vor adăuga directive pentru nivelurile inferioare.
Un astfel de mod de lucru, lasă puțin loc exprimării autonomiei și creativității. Prin reorganizarea muncii, se are în vedere acordarea unei puteri de apreciere a modului de realizare a unei activități pentru funcționar. Astfel, sunt necesari parametrii generali și obiective clare care să înlocuiască manualele de proceduri și reguli, precum și sarcini acordate unor echipe de lucru formate din salariați polivalenți. Aceștia din urmă vor fi implicați și în elaborarea sarcinilor ce le vor fi încredințate.
A doua componentă a organizării muncii are în vedere modul de adoptare a deciziilor. În cadrul modelului tradițional, managerii sunt singurii care adoptă decizii privind subordonații. Comunicarea este de tip descendent și are în vedere în primul rînd transmiterea informațiilor sau a directivelor privind anumite proceduri ce trebuie respectate. Implicarea salariaților în procedurile decizionale este minimă.
Noul model presupune în primul rînd o participare directă a angajaților în cadul proceselor decizionale: participare directă în luarea deciziilor care îi vizează direct, prin informare și consultare.
Pentru a asigura cooperarea angajaților, ca și adeziunea față de regulile și procedurile stabilite de către conducere, este utilizată o a treia componentă a organizării muncii, și anume controlul. În cadrul modelului tradițional, supravegherea și verificarea muncii, constau în rapoartele întocmite de către nivelul ierarhic superior cu privire la conformitate, aplicarea regulilor și productivitate, coerciția fiind des utilizată.
În cadrul noului model, control prin intermediul procedurilor și supravegherea, sunt înlocuite de o adeziune normativă. Mijloacele tradiționale de control sunt înlocuite cu strategii, ce vizează apartenența și identificarea angajatului cu organizația, cu schimbări în cultura organizației bazate pe mobilitate. Aceste strategii urmăresc o adeziune și un control de natură normativă [31, p. 156].
În condițiile modernizării sistemelor administrative, puterea birocratică sporește, pe fondul creșterii gradului de independență și de stabilitate a funcționarilor publici. De aceea, în prezent, fenomenul birocratic exercită un impact deosebit asupra activităților de tip administrativ, administrația avînd tendințe să devină un centru de putere, în măsură să dobândească capacitate de decizie și de control, contribuind la dezvoltarea tehnocrației.
Tehnocrația se definește ca “sistemul în care preponderența în direcția realizării afacerilor publice, aparține tehnicienilor” [16, p. 114]. Aceste persoane iau anumite decizii în funcție de considerentele de eficacitate tehnică, fără a se face referiri la exigențele politice. Spre deosebire de agenții dintr-o organizație birocratică, tehnocrații nu se mulțumesc numai să aplice regulile, ci au facultatea de a crea, de a impune noutățile.
Implantarea tehnocraților generează iluzia realizării controlului politic de către administrație. M. Weber semnala deja o ascensiune publică irezistibilă a tehnicienilor, care, pe de o parte reduce rolul și puterea politicului, iar pe de altă parte, generează fenomenul de confuzie între omul politic și expert.
Preponderența tehnicienilor în cadrul sistemului politic este consecința unui fenomen general al societății industriale, dominată de tehnocrați. Complexitatea problemelor de rezolvat a dus la apariția unei noi pături sociale formată din ingineri, savanți, manageri, la o “castă a tehnologilor”. Pe aceasta J.K. Galbraith o numește “tehnostructură” și este formată din specialiști care dețin fiecare cate o parte din informațiile necesare întregului ansamblu ce va deține puterea. În opinia lui M. Duverger, această evoluție va conduce la o osmoză treptată între tehnicienii privați și cei publici care au aceeași origine și apără aceleași interese.
Pe de altă parte, influența tehnocraților asupra afacerilor publice este contestată; în absența omogenității sociale și a unei doctrine proprii, specialiștii nu vor putea constitui un grup dominant în cadrul sistemului politic. În măsura în care tehnocrația compromite jocul politic și secretul de stat, ea devine incompatibilă cu principiile democrației.
Prin urmare, un sistem administrativ modern trebuie să îmbine virtuțile de organizare specific birocrației și competențele de ordin tehnic caracteristice tehnocrației, generând apariția tehnobirocrației. Cele două noțiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu se sprijină întotdeauna pe specializare și calificare tehnică. Invers, câmpul tehnocrației îl depășește pe cel birocratic, în măsura în care fenomene analoge se produc în afara cadrului administrativ.
Tehnocrația poate să aducă birocrației, forță și prestigiu și să o pună în valoare prin imprimarea unui caracter dinamic. La rândul său, birocrația constituie un punct de sprijin pentru tehnocrație; tehnicienii care se bazează pe aparatul birocratic devin mult mai capabili și mai competenți.
În concluzie, constatăm că chiar dacă Weber a propus un model ideal al birocarației, teoreticienii Noului Management Public nu au identificat un model ideal al acestuia. Astfel de-a lungul timpului au fost formulate o serie de abordări, care au descris similar, dar totuși distinct acest mod de organizare. Astfel Noul Management Public va rămâne în istoria reformei administrative, ca un pilon de bază, care a adus un plus de inovație managementului public tradițional, prin preluarea de bune practici din sectorul privat și adaptarea acestora la specificul fiecărei țări în parte. Totuși, odată cu transformările impuse de contextul economic și tehnologic global, afost nevoie de o dezvoltare a Noului Management Public, dezvoltare care s-a concretizat subforma de e-governement.
Cel mai probabil, acest model va gravita în jurul adminstrațiilor publice din întreagalume pentru o anumită perioadă de timp, până ce, va fi necesară apariția unui alt model, mai potrivit pentru a satisface nevoile societății, aflate în continuă modificare și dezvoltare.
CAPITOLUL III. MODERNIZAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ȘI FENOMENUL BIROCRATIC ÎN REPUBLICA MOLDOVA
Particularitățile modernizării sistemului administrativ public și formele de implicare și manifestare a birocrației
Administrația unui stat este un mecanism dinamic care trebuie permanent adaptat exigențelor societății. „Ca și orice altă organizație socială, administrația publică se află într-o continuă dezvoltare, ea se extinde și se perfecționează dorind a face față unor cerințe ale societății, de a oferi condiții de viață mai bune membrilor săi. Ea evoluează nu numai amplificîndu-și și diversificîndu-și activitatea prin introducerea inovațiilor utile, dar și modificînd, transformînd radical și profund sistemul său organizatoric și funcțional.” [33, p. 8].
În Republica Moldova, Reforma Administrației Publice Centrale a început în anul 2006 și a durat 8 ani. Scopul Reformei a constat în instituirea unui sistem modern și eficient al administrației publice centrale, în conformitate cu principiile de bună guvernare din țările-membre ale Uniunii Europene. În rezultat se așteapta ca administrația publică centrală să devină mai inovativă, mai flexibilă și mai eficientă, operațiunile din cadrul ei să fie publice și transparente, iar mecanismul de responsabilitate să permită obținerea unei imagini pozitive a acesteia.
Realizarea Reformei APC a avut la bază documentul de politici „Strategia de reformă a administrației publice centrale în Republica Moldova”, aprobat în 2005. Reforma APC s-a realizat pe următoarele componente: reorganizarea administrației publice centrale; procesul decizional; managementul resurselor umane și managementul finanțelor publice. Astfel, a fost reorganizată APC, îmbunătățit procesul de luare a deciziilor și de implicare a societății civile, îmbunătățit sistemul și practicile în domeniul resursele umane, dezvoltat sistemul de management financiar.
În 2014 a fost propusă Strategia Reformei administrației publice pentru anii 2014-2020. Potrivit autorilor Strategiei, aceasta își propune să asigure, de o manieră modernă, continuitatea reformelor realizate pînă în prezent, al căror scop final este o administrație publică eficientă, profesionistă, orientată către servicii publice, care să răspundă nevoilor cetățenilor și a altor entități din mediile social și de afaceri.
Pentru aceasta, se va insista în continuare pe modernizarea serviciilor publice, pe o reglementare mai bună a planificării strategice și elaborării politicilor publice, pe fortificarea sistemului funcției publice și a managementului resurselor umane, pe descentralizare și reforma administrației publice locale. Impactul real și sistematic al Strategiei va fi posibil doar printr-o abordare care să sincronizeze acțiunile de la nivel local (descentralizare) și prin implementarea serviciilor de tip e-Guvernare [57].
În continuare ne propunem să analizăm mai detaliat particularitățile de manifestare a birocrației în contextual reformei administrației publice. Pentru început ne vom opri la componentul de managementul resurselor umane. La acest capitol s-a reușit să se creeze un suport juridic și metodologic solid pentru funcția publică bazată pe merite. S-au adoptat și implementat mai multe acte normative în acest sens. Reformarea și modernizarea funcției publice a fost condiționată de necesitățile interne ale serviciului public, de angajamentele politice asumate de țară, dar și de principiile de administrație europene, pe care se dorește să le preluăm.
În opinia noastră modul în care are loc selecția/recrutarea funcționarilor publici este principala caracteristică a reprezentării birocrației în cadrul unui sistem politico-administrativ. Examinarea activității funcționarilor publici, pe baza unor criterii severe de tip competențional, reprezintă una dintre metodele moderne de reproducere a birocrației.
În societățile contemporane democratice formarea și reproducerea elitelor puterii, a corpului de funcționari birocratici joacă un rol important în eficientizarea deciziilor adoptate de către decidenții politici. La baza sistemului de recrutare a elitei politico- administrative sunt puși diverși factori, cum ar fi mărimea bazei sociale, cercul de persoane care înfăptuiește recrutarea, sistemul politic și regimul politic, tradițiile și valorile politice, conștiința politică și cultura politică, criteriile, principiile, mecanismul și ordinea selectării etc. Conținutul acestor factori provoacă două tendințe în formarea și dezvoltarea elitelor puterii (sistemul de ghildă, de breaslă sau corporativ și sistemul antreprenorial) descrise de politologul american Stein Rokkan [38, p. 89]. Aceste două sisteme de selectare atît a elitei politice, cît și a funcționarilor publici, cu predominarea unui sau altui sistem de recrutare, sunt specifice tuturor societăților contemporane, inclusiv celor democratice și celor tranzitorii în funcție de tradițiile, principiile și criteriile, în baza cărora se formează organele legislative și executive ale statului, aparatul administrativ de stat, cadrele judiciare etc.
Spre deosebire de țările occidentale, unde elitele politico-administrative posedă o bază socială specifică, aparțin la un partid influent din societate și se deosebesc printr-o mentalitate corporativă sănătoasă, în societățile tranzitorii locul acestor trăsături îl ocupă legăturile clientelare, relațiile personale cu reprezentanții puterii, dar nu legea. De altfel, dacă în aceste țări persoana care accede la putere este bogată din punct de vedere material, are studii de prestigiu și este ocupată profesional în politică sau în administrație, în „noile” democrații din spațiul postsovietic se poate observa o situație tocmai inversă: individul pretinde la putere pentru a se îmbogăți, pentru a realiza o afacere, pentru a obține anumite privilegii și un statut social înalt etc [36, p. 124]. Pornind de la aceste și alte considerente, recrutarea funcționarilor publici, mai cu seamă după scrutinele electorale, are loc nu în baza criteriului meritocratic, dar a celui politic.
Istoria politică recentă a Republicii Moldova confirmă pe deplin acest postulat. De pildă, fostul prim-ministru Ion Ciubuc (1997-1999) semnalează faptul despre numirea mai multor funcționari în prima și a doua „centură” (eșalon al puterii) a aparatului politico-administrativ din rîndul „învingătorilor” cursei electorale[37, p. 288]. Prin urmare, recrutarea funcționarilor birocratici se înfăptuiește preponderent din propriul mediu al unui sau altui partid politic, criteriile selectării fiind deținerea mijloacelor de influență, prezența calităților individuale convenabile ierarhiilor superioare, posedarea unei poziții sociale conformiste față de partidul de guvernămînt etc.
Așa cum arată mai mulți autori autohtoni și străini, o administrație modernă se caracterizează printr-un standard profesional ridicat, care trebuie să se regăsească în calitatea muncii, în rezultatele obținute și în serviciile prestate, în cultura administrativă, în stabilitatea și neutralitatea politică a funcționarilor publici. Se consideră pe bună dreptate că reforma administrației publice trebuie să ia în considerație – pe lîngă o viziune integratoare pe termen mediu și lung asupra transformărilor din administrația publică și o creștere a capacității acesteia de a-și defini prioritățile și de a opta pentru implementarea diferitor practici administrative moderne – formularea de obiective concrete, cuantificabile și asigurarea unui management eficient orientat spre realizarea acestora. Asta pentru că administrația publică în statul de drept reprezintă principala pîrghie prin care se realizează valorile stabilite la nivelul palierului politic. Ea trebuie să fie continuă, omniprezentă, promptă și energică, deoarece reprezintă statul atît în interior, cît și în exterior. In orice compartiment al vieții sociale, procesul complex al administrării constă într-o activitate rațională și eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale și financiare în scopul obținerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. De aceea complexitatea cerințelor sociale ridică în fața administrației și agenților săi o serie de probleme care trebuie rezolvate mai ales în contextul provocărilor la adresa democrației, blocajelor decizionale ce pot apărea în condițiile transformărilor democratice și societății tehnologico-informaționale.
Pe lîngă toate acestea, funcționarul public în activitatea sa profesională trebuie motivat reieșind din indicatorii de performanță a instituției administrative și a membrilor acesteia. Motivația resurselor umane reprezintă una dintre problemele cele mai importante care preocupă managementul organizațiilor actuale. Felul în care acționează funcționarii dintr-o anumită autoritate ține de unele resorturi atît de natură internă, cît și de natură externă care le condiționează comportamentul și care reprezintă, de fapt, motivația fiecărui angajat în serviciul public al statului. Cunoașterea fenomenelor motivaționale ale membrilor unei autorități este utilă pentru explicarea și înțelegerea diverselor comportamente organizaționale ale funcționarilor publici, pentru prevenirea sau ameliorarea unor comportamente datorate diferitelor tipuri de motivații, pentru stimularea creșterii motivației și a evitării pierderii ei, contribuind astfel la maximalizarea eficienței organizației birocratice [34, p. 196].
Or, motivarea adecvată în administrația publică, fiind un rezultat al relației dintre funcționarul public și autoritatea publică în care el activează, devine un reper important în aprecierea mai adecvată a volumului și calității muncii depuse de angajat. Desigur, reușita și valoarea activității lui de ansamblu depinde în cea mai mare măsură de nivelul de pregătire profesională, de calificare, de nivelul cultural, psihomoral, precum și de atitudinea populației față de corpul funcționăresc. Despre efectele fenomenului birocraților hrăpăreți și lacomi se știau încă în societățile ierarhice antice, iar astăzi, în condițiile tranziției la economia de piață, acest fenomen încearcă să devină un mecanism de reglementare în relația administrator- public cu toate repercusiunile respective pentru societate și stat. În acest context menționăm că fenomenul corupției în rîndurile funcționarilor publici va fi analizat în detaliat în paragraful următor.
Un alt moment de manifestare a fenomenului birocrației în instituțiile din administrația publice este volumul mare de angajați. Evoluția societății contemporane implică, pe de o parte, creșterea numărului de funcționari angajați în sistemul rațional de organizare și conducere a statului. Pe de altă parte, pot fi invocate diverse motive pentru extinderea aparatului birocratic, a căror analiză oferă adesea concluzii neașteptate, surprinzătoare. Potrivit Legii nr. 8 din 10.02.2011 privind modificarea și completarea unor acte legislative, „deputatul poate fi ajutat în activitatea sa de un asistent remunerat și de asistenți voluntari”, iar fracțiunile parlamentare vor avea consultanți. Angajarea noilor funcționari era preconizată de la 1 ianuarie 2012, iar ei vor fi plătiți din bani publici. Fosta coaliție de guvernare AIE a argumentat această decizie prin faptul că angajarea asistenților a fost recomandată în repetate rînduri de către experții străini, care „se miră cum lucrează parlamentarii din Moldova’'. În timp ce opoziția parlamentară, PCRM, a criticat inițiativa și a votat împotrivă, motivînd că în plină criză economică statul nu-și poate permite angajări masive. Prin aceeași decizie, Aparatul Parlamentului a fost reorganizat în Secretariatul Parlamentului, care estecondus de un secretar general, numit de speaker. În total, noua structură este compusă din 194 de funcționari, care au primit pașapoarte diplomatice. Autorii inițiativei au susținut însă că nu vor fi angajate persoane noi și nici nu se vor cheltui mai mulți bani de la buget, doar va fi o gestionare mai eficientă a personalului [37, p. 295]. Pot fi invocate și alte motive în argumentarea necesității angajării noilor funcționari și asistenți (dorința de a nu rămîne în urmă de alte țări, unde această practică este larg folosită, incapacitatea unor deputați de a utiliza noile tehnologii informaționale – computerul, de pildă), totuși, remarcă unii analiști, n-a fost anunțat un concurs public, unde ar fi putut să se prezinte oricine, iar în acest mod transparența în problema dată este destul de vagă. Mai mult, nu a fost publicată lista asistenților angajați în cabinetul deputaților pentru informare publică. Însuși inventatorul termenului „birocrație”, Vincent de Gournay, avertiza în repetate rînduri asupra invaziei birocrației și a funcționarilor, a căror afirmare se produce nu atît pentru interesul public, cît „interesul public” pare să fi fost inventat pentru ca funcțiile publice să poată exista.
Perfecționarea managementului resurselor umane trebuie să contribuie la asigurarea unei guvernări cu un personal din punct de vedere profesional, civic, moral și juridic și ar poseda o cultură care să-i perm ită înțelegerea corectă a misiunii pe care o desfășoară. Orice guvernare are grijă să crească un corp de funcționari publici cu o poziție profesională înaltă și o ținută deontologică adecvată, capabili să răspundă nevoilor societății printr-un comportament potrivit rigori lor unei societăți democratice. Deontologia, asigură protecția unei anumite profesii de o serie de pericole, cum ar fi birocratismul, corupția, impostura, reaua credință, minciuna, plagiatul, furtul intelectual, șantajul, egoismul etc. Numai prin respectarea conduitei deontologice individul poate atinge performanță în domeniul profesional și poate să-și cîștige prestigiu, considerație și valoare în conformitate cu statutul social pe care îl are [28, p. 275].
Prevenirea corupției și îmbunătățirea managementului serviciului public sunt principalul scop al promovării unor standarde etice pentru funcționarii publici. Codul internațional de conduită pentru funcționarii publici adoptat prin Rezoluția 51/59 Acțiune împotriva corupției a Adunării Generale ONU din 12 decembrie 1996 este recomandat statelor membre ca un instrument de îndrumare a eforturilor lor împotriva corupției. Acest document prevede principii (integritate, imparțialitate, echitate, nediscriminare etc.) și reguli generale privind conflictul de interese și descalificarea, declararea averii, acceptarea cadourilor sau a altor favori, informația, confidențială și activitatea politică. UE, de asemenea, atribuie o mare atenție luptei împotriva corupției și instituirii unor mecanisme de administrare eficientă și etică a serviciului public. Spre exemplu, principiile directoare în Codul de conduită a deputaților în Parlamentul European prevăd că deputații acționează doar în interes public și își desfășoară activitatea în mod dezinteresat, cu integritate, transparență, conștiinciozitate, cinste și responsabilitate, respectînd, totodată, reputația Parlamentului European.
Astfel în vederea promovării etice în serviciul public, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Codul de conduită a funcționarului public, care reglementează conduita funcționarului public în exercitarea funcției publice. [3]
Avînd în vedere cele menționate, poate că nu întîmplător puterea politică a țării a adoptat în ultimii ani o serie de măsuri importante pentru a eficientiza activitatea și a optimiza personalul de conducere la toate nivelurile, de la structurile guvernamentale și pînă la cele locale („Planul de implementare al Strategiei de reformă a Administrației Publice Centrale” pe anii 2006-2008, „Legea despre Strategia Națională de Dezvoltare” pe anii 2008-2011; „Strategia Națională de dezvoltare a Republicii Moldova 2012-2020”, „Cu privire la perfecționarea profesională a funcționarilor publici”. „Codul de conduită a funcționarului public”, „Legea cu privire la serviciul public”, „Legea privind controlul public asupra activității de stat”, „Concepția politicii de personal în serviciul public”, „Legea privind descentralizarea administrativă”, „Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public”etc.). Însă prevenirea birocratizării excesive a aparatului administrativ și raționalizarea activității sistemului administrativ național din Republica Moldova necesită din partea elitei politice o abordare sistemică, pentru că fenomenul birocratismului și procesele lui adiacente (respectarea drepturilor omului și a presei libere, corupția și crima organizată, „nănășismul” și „cumetrismul”, traficul de ființe umane și migrația forței de muncă etc.) au cuprins întregul organism social, paralizînd în acest mod activitatea puterii de stat pe verticală și orizontală.
Prin urmare, optimizarea sistemului administrativ rămîne o provocare majoră, pe care trebuie soluționată în cadrul reformelor administrative curente și viitoare. Departe de a fi simplificate, efectele funeste ale birocratizării excesive s-au amplificat considerabil în societatea contemporană, problemă care nu a dispărutdindezbaterileacademice, ba chiar și din vizorul discuțiilor politice și din programele partidelor. La sfîrșitul anului 2009, pentru prima dată în istoria politică recentă a Republicii Moldova, au fost elaborate planuri instituțional-strategice de dezvoltare a ministerelor Guvernului pentru următorii trei ani. Planurile în cauză includeau, printre altele, deschiderea și aplicarea secțiilor de audit intern. Doar pentru anul 2010 se prevedea micșorarea cu 5% a funcționarilor publici. În același timp, în programul de guvernare al A1E pentru anii 2009-2013 „Integrarea europeană: libertate, democrație, bunăstare” la compartimentul „Administrație responsabilă și eficientă” erau specificate obiectivele de guvernare și acțiunile referitoare la reforma administrației publice centrale, inclusiv modernizarea serviciilor publice prin reducerea birocrației, și la descentralizarea puterii și asigurarea autonomiei locale [51]. Aceste și alte activități ale fostei coaliții de guvernare reieșeau din prioritatea națională a guvernării liberal-democrate: „descentralizarea puterii și asigurarea autonomiei locale prin demontarea „verticalei puterii” și aplicarea principiilor și normelor europene în domeniul administrației publice”.
Realizarea ideii de reformă administrativă nu poate fi proiectată în afara contextului societății informaționale, care astăzi cuprinde toate sferele activității umane. Odată ce societatea noastră prin sistemul săuadministrativ cunoaște un proces continuu de multiplicare și diversificare a sarcinilor administrației, care impune perfecționări și ajustări permanente în structura și activitatea administrației, prin utilizarea unor metode și tehnici moderne de guvernare. Sporirea calității guvernării, asigurarea unei administrări competente în realizarea interesului public nu poate fi concepută, în mod special, în contextul societății informaționale fără aplicarea tehnologiilor informaționale și de comunicații (TIC). Aceasta pentru că fără realizarea, implementarea și operarea serviciilor publice informatizate o societate este sortită la multe eșecuri de modernizare. Astăzi tehnologiile informaționale posedă un potențial pentru îmbunătățirea sau chiar transformarea radicală a tuturor categoriilor de servicii guvernamentale, de la cele destinate cetățenilor pînă la cele care vizează întreprinderile, angajații lor sau chiar însuși actul guvernării. În multe societăți occidentale actorii guvernamentali deja beneficiază de pe urma utilizării tehnologiilor informaționale prin îmbunătățirea imaginii, realizarea unui grad mai mare de transparență a activității structurilor de putere, scăderea birocrației și alte avantaje oferite de e-government (guvernare electronică). Modelul de guvernare electronică poate varia ca valoare și complexitate în funcție de dezvoltarea economiei de piață, de ponderea sectorului privat (considerat motorul evoluției societății elitare), de nivelul dezvoltării tehnologiilor informaționale, de dezvoltarea sistemului economic luat în ansamblu și de alți factori de ordin politic, psihosocial și cultural.
Una din componentele de bază privind realizarea Strategiei naționale de edificare a societății informaționale „Moldova electronică” (,, e-Moldova ”), adoptată în martie 2005, o constituie implementarea guvernării electronice, scopul principal al căreia este crearea unui sistem efectiv de interacțiune a autorităților administrației publice, a cetățenilor și a mediului de afaceri prin intermediul serviciilor publice prestate în format electronic. Guvernarea electronică presupune nu doar „electronizarea” unor aspecte ale guvernării. Dezvoltarea guvernării electronice necesită revizuirea și reconstruirea tuturor proceselor aferente actului de guvernare, inclusiv debirocratizarea aparatului administrativ, excluderea barierelor artificiale în relația funcționar-cetățean, diminuarea „stresului decizional” etc.
În ultimii ani, actorii politici și agenții guvernamentali din Republica Moldova au început să conștientizeze necesitatea furnizării pe cale electronică a serviciilor guvernamentale către cetățeni. Aceasta înseamnă, de fapt, schimbarea raporturilor dintre Guvern și cetățean, ultimul fiind beneficiarul principal al acestor servicii. Modernizarea în cauză încurajează toate nivelurile sistemului de guvernare să utilizeze la maximum noile tehnologii informaționale pentru a furniza servicii mai accesibile, mai rapide, mai convenabile, responsabile și personalizate, în beneficiul cetățenilor. Cu alte cuvinte, e-government reprezintă furnizarea serviciilor guvernamentale prin intermediul Internetului și noilor medii, iar în sens mai larg este suportul tehnologic oferit de noile resurse informaționale.
Prin introducerea guvernării electronice serviciile și informațiile oferite de administrație devin tot mai accesibile cetățenilor, aceștia avînd posibilitatea de a interacționa cu Guvernul la momentul dorit. Acest tip de guvernare poate reduce birocrația și formalismul, iar timpul de circulație a datelor este mai scurt, toate acestea generînd, în final, pe lîngă servicii mai bune și economii majore a banilor publici, fonduri care vor putea fi astfel redirecționate către sănătate, asistență socială, învățămînt etc. In scopul reducerii birocrației, sporirii transparenței și accesibilității la informația de interes public, se constată tot mai mult necesitatea aplicării e-government care ar oferi posibilitatea unei mai bune și operative interacționări între guvernanți și guvernați, va democratiza cu mult societatea noastră. în același timp, unii autori afirmă că guvernareaelectronicăeste doar o proiecție a principalelor proprietăți ale sistemului politic, economic și social în contextul tehnologiilor informaționale. În procesul înlocuirii scriptologiei (formalism exagerat în rezolvarea unor probleme administrative, a unor acte oficiale etc.) prin tehnologii informaționale poate fi îmbunătățită eficiența activității sistemului birocratic, dar nu și transformarea întregului sistem administrativ de guvernare [37, p. 303].
La finele paragrafului constatăm că asigurarea unei guvernări și administrări competente în realizarea interesului public constituie o condiție esențială a transformării structurale a societății moldovenești, a realizării unei reforme profunde în toate domeniile vieții social-economice, creșterii rolului cetățeanului în luarea deciziilor. În scopul eficientizării unei administrații publice moderne, sporirii transparenței și accesibilității la informații de interes public se constată tot mai mult aplicarea guvernării electronice (e-government) și trecerea la o administrație modernă, care ar oferi posibilitatea unei mai bune și operative interacționări între guvernanți și guvernați, între putere și societate. Birocrația, fiind un sistem de administrare și un sistem de guvernare a statului, sistem asistat de un aparat funcționăresc specializat, cere iminent o reglementare și un control din partea societății și, în primul rînd, din partea sectorului asociativ. În acest sens, mecanismul principal de reglementare a capacității administrative a statului constă în aprofundarea procesului democratic conform rigorilor europene, pentru că democrația reprezintă cadrul în care principiul statului de drept poate deveni realitate și pentru țara noastră.
3.2 Relația corupție – birocrație. Modalități de prevenire și combatere a corupției
Influențarea vieții publice de către corupție este o problemă care afectează ansamblul țărilor Europei. Ea se manifestă mai grav în unele tări din Europa de Est, după 50 de ani în care sistemul a alimentat neîncrederea cetățenilor la adresa funcționarilor și a deformat conștiința civică a celor care au trăit și s-au format în acea perioadă.
În Europa occidentală pentru o bună funcție publică sînt esențiali doi factori: etica și încrederea. Etica include, în general, imparțialitate în exercitarea serviciului public și rezistența la corupție. Administrația trebuie să respecte norme etice severe. Parlamentarii și miniștrii trebuie să ajute funcționarii, stabilind și aplicînd norme de conduită stricte. Cei alesi trebuie să se abțină să ceară funcționarilor să depășească limita ce separă ceea ce este just de ceea ce nu este [11, p. 78].
Corupția reprezintă o amenintare majoră la adresa democrației și economiei de piață. Ea împiedică dezvoltarea economică și socială, subminează încrederea cetățenilor în democrație, erodează regula legii, constituind o negare a drepturilor omului și a principiilor democratice. Corupția destructurează principiile fundamentale ale statului de drept, demolează încrederea în mecanismele democrației, slabește ordinea constitutional. Antrenînd confuzia și suspiciunea, corupția afectează starea de legalitate.
De asemenea corupția generează discriminare și inegalități, îmbogățiri rapide și ilicite, duce la crearea unor monopoluri care prevestec sau distrug legile economiei de piață. Ea încalcă drepturile economice și sociale, iar în final slăbește încrederea «of man to man», atacînd, astfel, însăși esența drepturilor omului.
Termenul de corupție a fost utilizat în legatura cu sistemul politic și administrativ numai în epoca modernă. În evul mediu el se referea la putreziciunile, la descompunerea cărnii după moarte, la dezintegrare. De aici conotația principală a termenului, în acea perioadă, privitoare la decaderea spirituală, la vicierea ideilor religioase, a studiilor clasice, a limbii și a moralității [43, p. 141].
Astfel și în present orice definiție a corupției implică judecăți de valoare. John Macrae definește actul de corupție drept o tranzacție privată care se produce între două păți și care (tranzacția):
1) are o influență imediată sau viitoare asupra alocării resurselor
2) implică abuzul de responsabilitate publică sau colectivă în interese private.[23, p. 12]
Deși aceasta este una dintre cele mai comprehensive definiții a corupției, evaluarea ”abuzului” în mod inevitabil implică, după cum recunoaște chiar autorul ei, considerente moraliste.
Corupția reprezintă încalcarea sistematică și nesancționată a normelor unei organizații sau instituții de către unii membrii care în virtutea faptului că dețin o anumită autoritate, utilizează resursele organizației cu destinații diferite de scopurile acesteia [43, p. 141].
O altă definiție a corupției este propusă de Jeans C. Andwig, care constată că corupția este atunci cînd “politica economică devine instrumentul prin care liderii politici și oficialii publici redistribuie venitul național în favoarea lor”. Ignorarea sau lezarea conștientă a interesului public au drept scop obținerea unui cîștig material sau de altă natură de către persoana publică aflată în poziția de a efectua asemenea ingerințe. Cu părere de rău o asemenea stare a lucrurilor poate fi constatată la momentul actual și în Republica Moldova.
Legislația Republica Moldova definește corupția ca faptă ilegală care afectează exercitarea normală a funcției și care constă fie în folosirea de către subiectul actelor de corupție sau al faptelor de comportament corupțional a funcției sale pentru solicitarea, primirea sau acceptarea, direct sau indirect, pentru sine sau pentru o altă persoană, a unor foloase materiale sau a unui avantaj necuvenit, fie în promisiunea, oferirea sau acordarea ilegală a unor asemenea foloase sau avantaje necuvenite subiecților actelor de corupție. [6, art. 2]
În Strategia națională anticorupție pe anii 2011–2015 în Republica Moldova prin corupție înțelege utilizarea funcției, atribuțiilor ori însărcinărilor încredințate, proprii sau ale unei alte persoane, în sectorul public sau privat, în scopul obținerii de bunuri, de avantaje sau de alte foloase necuvenite, pentru sine sau pentru o altă persoană [57].
Astfel corupția implică utilizarea abuzivă a puterii publice, în scopul obținerii, pentru sine ori pentru altul, a unui cîștig necuvenit. Subiecți ai actelor de corupție se considera funcționarii cărora li se acordă permanent sau provizoriu, în virtutea legii, prin numire, prin alegere, fie în virtutea unei însărcinări, anumite drepturi și obligații în vederea exercitării funcțiilor într-un serviciu public sau într-o altă instituție, ori într-o întreprindere sau organizație de stat, funcționarii care exercită acțiuni administrative de dispoziție și organizatorico-economice, persoanele cu înalte funcții de răspundere al căror mod de numire sau de alegere este reglementat de Constituție și de legi organice, care au comis acțiuni ilegale pasibile, conform legislației în vigoare, de sancționare disciplinară, administrativă sau penală.
Potrivit prevederilor Legii Nr. 90 din 25.04.2008 cu privire la prevenirea și combaterea corupției subiecții actelor de corupție sau ai faptelor de comportament corupțional sînt:
a) funcționarii publici, persoanele cu funcții de demnitate publică, personalul din cabinetul persoanelor cu funcții de demnitate publică și celui din autoritățile publice autonome sau de reglementare, concurenții electorali, persoanele de încredere ale concurenților electorali, alte persoane prevăzute de legislație;
b) persoanele care gestionează o organizație comercială, obștească sau altă organizație nestatală;
c) persoanele publice străine și funcționarii internaționali [6, art. 4].
Instrumentele concrete cu ajutorul cărora un funcționar sau oficial public, în virtutea interesului său privat, poate să ignore interesul public sînt prezentate în Anexa .
Clasificarea actelor de corupție.
În literatura de specialitate au fost elaborate mai multe clasificări ale actelor de corupție în dependență de criteriul de clasificare. Astfel după domeniul public implicat distingem corupție:
Legislativă (adoptarea unor reguli ce favorizează anumite interese private și intră în conflict cu interesele publice.)
Birocratică (executarea regulilor într-o manieră care favorizează interesele private și dăunează intereselor publice.)
Poliție și justiție (Interpretarea și aplicarea regulilor într-o manieră distorsionată, care favorizeazã interesele private și dãuneazã intereselor publice.)
Servicii publice (extragerea mitelor pentru "calitatea" unor servicii care oricum trebuie prestate (sănătate, educație, servicii comunale)).
Cercetătorul Kimberly după criteriul actorilor implicate în interacțiunile corupte identifică:
Trafic de influență (interacțiunile dintre oficiali publici de rang înalt sau politicieni și funcționarii de rang inferior.)
Divizarea mitei (interacțiunile dintre funcționari publici și funcționarii din posturi de conducere din aceleași sau diferite instituții.)
Corupția ordinară (interacțiunile dintre agenți privați și funcționari publici de talie inferioarã.)
Corupția înaltă (interacțiunile dintre agenþi privați, funcționari publici și oficiali publici aleși sau politicieni)
În funcție de agentul dominant conform Sondajului BEEPS, există o distincție între mecanismele de "State Capture" și corupția administrativă. Sintagma "State Capture" se referă la acțiunile unor persoane, grupuri sau firme – atît din sectorul public, cît și din cel privat – ce sunt realizate cu scopul de a influența în folos propriu conținutul unor legi, reglementări, decrete și al altor tipuri de acte guvernamentale, prin acordarea de avantaje personale unor persoane publice, pe căi ilicite sau alte mecanisme netransparente.
Instituțiile de stat apte a fi "capturate" prin mecanismele corupției pot aparține unor domenii foarte variate – cel legislativ, executiv, judiciar, sau unor agenții de reglementare. La rîndul lor, "actorii" implicați în procesul de capturare pot fi firme private, importanți oameni politici, sau diverse grupuri cu interese bine definite.
Numitorul comun al celor două aspecte amintite – instituțiile "pradă" si actorii – il constituie obținerea de avantaje din partea statului pentru un numar restrîns de persoane, firme sau sectoare de activitate, prin distorsionarea cadrului legislativ și normativ, cu costuri potențial mari pentru societate în ansamblul ei. Corupția inflorește acolo unde puterea economică este puternic concentrată, interesele partenerului social sunt slab reprezentate, iar canalele convenționale de influențare a politicului sau de mediere a diferitelor interese sunt insuficient dezvoltate.
A fost identificat un numar de activități specifice, care pot fi incluse între mecanismele de "capturare a statului" [45]:
"vînzarea" voturilor Parlamentului sau a unor decrete prezidențiale în folosul unor interese private;
vînzarea unor sentințe în procese civile sau penale în beneficiul unor interese private;
deturnarea de fonduri de la banca centrală;
contribuții ilegale de la persoane particulare către partidele politice.
Cercetările actuale au constatat că fenomenul corupției se intalnește practic în orice societate. Astfel corupția poate fi, în unele societăți subdezvoltate, un fenomen mai mult sau mai puțin normal, constituind principala sursă de cîștig pentru categorii largi de indivizi. În sistemele totalitare, în cele comuniste, în special, corupția a fost tolerată din considerente politice, fiind utilizată ca instrument de control social [35, p. 16].
În ceea ce privește Europa Centrală și de Est, corupția îmbracă forme noi și se ridică la cote tot mai înalte, cu implicații ce constituie noi provocări pentru societatea gazdă. În multe țări corupția a ajuns să influențeze semnificativ dezvoltarea democratică, inclusiv în Republica Moldova, prin "codificarea" unor avantaje la nivelul reglementărilor și al instituțiilor de stat, în beneficiul unor grupuri restrînse, distorsionînd evoluția politică și economică a organismului social.
Astfel informația despre actele de corupție în Republica Moldova, despre dosarele țării noastre aflate la CEDO, despre dosarul 7 aprilie 2009, despre cazul din Pădurea Domnească din 23 decembrie 2012, despre problemele de la BEM și despre alte nelegiuiri ale unei stări de lucruri în instituțiile publice ale statului este cunoscută și tirajată de mass-media națională. În continuare vom aduce drept argument doar unele date factologice. Astfel, datele statistice și sociologice confirmă o atitudine negativă a populației față de activitatea funcționarilor publicii. Populația are motive serioase să afișeze o atitudine peiorativă față de aceștia, din cauza activității neeficiente a organelor puterii de stat, inclusiv a justiției, precum și a administrației publice centrale și locale, a mecanismului defectuos de implementare a legilor și a altor acte normative care lasă mult de dorit, a transparenței reduse în deciziile adoptate, a creșterii corupției prin diversele sale manifestări (birocratism excesiv, protecționism, trafic de influență, reglementări și controale de stat excesive, concurență neloială etc.), fenomen prezent în toate domeniile și în majoritatea instituțiilor statului. (vezi Anexa 2). Numai în primele patru luni ale anului 2013 Centrul Național Anticorupție a documentat zeci de cazuri de corupție comise de funcționarii publici, cei mai mulți fiind bănuiți de corupere pasivă și corupere activă. [37, p. 291]
De asemenea nu există la moment niște acțiuni concrete privind tragerea la răspundere a funcționarilor publici și demnitarilor de stat suspectați de comiterea unor acte de corupere, fapt neînțeles și chiar de înalți oficiali occidentali. Ambasadorul SUA în Republica Moldova, William H. Moser, subliniază că „niciun funcționar public nu trebuie să aibă imunitate personală nelimitată, ci mai degrabă ar trebui să aibă imunitate funcțională pentru activitate legală în cadrul serviciului. Această abordare a redus corupția în SUA și poate fi foarte utilă pentru Republica Moldova. De fapt, între 1976 și 2010, în Statele Unite au fost aproape 28000 de condamnări la nivel federal ale funcționarilor publici pentru acte de corupție. Au fost condamnați inclusiv politicieni și judecători” [37, p. 97].
Un alt tablou vizavi de cel oferit de Centrul Național Anticorupție al Republicii Moldova privind problema corupției este prezentat în sondajele de opinie, rezultatele cărora înfățișează o imagine mai deslușită a activității funcționarilor publici și demnitarilor de stat care este în defavoarea lor. Conform sondaj ului BOP realizat în aprilie 2015 de Centrul de Investigații Sociologice și Marketing CBS-AXA, la întrebarea „Ce credeți că ar trebui întreprins pentru a îmbunătăți situația socioeconomică din țară?”, aproape jumătate din respondenți (47%) au răspuns prompt – combaterea corupției, iar peste o treime (66,5%) din cei intervievați consideră că corupția este cel mai important lucru ce-i îngrijorează cel mai mult pe cetățeni (al patrulea loc din top). [44]
Rețetele standard de combatere a fenomenelor de corupție cuprind, în mod tradițional, măsuri de reducere a corupției administrative prin reformarea administrației și finanțelor publice.
Odata însă cu înțelegerea faptului că rădăcinile corupției se întind mult dincolo de slăbiciunile sistemului de prevenire, repertoriul măsurilor anti-corupție a fost treptat lărgit pentru a ajunge să abordeze și relații structurale mai vaste, inclusiv organizarea internă a sistemului politic, relațiile dintre instituțiile-cheie ale statului, interacțiunile stat-firme, relațiile dintre stat și societatea civilă.
Principalele modalități de prevenire și combatere a corupției sunt:
Creșterea responsabilității politice: Responsabilitatea politică se referă la constrîngerile impuse de către organizații sau alte grupuri de presiune ce au puterea să aplice sancțiuni asupra comportamentului politicienilor și al oficialităților. Pe masura ce crește responsabilitatea politică cresc și costurile plătite de politicieni atunci cînd iau decizii aducătoare de avantaje personale pe seama intereselor publice.
Două dintre principalele instrumente de stimulare a responsabilizării politice sunt: mai multă transparență în luarea deciziilor de către oficialități și creșterea competiției politice prin organizații ce-și înzestrează grupurile largi de presiune cu mijloace puternice de exprimare a cerințelor colective (astfel de grupuri sunt partidele politice de masă).
Sporirea constrîngerilor instituționale în cadrul statului: Structura instituționala a statului poate fi un important mecanism de supraveghere a fenomenului corupției. Un exemplu particular este separarea efectivă între puterile statului, fiecare organism operînd ca un controlor al abuzurilor de putere comise de celelalte puteri. Ignorarea acestui aspect este de natură să ridice bariere în calea oricărei strategii ambițioase de combatere a corupției. Controlul legislativului de către executiv sau dominația vieții politice de către o oligarhie economică vor face ca principalii actori ai corupției să rămînă neatinși de acțiunile anticorupție. Aceleași perspective le are și dominația vieții economice de către clasa politică, dacă cea din urmă va putea să extragă rente prin reglementări preferențiale, care favorizează anumiți agenți și descurajează competiția.
Consolidarea și creșterea credibilității sistemului judiciar prin creșterea independenței și responsabilității judecătorilor, precum și adaptarea funcțiilor respective la bugetul și capacitățile existente sunt doua aspecte deosebit de importante. Pentru a trage guvernul la răspundere instituția parlamentului are nevoie să cunoasca conturile publice, are nevoie de comisii de control financiar, de abilitarea de a deschide documente guvernamentale, și de capacitatea de a aplica sancțiuni credibile.
Consolidarea participarii societății civile: În calitatea lor de entități implicate în calitatea guvernării, dar și ca agenți de comunicare între populație și instituțiile statului organizațiile ce alcătuiesc societatea civilă pot avea un rol important în limitarea corupției.
Încurajarea mediilor de informare independente: Mediile de informare libere și deschise pot sprijini acțiunile de supraveghere a corupției prin descoperirea și dezvăluirea unor abuzuri.
Crearea unui sector privat competititv: Statul este în pozitia cea mai vulnerabilă în fața mecanismelor de 'State Capture' atunci cînd puterea economică este concentrată în doar cîteva firme sau domenii industriale și cînd interesele economice concurente nu au real acces la mediile politice decizionale. Posibilitatea de 'State Capture' de către puternice grupuri de interese economice poate fi ținuta sub control dacă sunt taiate beneficiile pe care aceste firme le dobîndeau prin "capturare".
Reformarea administrării sectorului public: Consolidarea mecanismelor de responsabilizare externă este la fel de importantă pentru restrîngerea corupției și condițiilor ce o favorizează, ca și imbunătățirea managementului intern al resurselor și administrației publice.
Pentru aceasta este nevoie de instituirea meritocrației personalului și plata lui adecvată, în administrația publică. La acest capitol în Republica Moldova s-au realizat în ultimii ani o serie de măsuri importante pentru a eficientiza activitatea și a optimiza personalul de conducere la toate nivelurile, de la structurile guvernamentale și pînă la cele locale („Planul de implementare al Strategiei de reformă a Administrației Publice Centrale” pe anii 2006-2008, „Legea despre Strategia Națională de Dezvoltare” pe anii 2008-2011; „Strategia Națională de dezvoltare a Republicii Moldova 2012-2020”, „Cu privire la perfecționarea profesională a funcționarilor publici”. „Codul de conduită a funcționarului public”, „Legea privind controlul public asupra activității de stat”, „Concepția politicii de personal în serviciul public”, „Legea privind descentralizarea administrativă”, „Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public”, etc.).
Spre exemplu Codul de conduită a funcționarului public reglemează conduita funcționarului public în exercitarea funcției publice și are drept scop „stabilirea unor norme de conduită în serviciul public și informarea cetățenilor cu privire la conduita pe care trebuie să o adopte funcționarul public în vederea oferirii unor servicii publice de calitate; asigurarea unei administrări mai bune întru realizarea interesului public; contribuirea la prevenirea și eliminarea corupției din administrația publică și crearea unui climat de încredere între cetățeni și autoritățile publice” [3].
Orice cod deontologic îi obligă pe funcționarii și demnitarii de stat să prezinte o declarație detaliată de interese financiare. Această declarație reflectă obligațiile și standardele de transparență prevăzute în Codul de conduită. Informațiile furnizate de aceștia în declarațiile lor pot fi găsite pe paginile individuale de profi ale acestora. În pofida acestor norme, funcționarii publici ș demnitarii de stat din țara noastră nu se prea grăbesc, de exemplu să-și declare veniturile pe care le-au obținut. Astfel, doar aproapt jumătate din cei 4000 de demnitari și-au prezentat declarațiile deavere la Comisia Centrală de Control al Declarațiilor cu privin la venituri și proprietate ale demnitarilor și funcționarilor publici 31 ianuarie fiind ultima zi cînd aceștia o pot face [37, 293]. Cei care trebuiau să-și facă publică averea sunt Președintele țării, deputații, membrii Guvernului și judecătorii. Trebuiau să-și declare veniturile și proprietățile procurorii, avocații parlamentari și alte persoane cu funcție de răspundere. Nu se grăbesc nici reprezentanți administrațiilor publice locale. Cele mai puține declarații au fos depuse de judecători și procurori, dar și de primari. Unii dintre ei afirmă că nici nu au știut că legea îi obligă să facă acest lucru Acest fapt a fost sesizat de Asociația Presei Independente (APT) prir campania „Avere la vedere”, prin care promovează transparenți averii și veniturilor demnitarilor de stat [37, p. 293], API monitorizeazi permanent în ce măsură este respectat art. 13 al Legii nr. 1264 dir 19.07.2002 privind declararea și controlul veniturilor și al proprietăți demnitarilor de stat, judecătorilor, procurorilor, funcționarilo publici și a unor persoane cu funcție de conducere, care prevede obligativitatea plasării declarațiilor cu privire la venituri și proprietat( pe s/te-urile oficiale ale statului. De asemenea, Comisia Naționali de Integritate (CAI), începîndu-și activitatea la începutul anulu 2013 și fiind o autoritate publică autonomă, are menirea să verifice averile și conflictele de interese ale persoanelor care dețin o funcții de demnitate publică, a judecătorilor, procurorilor, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcție de conducere. CNI trebuie să publice 50 de mii de declarații (cîte două de la fiecare – de venit« proprietate și una de interese personale) ce vor fi depuse de 25 de mii de demnitari de stat de diferite nivele.
Condițiile ce favorizează corupția pot fi restrînse prin introducerea reformelor și a unei supravegheri sporite din partea societății. În sfîrșit, măsurile de descentralizare trebuie să se concentreze spre sporirea responsabilității și crearea de capacități locale de gestiune financiară încă din primele etape ale descentralizării.
Modalitatea de implementare a strategiei anticorupție este la fel de importantă. În Republica Moldova a fost adoptată și se implementează Strategia națională anticorupție pe anii 2011–2015.
Rezultatele scontate sînt următoarele [58]:
1) tendințele de dezvoltare a formelor de corupție descoperite prin analiza integrată a datelor privind perceperea corupției de către populație, a domeniilor vulnerabile la corupție și a statisticii oficiale de contracarare a corupției;
2) cadrul normativ național ajustat la standardele internaționale anticorupție;
3) legislație anticorupție funcțională și aplicabilă plenar pentru prevenirea și combaterea eficientă a corupției;
4) activitatea autorităților, instituțiilor și a organizațiilor din sectorul public și din cel privat transparentă și etică, personalul recrutat și promovat în bază de concurs, conducerea conștientă de riscurile corupției în autoritate, instituție și organizație, implicată în prevenirea și curmarea lor;
5) colaboratorii CCCEC, procurorii și judecătorii independenți de influențe politice, instruiți corespunzător, asigurați financiar pentru a activa cu profesionalism, demnitate și integritate;
6) capacitatea Curții de Conturi, în calitate de instituție supremă de audit, consolidată, impactul activității de audit sporit; răspunderea pentru managementul finanțelor publice stabilită; funcțiile de control asupra utilizării resurselor publice, activității economico-financiare și fiscale strict delimitate; Comisia Națională de Integritate funcțională;
7) percepția de către populație a necesității de oferire a recompenselor ilicite redusă;
8) frica cetățenilor de a se adresa direct organelor de drept depășită;
9) jurnalismul de investigație încurajat; organele de drept autosesizate ca rezultat al mediatizării
investigațiilor jurnalistice; activități comune anticorupție ale autorităților și societății civile desfășurate.
Menționăm că este util, ca strategia anticorupție să fie pusă în aplicare într-o anumită secvențialitate, care să evite coalizarea celor vizați și diminuarea sau întîrzierea rezultatelor palpabile, care ar avea ca efect scăderea sprijinului public. În absența acestuia, există riscul ca reformele instituționale și politicile menite să le pună în aplicare să devină reversibile, avînd ca efect pe termen lung atât revigorarea rețelelor de corupție, cît și o dificultate sporită de a mobiliza din nou publicul în sprijinul campaniei de combatere a corupției.
Influența birocrației asupra organizării și funcționării primariei municipiului Chișinău
Municipiul Chișinău este capitala Republicii Moldova, centrul administrativ, economic, cultural și științific al țării. Administrarea municipiului Chișinău se realizează de către consiliul municipal, consiliile sectorale, orășenești și sătești (comunale), ca autorități deliberative, și de către primarul general al municipiului Chișinău, primarii sectoarelor, satelor (comunelor) și orașelor, ca autorități executive [2, art. 5].
Primăria Municipiului Chișinău ca structură funcțională care asistă primarul în exercitarea atribuțiilor sale legale; primarul ca autoritate reprezentativă a populației unității administrativ-teritoriale și executivă a consiliului municipal aleasă prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat și Consiliul Municipal Chișinău ca autoritate reprezentativă și deliberativă a populației unității administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, aleasă în vederea soluționării problemelor de interes local sunt instituțiile administrației publice locale ale Municipiului Chișinău care își desfășoară activitatea în condițiile legii și a căror misiune este satisfacerea interesului general al comunității.
Organizarea și funcționarea autorităților administrației publice a Municipiului Chișinău se reglementează de prevederile Constituției Republicii Moldova, Legii privind administrația publică locală, Legii pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind constituirea și funcționarea consiliilor locale și raionale și alte acte normative în vigoare.
Consiliul este constituit din 51 consilieri [2, art. 56]. Acesta coordonează activitatea consiliilor locale din componența Municipiului Chișinău în vederea realizării serviciilor publice de interes municipal.
Consiliul are dreptul de inițiativă și decide, în condițiile legii, asupra tuturor problemelor de interes local, cu excepția celor care țin de competența altor autorități publice. De asemenea, Consiliul este persoană juridică și are sigiliu rotund cu stemă de stat și foaie cu antet. Acesta formează comisii consultative de specialitate pentru principalele domenii de activitate.
Administrația publică în Municipiul Chișinău se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, fapt ce constituie de fapt depolitizarea funcțiilor administrative. Astfel putem constata o putere administrative locală a autorității publice locale, care are propriile resurse și le poate gestiona. Acest fapt este asigurat de o serie de acte normative, ce reglementează funcționarea administrației municipale. În lucrarea de față au fost supuse analizei prevederilor următoarelor acte normative de bază:
• Constituția Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994 cu modificările ulterioare.
• Legea privind statutul mun. Chișinău, nr. 431 din 19.04.1995;
• Legea descentralizării administrative, nr. 435-XVI din 28.12.2006;
• Legea privind administrația publică locală, nr. 436-XVI din 28.12.2006;
• Legea privind organizarea teritorial-administrativă a Republicii Moldova, nr. 764 din
27.12.2001 și alte acte normative.
Însă analiza cadrului normativ legislativ atestă că lacunele și contradicțiile legale existente au un impact negativ asupra aspectelor ce țin de organizarea și funcționarea administrației publice municipale.
Spre exemplu Legea privind administrația publică locală, nr. 436-XVI din 28.12.2006, la art. 55, aliniatul 2 stabilește că „Administrarea publică a municipiului Chișinău se realizează de către consiliul municipal, consiliile sectorale, orășenești și sătești (comunale), ca autorități deliberative, și de către primarul general al municipiului Chișinău, primarii sectoarelor, satelor (comunelor) și orașelor, ca autorități executive” [2].
Iar Legea privind statutul mun. Chișinău nr. 431 din 19.04.1995 prin art. 13 stabilește că „Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în municipiu sînt: consiliul municipal, ca autoritate reprezentativă, primăria municipiului și primarul general al municipiului, cu autorități executive” [4]. Aceste prevederi contradictorii creează confuzii de înțelegere a modului de funcționare a autorităților publice municipale.
O situație mai complexă se regăsește în partajarea și desemnarea responsabilităților între
Consiliul Municipal, Primarul general, viceprimari, șefi de direcții și secții, șefi de întreprinderi
municipale. Cauza ambiguității funcționalității rezidă în procedura de numire în funcție a funcționarilor din cadrul autorităților municipale. Spre exemplu „Legea cu privire la administrația publică locală” stabilește că, competența de numire și de eliberare din funcție a șefilor de direcții, de subdiviziuni municipale o are Primarul, pe de altă parte, „Legea privind statutul mun. Chișinău” spune că, Consiliul municipal ca fondator numește și eliberează din funcții șefii de direcții. În contextul celor două legi de bază atestăm că sunt stabilite diverse modalități de numire și nu sunt clar stabilite competențele primarului și Consiliului Municipal, ceea ce condiționează impedimente în funcționare.
Contradicțiile existente creează confuzii, neînțelegeri și situații de conflict între autoritatea deliberativă și executive și ca urmare pînă la momentul actual nu a fost aprobată organigrama și statele de personal, nu au fost aleși cei 2 viceprimari.
Încă un aspect ce are un impact negative asupra funcționării administrației publice municipașe tine de faptul că Primăria, în conformitate cu prevederile legislației este aparatul de lucru al primarului. Conform organigramei existente o parte din serviciile publice sunt în Aparatul Primăriei, iar o altă parte în subordinea Consiliului Municipal. În acest fel, Primarul în calitate de autoritate executivă are un control înjumătățit asupra structurilor subordinate Consiliului Municipal Chișinău. Totodată, funcționarii acestor structuri au de regulă o subordonare quadruplă: [14, p. 256]
• Ministerului de resort (coordonează sectorul respectiv, determină standardele de finanțare pentru sector și colectează informația, precum și pregătește politica de stat pentru sector și proiecte de legi).
• Consiliului Municipal (subordonare nespecifică reieșind din dreptul consilierilor de a controla funcționarea unei instituții sau unități structurale, inclusiv și faptul că comisia consultative de specialitate poate iniția concedierea unui șef de direcție/secție).
• Primarului (în conformitate cu „Legea privind administrația publică locală” Primarul este conducătorul puterii executive).
• Viceprimarului (în conformitate cu distribuirea de către Primar a responsabilităților, Viceprimarul este responsabil de respectiva subdiviziune sau unitate structurală).
O astfel de subordonare oferă oportunități pentru a acționa în favoarea sau contrar indicațiilor managerilor superiori și duce la crearea situațiilor de conflict și neîndeplinirea sarcinilor stabilite. Situația existentă necesită acțiuni urgente din partea persoanelor și structurilor responsabile pentru lichidarea lacunelor în prevederile legale.
Chiar dacă autoritățile municipal sînt conștiente de lacunele existente, pînă în present ele nu au reușit să aprobe reforma instituțională în baza unui proiect elaborat de PNUD, care a fost alcătuit în baza unui studiu privind reforma instituțională în municipiul Chișinău, inclusiv prin modificarea legislației în vigoare. Este vorba despre „Legea privind statutul mun. Chișinău” și „Legea cu privire la administrația publică locală”, prin care să fie stabilite foarte clar competențele Consiliului Municipal Chișinău, ca organ reprezentativ și a Primarului general, ca reprezentant al puterii executive.
Cu toate acestea administrația publică locală Chișinău tinde să devină un prestator eficace de servicii publice de calitate pentru cetățeni. Primăria Chișinău trece printr-un proces încet de tranziție spre un prestator eficient de servicii pentru proprii cetățeni. Atît oficialii municipali, cît și opinia publică generală este de părerea că procedurile administrative sunt mult prea birocratice și respectiv, costisitoare și ineficiente. Pentru a diminua efectele negative ale birocrației au fost întreprinse o serie de măsuri în ceea ce privește implementarea principiilor deschiderii și transparenței administrative locale. În acest context menționăm implementarea sistemului de management electronic al documentelor (E-Chisinau).
Începînd cu 2011 aparatul Primăriei Chișinău și preturile de sector au trecut la sistemul de gestionare electronică a documentelor și a fluxurilor de lucru. Astfel, administrația municipală a început procesul de tranziție spre sistemul de e-guvernare, fiind prima administrație locală din Republica Moldova care a implementat un asemenea system Gestionarea documentelor].
Proiectul a fost realizat în colaborare cu PNUD-Moldova, cu asistență financiară din partea Guvernului României și Fundației Soros-Moldova. Costul total al proiectului a fost 200 mii dolari SUA, resurse care au fost direcționate pentru dotarea tehnică, analiza detaliată a fluxurilor existente de documente, elaborarea și configurarea sistemului soft și deservirea tehnică a sistemului. Elaborarea și implementarea soluției informatice de gestiune electronică a documentelor în cadrul Primăriei Chișinău și Preturilor de sector a fost efectuată de către SIVECO România SA, compania fiind selectată în urma unei licitații internaționale organizate de PNUD-Moldova.
Sistemul de gestiune electronică a documentelor și fluxurilor de lucru reprezintă un instrument complet de gestiune a documentelor, registratură electronică și arhivă electronică, care va asigura în mod special:
– crearea unui sistem informațional unic în cadrul Primăriei municipiului Chișinău și Preturilor de sector;
– asigurarea precondițiilor informatice pentru implementarea în Primăria municipiului a standardelor de calitate internațională de management (ISO 9001);
– monitorizarea electronică a modului de examinare a scrisorilor, dar și a termenilor de executare a dispozițiilor și deciziilor emise de primarul general și Consiliul municipal Chișinău;
– trecerea tuturor registrelor de circulație a documentației în cadrul Primăriei municipiului Chișinău în format electronic;
– integrarea registrelor electronice ale Primăriei cu site-ul Primăriei municipiului Chișinău (http://www.chisinau.md/), astfel încât cetățenii și agenții economici vor putea afla on-line stadiul cererilor depuse la Primărie, în baza numărului de înregistrare.
O altă acțiune pentru a evita efectele negative ale birocrației în cadrul Primăriei muniipiului Chișinău a fost implementarea ghișeuluir unic a Direcției generale comerț, alimentație publică și prestări servicii.
Conform cadrului legal în vigoare instituirea ghișeului este obligatorie în cazul în care obținerea unui singur act permisiv necesită mai mult de două vizite, în afara vizitei finale de recepționare/confirmare a actului/acțiunii sau în cazul în care costurile cumulative (pentru solicitant și pentru autoritate) și timpul de întocmire și de eliberare a actului în afara ghișeului unic ar fi mai mari decât prin intermediul acestuia.
Ghișeu unic – mecanism care permite părților implicate în activitatea de afaceri să acorde informație și documente standardizate printr-un singur punct de recepționare, astfel fiind îndeplinite toate cerințele legislației privind reglementarea activității de întreprinzător [5].
Implementarea ghișeului unic este limitat doar la procedurile legate de actele permisive (povara administrativă) și nu se extinde asupra cerințelor (normelor) impuse față de unitățile de comerț prin reglementări
Problema centrală constă, pe de o parte, în cheltuielile mari de timp și resurse pentru obținerea permisiunii de a iniția și practica o activitate de comerț, care include: (a) comerțul cu ridicata; (b) comerțul cu amănuntul; (c) serviciile comerciale, inclusiv alimentația publică și, pe de altă parte, minimalizarea contactului personal între oamenii de afaceri și funcționarii de stat, va reduce corupția.
Conform Studiului „Costul Reglementării de Stat a Activității de Întreprinzător”, elaborat de către ONG “Alternative Internaționale de Dezvoltare”, în iuie 2011, peste 80% din întreprinderile din Republica Moldova sunt nevoite să obțină autorizații pentru activitatea lor curentă. Majoritatea dintre ele (66%) sunt emise de către autoritățile publice locale. Conform aceluiași studiu, în mediu, pentru a obține o autorizație sunt necesare 13,4 zile, iar costul de obținere este de circa $198. Agenții economici au considerat că nu au avut loc schimbări în procedurile de eliberare a autorizațiilor și, prin urmare, aceste proceduri au rămas împovărătoare [55].
Astfel „Regulamentul privind eliberarea autorizațiilor de funcționare a unităților comerciale și de prestare a serviciilor sociale pe teritoriul municipiului Chișinău” stabilește modul de eliberare a autorizațiilor de funcționare a unităților comerciale și de prestare a serviciilor sociale cu plată către populație pentru toate persoanele fizice și juridice care practică asemenea activități în locuri speciale pe teritoriul municipiului Chișinău, indiferent de tipul de proprietate.
Autorizația de funcționare se eliberează comerciantului pentru fiecare unitate comercială separat, în baza unei cereri depuse la ghișeul unic a Direcției generale comerț, alimentație publică și prestări servicii sau, după caz, la primăriile orașelor, satelor (comunelor), preturile de sector [8].
Menționăm că cu scopul creșterii calității serviciilor publice, diminuarea corupției și a birocrației în instituțiile statului este implementat ghișeului electronic unic (program pilot) pentru depunerea documentelor și primirea permisiunilor pentru inițierea unei afaceri începînd cu 2014. Potrivit obiectivelor formulate în proiectul Strategia „Moldova digitală 2020”, Guvernul își propune ca, pînă în anul 2020, 80% din serviciile publice să fie oferite pe cale electronică, iar 60% din cetățeni să folosească semnătura digitală [47].
Modul în care tehnologiile informaționale vor contribui la creșterea calității vieții cetățenilor, la diminuarea corupției și a birocrației în instituțiile statului a fost tema de discuție în cadrul emisiunii „Moldova în Direct” din 17 aprilie 2013, la Moldova 1. Ministrul în exercițiu al Tehnologiei Informației și Comunicațiilor a menționat că tehnologia informației este cel mai eficient instrument de combatere a corupției. Referindu-se la cazurile de mituire a agenților de circulație, el a spus că “gestionarea unui sistem inteligent de monitorizare a traficului rutier ar fi mai ieftin decât întreținerea polițiștilor”. Datele unui studiu arată că aproape un miliard de lei se pierde în procesul de încasare a amenzilor pentru încălcarea circulației rutiere. „O parte ajunge în buzunarele cuiva, iar altă parte este pierdere, pentru că nu au fost documentate cazurile”, susține ministrul. Vitalie Eșanu, antreprenor în domeniul IT, a constatat că, în prezent, în Moldova “există comunicații foarte bune, însă nu avem servicii, softuri. Iar următorul nivel în IT ar trebui să fie serviciile”. El a spus că e foarte greu să inițiezi o afacere IT în Moldova, în mare parte, din cauza sistemului birocratic, dar și a pieței limitate [47].
Încă un factor care influențează activitatea Consiliului Municipal Chișinău și care, respectiv, se rasfrînge asupra tuturor proceselor din cadrul municipiului este factorul politic. Disensiunile la nivel central între componentele fostei alianțe s-au răsfrînt și asupra activității capitalei. Potrivit datelor Comisiei Electorale Centrală, în componența Consiliului Municipal Chișinău au intrat patru partied: Partidul Comuniștilor cu 26 de mandate, Partidul Liberal cu 17 mandate de consilier, Partidul Liberal Democrat cu 7 mandate, iar Partidul Democrat -1 mandat (Anexa 3).
La momentul actual componența Consiliului Municipal Chișinău este următoarea: Partidul Comuniștilor – 23 de mandate, Partidul Liberal – 13 mandate , Partidul Liberal Democrat – 7 mandate, Partidul Liberal Reformator – 4 mandate, Partidul Socialiștilor din Republica Moldova – 2, Partidul Democrat -1 mandat și consilieri neafiliați -1 (Anexa 4).
Din datele prezentate putem constata că nu există o majoritate în Consiliului Municipal Chișinău.
Chiar dacă s-a discutat mult despre formarea unei alianțe dintre PL, PLDM și consilieri neafiliați și chiar au fost situații cînd a fost votat bugetul, proiectul BERD și alte chestiuni, însă polarizarea politică, critica acerbă, dură, cîteodată agresivă la nivel central, a afectat și activitatea la nivel local. Acum acest fapt este și mai vizibil și pentru a depăși această situație e cazul să se facă o distincție între puterea centrală și administrația publică locală, reprezentată de Primar și CMC. Cu alte cuvinte să se evite politizarea funcțiilor administrative, trăsătură caracteristică și pentru țările democratice din Europa Centrală și de Est.
În opinia consilierului municipal Oleg Cernei, expusă într-un interviu acordată ziarului „Tribuna” din 5.06. 2013 se menționează că „trebuie să se facă o distincție între puterea centrală și administrația publică locală, reprezentată de Primar și CMC. Avem un mandat din partea alegătorilor și un program care se numește „Împreună pentru Chișinău” și oameni așteaptă să ne concentrăm pe acest program. Eu permanent am indicat asupra unei agende comune a Primarului și a CMC și am cerut evitarea declarațiilor și aprecierilor politice la nivel central, pentru că acesta ne vor afecta indirect, însă nu de fiecare dată am fost ascultat. Și avem momente cînd anumite situații au fost ghidate nu de interesul locuitorilor, al capitalei, dar de interesele partidelor politice ce fac parte din CMC. Deci, agenda partidelor politice din CMC nu coincide întotdeauna cu agenda Primarului sau a altor componente din Consiliu. Și aici, la momentul actual, se observă o influență din exterior asupra anumitor decizii care se iau în Consiliu municipal. ” [53].
Încă un moment la care am dori se ne referim este reforma administrativ-teritorială. Experții europeni au constatat recent, într-un document remis Guvernului de la Chișinău, că Strategia națională de dezvoltare regională 2013-2015 „duce lipsă de viziuni coerente și coordonate cu privire la dezvoltarea regională” și au recomandat implementarea reformei administrativ-teritoriale din 2016 pînă în 2020, pentru a reduce cheltuielile de întreținere a aparatului birocratic și a permite localităților să se dezvolte [56]. Aceasta ar însemna reducerea numărului actual de unități administrativ teritoriale de la 37 de raioane, 4 municipii, Autonomia Găgăuză și Transnistria, la 9 posibile județe și un municipiu (Chișinău). Actualmente, întreținerea aparatului birocratic în cele 37 de raioane costă anual bugetul țării peste 1 miliard de lei moldovenești. Aceasta înseamnă salarii și condiții de muncă pentru 25.000 de funcționari.
Din 1998, pînă în februarie 2003, Moldova a fost împărțită în 9 județe, un municipiu și două unități teritoriale. Atunci, numărul funcționarilor era de 16.000.
Potrivit președintelui Congresului Autorităților Locale din Moldova, Tatiana Badan, planul de acțiuni pentru implementarea Strategiei naționale de dezvoltare regională, care expiră în 2015, a fost îndeplinit în proporție de numai 10%. „Nu a existat voință politică pentru punerea în aplicare a acestui document. Nu există nici măcar dialog instituțional la acest subiect”, a menționat Badan. „Politicienilor de la Chișinău nu le ajunge voință să înțeleagă că statul nu se va dezvolta fără o guvernare locală puternică, eficientă și capabilă”, a adăugat ea. „Noi încă trăim după sistemul vechi (sovietic – n.n.), care ne-a obișnuit ca cineva de sus să ne spună ce să facem. Primarii noștri nu știu să scrie și să gestioneze proiecte de finanțare. Se mulțumesc cu banii repartizați de la centru, pe criterii politice. Personal, am mari dubii în privința faptului că clasa politică își dorește cu adevărat descentralizarea, deoarece îi convine să țină primarii sub control”, a subliniat Tatiana Badan.
În opinia directorului executiv IDIS „Viitorul”, Liubomir Chiriac în actuala configurație politică, reforma administrativ-teritorială este imposibilă, comuniștii (partenerii din umbră ai actualei guvernări minoritare) fiind cei care au lichidat, în 2003, județele și au revenit la sistemul sovietic de împărțire administrativ-teritorială.
Politicienii vor trebui să aleagă modelul. Este evident că va fi unul care va presupune un compromis politic, dar dacă nu vor pune la bază perspectiva de dezvoltare a fiecărei localități, vor înmormânta încă o reformă cerută de Uniunea Europeană [56].
Într-un interviu acordat portalului informațional „moldova.org”, șeful Delegației UE la Chișinău, Pirkka Tapiola, a menționat că „reforma teritorial-administrativă, care s-a aflat pe agendă destul de mult timp, este una deja întârziată. Dacă ne gîndim că avem 898 de conducători într-o țară de trei milioane de locuitori – e o cifră dramatic de mare. 86% din fondurile administrației locale sunt cheltuite pe materii administrative. Nu există surse suficiente pentru a presta servicii, pentru a răspunde la necesitățile cetățenilor. Dacă ne uităm la modelul european, pentru noi guvernele locale sunt cheia democrației. Sunt cele mai aproape de cetățeni. Funcționarii de acolo sunt primii care determină cetățenii să simtă că autoritățile lucrează pentru ei” [56].
La finele paragrafului constatăm că în activitatea administrației municipiului Chișinău putem constata atît momente positive, cum ar fi sistemul de gestionare electronică a documentelor și a fluxurilor de lucru; implementarea ghișeuluir unic a Direcției generale comerț, alimentație publică și prestări servicii, precum și unele carențe, cum ar fi reforma administrației municipale, care, cu regret nu a fost dusă la implementare. Necesitatea acestei reforme este dictate de imperfecțiunea cadrului legal existent în ceea ce privește autonomia locală a primăriei de a-și stabili propria structură organizatorică, delimitarea competentelor între administrația centrală și locală, în general, și a administrației municipale în particular. În acest context, menționăm divergențele legislative existente între ”Legea privind statutul municipiului Chișinău” și ”Legea privind administrația publică locală” privind structura, competențele și responsabilitățile administrației municipale”.
Una din cauze care a stopat implementarea reformei administrației municipale a fost insuficiența voinței politice a partidelor din Consiliul Municipal Chișinău, alimentată de o influență din exterior (interese politice).
CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI:
În ultima perioadă birocrația a devenit un subiect de actualitate. Toate datele și sursele arată o creștere în număr, influență și puteri discreționare a birocrației în societatea contemporană. Aceasta poate fi pusă pe seama mai multor factori, dar evoluția ei rămîne ca o constantă a evenimentelor politice, economice și a schimbărilor sociale.
În prezent, noțiunea de birocrație are trei sensuri principale: modul de organizare birocratic; categoria socială a birocraților și puterea sau activitatea birocratică. Birocrația se caracterizează prin patru trăsături esențiale: ierarhie, continuitate, impersonalitate si expertiză. Max Weber a conferit acestor trăsături statutul de criterii pe baza cărora se poate construi performanța unui sistem birocratic, concept căruia i s-au dovedit ulterior limitele.
Pentru o comprexensiune profundă a fenomenului birocrației, în literatura de specialitate se disting mai multe tipuri de birocrație: rațională, rigidă, ca dominație oficială, haotică, ca ofertant, ca alegere publică, ca instrument de control.
Complexitatea societății moderne generează apariția și dezvoltarea organizațiilor de tip birocratic, singurele capabile să rezolve în mod eficient problemele. Astfel birocrăția modernă funcționează într-un mod specific, ghidîndu-se de următoarele principii: prezența ariilor jurisdicționale fixe și oficiale, care sunt în general stabilite prin legi sau reglementări administrative; existența unui sistem bine ordonat de supra- și subordonare, în care instituțiile superioare le supraveghează pe cele inferioare; conducerea instituțiilor moderne se bazează pe documente scrise și conducerea performantă a instituțiilor presupune o pregatire aprofundată, de specialitate; personalul instituției își desfășoară activitatea pe baza principiului specializării și a diviziunii muncii și managementul instituțional respectă anumite reguli generale, care pot fi învățate.
Reieșind din principiile care guvernează funcționarea birocrației moderne, poziția funcționarului public în cadrul acestei structure are următoarele caracteristici: ocuparea unei poziții presupune "vocație" și poziția personală a funcționarului este structurată.
Astfel motivul decisiv pentru care s-a dezvoltat organizația birocratică a fost întotdeauna superioritatea ei pur tehnică față de oricare formă de organizare. Diferența majoră față de formele de organizare precedente esta baza legal rațională a autorității, organizația funcționează ca un instrument mecanic precis, cît timp regulile și procedurile, care o guvernează, sunt clar definite. De asemenea o consecință a prevalenței raționalității în fața preferințelor personale este impersonalitatea și predictibilitatea activităților.
Constatăm că organizarea birocratică a avut un rol deosebit de important în apariția și funcționarea administrației publice moderne. Dar, ca orice formă de organizare, birocrația are neajunsurile ei, iar schimbările petrecute în decursul secolelor XX-XXI au scos la iveală acest fapt.
Dinamica instituțională a administrației publice este generată și de mecanismul de recrutare a membrilor birocrației, care în contextul dezvoltării societății pe baze democratice, trebuie să se realizeze ținînd cont de raportul dintre administrație și politică. Separarea politicului de administrație constituie una din constantele modelului democratic de administrație publică și care, alături de cealaltă constantă și anume subordonarea, asigură echilibrul modelului occidental de administrație democratică.
Reforma administrației, care caracterizează în prezent toate țările europene, atît cele cu tradiție democratică, dar și cele de curînd eliberate de regimul totalitar, conferă noi valențe modului de recrutare a funcționarilor publici. Depolitizarea este cel mai important element al reformei din perspectiva consolidării democrației. El vine din nevoia unei reforme reale în administrația publică, prin separea acesteia de palierul politic, pentru a evita ingerințele politice în actul administrativ.
După cum ne demonstrează experiența statelor democratice în condițiile modernizării sistemelor administrative, puterea birocratică sporește, pe fondul creșterii gradului de independență și de stabilitate a funcționarilor publici. De aceea, în prezent, fenomenul birocratic exercită un impact deosebit asupra activităților de tip administrativ, concretizat în următoarele mutații:
administrația se transformă într-o lume îngrădită capabilă să reziste impulsurilor exterioare. Ea devine astfel, independentă de corpul electoral și de guvernanți care nu mai exercită asupra sa o influență directă. În această optică, Statutul funcționarului public, din democrațiile europene, maximizează securitatea profesională și garantează autonomia acestuia, iar administrația se constituie ca o categorie socială, o adevărată corporație care are interese proprii;
administrația tinde să devină un centru de putere, în măsură să dobîndească capacitate de decizie și de control, contribuind la dezvoltarea tehnocrației.
Dacă la început de secol XIX, aparatul administrativ a trebuit să își modifice aproape total structura și modul de funcționare, abordînd modelul birocratic a lui Max Weber, în prezent, administrația publică încearcă în mod disperat să scape de această denumire și să încorporeze elemente noi ale mediului tehnologic putea ajunge să funcționeze în mod eficient.
Astfel, datorită rigidității sale, birocrația nu a mai putut face față acestor noi solicitări, fiind esențială apariția unui nou model de organizare și anume post– birocrația, ce a generat apariția unui nou concept – Noul Management Public. Acest nou tip de administrare pornea de la ideea că pentru a supraviețui, birocrația trebuia sa importe bunele practici din sectorul privat care să aducă un plus de eficiență și eficacitate gamei largi de servicii publice. Astfel, Noul Management Public a revoluționat administrația publică prin introducerea competiției în sectorul public, lansarea unui nou sistem de personal bugetar și împărțirea sarcinii de a furniza servicii publice.
Cel mai probabil, acest model va gravita în jurul adminstrațiilor publice din întreaga lume pentru o anumită perioadă de timp, pînă ce va fi necesară apariția unui alt model, mai potrivit pentru a satisface nevoile societății, aflate în continuă modificare și dezvoltare.
Analizînd procesul de modernizare a administrației publice și fenomenul birocratic în Republica Moldova constatăm că asigurarea unei administrări competente în realizarea interesului public constituie o condiție esențială a transformării structurale a societății moldoveneștii, a realizării unei reforme profunde în toate domeniile vieții social-economice, a creșterii rolului cetățeanului în luarea deciziilor. În scopul eficientizării unei administrații publice moderne, sporirii transparenței și accesibilității la informații de interes public se constată tot mai mult aplicarea guvernării electronice (e-government) și trecerea la o administrație modernă, care ar oferi posibilitatea unei mai bune și operative interacționări între guvernanți și guvernați, între putere și societate.
Birocrația, fiind un sistem de administrare și un sistem de guvernare a statului, sistem asistat de un aparat funcționăresc specializat, cere iminent o reglementare și un control din partea societății și, în primul rînd, din partea sectorului asociativ. În acest sens, mecanismul principal de reglementare a capacității administrative a statului constă în aprofundarea procesului democratic conform rigorilor europene, pentru că democrația reprezintă cadrul în care principiul statului de drept poate deveni realitate și pentru țara noastră
Una din disfuncționalitățile birocrației în Republica Moldova este prezența corupției. Condițiile ce favorizează corupția pot fi restrînse prin introducerea reformelor și a unei supravegheri sporite din partea societății. În sfîrșit, măsurile de descentralizare trebuie să se concentreze spre sporirea responsabilității și crearea de capacități locale de gestiune financiară încă din primele etape ale descentralizării.
Implementarea strategiei anticorupție este la fel de importantă. În Republica Moldova a fost adoptată și se implementează Strategia națională anticorupție pe anii 2011–2015. Este util, ca strategia anticorupție să fie pusă în aplicare într-o anumită secvențialitate, care să evite coalizarea celor vizați și diminuarea sau întîrzierea rezultatelor palpabile, care ar avea ca efect scăderea sprijinului public. În absența acestuia, există riscul ca reformele instituționale și politicile menite să le pună în aplicare să devină reversibile, avînd ca efect pe termen lung atît revigorarea rețelelor de corupție, cît și o dificultate sporită de a mobiliza din nou publicul în sprijinul campaniei de combatere a corupției.
Realizînd studiul de caz prin determinarea influenței birocrației asupra organizării și funcționării primariei municipiului Chișinău, constatăm că în activitatea administrației municipiului Chișinău putem obserba atît momente pozitive, cum ar fi sistemul de gestionare electronică a documentelor și a fluxurilor de lucru; implementarea ghișeuluir unic a Direcției generale comerț, alimentație publică și prestări servicii, precum și unele carențe, cum ar fi reforma administrației municipale, care, cu regret nu a fost dusă la implementare. Necesitatea acestei reforme este dictate de imperfecțiunea cadrului legal existent în ceea ce privește autonomia locală a primăriei de a-și stabili propria structură organizatorică, delimitarea competentelor între administrația centrală și locală, în general, și a administrației municipale în particular. În acest context, menționăm divergențele legislative existente între „Legea privind statutul municipiului Chișinău” și „Legea privind administrația publică locală”, care vin să determine structura, competențele și responsabilitățile administrației municipale.
Una din cauze care a stopat implementarea reformei administrației municipale a fost insuficiența voinței politice a partidelor din Consiliul Municipal Chișinău, alimentată de o influență din exterior (interese politice).
Pentru depășirea carențelor birocratice identificate, propunem următoarele recomandări:
creșterea responsabilității politice și depolitizarea funcțiilor publice;
Responsabilitatea politică se referă la constrîngerile impuse de către organizații sau alte grupuri de presiune ce au puterea să aplice sancțiuni asupra comportamentului politicienilor și al oficialităților. Pe masura ce crește responsabilitatea politică cresc și costurile plătite de politicieni atunci cînd iau decizii aducătoare de avantaje personale pe seama intereselor publice.
Depolitizarea funcțiilor publice, pe de o parte, ar asigura promovarea intereselor cetățenilor și nu a intereselor de partid sau a persoanelor particulare și , pe de altă parte, ar asgura colaborare și consens atît între angajații autorităților publice, cît și între autoritățile publice centrale și locale.
formelor de recrutare a funcțonarilor , mai ales în condițiile unui sistem aflat în tranziție care pot fi:
-angajarea în funcțiile publice vacante în bază de merit, prin concurs;
– încadrarea cu prioritate a absolvenților de cursuri universitare și postuniversitare;
– atragerea unor specialiști în business, profesioniști, care pot aduce experiența lor la fie prin contracte de consultanță, fie prin elaborarea de proiecte;
– promovarea funcționarilor din interiorul administrațieie pe bază de competență profesională.
utilizarea mai largă a tehnologiei informaței (IT).
Studiile în domeniu au relevat faptul că exploatarea IT-ului în cadrul operațiilor în interiorul autorităților administrative și între acestea, precum și între administrație și cetățeni, este principalul instrument pentru simplificarea procedurilor administrative; precum și răspunde în aceiași măsură imperativelor de transparență și responsabilitate, diminuarea corupției.
Asigurarea transparenței în activitatea autorităților publice nu numai de jure, ci și de facto, ce va contribui la creșterea eficienței activității și încrederea cetățenilor în politicile și acțiunile lansate. Implicarea societății în elaborarea unor politici publice sau reglementări asigură nu doar sporirea calității deciziilor elaborate de către autoritățile publice, dar și susținerea de către societate a deciziilor adoptate.
Prevenirea și combaterea corupției (prin asigurarea separării puterilor și echilibrului institutional, justiția independentă, consolidarea principiilor de bază ale statului de drept, încurajarea participării civice și reformele menite să limiteze intervenția statului în economie; includerea unui modul cu subiecte de prevenire și combatere a corupției în programele de instruire inițială a angajaților debutanți, asigurarea funcționării liniilor fierbinți anticorupție guvernamentale și neguvernamentale).
implementarea reformei administrativ-teritoriale pentru a reduce cheltuielile de întreținere a aparatului birocratic și a permite localităților să se dezvolte .
BIBLIOGRAFIE:
I. Acte normative:
Legea pentru modificarea Legii nr. 64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.149 (3482) din 22 septembrie 2009.
Legea privind Administrația Publică Locală nr.436-XVI din 28.12.2006 // Monitorul Oficial nr.32-35/116din 09.03.2007
Legea privind Codul de conduită a funcționarului public Nr. 25-XVI din 22.02.2008 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 74-75 /243 din 11.04.2008
Legea privind statutul mun. Chișinău nr. 431 din 19.04.1995 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 31-32 din 09.06.1995
Legea privind implementarea ghișeului unic în desfășurarea activității de întreprinzător Nr. 161 din 22.07.2011 // Monitorul Oficial Nr. 170-175 14.10.2011
Legea cu privire la prevenirea și combaterea corupției Nr. 90 din 25.04.2008, art. 2 // Monitorul Oficial nr. 103-105 din 13.06.2008
Programul de stabilizare și relansare economică a Republicii Moldova pe anii 2009-2011// Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.174-176 (3507-3509) din 4 decembrie 2009. Chișinău, 2009
Regulamentul privind eliberarea autorizațiilor de funcționare a unităților comerciale și de prestare a serviciilor sociale pe teritoriul municipiului Chișinău // http://www.chisinau.md /public/files/noutati/2011/ info/regulament_ Directia_Comert.pdf
II. Literatura de specialitate:
Alexandru I., Criza administrației-teorii și realități. – București: ed. All Beck, 2001
Alexandru I., Drept Administrativ european. București : ed. Lumina Lex, 2004
Alexandru I., Drept administrativ. – Brașov: ed. Omnia, 1999, p. 78
Androniceanu A., Sandor A. Impactul „Noului Management Public” asupra administrației publice din România // Administrație și management public, 2006, nr. 6, p. 13
Andvig Ch., Economics of Corruption. – London: Kluwer Economic Publisher, 1998, p. 55
Bulat V. Administrarea municipiului Chișinău în contextual contradicțiilor legale existente în domeniul APL. În: Administrația statului Republica Moldova la 20 de ani de independență: Materiale ale sesiunii de comunicări. științifice., 29-30 oct., 2011. Chișinău, 2012, p. 265-274
Chevalier, J.; Loschak, D. – Introduction à la science administrative; Memento Dalloz; Paris; 1974
Filip Gh., Onofrei M. Fenomenul birocratic în contextul modernizării sistemelor administrative // Revista Transilvană de Științe Administrative nr. 1(3)/2000, p. 111
Giddens A., Sociology, Polity Press, 1996
Hințea C., Introducere în administrația publicǎ. Suport de curs pentru învățămînt la distanță.- Cluj-Napoca 2013-2014
Imbrescu I. Elemente de știința administrației. – București: ed. Lumina Lex, 2008
Jianu A., Considerații despre birocrație //Analele Universității “Constantin Brâncuși” din Târgu Jiu, Seria Litere și Științe Sociale, nr. 1, 2009, p. 165- 176
Kund L., Administrația publică la nivel intermediar în dreptul comparat și în dreptul romanesc. – București: ed. Didactică si Pedagogică, 2005
Lane F., Current Issues im Public Administration. – New York : St. Martin’s Press, 1982,
Macrae J., “Underdevelopment and the economics of corruption: a game theory approach", KZKLOS, 1989
Mora C., Țiclău T., Introducere în Administrația Publică, Accent,2009
Onofrei M., Sisteme administrative europene. Suport de curs. – Iași, 2010
Oroveanu Mihai T. Tratat de știința administrației. – București: ed. Cerma, 1996;
Păunescu M., Managementul public în România. – Iași : ed. Polirom, 2008
Platon M., Guvernarea Republicii Moldova: problem și soluții. – Chișinău: ed. Metrompaș, 2004
Poede G. Dominație și putere în gîndirea lui Max Weber. – Iași: ed. Polirom, 2002
Pollitt C., Noul Management Public – o privire de ansamblu asupra poziției sale actuale // Administrație și Management Public, 2007, nr. 8, pp. 8 – 13
Rankin T., New Forms of Work Reorganization: The Challenge for North American Unions. – Toronto,: ed.University of Toronto Press, 1990
Saca V. Constituirea elitei naționale în plin proces de transformări democratice În: Akademos, nr. 3 (30), 2013, p. 156-165
Sîmboteanu A., Reforma administrației publice în Republica Moldova. – Chișinău: ed. MUSEUM, 2001
Țepordei A., Motivarea nonfinanciară a funcționarilor publici din administrația publică. În: Administrația Publică, 2009, nr.3-4, p. 192-200
Urse C., Forme ale corupției în sectorul public și transparența guvernării. Rezumtul tezei de doctor, București, 2005
Varzari P. Elita politică din Republica Moldova. – Chișinău: CEP USM, 2008
Varzari P. Elita politică și birocrația în contextual realizării reformelor democratice ( cazul Republicii Moldova). – Chișinău: Pontos, 2013
Varzari P., Introducere în elitologie (Studiu). – Chișinău: CE USM, 2003
Vedinaș V., Ghencea F., Drept administrativ european comparat. – București: ed. All Beck, 2006
Vedinaș V., Statutul funcționarului public. – București : eEd. Nemira, 1998
Weber M. Teorie și metodă în științele culturii. – Iași: Polirom, 2001, p. 111
Zamfir C., Vlasceanu L., Dicționar de sociologie. București: ed. Babel, 1998
III. Surse electronice:
Barometrul Opiniei Publice, aprilie 2015 // http://www.ipp. md/libview.php?l= ro&idc =156&id=733 (accesat 16.05. 15)
BEEPS – Business Environment and Enterprise Performance Survey, pentru 1999, finanțat în comun de Banca Mondială și Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD) // http://biblioteca-digitala-online.blogspot.com/2013/02/coruptia-si-birocratia.html (accesat 2.05. 15)
Comisia Națională de Integritate www.cni.md (accesat 2.05. 15)
Corupția și birocrația, combătute prin aplicarea serviciilor electronice // http:// www. trm. md / ro /social/ coruptia-si-birocratia-combatute-prin-aplicarea-serviciilor-electronice/ (accesat 7.04. 15)
Diaconu I. Teoria birocrației între viziunea weberianăși cea marxistă //http://www.academia.edu/10016300/Teoria_birocratiei _intre _viziunea_weberiana_ si_ cea_marxista (accesat 8.05. 15)
Dicționarul Merriam Webster // http://www.merriam-webster.com/(accesat 16.04. 15)
Dictiory of the Social Sciences // http://www.oxfordreference.com/ view/ 10.1093/ acref/ 97801 9512 3715. 001.0001/acref-9780195123715(accesat 16.04. 15)
Integrarea europeană: libertate, democrație, bunăstare. Programul de activitate a Guvernului Republicii Moldova pentru anii 2009-2013 // www.gov.md/lib.php?l=ro&idc=445 (accesat 8.05. 15)
Manta E. Suport de curs Administrație europeană, central și locală // http://www.slideshare.net/ g1a 2b3i4/ 4190 4883-suportcursadministrati eeuropea nacent ral asilocala1 (accesat 16.04. 15)
Oleg Cernei: Chișinăul se confruntă cu trei pachete de problem. (Interviu) // http://tribuna.md/2013/06/05/interviu-oleg-cernei-chisinaul-se-confrunta-cu-trei-pachete-de-probleme/ (accesat 10.05. 15)
Primăria Chișinău trece la sistemul de gestionare electronică a documentelor// http://chisinau.md /libview.php?l=ro&idc=403&id=3110 (accesat 24.04. 15)
Propunerea de politici publice cu privire la optimizarea procedurii de autorizare a desfășurării activităților de comerț în baza principiului „ghișeului unic // www.particip.gov.md/download.php?file.. (accesat 18.02. 15)
Reforme moldovenești: „Tren european” cu locomotivă „sovietică”! // http:// www. dw.de/reforme-moldovene%C8%99ti-tren-european-cu-locomotiv%C4%83-sovietic% C4% 83/a-18417165 (accesat 18.03. 15)
Strategia de Reformă a administrației publice 2014-2020 va încetățeni în Republica Moldova standardele europene în domeniu // http://www. cancelaria. gov.md/ libview .php?l =ro &id = 1522&idc=277 (accesat 16.04. 15)
Strategia națională anticorupție 2011-2015// http://www.cna.md/ sites/default/files/snadoc/ hp _ 154_sna_2011-2015_0.pdf (accesat 7.05. 15)
Structura formală: conceptul de birocrație // http://www.apubb.ro/wp-content/uploads/ 2011/ 02/ Birocratia _ Weber.pdf (accesat 18.02. 15)
ANEXA 1
Tabelul 1. Instrumentariul funcționarului corupt
ANEXA 2
Anexa 3
Componența Consiliului Municipal Chișinău (conform rezultatelor alegerilor din 5 iunie 2011):
Anexa 4
Componența Consiliului municipal Chișinău în prezent:
BIBLIOGRAFIE:
I. Acte normative:
Legea pentru modificarea Legii nr. 64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.149 (3482) din 22 septembrie 2009.
Legea privind Administrația Publică Locală nr.436-XVI din 28.12.2006 // Monitorul Oficial nr.32-35/116din 09.03.2007
Legea privind Codul de conduită a funcționarului public Nr. 25-XVI din 22.02.2008 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 74-75 /243 din 11.04.2008
Legea privind statutul mun. Chișinău nr. 431 din 19.04.1995 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 31-32 din 09.06.1995
Legea privind implementarea ghișeului unic în desfășurarea activității de întreprinzător Nr. 161 din 22.07.2011 // Monitorul Oficial Nr. 170-175 14.10.2011
Legea cu privire la prevenirea și combaterea corupției Nr. 90 din 25.04.2008, art. 2 // Monitorul Oficial nr. 103-105 din 13.06.2008
Programul de stabilizare și relansare economică a Republicii Moldova pe anii 2009-2011// Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.174-176 (3507-3509) din 4 decembrie 2009. Chișinău, 2009
Regulamentul privind eliberarea autorizațiilor de funcționare a unităților comerciale și de prestare a serviciilor sociale pe teritoriul municipiului Chișinău // http://www.chisinau.md /public/files/noutati/2011/ info/regulament_ Directia_Comert.pdf
II. Literatura de specialitate:
Alexandru I., Criza administrației-teorii și realități. – București: ed. All Beck, 2001
Alexandru I., Drept Administrativ european. București : ed. Lumina Lex, 2004
Alexandru I., Drept administrativ. – Brașov: ed. Omnia, 1999, p. 78
Androniceanu A., Sandor A. Impactul „Noului Management Public” asupra administrației publice din România // Administrație și management public, 2006, nr. 6, p. 13
Andvig Ch., Economics of Corruption. – London: Kluwer Economic Publisher, 1998, p. 55
Bulat V. Administrarea municipiului Chișinău în contextual contradicțiilor legale existente în domeniul APL. În: Administrația statului Republica Moldova la 20 de ani de independență: Materiale ale sesiunii de comunicări. științifice., 29-30 oct., 2011. Chișinău, 2012, p. 265-274
Chevalier, J.; Loschak, D. – Introduction à la science administrative; Memento Dalloz; Paris; 1974
Filip Gh., Onofrei M. Fenomenul birocratic în contextul modernizării sistemelor administrative // Revista Transilvană de Științe Administrative nr. 1(3)/2000, p. 111
Giddens A., Sociology, Polity Press, 1996
Hințea C., Introducere în administrația publicǎ. Suport de curs pentru învățămînt la distanță.- Cluj-Napoca 2013-2014
Imbrescu I. Elemente de știința administrației. – București: ed. Lumina Lex, 2008
Jianu A., Considerații despre birocrație //Analele Universității “Constantin Brâncuși” din Târgu Jiu, Seria Litere și Științe Sociale, nr. 1, 2009, p. 165- 176
Kund L., Administrația publică la nivel intermediar în dreptul comparat și în dreptul romanesc. – București: ed. Didactică si Pedagogică, 2005
Lane F., Current Issues im Public Administration. – New York : St. Martin’s Press, 1982,
Macrae J., “Underdevelopment and the economics of corruption: a game theory approach", KZKLOS, 1989
Mora C., Țiclău T., Introducere în Administrația Publică, Accent,2009
Onofrei M., Sisteme administrative europene. Suport de curs. – Iași, 2010
Oroveanu Mihai T. Tratat de știința administrației. – București: ed. Cerma, 1996;
Păunescu M., Managementul public în România. – Iași : ed. Polirom, 2008
Platon M., Guvernarea Republicii Moldova: problem și soluții. – Chișinău: ed. Metrompaș, 2004
Poede G. Dominație și putere în gîndirea lui Max Weber. – Iași: ed. Polirom, 2002
Pollitt C., Noul Management Public – o privire de ansamblu asupra poziției sale actuale // Administrație și Management Public, 2007, nr. 8, pp. 8 – 13
Rankin T., New Forms of Work Reorganization: The Challenge for North American Unions. – Toronto,: ed.University of Toronto Press, 1990
Saca V. Constituirea elitei naționale în plin proces de transformări democratice În: Akademos, nr. 3 (30), 2013, p. 156-165
Sîmboteanu A., Reforma administrației publice în Republica Moldova. – Chișinău: ed. MUSEUM, 2001
Țepordei A., Motivarea nonfinanciară a funcționarilor publici din administrația publică. În: Administrația Publică, 2009, nr.3-4, p. 192-200
Urse C., Forme ale corupției în sectorul public și transparența guvernării. Rezumtul tezei de doctor, București, 2005
Varzari P. Elita politică din Republica Moldova. – Chișinău: CEP USM, 2008
Varzari P. Elita politică și birocrația în contextual realizării reformelor democratice ( cazul Republicii Moldova). – Chișinău: Pontos, 2013
Varzari P., Introducere în elitologie (Studiu). – Chișinău: CE USM, 2003
Vedinaș V., Ghencea F., Drept administrativ european comparat. – București: ed. All Beck, 2006
Vedinaș V., Statutul funcționarului public. – București : eEd. Nemira, 1998
Weber M. Teorie și metodă în științele culturii. – Iași: Polirom, 2001, p. 111
Zamfir C., Vlasceanu L., Dicționar de sociologie. București: ed. Babel, 1998
III. Surse electronice:
Barometrul Opiniei Publice, aprilie 2015 // http://www.ipp. md/libview.php?l= ro&idc =156&id=733 (accesat 16.05. 15)
BEEPS – Business Environment and Enterprise Performance Survey, pentru 1999, finanțat în comun de Banca Mondială și Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD) // http://biblioteca-digitala-online.blogspot.com/2013/02/coruptia-si-birocratia.html (accesat 2.05. 15)
Comisia Națională de Integritate www.cni.md (accesat 2.05. 15)
Corupția și birocrația, combătute prin aplicarea serviciilor electronice // http:// www. trm. md / ro /social/ coruptia-si-birocratia-combatute-prin-aplicarea-serviciilor-electronice/ (accesat 7.04. 15)
Diaconu I. Teoria birocrației între viziunea weberianăși cea marxistă //http://www.academia.edu/10016300/Teoria_birocratiei _intre _viziunea_weberiana_ si_ cea_marxista (accesat 8.05. 15)
Dicționarul Merriam Webster // http://www.merriam-webster.com/(accesat 16.04. 15)
Dictiory of the Social Sciences // http://www.oxfordreference.com/ view/ 10.1093/ acref/ 97801 9512 3715. 001.0001/acref-9780195123715(accesat 16.04. 15)
Integrarea europeană: libertate, democrație, bunăstare. Programul de activitate a Guvernului Republicii Moldova pentru anii 2009-2013 // www.gov.md/lib.php?l=ro&idc=445 (accesat 8.05. 15)
Manta E. Suport de curs Administrație europeană, central și locală // http://www.slideshare.net/ g1a 2b3i4/ 4190 4883-suportcursadministrati eeuropea nacent ral asilocala1 (accesat 16.04. 15)
Oleg Cernei: Chișinăul se confruntă cu trei pachete de problem. (Interviu) // http://tribuna.md/2013/06/05/interviu-oleg-cernei-chisinaul-se-confrunta-cu-trei-pachete-de-probleme/ (accesat 10.05. 15)
Primăria Chișinău trece la sistemul de gestionare electronică a documentelor// http://chisinau.md /libview.php?l=ro&idc=403&id=3110 (accesat 24.04. 15)
Propunerea de politici publice cu privire la optimizarea procedurii de autorizare a desfășurării activităților de comerț în baza principiului „ghișeului unic // www.particip.gov.md/download.php?file.. (accesat 18.02. 15)
Reforme moldovenești: „Tren european” cu locomotivă „sovietică”! // http:// www. dw.de/reforme-moldovene%C8%99ti-tren-european-cu-locomotiv%C4%83-sovietic% C4% 83/a-18417165 (accesat 18.03. 15)
Strategia de Reformă a administrației publice 2014-2020 va încetățeni în Republica Moldova standardele europene în domeniu // http://www. cancelaria. gov.md/ libview .php?l =ro &id = 1522&idc=277 (accesat 16.04. 15)
Strategia națională anticorupție 2011-2015// http://www.cna.md/ sites/default/files/snadoc/ hp _ 154_sna_2011-2015_0.pdf (accesat 7.05. 15)
Structura formală: conceptul de birocrație // http://www.apubb.ro/wp-content/uploads/ 2011/ 02/ Birocratia _ Weber.pdf (accesat 18.02. 15)
ANEXA 1
Tabelul 1. Instrumentariul funcționarului corupt
ANEXA 2
Anexa 3
Componența Consiliului Municipal Chișinău (conform rezultatelor alegerilor din 5 iunie 2011):
Anexa 4
Componența Consiliului municipal Chișinău în prezent:
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Modernizarea Administratiei Publice Si Fenomenul Birocratic In Republica Moldova (ID: 128594)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.