Modele de Politica Fiscala. Sustenabilitatea Modelului Continental European de Politica Fiscala

CUPRINS

INTRODUCERE /7

CAPITOLUL 1. CONSOLIDAREA NOȚIUNII DE IMPOZIT /12

1.1 Necesitatea impozitului /12

Modele de politică fiscală în Europa antică /16

Impactul creștinismului asupra modelului de politică fiscală /23

Dezvoltarea modelului de politică fiscală în vestul Europei, după căderea Imperiului Roman de Apus /27

CAPITOLUL 2. PRIMELE MODELE DE POLITICĂ FISCALĂ /33

2.1 Moralitatea impozitării /33

2.2 Organizarea impozitării /36

2.3 Modele fiscale medievale /40

CAPITOLUL 3. PRINCIPALELE MODELE DE POLITICĂ FISCALĂ DIN EUROPA /46

3.1 Cameralismul german /46

3.2 Liberalismul clasic /54

3.3 Cameralismul italian /64

3.4 Modelul suedez /66

CAPITOLUL 4. SUSTENABILITATEA MODELULUI CONTINENTAL EUROPEAN DE POLITICĂ FISCALĂ /70

4.1 Există un model continental european de finanțe publice? /70

4.2 Construirea unui model sustenabil de finanțe publice în Uniunea Europeană sau zona euro /74

CAPITOLUL 5. SUSTENABILITATEA MODELULUI ROMÂNESC DE POLITICĂ FISCALĂ /79

5.1 Caracteristicile modelului românesc de politică fiscală până la declanșarea celui de-al doilea război mondial /79

5.1.1 Feudalism și cameralism în finanțele publice din România până în secolul al XIX-lea /80

5.1.2 Caracteristicile modelului românesc de finanțe publice în perioada modernizării statului (1859-1914) /85

5.1.3 Caracteristicile politicii fiscale în perioada 1911-1913 /89

5.1.4 Reformele fiscale din 1921 și 1923 /95

5.1.5 Sustenabilitatea finanțelor publice: propunerile lui Madgearu și viziunea lui Slăvescu /97

5.2 Vulnerabilitatea fiscală în România /99

5.2.1 Poziția fiscală inițială /101

5.2.2 Slăbiciuni structurale /104

5.3 Sustenabilitatea datoriei publice și reguli fiscale în România /110

5.3.1 Sustenabilitatea datoriei publice a României /113

5.3.2 Reguli fiscale în România /118

CONCLUZII /130

BIBLIOGRAFIE /135

ANEXA /149

Lista tabelelor din Anexa:

Tabel 1: Buget și datorie publică, România 1911 – 1913 /149

Tabel 2: Datoria publică pe locuitor în România și alte state și PIB-ul pe locuitor în 1914 /150

Tabel 3: Cotele de impozitare pentru diferite tipuri de venituri, conform reformelor din 1921 (Legea Titulescu), respectiv din 1923 (legea Brătianu) /151

Tabel 4: Variația cheltuielilor de capital programate și efective în anii 2005, 2007, 2009, 2013 /152

Tabel 5: Cheltuieli nediscreționare, 1992 – 2014 /153

Tabel 6: Ponderea cheltuielilor de personal în PIB și în total cheltuieli buget consolidat, 1992 – 2014 /154

Tabel 7: Ponderea cheltuielilor cu bunuri și servicii în PIB și în total cheltuieli buget consolidat, 1992 – 2014 /155

Tabel 8: Ponderea veniturilor bugetare din CAS și TVA (1992-2014) /156

Tabel 9: Veniturile bugetului general consolidat, procente din PIB (anul 2010 efectiv, anul 2011-program) /157

Tabel 10: Veniturile bugetului general consolidat, procente din PIB (anul 2011-program și efectiv) /158

Tabel 11: Veniturile bugetului general consolidat, procente din PIB (anul 2012-program și execuție) /159

Tabel 12: Raportarea analizei cu privire la riscurile legate de datoria publică /160

Tabel 13: România, raportarea analizei cu privire la riscurile legate de datoria publică /161

Tabel 14: Eficiența regulilor fiscale în atingerea obiectivelor economice /162

INTRODUCERE

În Europa, orice cetățean (supus) al unui stat (monarh) are obligația de a contribui la formarea resurselor financiare ale instituțiilor care reprezintă puterea suverană. Această obligație este impusă prin acte normative. Relația dintre cetățean și stat este în acest caz inegală, pentru că statul își utilizează forța de coerciție, iar cetățeanul nu este îndreptățit să primească o contraprestație pentru acest transfer de resurse. Acest fapt, valabil în prezent, incumbă cel puțin trei întrebări legate de: modul în care s-a ajuns la acest tip de relație; felul în care a evoluat poziționarea celor două părți ale acestei relații de transfer; variația direcției în care a avut loc transferul dintre cele două părți.

În prezent, taxonomia resurselor financiare ale instituțiilor statului este suficient de complexă pentru a nu fi cuprinsă în mod facil de contribuabil. Această realitate comportă, la rândul ei, cel puțin două întrebări cu privire la: criteriile care au stat la baza dezvoltării acestor resurse; existența unor diferențe cu privire la evoluția în timp și spațiu a resurselor și a administrării lor pe continentul european.

Structura și destinația de utilizare a resurselor de către instituțiile care reprezintă puterea suverană în statele din Uniunea Europeană diferă. Acest fenomen ridică semne de întrebare cu privire la dezvoltarea în timp a mai multor modele de organizare a obținerii și utilizării resurselor de către puterea suverană pe teritoriul Europei.

Uniunea Europeană, în general, și zona euro, în special, au un proiect pe termen mediu și lung prin care încearcă să obțină stabilizarea la nivel macroeconomic, prin intermediul uniunii fiscale. Uniunea fiscală ar presupune punerea în comun de către statele membre a unora dintre resursele de care dispun (obținute din transferurile de la contribuabilii lor) și utilizarea pentru niște scopuri de interes comun la nivelul uniunii. Acestui demers îi lipsesc certitudinile cu privire la elementele comune ale politicii fiscale din țările membre.

Codul fiscal din România a fost modificat în 2015, introducând schimbări cu privire la veniturile statului. Aceste modificări au un impact atât asupra cheltuielilor statului cât și asupra echilibrului macroeconomic. Mutațiile produse în politica fiscal-bugetară depărtează România de cerințele de guvernanță economică ale Uniunii Europene. În aceste condiții apar trei întrebări cu privire la: existența unei explicații de natură istorică cu privire la evoluția finanțelor publice din România relativ la cele din Europa; sustenabilitatea finanțelor publice din România; posibilitatea îmbunătățirii finanțelor publice ale României, ținând cont de direcția în care se îndreaptă Uniunea Europeană.

Dicționarul explicativ al limbii române oferă două posibilități pentru înțelegerea termenului de model. Prima se referă la noțiuni înrudite: tipar, mulaj, machetă sau pildă. Nu acesta este sensul termenului model care folosește scopului acestei lucrări. Definiția utilă a termenului de model, din punctul de vedere al cercetării întreprinse în această lucrare, este cea care privește un ansamblu de relații (dar nu matematice) care leagă între ele obiectele sistemului analizat.

Politica fiscală poate fi înțeleasă, în sens restrâns, ca totalitate a instrumentelor utilizate de instituțiile statului pentru procurarea resurselor fiscale. O astfel de definiție scapă din vedere apartenența fiscalității la familia politicilor economice, acțiuni care au scop clar definit și care sunt dependente de relațiile dintre stat și cetățenii săi. De aceea, în lucrarea de față politica fiscală va fi înțeleasă, în sens larg, ca acel ansamblu de decizii ale autorităților statului prin care se urmărește influențarea societății (fie din punct de vedere strict economic, fie din punct de vedere al prioritizării unor valori în comunitate) prin intermediul veniturilor și cheltuielilor bugetului public.

Finanțele publice reprezintă materializarea rezultatului aplicării politicii fiscale. Dacă este acceptată definiția în sens larg a politicii fiscale, atunci și noțiunea de finanțe publice trebuie privită în sens larg. În acest caz, finanțele publice reprezintă rezultatul deciziilor autorităților statului, așa cum s-a arătat mai sus.

Politica fiscală este un concept care a evoluat în timp. În etapele incipiente, mai ales atunci când administrația nu era o știință diferită de cea economică sau când teoria și practica fiscală erau practicate de aceleași persoane, era mai greu de distins între acțiunile și rezultatele autorității statului. De aceea, pe parcursul acestei lucrări expresiile „modele ale politicii fiscale” și „modele ale finanțelor publice” vor fi considerate sinonime.

Modelul de politică fiscală (sau de finanțe publice) poate fi definit ca acel ansamblu de relații care descrie modul în care interacționează autoritățile statului cu membrii societății, determinând o structură a veniturilor și cheltuielilor publice, precum și o relație a autorităților statului cu generația viitoare de membrii ai societății (prin prisma datoriei publice pe termen mediu și lung).

Prin model al politicii fiscale se va înțelege un ansamblu format din trei elemente: suveranitatea fiscală, structura veniturilor și cheltuielilor, precum și datoria publică. Primul element se referă la relația de putere dintre individ și stat, în baza căreia este stabilit dreptul de a pretinde plata unor impozite.

Suveranitatea fiscală este o noțiune dificil de definit pentru că evoluția istorică a relațiilor economice internaționale a știrbit treptat caracteristicile de autonomie, autoritate și independență ale statelor. Suveranitatea fiscală este legată de noțiunea de suveran, care la rândul său a evoluat pe parcursul timpului, dinspre cea de monarh spre cea de stat autonom, independent. De aceea, în această lucrare, cel puțin pentru analiza unei anumite perioade de timp (până în secolul al XVIIIX-lea) noțiunile de suveran și monarh vor fi utilizate alternativ.

Al doilea element este format din administrarea veniturilor, obținute printr-o structură de impozite sau alta, respectiv din efectuarea cheltuielilor, care oglindesc rolul pe care comunitatea îl conturează pentru stat.

Ultimul element este legat de modul în care statul își acoperă nevoile suplimentare de fonduri.

În România există o diferență între noțiunile de impozit și taxă, din punct de vedere legal. Impozitul reprezintă, conform Legii finanțelor publice, o „prelevare obligatorie, fără contraprestație și nerambursabilă, efectuată de către administrația publică pentru satisfacerea necesităților de interes general”. Taxa, conform aceluiași act normativ, este definită ca „suma plătită de o persoană fizică sau juridică, de regulă, pentru serviciile prestate acestora de către un agent economic, o instituție publică sau un serviciu public”. Formularea care se deduce din această definire a taxei, conform căreia aceasta reprezintă contravaloarea serviciilor publice, este eronată pentru că între valoarea economică a serviciului prestat de o instituție publică și contravaloarea taxei plătite de către contribuabil nu există echivalență.

În majoritatea statelor din Europa (ca și în Statele Unite ale Americii) conceptul de impozit nu există. Noțiunea care are același conținut și aceeași semnificație este cea de taxă. În plus, Ministerul Finanțelor Publice din România, pe pagina web, folosește noțiunea de „taxă” pentru a reprezenta mulțimea formată din noțiunile de impozite, taxe, accize, contribuții, redevențe, tarife. Din acest motiv, în această lucrare noțiunile de impozit și taxă sunt folosite ca sinonime.

Investigarea sustenabilității modelului de finanțe publice în această lucrare are la bază trei ipoteze. Prima dintre ele se referă la faptul că structura veniturilor și cheltuielilor publice este determinată de natura relației dintre individ și stat. Cele două limite ale ipotezei spun următoarele: în cazul inexistenței unei relații între individ și stat (adică nu ar exista statul, dar situația opusă celei din comunismul lui Marx) nu ar exista nici nevoia unor venituri sau cheltuieli publice; în cazul în care nu există decât relația dintre individ și stat (individualitatea nu mai există, aproximativ egală cu cea din comunism) atunci nu ar exista decât veniturile și cheltuielile statului.

A doua ipoteză este legată de faptul că evoluția relației dintre individ și stat este determinată de factori de natură politică, juridică, economică, socială sau de evenimente, în ciuda faptului că finanțele publice nu surprind decât materializarea lor în formă economică. Această ipoteză implică faptul că neînțelegerea adecvată a acestor factori ar putea duce la modificări nesustenabile ale finanțelor publice, pentru că ele nu sunt compatibile cu relația dintre individ și stat.

A treia premisă susține că există mai multe tipuri de funcționare a relației dintre individ și stat și ca atare de modele de finanțe publice. Problemele apar când practica fiscală tinde să fie uniformă. Finanțele publice devin nesustenabile pentru că nu se potrivesc cu natura relației dintre individ și stat. Dacă această ipoteză nu ar fi adevărată, atunci crearea unei uniuni fiscale în Europa ar trebui să se reducă la o banală decizie economică.

Abordarea problematicii modelului de politică fiscală din această lucrare este diferită de abordările standard deoarece este multidisciplinară, adunând elemente de istorie, doctrină economică și politică economică. Ea investighează atât evenimentele istorice care au determinat modificări semnificative ale celor trei termeni care formează finanțele publice, cât și filiația de idei, care a permis avansul în alte domenii sociale extinse apoi către domeniul finanțelor publice.

Metoda de analiză a modelelor de finanțe publice folosită în această lucrare aparține domeniului sociologiei fiscale. Sociologia fiscală este o disciplină definită și denumită de către Schumpeter. Economistul austriac era convins că istoria fiscalității oglindește nivelul cultural, structura socială și spiritul unui popor (Schumpeter, 1917/1918).

Metoda de analiză propusă de Schumpeter în sociologia fiscală este comparativă și istorică. Abordarea economistului austriac nu este nouă. Înaintea lui au folosit-o Adam Smith în „Avuția națiunilor”, Tocqueville în „Vechiul regim și revoluția” sau Karl Marx în „Optsprezece brumar al lui Ludovic Bonaparte”. Ceea ce aduce nou Schumpeter în acest domeniu este faptul că modelul fiscal este considerat atât sursă cât și efect al revoluțiilor sociale și economice (Martin, 2009).

În literatura românească de specialitate există o încercare de analiză istorică a finanțelor publice în teza „Probleme ale teoriei finanțelor”, scrisă în 1963 de I. Văcărel. Abordarea nu poate fi însă încadrată în sociologia fiscală pentru că nu respectă condiția lui Schumpeter, de a fi concomitent comparativă și istorică. În plus, analiza întreprinsă de Văcărel este făcută strict din punctul de vedere al ideologiei marxiste.

Lucrarea de față este organizată în cinci părți. Prima dintre ele încearcă să identifice acele elemente care au făcut necesară apariția sistemelor fiscale pe continentul european în perioada antică. Investigația este direcționată în dublu sens. Pe de-o parte sunt urmărite elementele constitutive ale modelului de finanțe publice, iar pe de altă parte sunt avute în vedere acele evenimente care au determinat modificări majore ale acestor elemente constitutive în perioada cuprinsă între perioada antică și mijlocul Evului Mediu.

A doua secțiune aprofundează consolidarea finanțelor publice în perioada medievală și renascentistă. Divizarea perioadei medievale între cele două secțiuni ale lucrării este necesară pentru că străpungerile teoretice realizate în cele două perioade se adresează altor aspecte ale ansamblului elementelor care alcătuiesc finanțele publice.

Al treilea segment al lucrării studiază constituirea principalelor patru modele de politică fiscală de pe teritoriul european până la izbucnirea celui de-al doilea război mondial. Cele patru tradiții de teorie și practică fiscală sunt urmărite din mai multe perspective: salturile înregistrate în filozofie, care au modificat conținutului noțiunii de suveranitate; evenimentele istorice cu încărcătură politică, care au determinat mutații în relația dintre individ și stat; evoluțiile economice, care au schimbat puterea jucătorilor din economie.

Al patrulea capitol analizează sustenabilitatea modelului de finanțe publice continental european. Analiza pornește de la investigarea posibilității existenței unui model de finanțe publice pe continent în sensul unei definiții comune tuturor agenților suverani de pe continent, cu privire la relația dintre ei și supușii lor. Pe lângă acest subiect se cântăresc șansele construirii unui model de finanțe publice la nivelul Uniunii Europene sau al zonei euro, prin prisma identificării veniturilor și cheltuielilor. În plus, este explorată sustenabilitatea unui astfel de model de finanțe.

Ultima parte a lucrării este dedicată analizei modelului românesc de finanțe publice. Această analiză este realizată pe trei direcții. Prima dintre ele se concentrează pe identificarea asemănărilor și deosebirilor în plan istoric dintre modelul românesc și modelele identificate pe continent. A doua cale cercetează vulnerabilitățile care există în actualul model românesc de finanțe publice. Ultima direcție de analiză examinează sustenabilitatea modelului românesc de finanțe publice din prezent.

CAPITOLUL 1 CONSOLIDAREA NOȚIUNII DE IMPOZIT

Cunoașterea în domeniul administrației publice a fost îmbogățită atât teoretic, de către gânditorii greci și teologii creștini, cât și practic, de către oficialii Imperiului Roman, în perioada cuprinsă între antichitate și sfârșitul marilor invazii ale populațiilor migratoare pe continentul European.

Teoria, având contribuții din mai multe culturi, era mult mai avansată comparativ cu practica. Același lucru se constată și în domeniul finanțelor publice. Existau trei mari întrebări care păreau să decurgă din studiile asupra statului (Isenmann, 2002): (i) de unde anume provenea puterea de a impune plata impozitelor; (ii) de unde anume provenea obligația de a plăti impozite; (iii) cum putea să se descurce statul când necesitățile financiare erau mai mari ca resursele.

Răspunsurile tindeau să arate că statul era îndreptățit să aibă venituri pentru a își putea face datoria față de cetățeni. Impozitul, prelevat în general pe avere și proprietate, era sursa acestor venituri. Cetățeanul avea datoria de a plăti impozite pentru că existența averii lui era condiționată de siguranța și legalitatea asigurate de stat. Adunările publice ale cetățenilor aveau dreptul, formal, să se pronunțe asupra acceptării plății impozitului. Inițial, episoadele de deficit al resurselor statului erau rezolvate prin creșterea temporară a impozitelor, iar mai târziu prin vânzarea unor proprietăți aparținând domeniului privat al conducătorului.

Istoria finanțelor publice în Europa derivă din practica și teoria primelor state consolidate din antichitatea greacă și romană. Acestea, la rândul lor, au interacționat cu elemente aparținând culturilor de pe teritoriul Orientului Mijlociu, așa cum sunt cele din Babilon ori cele specifice poporului evreu.

1.1 Necesitatea impozitului

Obiceiurile sociale din Babilon sau ale poporului evreu oferă informații în special pentru a doua întrebare, în legătură cu motivarea și modul de plată al impozitelor. Aspectele legate de prima întrebare, cu privire la relația dintre individ și stat, sunt mai puțin prezente, probabil pentru că ideea de stat nu necesita lămuriri, în afara legitimării prin forță a unui conducător peste un teritoriu și o populație.

Istoria Babilonului arată că statul incipient era o construcție socială formată din câteva familii/clanuri adunate în jurul unui templu, în care se adora un anume zeu.

Templul și preoții aveau rolul de a negocia diferendele între familiile de pe teritoriul său. În același timp, templul era loc de rugăciune. Cooperarea, negociată de templu, era esențială pentru supraviețuirea comunității. Veniturile membrilor comunității erau strict dependente de starea canalelor de irigații, amenințate permanent de revărsarea râurilor Tigru și Eufrat.

În mod firesc, conducătorul templului era și conducătorul statului, în sensul de judecător. Datorită importanței sale în conducerea statului, templul primea un impozit din averea și proprietatea fiecărei familii, echivalent cu 10 la sută (zeciuială), pe lângă alte sume fixe de bani și ofrande aduse zeilor. Interesant de menționat este că acest impozit era datorat în numele zeului, așa cum arată exemplele de contracte citate de dicționarul asirian. Zeciuiala era un impozit datorat de către toți membrii comunității pentru că acest impozit era perceput și pe proprietate. Codul lui Hammurabi consfințea dreptul la proprietatea privată, inclusiv femeile având acest drept. Alte tipuri de dări datorate templului se stabileau în funcție de starea socială.

În templul se depozitau atât recoltele cât și banii proveniți din comerț și contribuții. În acest fel, templul devine elementul principal în administrarea comunității, pentru că el era bancă publică, cât și trezorerie.

De la templu se împrumutau conducătorul (judecător) pentru propriile sale afaceri; țăranii care își pierdeau recolta și aveau nevoie de resurse în bunuri.

Pe de altă parte, templul avea rolul de a îi proteja pe cetățenii din comunitate, iar dacă vreunul dintre aceștia cădea prizonier, era datoria templului să îi răscumpere libertatea (conform Codului lui Hammurabi).

Templul era locul unde se depozitau banii sau bunurile percepute drept taxe vamale asupra mărfurilor care intrau sau tranzitau teritoriul peste care puterea templului era legitimă.

Codul lui Hammurabi și istoria Babilonului nu sunt singurele izvoare care menționează importanța zeciuielii ca impozit. Vechiul Testament face referire în multiple versete la acest tip de contribuție.

Vecinătatea dintre aceste culturi este oglindită și de aspectele lingvistice. Acadiana, o limbă de origine semită, era lingua franca dominând vorbirea și scrierea în Mesopotamia în ultimele trei milenii î.Hr. Limbile care derivau din semită, inclusiv ebraica, împărțeau un fond comun de cuvinte. În limba acadiană, esretsu se referea la a zecea parte din ceva. Datorită intersecției istoriei evreilor cu cea a Babilonului, cuvântul s-a păstrat, ajungând ca în perioada contemporană lui Avram să se refere tocmai la zeciuială, ca impozit echivalent cu zece la sută (Buccellati, 1997).

Vechiul Testament, Facerea, face o primă referire la zeciuială în capitolul 14, versetul 20. Este vorba de episodul întoarcerii lui Avram dintr-o acțiune militară care avusese ca scop eliberarea din robie a nepotului său Lot. Împăratul Salimului, Melhisedec, care era „preot lui Dumnezeu celui prea înalt” (Facerea, 14:18) îl binecuvântează pe Avram, iar acesta își plătește impozitul:

„Și bine cuvântat este Dumnezeul cel prea înalt care au dat pre vrăjmașii tăi supt mâna ta. Și a dat Avram lui zeciuială din toate” (Facerea, 14:20).

Două aspecte, care decurg din acest verset, trebuie subliniate. În primul rând, structura socială a orașelor cetate din vremea Babilonului, în care conducătorul este și preot se păstrează. În această funcție de administrator al templului el primește impozitul. În al doilea rând, zeciuiala nu este în acest caz un impozit plătit pe avere. El reprezintă un impozit pe venit, pentru că textul biblic sugerează că Avram a plătit a zecea parte din ceea ce obținuse ca pradă de război.

Acest punct de vedere este întărit de a doua mențiune a zeciuielii din Vechiul Testament, tot din Facerea, unde Iacov se roagă pentru îndrumarea divină, promițând în schimb să plătească o zecime din ceea ce va primi:

„Și piatra aceasta, care o am pus stâlp, va fi mie casă a lui Dumnezeu și din toate câte vei da mie, a zecea voiu aduce ție” (Facerea, 28:22). 

În acest mod, Iacov nu urmează să plătească impozitul pe toate deținerile sale, ci doar pe ceea ce va obține, prin ajutorul lui Dumnezeu.

A treia mențiune a zeciuielii din Vechiul Testament face o legătură clară între acest impozit și preoți. În A doua lege (Deuteronom) se spune că Leviții sunt poporul din care provin preoții și ei trebuie să se întrețină doar din ofrandele aduse de credincioși. În Numerii se face legătura între Leviți și zeciuială:

„Preoții și Leviții și tot neamul lui Levi nu va avea parte, nici sorți cu Israil, ci jertfele Domnului moșia lor, pe acelea le vor mânca.” (A doua lege (Deuteronomul), 18:1)

„Ca zeciuelele fiilor lui Israil care vor aduce Domnului dar, le-am dat Leviților ca parte, pentru aceea am zis lor: între fiii lui Israil nu vor moșteni moșie” (Numerii, 18:24)

Modul în care zeciuiala era organizată, dar mai ales funcția acesteia în comunitate, s-a schimbat pe măsură ce organizarea socială a evreilor s-a modificat cu trecerea vremii. Astfel, în fragmentele din Numerii, Deuteronomul și Leviticul unde se povestesc aspecte ale vieții contemporane lui Moise, această contribuție devine un sistem organizat într-un ciclu multianual, în care destinația impozitului nu era templul.

Zeciuiala era organizată într-un ciclu de trei ani, în care primii doi ani impozitul era organizat ca un festival care avea loc la Ierusalim. Fiecare familie aducea o zecime din recoltă și animalele deținute (sau echivalentul în bani, dacă locuiau la distanțe prea mari) și o valorifica cum dorea.

22. Să iei zeciuială din toată roada seminței tale, roada țarinei tale în tot anul.

23. Și o vei mânca înaintea Domnului Dumnezeului tău, în locul pe care-l va alege Domnul Dumnezeul tău, ca să se cheme acolo numele lui, vei aduce zeciuelele grâului tău și al vinului tău și ale untului de lemn al tău și cele mai întâiu născute ale vacilor tale și ale oilor tale, ca să te înveți a te teme de Domnul Dumnezeul tău în toate zilele. 

24. Iar de va fi calea departe de la tine,și nu vei putea să aduci acestea, pentru că este departe de la tine locul, care-l va alege Domnul Dumnezeul tău, ca să se cheme numele lui acolo pentru că te-au binecuvântat pre tine Domnul Dumnezeul tău. 

25. Vinde acelea pre argint, și ia argintul în mâinile tale, și mergi la locul, care-l va alege Domnul Dumnezeul tău. 

26. Și cu argintul acela cumpără tot ce va pofti sufletul tău și din boi și din oi, și din vin și din băutură amețitoare și din toate, care va pofti sufletul tău, și mănâncă acolo înaintea Domnului Dumnezeului tău și te veselește, tu și casa ta.” (A doua lege (Deuteronomul), 28:22-26) 

În cel de-al treilea an, numit și anul zeciuielii, evreii trebuiau să pună de-o parte o zecime din veniturile lor (recolte sau altele) pe care urmau să o dea preoților (Leviților) și celor care nu se puteau îngriji singuri (săraci, orfani, văduve).

„Iar dacă vei plini a da toate zeciuielile rodurilor tale, în anul al treilea; a doua zeciuială să o dai levitului și nemernicului și săracului și văduvei și vor mânca în cetățile tale și se vor sătura.” (A doua lege (Deuteronomul), 26:12) 

Leviții, ca funcționari ai templului, deși nu aveau dreptul să posede pământ, erau la rândul lor obligați să pună de-o parte o zecime din ceea ce obțineau din contribuțiile credincioșilor și să verse anual această zeciuială preoților Aaronici de la Ierusalim. Templul erau întreținut din zeciuiala pe venituri, iar preoții din zeciuiala pe pământ, care le era plătită lor în mod direct:

„Toată zeciuiala pământului, fie din sămânță, fie din roade, a Domnului este, sfântă Domnului.” (Leviticul, 27:30)

Zeciuiala din Pentateuh are o funcție de redistribuire și una de egalizare. Astfel, legea lui Moise făcea din impozitul de o zecime un instrument de coagulare a societății prin pacificarea, încurajată de relațiile comerciale practicate în timpul festivalului, precum și prin conștientizarea complexității societății și a nevoii de a îi ajuta pe cei sărmani. Zeciuiala este datorată pe roadele pământului, pe principiul că tot pământul este al lui Dumnezeu, iar folosirea acestui dar trebuie plătită într-un fel.

Ideea că pământul este al zeului nu este nouă, pentru că și civilizațiile din Mesopotamia considerau la fel, iar regele – adică marele preot și templul – erau doar administratorii acestuia.

1.2 Modele de politică fiscală în Europa antică

Operele lui Platon (Republica) și Aristotel (Etica Nicomahică, Republica) reprezintă o sursă importantă pentru analiza finanțelor publice pentru că ele fundamentează ideile despre stat, respectiv scopul și funcțiile lui,.

Platon fusese preocupat de lumea ideală, ca model pentru lumea materială, fiind de părere că există un „model ideal”și în cazul statului. Acest model este expus în dialogul Republica.

Analogia pe care Platon o face între corpul uman și componentele statului, sugerează că el vede statul ca pe un grup de indivizi care țintesc anumite idealuri, iar acestea trebuie să fie în echilibru. Statul, pornind de la această comparație, este alcătuit din conducători care țintesc înțelepciunea, auxiliari care vizează curajul, respectiv lucrători care au ca ideal ponderarea.

Acesta nu este un sistem de caste, ci este o diviziune realizată pornind de la aptitudinile fiecăruia. Elementul care stă la baza caracterizării conducătorului este rațiunea. În filosofia lui Platon, conducătorul statului nu este ales pentru că este preot și nici pentru că este bogat, așa cum părea să se întâmple în culturile din Mesopotamia, ci pentru că este înțelept.

Acest punct de vedere al lui Platon are mare importanță pentru teoretizarea ulterioară a statului, legătura dintre înțelepciune și conducător funcționând în ambele sensuri. Astfel, dacă cel care conduce statul este un înțelept, atunci statul – ca instituție – este înțelept și indivizii, fiind raționali, nu pot decât să accepte ceea ce spune statul.

Diferența de fond între sistemul filosofic al lui Platon și cel al lui Aristotel vine din înțelesul pe care fiecare dintre ei îl dă „realității supreme”. Pentru Platon aceasta era reprezentată de ceea ce gândim cu mintea, iar pentru Aristotel de ceea ce percepem cu simțurile (Stanford Encyclopedia of Philosophy).

Din punctul de vedere al lui Aristotel, realitatea sub forma naturii pe care o percepem cu simțurile este alcătuită din substanță și formă. Pentru a defini orice lucru aparținând acestei realități nu avem nevoie decât de gen (substanță) și diferența specifică (formă), iar legătura dintre acestea două este făcută de cauzalitate. Aristotel a definit patru tipuri de cauze – materială, eficientă, formală și finală (scopul). Aceste patru tipuri de cauzalitate vor influența discuțiile medievale despre impozite.

Aristotel consideră că motivul pentru care statul există este natura umană. Omul își manifestă capacitățile sale în cadrul unui colectiv. Rolul statului nu este doar să răspundă necesității de socializare, ci de a crea condițiile pentru binele comun.

Unul dintre principiile care vor domina teoria și practica colectării impozitelor vine din următoarea aserțiunea a lui Aristotel, enunțată în Etica Nicomahică și dezvoltată apoi în Politica: justiția necesită ca beneficiile să fie distribuite indivizilor proporțional cu meritele lor. Această idee va conduce la dezvoltarea principiului conform căruia impozitarea trebuie să fie proporțională cu averea, respectiv capacitatea de plată a individului.

Legătura între stat și proporționalitatea impozitelor vine din aceea că statul este cel care asigură condițiile de securitate și legislație capabile să permită acumularea averii. De aceea, fiecare trebuie să contribuie, pe măsura câștigului realizat, la menținerea condițiilor (statului), care fac posibilă obținerea averii.

Aristotel comentează că oligarhia greșește considerând că cei care sunt superiori din punct de vedere al averii au și mai multe drepturi politice; cealaltă formă deviantă, democrația, este eronată pentru că se confundă egalitatea condițiilor la naștere cu egalitatea drepturilor politice.

Aristotel arată că ambele concepții greșesc pentru că au o imagine distorsionată asupra scopului final al statului. Statul nu este nici o asociere productivă al cărui scop este maximizarea averii, nici o asociație care să urmărească realizarea libertății și egalității. Statul, după Aristotel, are ca scop suprem realizarea binelui prin acțiuni nobile.

Veniturile orașului-stat antic Atena pot fi împărțite în două grupe, în funcție de modalitatea de plată (în natură sau în bani). Veniturile în natură se referă la tributurile popoarelor învinse și contribuțiile orașelor-stat aliate cu Atena; jafurile armate asupra altor cetăți și trofeele de război; dările și prestațiile în natură ale locuitorilor cetății (traduse în cedarea unei părți din producția agricolă obținută, prestarea serviciului militar sau participarea la lucrările necesare pentru întreținerea drumurilor sau construcția zidurilor cetății); ceea ce se obținea din exploatarea domeniilor statului (ca de exemplu minele de sare, aur și argint). Veniturile în bani erau obținute din impozitele datorate de locuitorii Atenei (capitație, taxe vamale), din emiterea monedei, confiscarea averii demnitarilor, impozitul excepțional pe avere numit eisfora.

La acestea se adăuga obligația cetățenilor bogați de a contribui, din propriile venituri, la realizarea anumitor acțiuni de interes public (numite liturgii). Exemple de astfel de acțiuni sunt: reprezentațiile dramatice, corul din tragediile antice, activitatea sportivă a tinerilor, concursurile și serbările, echiparea vaselor de război (Văcărel, 2008).

Principalele cheltuieli ale statului atenian antic erau cele militare, cele destinate lucrărilor sau construcțiilor publice și cele generate de retribuirea funcțiilor publice. La acestea se adăugau sumele necesare pe de-o parte organizării evenimentelor culturale, sportive sau religioase și pe de altă parte răscumpărării prizonierilor de război (Văcărel, 1965).

Sursa de finanțare la care se apela atunci când veniturile nu erau suficiente pentru a acoperi necesarul de cheltuieli ale statului erau împrumuturile. Aceste împrumuturi se făceau fie de la temple și de la cetățenii bogați ai orașului sau ai altor cetăți, fie prin silirea cetățenilor atenieni să acorde statului împrumuturi. Împrumuturi silite prevedeau acordul implicit al cetățenilor pentru ca statul să le confiște sclavi, bunuri sau bani cu promisiunea returnării lor la un moment in viitor (Văcărel, 1965).

Instituția numită sitonia reprezenta o sursă excepțională de venit pentru stat. Ea exista în cetățile grecești antice Histria și Callatis. Aceasta reprezenta un fond de prevedere, constituit din donații sau contribuții extraordinare, utilizat în scopul ajutorării populației nevoiașe (Văcărel, 1963).

În ceea ce privește regulile fiscale, poate fi menționat faptul că în secolul IV î. Hr. Xenofon propunea mai multe măsuri pentru echilibrarea bugetului Atenei, în timp ce Aristotel credea că politica statului trebuia să fie preocupată de mărimea veniturilor publice (Văcărel, 2008).

Lista impozitelor din Roma antică era destul de lungă. Ea includea impozitul funciar, capitația, darea succesorală, dările legate de sclavi (impozitul pe circulația și respectiv pentru eliberarea sclavilor), pe obiectele vândute, taxele vamale etc. (Văcărel, 1965).

Impozitul funciar a fost perceput la început în natură, ca o cotă parte din producția agricolă, mai târziu devenind un impozit proporțional cu averea contribuabilului, plătit exclusiv în bani (Văcărel, 2008).

Povara fiscală în cazul provinciilor cucerite, așa cum era și cazul Daciei, se traducea într-o contribuție în cereale, la care se adăugau obligativitatea de a întreține drumurile, de a găzdui funcționarii imperiali, de a presta servicii de transport și mesagerie pentru unitățile militare romane care tranzitau sau staționau pe teritoriul provinciei, respectiv de a asigura funcționarea minelor etc. (Văcărel, 1963).

Roma antică nu se deosebea de Atena în ceea ce privește destinația cheltuielilor publice. Domeniile pentru care statul cheltuia resurse erau cu precădere apărarea, edificiile publice și evenimentele de ordin public.

Surse excepționale de venituri pentru stat existau și în Roma antică. Astfel, impozitul direct excepțional (numit tributum) destinat finanțării cheltuielilor de război era plătit de cetățeni proporțional cu averea (Văcărel, 2008).

În literatura de specialitate, care privește istoria Republicii și mai apoi a Imperiului Roman, există un curent care consideră că prăbușirea Imperiului a fost rezultatul deteriorării situației economice, produsă de impozitarea excesivă (Bartlett, 1994).

Roma ajunsese într-o situație economică precară datorită numeroaselor conflicte interne care tindeau să escaladeze în adevărate războaie civile. Una din metodele preferate de conducătorii republicii pentru liniștirea spiritelor era acordarea gratuită de grâne, pentru început, apoi pâine și chiar alte produse. Această practică era însă extrem de costisitoare pentru că mai mult de 10 la sută din populația Romei avea dreptul la această gratuitate.

Cucerirea Spaniei și încurajarea extracției din minele de aur și argint au permis Romei să renunțe să își mai impoziteze proprii cetățeni. Povara fiscală a fost transferată spre provincii, întâi spre cele din Italia, după unificarea teritoriului în anul 272 î.Hr., iar mai apoi către celelalte teritorii cucerite. Colectarea impozitului pe avere, în cazul provinciilor, se făcea prin organizarea plății concomitent cu recensământul populației.

Principalul impozit din provincii era zeciuiala, colectarea fiind organizată în mod diferit față de procedura existentă în Orientul Apropiat sau Grecia. Zeciuiala era impusă asupra comunităților și nu indivizilor în parte, pentru că Roma nu avea o birocrație suficientă în teritorii. După plata impozitului către Roma, rămânea la latitudinea comunităților modul de repartizare a poverii înlăuntrul lor (Goffart, 1974).

O altă metodă de colectare a impozitelor consta în vânzarea către o asociație (publicani), provenită din rândul noilor înstăriți, a dreptului de a colecta sumele de bani datorate. Suma pe care asociația o plătea inițial către stat urma să fie acoperită din impozitele colectate. Valoarea colectată în exces constituia profitul asociației.

În literatura din România acest sistem este numit arendă sau concesiune și chiar împrumut nepurtător de dobândă (Văcărel, 2008). Cele trei denumiri nu pot fi valabile simultan fie și numai pentru faptul că arenda și concesiunea se referă la contracte legate de bunuri iar împrumutul, în cazul taxelor, se referă la o investiție în bani.

Acest sistem de colectare a impozitelor creează două tipuri de conflicte, între investitor și stat, pe de-o parte, și între investitor și contribuabil pe de altă parte.

În primul caz, este vorba de conflictul dintre interesul de afaceri al investitorului, care își dorește recuperarea investiției și realizarea unui profit într-o perioadă de timp cât mai scurtă, respectiv interesul statului de a avea un flux de venituri continuu pe termen lung.

În cealaltă situație, trebuie arătat că motivația investitorului dintr-un astfel de sistem de colectare poate conduce la abuzuri. Dacă investitorul dorește să realizeze un profit cât mai repede posibil, el poate abuza de contribuabili în diferite moduri, cel mai evident fiind subevaluarea bunurilor predate ca echivalent al sumei impozitelor, urmată de vânzarea lor la prețul pieței.

Mai mult, trebuie subliniat faptul că investitorii nu pot fi decât indivizi sau grupuri de indivizi cu averi semnificative, care devin și mai puternici pentru că, pe lângă mijloacele bănești, ei primesc și o parte din autoritatea statului. În aceste condiții, ei tind să amenințe însăși puterea statului.

Aceste abuzuri, atât din partea investitorilor romani cât și ale guvernatorilor provinciilor (care le tolerau) conduceau la îndatorarea excesivă a comunităților din provincii. Comunitățile se împrumutau de la publicani pentru a plăti impozitele datorate, sau pentru efectuarea lucrărilor publice necesare. Evident, ratele dobânzii pentru aceste împrumuturi erau exorbitante, permanentizând starea de îndatorare a comunităților.

Există două caracteristici ale acestui sistem de colectare a impozitelor care au determinat apariția unor instituții în perioada medievală. În primul rând, faptul că sistemul permitea fondurilor investitorilor să fie atât venituri ale statului cât și credite, atunci când comunitățile nu se puteau achita de datorii, constituie forma incipientă a trezoreriei și băncii statului. În al doilea rând, ideea de îndatorare a statului prin dependența de investitori, reprezintă un precursor al sistemului de certificate de trezorerie inițiat de finanțatorii medievali din Milano.

Primul împărat al Imperiului Roman – Octavian Augustus – abrogă acest sistem, ca parte a măsurilor sale de însănătoșire a economiei. El era adeptul impozitelor minimaliste, fiind convins că povara fiscală exagerată din Imperiu era rezultatul sistemului publicanilor.

În ciuda perioadei de prosperitate de care s-a bucurat Imperiul sub Augustus (31 î.Hr.-14 d.Hr.) și Tiberiu (14-37 d.Hr.), extinderea teritorială, prin anexarea Britaniei (41-54 d.Hr.) și a Daciei (101-106 d.Hr.), a dus la creșterea cheltuielilor, necesitând găsirea unor noi surse de venituri.

Metoda cea mai uzitată pentru obținerea veniturilor de către stat era scăderea valorii monedelor, încă din perioada în care Nero era Împărat (54-68 d.Hr.). Din păcate, așa cum legea lui Gresham avea să enunțe mai târziu, această metodă nu avea cum să conducă la creșterea veniturilor publice, ci doar a încurajat și mai mult tezaurizarea și permanentizarea inflației.

O altă metodă folosită de împărații romani pentru creșterea veniturilor publice a fost creșterea bazei de impozitare, prin simpla relaxare a condițiilor care trebuiau îndeplinite pentru a obține cetățenia romană.

Consolidarea poziției Împăratului, prin slăbirea puterii de reacție a senatului sau prin îndepărtarea posibililor pretendenți la rolul de cezar(Odahl, 2004), a fost rațiunea care a stat la baza reluării practicii de impozitare a senatorilor, cea mai bogată clasă socială din Roma. Impozitarea averii acestora, care constituia în mare parte și capitalul imperiului, a dus la erodarea capacității de a face investiții și de a relua ciclul de creștere a economiei.

Declinul economic, determinat de limitarea capitalului și de inflația indusă prin devalorizarea monedei, a determinat înrăutățirea stării sociale din imperiu spre sfârșitul secolului al III-lea.

În aceste condiții, împăratul Dioclețian (284 – 305) a luat o serie de măsuri pentru a stabiliza situația economică. El a fost un inovator în ceea ce privește cheltuielile publice și modul de colectare al impozitelor.

În primul rând, Dioclețian a decis să se renunțe la devalorizarea monedei ca mijloc de creștere a veniturilor publice și a reintrodus etalonul aur, pentru a stabiliza moneda.

În al doilea rând, el a simplificat fiscalitatea, principalele surse de venituri ale statului rămânând impozitul pe proprietate (care era progresiv) și capitația, pe care o plătea fiecare cetățean roman.

Tot în domeniul fiscal, Dioclețian a decis eliminarea impozitelor pe care le plăteau senatorii, contribuind astfel la reintroducerea capitalului deținut de aceștia în afaceri.

Prima inovație introdusă de Dioclețian se referă la construcția finanțelor publice într-un sistem în care sunt puse față în față veniturile și cheltuielile, pornind de la ultimele și nu de la primele, așa cum se procedase până în acel moment. El a fost nevoit să procedeze în acest mod din două motive. În primul rând, cheltuielile publice tindeau să fie determinate exclusiv de nevoile armatei. În al doilea rând, inflația eroda puterea de cumpărare, ceea ce împiedica un calcul al veniturile reale. Ca atare, Dioclețian a conceput bugetul pornind de la costul anual al întreținerii unui soldat. Nivelul impozitelor a fost determinat pe baza unui recensământ al populației, clădirilor, animalelor, producției de servicii (Bartlett, 1994).

A doua inovație este legată de modul de colectare a impozitelor, Dioclețian alegând să încredințeze această sarcină clasei de mijloc. Deși ideea tindea să semene cu sistemul publicanilor, diferența era că cei din clasa de mijloc deveneau responsabili dacă nu reușeau să colecteze suma datorată.

Mai important decât succesul acestei metode în colectarea impozitelor a fost impactul social. Meșteșugarii și muncitorii au fost reuniți în asociații profesionale, pentru a se calcula valoarea producției realizate și impozitului datorat. În acest fel s-a născut ideea breslelor, comunități care puteau apăra interesele membrilor lor în fața politicii fiscale împovărătoare.

1.3 Impactul creștinismului asupra modelului de politică fiscală

Creștinismul se răspândise deja într-o mare parte a Imperiului Roman în perioada împăraților Dioclețian și Constantin I. Spre deosebire de Vechiul Testament, doctrină cuprinsă în Noul Testament nu mai face referire la zeciuială și nici la vreun alt impozit.

Mai mult, în Noul Testament se schimbă și viziunea cu privire la relația dintre individ și suveran (ca element principal al sistemului finanțelor publice). Statul este dat de la Dumnezeu, ca atare și autoritatea regilor și împăraților. În consecință, supunerea față de regi și împărați nu poate fi pusă la îndoială. Supunerea nu este însă datorată pentru că atitudinea contrară ar fi pedepsită, ci pentru că în felul acesta se întărește legătură cu Dumnezeu:

„1. Tot sufletul să se supue stăpânilor celor mai înalte. Că nu este stăpânire fără numai dela Dumnezeu, și stăpâniile care sunt, dela Dumnezeu sunt rânduite.

2. Pentru aceea cel ce se împotrivește stăpânirei rânduielei lui Dumnezeu se împotrivește; și cari se împotrivesc, judecată își vor lua loruși.”(Epistolia Sfântului Apostol Pavel, cea către Romani, 13:1-2)

Sfântul Ioan Gură de Aur (347-407) pune această atitudine sub semnul dragostei desăvârșite. El interpretează cuvintele Sfântului Pavel în sensul în care acceptarea de către fiecare individ în parte a relației cu statul/puterea este dovada înțelegerii esenței noii legi – iubirea aproapelui:

„Hristos a introdus legile Sale nu cu scopul de a răsturna ordinea obștească a statului, ci în scop de mai bună îndreptare, și totodată ne învață să nu ne implicăm în lupte prostești și prisositoare…El arată că porunca aceasta este dată tuturor fără excepție, și preoților, și monahilor, iar nu numai celor din lume, (…) Dreptul principal al unei astfel de legiuiri este al lui Dumnezeu” (Omilii, Omilia XXIII la Epistola către Romani)

În Noul Testament, puterea conducătorului este legitimată mai presus de orice fel de îndoială. Conducătorul are datoria să asigure respectarea legii lui Dumnezeu, pe care el îl slujește, adică să se asigure că se menține ordinea internă a statului și nu există niciun pericol din partea unor străini.

Pentru serviciile pe care le face pentru binele comunității, în numele lui Dumnezeu, supușii au obligația să îi ofere conducătorului mijloacele necesare, respectând astfel legea lui Dumnezeu. Acesta este motivul pentru care orice plată cerută de conducători este justificată și trebuie acceptată:

„6. Că pentru aceasta și dăjdii dați; că slujitori ai lui Dumnezeu sunt, spre însăș aceasta îndeletnicindu-se

7. Dați dar tuturor cele ce sunt cu datorie: celui cu dajdia, dajdie; celui cu dijma, dijmă; celui cu frica, frică; celui cu cinstea, cinste.” (Epistolia Sfântului Apostol Pavel, cea către Romani, 13:6-7) 

În tâlcuirea sa asupra acestui text, Sf. Ioan Gură de Aur interpretează impozitele ca fiind plata unui serviciu, pe care cei care se ocupă de treburile publice îl fac comunității:

„Lăsând la o parte enumerarea tuturor binefacerilor aduse de dregători cetăților, ca de pildă buna ordine, pacea și celelalte slujbe, precum cele cu privire la armată și la cei ce săvârșesc treburile publice, iată că Apostolul, printr-un singur argument, pe toate le arată «Cum că dregătorul îți face bine, zice, însuți tu mărturisești plătindu-i leafa». Bagă de seamă înțelepciunea lui Pavel, căci tocmai ceea ce le părea tuturora a fi mai grea dintre toate cerințele, tocmai pe aceea o dă ca exemplu de îngrijirea dregătorilor. De ce – zice – plătești tu darea către împărat? Nu oare pentru că el se îngrijește? Nu oare pentru că el este întâiul promotor al îngrijirii publice îi plătim noi leafa?” (Omilii, Omilia XXIII la Epistola către Romani)

Această argumentație a rațiunii existenței impozitelor a rexistat până în prezent, în ciuda faptului că în Vechiul Testament impozitul avea altă motivație.

Sf. Ioan Gură de Aur oferă și o explicație rafinată a impozitului, la nivel microeconomic, în sensul în care impozitul este costul de oportunitate al timpului pe care dregătorii nu îl pot dedica propriilor probleme. Această viziune nu reușește să prindă rădăcini în epoca Sf. Ioan Gură de Aur:

„…după consimțământul obștesc, toți au crezut de cuviință ca stăpânitorii să fie întreținuți de noi, căci ei, neglijând afacerile lor, se îngrijesc de treburile obștești, și în acest scop ei își cheltuiesc toată vremea și energia lor, iar ale noastre toate sunt astfel în siguranță.” (Omilii, Omilia XXIII la Epistola către Romani)

Răspândirea credinței creștine nu dădea puterii politice confortul în relația individ – stat pe care îl sugerează Sf. Ioan Gură de Aur. Tradiția creștină nota exemplul Sfântului Maurițiu care îi replicase împăratului Maximian (coregentul împăratului Dioclețian) că omul nu poate să dea ascultare concomitent lui Dumnezeu și Cezarului, decât dacă devine martir.

Această dilemă primește o altă rezolvare, utilă în funcționarea relației individ – stat, sub Constantin cel Mare: Cezarul însuși devine servitor al lui Dumnezeu (Holland, 2011). Roma cea nouă a lui Constantin este obsedată de ordinea divină și de copierea ei pe pământ. Sfântul Eusebiu de Cezareea (265 -340) îi atribuie Împăratului rolul de administrator al treburilor lumești, nu în locul lui Dumnezeu, ci prin imitarea lui Dumnezeu (Sf. Eusebiu de Cezareea, citat de Holland, 2011).

Sfântul Augustin (354-430) în „Cetatea lui Dumnezeu” se ocupă tangențial de subiectul definiției statului și a relației acestuia cu individul. Interesul lui era motivat de nevoia de a le da replica teologilor, care legau statul de Biserică (în special Sf. Eusebiu de Cezareea), respectiv păgânilor, care îi învinovățeau pe creștini pentru prăbușirea Romei și a Imperiului Roman de Apus.

Sf. Augustin se folosește de ideile lui Aristotel și Platon și oferă în cartea a XIX-a, capitolul XXIV, o definiție a statului care leagă individul de comunitate. Statul era, după părerea episcopului de Hippona, „o asociere a unor ființe raționale care erau unite de aceeași viziune asupra lucrurilor pe care le respectă” (Sf. Augustin, 1909). Din cauza păcatului originar, aceste lucruri pot fi pozitive sau negative, ceea ce dă naștere celor două cetăți. Ceea ce este cert, este că în cetatea lui Dumnezeu, cea a iubirii față de Dumnezeu și aproape, domnește ordinea perfectă. Aceasta presupune că cel inferior se subordonează celui superior, iar la nivelul societății „supușii virtuoși ascultă de legislatorii înțelepți care guvernează conform voinței divine” (Fortin, 2005).

Astfel, Biserica devine un garant al lui Dumnezeu pe pământ, Sf. Augustin identificând de mai multe ori în opera sa Biserica cu Cetatea lui Dumnezeu (Fortin, 2005).

Sfântul Augustin nu vorbește despre rolul statului în mod direct, având în vedere că autoritatea era legitimată direct de divinitate. În schimb, din textul său se poate deduce care ar putea fi principala atribuție a statului. Astfel, Sfântul Augustin spune că nu există un bun finit mai mare și mai bun decât pacea, ceea ce înseamnă că statul și regele au ca datorie să aducă și să păstreze această stare.

Legătura dintre Stat și Biserică nu era identică în noua Romă (Constantinopol), care înflorea în perioada în care ruinele anticei Rome dispăreau sub invazia popoarelor nordice. Ideii Sf. Augustin despre cele două cetăți, între care Biserica este un fel de curea de transmisie, noua Romă îi opunea viziunea sa asupra Împăratului, ca reprezentant al lui Dumnezeu pe pământ.

Constantin cel Mare inaugurase o nouă relație între Stat și Biserică. Până la el Biserica fusese autonomă. Biserica îl acceptase pe Constantin ca „locotenent al lui Dumnezeu” pentru că avea nevoie de o figură puternică în scopul asigurării unității și păcii (Runciman, 2012).

În rândul celor care studiază istoria Imperiului inaugurat de Constantin persistă diferențele de opinie cu privire la precedența în relația dintre Împărat și Biserică. Pentru studiul de față esențial este faptul că Biserica nu participa la alegerea Împăratului (Carabă, 2012), iar în ciuda faptului că Împăratul avea mai multe drepturi decât un mirean, patriarhii nu erau „marionetele împăraților” (Carabă, 2012), istoria abundând de conflictele teologice între patriarhi și împărați.

Concepția bizantină s-a dezvoltat aparte de cea din Vestul Europei. Dacă Vestul vedea două puteri separate și „două cetăți” diferite, în Bizanț sursa tuturor lucrurilor era Dumnezeu. Împăratul Iustinian clarifică relația dintre Stat și Biserică în secolul al VI-lea, arătând că cele două instituții sunt în aceeași măsură „daruri” de origine divină, iar diferența între ele vine din utilitatea lor, pentru lucrurile lumești, respectiv dumnezeiești. Un Stat „corect” și o Biserică „impecabilă” se contopesc într-o „splendidă armonie” care oferă cetățenilor „binele general” (conform textului din Introducerea la Novela 6 a Împăratului Iustinian, citată de Carabă, 2012). Contopirea celor două interese nu se face prin dispariția lor în armonie, ci prin realizarea unei simfonii, în sensul în care Împăratul nu putea să domine Biserica, dar nici reciproca nu era valabilă. Simfonia a împiedicat dominația Bisericii asupra statului, ceea ce deosebește experiența Bizanțului de evoluția statului în Europa de Vest, sub puterea Papei.

Structura impozitelor se schimbă foarte puțin până la cucerirea Constantinopolului. Fiscalitatea era descentralizată, caracteristică pe care o va prelua Sfântul Imperiu Roman. Politica non-combat a Imperiului, care favoriza patrularea granițelor și negocierile de pace cu vecinii, a evitat transformarea cheltuielile militare în motorul diversificării impozitelor.

1.4 Dezvoltarea modelului de politică fiscală în vestul Europei, după căderea Imperiului Roman de Apus

Refundamentarea puterii politice în Europa de Vest este însoțită și de modificarea ideilor despre impozitare. Există autori (Rosen, 2014) care susțin că dezvoltarea întregului complex instituțional al feudalismului a fost determinată de încălzirea climei, care a afectat vestul Europei timp de patru secole, în perioada anilor 800-1200.

Prăbușirea Imperiului Roman de Apus a permis triburilor germanice să înainteze liber pe teritoriile controlate până în secolul al V-lea de armata vechii Rome. Triburile germanice au desființat armata romană după ocuparea orașului Roma, în încercarea lor de a înăbuși orice posibilitate de rezistență sau viitoare amenințare din partea Imperiului. Protecția militară era asigurată de membrii triburilor germanice care, spre deosebire de soldații romani plătiți pentru serviciile lor cu o soldă, își urmau conducătorii pentru onoare.

În cursul acestor migrații, care aveau ca obiectiv procurarea mijloacelor de supraviețuire (grâne, animale), șeful militar devenea proprietarul tuturor bunurilor capturate și hotăra modul de împărțire a prăzii de război, în general către luptătorii cei mai buni. În această perioadă, când comunitățile se aflau încă în mișcare, bunul cel mai de preț îl reprezentau animalele, în special vitele.

În limba germană veche, cuvântul care desemna noțiunea de vite era „fehü”, iar răsplata sub forma animalelor se numea „fehü-od”, cuvânt care a fost transferat apoi spre limba latină sub forma de „feud”(Pinter și Țiplic, 2001).

Antropologii arată că, în astfel de societăți, liderul militar avea împrejurul său un grup de luptători care erau adăpostiți și hrăniți de el. Aceștia erau oameni liberi, capabili să poarte arme și care decideau să intre în ceata militară, sub protecția acestui șef militar.

Luptătorii erau oameni liberi, așa cum erau toți membrii tribului, dar dacă intrau în gospodăria conducătorului militar puteau să devină servitori. În limba celtă numele acestora era „gwas” sau „gwasaul” și însemna slujitor. Prin latinizarea acestui termen s-a ajuns la cuvântul „vassaus” sau „vassalus”. Acest termen desemna un om liber intrat în slujba unui „dominus” în schimbul unui beneficiu (Pinter și Țiplic, 2001). Beneficiul (răsplata) sub forma pământului sau vitelor era necondiționat.

Popoarele germanice au intrat într-o perioadă de sedentarizare după ce amenințarea Imperiului Roman de Apus a dispărut. Consecința directă a sedentarizării a fost transferul atribuțiilor militare, mai puțin stringente, către alți membri ai comunității. Conducătorii devin stăpâni de pământ, datorită ocupării fostelor teritorii ale imperiului. Sistemul de valori din societate se schimbă, pământul devenind cel mai de preț bun.

Datorită acestei schimbări de valori din secolele VI-VII apare și o modificare la nivel lingvistic, în sensul că treptat cuvântul „feud” tinde să se refere la pământ, iar răsplata pentru serviciile aduse tribului sau conducătorului militar și religios se numește „beneficium”. Cei doi termeni nu desemnau niciun fel de relație contractuală, cu obligații viitoare pentru cele două părți – cel care era răsplătit și liderul comunității.

Sedentarizarea populației și atribuirea ca beneficiu a loturilor de pământ a modificat relațiile dintre vasal și „dominus”. În primul rând, a apărut o distanță teritorială între ei. În al doilea rând, foștii vasali devin agricultori, dependenți de ciclurile lucrărilor agricole, incapabili să mai răspundă imediat ordinului de a redeveni soldați.

Datorită scăderii potențialului militar, începând cu secolul al VIII-lea se produce o schimbare radicală în statutul vasalului. Dacă în epoca migrațiilor, toți bărbații apți să poarte arme participau la campaniile militare, acum era dificil ca vasalii să își părăsească recoltele, mai ales că luptele se purtau cu deosebire vara. Ca atare, mulți dintre foștii luptători preferau să își pună familia și pământul sub protecția unui senior, pe care se obligau să-l întrețină, acesta preluându-le în schimb obligațiile militare.

Această modificare a determinat la rândul ei schimbarea strategiei și tacticii militare, a concepției generale de purtare a războiului. Carol Martel a sesizat necesitatea trecerii de la soldatul pedestru la cavaleria în armură grea, pentru a face față forței rapide a cavaleriei triburilor ungare sau ale maurilor. O astfel de forță militară era costisitoare iar soluția lui Carol a fost să confiște pământurile și proprietățile bisericii și să le folosească pentru a își plăti soldații.

Deși Martel (urmat de regele Alfred în Anglia sau Henric în Germania) găsise soluția pentru a forma o armată permanentă de profesioniști care era finanțată prin intermediul „beneficies” sub forma loturilor de pământ, această relație trebuia permanentizată și era necesar ca acești cavaleri să rămână interesați de serviciul pe care îl făceau.

De aceea, pentru a sublinia importanța socială a acestui soldat călare profesionist, relația în care pământul era recompensa a fost transformată într-un contract între dominus/senior și vasal, o instituție care avea propriile ierarhii și ritualuri.

Relația de vasalitate avea și o conotație fiscală: vasalul avea dreptul să colecteze drepturile regaliene de pe feud. Drepturile regaliene se refereau la impozitele datorate seniorului pentru serviciile sale de asigurare a ordinii publice (în special pentru faptul că era judecător), respectiv la monopolurile stabilite încă din vremea romanilor – argint, aur, sare.

Resursele de pământ pe care Carol Martel le putea folosi pentru recompensarea celor care intrau în armata sa permanentă erau limitate, având în vedere că dinastia merovingienilor epuizase în mare parte domeniile regale (Platon și alții, 2011), prin beneficiile necondiționate acordate Bisericii. De aceea, Carol Martel decide să confiște domeniile deținute de adversarii săi de pe teritoriul Austrasiei. Chiar și pentru acest efort militar el avea nevoie de noi resurse militare.

Cel care rezolvă problema acestei lipse de pământ este Carol cel Mare, care ajunge la un compromis cu Biserica. El a reușit să îi convingă pe înalții prelați că este periculos ca marile domenii ale bisericilor și mănăstirilor să nu fie apărate de niște cavaleri destoinici, capabili să ofere în timp util o protecție eficientă acestor lăcașuri de cult, chiar și atunci când suveranul, prins de alte probleme sau aflat la mare distanță, nu le poate veni destul de repede în ajutor. Ca atare, cavaleri vasali sunt înzestrați cu feude din domeniile eclesiastice, într-un sistem de dublă vasalizare, față de Biserică și față de Rege.

Sistemul vasalic a fost eficient pe toată durata evului mediu timpuriu, atâta timp cât beneficiul a fost condiționat și feudul nu a intrat în proprietatea, ci doar în posesia vasalilor, iar legătura stabilită prin omagiu a rămas una personală.

Din momentul în care feudul poate fi moștenit ereditar, în secolul al IX-lea, se manifestă și primele semne de instabilitate ale sistemului. O astfel de criză este situația în care un vasal ajunge să dețină, prin moștenire, feude de la mai mulți seniori. Problema vasalului era lipsa unei proceduri prin care să aleagă seniorul față de care trebuia să-și facă datoria, în cazul în care între acești seniori apărea un conflict. Soluția a fost ierarhizarea omagiului.

Din punct de vedere financiar, Carol cel Mare este cel care reorganizează fiscalitatea după „amnezia” provocată de prăbușirea Imperiului Roman de Apus. Baza veniturilor publice în Imperiul Carolingian era „fiscus”, termen care desemna atât trezoreria („kammera") cât și domeniul privat al regelui („villa”).

Principalele tipuri de impozite colectate erau: tarifele, datorate de cei care participau la judecată; monopolurile regale, asupra argintului și sării; taxele pe transportul bunurilor în și din interiorul teritoriului lui Carol.

În teritoriile care nu făceau parte din Imperiul Carolingian se păstrau unele dintre impozitele existente de pe vremea romanilor, în special impozitul pe extracția de metale, ca în cazul Spaniei. În Anglia, principala sursă de venit pentru rege era impozitul de 10 la sută, colectat pe comerțul cu mărfuri peste Canal (Starkey, 2010).

O altă sursă de venit, care a rezistat prăbușirii Imperiului Roman de Apus, a fost zeciuiala. Acest tip de impozit a fost ignorat pentru că nu exista sprijin doctrinar în Noul Testament. Reintroducerea lui este discutată în Conciliile din secolul al VI-lea (Tours în 567 și respectiv Mâcon în 585). Zeciuiala a fost recunoscută oficial două secole mai târziu, în anul 787, de către Papa Adrian I.

Complexitatea finanțelor publice din vremea Romei antice a fost foarte puțin recuperată în Evul Mediu sub aspectul utilizării diferitelor tipuri de impozite. Construcția bugetară, așa cum de exemplu exista în vremea lui Dioclețian, a fost „redescoperită” după secolul al X-lea.

În secolele al VII-lea și al VIII-lea, în Spania și Anglia se făcea diferența între teritoriile care făceau parte indivizibilă din domeniul regal, și cele care erau dobândite, și care puteau fi înstrăinate în caz de nevoie. Această diferență de tratament nu a condus la departajarea între veniturile publice și cele private.

O altă caracteristică a perioadei este faptul că obligațiile fiscale erau calculate și plătite în natură, cel puțin până în secolul al IX-lea. Rațiunea acestei practici era că impozitele erau colectate pentru a îl întreține pe seniorul care asigura protecția și ordinea regatului. Excepții existau în Spania și Anglia, pentru că sursa principală de venituri era impozitul plătit pe circulația mărfurilor. Seniorii din aceste teritorii au început să acumuleze cantități mari de monedă de argint. În aceste condiții, s-a trecut la calculul și plata impozitelor în monedă, începând cu secolul al IX-lea.

În ceea ce privește cheltuielile publice, nu exista o delimitare clară între cheltuielile asociate domeniului regal și cele destinate regatului în general. Exista obligativitatea universală a serviciului militar în situații de război/asediu și a contribuției la lucrările publice destinate construcției/întreținerii podurilor, drumurilor sau zidurilor de apărare (Văcărel, 1965).

Imperiul lui Carol s-a destrămat, dar practicile fiscale inițiate de el nu au dispărut, ci au fost întărite. Imperiul lui Carol cel Mare a rezistat datorită asocierii sale cu Biserica și statul Papal, iar acest aspect nu s-a pierdut.

Perioada inaugurată de Carol cel Mare a produs un alt tip de echilibru între puterile din societate, care dau răspunsul la întrebările cu privire la stat, relația individ-stat reprezentată de impozite și finanțarea datoriilor statului. Dacă în Bizanț instituțiile care asigurau funcționarea comunităților erau Împăratul și Biserica, în Europa de Vest lucrurile sunt mai complicate, pentru că se referă la trei instituții impropriu denumite sistem feudal. Prima componentă se referă la conceperea relațiilor latifundiare care au permis împărțirea terenului agricol între mai mulți utilizatori. Structura feudală se referă la acel sistem militar care a reușit să creeze o armată permanentă și disciplinată care înceta să se războiască pentru pământ și se supunea unui singur senior. Relațiile de vasalitate au în vedere sedentarizarea populației și introducerea în producția agricolă a unei suprafețe de pământ în creștere, ca și dezvoltarea producției de pe latifundii (Rosen, 2014).

Extinderea și consolidarea echilibrului între aceste trei instituții a avut efecte pe planul fiscalității.

O primă consecință a fost faptul că regii au impus vasalilor colectarea unor impozite destinate strict apărării împotriva atacurilor popoarelor migratoare sau chiar pentru a plăti un tribut acestora, pentru a înceta atacurile (Rosen, 2014). Aceste impozite „extraordinare” au avut însă tendința să se permanentizeze.

O a doua consecință a fost faptul că atunci când teritoriile erau asediate, impozitele continuau să fie colectate, dar de către vasali. Drepturile regale au devenit în acest mod drepturi seniorale, nu suverane.

Cea mai facilă metodă de creștere a veniturilor regale era controlul asupra producției de monedă, atât pentru că resursele de argint erau considerabile cât și pentru că impozitele în monedă erau mai ușor de colectat, în condițiile atacurilor venite dinspre popoarele migratoare sau cele „barbare” din vecinătatea Sfântului Imperiu Roman.

În concluzie, se poate spune că la finalul secolului al X-lea în Europa de Vest era stabilită o legătură între suveran și obligația supușilor de a plăti impozite, iar metoda plății impozitelor în monedă se consolida.

CAPITOLUL 2 PRIMELE MODELE DE POLITICĂ FISCALĂ DIN EUROPA

Administrarea banilor și bunurilor (din ce în ce mai puțin sub această ultimă forma) colectate de rege se făcea înlăuntrul administrației regale până la sfârșitul secolului al XI-lea. Această instituție, numită „kammera”, călătorea împreună cu regele. În secolul al XII-lea au fost înființate primele trezorerii datorită predominanței plății impozitelor în monedă. Ele aveau scopul de a păstra și a urmări intrările și ieșirile de bani pentru regii care stăpâneau teritorii largi (Anglia, Franța, Spania), sau categoriile care aveau acces la sume mari de bani (Ordinul soldaților sărmani ai lui Cristos și ai Templului lui Solomon, cunoscut pe scurt sub denumirea de Cavaleri Templieri.

Unul din factorii cei mai importanți în perpetuarea relațiilor feudale a fost Biserica însăși, sub patronajul căreia se făceau studiile teologilor cu privire la relația între Dumnezeu, stat și supuși. În al doilea rând, statul Papal a fost interesat în colectarea impozitelor pentru propria supraviețuire, ținând cont de relațiile destul de complicate cu Sfântul Imperiu Roman și puternicele orașe-stat vecine din Italia. În al treilea rând, începând cu secolul al XII-lea, Biserica era interesată să permită, în limitele canoanelor, colectarea unor sume de bani cât mai mari prin care să fie finanțeze cruciadele.

Principalele preocupări științifice în domeniul fiscal ale perioadei sunt: (i) definirea și clasificare tipurilor de impozite; (ii) găsirea modalității celei mai potrivite de colectare a impozitelor; (iii) rezolvarea problemei datoriei publice, atât în ceea ce privește conceptul cât și soluția practică.

2.1 Moralitatea impozitării

În secolele al XII-lea și al XIII-lea existau două păreri cu privire la impozite, ambele fiind bazate pe filosofia vremii. Prima afirma că impozitele reprezentau recompensa pe care monarhul o primea de la supușii lui. Acest punct de vedere combina doctrina creștină, a monarhului care își primea puterea de la Dumnezeu pentru a menține pacea (așa cum susținea Sf. Augustin), cu credința exprimată de Sf. Pavel, conform căreia nimeni nu trebuie să facă un serviciu fără să primească ceva în schimb.

Cea de-a doua opinie, înrădăcinată în filosofia lui Aristotel, considera că impozitele erau obligatorii pentru menținerea societății (res publica), care avea o utilitatea intrinsecă („necessaria utilitas”).

Unii scolastici din perioada anilor 1300 formulau, pe baza a două propoziții provenite din gândirea lui Aristotel, următorul silogism: o republică este o entitate colectivă compusă din cetățeni; binele comun al republicii este mai presus decât cel al părților; de aceea, părțile trebuie să se sacrifice voluntar pentru binele întregului (Isenmann, 2002). Dus la limită, acest silogism poate fi interpretat ca spunând următoarele: dacă tot binele comun este amenințat, atunci indivizii trebuie să facă un sacrificiu total, respectiv cu toate bunurile lor.

Prin această propoziție se puneau bazele raționale ale impozitelor „excepționale”, adică acele impozite pe care monarhii le utilizau pentru situațiile de război.

Marii teologi din universitățile Europene studiau problematica acumulării averilor de către monarhi, principi și Biserică, prin prisma documentelor creștine. Scolasticii vin cu un nou concept, cel de „just” (corect), în încercarea lor de a reconcilia învățătura creștină cu doctrina grecilor antici (în special Aristotel și Platon), folosindu-se de principiile enunțate deja de Sf. Augustin.

Filosofii de la sfârșitul Evului Mediu, ca de exemplu Toma din Aquino, nu mai sunt de acord cu viziunea Sf. Augustin. Ei neagă faptul că supunerea față de legi este obligatorie pentru că legile umane decurg din cele divine. Acești filosofi – teologi sunt de părere că supunerea față de legi este obligatorie, din punct de vedere moral, doar dacă legile sunt juste. Concluzia tomiștilor este că legile care nu sunt juste nu trebuie respectate.

Acest concept a influențat evoluția fiscalității din două puncte de vedere. În primul rând, impozitarea era inclusă în rândul legilor împovărătoare. Plata impozitelor era obligatorie doar în cazul dărilor considerate juste. În al doilea rând, dificultatea motivării, din punct de vedere moral, a impunerii unui nou bir reprezenta o piedică în calea exceselor fiscale ale conducătorilor.

Interpretarea moralității impozitului pe baza ideilor lui Toma din Aquino schimbă definiția și funcția fiscalității. Astfel, impozitul nu reprezintă recompensa pentru serviciile aduse comunității de către monarh, ci se referă strict la acoperirea cheltuielilor pentru asigurarea stării de pace. În acest fel, apare concepția conform căreia monarhul trebuie să își procure singur mijloacele pentru întreținere. Pe de altă parte, dacă se acceptă această definiție a impozitului, atunci trebuie să se admite și faptul că monarhul trebuie să păstreze proprietăți din a căror exploatare să se poată finanța. O astfel de viziune explica veniturile provenite din monopolurile regale pe argint și sare.

Definiția a ceea ce era just era destul de greu de făcut. Este elocventă în acest sens lunga dezbatere care a avut loc între marile școli de gândire ale Evului Mediu cu privire la noțiunea de „preț just” (corect).

Scolasticii au recurs la sistemul cauzelor lui Aristotel pentru a rezolva problema moralității impozitelor. Ei au reușit să motiveze existența impozitelor și au contribuit la dezvoltarea teoriilor despre modul just de colectare a impozitelor și despre mărimea justă a impozitelor. Aceste idei vor sta la baza formulării canoanelor cu privire la impozitare, principii care vor fi utilizate atât de autorii aparținând cameralismului german cât și liberalismului clasic.

Toma din Aquino a definit patru cauze, derivând din legea divină, cu privire la existența lucrurilor: materială, formală, eficientă și finală. Din punctul de vedere al impozitelor, cauza finală se referea la voința (legitimitatea impozitului) și se întemeia pe ideea, dominantă în Evul Mediu, că fiecărui venit dintr-un anume impozit îi corespundea strict un anume tip de cheltuială (Isenmann, 2002).

Cauza eficientă avea în vedere suveranitatea fiscală, adică dreptul de a pretinde impozite (Isenmann, 2002). Conform legilor din Imperiul Roman, suveranitatea fiscală îi aparținea strict împăratului, fără să se menționeze dacă delegarea acesteia era posibilă. Teologii Evului Mediu erau de părere că doar regele, ca deținător al puterii supreme în numele lui Dumnezeu, avea dreptul să pretindă plata impozitelor.

Teoria a fost contestată în primul rând în orașele-stat italiene, care făceau parte de jure din Sfântul Imperiu Roman, dar de facto își decideau singure structura și nivelul impozitelor. La nivelul vasalilor, dreptul de a pretinde plata impozitelor se baza pe alianța cu suveranul. Dreptul de a impune biruri era delegat împreună cu dreptul de a folosi teritoriul peste care vasalul exercita autoritatea în numele monarhului.

Cauza formală se referă la mărimea impozitelor (Isenmann, 2002). Canonul indicat de tomiști în ceea ce privește povara fiscală spunea că impozitele trebuie să fie moderate, proporționale cu scopul lor și persoana care trebuie să le plătească. Astfel, impozitul trebuie să fie suportabil, în sensul de a nu duce la sărăcirea indivizilor. Pe baza principiului aristotelic al echității, noțiune care era diferită de egalitate, erau preferate impozitele proporționale, în dauna celor progresive.

Cauza materială analiza baza impozitării (Isenmann, 2002). Impozitele trebuiau să fie plătite de persoanele potrivite, respectiv comercianții. Scolasticii erau de părere că anumite categorii sociale trebuie să fie scutite de la plata impozitelor: clericii, respectiv cei defavorizați (orbii, bolnavii, orfanii, săracii și văduvele).

2.2 Organizarea impozitării

Teoria avea un avans comparativ cu practica fiscală, dar un „manual” de bune practici nu exista. De cele mai multe ori, teologii cercetau diferitele tipuri de impozite direct la cererea monarhilor, adunând o „cazuistică” destul de bogată.

Nicolas Oresme, consilier al regelui Carol al V-lea al Franței, arăta, spre mijlocul secolului al XIV-lea, care sunt cele mai bune practici de organizare a colectării impozitelor. El aborda cu deosebire cazul devalorizării monedei (Hülsmann, 2004).

Oresme sublinia că această practică aducea venituri publice mari într-o perioadă de timp scurtă, era universal, ușor de calculat și colectat. În plus, acesta era un impozit echitabil distribuit, pentru că cei care dețineau mai multă monedă plăteau un impozit mai mare (Isenmann, 2002).

Teologii din numeroasele universități de pe teritoriul Italiei au avut o contribuție importantă la cercetările din domeniul impozitării. Implicarea lor era necesară pentru că provocările administrației publice în cazul orașelor-stat de pe teritoriul Italiei erau mai mari decât cele caracteristice regatelor.

Acești teologi considerau că baza finanțelor publice era domeniul princiar, iar datoria de bază a principelui era menținerea unei armate permanente. Impozitele trebuiau să fie cât mai mici cu putință, fiind preferate impozitele pe tranzacțiile comerciale, cu tarife cât mai mari, în cazul importului de mărfuri.

Autorii italieni susțineau faptul că acțiunile principelui (cheltuielile administrației) nu trebuiau să influențeze celelalte activități comerciale în vreun fel. Această cerință se referea la respectarea principiului prețului just, astfel încât principele trebuia să plătească prețul pieței, așa cum făceau toți ceilalți comercianți. Această caracteristică a fost preluată de cameralismul italian.

Cardinalul Diomede Carafa este unul dintre teologii care au contribuit la discuția despre organizarea statului și a finanțelor publice în Italia. Abordarea lui insista asuprea relațiilor funcționale dintre trezorerie și domeniul princiar, respectiv dintre impozite și afacerile comercianților.

Carafa, în calitate de consilier al lui Alfonso al V-lea al Portugaliei și Neapolelui, limita îndatoririle principelui/monarhului la justiție și securitate, acestea reprezentând domeniul administrării afacerilor publice. Schimburile, industria și comerțul ar fi trebuit să fie lăsate în mâna indivizilor, după părerea Cardinalului.

Carafa considera că monarhul avea datoria să creeze condițiile necesare pentru ca averea supușilor să crească, în virtutea faptului că această avere reprezenta fundamentul puterii regale. Carafa deducea de aici necesitatea reducerii poverii fiscale, în sensul în care principele trebuie să încurajeze relațiile comerciale, prin abolirea taxelor vamale și prin reducerea impozitelor pe proprietate și pe averea celor care lucrează pământul.

În plus, cardinalul consilier a făcut o clasificare a cheltuielilor publice, care trebuie finanțate din veniturile obținute din impozitare. Existau trei tipuri de cheltuieli – pentru apărarea puterii statului (incluzând sumele necesare întreținerii trupelor și fortificațiilor), pentru întreținerea în demnitate a principelui și familiei (incluzând donațiile către biserică și cei sărmani), pentru situații neprevăzute (dar inevitabile) (Isenmann, 2002).

Literatura italiană medievală a insistat asupra structurii optime a impozitelor. Exista o dezbatere în acea vreme între cei care înclinau strict spre impozitarea proprietății (averii) și cei care argumentau în favoarea limitării la impozitarea profitului. Elementul care era citat cel mai des împotriva impozitului pe proprietate (avere) era cel care decurgea din dreptul natural. Astfel, societatea era bazată pe ierarhii sociale care nu erau formate pe principiul proprietății, ci conform legii divine. De aceea, fiecare individ avea dreptul să acumuleze avere prin mijloace legale, iar împiedicarea acestui demers, prin impozitare sau altfel, reprezenta o încălcare a legii divine (Isenmann, 2002).

O altă dezbatere exista pe tema alegerii între impozitele directe sau indirecte. În general, orașele-stat aveau o preferință pentru impozitele indirecte, obținute cu precădere prin taxarea relațiilor comerciale cu teritoriile străine. Regatele înclinau spre impozitele directe, în special pe proprietatea asupra pământului, ținând cont că aceasta era baza acumulării averii.

Existau și alte opinii despre impozitarea indirectă în orașele-stat. Spre exemplu, Francesco Guicciardini demonstrează că impozitul indirect pe schimburile comerciale era dificil de colectat. Contribuabilii erau reticenți când trebuia să își plătească dările, considerând injurioase acțiunile portăreilor. Impozitarea ar fi dezvăluit unele secrete despre firmele comercianților, în condițiile în care multe tranzacții se făceau pe credit (Isenmann, 2002).

O excepție de la regula predominanței impozitelor directe în regate pare să fie Anglia. În acest regat, cu o întindere semnificativă, erau preferate impozitele indirecte. Motivul era faptul că principala sursă de venit era reprezentată de comerțul cu mărfuri peste Canal.

Niccolo Machiavelli a fost interesat de aspectele legate de colectarea impozitelor. problema diferitelor moduri de colectare a impozitelor. Autorul florentin a studiat sistemul practicat în orașele-stat germane. Acesta consta în autoevaluarea impozitului datorat, garantat cu așa-numitul jurământ de impozit.

Prin contrast, Machiavelli deplângea sistemul din Florența, pentru că funcțiile publice erau atribuite, prin licitație, celui care oferea un preț mai mare. Familiile înstărite se foloseau de dreptul de a colecta impozite pentru a provoca falimentul rivalilor.

Cea mai importantă contribuție teoretică și practică la finanțele publice a autorilor florentini este legată de sistemul împrumuturilor publice.

Ideea predominantă, încă de la începutul statului feudal, era că monarhul avea dreptul să impună impozite extraordinare pentru situații neprevăzute. În secolul al XIII-lea s-a trecut la ideea că principele ar trebui să aibă o rezervă de bani pentru situații neprevăzute. În condițiile în care nu toate entitățile statale (mai ales republicile) își puteau permite aceste rezerve, cel mai ușor era să apeleze la împrumuturi pentru nevoile publice urgente.

Chiar dacă metoda practică, pentru a acoperi nevoile de fonduri neprevăzute, era la îndemână, exista cealaltă problemă, a modului de colectare a acestor fonduri. Prima variantă, practicată mai ales în orașele-stat din Italia, Germania și Elveția, a fost cea a „împrumuturilor forțate”. Acestea reprezentau o serie de impozite excepționale, colectate peste impozitele datorate în mod normal, care erau înapoiate în următorul an fiscal. Termenul „forțat” era legat de faptul că nu se cerea acordul adunărilor reprezentative pentru colectarea acestora, ele fiind de obicei impuse în cazuri excepționale.

Tocmai lipsa acordului reprezentanților a fost și motivul pentru care autorii italieni au fost încurajați să caute alternative.

Acest demers se bloca în discuția în contradictoriu cu Biserica, pe subiectul dobânzii. Argumentul Bisericii, susținut în special prin intermediul studiilor teologilor monahi (dominicani, augustini și franciscani), era că, dând bani cu împrumut statului, acești investitori deveneau în mod voluntar creditori, deci comiteau păcatul cămătăriei.

Biserica nu condamna cămătăria în sine, ca activitate, ci faptul că se pretindeau bani în schimbul înstrăinării, pe o perioadă de timp, a dreptului de utilizare a unei sume de bani. Interpretarea Bisericii era aceea că se cumpăra timp contra unei sume de bani; ori timpul era al lui Dumnezeu și nimeni altcineva nu putea să îl creeze.

Această problemă a fost ocolită prin echivalarea dobânzii, la care erau îndreptățiți cei care dădeau bani cu împrumut statului, cu o recompensă legitimă pentru posibilele riscuri și potențialele pierderi.

Orașele-stat din Italia, în special Milano, au progresat în utilizarea soluției împrumuturilor publice. Încă din secolul al XV-lea, statul le-a dat dreptul creditorilor săi să tranzacționeze toate drepturile pe care le aveau asupra datoriei. Astfel, hârtiile care demonstrau existența unei datorii a statului au căpătat o valoare de sine stătătoare. Fluctuația prețului acestor hârtii, față de valoarea nominală a datoriei, era rezultatul riscului perceput de creditori, cu privire la situația administrațiilor publice.

Sistemul acestor certificate de trezorerie a fost răspândit de bancherii italieni, care au ajuns să controleze finanțele unor mari regate (Anglia, Spania). Acest mecanism dar a fost transformat în sistemul băncii de stat de către bancherii olandezi, respectiv de monarhia suedeză în secolul al XVII-lea.

O clasificare a veniturilor și respectiv cheltuielilor de pe teritoriul Franței, fără să pună față în față cele două categorii într-un buget, apare într-un document din anul 1347 (Isenmann, 2002). Veniturile erau fie ordinare (anuale, obținute în special din impozitarea pământului), fie extraordinare (impozite pe proprietate). Cheltuielile erau clasificate după scopul lor în categoriile: întreținerea gospodăriei monarhului, acte de caritate, situații neprevăzute.

În varianta consilierilor Împăratului Sfântului Imperiu Roman, clasificarea funcțională a cheltuielilor pe teritoriul german era următoarea: pentru întreținerea gospodăriei monarhului, pentru răscumpărarea datoriilor, pentru situații neprevăzute.

Diferența dintre cele două viziuni din Franța și Germania ține de faptul că suveranitatea nu era recunoscută la nivelul teritoriilor din Imperiu (cazul orașelor-stat din Italia), deși Sfântul Imperiu cuprindea un teritoriu vast. În Franța, deși puterea suveranului era subminată de puternicii vasali, relațiile erau încă bazate pe transferul controlului asupra pământului, ceea ce se traducea prin obligația de a plăti impozite suveranului.

Consilierii germani au introdus analiza ex-post a finanțelor publice și au adus un element de noutate în gestionarea veniturilor și cheltuielilor la nivelul gospodăriei monarhului.

Ritter Ludwig von Eyb cel Bătrân propunea electorului din Brandenburg în 1492 o analiză ex-post a situației financiare a monarhului, prin compararea veniturilor și cheltuielilor propuse la începutul anului cu cele efective de la sfârșitul anului. În plus, el propunea și impunerea unor limite trimestriale asupra cheltuielilor, astfel încât monarhul să nu își creeze datorii ori se le mărească pe cele deja existente (Isenmann, 2002).

2.3 Modelele fiscale medievale

Una dintre cele mai exacte descrieri a operațiunilor de finanțe publice și a fiscalității dintr-un regat este cea realizată de Sir John Fortescue asupra situației din secolul al XV-lea din Anglia. Ca regulă generală, pentru a evita falimentul monarhului, era necesar ca veniturile să fie calculate pornind de la cheltuieli, peste care să se adauge o rezervă pentru situații neprevăzute.

Regele trebuia să se întrețină din propriile venituri. Supușii trebuie să îl plătească pe suveran pentru că el presta servicii de judecător și apărător al securității teritoriului.

Fortescue clasifică cheltuielile în ordinare (exclusiv exprimate în bani) și extraordinare (obiecte care puteau fi tranzacționate rapid în situații de urgență). El arată că proporția cheltuielilor extraordinare trebuie să fie de aproximativ 20-25 la sută din total (Isenmann, 2002).

Elementul original în analiza lui Fortescue este motivarea puterii economice a suveranului. Acesta trebuie să aibă un venit personal mai mare decât venitul celor mai mari vasali ai săi, pentru asigurarea poziției politice pe care o ocupă. Aceasta însemna că regele trebuia să își mențină dreptul de proprietate asupra unor vaste proprietăți de pământ și să evite să se îndatoreze.

Un alt element original la Fortescue este analiza comparată între fiscalitatea din Franța și cea din Anglia. Superioritatea modelului englez venea din faptul că impozitarea nu eroda averea. Acest rezultat era determinat de două caracteristici ale fiscalității din Anglia: parlamentul avea control asupra nivelului impozitelor, respectiv nobilimea nu era scutită de la plata impozitelor.

La sfârșitul perioadei de înflorire a sistemului feudal și în mijlocul Evului Mediu încep să se distingă trei modele de sistem fiscal: statul dominion, statul impozit, respectiv statul datorie.

Modelul numit în literatură „stat dominion” este construit în jurul extinderii cu succes a exploatării drepturilor regale asupra pământului. Impozitele sunt cu precădere cele directe, prelevate asupra proprietății, fără să se exercite un control asupra impozitării din partea unei alte puteri. Acest model a existat în special în Franța.

În modelul numit „stat impozit” accentul este pus pe impozitarea tuturor indivizilor, puterea monarhului fiind echilibrată de puterea reprezentativă. Impozitele sunt în special indirecte. Acest model este întâlnit în Anglia și Italia.

În cazul „statului datorie” cheltuielile de întreținere (mai ales de apărare contra atacurilor externe) depășesc cu mult capacitatea de a obține venituri publice din impozitarea locuitorilor. Finanțele publice se concentrează pe inventarea unei scheme de îndatorare care să poată fi susținută pe termen cât mai lung. Acest model este întâlnit în orașele-stat din Germania, Elveția și Suedia.

Literatura de specialitate definește doar două categorii de modele de sistem fiscal, și anume primele două menționate mai sus. Specialiștii includ și fiscalitatea din orașele-stat în cadrul modelului de „stat impozit”.

Am ales să definim a treia categorie din două motive. În primul rând, acest tip de model a dat naștere unui curent în practica și teoria fiscală. Acest curent, al perpetuării datoriei statului, reprezintă o caracteristică de bază a finanțelor publice moderne. În al doilea rând, acest model a avut o răspândire teritorială destul de largă în Europa, fiind practicat pe teritoriile Germaniei, Elveției și statele din Scandinavia.

Unii autori afirmă că Polonia, Ungaria sau Țările Românești funcționau mai degrabă pe modelul statului dominion (Omrod și Barta, 2002). O astfel de părere este rezultatul absenței unor izvoare consistente de informații din perioada Evului Mediu, referitoare la administrația publică în această parte a continentului.

Orașul-stat avea o întindere teritorială mică, în comparație cu marile regate ale Franței sau Castiliei, dar în ceea ce privește complexitatea relațiilor sociale el nu se deosebea de acestea.

Orașul-stat se referea la un teritoriu dominat de un oraș principal în care existau legături de afaceri și militare între diferite categorii sociale (țărani, producători, comercianți, bancheri, nobili). Complexitatea acestor relații sociale a determinat și o adaptabilitate și putere de inovare în ceea ce privește susținerea cheltuielilor publice.

Orașele-stat de pe teritoriul Sfântului Imperiu Roman se bucurau de o autonomie considerabilă, unele fiind chiar orașe libere. Aceasta însemna că nu contribuiau la finanțele Imperiului și se auto-administrau. Această guvernare pe cont propriu mergea atât de departe încât orașele mai mari își permiteau baterea propriei monede sau luxul propriei politici externe.

Cheltuielile erau susținute prin impozite indirecte. Acestea erau construite chibzuit, astfel încât să nu dăuneze situației financiare a propriilor negustori. În caz contrar, apăreau mișcări sociale. Nemulțumirea locuitorilor provoca scăderea afacerilor, respectiv falimentul orașului. Acestea erau urmate de pierderea statutului de oraș-liber. O astfel de experiență a avut orașul Mainz în anul 1383.

Cheltuielile publice în aceste orașe erau semnificative, iar impozitarea nu putea procura decât o parte din veniturile necesare. De aceea, orașele germane au recurs la un anumit tip de împrumuturi municipale, în care participau atât locuitorii din oraș, cât și cei din alte orașe.

Acest tip de împrumut se referea la vânzarea unor anuități. Produsul financiar era popular pentru că permitea echivalentul de astăzi al unei pensii pentru cei care împrumutau visteria publică. Orașul avea siguranța unui flux de venituri pe termen lung. Dobânda pentru aceste anuități era fixată la începutul perioadei contractului și se situa în jur de 3 – 5 la sută (Hocquet, 2002).

Orașele din Elveția practicau acest tip de împrumut municipal dar au introdus și o inovație. Astfel, la Basel exista o „regulă de aur”, conform căreia bugetul public trebuia să fie echilibrat. Cheltuielile de război trebuiau să fie finanțate doar din împrumuturi publice. Orice fel de aventuri militare erau descurajate în acest fel. Motivația vine din aceea că serviciul datoriei era plătit exclusiv din impozitele directe, care afectau în mod direct averea cetățenilor.

Evoluția sistemului fiscal în statele din Scandinavia a fost determinată de parcursul diferit al celor două puteri regionale: Suedia (a alipit Finlanda) și Danemarca (a cucerit Norvegia).

Până în secolul al XV-lea, Danemarca s-a bazat pe impozitele extraordinare și împrumuturile forțate, în timp ce Suedia a preferat transformarea acestora în impozite ordinare și a întocmit un registru fiscal pentru a administra mai bine întreaga operațiune.

La mijlocul secolului al XVI-lea apar diferențieri majore între cele două monarhii, determinate de modul de finanțare al cheltuielilor militare.

Astfel, în jurul anului 1540, Suedia renunță să își mai asigure apărarea prin angajarea trupelor de mercenari pentru că nu mai dispune de cantitatea de monedă necesară plății acestora. Suedia preferă recrutarea localnicilor, care erau plătiți în natură pentru serviciile lor. Această soluție fiscală încurajează producția și schimbul pentru că statul construiește depozite pentru stocarea acestor mărfuri care apoi sunt comercializate (Poulsen, 2002).

O practică întâlnită în ambele state, în ceea ce privește obținerea veniturilor publice, a dat naștere unui produs financiar care este folosit și în prezent, atât de municipalitățile din Germania cât și de sectorul privat din toată lumea. Monarhii își amanetau propriile pământuri nobilii care dispuneau de bani, pentru perioade de timp fixe (Poulsen, 2002). Această operațiune de amanetare se numea „pantelen” sau în limba germană „Pfandlehn”. Astăzi a devenit un produs financiar comun sub denumirea de „pfandbriefe”. Acest instrument de investiție oferit de instituțiile de stat din Germania reprezintă o obligațiune emisă de bănci ipotecare, care este colateralizat cu active pe termen lung

Modelul statului impozit s-a consolidat în perioada secolelor al XVI-lea și al XVII-lea. Acest rezultat a fost generat de întărirea poziției politice a monarhului, pe măsură ce succesiunea dinastică s-a stabilizat. Un factor favorizant a fost creșterea teritorială a statului.

În domeniul fiscal, avansul teoretic este permis de dezvoltarea rapidă a ideilor politice și economice, începând cu Jean Bodin în secolul al XVI-lea.

Practica fiscală încă este considerată parte a științei administrative și politice. Apariția primelor idei consolidate despre finanțe are loc în cadrul administrației Sfântului Imperiu, fiind rezultatul cunoștințelor practice și teoretice ale celor care se ocupau de trezoreria imperială (kammera).

Jean Bodin redefinește legătura între individ și stat. În opera sa din 1576, „Cele șase cărți despre Republică”, el definește conceptul de suveranitate drept capacitatea de a da legi asupra supușilor fără acordul acestora. Monarhul are suveranitate legislativă și ca atare se află deasupra legii. În acest fel, dispare baza sistemului de putere feudală, care era relația de obligație reciprocă și de egalitate a părților. Conducătorul preia toată puterea pentru că el reprezintă binele comun (republica).

În capitolul al VIII-lea din Cartea I, Bodin expune problema proprietății private, a cărei integritate putea fi amenințată de dreptul la moștenire și de abuzurile celor care colectau impozitele. Bodin apără dreptul la proprietate pe baza dreptului natural (înaintea lui Locke), afirmând că monarhul nu are dreptul să impună biruri oricând și oricum dorește. Astfel, principele are suveranitate legislativă, dar nu are suveranitate fiscală.

Lipsa de suveranitate fiscală a monarhului nu diminuează importanța pe care o au impozitele în teoria statului gândită de Bodin. În debutul cărții a VI-a el arată că importanța impozitelor rezidă în aceea că interesul pentru binele comun (adică pentru republică) este întruchipat prin administrarea veniturilor, a rentelor domeniului, a taxelor vamale sau altor impozite necesare pentru întreținerea republicii.

Bodin face și o clasificare a tipurilor de venituri în șapte categorii (Bonney, 2002): veniturile din domeniul monarhului, care sunt și cea mai sigură sursă de bani; darurile gratuite din partea supușilor; sumele de bani și produsele obținute în urma cuceririlor militare; vărsămintele aliaților; veniturile din comerțul cu teritoriile îndepărtate și coloniile; taxele vamale și veniturile din impozitarea propriilor cetățeni.

În ceea ce privește impozitarea supușilor, Bodin era de părere că aceasta era o posibilă sursă de venit, dar nu trebuia să fie folosită niciodată. Mai mult, impozitarea nu trebuia folosită în situații extraordinare pentru că se încălca principiul dreptului natural la proprietate, prin lipsa consimțământului.

În ceea ce privește structura impozitelor, Bodin este un oponent al impozitelor pe proprietate, iar în ceea ce privește impozitarea indirectă preferă impozitarea bunurilor de lux.

Bodin nu era adeptul îndatorării publice și sublinia că pentru evitarea datoriei publice monarhul trebuia să dețină o rezervă de fonduri.

Relativ la colectarea impozitelor, Bodin era de părere că această operațiune trebuia să fie dusă la îndeplinire de un număr de persoane cât mai redus. Reacția lui este rezonabilă, având în vedere că, în perioada aceea, colectarea impozitelor se făcea pe tipuri de biruri și de către diferite instituții, neexistând o administrație fiscală centralizată.

Practica fiscală trece de la statul dominion la statul impozit în cursul secolului al XVI-lea. Acest fapt este important cel puțin din două puncte de vedere. În primul rând, cristalizarea suveranității a încurajat gruparea intereselor nobilimii, în scopul obținerii de câștiguri financiare facile din împrumuturile acordate monarhului. În al doilea rând, supușii nobililor văd în monarh un salvator (contrar statului dominion), pentru că impozitele pretinse de monarh sunt mai mici decât cele impuse de nobili.

Progresul practicii fiscale a fost impulsionat de creșterea cheltuielilor cu birocrația în secolul al XVI-lea (Schulze, 2002). Monarhiile și orașele-stat au avut un număr din ce în ce mai mare de funcționari publici, cel puțin datorită următoarelor trei motive. În primul rând, inventarea tiparului a încurajat cultura scrisă și arhivistica. În al doilea rând, monarhii și-au întărit puterea politică, permițând accesul tuturor la justiția pe care ei o conduceau. În al treilea rând, pe teritoriul Sfântului Imperiu a avut loc o reformă birocratică.

În practica fiscală, până în secolul al XVI-lea, nu s-a reușit realizarea unei concepții unitare asupra veniturilor și cheltuielilor publice sub forma unui buget, și nici nu s-a dezvoltat vreo idee consistentă cu privire la structura veniturilor publice.

Practica fiscală a adus cel puțin o inovație. Aceasta se referă la unificarea colectării impozitelor. În 1523, în Franța, se înființează trezoreria economiilor, însărcinată cu colectarea centralizată a impozitelor.

CAPITOLUL 3 PRINCIPALELE MODELE DE FINANȚE PUBLICE DE PE CONTINENTUL EUROPEAN

Consolidarea puterii politice în cadrul unor teritorii și definitivarea principalelor tipuri de impozite au condus la individualizarea mai multor modele de finanțe publice pe continentul european, până în anul 1930.

Diferențele între aceste modele de finanțe publice s-au conturat treptat, dar au avut la bază răspunsuri diferite cu privire la relația dintre individ și suveran. Peste acest nucleu dur al modelului de finanțe publice s-au adăugat diferențe cu privire la: (i) modul în care trebuie să își finanțeze suveranul cheltuielile; (ii) domeniile în care suveranul ar trebui să se implice; (iii) modul de finanțare a deficitului de resurse.

Această lucrare identifică patru modele de finanțe pe continentul european: cameralism german, liberalism clasic, cameralism italian, respectiv modelul suedez.

3.1 Cameralismul german

Pe teritoriul Sfântului Imperiu se dezvoltă după anul 1500 o nouă categorie de birocrați, cameraliștii. Numele lor derivă din activitatea principală de administratori ai averii („kammera”) principelui. Schumpeter (citat de Backhaus și Wagner, 2005) i-a numit pe acești birocrați „administratori consultanți”. Cameraliștii au apărut în special în țările vorbitoare de limba germană. Ei erau implicați în activități administrative dar mulți aveau și activități didactice. De altfel, primele catedre de cameralism au fost înființate la Halle și Frankfurt în 1727 (Backhaus și Wagner, 2005). Expertiza acestora cuprindea numeroase domenii: științe politice, științe administrative și juridice, religie etc.

Practica fiscală a cameralismului se deosebește de evoluția ulterioară a științei economice și finanțelor publice de pe continentul European prin faptul că viziunea absolutistă asupra statului este respinsă. Statul, incluzând în această categorie și administrația orașelor-stat de pe teritoriul Sfântului Imperiu, este expresia nevoilor celor care îl populează. De aceea, statul și interesele lui nu pot fi puse deasupra bunăstării populației.

Cameralismul păstrează, ca principiu de lucru, tratarea bugetului precum bilanțul unei gospodării. Acesta era vechiul model feudal al kammerei, care se referea la administrarea villei conducătorului.

În viziunea cameralismului, statul trebuie să facă acele investiții, necesare pentru binele tuturor, pentru că el reprezintă efortul comun. Resursele necesare pentru finanțarea acestor investiții nu trebuie să derive din impozitarea cetățenilor, ci din veniturile generate de proprietățile statului.

Contribuțiile cameralismului la gândirea economică sunt minore, pentru că în perioada secolelor al XVI-lea și al XVIII-lea economia se reducea la teoria despre administrarea gospodăriei. Interesul științific al celor care studiau societatea era reprezentat de relațiile sociale și nu cele economice (Small, 1909).

Cameralismul a fost asociat atât cu curentul de gândire mercantilist cât și cu fiziocrații.

Cameralismul împărtășește același punct de vedere cu mercantilismul privind stimularea manufacturilor interne. Motivele pentru care cele două curente promovau această măsură sunt diferite. Astfel, mercantilismul considera că manufacturile pot contribui la scăderea deficitului balanței de plăți, care era un scop în sine. Cameralismul considera dezvoltarea manufacturilor ca un mijloc de îmbunătățire a vieții cetățenilor. Prin aceasta se asigura supraviețuirea și dezvoltarea statului, ceea ce reprezenta scopul științei administrative.

Mercantilismul și cameralismul au vederi opuse cu privire la atitudinea față de comerț. Astfel, mercantilismul susținea protecționismul economic, implementat prin taxe vamale mari, pentru a împiedica scurgerea monedei în afara țării. Cameralismul arăta că impozitele indirecte descurajează activitatea economică și le respingea.

Primul document scris, cu privire la știința administrativă a cameralismului, este Testamentul lui Melchior von Osse (1506 – 1557), fost profesor și judecător la Leipzig. În acest document, care reprezintă o monografie scrisă la cererea principelui său, Osse arată că obiectivul oricărui conducător trebuie să se reducă la două aspecte: pe timp de război apărarea teritoriului și a populației, iar pe timp de pace, construirea și menținerea unei bune guvernări, a legii și a ordinii interne (Small, 1909).

Editorul „Testamentului” lui Osse introduce o notă bibliografică care conține un text al cărui autor nu este citat, dar ale cărui idei erau conforme cu cele ale lui Osse. Astfel, acest anonim arată că înflorirea sistemului financiar al unui stat se bazează pe patru elemente: ordinea internă, fiscul, comerțul și impozitarea. Conform acestei structuri a administrației unui stat, sistemul fiscal s-ar ocupa cu economia, iar impozitarea cu aranjamentele necesare pentru contribuțiile către stat (Small, 1909).

Georg Obrecht a fost un reprezentant al cameralismului din secolul al XVI-lea, care a fost preocupat de modul în care statul poate să obțină veniturile necesare acoperirii cheltuielilor ordinare. În plus, statul trebuie să se implice în îmbunătățirea condițiilor de viață (fizice, mentale și morale) ale populației, fără ca aceasta să reprezinte un scop în sine (Small, 1909).

Obrecht, ca toți cameraliștii de după el, împarte sursele de venituri ale statului în două categorii, în funcție de povara pe care acestea o reprezentau pentru contribuabil. Conceptul de povară fiscală în secolul al XVI-lea avea alt conținut decât în prezent. Un impozit nu era socotit o povară atunci când lăsa nemodificate mijloacele de subzistență ale contribuabilului, prelevarea făcându-se doar din profitul rezultat din utilizarea capitalului.

Veit Ludwig von Seckendorff a fost un cameralist al secolului al XVII-lea care corespunde în totalitate definiției lui Schumpeter. El avea vederi absolutiste asupra statului și considera că numai Dumnezeu avea dreptul să îl critice pe principe, pentru că principele primise puterea prin grația lui Dumnezeu. Rolul administratorilor, după părerea lui von Seckendorff, era să îi servească pe principi în scopul creșterii eficienței statului (Small, 1909).

Wilhelm Freyherr von Schröder contribuie alături de alți cameraliști ai perioadei de sfârșit de secol XVII la refacerea economiilor din Germania și Austria după Războiul de 30 de ani.

Von Schröder credea în absolutismul derivând din dreptul divin, dar considera că fericirea principelui nu poate fi atinsă decât atunci când supușii sunt mulțumiți de propria bunăstare (Small, 1909). Mai mult, el era de părere că principele putea să le pretindă supușilor săi plata unor impozite numai după ce se asigura că au un nivel de viață bun. În ceea ce privește impozitarea, Schröder considera că un singur impozit pe toată averea era mai puțin împovărător pentru supuși (Bonney, 2002).

Cameraliștii secolului al XVIII-lea încep să treacă impozitarea în domeniul economiei. Această opțiune contrastează cu vederile anterioare ale cameralismului, care considerau fiscalitatea un mijloc din arsenalul instrumentelor științei administrației publice.

Cei mai importanți teoreticieni ai cameralismului secolului al XVIII-lea au fost Johann Heinrich Gottlob von Justi și Joseph von Sonnenfels. Ei mută centrul de gravitate al preocupărilor științei cameraliste de la fericirea principelui la creșterea numărului populației. Von Justi afirma despre cameralism că este o știință care cercetează baza economică a binelui comun. Cercetarea era îndreptată spre înțelegerea modului de creștere a bazei de impozitare, în scopul exploatării ei.

Von Sonnenfels declara că scopul guvernării trebuie să fie societatea civilă. El avea o poziție contrară fiziocraților și nu era de acord cu ideea că pământul este singura formă de avuție. În domeniul impozitării, el continuă tradiția clasificării veniturilor publice în ordinare și extraordinare. Von Sonnenfels susține ideea că împrumutul statului trebuie făcut strict de la cetățenii săi. În viziunea lui, aceste împrumuturi contribuie la creșterea avuției, prin recircularea capitalului (Bonney, 2002).

Cameralismul de secol XVIII considera că principalele surse de venit pentru finanțele publice sunt pământul, aflat în proprietatea statului sub forma pădurilor și a minelor, respectiv întreprinderile pe care le deținea statul (prințul sponsoriza unele întreprinderi). Impozitele erau considerate o sursă excepțională de venit, reprezentând o sursă secundară pentru alimentarea finanțelor publice (Backhaus și Wagner, 2005).

Favorizarea proprietății de stat a contribuit la intrarea în desuetudine a cameralismului, după ce teoria economică a demonstrat că statul nu este cel mai eficient administrator. Trebuie subliniat faptul că teoria economică se referea la statul absolutist și nu la cel care exista în sfera de practică a cameralismului.

Interesul primar al practicii cameralismului era supraviețuirea organizării politice, ținând cont de fragmentarea politică din Sfântul Imperiu (Wagner R., 2012). Pentru aceasta era necesar ca interesul monarhului sau principelui să fie orientat spre creșterea capacității economice a teritoriului de a genera suficiente venituri necesare apărării, precum și spre creșterea populației, care putea asigura perpetuarea statului.

Cameralismul pleda în favoarea proiectelor finanțate din monopolurile deținute de principe, pentru a crește capacitatea economică. Statul era văzut ca orice altă firmă participantă pe piață la producție și schimb. În plus, ei se pronunțau împotriva impozitării proprietății, pentru a nu distruge baza creșterii economice sau a sărăci populația. Finalmente, ei erau adversarii taxelor vamale, care ar fi putut îngrădi accesul la bunuri.

Cercetătorii germani din domeniul finanțelor publice din secolele al XIX-lea și al XX-lea nu erau preocupați de justificarea impozitării. Prioritatea lor era modul de cheltuire a banilor publici. Ei arătaseră cu multe argumente, prin contribuțiile lui von Justi și Sonnenfels, că impozitele erau ultima soluție prin care un stat putea să își procure veniturile publice. La baza surselor veniturilor publice ei puneau proprietățile statului/principelui. Astfel, cameraliștii secolului al XIX-lea trebuiau să definească rolul producției realizată pe baza capitalului deținut de stat. Pe acest fond, ei încearcă să definească economia fiscală, sau altfel spus economia publică.

Deosebirea între liberalismul englez, reprezentat de Smith, respectiv cameralismul german, reprezentată de von Justi, este opoziția dintre opiniilor cu privire la capacitatea statului de a administra capitalul. Important este și faptul că instituțiile statului, respectiv funcțiile lor, se dezvoltaseră pe principii foarte diferite în cele două modele de finanțe publice. În Anglia exista un trecut absolutist și era natural ca antreprenorul să își asigure supraviețuirea, punându-și interesele în contradicție cu cele ale statului. Pe teritoriul german, prințul și statul nu puteau supraviețui decât prin prosperitatea spiritului antreprenorial, statul participând și sprijinind acest efort.

Cel mai renumit reprezentant al cameralismului german din secolul al XIX-lea a fost Adolph Wagner, profesor de finanțe publice la Viena și Hamburg. Wagner a formulat un principiu (care îi poartă numele – Legea lui Wagner) conform căruia, pe măsura dezvoltării unei țări, va crește și implicarea statului în economie, sub forma procentului din venitul național pe care îl administrează.

Teoria lui Wagner este importantă pentru că abordează cel puțin trei dintre ideile care dominau finanțele publice încă din epoca medievală: delimitarea venituri-cheltuieli publice, suveranitatea fiscală și datoria publică.

Concepția lui Wagner în finanțele publice pornea de la delimitarea dublului statut al suveranului față de cetățeni. Wagner are o concepție liberală, asemănătoare cu cea a lui Say. Wagner consideră că statul are utilitate pentru viața națiunii (binelui comun) pentru că permite realizarea dorințelor comunității, dar în același timp are libertatea, în calitate de entitate separată, să își urmărească propriile interese.

Ideea dublului rol al statului nu este nouă. Ea apăruse încă din Evul Mediu și atunci era în special proiectată ca diferență între averea personală a suveranului (villa) și averea statului în general.

Wagner pune în perspectivă această dublă vocație a statului, spunând că suveranitatea statului este definită față de proprii cetățeni, ceea ce îi permite statului să aibă două tipuri de acțiuni. Primul tip de acțiuni este cel care decurge strict din nevoile cetățenilor, pentru că statul a apărut cu scopul de a satisface nevoile pe care le au indivizii ca o colectivitate. Al doilea tip de acțiuni, decurge din faptul că statul în sine este o entitate, capabilă să se angajeze în activități care nu decurg în mod direct din necesitățile cetățenilor (Wagner, 1967). Acest al doilea tip de acțiuni sunt cele pe care le poate îndeplini statul pentru că deține suveranitate fiscală.

În acest fel, Wagner limitează obiectul de studiu al științei fiscale la modul de finanțare a acțiunilor statului care nu decurg din nevoile cetățenilor. El enumeră cele trei condiții pe care trebuie să le îndeplinească politica fiscală pentru ca societatea să păstreze controlul asupra activităților statului.

Prima condiție este ca parlamentul, în calitate de organ reprezentativ, să organizeze un control fiscal „eficient și strict” (Wagner, 1967). Prin aceasta, Wagner revine la modelul inaugurat de sistemul englez de finanțe publice încă din Evul Mediu.

A doua condiție este respectarea principiului economic, altfel cunoscut ca legea lui Wagner. El arată că acest principiu este în fapt o regulă prudențială prin care să fie exersat un control asupra cheltuielilor statului, ținând cont de faptul că „principiul frugalității nu poate fi aplicat Statului, pentru că toată viața economică a națiunii depinde de Stat” (Wagner, 1967, p.7). Principiul economic este exprimat de Wagner ca o relație direct proporțională între cheltuielile statului și valoarea serviciilor publice pe care statul le face.

În această formulare, legea lui Wagner nu mai este o regulă prin care se admite creșterea intervenției statului în economie, așa cum au interpretat-o criticii săi, ci reprezintă un mod de limitare a imixtiunii, având în vedere că reprezentanții societății sunt cei care hotărăsc valoarea serviciilor statului, conform primei condiții de mai sus.

Wagner face această precizare când abordează ultima dintre cele trei condiții pe care trebuie să le îndeplinească politica fiscală – echilibrul dintre nevoile fiscale și venitul național. El își pune întrebarea dacă, la limită, cheltuielile statului pot deveni atât de mari încât să sugrume economia. Wagner afirmă că astfel de evoluții nu pot fi acceptate decât în situații excepționale, de urgență națională, care nu pot fi permanentizate (Wagner, 1967).

Wagner folosește dubla funcție a statului pentru a aborda delimitarea între veniturile și cheltuielile statului, o problemă care preocupase și literatura din Evul Mediu. Wagner definește în prealabil „economia fiscală” ca fiind acea parte a economiei în care statul este atât colector de resurse prin intermediul impozitelor, cât și producător de bunuri și servicii (destinate uzului său și pentru a servi națiunea, adică scopul pentru care el există).

Cheltuielile publice sunt cele care se nasc din pura funcționare a aparatului birocratic pentru a asigura serviciile publice necesare națiunii. Aceste nevoi se referă la plata unui personal cu o anume calificare și achiziționarea anumitor bunuri. Pe de altă parte, acoperirea acestor necesități de consum ale statului se face prin activitatea de încasare de impozite.

Wagner pune într-o altă perspectivă ideea de datorie publică, ținând cont de realitatea istorică a consolidării statelor. Astfel, datoria publică nu mai este un tip de venit care să poată provoca falimentul unui stat, așa cum se întâmplase în secolul al XVI-lea cu multe orașe-stat din Germania sau cu Imperiul Spaniol. Wagner arată că, având în vedere perspectiva duratei nelimitate în timp a existenței statului, această entitate se poate angaja la datorii perpetue.

Wagner este preocupat și de impozite, dar progresul lui față de von Justi este minim. Important este faptul că deși admite „eternitatea” statului, în ceea ce privește mijloacele de finanțare prin intermediul impozitelor, este ferm asupra relativității statului din perspectiva timpului, spațiului, culturii și sistemului constituțional.

Un alt cameralist care încearcă să definească natura economiei publice este Friederich von Wieser. El face analiza economiei publice prin juxtapunere față de cea privată, referindu-se la scop și mijloace. Astfel, cele două economii au același scop și Wieser crede că nu există diferențe conceptuale între ele. Scopul comun este cel al „maximizării utilității resurselor limitate” (Wieser, 1924).

În concepția lui Wieser, economia publică este diferită de gospodăria individuală pentru că, prin mijloacele pe care le are la dispoziție, nu se adresează satisfacerii nevoilor de bunuri și servicii, ci trebuie să asigure securitatea și promovarea intereselor comunității în exterior. Pe de altă parte, economia publică se deosebește de firma privată pentru că nu realizează venituri prin mijloacele pe care utilizează. (Wieser, 1924).

Wieser încearcă să clarifice problema delimitării veniturilor și cheltuielilor publice. În primul rând, Wieser arată că dacă procesul economic al statului, respectiv economia publică, nu are nimic în comun cu mijloacele economiei private, nici veniturile și cheltuielile statului nu își pot găsi vreun echivalent în economia privată – adică în producție sau consum (Wieser, 1924).

Impozitele nu pot fi definite asemenea unor prețuri în viziunea lui Wieser, pentru că evaluarea impozitelor nu are nimic în comun cu legea prețurilor. Această afirmație confirmă descendența cameralistă a lui Wieser. Pe de altă parte, afirmația arată apartenența lui la curentul liberalismului clasic, pentru că legea prețurilor este legată de utilitate și raritate.

Wieser, ca toți cameraliștii, pune accentul pe cheltuieli în finanțele publice. El arată că în cadrul procesului economic ceea ce deosebește statul de restul sectorului privat este faptul că orice acțiune a sa este însoțită de o cheltuială (Wieser, 1924).

Wieser supune atenției o clasificare diferită a cheltuielilor publice, mai apropiată de ceea ce teoria economică actuală numește bunuri publice. Astfel, Wieser împarte cheltuielile publice în: (i) personale, în sensul că poate fi identificată persoana cărora le-au fost destinate acele servicii realizate de stat și se acoperă prin tarife încasate de la fiecare beneficiar; (ii) colective, prin care sunt desemnate acele cheltuieli ai căror beneficiari nu pot fi identificați. Acest tip de cheltuieli este mai departe clasificat după destinație în trei categorii: administrarea economiei naționale (pentru susținerea economiei private, incluzând aici și războaiele), administrarea internă (cheltuielile pentru susținerea sistemului juridic), funcționarea statului (Wieser, 1924).

Apartenența lui Wieser la cameralism este evidentă mai ales prin faptul că el tratează statul ca pe o întreprindere, tot așa cum primii cameraliști puneau la baza finanțelor publice averea personală a prințului (din ale cărei profituri se efectuau lucrările publice necesare realizării binelui comun). Pe această bază, acțiunile statului sunt organizate conform principiului marginal, atât în ceea ce privește obiectivul urmărit prin cheltuielile publice, cât și în colectarea veniturilor. Din punctul de vedere al lui Wieser, cel puțin două din canoanele impozitării – impozitarea justă, și universalitatea și egalitatea – sunt consecința directă a organizării activității statului pe principiile marginaliste.

Principalul adversar în cadrul curentului cameralist al lui Wagner a fost colegul său de generație, Lorenz von Stein. Diferența majoră dintre cei doi este greutatea pe care o acordă veniturilor publice, Wagner limitându-le importanța în maniera cameralistă clasică. Contribuția lui von Stein trebuie însă considerată prin prisma faptului că el încerca să argumenteze necesitatea existenței unui cadru constituțional pentru justificarea impozitării. În lipsa unei astfel de rațiuni, impozitarea tinde să distrugă comunitatea în numele căreia colectează impozitele

Von Stein consideră că ideea de impozitare este strict legată de apariția statului. În condițiile ordinii naturale, orice legătura bănească dintre indivizi și conducător este obținută cu forța, numindu-se extorcare. Statul, pe care von Stein (în maniera lui Aristotel) îl vede ca o asociere liberă a unor indivizi egali, este expresia faptului că indivizii devin conștienți de propria lor natură duală – individuală și colectivă. În opinia lui von Stein, expresia economică a conștientizării din partea individului a apartenenței la comunitate este impozitarea.

Viziunea constituțională a lui von Stein este evidentă pentru că el aduce în discuție avantajele pe care le reprezintă impozitarea ca formă de venit al statului. Impozitarea exprimată prin mijloace bănești, în funcție de venitul obținut de fiecare pe baza propriei sale capacități productive, permite eliminarea diferențierilor între indivizi, în baza apartenenței la o clasă socială.

Unul dintre punctele inedite ale viziunii lui von Stein asupra finanțelor publice este abordarea sa, în fond liberală, dar deosebită ca expunere (față de Smith), asupra canoanelor impozitării. Ca orice adept al liberalismului clasic, el arată că cele două elemente de bază ale economiei private – capitalul și câștigul obținut din utilizarea acestuia – trebuie tratate în mod diferit în ceea ce privește impozitarea.

Diferența în expunere vine din faptul că la von Stein canoanele sunt traduse în trei propoziții privind „principiul economic al impozitării” cu privire la cele două elemente de mai sus. Prima propoziție arată că impozitarea nu trebuie să afecteze capitalul, sursa economiei private. A doua propoziție arată că oricare ar fi natura obiectului pe care îl impune un bir, impozitul se pune doar asupra venitului generat de capital. Ultima propoziție arată că mărimea impozitului nu trebuie să afecteze capacitatea venitului generat de capital de a mări suma capitalului, astfel încât să nu fie pusă în pericol creșterea națiunii.

În concluzie, principalele contribuții ale cameralismului german la dezvoltarea culturii fiscale europene sunt legate de (i) definirea statului ca mulțime a intereselor comune ale tuturor indivizilor, ceea implică din punct de vedere al impozitării (ii) necesitatea păstrării unor surse de capital în proprietatea statului pentru a produce veniturile din care să fie finanțate cheltuielile necesare satisfacerii intereselor comune, respectiv (iii) limitarea utilizării impozitării pentru cheltuielile excepționale (apărare).

3.2 Liberalismul clasic

Secolul al XVII-lea cunoaște o dezvoltare mult mai profundă a ideilor despre stat în Anglia și Franța. Thomas Hobbes scrie „Leviatanul” în timpul războiului civil și este influențat de dezlănțuirea de violență a diferitelor facțiuni. În acest context al stării naturale exprimate sub forma „războiului tuturor contra tuturor”, el vine cu teoria contractului social. Conform acesteia, doar o guvernare foarte puternică din partea unui suveran absolut ar putea evita perpetuarea conflictului.

Hobbes, alături de Locke sau Rousseau, considera că indivizii sunt dominați de instinctul egoist al propriei supraviețuiri. Decizia de a trăi în societate („contractul social”) relativ la viața autarhică este rezultatul unui calcul rațional de optimizare cu privire la șansele de supraviețuire (Fukuyama, 2011).

Contractul social are la bază angajamentul guvernării de a asigura pacea și siguranța cetățenilor. În acest aranjament social nu exista proprietate privată, mai înainte ca ea să fi fost instituită și apărată de guvernarea suveranului.

Suveranul trebuie să aibă la dispoziție resurse și trupe pentru a asigura securitatea internă și pacea. Toate acestea sunt procurate de guvernarea suveranului prin intermediul impozitării, pentru care nu are nevoie de consimțământul contribuabililor.

Cetățenii nu pot să aibă vreo poziție aprobatoare sau dezaprobatoare față de cerințele fiscale pentru că acest drept nu există. Totuși, aceasta nu înseamnă că Hobbes pleda pentru o impozitare arbitrară și nelimitată. Teoria lui fixează cel puțin două limite în calea impozitării. În primul rând, pentru că rolul suveranului se reduce la cel de garant al ordinii și securității, impozitele nu pot fi necesare decât pentru acoperirea acestui tip de cheltuieli, nu și pentru alte proiecte ale suveranului. În al doilea rând, Hobbes pleda pentru atribuirea strictă a fiecărui tip de venituri publice pentru fiecare tip de cheltuieli publice.

În ceea ce privește nivelul impozitelor, teoria politică a lui Hobbes era încă tributară scolasticilor și noțiunii de „just”. El arată că povara fiscală trebuie să fie echitabilă, dar nu prin egalitatea impozitului, ci prin egalitatea datoriei pe care fiecare individ o are pentru apărarea binelui comun.

Acesta nu era singurul punct de vedere existent în secolul al XVII-lea în Anglia. John Locke credea în legea și dreptul natural, dar vedea totul printr-o prismă pacifistă comparativ cu ideile exprimate de Hobbes. În „Cele Două Tratate asupra Guvernării” Locke arată că toți oamenii sunt liberi și egali, și nu se nasc cu obligația de a se supune unui monarh, așa cum credea Hobbes.

Locke credea în contractul social, dar îl vedea ca pe un angajament din partea oamenilor liberi, din starea naturală, de a transfera, sub imperiul anumitor condiții, unele din drepturile lor de administrare (guvernare). Scopul acestui transfer era obținerea stabilității pe termen lung a bunăstării pe care o obțineau din dreptul lor la viață, proprietate și libertate (Stanford Encyclopedia of Philosophy). Locke arată că dreptul de proprietate este un drept fundamental al omului, fără însă ca aceasta să excludă existența impozitării, cu condiția să existe acordul majorității.

Filosofii englezi încercau să definească relațiile dintre individ și stat, dar traducerea teoriei în practică era dificilă. Una dintre bariere era dificultatea conceptului de valoare a banilor, deși Școala de la Salamanca formulase deja teoria cantitativă a banilor.

În lipsa unei bune înțelegeri a faptului că moneda are o valoare intrinsecă, încercarea lui John Law, angajat de regele Franței Ludovic al XIV-lea să conducă trezoreria regală, de a rezolva problema datoriei nesustenabile a eșuat. Law era adeptul convertirii monedei în hârtii (bancnote) fără acoperire, înființând pe această bază o bancă de stat (instituția era privată, dar unic acționar era statul francez), care convertea moneda în bancnote. Capitalul acestei bănci era constituit din obligațiunile emise de statul francez. În decursul a patru ani, în perioada 1716-1720, această bancă a continuat să emită bancnote contra datoriei coroanei, până când „balonul” speculativ s-a spart. Panica a dus la falimentul băncii de stat, dar și a statului francez.

Contribuția inovatoare a lui Law, în sensul inventării relației între trezorerie și banca de stat, a reprezentat un avans în practica fiscală.

Un administrator public renumit în Franța secolului al XVII-lea a fost Sébastien Le Prestre Maréchal de Vauban. În acea perioadă finanțele erau în mâinile lui Colbert, dar se pare că rezultatele, în termenii veniturilor publice, nu erau tocmai satisfăcătoare. Vauban a demonstrat, prin utilizarea datelor statistice din recensăminte, că unificarea tuturor impozitelor într-unul singur (asupra pământului și comerțului), cu nivelul de 10 la sută, ar fi adus mai multe venituri în trezorerie. El propunea eliminarea tuturor scutirilor de la plata impozitelor ca și înjumătățirea prețului sării, prin eliminarea impozitului de monopol asupra comerțului cu sare. Măsurile propuse de Vauban afectau veniturile celor care ar fi trebuit să le adopte și de aceea nu au fost puse in practică. Însă ideile sale cu privire la impozitarea pământului au fost folosite mai târziu de fiziocrați.

Pierre de Boisguilbert nu era de acord cu ideile lui Vauban. El arăta că eliminarea tuturor scutirilor ar fi necesitat mărirea impozitului peste 10 la sută pentru a face față cheltuielilor statului. El atrăgea atenția și asupra faptului că unificarea colectării în cazul unui singur impozit ar fi necesitat o organizare deosebită, în condițiile în care colectarea multiplelor impozite se făcea în baza unor cutume înțelese de toată lumea. Totuși, Boisguilbert nu s-a opus ideii de impozit unic.

Boisguilbert a demonstrat că motivul principal al sărăcirii tuturor claselor franceze era politica economică a mercantilismului. El nu era adeptul unificării sau scăderii impozitelor, ci al egalizării lor, pentru că ar fi mărit venitul disponibil al țăranilor. În termeni practici, aceasta necesita reforma principalului impozit (pe proprietatea asupra pământului) și scăderea impozitelor indirecte pe comerțul intern și extern.

Preferința gânditorilor pentru impozitarea unuia sau altuia dintre elementele procesului economic (proprietatea, profitul, producția, comerțul) subliniază două elemente. Fiscalitatea nu era încă parte a economiei, ci a administrației publice. De aceea, teoreticienii nu căzuseră de acord cu privire la efectele impozitării asupra economiei. În al doilea rând, nu exista o înțelegere a etapelor producției și a importanței fiecăreia dintre ele pentru așezarea impozitelor. Această chestiune va fi lămurită de către teoreticienii curentului fiziocrat.

Începutul secolului al XVIII-lea este dominat în Franța de ideile politice ale lui Montesquieu. Contribuția sa esențială se referă la separația puterilor în stat.

Montesquieu arată că într-o țară, cu cât există mai multă libertate, cu atât sunt mai mari veniturile publice. De aceea, orice impozit care încalcă libertatea este de neacceptat. În această categorie intrau toate impozitele directe, în special cele pe proprietatea asupra pământului. Acestea afectau în mod special capacitatea indivizilor de a face ceea ce își doreau. El era de părere că impozitarea pământului era, prin definiție, inechitabilă. Prin contrast, impozitarea indirectă era acceptabilă, pentru că nu era legată de individ și de averea sa.

Montesquieu face două calificări cu privire la avantajul impozitelor indirecte față de cele directe. În primul rând, impozitele indirecte afectează libertatea indivizilor doar dacă sunt puse asupra producătorului (vânzătorului). În al doilea rând, mărimea impozitului indirect trebuie să fie calculată în așa fel încât să nu afecteze negativ prețul bunului (Bonney, 2002).

Montesquieu era de părere că sistemul colectării private dădea naștere la numeroase abuzuri din partea nobililor, care se îmbogățeau pe seama celor care lucrau pământul. El prefera un sistem de plată directă a impozitului, către un funcționar al statului.

Consolidarea funcționării statului dominion a produs rezultate inedite în dezvoltarea liberalismului politic și economic din Franța. Transferul suveranității fiscale (puterea de a impune și colecta impozite) dinspre monarh spre nobilii regionali a fost contracarat prin reformarea relațiilor fiscale dintre centru (Monarh) și periferie (supușii nobilimii), în sensul în care s-a produs o centralizare a puterii birocratice și aparatului de control în mâinile Monarhului. Cerințele de plată venite dinspre centru erau mai mici și controlul era extins asupra tuturor contribuabililor (inclusiv asupra nobilimii), ceea ce îi făcea pe supușii nobilimii să îl susțină pe Monarh.

Ideile politice și fiscale cu privire la valoarea pământului ale lui Montesquieu i-au inspirat pe fiziocrați. Înțelegerea fiziocrată a ciclului economic al producției, schimbului și consumului, bazat pe pământ ca singura formă de avuție economică, conduce la concluzia că impozitul nu poate fi pus decât pe produsul net, adică surplusul rezultat în urma procesului producției. Orice alt fel de impozit asupra produsului brut ar afecta factorul de producție (pământul), și ar conduce la diminuarea capacității de producție.

Din această idee de bază rezultă încă alte două concepte fiziocrate cu privire la fiscalitate: (i) impozitul nu este împovărător decât dacă se pune asupra profitului, de unde rezultă că trebuie să existe un impozit unic; (ii) impozitarea oricărui alt profit decât cel din agricultură (de exemplu manufacturile) era iluzoriu, pentru că în final orice activitate economică era la bază derivată din agricultură (Bonney, 2002).

Mirabeau a publicat în 1760 „Teoria impozitului” în care este preocupat în special de colectarea impozitelor. Principalul său argument contra colectării private a impozitelor indirecte era că aceasta ducea la scăderea eficienței colectării.

El propune câteva principii care ar trebui să stea la baza colectării impozitelor. Acestea preced cele patru canoane ale lui Adam Smith cu privire la colectare. Astfel, Mirabeau arată că povara fiscală trebuie să fie echitabilă, iar mărimea venitului trebuie să determine mărimea impozitului și nu invers. Impozitul trebuie să fie impus cât mai aproape de sursa venitului. Colectarea trebuie să fie astfel făcută încât să nu mărească povara fiscală (Bonney, 2002).

În ultimul sfert al secolului al XVIII-lea, Adam Smith publică celebra sa cercetare despre averea unei țări. În ultima carte dintre cele cinci abordează subiectul cheltuielilor, veniturilor și datoriei publice. După contribuția lui von Justi la discuția finanțelor publice, lucrarea lui Smith pare să fie singura opinie consistentă cu privire la domeniul finanțelor publice.

Din punctul de vedere al cheltuielilor publice Adam Smith se apropie de ideile cameralismului, dar din punctul de vedere al veniturilor publice el este un adversar al cameralismului.

Smith, adept al teoriei statului binelui comun și al dreptului natural în maniera lui Locke, nu găsește decât patru funcții legitime ale statului care trebuie finanțate. Tipurile de cheltuieli publice, acceptabile în viziunea lui Smith, se referă la apărarea națională, justiție, accesul universal la educație și „drumuri bune”. Ceea ce le face acceptabile este faptul că sunt benefice întregii societăți.

În ceea ce privește sursa veniturilor publice, Smith nu crede în capacitatea veniturilor de pe domeniile regale de a înlocui veniturile din impozite (Văcărel, 2008).

Smith este de părere că nu ar trebui să existe decât două tipuri de impozite: impozitele pe bunurile de lux și impozitul pe valoarea anuală rezultată din deținerea unei suprafețe de pământ. Celelalte impozite practicate (accizele, taxele vamale, impozitul pe profit) fie aveau costuri prea mari de colectare, ca în cazul accizelor, fie reprezentau tot atâtea motive pentru descurajarea producției, ca în cazul impozitului pe profit.

Smith se opunea taxelor vamale pe care le impunea Marea Britanie, pentru că ele distorsionau comerțul datorită faptului că erau prea mari, reduceau consumul și conduceau la creșterea contrabandei.

El era foarte critic și la adresa impozitelor pe salarii și profit. Ambele deturnau resursele de la activități creatoare de valoare și contribuiau la creșterea prețului bunurilor manufacturate cu o sumă mai mare decât valoarea impozitului.

În plus, Smith se opunea impozitelor specifice unei industrii sau regiuni. Argumentul lui era că acestea alterează mai mult sau mai puțin direcția naturală a industriei naționale și o îndreaptă spre o direcție mai puțin profitabilă decât cea pe care mergea dacă era lăsată să își continue cursul natural.

Contribuția majoră a lui Smith cu privire la domeniul finanțelor publice este aceea de a fi pus la un loc cele patru principii („canoane”) cu privire la colectarea impozitelor considerate de el condiția necesară pentru ca impozitarea să nu afecteze avuția.

Principiul echității spune că cei mai bogați membrii ai societății beneficiază cel mai mult de pe urma activității statului și de aceea își permit să plătească mai mult. Al doilea principiu, al transparenței (certitudinii impunerii) permite ca încrederea în sistem să nu se piardă chiar dacă există și persoane care se ocupă cu strângerea impozitelor care sunt lipsite de scrupule. Al treilea principiu, al comodității perceperii, argumenta în favoarea simplificării sistemului de taxe vamale ale Angliei. Al patrulea principiu, al eficienței (randamentului impozitului), cerea minimizarea costurilor administrative și distorsiunilor asupra economiei provocate de impozitare.

Influența lui Smith în construirea sistemelor fiscale din statele anglo-saxone este apreciabilă. Trebuie remarcat că von Justi formulase înaintea lui Smith un set de reguli mai complexe. Canoanele cameraliste prezentau și avantajul că fuseseră deja verificate în practică.

Un alt element important în comparația experienței cameraliste cu teoria lui Smith este că practicienii cameraliști considerau impozitarea ca o soluție extremă pentru obținerea veniturilor publice. Pe acest fond este de înțeles ideea lui von Justi de a limita puterea de a impune taxe a statului. Von Justi avea în plus față de Smith două principii. Primul arăta că un impozit nu trebuie să îl lipsească pe un contribuabil de cele necesare vieții sau să îi producă o scădere a capitalului. Al doilea afirma că un impozit nu ar trebui nici să afecteze bunăstarea contribuabilului, nici să îi încalce libertățile civile.

David Ricardo nu își apleacă atenția asupra cheltuielilor publice și a necesității contribuției indivizilor la binele comun, așa cum făcuse Smith. Ricardo analizează diferite tipuri de impozite în unsprezece dintre cele 32 de capitole ale cărții sale „Despre principiile economiei politicei și impunerii”.

El nu abordează nici datoria publică și nici metodele de colectare a impozitelor. Ricardo definește impozitul ca fiind o parte din produsul pământului sau muncii care este pusă la dispoziția guvernului.

Este important de subliniat că Ricardo, ca și alți reprezentanți ai curentului liberal clasic, consideră că impozitul nu poate fi plătit decât din venitul factorului de producție. Impunerea factorului de producție în sine, arată Ricardo, nu face decât să pericliteze producția viitoare.

J. B. Say, reprezentant al Școlii liberale franceze, avea o imagine mai puțin complexă, dar mai apropiată de practică, asupra sectorului public și impozitelor. Claritatea lui Say venea faptul că el își concentrase cercetarea din „Tratatul de economie politică” asupra piețelor și mai puțin asupra statului.

Say, la fel ca experții în finanțe publice din Germania și Italia, vede comunitatea (și nu statul) ca un participant activ la economie. Ca un preambul la lucrările cameraliștilor germani din finalul secolului al XIX-lea, el definește economia publică, respectiv privată, fără să le pună în contradicție. Say tratează partea publică a economiei în ultima carte a Tratatului, cea despre consum.

Pentru Say, consumul produsului național se împarte între consumul individual (necesar satisfacerii dorințelor indivizilor și familiilor) și consumul public. Say arată că domeniul public se referă la comunitatea alcătuită dintr-un grup de indivizi, care are propriile ei nevoi, și a căror satisfacere este de domeniul consumului public. El nu discută nici scopul construirii acestei comunități și nici natura relației dintre individ și comunitate. Say enumeră câteva dintre serviciile pe care comunitatea le cumpără, ca nevoi distincte de cele ale indivizilor: serviciile făcute de preoți, securitatea internă și externă asigurată de soldați, serviciile judecătorilor și avocaților care apără interesele și drepturile împotriva agresiunii celorlalți.

Pe aceste baze, Say dezbate natura impozitului, adică reprezentarea acestuia ca remunerare pentru efortul pe care îl depune funcționarul statului. El este de părere că această definiție a impozitului este greșită, pentru că suma plătită de contribuabil nu are un echivalent. Guvernul folosește această sumă pentru a procura timpul și deprinderile funcționarilor publici prin care „produce” serviciile pe care apoi le prestează publicului.

În acest mod, Say găsește soluția alăturării sectorului public și privat pe piața liberă, unde oferta și cererea determină prețul. Say atrage atenția că tocmai încercarea de a defini impozitele ca recompensă pentru efortul sectorului public dă posibilitatea apariției exceselor statului (impozite prea mari, corupție etc.).

În capitolul al VIII-lea al cărții a III-a Say se ocupă strict de impozite și aici vine în contradicție directă cu ceea ce cameralismul italian deja începuse să demonstreze, anume locul și extinderea abordării impozitării în economia politică. Say este de părere că economia politică trebuie să trateze impozitele ca pe un fapt dat și nu ca pe un drept, pe care trebuie să îl califice (cu privire la cine are dreptul să impună biruri). Altfel spus, el propune o abordare pozitivă a impozitelor în economie.

Say aplică raționamentul său și asupra unei alte teme, care făcuse obiectul preocupărilor tuturor conducătorilor care bătuseră vreodată monedă. Say se exprimă cu privire la capacitatea unui impozit de a crea valoare și arată că impunerea și colectarea impozitului în sine nu creează valoare, pentru că extrag resurse pe care indivizii le-ar putea folosi productiv. În schimb, totalitatea resurselor strânse prin intermediul impozitării poate contribui la creșterea avuției naționale. Devalorizarea monedei, prin micșorarea conținutului de metal ca măsură de impozitare, nu creează valoare, ci erodează capacitatea celor care dețin banii de a crea alte bunuri.

John Stuart Mill a devenit cel mai citit economist de după Adam Smith, după publicarea manualului său „Principiile economiei politice” (Ekelund și Hébert, 1972). Mill dezbate în cartea a V-a: funcțiile guvernului, principiul general al impozitării, impozitele directe și indirecte, datoria publică, efectele economice ale acțiunilor statului și limitele principiului laisser-faire.

Mill arată că statul/guvernul are două tipuri de funcții. Funcțiile „necesare” sunt inseparabile ideii de guvern, sau sunt prin cutumă îndeplinite de orice guvern. Funcțiile „facultative” nu sunt considerate necesare de toată lumea. Mill nu descrie aceste funcții dar susține că din punct de vedere practic statul nu se poate limita la apărarea cetățenilor săi de violență. Motivul invocat de Mill este acela că producția de securitate include mult mai multe aspecte decât simpla protecție fizică.

Mill nu arată însă care este relația între funcțiile statului și impozitare. El tratează conceptul de impozitare pornind de la cele patru canoane ale lui Smith. Mill consideră principiile enunțate de Smith suficiente atât din punctul de vedere al mărimii impozitului, cât și din punctul de vedere al modului de colectare al impozitelor. Singura discuție pe care Mill o consideră necesară este cea asupra primului canon care impunea egalitatea impozitării.

Motivul pentru care Mill consideră că povara fiscală trebuie să fie egală este că egalitatea trebuie să fie principiul care să conducă toate activitățile guvernului. În spatele acestei motivații stă ideea că guvernul nu trebuie să facă discriminări între subiecții săi în funcție de clasa socială. Povara guvernării trebuie să fie egală asupra fiecărui individ, astfel încât să fie cât mai mică pe ansamblul societății.

Acceptând acest principiu, Mill îl respinge pe cel al Evului Mediu, care considera impozitul ca fiind plata acordată suveranului pentru serviciile pe care acesta le făcea comunității. Această concluzie a lui Mill este logică, dacă se acceptă premisa că statul nu poate exista doar pentru a asigura securitatea internă și pacea.

Pe de altă parte, Mill nu lasă să se înțeleagă că, dacă admite un rol al statului în economie, este favorabil impozitării. Dimpotrivă, în capitolul al VIII-lea al cărții a V-a, Mill arată că impozitarea excesivă, fără să definească nivelul de la care impozitarea devine împovărătoare, este un „rău” asupra economiei.

În general, Mill este adversarul intervențiilor statului în economie atunci când se încalcă libera inițiativă a indivizilor, adică momentele în care „autoritarismul” statului nu poate fi motivat. Cuvântul pe care Mill îl folosește pentru a desemna intervenția statului în economie este autoritarismul.

Mill, folosind conceptul de autoritarism, se află de partea susținătorilor ideilor dreptului natural. Pentru Mill statul reprezintă puterea coercitivă, situată în afara relațiilor dintre indivizi. Mill admitea intervenția statului în economie pentru că, asemenea cameraliștilor, considera că statul era un mijlocitor al prosperității comune.

Unul dintre cei mai importanți economiști ai gândirii franceze în domeniul finanțelor publice, Pierre Paul Leroy-Beaulieu, era adeptul ideilor economice considerate ortodoxe în a doua jumătate a secolului al XIX-lea: opoziția față de protecționism și intervenția statului în contractele dintre indivizi.

Concepția lui Beaulieu despre stat este asemănătoare cameralismului german. El crede că statul nu are altă sursă de venit decât bunurile pe care le deține în proprietate privată sau sumele pe care le percepe cetățenilor sub forma impozitelor. În plus, Beaulieu preia din concepția statului dominion (tipic pentru finanțele publice franceze) ideea că impozitele reprezintă contravaloarea serviciilor pe care statul le face cetățenilor săi (Beaulieu, 1906).

Noutatea pe care autorul francez o aduce acestui concept este de a considera impozitele ca un fel de abonament pentru aceste servicii. Prin aceasta el se exprimă asupra a două chestiuni dezbătute în aceeași perioadă de cameralism.

În primul rând, ideea de abonament implică existența unei relații contractuale, ceea ce permite pasul ideatic spre introducerea statului/guvernului în economie, alături de întreprinderile private.

În al doilea rând, faptul că statul/guvernul prestează anumite servicii plătite prin contribuții impuse prin coerciție arată că ele nu ar putea fi realizate de sectorul privat. Această idee va duce în final la dezvoltarea ideii bunurilor publice, pe care numai statul le poate produce. Asupra acestora se va concentra în special teoria alegerilor publice, dezvoltată de discipolii cameralismului italian.

Beaulieu nu face în tratatul său considerații despre stat și rolul său. El doar arată că statul are nevoie de fonduri, iar scopul finanțelor publice este tocmai acela de a arăta care sunt posibilele căi de urmat pentru procurarea veniturilor statului. Aceste modalități de finanțare a statului nu trebuie să afecteze interesele indivizilor și justiția (Beaulieu, 1906).

Știința finanțelor publice, după Beaulieu, este știința veniturilor statului și a modului de procurare a acestora. Prin această definiție Beaulieu face o demarcație între gândirea franceză asupra finanțelor publice și cea germană. Astfel, pentru Beaulieu cameralismul german nu se ocupă cu finanțele publice, ci cu administrația publică, pentru că interesul era analiza cheltuielilor publice. În plus, el arată că veniturile publice pe care diferitele ramuri ale științei finanțelor le studiază (împrumuturile publice, impozitele, serviciul datoriei) sunt fenomene financiare care pot fi studiate prin metode care se pretează generalizărilor științifice, spre deosebire de cheltuielile publice (Beaulieu, 1906).

Saltul major înregistrat de gândirea europeană în domeniul finanțelor publice până la finalul secolului al XVIII-lea este acela de a fi definitivat sferele de acțiune (domeniile de cheltuieli) ale guvernului. Cu toate acestea, una dintre ideile pe care gânditorii acestor secole le-au pus la baza sustenabilității economiei și a finanțelor nu a trecut testul timpului. Este vorba de neimpozitarea capitalului, ca bază a reluării ciclului economic. Această aparentă contradicție este ușor de înțeles, dacă se are în vedere faptul că statul a căpătat în epoca industrială puteri sporite în ceea ce privește capitalul uman (în esență cheltuielile cu educația, sănătatea, asistența socială).

În a doua parte a secolului al XIX-lea finanțele publice au avansat rapid atât din punct de vedere teoretic cât și practic, pentru că guvernele erau forțate din ce în ce mai mult să aibă preocupări în domeniul politicilor sociale, pe fondul creșterii vizibilității inegalităților din societate, interesului pentru mișcările sociale și participării la decizii (drept de vot, organizarea sindicatelor).

Din aceste necesități practice s-au născut trei tipuri de întrebări asupra: (i) relației instituționale stat – întreprindere, (ii) relației economie publică – economie privată; (iii) definirii științei finanțelor publice, a instrumentelor și scopurilor sale.

Liberalismul clasic a rămas principala sursă pentru formarea finanțelor publice europene după al doilea război mondial pentru că tradiția cameralismului a fost distrusă de alungarea profesorilor din Germania, în timpul regimului nazist. În plus, în universitățile din Statele Unite ale Americii, analiza din domeniul economiei politice era dominată de ideile liberalismului, dar în ceea ce privește practica finanțelor publice, se utiliza un hibrid al Școlii germane istorice. Nevoia emigranților cameraliști de a se adapta la condițiile din Statele Unite ale Americii a făcut ca literatura în domeniul finanțelor publice, și al economiei politice în general, să fie scrisă exclusiv în limba engleză și să fie din ce în ce mai mult dominată de ideile liberalismului, devenit apoi neoliberalism. Încetarea oricărui contact cu contribuțiile cameralismului sau autorilor italieni de dinainte de declanșarea războiului, datorită pierderii contactului cu limba în care acestea erau scrise, a determinat și pierderea interesului pentru principiile care stăteau la baza viziunii acestor școli asupra finanțelor publice (Backhaus și Wagner, 2005).

Principala contribuție la finanțele publice a liberalismului este influențată de filosofia, care pune individul pe o poziție conflictuală față de stat, ceea ce conduce la (i) limitarea implicării statului în economie. Consecințele acestei premise sunt că (ii) există o preferință pentru impozite indirecte, dar mici, respectiv (iii) statul să nu fie privilegiat în jocul pieței, cu privire la procurarea resurselor pentru acoperirea datoriei publice.

3.3 Cameralismul italian

Viziunea cameralismului italian asupra finanțelor publice se apropie de abordarea constituțională a lui von Stein. În modelul cameralismului italian statul avea un rol bine stabilit și în mod explicit utilitarist. Perspectiva utilitaristă a cameralismului italian era concentrată pe ipoteza statului imaginat cu un „despot luminat, binevoitor”. În secolul al XIX-lea, statul a fost analizat de reprezentanții gândirii italiene ca o entitate economică: (i) agent producător de bunuri colective, create pentru a fi înglobate în producția privată; (ii) agent optimizator, în sensul maximizării veniturilor.

Cameralismul italian punea accentul pe impactul politicii fiscale, în special a incidenței impozitelor, asupra economiei private. Respectiva linie de cercetare a fost urmată de reprezentanții cameralismului italian până la jumătatea secolului al XX-lea, când gândirea lor a fost preluată de Școala alegerii publice.

Cameralismul italian, ca și cel germană, a continuat să privească finanțele publice ca pe o știință independentă, în ciuda faptului că înglobase cele mai noi instrumente (analiza marginalistă) dezvoltate de știința economică și că liberalismul clasic încorpora finanțele publice în economie. Din acest motiv, unul dintre interesele în studiul finanțelor publice al cameralismului italian este determinarea mărimii optime a cheltuielilor publice, prin intermediul exercitării puterii politice.

Această preocupare pornește de la faptul că pentru cameraliștii italieni, statul nu se află în afara economiei de piață ca agent producător de bunuri și servicii, ci dimpotrivă, indivizii pot decide, în funcție de cost, dacă un bun sau serviciu trebuie să le fie oferit de economia privată sau de cea publică. Ținând cont de faptul că pentru unii indivizi costul poate fi perceput prea mare sau prea mic, hotărârea este luată prin intermediul exercitării puterii politice (Wagner, 2012) în interiorul unui for reprezentativ.

Maffeo Pantaleoni oferă una dintre cele mai bune explicații ale alegerilor fiscale prin exercitarea puterii politici în parlament. El nu tratează probleme politice și nici nu este interesat de vreun model al formării acțiunii colective, așa cum va face mai târziu Wicksell.

Pantaleoni este de părere că, ținând cont de procesul bugetar, decizia privind alocarea veniturilor bugetare este luată de fapt de parlament pe baza „inteligenței medii” a parlamentarilor. Subiectul asupra cărora parlamentarii se exprimă, crede Pantaleoni, nu este interesul public sau costul unui anumit proiect cuprins în buget, ci utilitatea marginală a diferitelor cheltuieli cuprinse în buget (Pantaleoni, 1967). Rolul parlamentului este acela de a obține utilitatea maximă din suprapunerea tuturor nevoilor indivizilor peste capacitatea unei economii de a le satisface, prin intermediul veniturilor publice (Pantaleoni, 1967).

O altă contribuție importantă a cameralismului italian este legată de analiza prețului bunurilor și serviciilor produse de economia publică. Italienii înglobaseră, datorită prestigiului lui Pareto, ipoteza și analiza de tip marginalist în formularea teoriilor despre sectorul public.

Ugo Mazzola este unul dintre experții din secolul al XIX-lea în ceea ce privește prețul bunurilor produse de economia publică. Teoria pe care el o dezvoltă este și astăzi parte a manualelor de finanțe publice, pentru că introduce caracteristicile bunurilor publice și analizează problema surplusului consumatorilor în consumul bunurilor publice.

Mazzola pornește de la ipoteza că statul există pentru a produce anumite bunuri și servicii de care indivizii au nevoie, complementar față de bunurile și serviciile produse în economia privată. În opinia lui Mazzola bunurile publice nu au utilitate de sine stătătoare, ci doar satisfacția derivată din bunurile private pe care le însoțesc. Cu alte cuvinte, un bun public, precum siguranța internă sau externă, nu are utilitate pentru cetățean dacă nu se poate folosi de ea pentru a își urma propriile interese.

Concluzia implicită pe care Mazzola o trage este că gradul de utilitate adus de bunurile publice este întotdeauna egal cu prețul lor. El confirmă această „lege supremă a economiei fiscale” prin cele două caracteristici ale bunurilor publice pe care le identifică în: indivizibilitatea utilizării unui bun public și consolidarea nevoilor. Aici Mazzola face o precizare binevenită, care înlătură orice posibil derapaj din partea guvernului în ceea ce privește fixarea arbitrară a prețului bunurilor publice. El insistă asupra faptului că la baza legii fundamentale a economiei fiscale stă principiul maximizării utilității. Aceasta înseamnă că, dacă gradul final de utilitate al bunurilor publice este egal cu prețul, nu rezultă în mod direct că statul poate fixa orice preț pentru ele și, ca atare, orice distribuție a impozitelor, pentru că poate dispărea nevoia pentru acele bunuri publice (Mazzola, 1967).

Contribuția cameralismului italian la finanțele publice vine din aceea că a reușit sinteza între cameralismul german și sistemul pieței din economia liberală, (i) punând statul pe picior de egalitate în piață cu oricare alt agent economic. Consecința politică este aceea că (ii) parlamentul devine principalul loc unde se negociază implicarea statului în economie (o atitudine mai puțin belicoasă decât în liberalismul clasic). Consecința economică este aceea că (iii) există o legătură transparentă între mărimea impozitelor și costurile bunurilor și serviciilor de pe piața concurențială.

3.4 Modelul suedez

Knut Wicksell, reprezentantul cel mai important al modelului suedez de finanțe publice, critica dur teoria finanțelor publice cameralistă germană și italiană. Wicksell considera impracticabilă legea supremă a economiei fiscale a lui Mazzola și de-a dreptul comunistă teoria cameralistă germană bazată pe ideile lui Wagner. Elementul principal de noutate pe care Wicksell își bazează critica asupra cameralismului este legat de principiul unanimității (aproximate) și al consimțământului voluntar în impozitare.

Principiul lui Wicksell pornește de la faptul că statul și sectorul public sunt expresia unor nevoi general valabile. O cheltuială publică trebuie să se adreseze unei nevoi a întregii societăți, care trebuie recunoscută de toate clasele sociale, pentru a fi aprobată. În cazul ideal, ar exista unanimitate în forul de reprezentare cu privire la o cheltuială publică. În realitate, unanimitatea se realizează marginal, prin negociere între interesele celor care pot migra între nevoi. Acesta este principiul unanimității aproximate. Prin acesta, Wicksell este extrem de aproape de cameralismul italian și de viziunea lui Pantaleoni.

Principala consecință a aplicării acestui principiu este că distribuția impozitelor pentru finanțarea cheltuielilor nu poate fi predeterminată, deoarece unanimitatea votului asupra unui tip de cheltuială publică nu este o certitudine. Rezultă din aceasta că pentru fiecare cheltuială publică trebuie să existe o sursă de finanțare și nu pot exista cheltuieli neacoperite. În felul acesta, Wicksell oferă o explicație teoretică pentru practica medievală a alocării veniturilor publice pentru fiecare cheltuială în parte.

Wicksell arată că legătura dintre venituri și cheltuieli dispare pe măsură ce scade importanța principiului unanimității și crește popularitatea impozitelor indirecte.

Un pericol care pândește aplicarea principiului unanimității aproximate este recurgerea la decizia majorității în finanțele publice. În cazul în care dacă cei săraci devin majoritari, votează în favoarea translației întregii poveri fiscale către cei bogați. Consecința este distrugerea motorului creșterii economice (a capitalului):

„Acesta este tocmai motivul pentru care cei care pledează cu insistență și dizgrație adoptarea democrației, să nu facă nici un efort pentru transpunerea acestui principiu și la impozitare.” (Wicksell, 1967, p.95)

Celălalt pilon al principiului finanțelor publice al lui Wicksell (consimțământul voluntar) se bazează pe ideea că orice contribuție făcută cu forța este „un rău în sine și în exercitarea sa” (Wicksell, 1967, p.90). Acceptarea contribuției la economia publică este alegerea individului pe baza unei concepții referitoare la obligațiile comunității.

Wicksell, ca și Wagner, arată că dacă o comunitate este interesată de bunăstarea unui individ membru al acelei comunități, atunci acțiunile necesare pentru realizarea acelei bunăstări nu pot fi suportate doar de individul în cauză (Wicksell, 1967).

Consimțământul voluntar este determinat și de natura economică a cheltuielilor necesare pentru realizarea bunăstării, pentru că ele implică economii de scară (Wicksell, 1967). Dacă doar comunitatea are capacitatea să ofere produsul sau serviciul respectiv, atunci comunitatea devine un fel de monopol, care are costuri mari, indiferent de elasticitatea cererii, dar care are posibilitatea să realizeze economii de scară. Prin exprimarea acestui punct de vedere Wicksell este de acord cu ideile lui Mazzola despre caracteristicile bunurilor publice (indivizibilitatea utilizării, respectiv consolidarea nevoilor).

Wicksell spune că dacă principiul său este acceptat, atunci chestiunea determinării mărimii impozitelor nu mai este lăsată la nivelul unor grupuri care exprimă interese de clasă – guvernul și parlamentul. Aici Wicksell îi aduce o critică directă lui Wagner, care încercase să desemneze parlamentul ca expresie a cererii pe piața economiei publice și guvernul ca expresie a ofertei, fără însă să discute esențialul acestei așa-zise piețe, și anume prețul produselor care sunt tranzacționate (Wicksell, 1967).

În ceea ce privește prețul bunurilor publice produse de economia publică, Wicksell îl critică pe Mazzola și principiul său suprem pentru că nu ar fi validat de practică. Mai exact, Wicksell arată că nu se poate ca bunurile complementare să nu aibă valoare în sine. Dacă ar fi așa, nimeni nu ar mai plăti pentru ele, crezând că vor plăti ceilalți, și atunci economia publică nu ar mai exista.

În general, Wicksell este preocupat de ceea ce el consideră o lipsă de avans a științei finanțelor publice, practica fiind condusă pe principiile statului absolutist. Prin aceasta el se apropie de viziunea școlii liberale, a tradiției leviatanului care contestă poziția și rolul suveranului/statului în economie. Wicksell arată că finanțele publice cameraliste sunt tributare ideii despotului luminat care caută să folosească veniturile sale din proprietăți și monopoluri și veniturile statului din impozite, astfel încât să maximizeze utilitatea totală, în sensul micșorării inegalităților dintre averi. Wicksell susține că acest tip de finanțe publice nu permite evaluarea activității prin analiza gradului în care operațiunile statului îl recompensează pe individ pentru sacrificiul făcut prin plata impozitului (Wicksell, 1967).

Mai mult, o astfel de organizare tinde să păstreze arhitectura sistemului fiscal dominată de impozitele indirecte, care știrbesc importanța consimțământului individului. Pe această bază, el îi critică pe cameraliștii germani, și în special pe Wagner, pentru acceptarea operațiunilor private ale statului. Wicksell arată că opinia lui Wagner conform căreia veniturile din operațiunile private ale statului ar putea să contribuie la reducerea impozitelor este doar o iluzie, pentru că acest capital ar produce mult mai mult dacă s-ar afla în mâini private.

În fine, linia principală de demarcație între cameralismul german și ideile lui Wicksell se referă la principiile impozitării. Literatura și practica, încă din epoca antică, au fost dominate de ideea impozitării după capacitatea de a plăti a fiecărui individ, sau altfel spus egalitatea sacrificiului pentru comunitate.

Wicksell nu este de acord cu acest principiu, datorită fondului său de idei liberale. El este de părere că la baza impozitării ar trebui să stea beneficiul primit prin acțiunea statului, altfel spus egalitatea dintre valoarea cedată prin impozit și contravaloarea primită prin acțiunea statului. Din acest punct de vedere, el critică poziția cameralismului german, în special pe Wagner, care spunea că orice activitate pentru care satisfacția adusă comunității este mai mare decât prețul impus comunității trebuie mutată în domeniul economiei publice. Wicksell arată că pericolul cel mai mare este că decizia asupra activităților nu este luată prin unanimitate, iar minoritatea nu va fi recompensată pentru sacrificiul său. Din acest motiv spunea că propunerea lui Wagner este „comunism în cel mai rău sens al cuvântului” (Wicksell, 1967, p.76).

Contribuția majoră a modelului suedezului Wicksell la finanțele publice se referă la realizarea unei sinteze între cameralismul german și italian, respectiv liberalism. Wicksell preia din cameralismul italian ideea (i) parlamentului ca loc pentru negocierea gradului de implicare a statului în economie. Contrar ideilor cameraliste, Wicksell propune (ii) ca decizia cu privire la mărimea impozitului să fie determinată de unanimitatea aproximată și consimțământul voluntar. Contrar liberalismului clasic, Wicksell este adeptul (iii) impozitelor directe care să păstrează legătură între venitul și cheltuiala publică.

În concluzie, cele patru contribuții la finanțele publice propun linii de demarcație clare cu privire la relația dintre individ și stat, preferința pentru un anumit tip de impozite, respectiv modul de finanțare a datoriei publice. Alegerea unuia sau altuia dintre aceste modele are ca punct de plecare tradiția în care se formează statul.

CAPITOLUL 4 SUSTENABILITATEA MODELULUI CONTINENTAL EUROPEAN DE FINANȚE PUBLICE

Analiza dezvoltării principalelor caracteristici ale finanțelor publice prezentată mai sus arată că întrebările cu privire la relația individului cu statul, rolul statului în economie, respectiv modul în care statul își procură resursele financiare de la subiecții săi, nu au primit un răspuns definitiv. Ele tind să reapară pe măsură ce are loc dezvoltarea societății.

În prezent, relația dintre individ și stat este judecată doar prin prisma ideilor care provin din liberalismul clasic, așa cum arată evoluția finanțelor publice.

Practica din domeniul finanțelor publice este mult mai puțin bogată decât teoria. Indiferent de natura relației dintre individ și stat, practica în domeniul finanțelor publice tinde să folosească aceiași indicatori de analiză a politicii bugetare.

În cadrul Uniunii Europene pare să existe un consens pe două paliere (economia socială de piață, respectiv principiul subsidiarității) cu privire la tipul de stat și politică față de cetățeni. Această construcție pare foarte solidă, dar practica finanțelor publice din Uniunea Europeană nu reflectă niciunul dintre aceste puncte.

4.1 Există un model continental european de finanțe publice?

Până în primul sfert al secolului al XX-lea, ideile cu privire la finanțele publice pe continentul european erau dominate de două mari curente (liberalismul clasic, respectiv cameralismul), gândirea suedeză aflându-se la mijlocul distanței dintre cameralism și liberalismul clasic.

Diferența majoră dintre cele două curente dominante era dată de modul în care era perceput statul ca entitate, fiecare dintre cele două curente preluând doar o parte din caracteristicile republicii antice.

Cameralismul german are o abordare catalactică asupra finanțelor publice, iar forța, pe care o reprezintă statul, nu este exclusă din cadrul relațiilor catalactice.

Cameralismul consideră statul drept întruchiparea binelui comun, la care fiecare individ participa pentru a își complementa bunăstarea produsă de propriile acțiuni pe piață. Statul nu reprezintă doar o entitate, ci un ansamblu de relații și interese. Aceasta face ca substanța interacțiunilor caracteristice schimburilor pe piață să fie valabilă și în cazul relațiilor din „economia publică”.

Cameralismul italian arătase că statul nu există înafara comunității, ci aceiași oameni, care desfășoară schimburi pe piață, participă și la relațiile individului cu statul sau în cadrul statului.

Viziunea catalactică a cameralismului asupra finanțelor publice nu se referă la modul în care guvernul intervine în economie pentru a atinge un obiectiv, fixat de un individ (suveranul) sau o entitate (guvernul), ci modul în care indivizii, prin intermediul ansamblului de relații/schimburi pe care le reprezintă statul, pot să își atinge propriile lor obiective (Wagner, 1997).

Liberalismul clasic, bazat pe ideile dreptului natural, scoate statul din sfera societății și îl pune, de la început, pe o poziție de ofensivă împotriva individului. Relația dintre individ și stat reprezintă un joc cu sumă zero, în care individul trebuie să își apere libertatea în fața Leviatanului.

Statul este suma formată prin cedarea de către fiecare individ a unei părți din forța sa de coerciție. Limitarea rolului statului este necesară pentru a îl împiedica să își folosească forța împotriva propriilor subiecți. Rolul statului trebuie redus la acțiunile care asigură securitate internă și externă.

Pluralismul de idei în domeniu finanțelor publice, care exista pe teritoriul european până în 1930, a fost diluat de trei factori.

În ordine cronologică, primul factor a fost reforma instituțională din Germania nazistă. Legea reconstrucției serviciilor publice din 1933 excludea anumite persoane (evreii, socialiștii, liberalii radicali și catolicii devotați) din orice instituție finanțată din bani publici, atât în Germania cât și în țările ocupate. Universitățile au intrau sub incidența acestei legi. Un număr important de profesori, care se încadrau într-una din categoriile indezirabile, au fost nevoiți să emigreze. Principala destinație a acestor emigranți a fost Statele Unite ale Americii.

În universitățile din Statele Unite ale Americii analiza din domeniul economiei politice era dominată de ideile liberalismului clasic, dar în ceea ce privește practica finanțelor publice, se utiliza era un hibrid al Școlii germane istorice.

Cameraliștii emigranți au pierdut treptat legătura cu filonul de idei, întâi din motive lingvistice (pentru că au fost nevoiți să scrie în limba engleză) și apoi din motive practice (pentru că politica fiscală din Statele Unite ale Americii se baza pe principiile liberalismului).

Practica din domeniul finanțelor publice a rămas mai puțin dezvoltată decât teoria, mai ales în ceea ce privește cheltuielile publice. Motivul acestui regres a fost pierderea contactului cu cameralismul, care punea accentul pe modul în care sunt angajate cheltuielile publice. În plus, importanța acordată ideilor liberalismului a orientat cercetarea în special către domeniul veniturilor publice (clasificarea impozitelor și modul de organizare a impozitării). Interesul pentru analiza cheltuielilor publice a fost resuscitat prin preluarea ideilor cameralismului italian de către Școala alegerii publice.

Al doilea factor este reprezentat de creșterea ponderii impozitelor indirecte în totalul veniturilor bugetare, după 1960. Această evoluție a fost determinată în primul rând de mărirea, aproape exponențială, a comerțului. În al doilea rând, veniturile din impozitul pe proprietate au scăzut pentru că opinia dominantă în societate spunea că impozitul pe proprietate submina însăși baza capitalismului.

Generalizarea ideilor cu privire la finanțele publice dezvoltate în Statele Unite ale Americii s-a produs pe fondul progresului instrumentelor de analiză macroeconomică de sorginte neoliberală și schimbării social-politice produsă de prăbușirea comunismului.

Concepția neoliberală, în ceea ce privește finanțele publice, se bazează pe următoarele idei: (i) statul este mic, definit ca venituri și cheltuieli în PIB, pentru că este implicat în foarte puține activități; (ii) impozitele indirecte sunt majoritare, pentru că au cel mai mic cost de colectare; (iii) cheltuielile bugetare sunt făcute în special în domenii asupra cărora statul poate efectua modificări (cheltuieli discreționare), ceea ce permite operaționalizarea stabilizatorilor automați; (iv) operațiunile bugetare sunt în cash și nu pe baza angajamentelor de plată, ceea ce duce la pierderea viziunii pe termen lung asupra activității statului.

Al treilea factor care a dus la generalizarea acestui tip de practică a finanțelor publice în Europa a fost înființarea Uniunii Economice și Monetare, care prevede reguli comune asupra politicii monetare. Deși fiecare stat în parte are voie să își păstreze politica finanțelor publice la nivel național, criteriile de judecată sunt aceleași (deficitul bugetar, datoria publică, nivelul dobânzii pentru împrumuturile de stat). Independența finanțelor publice a fost păstrată din două motive: pentru a sublinia caracterul național în cadrul Uniunii, respectiv pentru a păstra un instrument de intervenție pentru combaterea șocurilor adverse.

Modelul de finanțe publice practicat în prezent în statele membre ale Uniunii Europene nu poate contribui la realizarea obiectivului Uniunii Europene și contravine principiului după care Uniunea Europeană funcționează. De aceea, obiectivul realizării economiei sociale de piață nu poate fi realizat prin intermediul finanțelor publice bazate pe ideile liberalismului clasic.

Economia socială de piață trebuie să asigure, prin diferite politici, un nivel constant al consumului pe parcursul vieții fiecărui individ. Acest obiectiv trebuie realizat în condițiile unei economii eficiente (în care fiecare antreprenor trebuie să fie lăsat să își urmărească maximizarea utilității) și al limitării accesului statului la capital (pentru că altminteri se reduce capitalul disponibil pentru antreprenori). Această viziune asupra statului nu poate să aibă sorți de izbândă în practică, decât dacă se acceptă că el participă la viața economică și nu este dușmanul capitalului privat. Dacă statul este văzut în acest mod, controlul indivizilor asupra modului în care statul folosește forța de care dispune devine posibil.

Principiul subsidiarității nu este aplicabil în finanțele publice organizate la nivel național. Motivul este că autoritatea publică locală nu poate decide asupra relației Uniunii Europene cu individul, aceasta fiind de competența entității suverane la nivel național. Din acest punct de vedere, un model al finanțelor publice organizat la nivel local/municipal ar servi mult mai bine principiul subsidiarității.

Centralizarea și independența finanțelor publice la nivel național nu sunt compatibile cu dezideratul Uniunii Europene. Din punctul de vedere al finanțelor publice Uniunea Europeană conține o contradicție: dacă binele comun al cetățenilor din acest teritoriu este reprezentat și realizat la nivel de uniune, atunci politicile trebuie centralizate, așa cum s-a întâmplat și cu politica monetară; dacă binele comun este reprezentat în continuare de statul național și se realizează pe acest palier, atunci politicile trebuie să rămână la acest nivel.

Finanțele publice reprezintă o relație între individ și suveran, dar nivelul de decizie asupra fiecărei surse de venit sau obiectiv de cheltuială nu este un atribut al suveranității. De aceea, centralizarea finanțelor publice la nivel național nu este, în mod necesar, un atribut al suveranității, ci este mai mult un considerent de eficiență. Finanțele publice au fost centralizate la nivel național datorită costului mai redus de administrare. Mai mult, trebuie remarcat faptul că independența politicii fiscale nu a servit ca instrument de combatere a șocurilor adverse, așa cum a demonstrat criza datoriilor suverane din zona euro.

Un model de finanțe publice construit pe principiile cameralismului ar putea contribui la consolidarea Uniunii Europene din două motive. În primul rând, cameralismul vede statul ca un scop comun al membrilor săi, iar intervenția statului pentru realizarea obiectivelor de ordin social nu reprezintă o diminuare a libertății indivizilor. În al doilea rând, dacă ideile promovate de Uniune sunt reprezentarea binelui comun, indivizii trebuie, la nivelul cel mai de jos al organizării statale, să se poată exprima asupra lui, și ca atare finanțele publice trebuie organizate la nivel local/municipal.

4.2 Construirea unui model de finanțe publice sustenabil în UE sau zona euro

Uniunea fiscală a fost considerată ca o variantă de ieșire din criza datoriilor suverane din zona euro. Ideea a fost abandonată, sau amânată, din cauza argumentelor împotrivă exprimate fie din cauză că statele din zona euro nu erau pregătite să renunțe la suveranitatea fiscală, fie pentru că statele membre ale Uniunii Europene, dar statele nemembre ale zonei euro, vedeau în uniunea fiscală o diluare a puterii de decizie la nivelul Uniunii Europene, așa cum avertiza ministrul de finanțe al Suediei (citat de Milne, 2013).

Conceptul de uniune fiscală nu a fost clar definit deși a fost considerat un pas intermediar spre uniunea politică.

În literatura de specialitate se arată că o politică fiscală coordonată, așa cum există la nivelul statelor federale, are cel puțin următoarele caracteristici: un set comun de reguli fiscale, un mecanism de intervenție fiscală, un mecanism de egalizare fiscală și transfer și un buget comun (Vetter, 2013).

Discuțiile cu privire la uniunea fiscală, din perioada menționată mai sus, s-au concentrat pe aspectele practice ale posibilității introducerii acestor patru elemente la nivelul zonei euro.

Pentru înființarea unui model continental european de finanțe publice este necesară o interpretarea a noțiunii de suveranitate, pentru că nici Uniunea Europeană, nici zona euro nu reprezintă o entitate politică. Acest demers este complicat de faptul că Uniunea Europeană exercită o suveranitate fiscală, prin faptul că statele membre redirecționează o parte din veniturile din taxa pe valoarea adăugată către bugetul propriu al Uniunii Europene.

În literatura de specialitate există cel puțin trei viziuni cu privire la suveranitate. Concepția realistă, atribuită lui Max Weber, definește suveranitatea prin monopolul asupra forței într-un teritoriu, statele fiind actorii principali în relațiile internaționale. Concepția realistă se bazează pe Pacea de la Westphalia din 1648. Această viziune realistă trebuie calificată, în sensul separării noțiunii de suveranitate (înțeleasă ca independență), de cea de supraviețuire a statului (Paul, 1999). Motivația constă în aceea că există situații în care un stat poate fi de jure suveran, dar nu își poate manifesta independența în decizii (așa cum a fost cazul unora dintre fostele state socialiste din estul Europei; Kramer, 2014).

Viziunea constructivistă explică suveranitatea ca parte a identității sociale a unui stat (Kramer, 2014). Concepția constructivistă a fost contrazisă de curentul neo-realist care înglobează în definiția suveranității trei concepte care trebuie să se aplice concomitent: capacitatea unui stat de a își exersa autoritatea într-un teritoriu, recunoașterea formală a statelor între ele la nivel internațional, precum și absența oricărei autorități externe alta decât cea internă înăuntrul unui teritoriu (Kramer, 2014).

Niciuna dintre aceste concepții nu corespunde realității din Uniunea Europeană sau din zone euro. În timp ce concepția realistă și constructivistă reprezintă niște extreme ale definiției suveranității, viziunea neo-realistă nu este utilă pentru că, în cazul Uniunii Europene și zonei euro, ultima condiție este violată.

Alți autori au încercat să definească realitatea Uniunii Europene și a zonei euro în termenii unei suveranități exercitate în comun, care are ca precondiții suveranitatea în relațiile internaționale cu terțe părți și exprimarea acordului voluntar din partea statelor membre (ale Uniunii Europene sau zonei euro) pentru exercitarea în comun a anumitor atribute ale suveranității (Krasner, 2009).

Această definiție nu satisface condițiile reale ale acordurilor internaționale. Există tratate și înțelegeri la nivel internațional, în special cele legate de comerț, care reprezintă amputări ale capacității unui stat de a își exersa capacitatea de a impozita (suveranitatea fiscală).

Suveranitatea fiscală are în vedere trei elemente ale autorității unui stat: (i) capacitatea de a impune prelevarea unor impozite; (ii) capacitatea de a dispune modul de cheltuire a unor resurse astfel obținute; (iii) independența în decizia de a rambursa datoria suverană (Rodden, 2004).

Noua guvernanță la nivelul Uniunii Europene și zonei euro (Six Pack, Compactul Fiscal, Uniunea Bancară) ridică alte semne de întrebare cu privire la suveranitate, în general, și suveranitatea fiscală, în particular.

Prevederile juridice nu sunt clare în acest sens. Într-o speță judecată în Irlanda, în care un petent a afirmat că Tratatul de instituire a Mecanismului de Stabilitate reprezintă un transfer de suveranitate care încalcă constituția, judecătorul a decis că ratificarea acestui act a reprezentat o exercitarea a suveranității și nu o abdicare de la acest principiu (Long, 2015).

Realizarea unui model de finanțe publice la nivelul zonei euro ar implica în primul rând construirea unui sistem de venituri pentru această entitate nouă.

Un exemplu interesant, din punctul de vedere al teoriei cameraliste, pentru construirea unui sistem de finanțe publice pentru o nouă entitate politică îl oferă Schumpeter. Austria s-a confruntat după terminarea primului război mondial cu problema reînființării „kammerei”, în condițiile în care statul reprezenta o entitate nou apărută, iar capitalul era extrem de limitat. Joseph Schumpeter a fost numit ministru de finanțe al Austriei pentru o scurtă perioadă de timp în cursul anului 1918, el publicând cu un an înainte un eseu despre criza statului impozit (Schumpeter, 1917/18) .

Schumpeter a investigat posibilitatea finanțării cheltuielilor unui stat exclusiv din veniturile obținute din impozite, cunoscută fiind opinia cameralistă asupra dominației resurselor private ale statului și folosirii impozitelor doar în cazuri limită. În plus, el încerca să demonstreze că analiza istorică și dezvoltarea finanțelor publice cameraliste ofereau soluția pentru Austria și nu era nevoie de o „revoluție” a ordinii economice (Musgrave, 1938).

Schumpeter prezintă trei scenarii posibile: (i) statul dă faliment și capitalismul dispare, ceea ce era imposibil pentru că experiența arăta că în cel mai rău caz apare o altă entitate tot de natură statală; (ii) statul-impozit are inclus în el un mecanism care duce la stabilizare; (iii) economia este administrată de către stat, ceea ce era tocmai scenariul care îi speriase cel mai tare pe liberalii germani ai secolului al XIX-lea.

Schumpeter pornește în analiza sa de la vechea idee cameralistă a sistemului economic împărțit între economia privată și cea publică, finanțată de statul impozit. Peste aceasta aplică raționamentul de sorginte istorică și ajunge la concluzia că primul impozit prin care se creează economia publică, este impozitul pe proprietate. Condiția funcționării sistemului este ca impozitul să fie pus o singură dată asupra unei proprietăți.

În același mod, Schumpeter credea că, în situația Austriei după război, statul trebuie să „înființeze” economia publică pornind de la un impozit pe proprietate, pe care să îl încaseze o singură dată prin intermediul unei exproprieri.

Schumpeter atrage atenția că statul-impozit nu se poate finanța prin exproprieri din industriile profitabile sau activitățile antreprenoriale, pentru că rolul său, ca și pe vremea primilor cameraliști, era să folosească resursele publice pentru interesul comun. În plus, Schumpeter arată că există și o imposibilitate practică pentru ca statul să se angajeze în domeniile profitabile, pentru că sectorul public nu are angajați antreprenori care să urmărească obținerea unor rente marginale superioare.

Pe baza analizei istorice asupra dezvoltării statului, a migrației înspre finanțarea prin impozite și a dezvoltării statului-datorie publică, Schumpeter este de părere că statul-impozit și economia privată pot coexista, dar perpetuarea stabilității statului este condiționată de acordul din societate asupra impozitului pe proprietate, și de modul în care instituțiile statului răspund nevoilor economiei private (Schmidt, 2003).

Instituirea unor venituri prin impozitarea directă la nivelul zonei euro sau al Uniunii Europene se împiedică de complicații de ordin legal. Astfel, există un conflict între două arii de competență legală în ceea ce privește impozitele directe. Pe de-o parte, impozitarea directă nu face obiectul de competență legală a Uniunii Europene, dar legislația emisă de Uniunea Europeană în privința circulației libere a bunurilor, are valoare superioară celei naționale (principiul supremației). Pe de altă parte, statele membre ale UE dețin competența totală în materia impozitării directe.

Pe lângă aceste aspecte de ordin legal există chestiunea semnificației implicite a impozitului, ca legătură între individ și suveran. Pentru această problemă o posibilă rezolvare ar fi implementarea principiilor enunțate de Wicksell. Aplicarea lor ar sugera că instituirea oricărui impozit să fie făcută doar prin indicarea clară a scopului pentru care urmează să fie cheltuită suma astfel obținută, iar instituirea impozitului ar trebui să fie făcută doar prin aprobarea unanimă la nivelul Parlamentului.

În cazul impozitelor pe profitul companiilor o posibilitate de acțiune ar fi ca, în loc să se recurgă la armonizarea fiscalității, să se impună doar un impozit asupra veniturilor din arbitrajului fiscal, practicat de multinaționale.

Înființarea unui sistem de finanțe publice pe baze ale cameralismului presupune respectarea principiului conform căruia impozitarea reprezintă o soluție extremă pentru obținerea de venituri publice.

Alternativa, în lipsa impozitării ca resursă de venituri publice, este administrarea în câștig a unor proprietăți. Astfel de proprietăți ar trebui să fie definite în raport cu principalele probleme care privesc dezvoltarea sustenabilă a Uniunii Europene sau zonei euro pe termen lung (mediu, resurse neregenerabile, avuție culturală etc.).

În ceea ce privește modul de separare al cheltuielilor, între nivelul local și cel al unei autorități supranaționale, ar trebui procedat în doi pași. Un prim pas ar însemna aplicarea principiului subsidiarității. Aceasta se traduce prin transferul cheltuielilor care depind de capitalul uman – sănătate, asistență socială, educație – spre nivelul autorităților locale. Doar prin aplicarea unor astfel de reforme, cetățenii vor fi dispuși să accepte creșterea, fie și temporară a impozitelor, pentru că vor avea sentimentul unui mai bun control asupra veniturilor care le sunt luate prin impozitare.

Un al doilea pas, este reprezentat de transferul cheltuielilor legate de infrastructura de comunicații la nivel supranațional. În acest fel, este accelerat procesul de proiectare și executare a acestora. Dar cel mai important avantaj este faptul că sunt eliminate elementele de subiectivism, relativ la achizițiile publice la nivelul fiecărui stat membru.

Din punctul de vedere al economiei politice, instituirea unui sistem de finanțe publice la nivelul Uniunii Europene sau al zonei euro ar putea să fie atractiv pentru toți actorii vizați. Comisia Europeană ar obține prin aceasta o consolidare a puterii, atât prin răspunderea mandatată cât și prin mijloacele financiare. Guvernele statelor membre, cel puțin în prima fază, ar accepta această mutare pentru că nu ar mai trebui să ia decizii nepopulare pentru creșterea poverii fiscale. În sfârșit, cetățenii ar vedea refacerea legăturii naturale între ei și comunitate prin intermediul finanțelor publice.

Există și o serie de factori legați de cheltuielile publice care ridică serioase semne de întrebare cu privire la modalitatea practică de implementare a unui model de finanțe publice supranațional (la nivelul Uniunii Europene sau zonei euro). Acești factori se referă la modul în care s-ar putea unifica cheltuielile publice legate de serviciul datoriei publice, pilonului public de pensii și asigurărilor de șomaj. Singura indicație de ordin practic în această problemă vine din armonizarea, care deja există în ceea ce privește drepturile în cazul șomajului pe termen scurt (sub trei luni).

În afara acestor probleme, care pot descuraja construirea unui sistem de finanțe publice la nivelul Uniunii Europene sau zonei euro, mai există două aspecte legate de modul în care ar fi asigurat echilibrul unui astfel de sistem: lipsește o procedură unificată de calcul al riscurilor pentru sustenabilitatea finanțelor publice, respectiv nu există mecanisme comune de reglare a derapajelor.

Analiza de sustenabilitate a finanțelor publice pe care o realizează la fiecare trei ani Comisia Europeană arată că există variații între țări din punctul de vedere al înglobării în calculul de sustenabilitate a datoriei publice a cheltuielilor pe termen lung legate de obligațiile de plată a pensiilor publice și a cheltuielilor de sănătate.

Criza datoriilor suverane, favorizată de indisciplina fiscal-bugetară din multe țări membre ale zonei euro, a arătat că regulile fiscal-bugetare au fost insuficiente. În perioada de după criza datoriilor suverane zona euro și Uniunii Europene au reacționat prin multiplicarea regulilor fiscale și prin creșterea complexității mecanismelor de prevenire și corecție a dezechilibrelor macroeconomice. Acest cadru a devenit contraproductiv pentru că îndepărtează atenția de la principalul obiectiv, care este menținerea unui nivel sustenabil pe termen lung al datoriei publice (Gaspar, 2015).

În concluzie, uniunea fiscală este un proiect pe termen lung. Elementul esențial pentru stabilitatea și sustenabilitatea acestui model va fi înglobarea acelor elemente care să producă consensul în ceea ce privește relația dintre individ și suveran.

CAPITOLUL 5 SUSTANBILITATEA MODELULUI ROMÂNESC DE FINANȚE PUBLICE

Organizarea finanțelor statului de pe teritoriul României, până la declanșarea celui de-al doilea război mondial, poate fi împărțită în patru etape. Prima etapă este cea a feudalismului, care în cele trei provincii durează până spre secolul al XVII-lea, a doua este un amestec de elemente tipice pentru feudalism și cameralism (în maniera cameralismului german) care tinde să persiste chiar și după reforma fiscală introdusă prin Regulamentul Organic în secolul al XIX-lea; a treia etapă se referă la efortul concomitent de reformare a statului și a finanțelor publice, cuprins în perioada de după Unirea din 1859 și până la finalul secolului al XIX-lea; ultima etapă cuprinde modernizarea finanțelor publice de la începutul secolului al XX-lea până la izbucnirea celui de-al doilea război mondial.

5.1 Caracteristicile modelului românesc de finanțe publice până la declanșarea celui de-al doilea război mondial

Finanțele publice din provinciile românești par să aibă o evoluție inversă în comparație cu restul Europei. Aici se trece de la elementele de cameralism spre elemente de feudalism (la sfârșitul secolului ai XVII-lea). Rațiunea acestei transformări derivă din faptul că, la formarea entităților statele, populația era puțin numeroasă, iar conducătorii erau nevoiți să acorde privilegii pentru atragerea oamenilor. Aceste privilegii constau în scutirea de impozite și oferirea de pământ sau acordarea de slujbe plătite în administrația domnitorului (Leon, 1924). Involuția către relațiile feudale este oglindită de formarea în timp a unei clase de țărani lipsiți de orice drepturi. Acești țărani nu au drept de proprietate și de utilizare a unei bucăți de pământ de pe domeniul moșierului. Motivul acestei decăderi sociale își are originea în mărirea poverii fiscale asupra țărănimii, pe fondul creșterii statului și a populației care trebuia hrănită din aceste pământuri.

O trăsătură care deosebește finanțele publice din Moldova și Valahia de restul Europei este întârzierea în apariția bugetelor scrise. Primele acte domnești cu privire la veniturile și cheltuielile statului apar abia în secolul al XVI-lea. Aceasta nu înseamnă că nu au existat edicte ale principilor cu privire la aspecte fiscale, ci faptul că nu exista un buget scris. Documente de la începutul secolului al XII-lea menționează existența taxelor vamale din Moldova.

Istoriografia românească cu privire la finanțele publice a fost preocupată de povara fiscală suportată de clasele defavorizate (în special țărănimea lipsită de pământ) și mai puțin de modul în care s-au dezvoltat relațiile dintre individ și stat sau modul în care au procedat principii în lipsa unor resurse financiare îndestulătoare. Această orientare îngustă a scăpat din analiză aspecte care oferă o altă imagine asupra dezvoltării economiei publice din România.

În primul rând, a fost ignorat faptul că în secolele al XVI-lea și al XVII-lea Principatele erau sursa de grâu și carne de oaie a Sublimei Porți, iar Constantinopolul a cunoscut foametea când Principatele au avut ani agricoli slabi (Leon, 1924). Așa ceva nu ar fi fost posibil dacă impozitarea ar fi fost drastică, în sensul în care nu ar fi lăsat posibilitatea reluării ciclului de producție.

În al doilea rând, s-a pierdut din vedere faptul că negustorii români s-au reorientat, pe măsură ce principalele surse de venituri din agricultura domeniilor au fost erodate de impozitele necesare acoperirii cheltuielilor cu Înalta Poartă. Ei au format un oligopol pe piața mirodeniilor și mătăsurilor importate din Orient. Acești negustori români au devenit principalii negociatori pentru aceste mărfuri, care traversau teritoriile românești către centrul Europei. Această clasă de negustori a prosperat până în epoca fanariotă (Leon, 1924).

O altă trăsătură dominantă a finanțelor publice o reprezintă cronicizarea datoriei publice și recurgerea la soluția diminuării activelor (vânzarea de proprietăți ale statului, evident în pierdere), cu scopul de a reduce povara serviciului datoriei.

Construirea statului modern a însemnat în teritoriul finanțelor publice dominația a trei teme: impozitarea agriculturii comparativ cu industria și respectiv comerțul, modalitatea de finanțare a datoriei publice și căile posibile pentru echilibrarea bugetului.

5.1.1 Feudalism și cameralism în finanțele Principatelor, până în secolul al XIX-lea

Principalele cheltuieli ale statului de la formarea primelor structuri de putere politică pe teritoriul românesc (secolul al IX-lea) și până la Regulamentul Organic sunt cele legate de: aparatul de stat, armată, biserici și mănăstiri, funcționarea curților domnești, acoperirea obligațiilor față de Poartă. Acestea din urmă includeau cheltuielile legate de cumpărarea domniei și de întreținerea bunelor raporturi cu Poarta.

Această structură a cheltuielilor sugerează un model feudal, sau chiar similar cu cel Roman antic, dar nu cameralist. Această structură a cheltuielilor era rezultatul faptului că principele nu acoperea din veniturile proprietăților sale cheltuielile statului. El proceda invers, transferând această povară asupra contribuabililor.

Organizarea statului era descentralizată, iar din punctul de vedere al fiscalității se apropia de modelul statului dominion. Domnitorul concentra puține resurse la nivelul său, lăsând relațiile fiscale la nivelul satelor.

Locuitorii satelor nu sunt adepții impozitării directe. În sensul acesta, unii autori notează faptul că românii se refugiau în locuri puțin accesibile (văi împădurite) pentru a evita plata impozitelor, încă de la începutul formării statelor pe teritoriul românesc (Murgescu, 1996).

Existau doar trei tipuri de impozite pe care românii le plăteau statului (puterii centralizate): dijma, quinquagesima și birul.

Principiile enunțate de cameraliști s-au aplicat de la început asupra dijmei. Acest impozit era plătit din produsele care permiteau auto-susținerea exploatării pământului. Dijma se plătea din animalele mici (nu cele de povară, care erau considerate parte a capitalului productiv) și nu din veniturile producției obținute prin cultivarea pământului.

O variație a acestui impozit este dijma bisericească din Transilvania, plătită preoților și episcopilor (Leon, 1924). Gheorghe Barițiu arată că această dijmă se plătea din toate bunurile țăranului, începând cu secolul al XVI-lea (Văcărel, 2008).

Impozitul quinqauagesima nu reprezenta, așa cum indică traducerea, a cincizecea parte dintr-un întreg. Quinquagesima era un impozit pe animale, plătit în natură, care prevedea cu exactitate, pentru fiecare mărime de turmă și tip de șeptel, câte animale trebuiau cedate.

Fiscalitatea, cel puțin până în vremea lui Brâncoveanu, era organizată la nivel de sat. Existau patru tipuri de sate și impozitele plătite de fiecare locuitor depindeau de tipul de sat în care locuia.

Satele domnești pot fi considerate echivalentul domeniului regal (villa din feudalism). Locuitorii acestor sate plăteau impozite numai către domnitor, având obligația de a presta anumite servicii pentru acesta.

Satele mănăstirești, înființate pe domeniile pe care principii le cedau mănăstirilor, nu aduceau vreo scutire locuitorilor. Principii renunțau, în favoarea mănăstirilor, la veniturile din impozitele pe care le-ar fi adus aceste ținuturi. Există documente, încă din secolul al XIV-lea, care dovedesc că domnitorii instituiau o seamă de privilegii în favoarea acestor lăcașe de cult, ca de exemplu venituri din utilizarea pădurilor, apelor etc. (Leon, 1924).

Satele boierești erau constituite fie în urma unei donații a domnitorului, în seama unor servicii făcute de boieri domnitorului, fie prin cumpărarea pământului de către boieri. Țăranii care locuiau în aceste sate plăteau numeroase impozite, constând în produse și muncă. Ei plăteau a zecea parte din recoltă (găleată), din fân, din vin (vinăriciu boieresc), la care se adăuga un impozit pe stupi și oi (datul). Contribuția în muncă (claca) era un impozit pe care îl datorau atât oamenii liberi, cât și cei care își vânduseră pământul și persoana (Leon, 1924).

Satele libere se referă la vechile sate cnezești, constituite înainte de întemeierea Principatelor. Aceste așezări nu plăteau impozite, dar cu timpul și-au pierdut „independența”, intrând în componența unuia dintre tipurile de sate menționate mai sus.

Impozitele plătite de aceste tipuri de sate pot fi clasificate în cinci grupe, după metoda de plată. Impozitele de pe proprietățile domnești erau plătite în bani sau în natură. Prestațiile în natură se referă la rechiziția de animale de povară sau oameni pentru război și asigurarea transportului mărfurilor domnești. În plus, exista categoria contribuțiilor în natură care depindeau de nevoile domnitorilor și boierilor. Meșteșugarii și micii comercianți plăteau impozite pe activitatea lor, acestea fiind plătite în produse și servicii, către domnitor sau boier.

Cea mai veche dare de pe teritoriile Principatelor este birul (Leon, 1924). La început acest impozit a fost plătit în produse, dar după secolul al XV-lea este plătit exclusiv în bani. Acest impozit era plătit doar de țărani, boierii și clerul fiind scutiți.

Metoda prin care acest impozit se plătea (cisla) are o importanță pentru dezvoltarea atitudinii țărănimii față de stat și impozite în general. Astfel, suma de plată era calculată la nivel de sat și era responsabilitatea fiecărui sătean să participe la plata lui. Lipsa de individualizare a obligației de plată a încurajat sustragerea de la plată, prin fuga de pe moșii (plecatul în bejenie) a țăranilor. Proporționalitatea impozitului nu făcea povara mai mică pentru țărani. Impozitul reprezenta o problemă pentru țărani și pentru că aveau la dispoziție pentru plată doar monezi străine, fără să le cunoască cursurile de schimb. Motivul pentru care domnitorii recurgeau la cislă era ușurința calculării și colectării impozitului de plată.

Cealaltă categorie de impozite, la fel de veche ca și birul, este reprezentată de taxele vamale. În secolul al XV-lea domnitorii fac deja diferența, în mărimea taxei, între impozitul pentru comerțul cu mărfuri en-gros și respectiv en-detail. Colectarea acestor impozite era arendată unor persoane particulare (Leon, 1924), la fel ca în Roma antică sau în feudalism.

Colectarea impozitelor a cunoscut, la fel ca în restul Europei, o evoluție în sensul creșterii complexității și mărimii administrației. La început taxele erau colectate chiar de domnitor. Cu timpul, ei au creat instituții și funcții destinate acestui scop (marele Vistiernic și marele Vameș). Vistiernicul era șeful unei structuri formate din funcționari ai statului care se ocupau cu colectarea (pârcălabii, ispravnicii). Acești funcționari aveau în subordine angajați care mergeau prin sate și adunau impozitele în natură (birari, globnici, dabilari, goștinari, olăcari; Leon, 1924)

Primele bugete domnești scrise apar la finalul secolului al XVII-lea, în Moldova domnitorului Gheorghe Ștefan Vodă și în Valahia lui Constantin Brâncoveanu. Bugetele de la Curtea lui Brâncoveanu, din perioada 1694-1704, prezintă în cele mai mici detalii veniturile și cheltuielile (Leon, 1924). Brâncoveanu a realizat o reformă fiscală care a readus caracterul cameralist în finanțele Valahiei. El a revenit la cheltuielile efectuate din veniturile generate prin exploatarea domeniilor de care dispunea ca principe, reducând în același timp nivelul și numărul dărilor pentru țărani. În plus, Brâncoveanu a înlocuit colectarea haotică, neregulată și cu impozite multiple, cu o cislă organizată trimestrial, pe baze considerate „drepte” (în maniera tomistă a principiului „just”).

Din înscrierile detaliate ale bugetelor lui Brâncoveanu reiese că totalul cheltuielilor statului în anul 1695 se compunea din o treime dedicată cheltuielilor administrației și două treimi necesare cheltuielilor asociate Înaltei Porți (Leon, 1924).

În situațiile în care veniturile statului erau inferioare veniturilor se apela la împrumuturile extraordinare. Plata acestor împrumuturi se făcea apoi din mărirea dărilor. Dările erau transferate țăranilor. În acest fel era încurajat comportamentul agresiv al boierilor, care încercau să își cumpere poziții prin plăți către Înalta Poartă.

Nicolae Bălcescu este autorul unei expuneri comprehensive cu privire la evoluția poverii fiscale suportate de țăranii din Moldova și Muntenia, până la instaurarea Regulamentului Organic. El folosește informații detaliate cu privire la creșterea mărimii și complexității impozitelor pentru a demonstra că utilizarea pârghiei fiscale, pentru a transfera avuția dinspre țărănimea majoritară spre nobilimea minoritară, a erodat societatea. Bălcescu credea că depopularea țării și creșterea faptelor antisociale (tâlhăria) reprezentau materializarea acestei eroziuni a societății.

Modelul finanțelor publice din Transilvania nu este diferit de cel din Moldova și Muntenia, în ceea ce privește tratamentul țărănimii. Transilvania este încorporată în Imperiul Habsburgic, dar modelul cameralist nu este practicat aici. Gheorghe Barițiu arată că se plăteau un bir și o dijmă bisericească, la care se adăugau contribuțiile la visteria Imperiului (mărite în timp de război), peste care interveniseră dările extraordinare permanentizate (Văcărel, 2008). Urmarea acestei evoluții este, după părerea lui Barițiu, decăderea minerilor din Apuseni, altfel oameni liberi, în starea de iobagi ai statului (Văcărel, 2008).

Situația internațională complicată din prima jumătate a secolului al XVIII-lea (războaiele dintre Imperiul Habsburg, Imperiul Otoman și Imperiul Țarist) îl obligă pe Constantin Mavrocordat să reformeze impozitarea din Moldova și Țara Românească. Istoricii tind să lege reformele fiscale realizate de acesta de necesitatea refacerii finanțelor țării, în condițiile în care fusese epuizată capacitatea de plată a țărănimii, satele depopulându-se prin fuga țăranilor de pe moșii. Mavrocordat scutește boierimea de plata impozitelor, scăzând astfel și presiunea poverii fiscale asupra țăranilor.

Mavrocordat contribuie prin reforma sa fiscală la centralizarea impozitării. El instituie plata funcțiilor ocupate de boieri în cadrul administrației. Această reformă reduce independența boierilor și contribuie la scăderea nevoii de a impozita excesiv satele boierești.

Caracterul cameralist al finanțelor publice, imprimat de Brâncoveanu și Mavrocordat, dispare în perioada fanariotă. Veniturile din administrarea domeniilor principilor nu mai sunt utilizate pentru a înlocui impozitele asupra țărănimii. Totuși, fiscalitatea păstrează caracterul centralizat introdus de Mavrocordat. Acestea sunt principalele trăsături ale finanțelor publice așa cum reies din analiza bugetelor perioadei 1822-1828, realizată de Gheorghe Zane.

Cea mai importantă modificare în structura cheltuielilor publice în epoca fanariotă, semnalată de Gheorghe Zane, este dispariția categoriei cheltuielilor de apărare. Principatele, în epoca fanariotă, nu aveau dreptul să aibă armată proprie. Aceasta nu însemna că totalul cheltuielilor era mai mic. Sumele necesare apărării erau transferate către Poartă, sub forma unui haraci mai cuprinzător.

Principala cheltuiala publică în această perioadă era cea legată de relația cu Imperiul Otoman. Această relație îmbrăca trei aspecte: relația de suzeranitate, care însemna plata tributului (haraci); evenimentele extraordinare (de obicei militare), necesitând plata unor sume suplimentare provenite din împrumuturi, care erau ulterior rambursate prin mărirea taxelor percepute de la boieri și țărani; cheltuieli efectuate pe teritoriul Principatelor cu întreținerea și transportul destinate reprezentanților și trupelor Imperiului.

Veniturile erau împărțite în trei categorii: ordinare, accidentale și extraordinare (Văcărel, 2008). Veniturile ordinare erau percepute fie în baza unei legi emise de domnitor, fie în baza unei cutume. Veniturile accidentale erau echivalentul a ceea ce astăzi se numește venituri temporare și erau obținute în cazul unor evenimente nerepetabile. Sursa pentru astfel de venituri era arendarea ocazională a proprietăților domnești. Veniturile extraordinare reprezentau o categorie la care se recurgea doar în perioade dificile pentru țară.

Zane deduce, din analiza exercițiului bugetar 1825-1826, că totalul veniturilor era alcătuit în proporție de 60 la sută venituri ordinare, 39 la sută venituri accidentale și 1,6 la sută venituri extraordinare. Veniturile erau constituite prin aplicarea a peste 18 tipuri de impozite, majoritatea suportate de țărani (Văcărel, 2008).

Regulamentul Organic a contribuit la simplificarea fiscalității și la scăderea poverii fiscale. El anulează caracterul cameralist al finanțelor publice pentru că veniturile de pe domeniile domnitorului, care constituiau sursa de finanțare a Curții domnești, sunt anulate. În schimb domnitorul primește o sumă de la bugetul public, numită lista civilă.

Toate impozitele plătite până atunci de către țărani și muncitori pentru producția și proprietățile lor sunt înlocuite cu un impozit direct, numit capitație. Toți negustorii și meseriașii plăteau un impozit direct, care înlocuia impozitele de până atunci, numit patentă (reprezintă echivalentul de astăzi al impozitului forfetar). Aceste două categorii mai plăteau un impozit pe venit de 10 la sută asupra capitației, respectiv patentei.

În ceea ce privește taxele indirecte, a fost alcătuită o listă cu privire la monopolurile statului, la care s-au adăugat accizele pe tutun și alcool și taxele vamale.

Caracterul cameralist al finanțelor se pierde și în ceea ce privește efectuarea lucrărilor publice (construcția de drumuri, poduri), care acum devin obligația localităților. Ele trebuie realizate prin munca localnicilor, considerată o formă de impozitare, sub titlul de prestații în natură.

Ion Ghica analizează modelul finanțelor publice din Moldova și Muntenia în vremea Regulamentului Organic. El studiază finanțele publice în două perioade distincte: înainte de introducerea Regulamentului Organic, respectiv al optulea deceniu al secolului al XIX-lea.

Ghica, de meserie inginer, avea opinii liberale cu privire la impozitare pe care și le formase în perioada educației făcute la Paris, când audiase cursurile lui J. B. Say și se familiarizase cu ideile clasicilor englezi Smith, Ricardo sau Mill. La fondul liberal de idei adăugase simțul realității, impus de exercitarea funcției de Guvernator al Insului Samos (Văcărel, 2008).

În ceea ce privește analiza finanțelor publice în perioada Regulamentului Organic, Ghica este preocupat de faptul că impozitele sunt colectate în mod privat, având în vedere că aceasta ducea la creșterea poverii fiscale. Asupra acestei chestiuni el revine cu o propunere după Unirea din 1859.

5.1.2 Caracteristicile modelului de finanțe publice din România în perioada modernizării statului (1859-1914)

O primă chestiune care îl preocupă pe Ghica este povara fiscală pe care o consideră prea mare în România. Această idee o subliniază printr-o analiză asupra bugetului din anul 1875 în care compară venitul pe cap de locuitor în diferite state din Europa de Vest cu impozitul mediu pe cap de locuitor.

El identifică două surse pentru această povară. Prima este numărul prea mare de impozite. Ghica propusese, încă din 1860, unificarea tuturor impozitelor direct și indirecte într-un singur impozit pe venit, care să fie colectat anual (Văcărel, 2008). Evident că această propunere nu ținea seama de faptul că fiecare tip de impozit este rezultatul unui anumit raport între suveran și cetățean, ci era doar o idee izvorâtă din dorința de a elimina o nedreptate.

Cealaltă sursă era colectarea privată a impozitelor. Colectarea privată conducea la creșterea poverii fiscale, pentru că dădea posibilitatea celor care făceau colectarea să ridice artificial nivelul impozitelor datorate. Colectarea privată constituie dovada neconsolidării statului pentru că nu existau instituțiile trezoreriei publice, băncii de stat sau creditului în monedă națională.

O altă trăsătură a finanțelor publice, care va caracteriza bugetele României până la izbucnirea celui de-al doilea război mondial, este criticată de Ghica: supraevaluarea veniturilor publice și subevaluarea cheltuielilor publice.

Ghica emite o părere care contrastează cu opiniile cameralismului contemporanului său Adolph Wagner. Ghica este de părere că în construcția bugetară trebuie pornit de la capacitatea de colectare a veniturilor în condiții normale, în timp ce Wagner crede că veniturile și cheltuielile statului cresc pe măsura creșterii statului. În aceeași notă discordantă, Ghica critica comportamentul politicienilor români care își încurajau odraslele să devină angajați ai statului (Văcărel, 2008).

Din analiza lui Ghica reiese că bugetele României erau împovărate de cheltuielile cu serviciul datoriei. În maniera liberală (chiar citându-i pe Say, Hume sau Gladstone, conform lui Văcărel, 2008), Ghica înțelege ca în finanțele publice să funcționeze „regula de aur”.

Unirea Principatelor din 1859 a adus în discuție reformularea fiscalității în Moldova și Muntenia. Ion Ionescu de la Brad a fost unul dintre cei care au contribuit la acest efort, prin prisma interesului său pentru modernizarea agriculturii.

Ion Ionescu a abordat impozitarea plecând de la necesitatea acesteia și adoptând părerea liberalismului clasic, conform căreia impozitul este o plată pentru acele elemente ale vieții în comun de care se bucură plătitorul.

În maniera lui Smith, Ion Ionescu argumentează în favoarea impozitelor proporționale, acestea reflectând fidel raportul între ceea ce dă și ceea ce primește individul de la societate (Văcărel, 2008). În același timp, el consideră impozitele indirecte ca având o influență negativă asupra economiei, pentru că duc la creșterea prețurilor.

Ion Ionescu de la Brad formulează cadrul unui sistem de finanțe publice pe temeiuri ale liberalismului clasic, dar preferința lui pentru impozitele directe îl plasează în universul statului dominion. Argumentul său pentru acest tip de impozite este cel legat de transparență.

Ion Ionescu de la Brad împărtășește ideile liberalismului clasic în ceea ce privește mărimea impozitelor. Astfel, el este de părere că impozitele mici, cu o bază de impozitare mare, duc la creșterea veniturilor bugetului public.

Ion Ionescu de la Brad prezintă un set de cinci principii de impozitare, care ar putea fi considerate un fel de canoane, în spiritul lui Smith: echitate, moderație, regularitate, simplitate, eficiență.

Un fond de idei cameraliste există la Ion Ionescu de la Brad pentru că el susține că impozitele ar putea fi scăzute, sau eliminate, prin creșterea veniturilor din exploatarea eficientă a proprietăților statului (păduri, mine de sare, zăcăminte de fier, cărbuni, asfalt).

Există o preocupare comună la Ghica sau Ionescu de la Brad pentru practica nefastă a subevaluării cheltuielilor publice și necesitatea adoptării unei reguli în finanțele publice. Ion Ionescu de la Brad este mai drastic decât Ghica, pentru că este adeptul bugetelor echilibrate.

Contrar concepției lui Ion Ionescu de la Brad cu privire la posibilitatea reformării întregului model de finanțe publice după 1859, Dionisie Pop Marțian credea că schimbarea era imposibilă, din cauza lipsei unor funcționari cu pregătire adecvată (Văcărel, 2008). Ideea lui Marțian este înrădăcinată în conceptele pe care le dobândise în timpul studiilor de la Viena. El îl avusese profesor pe Lorenz von Stein, cameralistul de sorginte liberală clasică, pentru care impozitarea reprezenta o legătură între individ și modul de formare al statului. Din contră, sublinia Marțian, organizarea statului în România se făcuse în baza unui acord internațional, în care implicarea românilor fusese forțată.

Marțian nu împărtășea viziunea cameralistă asupra finanțelor publice și ca atare respingea implicarea statului în economie, considerând că întreprinzătorul privat este „mai dibaci”. Pe de altă parte, Marțian sublinia importanța dezvoltării infrastructurii, fără însă să specifice cum ar trebui finanțate astfel de investiții.

O viziune total cameralistă în România a avut-o Dimitrie Alexandru Sturdza, ministru de finanțe și parlamentar. Ideile cameraliste i-au fost sădite în timpul studiilor din Germania. El este autorul unei analize extinse asupra bugetelor din perioada 1862-1905. Această analiză relevă perpetuarea unor caracteristici negative în finanțele publice și prezintă câteva principii necesare pentru un model de finanțe publice sănătos.

În primul rând, Sturdza critica practica bugetelor deficitare, care rezultau din subevaluarea cheltuielilor publice și supraevaluarea veniturilor. În manieră cameralistă, el propunea creșterea veniturilor prin eficientizarea utilizării domeniilor statului, și renunțarea la practica vânzării acestor active pentru acoperirea serviciului datoriei. În al doilea rând, el sublinia caracterul nociv al construcției bugetare pornită dinspre cheltuieli către venituri. În opinia lui, bugetul trebuia construit având în vedere capacitatea reală de a încasa venituri (Văcărel, 2008). În al treilea rând, Sturdza considera că administrația fiscală contribuia la îndepărtarea contribuabililor de stat și la pierderea conținutului noțiunii de impozit (ca expresie a apartenenței individului la comunitate). El insista asupra necesității respectării canonului relativ la faptul că plata impozitului nu trebuia să ducă la scăderea capitalului contribuabilului; în plus, administrația nu trebuia să folosească forța fizică pentru colectarea impozitelor (Văcărel, 2008).

A.D. Xenopol, un alt adept al cameralismului, modifică centrul de greutate al discuțiilor despre finanțele publice, interesându-se de modul de impozitare al firmelor. El subliniază că stabilirea impozitului trebuie să fie echitabilă, adică raportată la datoria lor față de comunitate. El nu exclude păstrarea monopolului statului, dând ca exemplu domeniul alcoolului. Xenopol consideră că monopolul statului în acest domeniu asigură un standard al calității și o stabilitate a prețurilor acestor produse.

Un alt partizan al intereselor firmelor în așezarea impozitelor a fost Ion Răducanu. El are o abordare în spiritul cameralismului, având în vedere că îl avusese profesor pe Adolph Wagner. Răducanu argumentează că impozitele directe trebuie să protejeze capacitatea de dezvoltare a companiilor. Motivația o găsește în aceea că impozitele plătite de companii reprezintă baza veniturilor bugetare.

Răducanu, contrar Legii lui Wagner, opinează că pentru a rezolva problema perpetuării deficitelor bugetare, fără a periclita situația întreprinderilor prin creșterea impozitării, este necesară reformarea statului. Practic, el propune stabilirea cheltuielilor publice la un nivel care să corespundă veniturilor publice reale, identificate prin capacitatea de plată a contribuabililor (Văcărel, 2008).

O altă trăsătură negativă a modelului de finanțe publice din România, identificată de economiștii, vremii era stabilirea unor privilegii pentru anumite clase care aveau capacitatea să influențeze construcția bugetului. Leonida Colescu descrie efectele negative ale legii pensiilor militarilor din 1888 și a legii pensiilor funcționarilor din 1890, materializate în creșterea datoriei publice.

O altă trăsătură importantă a finanțelor publice din România, de la finalul secolului al XIX-lea și până la debutul primului război mondial, a fost interesul deosebit pentru negocierea și calculul taxelor vamale din tariful vamal cu Austro-Ungaria (Murgescu, 1994). Poziția inegală pe care România o avea în negociere față de Imperiul de la vest a încurajat exprimarea de idei împotriva liberului schimb, cum a fost cazul lui Petre S. Aurelian.

5.1.3 Caracteristicile politicii fiscale în perioada 1911-1913

Realitatea economică și politică în care a operat politica fiscală din România în perioada 1911-1913 a fost complexă și contradictorie. Complexitatea a fost dată de combinarea factorilor de risc economic (o recoltă agricolă bună, dar imposibil de valorificat din cauza condițiilor meteo adverse; criză de lichiditate internă și externă; riscurile cu privire la stabilitatea monedei; costurile susținerii efortului de război) și politic (schimbările de putere politică din zonă, pe fondul dizolvării puterii Turciei). Contradicția a venit atât pe fond economic (rezultatele economice s-au înrăutățit brusc, după o perioadă de creștere continuă de cinci ani), cât și pe fond politic (România era pusă în situația de a alege între noii poli de putere din Europa).

În situația politică internațională dificilă creată după Criza din Maroc din 1905, în care erau implicate puteri centrale și vest-europene, a intervenit un vid de putere în sud-estul continentului, prin dezmembrarea puterii Turciei. În acest context, în care un război în Europa căpăta o probabilitate din ce în ce mai mare, opinia publică din România considera că se impunea pregătirea armatei prin efectuarea unor cheltuieli de înzestrare. Se considera că România trebuia să își schimbe orientarea externă, să treacă de la alianța cu puterile centrale (Austro-Ungaria și Germania, puterile care îi oferiseră protecția față de Turcia) la alianța cu axa Franța – Rusia. Această din urmă alianță ar fi garantat României anumite pretenții teritoriale cu privire la Transilvania, în condițiile prăbușirii iminente a Imperiului Austro-Ungar (Rădulescu-Motru, 1912; Drăghicescu, 1912).

Schimbarea alianțelor internaționale nu reprezenta un simplu demers diplomatic. Existau implicații financiare semnificative. În condițiile în care marile puteri garantau drepturile teritoriale și politice ale statelor mai mici de la acel moment, împrumuturile pentru finanțarea cheltuielilor de capital sau pentru rostogolirea datoriei se făceau cu precădere pe piețele financiare și cu băncile aparținând puterii politice care proteja interesele fiecărui stat în parte. Astfel, România se împrumutase în perioada 1864-1913 în special pe piața din Germania, prin împrumuturi sindicalizate ale băncilor din Berlin (Banu, 2012).

Împrumuturile externe reprezentau un instrument de diplomație pentru marile puteri ale vremii. Acest instrument era la fel de eficient ca oricare altul. În lipsa unui algoritm de calcul al dobânzii percepute la împrumuturile statelor mici, diplomația marilor puteri, în înțelegere cu bancherii, atașa prime de risc corespunzătoarea obiectivelor de politică externă (Flandreau și Zumer, 2004).

Acest comportament era posibil pentru că statele evoluau în sistemul etalonului aur. Etalonul aur avea două consecințe pentru comportamentul politicii fiscale. În primul rând, politica fiscală activă (adică cea care avea ca scop influențarea activității economice) era pusă în practică doar în perioadele de război. Scopul acestei ingerințe în economie era acela de a micșora efortul finanțării războiului, prin distribuția pe o perioadă mai lungă de timp a costurilor. Astfel, statele se împrumutau în perioada de război și apoi rambursarea datoriei se făcea prin creșterea fiscalității în perioada de pace ulterioară. O politică fiscală activă nu putea fi utilizată în timp de pace, pentru că aceasta ar fi redus activitatea economică. Acest lucru ar fi fost contraproductiv pentru perioadele de război, pentru că sectorul economic trebuia să contribuie la efortul de război (Bordo și Jonung, 2001). Principiul convertibilității, datorită inelasticității ofertei de monedă, forța guvernul să fie echilibrat și să nu creeze datorii. Datoria însemna, în condițiile etalonului aur, o ieșire de aur, ceea ce afecta stabilitatea monedei.

În al doilea rând, o politică fiscală bazată pe crearea de deficite continue putea avea doar două urmări. Pe de-o parte, ieșirile de aur ar fi fost urmate de un atac speculativ declanșat în momentul în care investitorii ar fi considerat că rezervele nu mai sunt suficiente pentru a menține stabilitatea monedei. Pe de altă parte, finanțarea deficitului recurent, prin obligațiuni de stat emise pe piața externă, ar fi condus la creșterea costului finanțării. Costul finanțării creștea până când piața considera că în preț este inclus cel mai riscant scenariu: adică posibilitatea ca în viitor guvernul îndatorat să mărească impozitele. Finalul ar fi fost un atac speculativ (Bordo și Schwartz, 1996).

Singurul eveniment care determina activismul politicilor publice era starea de război. În rest, se promova non-activismul, situațiile de criză ale ciclului de afaceri fiind lăsate la latitudinea mecanismului de auto-reglare al economiei. Aceasta însemna, pentru politica monetară, stabilitatea taxei scontului și o politică de creștere a scontului pe măsura acumulării de rezerve. Pentru politica fiscală aceasta însemna că bugetul trebuia să fie echilibrat sau să aibă surplus, în absența situațiilor de conflict armat.

Cadrul politic internațional dificil pentru România era completat de probleme economice interne. După o perioadă de cinci ani fără crize financiare la nivel internațional și fără secetă pe plan intern, se instalase o anume stare de euforie cu privire la continuarea creșterii afacerilor. În 1912 a intervenit o dublă criză de lichiditate provocată de factorul intern, al imposibilității recoltării cerealelor din cauza ploilor abundente și a inundațiilor, și de factorul extern, al izbucnirii primului război Balcanic.

În privința crizei de lichiditate, intervenția Băncii Naționale a României a fost promptă. Politică monetară a Băncii Naționale a României în perioada 1911-1913 a folosit instrumentele obișnuite statutare aflate la dispoziția instituției (taxa scontului, cumpărările și vânzările de aur, trate și monede), instrumentele excepționale prevăzute în statut (derogarea de la acoperirea în metal a biletelor în circulație de 40 la sută) și măsuri care nu mai fuseseră încercate până atunci de această instituție (oferirea de lichiditate băncilor mari, acordarea creditului către bănci, pentru deblocarea debitorilor).

În perioada 1911-1913 dimensiunile guvernului, estimate ca raport al cheltuielilor guvernamentale în PIB, erau de aproximativ 13 la sută, ceea ce nu deosebea România prea mult de media de 8 la sută pentru principalele state europene (Bordo și Jonung, 2001).

Structura veniturilor bugetare a rămas neschimbată în exercițiile bugetare 1911-1912, respectiv 1912-1913. Un sfert din totalul veniturilor bugetului provenea din tarifele încasate pentru serviciile publice. Acestea includeau opt categorii de servicii: poștă, telegraf și telefon; căi ferate; porturi maritime; șantierul de la Turnu-Severin; inspectoratul general al porturilor și al navigațiunii. Cel mai important tip de serviciu care aducea venituri era cel al căilor ferate. Veniturile încasate de stat din exploatarea căilor ferate aveau o pondere de 20 la sută în totalul veniturilor bugetare.

Următoarea categorie de venituri bugetare, în ordinea descrescătoare a contribuției la totalul veniturilor, era cea a impozitelor indirecte, care avea o pondere medie de 16 la sută din total. Principala sursă de venituri din impozite indirecte era reprezentată de taxele vamale, care aduceau 10 la sută din totalul veniturilor. Restul de 6 la sută provenea din impozitarea a patru produse: băuturile spirtoase, zahărul, petrolul și alcoolul rafinat.

Monopolurile statului contribuiau la veniturile totale ale bugetului cu o proporție de aproximativ 15 la sută. În această categorie, tutunul era cea mai profitabilă afacere pentru stat, pentru că veniturile însumate din monopolul asupra vânzării de tutun și hârtie de țigarete reprezentau aproximativ 13 la sută din totalul veniturilor bugetului. Monopolul asupra consumului de sare intern și asupra exportului aducea venituri statului care ajungeau în medie la 1,6 la sută din totalul veniturilor bugetare. Restul monopolurilor statului erau impuse asupra chibriturilor și cărților de joc.

Veniturile din impozitele directe reprezentau în medie 10 la sută din totalul veniturilor bugetului. Cea mai mare contribuție între veniturile directe o avea impozitul funciar (circa 4 la sută din totalul veniturilor bugetului). Celelalte venituri din impozitele directe aveau ca sursă: patentele (1,3 la sută din veniturile bugetare), impozitul personal (1 la sută din veniturile bugetare), licențele de băuturi spirtoase, taxa de 3 la sută asupra salariilor (0,5 la sută din veniturile bugetare).

Această structură a veniturilor bugetului apropia filosofia bugetară din România de modelul cameralist, în care predomină rolul statului de investitor. Pe de altă parte, acest model era posibil să fie doar tranzitoriu pentru că România se afla în plin proces de modernizare. Această etapă începuse în cursul ultimului deceniu al secolului al XIX-lea prin demararea unor mari investiții, inclusiv în cea mai nouă ramură industrială – exploatarea zăcămintelor de țiței. În același timp, procentul de 10 la sută din venituri procurat de taxele vamale sugerează că pentru acea perioadă economia României era destul de deschisă.

Cheltuielile bugetare din exercițiile 1911-1912, respectiv 1912-1913 au avut două trăsături importante. Ambele bugete au fost construite inițial în maniera și structura anilor precedenți, dar bugetul 1912-1913 a suferit modificări substanțiale.

Structura tipică a cheltuielilor bugetare în acea perioadă era următoarea: jumătate din totalul cheltuielilor bugetare provenea din cheltuielile sectorului public pentru serviciile pe care le presta și investițiile pe care le efectua. Apărarea era următorul domeniu care solicita resursele statului, cu o pondere medie de 13 la sută din totalul cheltuielilor. În sfârșit, ordinea internă și cultele aveau fiecare o pondere medie de câte 9 la sută din totalul cheltuielilor.

Structura veniturilor și cheltuielilor arată că modelul bugetar din acea perioadă respecta regula acoperirii cheltuielilor curente din veniturile curente, având în vedere că încasările din serviciile publice și monopolurile statului depășeau suma pe care statul o consuma pentru funcționarea sa. Pe de altă parte, faptul că statul reușea să facă economii putea și să însemne că ar fi putut scădea anumite sarcini fiscale, fie că ar fi putut să elimine anumite taxe, în special cele legate de comerțul exterior.

Totuși, existau probleme cu privire la înțelegerea funcționării economiei, dar și în ceea ce privește canonul lui Adam Smith. În mod constant (în perioada 1890-1913) veniturile evaluate prin legea bugetului erau mai mici decât sumele apoi constatate ca fiind de încasat (cu aproximativ 2,5-10 la sută). Încasările efective erau mai mici decât constatările (cu aproximativ 3 la sută).

Bugetul anului 1911-1912 a fost alcătuit cu aceeași prevedere medie pentru cheltuielile de apărare, în ciuda faptului că țara se afla într-o situație economică bună și a semnalelor diplomatice care anunțau iminența unei crize militare regionale.

Ca atare, bugetul României a fost „surprins” în toamna anului 1912 de începerea ostilităților cu ocazia primului război Balcanic. A fost nevoie de o rectificare urgentă care a mărit cheltuielile pentru apărare cu 150 milioane lei, sumă care reprezenta aproape de trei ori cifra prevăzută ca buget de cheltuieli a ministerului de resort, și respectiv o mărire cu o treime a totalului cheltuielilor statului.

Suma aceasta a putut fi acordată grație excedentelor din anii anteriori. În lipsa acestor rezerve, situația ar fi devenit destul de serioasă, pentru că economia se afla în ultimul trimestru al anului 1912, în mijlocul unei crize de lichiditate, care pusese deja presiune pe monedă. În plus, un împrumut extern era riscant, în condițiile în care se declanșase o criză de lichiditate și pe piețele din centrul Europei.

Bugetul a repetat acest parcurs și în 1913 când a fost nevoie de fonduri suplimentare pentru a asigura cheltuielile necesare campaniei militare din al doilea război Balcanic. De data aceasta, guvernul a fost nevoit să se împrumute. În total, în anul 1913, România a făcut trei împrumuturi, cel din ianuarie 1913 fiind dedicat înzestrării armatei (70 milioane lei), cel din august, necesar acoperirii necesităților bugetului (40 milioane lei) și cel din noiembrie, pentru rambursarea obligațiunilor emise în perioada războiului Balcanic (200 milioane) (Banu, 2012).

Chiar și în aceste condiții, bugetele au înregistrat excedente, iar povara cheltuielilor cu rambursarea datoriei publice a fost mult mai mică decât în ultimele două decenii, când România nu fusese angajată în conflicte militare, dar făcuse ample investiții (Tabel 1 din Anexă).

Comportamentul politicii bugetare în perioada de război (intervalul septembrie 1912-august 1913) a fost conform cu cerințele principiului convertibilității. Astfel, efortul susținerii cheltuielilor de război a fost diminuat prin împrumutarea de fonduri în perioada de conflict și ridicarea impozitelor după încheierea acestuia, pentru rambursarea datoriei (Tabel 2 din Anexă). Mai mult, în ultima parte a anului 1912 au fost folosite excedentele bugetare anterioare. Totuși, nu exista regulă fiscală care să împiedice autoritățile să se pregătească de război înainte de declanșarea ostilităților, când achizițiile de bunuri și servicii ar fi implicat costuri mai reduse.

Perioada septembrie 1912-august 1913 este foarte utilă din punctul de vedere al caracterizării politicilor monetară și fiscală pentru că a reprezentat o perioadă cu presiuni semnificative pentru ambele instrumente. Politica monetară s-a confruntat cu un șoc de lichiditate iar politica fiscală a trebuit să facă față nevoii suplimentare de resurse determinată de război.

Utilizarea discreționară a celor două politici era aproape imposibilă în cazul etalonului aur. Ambele politici erau supuse principiului convertibilității, care dădea pieței un control sporit asupra inițiativelor autorităților. Astfel, politica monetară era îngrădită de oferta de bani inelastică, iar guvernul era forțat să controleze strict nivelul datoriei publice.

Decizia de politică monetară în cazul crizei de lichiditate a fost să întârzie cât mai mult posibil ridicarea taxei scontului, pentru a nu înrăutăți situația creditului intern, dar acest lucru a durat numai atât cât a fost posibil să utilizeze rezervele excedentare acumulate în anii anteriori. Apoi a fost necesară utilizarea rezervelor pentru susținerea monedei.

Decizia de politică fiscală a fost de a păstra structura cheltuielilor publice, indiferent de modificarea factorilor de risc din mediul extern, și de a se baza pe apelarea împrumuturilor externe, în condiții adverse. O politică anticiclică în acea perioadă se referea nu numai la realizarea de excedente bugetare și la limitarea ponderii datoriei în totalul cheltuielilor, dar mai ales la prioritizarea cheltuielilor publice în funcție de cele două scopuri care îi erau atribuite statului în etalonul aur: apărare și ordine publică, respectiv dezvoltare industrială.

Povara politicii fiscale, în termenii datoriei publice pe locuitor, era mare relativ la capacitatea economică a țării (deși comparabilă cu ceea ce se întâmpla în alte state europene). Acest lucru putea, în condiții de manifestare prelungită a riscurilor la adresa stabilității monedei, să determine dificultăți de susținere a cheltuielilor publice sau la limită, intrarea în incapacitate de plată.

Conservatorismul manifestat de politica fiscală, prin evitarea modificării structurii cheltuielilor în situații de risc, este probabil și factorul care a determinat non-activismul fiscal din acea perioadă. Acest lucru a fost pozitiv pentru că nu a extins gama de preocupări ale politicii de cheltuieli guvernamentale.

Procesul de decizie și executare a deciziei de politică fiscală era grevat de numeroase deficiențe care duceau la creșterea cheltuielilor serviciilor publice. Două dintre aceste probleme au fost amintite mai sus, legat de previzionarea veniturilor și de colectare impozitelor. La acestea se adaugă un element legat de controlul ex post al execuției bugetare.

Politica împrumuturilor externe bazate pe relațiile speciale cu puterile economice ale perioadei (în cazul de față Germania), care aveau o importanță deosebită pentru interesele diplomatice ale României, a fost pusă la încercare în cazul împrumutului din noiembrie 1913.

România a încercat cu acea ocazie să își afirme reorientarea sa către puterea Franței, prin contractarea unui împrumut sindicalizat organizat de marile bănci franceze. Proiectul a avut susținerea politică a autorităților franceze. Acest împrumut trebuia să fie suficient de mare pentru a acoperi și rambursarea bonurilor de tezaur acordate de Germania în februarie 1913, în valoare de 70 de milioane de lei. Băncile din consorțiul francez nu au fost de acord să participe la rambursarea unei datorii a României către Germania și au sugerat efectuarea a două împrumuturi distincte și concomitente la Paris și respectiv Berlin. Pentru capacitatea financiară a României această propunere era inacceptabilă. În final, băncile germane au oferit guvernului român o sumă de 200 de milioane de franci. Eșuarea împrumutului a dat naștere unor interpretări greșite cu privire la cerințele de împrumut formulate de partea română, însă o mare parte dintre aceste interpretări au fost utilizate de către partea franceză pentru a ocoli situația neplăcută de a recunoaște că nu au putut să își câștige un aliat în această zonă a Europei (Băicoianu, 1939).

În concluzie, în perioada analizată cerințele principiului convertibilității au fost respectate prin efortul Băncii Naționale a României, dar politica fiscală nu a avut un caracter anticiclic în aceeași măsură cu cea monetară. În aceste condiții, politica fiscală reprezenta o slăbiciune în cazul manifestării prelungite a unor factori de risc.

5.1.4 Reformele fiscale din 1921 și 1923

Doi factori de ordin politic au făcut necesară regândirea finanțelor publice din România după Unirea din 1918. În primul rând, era necesară finalizarea reformei agricole. Această transformare fusese o promisiune făcută țăranilor care luptaseră în război, dar ea avea și numeroase implicații asupra finanțelor publice. În al doilea rând, era nevoie de unificarea regimurilor fiscale diferite existente în regiunile care nu făcuseră parte din România până la acel moment.

Legea lui Titulescu din 1921 a reprezentat aducerea finanțelor publice din România la nivelul standardelor epocii. Legea nu a fost aplicată, din motive politice. Proiectul întocmit de Nicolae Titulescu s-a dorit a fi o simplificarea și unificare a regimurilor fiscale din România, concomitent cu eliminarea regimurilor preferențiale acordate unor clase sau industrii.

Impozitarea directă se referea la șapte categorii de impozite directe (după tipul de venit), la care se adăuga un impozit pe venitul global (Madgearu, 1921). Toate categoriile de venituri obținute din activitățile comerciale și industriale, ale indivizilor sau companiilor, erau impozitate printr-un impozit pe venit, de 10 la sută pentru activitățile industriale și 12 la sută pentru activitățile comerciale.

În plus, această lege a finanțelor publice încerca, printr-un impozit extraordinar, să rezolve probleme de echitate socială. Astfel, în lege era instituit un impozit pe avere și pe îmbogățirea din timpul războiului. Impozitul se referea la o singură prelevare și avea ca scop crearea unui fond special de fonduri necesar rambursării obligațiilor legate de război. (Madgearu, 1921). Este interesant de menționat că, Titulescu, în maniera în care judecase și Schumpeter situația Austriei din acea perioadă, găsește că doar un impozit pe avere poate duce la reconstruirea finanțelor publice ale unui stat.

În ceea ce privește impozitele indirecte sunt introduse impozitul pe cifra afacerilor (1 la sută din cifra afacerilor), respectiv un impozit de lux.

Noua lege instituie numeroase obligații pentru contribuabil, în sensul în care povara administrării impozitului este transferată acestuia, autoritățile fiind doar preocupate de încasare și sancționare.

Două elemente au făcut legea dificil de aplicat. În primul rând, contribuabilii, inclusiv cei din mediul rural, aveau obligația întocmirii de acte, chiar dacă analfabetismul era încă o problemă acută. Mai mult, toți contribuabilii aveau obligația să completeze declarația pentru impozitul pe avere în anul 1921, deși acest lucru era dificil de realizat din considerente de timp și resurse umane calificate. În al doilea rând, modul de calcul al impozitelor datorate, din cauza multiplelor cote, era extrem de dificil.

În final, așa cum arată Gheorghe Tașcă (citat de Văcărel, 2008), impozitele au fost considerata prea mari și s-a renunțat la aplicarea legii inițiată de Titulescu.

Ceea ce lipsește din legea lui Titulescu este componenta de control a cheltuielilor bugetare, așa cum va nota mai târziu Madgearu (Madgearu, 2010). În plus, chiar dacă impozitul pe avere încerca să rezolve problema datoriilor acumulate pe perioada războiului, aceasta era o măsură pentru trecut. Ea nu viza soluționarea problemei acumulării datoriei publice sau necesitatea identificării unei proceduri pentru a nu se ajunge la o creștere continuă și nesustenabilă a datoriei pe termen mediu.

Reforma finanțelor publice este realizată în 1923 prin intermediul Legii lui Vintilă Brătianu. Interesant este că, din punct de vedere al impozitării directe, nu există mari diferențe între legile Titulescu, respectiv Brătianu, cu două excepții. Numărul de impozite elementare scade de la șapte la șase, iar cotele de impozitare legiferate de Brătianu sunt mai mici (Tabel 3 din Anexă).

Scăderea numărului de impozite directe poate fi pusă pe seama ideilor liberale împărtășite de Brătianu. El chiar afirmase, într-o analiză asupra impozitelor din perioada 1916-1917, că impozitele directe sunt nedrepte și inflexibile (Văcărel, 2008). Soluția lui Brătianu pentru corectarea impozitării directe era progresivitatea impozitului pe venit. Această caracteristică se regăsește în legea din 1923. Gheorghe Tașcă era de acord cu progresivitatea impozitului pe venit, dar nu împărtășea ideea lui Brătianu, relativ la nedreptatea acestuia. Tașcă, în maniera cameralismului german de secol XIX, considera că impozitul reprezintă o plată corespunzătoare principiului solidarității sociale. Această plată era necesară pentru întreținerea statului, entitate care avea nevoi proprii, diferite de cele ale indivizilor.

În perioada imediat următoare reformării finanțelor publice, s-a resimțit o creștere a veniturilor bugetului public, prin contribuția impozitelor directe. Chiar și în aceste condiții, impozitele indirecte reprezentau principala sursă de venituri publice, acoperind trei sferturi din total (Dobrovici, 1934).

Succesul reformei introduse de legea Brătianu a fost parțial, atât din cauza unor factori interni, cât și a unora externi. Indiferent de discuția asupra echității impozitării directe, legea lui Brătianu nu reușește să rezolve problemele legate de controlul cheltuielilor publice și administrarea datoriei publice.Contextul economic internațional în care Brătianu reforma finanțele publice din România era extrem de dificil. Creșterea creditării se făcea în lipsa reinstaurării regimului etalonului aur în Anglia și Germania. La doi ani de la adoptarea noii legi România a intrat în încetare de plăți. Ajutorul financiar internațional primit de România era condiționat de supravegherea deciziilor economice (fiscale și monetare), făcută de o echipă de specialiști aflată sub conducerea unui economist de la Banca Franței, Charles Rist.

5.1.5 Sustenabilitatea finanțelor publice: propunerile lui Madgearu și viziunea lui Slăvescu

Criza din 1929-1933 a dezechilibrat finanțele publice ale României, care erau deja slăbite de povara datoriei contractată în timpul războiului. Efectele crizei asupra veniturile publice, pe fiecare tip de impozit au fost analizate pe larg de Virgil Madgearu (Madgearu, 2010).

Ideile pe care Victor Slăvescu le-a prezentat în perioada 1934-1935, când a ocupat funcția de ministru de finanțe, erau înrădăcinate în concepțiile cameraliste despre impozite și dreptul statului de a le preleva, pe care le auzise în timpul cursurilor de la Univestiatea din Halle. Slăvescu era de părere că reechilibrarea bugetului era posibilă doar prin realizarea corespondenței între dreptul statului de a cheltui fondurile publice și capacitatea statului de a colecta impozite (Văcărel, 2008).

Madgearu a făcut un set de propuneri cu privire la echilibrarea bugetului în 1935. Aceste idei se doreau o completare a legilor inițiate de el în 1929 și 1933, cu privire la controlul cheltuielilor publice (Madgearu, 2010). Madgearu, deși un cunoscător al noii școlii istorice germane, avea un fond de idei liberale, considerând că impozitarea progresivă a venitului nu producea efectul așteptat, al „corectării” distribuției veniturilor în societate (Madgearu, 2014).

Propunerile din 1935 ale lui Madgearu pleacă de la observarea principalelor probleme ale finanțelor publice din România.

În primul rând, el remarca creșterea cheltuielilor publice din cauza: (i) creșterii cheltuielilor de personal (prin expandarea numărului de funcționari); (ii) practicii angajării de cheltuieli publice (în lipsa unei prioritizări a acestora) fără respectarea normelor interne; (iii) ignorării prevederilor legii din 1929, cu privire la controlul preventiv.

În al doilea rând, veniturile publice continuau să fie supraevaluate, în timp ce cheltuielile erau subevaluate. Madgearu menționa că rădăcina acestei probleme se găsea în modul în care erau construite bugetele ministerelor. Aceste bugete conțineau prea multe elemente „rigide” (echivalentul noțiunii de nediscreționar din analiza de astăzi asupra vulnerabilității fiscale).

În al treilea rând, managementul datoriei publice era dificil din două rațiuni. Factorul care complica cel mai mult finanțarea deficitului bugetar era absența unei piețe financiare interne, suficient de adâncă pentru a acoperi nevoile de rostogolire a datoriei publice. În plus, statul nu era un bun platnic și făcea arierate (către furnizori sau către salariați). Madgearu remarca contribuția la inflație pe care o aveau arieratele (Madgearu, 2010).

Propunerile făcute de Madgearu urmăresc reechilibrarea bugetului prin acțiuni concomitente în patru direcții. În primul rând, el a sugerat o serie de măsuri pentru creșterea veniturilor publice, care vizau mai multe domenii: fiscalitatea, evaziunea fiscală, administrația fiscală.

În ceea ce privește fiscalitatea, Madgearu a subliniat că impozitele directe trebuiau reformate pentru ca impozitarea să reflecte realitatea economică de după criza din 1929-1933. În viziunea lui, agricultura trebuia protejată, din punct de vedere fiscal, pentru că costurile acestui tip de afaceri, în comparație cu industria sau comerțul, erau mai mari (creditul era mai scump, rata profitului era mai mică și nu se putea face evaziune fiscală). Introducerea progresivității impozitării ar fi adus mai multe resurse la buget, concomitent cu scutirea de plată acordată celor cu venituri mici.

Madgearu considera că era necesară reducerea numărului de deductibilități și excepții de la lege (menționate de Rist, conform Madgearu, 2010), care duceau la scăderea veniturilor din impozitele directe, dar în același timp erodau ideea de impozit. În ceea ce privește impozitele indirecte, Madgearu credea că era necesar să se revizuiască modul de aplicare și declarare a taxei pe cifra de afaceri, o sursă importantă de venituri bugetare, afectată de evaziune. În plus, el vedea în regii o sursă de venituri subevaluată și cerea reorganizarea acestora.

În al doilea rând, Madgearu a susținut necesitatea unei reforme a administrației fiscale, vizând mai multe obiective. Un prim obiectiv era revenirea la aplicarea prevederilor legii contra evaziunii fiscale din 1929. Madgearu crede într-o responsabilitate fiscală a fiecărui cetățean” (Madgearu, 2010), pe care o deduce din definiția suveranității fiscale în maniera secolului al XVIII-lea (în sensul în care statul, înțeles ca sumă a voințelor individuale are dreptul să impună cetățenilor plata impozitelor).

Madgearu considera necesară reorganizarea structurii administrației fiscale, în sensul separării funcțiilor de constatare a impozitelor de plată (pe impozite directe și respectiv indirecte) de cele de percepere. În plus, serviciul de inspecție și control trebuia să constituie o unitate aparte în cadrul instituției.

Madgearu dorea eficientizarea administrației fiscale prin dimensionarea aparatului birocratic după mărimea veniturilor aduse. Calculul de eficiență pe care îl utilizează Madgearu arată că într-un an a fost necesară emiterea a 80 de mii de hotărâri fiscale pentru încasarea unor venituri în valoare de 3 milioane lei (Madgearu, 2010).

În al treilea rând, Madgearu susținea abordarea cheltuielilor publice din perspectiva raționalizării și întăririi controlului. În scopul raționalizării cheltuielilor publice era necesară simplificarea statului, prin reducerea implicării acestuia în societate.

Madgearu, propunea un plan de reducere a numărului de angajați în sectorul public pe o perioadă de cinci ani. În plus, Madgearu considera eficientă tehnica bugetară introdusă în 1933 care prevedea unificarea și simplificarea construcției bugetare în ansamblul instituțiilor publice.

În al patrulea rând, Madgearu a insistat asupra renegocierii datoriei externe, în condițiile în care, argumenta el, existau prevederi preferențiale pentru deținătorii străini de titluri românești comparativ cu condițiile de finanțare din țările din care acestea proveneau. În ceea ce privește rostogolirea datoriei publice interne, Madgearu sugera că statul nu avea la dispoziție suficient numerar pentru a rambursa titlurile aflate în circulație, iar aceasta era o situație de durată.

În concluzie, sistemul românesc de finanțe publice existent la izbucnirea celui de-al doilea război mondial poate fi caracterizat de două aspecte. În primul rând, mărimea economiei publice a crescut constant prin înglobarea de noi funcții ale statului, fără însă să existe o contrapondere în extinderea bazei de impozitare. În al doilea rând, s-a încercat introducerea de reguli fiscale cu privire la comportamentul datoriei publice, fără să se țină cont de faptul că regulile fiscale nu pot fi utilizate pentru atingerea concomitentă a mai mult de două obiective dintre cele trei posibile (stabilizare macroeconomică, sustenabilitatea datoriei, limitarea implicării statului în economie).

5.2 Vulnerabilitatea finanțelor publice în România (2014)

Vulnerabilitatea fiscală este intrinsec legată de vulnerabilitatea economică. Termenul de vulnerabilitate nu trebuie înțeles în sensul în care un eveniment/factor provoacă un anume rezultat, ca într-o relație de tip cauză-efect. Acest termen ar trebui conexat cu o conjunctură, în care mai multe evenimente sau factori pot determina un anume rezultat (Hemming, Kell și Schimmelpfennig, 2003). Creșterea vulnerabilității ar trebui interpretată ca o creștere a probabilității apariției unei crize valutare sau financiare (Furman și Stiglitz, 1998). Vulnerabilitatea depinde de mai multe variabile macroeconomice: dezechilibrele economice și mărimea acestora, atât în termeni de flux cât și de stoc, distorsiunile de prețuri sau de pe piața financiară, etc. (FMI, 1998)

Vulnerabilitatea fiscală apare în literatura de specialitate în conexiune cu alte concepte: riscul fiscal (Brixi și Schick, 2002), solvabilitatea fiscală (Allen și alții, 2002; Cottarelli, 2011; Baldacci și alții, 2011), respectiv datoria publică (Rial și Vicente, 2004; Stoian, 2012; Jedrzejowicz și Kozinski, 2012).

Vom opta pentru utilizarea definiției vulnerabilității fiscale ca fiind „o situație în care un guvern este expus posibilității de a eșua în atingerea obiectivelor sale de politică macro-fiscală”, definiție utilizată de Hemming și Petrie (Hemming și Petrie, 2000, p.161).

Evaluarea vulnerabilității fiscale se face în literatură, în ordinea descrescătoare a frecvenței utilizării, prin trei metode. Metoda cel mai des întâlnită utilizează indicatori ai datoriei publice și indicatori de piață financiară. Există însă studii care arată că piața financiară nu este întotdeauna cel mai bun factor care să semnalizeze iminența unei crize, spre deosebire, de exemplu, de rezervele valutare ale băncii centrale sau cursul de schimb. În ultima perioadă este des utilizată analiza VaR, pentru că bazele de date au devenit mai generoase și permit comparația datelor.

Cea mai puțin utilizată metodologie, exceptând Fondul Monetar Internațional, dar și cea mai cuprinzătoare, poate fi considerată cea dezvoltată de către Hemming și Petrie. Cei doi autori au caracterizat vulnerabilitatea fiscală utilizând trei surse de risc: poziția fiscală inițială (în subsidiar, permite analiza deficitului și datoriei publice) și modificările pe termen scurt ale variabilelor macroeconomice (sursa obstacolelor în realizarea obiectivelor politicilor economice); slăbiciunile fiscale structurale (analizează în detaliu structura cheltuielilor și veniturilor publice); capacitatea guvernului de a administra procesul bugetar.

Vom utiliza pentru analiza vulnerabilității fiscale din România metodologia dezvoltată de Hemming și Petrie, însă vom aborda doar poziția fiscală inițială și slăbiciunile structurale. Există două motive pentru această simplificare. Capacitatea de prognoză macroeconomică a autorităților este redusă, ceea ce conduce la numeroase modificări pe termen scurt ale variabilelor macroeconomice. Analiza capacității guvernului de a administra procesul bugetar ar necesita un studiu din punct de vedere instituțional, care depășește interesul acestei lucrări. Analiza din punctul de vedere al datoriei publice și deficitului a mai fost realizată pentru cazul României recent (de exemplu, Stoian, 2012).

5.2.1 Poziția fiscală inițială

Poziția fiscală inițială se referă la două grupe mari de riscuri asupra vulnerabilității fiscale. În primul rând, realizarea obiectivelor politicii finanțelor publice poate fi pusă sub semnul întrebării din cauza unei acoperirii incomplete și⁄sau inconsistente în timp a cheltuielilor angajate prin buget. În al doilea rând, vulnerabilitatea fiscală este determinată de aspecte care țin de etapele de contabilitate și control al execuției finanțelor publice, pentru că este posibil să fie stabilite obiective ale politicii bugetare care însă nu pot fi realizate.

În categoria acoperirii incomplete a cheltuielilor bugetare prin venituri se află una dintre problemele care s-a manifestat mult timp în finanțele publice ale României după 1990. Existența unui număr semnificativ de activități extrabugetare a contribuit la fragmentarea bugetară și la imposibilitatea stabilirii unei discipline financiare stricte.

Fondurile extrabugetare sunt un instrument foarte avantajos pentru instituțiile statului în perioadele de ajustare bugetară. Ele oferă confortul existenței unei surse de venituri, diferită de impozitele obișnuite, care este ferită de pericolul reducerii cheltuielilor bugetare în cursul exercițiului bugetar, pentru că este alocată în mod direct și special.

La nivelul anului 1998, existau cel puțin șapte fonduri extrabugetare, așa cum arăta exercițiul de analiză a veniturilor și cheltuielilor bugetare efectuat de Banca Mondială. Aceste fonduri erau dedicate următoarelor domenii: (i) fondul de sănătate, administrat de Ministerul Sănătății, la care contribuiau atât angajații cât și angajatorii; (ii) fondul pentru riscuri și accidente de muncă, administrat de Ministerul Muncii, la care contribuiau angajatorii; (iii) fondul special pentru dezvoltarea și modernizarea vămilor, administrat de Ministerul Finanțelor, la care contribuiau toate persoanele juridice care realizează activități de import-export; (iv) fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, administrat de Ministerul Industriei, la care contribuiau persoanele juridice producătoare de energie; (v) fondul special pentru modernizarea drumurilor, administrat de Ministerul Transporturilor, la care contribuiau agenții economici producători sau vânzători de combustibili destinați autovehiculelor, și de autovehicule, ca și persoanele fizice și juridice deținătoare de autovehicule; (vi) fondul special pentru asigurări, la care contribuiau toate persoanele juridice care ofereau servicii de asigurare; (vii) fondul special pentru asigurarea agricultorilor, la care contribuiau toate persoanele juridice care produceau, procesau sau comercializau produse agro-industriale.

Necesitatea apariției fondurilor extrabugetare este legată de competiția între instituțiile statului pentru un volum de venituri bugetare limitat. Acest proces a dus la dispariția treptată a legăturii între veniturile acestor bugete, încasate prin intermediul unei taxe sau tarif, și serviciile a căror prestare este finanțată prin acestea. Riscul manifestării vulnerabilității fiscale este cu atât mai mare cu cât autoritățile nu răspund în fața contribuabililor pentru acțiunile lor.

Acest risc, deși diminuat, s-a păstrat și în bugetul din 2007 prin existența celor cinci fonduri extrabugetare pentru următoarele domenii: (i) asigurarea socială de sănătate; (ii) asigurarea de șomaj; (iii) autoritatea pentru valorificarea activelor statului; (iv) agenția națională pentru locuințe; (v) compania naționala de autostrăzi și drumuri naționale.

În bugetul general consolidat al anului 2014 existau patru fonduri extra-bugetare: (i) bugetul asigurărilor sociale de stat; (ii) bugetul asigurărilor pentru șomaj; (iii) fondul național de asigurări de sănătate; (iv) bugetul Companiei naționale de autostrăzi și drumuri naționale.

Unele exigențe cu privire la fondurile extra-bugetare au fost modificate din cauza crizei datoriilor suverane din Uniunea Europeană. În această situație extraordinară, statele membre ale zonei euro au beneficiat de o diminuare a cerințelor Fondul Monetar Internațional (și din cauza scăderii interesului Fondului Monetar Internațional pentru controlul acestor principii de acțiune bugetară) cu privire la finanțarea bugetului consolidat. Statele au avut voie să înființeze fonduri extrabugetare pentru a asigura finanțarea anumitor domenii de acțiune. Însă aceasta a fost doar o măsură temporară, pentru o situație excepțională (FMI, 2012).

Impactul asupra vulnerabilității fiscale este dublu pentru că în afara competiției pentru resurse apare și o problemă de lipsă de transparență, uneori între autorități din același domeniu și cu același mandat din punctul de vedere al contribuabilului.

Bugetului asigurărilor sociale de stat, ale cărui cheltuieli sunt destinate în procent de peste 90 la sută plății pensiilor, reprezintă cel mai elocvent exemplu cu privire la vulnerabilitatea determinată de poziția fiscală inițială, din cauza prevederilor veniturilor bugetare incomplete.

Acest fond este deficitar, iar deficitul este acoperit prin transfer de la bugetul de stat. În perioada 2005-2013 a variat diferența între suma aprobată prin lege, pentru cheltuielile cu pensiile din bugetul asigurărilor sociale de stat, și cea efectiv cheltuită. În intervalul 2005-2010, suma efectiv cheltuită a fost mai mare cu un procent cuprins între 2-7 la sută. În perioada 2011-2014, suma efectiv cheltuită a fost mai mică cu un procent cuprins între 0,7-1,2 la sută.

Multiplicarea activităților extrabugetare are și un alt efect negativ. Prin aceasta se mărește povara fiscală asupra contribuabililor. În România în acest moment există, conform Ministerului Finanțelor Publice, 113 taxe și contribuții fiscale, la care se adaugă 245 taxe și tarife nefiscale.

În categoria acoperirii inconsistente în timp a activităților finanțelor publice se încadrează operațiunile quasi-fiscale ale bugetului. Subvențiile acordate consumatorilor de energie și arieratele înregistrate de producătorii de energie la plata impozitelor reprezintă cel mai studiat exemplu din acest punct de vedere.

În bugetul din 2007 această schemă a fost diminuată, prin eliminarea subvenției la energia termică. În cazurile în care subvențiile se acordă, ca parte a politicii sociale, sumele sunt transferate la nivelul bugetelor locale. Până în anul 2007, subvenția era suportată din veniturile încasate prin taxa pe valoare adăugată și era stabilită prin recalcularea trimestrială a costului gigacaloriei.

Ecartul mare dintre bugetul programat și rezultatul exercițiului bugetar reflectă pericolul angajării în anumite obiective fiscale și imposibilitatea continuării acestora (riscuri care decurg din contabilitatea și controlul execuției bugetare). Pe această linie, există un alt tip de risc legat de situațiile neprevăzute și capacitatea de acoperire a unor astfel de cheltuieli.

Literatura de specialitate are în vedere în special cheltuielile destinate acoperirii serviciului datoriei publice, în momentele în care sentimentul pieței față de împrumuturile suverane se schimbă.

În cazul României, astfel de situații în perioada imediat înainte de aderare și post aderare au fost determinate de două tipuri de evenimente. În primul rând, anii 2005 și 2007 au fost marcați de fenomene naturale majore (inundații și secetă). Fondurile de rezervă prevăzute în buget nu au fost suficiente, ținând cont de amploarea efectelor asupra populației și infrastructurii. În al doilea rând, în anii 2007 și 2008 au fost luate decizii de majorare a salariilor din sectorul public și a pensiilor, dar cheltuielile aferente nu fuseseră prevăzute în proiectul de buget. În fiecare dintre aceste cazuri, încadrarea într-un deficit mai mic de 3 la sută din PIB s-a făcut prin scăderea prevederilor de cheltuieli destinate investițiilor.

Tot în această categorie de riscuri se încadrează și lipsa rezervelor pentru acoperirea unor situații neprevăzute. În cazul bugetului României, în ultimii ani astfel de spețe au fost determinate de lipsa fondurilor pentru acoperirea cheltuielilor cu plata drepturilor câștigate în instanțe.

Pe de altă parte, după intrarea economiei românești în recesiune, pe fondul crizei financiare globale (finalul anului 2008), bugetul României ar fi trebuit să reflecte o transformare. Această transformare ar fi trebuit să vizeze scăderile de venituri, respectiv creșterile de cheltuieli, din cauza prestațiilor sociale în creștere. Aceste lucruri nu s-au întâmplat. Veniturile au fost supradimensionate chiar și în anul 2013 când economia nu mai era în recesiune, în timp ce cheltuielile au fost micșorate spre finalul anului, prin amânarea de plăți, pentru a se realiza ținta de deficit convenită cu Comisia Uniunii Europene și Fondul Monetar Internațional (Tabelul 4 din Anexă).

5.2.2 Slăbiciuni structurale

O altă fațetă a vulnerabilității fiscale are în vedere slăbiciunile structurale determinate de structura necorespunzătoare a cheltuielilor și veniturilor.

Cheltuielile publice sunt clasificate, din punctul de vedere al vulnerabilității, în două grupe: nediscreționare și discreționare. Cheltuielile nediscreționare reprezintă angajamente suverane ale guvernului. Aceste cheltuieli nu pot fi modificate. În această categorie se încadrează: (i) serviciul datoriei publice; (ii) transferurile către bugetele locale, pentru că alternativa de finanțare pentru bugetele locale ar fi împrumuturile (garantate de stat); (iii) cheltuielile cu pensiile pilonul întâi, pentru că ele reprezintă un angajament de plată al statului, în contul contribuției din timpul vieții active a fiecărui individ.

Vulnerabilitatea fiscală este afectată atunci când ponderea cheltuielilor nediscreționare în totalul cheltuielilor este semnificativă. Acest lucru nu permite destulă flexibilitate, pentru ajustarea nivelului cheltuielilor totale, în cazul unor șocuri adverse.

În perioadele de declin economic major, așa cum a fost intervalul 1997-1999, ponderea cheltuielilor nediscreționare în totalul cheltuielilor consolidate a ajuns la jumătate. Guvernul nu mai dispunea decât de jumătate din totalul fondurilor pentru celelalte priorități (Tabel 5 din Anexă).

Trebuie remarcat că în perioada 2000-2007, în ciuda creșterii economice susținute, ponderea cheltuielilor nediscreționare a scăzut doar ca urmare a reducerii cheltuielilor cu dobânzile (Tabel 5 din Anexă). Această evoluție negativă este, în cea mai mare parte, rezultatul celor două tipuri de măsuri care au dus la creșterea cheltuielilor cu pensiile: recorelarea pensiilor și creșterea valorii punctului de pensie. În plus, au fost mărite unele tipuri beneficii sociale care, deși erau plătite de bugetele locale, erau suportate din bugetul pensiilor.

În perioada 2008-2014 ponderea cheltuielilor nediscreționare în totalul cheltuielilor s-a apropiat din nou de pragul de jumătate (Tabel 5 din Anexă) din două motive: (i) cheltuielile cu dobânzile au crescut din cauza schimbării condițiilor pieței, pe fondul crizei financiare și a crizei datoriilor suverane din zona euro; (ii) cheltuielile cu transferurile au crescut, în ciuda faptului că numărul de beneficiari pentru anumite beneficii sociale a fost aproape înjumătățit.

Ponderea cheltuielilor cu pensiile și transferurile va reprezenta o sursă de vulnerabilitate pe termen mediu în cazuri de declin economic, pentru că aceste angajamente de politică economică pot fi micșorate doar cu un efort politic semnificativ.

În Uniunea Europeană media cheltuielilor bugetului consolidat se situează în apropiere de 45 la sută din PIB, iar cheltuielile cu transferurile tind să se apropie de același procent care există și în România. Diferența notabilă vine din aceea că în aceste țări transferurile cuprind multe alte tipuri de beneficii și nu sunt acaparate de pensiile din pilonul întâi. Astfel, în cazurile în care este necesară o ajustare a cheltuielilor pot fi reduse beneficiile celor care sunt mai puțin afectați de risc.

Cheltuielile discreționare se referă la acele tipuri de cheltuieli pentru care guvernul poate face ajustări, în cazul în care deficitul bugetar este prea mare. Vulnerabilitatea finanțelor publice în acest caz este legată de faptul că unele din domeniile de cheltuieli discreționare pot fi legate de instituții care reprezintă grupuri de interese extrem de puternice, cu greutate atât în societatea civilă cât și în interiorul puterilor statului. În aceste condiții, reducerea cheltuielilor, necesară în cazul manifestării unor șocuri adverse, devine dificilă (sau chiar imposibilă).

În această categorie se pot încadra, de la țară la țară, cheltuielile cu salariile în sectorul public, în cazul în care sindicatele din aceste sectoare pot să își reprezinte interesele în mod puternic la nivelul procesului bugetar. Justiția este, din acest punct de vedere, un exemplu elocvent. În cazul în care conducerea instituției care coordonează justiția, este asigurată de persoane din sistem, există atât motivația cât și posibilitatea de a mări și menține avantajele grupului ale cărui interese salariale le reprezintă. Același raționament este perfect valabil în cazul intereselor salariale ale profesiunilor cu calificare îngustă (sănătatea) sau ale celor care afectează populația într-un grad mare (profesorii, funcționarii publici).

Tot în această categorie sunt incluse și alte tipuri de cheltuieli care, deși sunt discreționare în condiții normale, devin cheltuieli nediscreționare, în cazul manifestării unor șocuri adverse. Cheltuielile destinate asistenței sociale se încadrează în acest grup.

În România, experiența procesului bugetar arată că vulnerabilitatea pe partea cheltuielilor discreționare se manifestă în special în cazul cheltuielilor de personal, excluzând sectoarele sănătății și educației (care sunt plătite din bugetele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, respectiv din încasările din TVA). Ponderea în PIB a salariilor destinate funcționarilor publici nu a scăzut semnificativ, deși personalul din sectorul public a fost serios diminuat din 1992 până în 2003, iar în perioada 2003-2008 s-au efectuat măriri atât de personal cât și de venituri salariale (Tabel 6 din Anexă).

Trendul cheltuielilor de personal din perioada ulterioară anului 2003 este foarte important, cu atât mai mult cu cât nivelul cheltuielilor bugetului consolidat ca procent în PIB a crescut, ceea ce demonstrează o creștere semnificativă a remunerațiilor în sectorul public (vezi Tabel 6 din Anexă).

Construcția bugetară din anii următori trebuie să aibă în vedere această slăbiciune instituțională a statului român. Statul nu are capacitatea să negocieze cu corpul său de funcționari reducerea sau reconfigurarea activităților, astfel încât resursele de capital uman să fie utilizate mai eficient în sectorul privat.

Supradimensionarea personalului sectorului public determină menținerea la un nivel ridicat a cheltuielilor de bunuri și servicii. Acestea s-au comportat întotdeauna ca niște cheltuieli nediscreționare.

Dacă la ponderea cheltuielilor nediscreționare se adaugă ponderile cheltuielilor de personal și pentru bunuri și servicii, se ajunge la un total de cheltuieli quasi-nediscreționare de 30,2 la sută din PIB și 89,9 la sută din totalul cheltuielilor bugetare pentru anul 2014. Aceasta înseamnă că din totalul cheltuielilor doar o zecime pot fi ajustate în jos (Tabel 7 din Anexă).

Cheltuielile de capital reprezintă singurul element rămas în categoria cheltuielilor nediscreționare. Guvernul utilizează aceste cheltuieli ca marjă de manevră în condiții adverse.

Această caracteristică a bugetului din România nu este un rezultat direct al faptului că guvernul este mic, deși nivelul cheltuielilor raportat la PIB situează România în categoria țărilor cu un sector public limitat alături de Lituania sau Statele Unite ale Americii.

Această trăsătura a bugetului românesc este consecința unei lipse de progres în ceea ce privește procedurile la nivelul instituțiilor statului. Relația sectorului public cu contribuabilul este încă dominată de nenumărate etape și răspundere disipată, ceea ce reclamă un număr mare de angajați. Astfel, faptul că bugetul public din România dispune de o sumă de bani relativ limitată, în raport cu alte țări, nu este o problemă în sine; pentru că nu „mărimea guvernului” este esențială, ci eficiența cu care se cheltuiesc sumele din buget.

În literatura de specialitate, slăbiciunile structurale determinate de compoziția veniturilor bugetare se referă la patru aspecte: dependența față de câteva tipuri de impozite, dependența de venituri nefiscale, alocarea specială în mod direct a unor venituri pentru anumite tipuri de cheltuieli și modificările legislative fiscale dese. Ultimul tip de risc nu mai este o problemă semnificativă pentru România, pentru că, așa cum s-a arătat mai sus, procesul de aderare la Uniunea Europeană a impus adoptarea unei discipline în stabilirea programului de modificare a mărimii impozitelor și chiar a bazei de impozitare.

Elementul din structura bugetului României care influențează cel mai mult vulnerabilitatea finanțelor publice este reprezentat de ponderea mare a veniturilor bugetare din două tipuri de impozite: contribuțiile pentru asigurările sociale (CAS) și taxa pe valoarea adăugată (TVA).

În cazul în care activitatea economică este afectată de factori adverși, care duc la diminuarea cererii agregate, veniturile din TVA pot fi serios afectate. Creșterea presiunilor pe piața muncii, fie din cauza măririi deficitului de forță de muncă, fie din cauza efectelor negative asupra unor sectoare economice, conduce la plafonarea și chiar scăderea veniturilor bugetare din CAS.

Începând cu anul 2000, când s-a reluat creșterea economică, veniturile bugetare din cele două impozite au crescut până la un maxim atins în 2005, de peste 55 la sută din totalul veniturilor bugetare (Tabel 8 din Anexă).

Ponderea în PIB a veniturilor din CAS a atins maximul în perioada 2000-2002, când impozitarea salariilor a fost excesivă. Astfel, în acea perioadă impozitarea salariilor, atât în ceea ce îl privea pe angajator cât și pe angajat, atinsese un nivel record de 62,5 la sută.

Scăderea veniturilor din CAS în perioada 2002-2005 este rezultatul deciziei de a diminua treptat mărimea acestui impozit. Trendul ar fi continuat dacă nu ar fi apărut în anul 2005 decizia de introducere a taxei unice de 16 la sută. Aceasta a contribuit la mărirea bazei de impozitare și la creșterea veniturilor din CAS. În plus, saltul veniturilor a fost și rezultatul creșterii a salariilor din sectorul public, în medie cu 20 la sută (salariații din sectorul public reprezentând aproximativ un sfert din totalul salariaților din economie în cursul anului 2007).

Ponderea veniturilor din cele două surse în total venituri a ajuns din nou la 55 la sută în anul 2007, datorită creșterii accelerate a salariilor în sectorul public (Tabel 8 din Anexă).

Vulnerabilitatea creată de ponderea acestor venituri rămâne o caracteristică a bugetului. Motivul este acela că bugetul general consolidat pierde venituri din aceste surse, pe măsură ce se reia creșterea economică, așa cum arată datele aferente perioadei 2011-2013 (Tabel 8 din Anexă). Aceasta sugerează că politica fiscală și administrația fiscală nu au capacitatea să mărească baza de impozitare (adăugând în baza de impozitare salariile din acele sectoare care contribuie la creșterea economică). Pentru comparație, trebuie menționat că: media Uniunii Europene (27) pentru veniturile din contribuțiile sociale se situa în anul 2013 la nivelul de 14 la sută din PIB; media pentru veniturile din impozitele și taxele pe bunuri și servicii (include în special TVA și accize) a fost de 13,4 la sută din PIB, iar pentru România 12,7 la sută (conform Eurostat).

Calcularea unei elasticități a veniturilor din CAS în raport cu PIB este destul de puțin relevantă pentru că modificarea legislației din 2005, 2007 și 2011 a readus în baza de impozitare destul de multe locuri de muncă și venituri, până atunci aflate în economia gri sau neluate în calcul.

Baza de impozitare a crescut și în ceea ce privește TVA. În condițiile în care rata de creștere a consumul final al gospodăriilor a încetinit în 2007 comparativ cu anul anterior, veniturile din TVA, ca procent în PIB, nu au fost afectate. Este posibil ca aceste să fie efectul creșterii tranzacțiilor efectuate în cadrul marilor magazine, a căror dezvoltare accelerată s-a produs după anul 2004.

Nivelul actual al veniturilor din TVA ar putea reprezenta un prag superior dacă nu poate fi extinsă baza de impozitare. Această concluzie rezultă din faptul că veniturile din TVA par să fie inelastice în raport cu PIB (la acest nivel al ratei TVA). Aceasta nu înseamnă că veniturile din TVA nu vor fi afectate în cazul unei scăderi a puterii de cumpărare sau a reducerii cererii agregate, așa cum arată experiența anului 2009.

Prognoza bugetară pentru perioada viitoare trebuie să aibă în vedere faptul că peste jumătate din veniturile bugetare sunt asigurate de CAS și TVA. Mai mult, în cazul manifestării unui șoc advers sever, care să conducă la scăderea activității economice, așa cum s-a întâmplat după 2008, aceste impozite vor putea asigura doar un nivel al veniturilor apropiat celui de la sfârșitul anilor '90 (în jurul a 45 la sută din totalul veniturilor).

O sursă de venituri care nu creează vulnerabilități o consitutie fondurile structurale. Experiența Irlandei în accesarea și utilizarea fondurilor arată că se poate construi un buget bazat pe aportul acestor fonduri, fără să se creeze vulnerabilități. Alegerea autorităților irlandeze, pentru folosirea cât mai eficientă a fondurilor de la Uniunea Europeană, s-a bazat pe doi factori.

În primul rând, la nivel de priorități de cheltuieli bugetare s-a ales finanțarea cu precădere a domeniilor care puteau accesa fonduri europene – în special educație și infrastructură – în detrimentul unor activități publice care puteau trece și în sectorul privat – sănătate. Precondiția a fost existența în Planul Național de Dezvoltare a acestor priorități și a obiectivele clar definite.

În al doilea rând, eficiența utilizării fondurilor a fost mărită prin scurtarea perioadei dintre desfășurarea activităților incluse în program și cheltuirea efectivă a fondurilor. Acest lucru a fost realizat prin includerea a sute de activități în interiorul unui singur program, în loc să se construiască multiple programe pentru câteva activități. Precondiția a fost ca bugetul consolidat să aibă resursele necesare pentru a finanța integral toate cheltuielile. Guvernul a recuperat ulterior fondurile de la Uniunea Europeană, asumându-și riscul nerecunoașterii unora dintre cheltuieli.

Rezultatele analizei vulnerabilității finanțelor publice din România sunt îngrijorătoare cel puțin din două puncte de vedere.

În primul rând, în ciuda faptului că problemele sunt cunoscute, ele fiind subliniate la fiecare nou acord și evaluare de acord cu Fondul Monetar Internațional sau la fiecare nouă asistență tehnică în acest domeniu cu Banca Mondială, nu s-a progresat în rezolvarea lor. Alarmant este faptul că deși au trecut deja două praguri istorice, din punctul de vedere al transformării economiei (aderarea la UE și restructurarea de după criza financiară din 2007-2009), jaloanele politicii bugetare nu au suferit modificări.

În al doilea rând, păstrarea aceluiași cadru de bază al politicii bugetare expune pe termen lung România la aceleași riscuri și la creșterea costurilor de ajustare. Pericolul cel mai mare vine din erodarea rapidă a încrederii contribuabililor în capacitatea administrativă a statului în acest domeniu.

Posibilele căi de remediere a situației actuale au fost subliniate în repetate rânduri de către organismele internaționale. Probabil că nu lipsa soluțiilor este inamicul principal al reformării politicii bugetare, ci mai ales ordonarea schimbărilor, astfel încât costul asupra celor care au de câștigat din status-quo să fie cât mai scăzut. Din acest punct de vedere, eroarea principală este aceea de a începe transformările cu administrația fiscală. Unul dintre cele mai mici costuri în modificarea funcționării întregii politici bugetare este cel legat de managementul datoriei publice și trezorerie. Reorganizarea procedurilor din cardrul acestor departamente (legate de raportarea încasării către și ordinea de efectuare a plăților din trezorerii) ar avea un impact asupra creșterii disciplinei în primul rând la nivelul bugetelor locale.

Palierul următor, în ordinea crescătoare a efortului de reformare a politicii bugetare, ar putea fi reprezentat de trecerea de la procedura actuală de bugetare pe domenii (pe ministere), la modelul care se practică în zilele noastre în alte țări. Astfel, bugetarea pe domenii, practicată până la finalul anilor '80, a fost înlocuită în statele dezvoltate de bugetarea pe programe (în anii '90). Acest tip de construcție a bugetelor permitea controlul mai strict al cheltuielilor. El a fost utilizat pentru realizarea ajustărilor necesare în statele care se pregăteau de intrarea în Uniunea Economică și Monetară sau în statele care au adoptat strategia de politică monetară a țintirii inflației. De la începutul anilor 2000, mai multe state din Statele Unite ale Americii și autorități locale din state membre ale UE au trecut la bugetarea pe obiective (Osborne și Hutchinson, 2006). Acest tip de bugetare a devenit atractiv pe măsură ce autoritățile s-au confruntat cu datorii nesustenabile. Acest tip de bugetare permite înlocuirea alegerilor păgubitoare (de genul reducerii tuturor cheltuielile cu un anumit procent sau „stigmatizării” unor domenii) cu varianta în care se obține cât mai mult cu bugetul mai mic, rămas în urma reducerii. Aceste rezultate se ating prin reformularea modului în care sunt alese cheltuielile care se fac. Bunurile și serviciile pe care le achiziționează guvernul sunt decise în funcție de calitatea considerată pe ansamblul unor obiective stabilite, astfel încât ele transcend ministerele, programele și ordonatorii de credite.

În sfârșit, ultima etapă în reformarea politicii fiscale ar trebui să aducă administrația fiscală mai aproape măcar de canoanele lui Adam Smith, dacă nu de idealul cameralismului lui von Justi.

O ultimă idee cu privire la reformarea construcției bugetare din România se referă la utilizarea fondurilor structurale. Acestea reprezintă o sursă accesibilă de finanțare mai ales pentru cheltuielile de investiții. Cu toate acestea, investițiile care sunt finanțate din aceste fonduri trebuie alese în așa fel încât obiectivele să poată fi finanțate pe termen lung din fondurile bugetului național. Altminteri, aceste fonduri nu reprezintă decât o mărire artificială de capacitate de producție a economiei.

5.3 Sustenabilitatea datoriei publice și regulile fiscale în România

Datoria publică este sustenabilă atunci când sunt îndeplinite concomitent două condiții: (i) statul este capabil să plătească serviciul datoriei, fără a fi nevoit să recurgă la ajustări semnificative ale politicilor sale și (ii) statul nu recurge la renegocieri sau rescadențări ale datoriei publice. Datoria publică devine nesustenabilă atunci când dinamica creșterii datoriei publice este mai mare decât viteza cu care guvernul poate să obțină resursele necesare rambursării acesteia.

Cadrul de analiză a sustenabilității datoriei publice studiază constrângerile financiare care afectează o economie și nu se constituie într-o analiză a politicilor publice.

Conceptul de sustenabilitate a datoriei publice are legătură cu cel puțin trei noțiuni. În primul rând, un stat este solvabil atunci când valoarea prezentă netă a soldului bugetar primar este egală sau mai mare cu valoare prezentă netă a stocului datoriei publice. În al doilea rând, un stat este lichid atunci când, indiferent dacă îndeplinește sau nu condiția de solvabilitate, activele lichide și disponibilitățile financiare sunt suficiente, pentru a asigura rambursarea sau rostogolirea sumelor scadente pe termen scurt. În al treilea rând, vulnerabilitatea se referă la riscurile care pot conduce la violarea condițiilor care asigură solvabilitatea sau/și lichiditatea, determinând declanșarea unei crize.

Crizele economice și financiare anterioare au scos în evidență importanța conceptului de sustenabilitate. Un nivel nesustenabil al datoriei publice descurajează investițiile sectorului privat, contribuie la creșterea vulnerabilității economiei reale la șocuri, mărește riscurile derivând din criza datoriei și chiar poate afecta negativ factorii care contribuie la creșterea economică pe termen lung (Kumar și Woo, 2010). În plus, așa cum a demonstrat-o criza datoriilor suverane din zona euro, un nivel nesustenabil al datoriei publice împiedică implementarea unei politici fiscale anticiclice.

Factorii care influențează nivelul datoriei publice într-o economie deschisă sunt: deficitul primar, stocul de datorie publică, diferența între rata dobânzii și rata de creștere economică, respectiv ajustările stoc-flux.

Analiza de sustenabilitate a datoriei publice permite calcularea acelui nivel al deficitului primar care poate contribui la obținerea, într-o anumită perioadă de timp, a unui nivel optim, sau constant, al datoriei publice.

Fondul Monetar Internațional utilizează în prezent un cadru de analiză a sustenabilității datoriei publice bazată pe analiza riscurilor (FMI, 2013). În acest cadru sunt luate în considerare patru surse de risc: nivelul și traiectoria datoriei, structura datoriei, realismul ipotezelor scenariului de bază, respectiv testele de stres.

Această analiză se desfășoară în trei etape. În primul rând, se efectuează un test care are ca scop să se determine dacă profilul datoriei necesită o analiză mai atentă sau este suficientă o analiză de bază a sustenabilității datoriei. Acest test se referă la calcularea a doi indicatori (proporția datoriei publice raportată la PIB, respectiv nivelul nevoilor brute de finanțare ca procent din PIB). În cazul în care primul indicator se află sub pragul de 50 la sută pentru țările emergente sau 60 la sută în cazul economiilor avansate, iar al doilea indicator are un nivel mai mic decât 10 la sută pentru statele emergente sau 15 la sută în cazul economiilor avansate, atunci asupra datoriei publice a respectivei țări se va efectua doar o analiză de bază.

Analiză de bază exclude studiul riscurilor asupra celorlalte trei câmpuri de riscuri (structura datoriei, realismul ipotezelor scenariului de bază, testele de stres). În cadrul analizei simple se trasează traiectoria datoriei publice în trei variante de scenariu. Prima variantă este un scenariu de bază care presupune calcularea datoriei publice raportată la PIB prin menținerea constantă, la nivelul ultimului an, a valorilor indicatorilor de bază (creșterea economică, rata inflației, rata dobânzii efective). Al doilea scenariu are în vedere calcularea datoriei publice raportată la PIB, considerându-se că indicatorii de bază vor avea valorile calculate ca medie a ultimilor ani (3, 5 sau10 ani). Al treilea scenariu presupune calcularea evoluției datoriei în viitor, presupunând că nivelul indicatorilor de bază este dat de menținerea constantă a soldului primar.

În cazul statelor care depășesc pragurile menționate mai sus, analiza se continuă cu celelalte trei zone de riscuri. În această a doua etapă se procedează la cercetarea realismului prognozelor economice. Prima investigație se face asupra calității prognozelor, prin analizarea nivelului de eroare al ipotezelor (cu privire la creșterea economică, deficitul primar al bugetului și rata inflației), având ca termen de comparație performanțele țărilor din regiune. În același timp, este comparată prognoza cu privire la ajustarea fiscală cu performanța obținută de alte țări. În final, este studiat și riscul de a obține, din cauza unor prognoze neperformante, rezultate de tip boom-bust.

Următorul câmp de riscuri analizat este cel legat de structura datoriei. Principalele elemente care descriu profilul datoriei publice sunt comparate cu plafoanele definite de Fondul Monetar Internațional. Aceste elemente care trasează caracteristicile datoriei publice sunt: spread-ul obligațiunilor de stat, nevoile de finanțare externă, dinamica datoriei externe pe termen scurt, proporția datoriei publice deținută de nerezidenți și proporția datoriei publice denominată în monedă străină. Fondul Monetar Internațional a definit atât plafoanele până la care nivelurile indicatorilor nu prezintă riscuri ca și direcția în care trebuie să se situeze evoluția acestora pentru a nu reprezenta riscuri (FMI, 2013).

În ultima etapă a acestei analize se administrează baterii de șocuri pe diferite variabile economice, în niște limite deja specificate de Fondul Monetar Internațional (din punct de vedere al mărimii și duratei șocului), pentru a studia comportamentul datoriei publice. Patru variabile economice sunt supuse acestor teste de stres: soldul primar al bugetului, creșterea economică reală, rata dobânzii și cursul de schimb. La aceste variabile economice se adaugă obligațiile de plată neprevăzute, element care a devenit extrem de important după criza datoriilor suverane din zona euro. În cazul statelor din zona euro acest element s-a tradus prin sumele semnificative pe care bugetele le-au cheltuit pentru salvarea sectorului bancar. În alte cazuri, astfel de cheltuieli pot să aibă în vedere nevoi legate de finanțarea bugetelor pensiilor sau sănătății.

În final, rezultatele întregii analize sunt raportate într-o schemă care, prin utilizarea a trei culori indicatoare ale nivelul de alertă (roșu-nivel înalt, galben-nivel mediu, verde-nivel scăzut), permite o înțelegere mai facilă a riscurilor legate de evoluția datoriei publice. Schema de prezentare a rezultatelor analizei se referă la nivelul datoriei publice, nevoile brute de finanțare și respectiv structura datoriei. Pentru primele două elemente sunt prezentate rezultatele obținute prin administrarea celor cinci șocuri (asupra creșterii economice, balanței primare a bugetului, a ratei dobânzii reale efective, a cursului de schimb și a obligațiilor de plată neprevăzute) prin cele trei culori, care corespund unor anumite praguri de alertă predefinite de Fondul Monetar Internațional pentru fiecare indicator în parte (FMI, 2013). În cazul profilului datoriei sunt prezentate, prin intermediul celor trei culori, pragurile de alertă predefinite de Fondul Monetar Internațional cu privire la percepția pieței, nevoile de finanțare externă, modificarea proporției datoriei pe termen scurt, datoria publică deținută de nerezidenți și respectiv, datoria publică denominată în monedă străină (Tabel 12 din Anexă).

5.3.1 Sustenabilitatea datoriei publice a României

Fondul Monetar Internațional a realizat o analiză de sustenabilitate a datoriei publice în cazul României de curând (FMI, 2015). Datele efective utilizate în această analiză includ și anul 2014, iar prognoza cu privire la evoluția datoriei publice este realizată pentru perioada 2015-2020.

Testul de bază din prima etapă a analizei sustenabilității datoriei publice arată că România se încadrează între statele care nu necesită o analiză detaliată a sustenabilității datoriei publice. Astfel, datoria publică raportată la PIB a fost în 2014 de 40,4 la sută din PIB, adică sub nivelul prag de 50%, iar creșterea înregistrată în anul anterior nu a fost semnificativă; nevoile de finanțare brută raportate la PIB s-au situat la 9,1 la sută din PIB în 2014, sub nivelul prag de 10 la sută din PIB, fiind în scădere față de anii anteriori.

Cu toate acestea, Fondul Monetar Internațional a efectuat o analiză completă a sustenabilității datoriei publice a României, deși acest prim test nu indica o astfel de nevoie. Există doi factori, pe care Fondul Monetar Internațional nu i-a menționat, dar care subliniază necesitatea unei analize amănunțite.

În primul rând, evoluția soldului primar nu a fost consecventă, iar atingerea țintei de deficit nu s-a făcut prin considerarea obiectivelor de dezvoltare pe termen mediu. În al doilea rând, o simplă comparație între nivelul creșterii economice și nivelul ratei dobânzii, ca elemente de bază care influențează evoluția datoriei, arată că încă există un potențial de risc asociat datoriei publice. Astfel, diferența dintre rata efectivă a dobânzii și rata reală a creșterii economice a fost de 1,7 puncte procentuale în 2013 și respectiv 1,5 puncte procentuale în anul 2014 (FMI, 2015). Aceste elemente au condus la creșterea nivelului datoriei publice în PIB.

Deficitul primar care ar permite stabilizarea pe termen mediu a ratei datoriei publice la nivelul înregistrat în 2014, ar fi de 0,1 la sută din PIB (fără a utiliza toate elementele de influență a dinamicii datoriei publice). Dacă se iau în calcul celelalte variabile care influențează datoria publică (cursul de schimb, rata efectivă a dobânzii și fluxurile care creează datorie) nivelul deficitului primar care ar permite menținerea nivelului datoriei egal cu cel înregistrat în anul 2014 ar fi de 0,5 la sută din PIB (FMI, 2015).

Datoria publică a României nu prezintă riscuri în ceea ce privește ponderea în PIB și nevoile de finanțare. Pentru aceste elemente nu există riscuri nici chiar în cazul aplicării bateriilor de teste standard.

Două argumente tind să motiveze absența riscurilor, pe lângă nivelul mic al stocului de datorie. Primul element se referă la faptul că toate garanțiile acordate entităților guvernamentale (în sens larg) sunt deja incluse în datorie, incluzând aici și toate prevederile legate de sistemul de pensii. În al doilea rând, sistemul bancar din România este bine capitalizat, iar o situație similară cu cea din zona euro (criza datoriilor suverane în urma salvării sectorului bancar) nu reprezintă un risc (FMI, 2015).

Din punctul de vedere al realismului prognozelor analiza Fondului Monetar Internațional relevă faptul că există o inconsistență între ceea ce își închipuie autoritățile că se va întâmpla cu variabilele economice și ceea ce rezultă în realitate. Analiza realizată de Fondul Monetar Internațional arată că erorile de prognoză ale autorităților din România sunt mai mari decât erorile de prognoză ale autorităților din statele din regiune..

Din datele furnizate de Fondul Monetar Internațional (FMI, 2015) rezultă că în mod constant autoritățile din România sunt mai optimiste decât statele din regiune în ceea ce privește prognozele cu privire la creșterea economică și respectiv la deficitul primar. În același timp, erorile prognozelor cu privire la rata inflației sunt în mod constant corespunzătoare cu cele ale statelor din regiune. Astfel, România are un potențial real de a ajunge în dezechilibre bugetare prin faptul că își proiectează necorespunzător principalele jaloane ale bugetului.

Perioada 2011-2012 reprezintă o analiză utilă a gradului în care rezultatelor bugetului au fost afectate de prognoze defectuoase ale variabilelor macroeconomice. Utilitatea este dată de cel puțin două motive.

În primul rând, în această perioadă România s-a aflat sub un program de asistență cu Comisia Uniunii Europene, Fondul Monetar Internațional și Banca Mondială, ceea ce a însemnat că existau toate premisele ca, pe baza dialogului cu aceste instituții, să fie realizate prognoze macroeconomice mai bune. În acest mod, calitatea construcției bugetare ar fi fost îmbunătățită și diferența între nivelul stabilit pentru principalele venituri și cheltuieli bugetare, pe de-o parte și nivelul rezultat din execuția bugetară pe de altă parte, să fie cât mai aproape de zero.

În al doilea rând, efectele recesiunii economice urmau să dispară, dar reformele structurale nu erau încă încheiate. Capacitatea de a prevedea corect evoluția principalelor variabile macroeconomice era cu atât mai importantă cu cât motorul creșterii economice era altul. În condițiile în care recesiunea din anii anteriori îndemna la un comportament restrictiv, prognoza pe acești ani ar fi trebuit să implice un anume grad de pesimism.

Creșterea economică urma să fie de 1,5 la sută în 2011 și 3,9 la sută în anul 2012, conform unui raport întocmit de Ministerul Finanțelor Publice, (MFP, 2011). Economia României venea după o recesiune de peste doi ani, în care atât sectorul privat cât și cel public efectuaseră ajustări semnificative.

Creșterea economică se baza în anul 2011, conform documentului citat, pe revenirea consumului gospodăriilor dar mai ales pe comerțul exterior. Consumul administrației publice continua să scadă, chiar dacă mai puțin decât în anul anterior. Pentru anul 2012, creșterea economică era prognozată să atingă 3,9 la sută, pe fondul accelerării consumului gospodăriilor și al revenirii în domeniul pozitiv al consumului administrației publice. La nivelul anului 2012 se aprecia că exporturile ar fi cedat locul de motor al creșterii economice în favoarea investițiilor.

Creșterea economică ar fi generat, conform prognozei prezentate de Comisia Națională de Prognoză în noiembrie 2010 (CNP, 2010) crearea unui număr suplimentar de locuri de muncă (23000 în 2011 și respectiv 46000 în 2012 – comparativ cu anul anterior) și o creștere a salariului mediu net lunar (cu 79 lei în 2011 și cu 74 lei în 2012). Această evoluție pe piața muncii ar fi determinat scăderea cu 2 puncte procentuale a ratei șomajului în fiecare dintre cei doi ani (2011 și 2012).

Pe fondul acestor prognoze cu privire la factorii creșterii economice, bugetul pe 2011 a fost construit bazându-se în cazul veniturilor totale pe o creștere de 1,2 puncte procentuale din PIB comparativ cu anul anterior (de la 32,3 la sută din PIB în 2010 la 33,5 la sută din PIB în 2011). Veniturile din impozitul pe profit și cele din impozitul pe salarii și venituri urmau să aibă aceeași pondere ca în anul anterior, chiar dacă economia și numărul de locuri de muncă aveau o prognoză de creștere, iar veniturile din CAS urmau să crească cu 0,4 puncte procentuale din PIB comparativ cu 2010. Conform prognozei, atât veniturile din TVA cât și cele din accize urmau să aibă creșteri, datorită creșterii consumului gospodăriilor (Tabel 9 din Anexă).

În realitate, în 2011 economia nu a crescut cu 1,5 la sută, așa cum se prognozase, ci cu 2,3 la sută. Cu toate acestea, creșterea economică s-a bazat mai puțin (decât se anticipase în prognoză) pe creșterea consumului gospodăriilor, în timp ce consumul administrației a scăzut cu un procent de trei ori mai mare decât cel din prognoză; motorul creșterii economice în acest caz a fost o revenire mult mai accentuată a investițiilor (comparativ cu prognoza) și un avans mai mare al exporturilor nete. În aceste condiții, numărul de locuri de muncă nu a crescut cu 23000, ci a scăzut cu 27000, iar salariul mediu net lunar a crescut mai puțin decât se prognozase.

Prognoza creșterii economice a fost mai puțin optimistă decât realitatea, dar, factorii creșterii fiind alții decât cei prognozați, veniturile bugetare (oricum mai mici cu 2,1 puncte procentuale din PIB decât cele prognozate) au avut o altă structură decât cea construită pe baza prognozei macroeconomice, ceea ce a determinat probleme în acoperirea unor cheltuieli (Tabel 10 din Anexa1).

Pentru anul 2012, conform prognozei de creștere economică de 3,9 la sută elaborată în 2010, bugetul a fost construit mizându-se pe creșterea veniturilor totale cu 1,5 puncte procentual comparativ cu anul 2010 și pe o creștere cu 0,4 puncte procentuale comparativ cu anul anterior. Avansul mic al veniturilor bugetare, ținând cont de creșterea economică semnificativă, nu este susținut de proiecția făcută la acel moment cu privire la sectoarele economice.

Strategiile fiscal-bugetare prezentate anual de Ministerul Finanțelor Publice pentru o perioadă de trei ani nu cuprind în structură veniturile și cheltuielile publice. De aceea, nu se poate ști cu precizie motivul pentru care prognozele economice nu concordă cu construcția bugetară pentru perioada următoare anului pentru care este construit bugetul.

Programul de buget pentru anul 2012 (MFP, 2011a), construit la finalul anului 2011, se baza încă pe prognoza economică întocmită în 2010 care prevedea o creștere economică de 3,5-4 la sută. Acest avans economic era rezultatul ritmului sensibil mai mare al exportului. Consumul final al gospodăriilor urma să crească în termeni anuali cu 3,4-4 la sută iar investițiile cu 5,3-5,8 la sută. Astfel, diferența primară între cele două prognoze economice din 2010 și respectiv 2011, care au stat la baza construirii bugetului din 2012, a fost mărirea influenței exportului net. Această creștere a exporturilor urma să aducă o scădere semnificativă a ratei șomajului. Mai mult, toate aceste date economice trebuiau să se oglindească într-un nivel al veniturilor totale de 32,8 la sută, mai mare cu 1,4 puncte procentuale decât cifrele efective obținute în 2011.

Prognoza macroeconomică a fost modificată la finalul anului 2011 (MFP, 2011a) de la cifra optimistă de 3,5-4 la sută spre o creștere economică de 2,1 la sută. În noua prognoză, atât consumul privat cât și investițiile aveau creșteri mult diminuate comparativ cu cifrele menționate mai sus (consumul privat creștea doar cu 1,9 la sută, iar investițiile cu 4,5 la sută). Pe baza acestor noi date, veniturile bugetare urmau să ajungă la 32,3 la sută din PIB.

Creșterea economică a fost de doar 0,3 la sută în cursul anului 2012 pentru că atât consumul privat cât și investițiile nu au avut comportamentul sugerat de prognozele anterioare, iar exportul net nu a reușit să compenseze aceste evoluții (înregistrând o decelerare comparativ cu anul anterior). În aceste condiții, bugetul a fost rectificat de două ori, pentru a permite încadrarea în noile condiții macroeconomice (Tabel 11 din Anexă).

Din datele referitoare la prognozele macroeconomice pe termen scurt și procesul bugetar reies cel puțin două concluzii. În primul rând, înțelegerea factorilor macroeconomici care influențează principalele surse de venit pentru buget nu pare să aibă o mare contribuție la întocmirea bugetului. În al doilea rând, bugetul este alcătuit pe baza prevederilor anilor anteriori, la care se adaugă inflația și se modifică acele cifre care depind de modificări legislative semnificative.

Analiza pentru celelalte câmpuri de riscuri efectuată de Fondul Monetar Internațional arată că, deși ponderea datoria publice în PIB va scădea treptat în intervalul de prognoză, trei elemente necesită o atenție sporită din partea autorităților (Tabel 13 din Anexă).

Primul dintre acestea se referă la faptul că nivelul datoriei publice denominată în monedă străină este relativ mare (aproximativ 60 la sută, conform FMI, 2015). În cazul unui șoc pe cursul de schimb acest nivel ar crea dificultăți de refinanțare.

Proporția datoriei publice deținută de nerezidenți a devenit importantă după achizițiile investitorilor efectuate în ultimii doi ani. Acești investitori ar putea crea tensiuni cu privire la finanțarea datoriei publice, în cazul modificării direcției fluxurilor de capital pe piața internațională.

Nevoile de finanțare externă (suma deficitului de cont curent, datoria externă pe termen scurt și serviciul datoriei externe pe termen mediu și lung) sunt mari din cauza stocului de datorie externă. Acestea, în combinație cu schimbarea percepției investitorilor, ar putea pune în pericol sustenabilitatea datoriei publice.

Stabilizarea datoriei publice, măsurată ca pondere în produsul intern brut (PIB), la nivelul înregistrat la finalul anului 2014 (aproximativ 40 la sută din PIB), ar presupune limitarea deficitului primar al bugetului la nivelul de 0,5 la sută din PIB pe termen mediu (FMI, 2015).

Acest nivel al datoriei publice este mic în comparație cu nivelul acceptat de regulile Uniunii Europene (60 la sută din PIB), dar ar putea deveni nesustenabil din trei motive. În primul rând, deficitul bugetar variază semnificativ, atât în cursul anului fiscal cât și de la an la an, comparativ cu obiectivul de termen mediu. Acest lucru poate conduce la creșterea nivelului datoriei publice pentru că managementul datoriei publice este dificil când nevoile de finanțare nu sunt clare. În al doilea rând, creșterea economică este mai mică decât rata dobânzii plătită pentru datoria publică, ceea ce înseamnă că datorie publică crește. În al treilea rând, guvernul mai are la dispoziție o marjă de manevră de doar 5 puncte procentuale din PIB, în ceea ce privește ponderea datoriei publice, până la atingerea pragului de atenție care necesită luarea unor măsuri, conform legislației românești.

Această lucrare propune limitarea deficitului primar al bugetului la nivelul de 0,4 la sută din PIB în perioada următorilor cincisprezece ani. Acest nivel al deficitului ar permite reducerea treptată a datoriei publice, astfel încât la finalul perioadei ea să reprezinte 30 la sută din PIB. Această rezervă va deveni necesară pentru că, la finalul perioadei menționate, sistemul public de pensii va înregistra presiuni semnificative generate de ieșirea la pensie a celor născuți după 1 noiembrie 1966 (data intrării în vigoare a decretului nr.770/1966, cu privire la interzicerea avorturilor). În plus, o astfel de rezervă este necesară pentru ca România să poată face față unor șocuri adverse, de dimensiunea celor înregistrate în 2008, fără să atingă pragul de atenție al datoriei publice, de 45 la sută din PIB.

Nivelul deficitul bugetar primar (de 0,4 la sută din PIB) indică o valoare medie, care trebuie corectată cu evoluția ciclurilor economice, prin aplicarea unei reguli fiscale.

5.3.2 Reguli fiscale în România

Analizele cu privire la modelul de finanțe publice, vulnerabilitatea finanțelor publice și sustenabilitatea datoriei publice au arătat că există deficiențe în politica de finanțe publice a României cel puțin din trei puncte de vedere.

În primul rând, fiscalitatea și tipologia cheltuielilor nu sunt manifestarea unor relații dintre stat și contribuabil, ci reprezintă doar mijloace de atingere pe termen scurt a unor obiective care rezultă din negocierile între diferite grupuri de presiune (fie instituționale, cum este corpul de funcționari publici; fie politice, cum este cazul partidului sau coaliției care alcătuiește guvernul; fie grupuri de interese, cum sunt lobby-urile pentru anumite domenii strategice).

În al doilea rând, procesul de construire și executare a bugetului nu are ca scop nici menținerea echilibrului macroeconomic pe termen mediu și lung, nici prioritizări utilizării resurselor existente. În realitate, tot procesul se reduce la o cursă contra cronometru pentru asigurarea lichidității pe parcursul anului fiscal.

În al treilea rând, nivelul datoriei publice nu reprezintă reperul construcției bugetare, ci este considerat doar rezultatul aritmetic al stocului de datorie și deficitului bugetar. Acest nivel nu impune reguli de conduită fiscală, pentru că se consideră că nu reprezintă un pericol imediat.

Creșterea responsabilității guvernelor în managementul datoriei publice și în înțelegerea filosofiei și sociologiei din spatele fiscalității reprezintă subiecte care au devenit importante după manifestarea crizei datoriilor suverane din zona euro.

Fondul Monetar Internațional a recomandat extinderea utilizării regulilor fiscale, ca răspuns la problemele sistemelor de finanțe publice evidențiate de criza financiară.

Regulile fiscale sunt un tip de instrument folosit pentru disciplinarea finanțelor publice. Acest tip de instrument nu este nou, așa cum s-a arătat în capitolul despre formarea statului. Ceea ce este diferit în evoluția finanțelor publice, după a doua jumătate a secolului al XIX-lea, este legiferarea cu privire la acest instrument (Kopits, 2001).

Regulile fiscale reprezintă o constrângere aplicată permanent asupra agregatelor bugetare, exprimată printr-un prag numeric. De obicei, regulile fiscale sunt instituite printr-un act normativ cu valoare legală semnificativă (așa cum este cazul legilor, constituțiilor sau tratatelor internaționale; FMI, 2009).

O regulă fiscală are trei caracteristici. În primul rând, ea impune o țintă numerică pentru o perioadă de timp mai lungă, cu scopul de a ghida politica fiscală. În al doilea rând, regula trebuie să specifice indicatorul fiscal căruia i se aplică. În al treilea rând, regula fiscală trebuie să fie simplu de calculat, monitorizat și comunicat publicului larg (FMI, 2009).

Conform definiției ghidului Fondului Monetar Internațional (FMI, 2009), o regulă fiscală este eficientă atunci când îndeplinește trei condiții.

Prima se referă la conținutul regulii fiscale. Regula fiscală trebuie să conțină implicit o legătură clară între ținta numerică exprimată prin regulă și obiectivul economic primordial al finanțelor publice. Astfel, chiar dacă respectarea regulii este o condiție minimă a credibilității pentru autorități, regula în sine trebuie considerată ca fiind doar un instrument util pentru îndeplinirea obiectivului. De aceea, este important ca autoritățile și opinia publică să se pună de acord în privința obiectivului economic al finanțelor publice, înaintea demarării procesului de formulare a unei reguli fiscale. Criteriul de judecare a eficienței unei reguli fiscale nu trebuie să fie atingerea cu exactitate a nivelului țintei exprimate prin regula fiscală, ci trebuie avută în vedere distanța parcursă în drumul către atingerea obiectivului finanțelor publice.

A doua condiție are în vedere formularea regulii fiscale. Constrângerea la care se referă regula fiscală trebuie să fie suficient de flexibilă încât să ia în calcul deviația indicatorului fiscal în condițiile manifestării unor șocuri macroeconomice care afectează creșterea economică, rata inflației, rata dobânzii sau cursul de schimb. Aceasta înseamnă că în formularea regulii fiscale trebuie să se facă diferența între evenimentele cu efecte temporare și influențele pe termen mediu și lung ale unor șocuri.

Aceasta condiție de eficiență presupune implicit că prognozele macroeconomice care stau la baza construcției bugetului sunt performante, cu erori de prognoză limitate. Păstrarea eficienței regulilor fiscale în cazul manifestării unor șocuri neprevăzute depinde de definirea în prealabil a unei liste de cauze de exonerare, adică acele tipuri de situații care pot conduce la ratare țintei definită prin regula fiscală. Abandonarea sau modificarea regulii fiscale în cazul manifestării unor șocuri adverse conduce la scăderea credibilității și eficienței autorităților și regulilor fiscale.

A treia condiție vizează comportamentul autorităților pentru cazurile în care ținta formulată în regula fiscală nu este atinsă. Legislația prin care este instituită regula fiscală trebuie să conțină și prevederi cu privire la declanșarea automată a unui proces de corecție a deviației de la țintă. Regula fiscală este eficientă dacă legislația prevede perioada de timp în care trebuie să se realizeze corecția și procedura de implementare a corecției. Această a doua prevedere conține și esența eficienței regulii fiscale. Procedura de corecție trebuie astfel formulată încât costul încălcării regulii fiscale să fie mai mare decât beneficul respectării ei.

Literatura de specialitate prezintă patru tipuri de avantaje ale regulilor fiscale, în sensul consolidării credibilității finanțelor publice. În primul rând, o regulă fiscală răspunde surselor principale de creare a deficitului public (Schaechter și alții, 2012): „miopia” finanțelor publice, care se referă la concentrarea guvernelor pe atingerea obiectivelor pe termen scurt, în defavoarea celor pe termen mediu și lung (Rogoff, 1990); problema utilizării resurselor comune, care are în vedere faptul că grupurile de presiune împiedică ajustarea cheltuielilor publice (Debrun și Kumar, 2007).

În al doilea rând, regulile fiscale pot contribui la reducerea prociclicității finanțelor publice și astfel pot contribui la atenuarea efectelor negative ale ciclului economic. Acest avantaj este strict dependent de modul de formulare al regulilor fiscale, așa cum s-a arătata mai sus.

În al treilea rând, regulile fiscale pot contribui la reducerea incertitudinilor, datorită consolidării credibilității finanțelor publice, ceea ce poate conduce la creșterea investițiilor pe termen lung. Un efect secundar al creșterii investițiilor pe termen lung este și reducerea inegalităților inter-temporale.

În al patrulea rând, regulile fiscale ajută la disciplinarea finanțelor publice. În mod normal, această funcție o exercită piețele financiare. În anumite condiții, așa cum a fost cazul în criza datoriilor suverane din zona euro, piețele reacționează prea târziu. În plus, reacția lor poate fi supradimensionată, determinând șocuri macroeconomice semnificative.

Regulile fiscale, ca oricare alt instrument, pot avea și efecte negative. Literatura de specialitate consemnează trei tipuri de dezavantaje ale regulilor fiscale. Primul dintre ele decurge din lipsa unui angajament solid al autorităților pentru țintele finanțelor publice. Neîndeplinirea țintelor specificate în regulile fiscale determină o pierdere de credibilitate pentru finanțele publice dintr-o țară. În același timp, interesul redus pentru atingerea obiectivelor din partea autorităților conduce la prociclicitatea finanțelor publice.

Un alt tip de efect negativ al regulilor fiscale decurge din formularea necorespunzătoare a regulilor. Aceasta duce la reducerea flexibilității politicii fiscale în cazul în care trebuie să facă ajustări destinate macrostabilizării sau să îndeplinească noi obiective economice (acesta este cazul regulilor fiscale inițiale din Pactul de Stabilizare și Creștere, referitoare la plafonul datoriei publice de 60 la sută din PIB și nivelul maxim admis al deficitului bugetar de 3 la sută din PIB). Tot o formulare necorespunzătoare a regulilor fiscale determină și efecte adverse, cum ar fi recurgerea la „inovații” în contabilitatea publică pentru a îndeplini ținta numerică (așa cum s-a întâmplat în etapa premergătoare adoptării monedei unice în unele dintre statele din primul val).

A treia categorie de efecte negative pe care le pot avea regulile fiscale rezultă din lipsa unei înțelegeri corecte a reacției pe care trebuie să o aibă autoritățile în cazul în care ținta numerică din regula fiscală nu este atinsă. Astfel, dorința de a atinge prevederile regulii fiscale poate atrage reformularea priorităților de cheltuieli, punând în pericol alte obiective ale politicii publice. O altă posibilitate este ca autoritățile (afectate de „miopie”) să sacrifice cheltuielile de investiții, reducând astfel calitatea finanțelor publice și perspectivele dezvoltării pe termen mediu și lung.

Aceste tipuri de efecte negative sugerează că există un set de condiții minime pe care finanțele publice dintr-o țară trebuie să le îndeplinească pentru a beneficia de avantajele introducerii unor reguli fiscale. Ghidul Fondului Monetar Internațional (FMI, 2009) enumeră patru condiții, care sunt parte a managementului financiar în sectorul public. Aceste condiții se referă la existența următoarelor elemente: un set de date credibile și o tehnică minimă de prognoză pentru sectorul public; raportări bugetare relativ detaliate și cu o frecvență acceptabilă; audit intern și extern care să verifice responsabilitatea în utilizarea resurselor publice; publicarea datelor bugetare cu o frecvență acceptabilă, astfel încât să poată fi urmărită respectarea regulilor fiscale.

Taxonomia Fondului Monetar Internațional indică existența a patru categorii de reguli fiscale la nivelul autorităților naționale. Prima categorie este cea a regulilor referitoare la soldul bugetar. Acestea pot fi exprimate în patru feluri: ca nivel al soldului bugetar (așa cum era prima variantă a Pactului de Stabilitate și Creștere) sau ca un sold bugetar echilibrat (adică un sold bugetar egal cu zero la sută din PIB); ca un nivel din soldul bugetar structural sau ciclic (așa cum prevede Compactul Fiscal); ca un sold bugetar echilibrat pe parcursul ciclului economic (extrem de dificil de realizat pentru că presupune o calitatea înaltă a prognozelor economice); ca „regula de aur”, care prevede că doar cheltuielile de capital pot produce deficit (cheltuielile curente fiind acoperite din veniturile curente).

A doua categorie de reguli fiscale se referă la nivelul datoriei publice și se formulează ca un plafon al proporției datoriei publice în PIB. Adoptarea unor astfel de reguli este determinată în special de îngrijorările cu privire la sustenabilitatea datoriei publice (mai ales în situațiile în care incertitudinea economică este mare), dar și atunci când există o dominanță a politicii fiscale.

A treia categorie de reguli fiscale se referă la cheltuielile publice (fie la totalul lor, fie doar la o componentă a acestora). Astfel, există reguli care leagă dinamica cheltuielilor de cea a PIB-ului nominal sau reguli care plafonează nivelul cheltuielilor ca proporție în PIB.

A patra categorie de reguli fiscale se referă la veniturile bugetare și aduc valoare adăugată în domeniul administrației fiscale (Schaechter, 2012).

Regulile fiscale reprezintă instrumente care sunt utilizate pentru atingerea unor obiective economice. Conform Fondului Monetar Internațional există trei obiective economice pentru realizarea cărora pot fi utilizate regulile fiscale: stabilizarea macroeconomică, sustenabilitatea datoriei publice și limitarea implicării statului în economie (Schaechter, 2012). Din analizele Fondului Monetar Internațional rezultă că niciunul dintre tipurile de reguli fiscale expuse mai sus nu poate contribui concomitent la realizarea tuturor obiectivelor economice (FMI, 2009).

Regulile fiscale referitoare la datoria publică contribuie la asigurarea sustenabilității datoriei publice, dar nu au impact asupra stabilizării macroeconomice (ele pot chiar să aibă un caracter prociclic).

Regulile fiscale cu privire la soldul bugetar, ca și cele legate de datorie, contribuie la asigurarea sustenabilității datoriei publice, dar nu au impact asupra stabilizării macroeconomice (ele pot chiar să aibă un caracter prociclic).

Regulile fiscale care vizează soldul bugetar structural au impact semnificativ asupra sustenabilității datoriei publice și în același timp contribuie la stabilizarea macroeconomică, dar prezintă o dificultate în ceea ce privește corecția pentru faza ciclului economic.

Regulile fiscale referitoare la cheltuieli și respectiv venituri nu au impact nici asupra sustenabilității datoriei publice, nici asupra stabilizării macroeconomice, dar sunt eficiente din punctul de vedere al limitării implicării statului în economie.

Aceste implicații ale eficienței regulilor fiscale din punctul de vedere al atingerii obiectivelor economice conduc la două idei. În primul rând, este de dorit să se utilizeze o combinație de reguli fiscale pentru a se reuși atingerea a două obiective. Utilizarea mai multor reguli fiscale care corespund unor obiective economice diferite nu este contrară legii lui Tinbergen, referitoare la setul de obiective și setul de instrumente independente, pentru că regulile fiscale sunt complementare. În al doilea rând, regulile fiscale nu pot fi utilizate pentru atingerea a mai mult de două obiective concomitent (imposibila trinitate a regulilor fiscale).

Aplicarea regulilor fiscale este dependentă de doi factori: existența unei agenții independente care să urmărească și chiar să sancționeze implementarea regulilor fiscale (de tipul Consiliilor fiscale), precum și externalizarea construirii prognozelor macroeconomice către entități independente.

România are în prezent, conform definiției regulilor fiscale, patru reguli fiscale. Două sunt instituite la nivel supranațional (Compactul Fiscal) și se referă la datoria publică (datoria publică nu trebuie să depășească plafonul de 60 la sută din PIB) și soldul structural (care nu trebuie să fie mai mare de -1 la sută din PIB). Celelalte două reguli sunt instituite printr-o prevedere legală internă (legea nr 69/2010 a responsabilității fiscal-bugetare) și se referă la: (i) cheltuielile bugetului general consolidat care nu pot crește mai repede decât PIB-ul nominal pentru următorii trei ani de prognoză, până când soldul bugetului înregistrează un surplus; (ii) cheltuielile de personal, ale căror plafoane nu pot fi schimbate pentru următorii doi ani de prognoză.

Legea din România (legea nr. 69/2010) se referă la articolul 12 la existența a șapte reguli fiscale, deși doar prima parte a regulii indicate la alineatul a), referitoare la soldul bugetului, corespunde definiției dată de Fondul Monetar Internațional. În plus, formularea regulii legate de cheltuielile totale este dificil de comunicat și de înțeles de către publicul larg. Mai mult, formularea regulii legate de cheltuielile de personal este ușor de comunicat, dar mai dificil de urmărit pentru publicul larg.

În cazul celor două reguli cu privire la cheltuieli definiția este incompletă pentru că nu se specifică mecanismul de corecție și responsabilitățile instituționale. Astfel, aceasta este o regulă slabă și poate conduce la pierderea credibilității politicii fiscale.

Principala slăbiciune a regulilor formulate la articolul 12 din legea responsabilității fiscal-bugetare este aceea că ele nu prevăd influența ciclului economic, ceea ce face ca politicile fiscal-bugetare să aibă în continuare un caracter prociclic.

Singura regulă pentru care este prevăzut mecanismul de corecție și responsabilitățile instituționale este cea legată de nivelul datoriei publice raportată la PIB. Articolul 13 prevede pragurile de 45, 50 și respectiv 55 la sută din PIB la care Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul trebuie să ia anumite măsuri. Aceste măsuri cuprind, în ordinea crescătoare a pragurilor de datorie, asumarea răspunderii prin intermediul unor legi care prevăd stabilizarea datoriei publice, înghețarea salariilor din sectorul public, precum și înghețarea cheltuielilor totale privind asistența socială.

Astfel, articolul 13 din legea responsabilității fiscal-bugetare relevă faptul că singura regulă fiscală, în adevăratul sens al cuvântului, este cea legată de menținerea datoriei publice sub nivelul de 45 la sută din PIB, iar singurul obiectiv care contează din punctul de vedere al finanțelor publice din România este cel al sustenabilității datoriei publice.

Legea responsabilității fiscal-bugetare prevede o listă de clauze de exonerare. Ele permit devierea temporară de la regulile fiscale cu privire la soldul bugetar și datoria publică. Aceste clauze derogatorii se referă, conform articolului 33 din legea responsabilității fiscal-bugetare, la trei tipuri de circumstanțe extraordinare: modificarea sferei de cuprindere a bugetului general consolidat; modificarea ipotezelor și prognozelor indicatorilor macroeconomici pe baza cărora s-a construit bugetul; schimbarea Guvernului.

Legea din România indică asumarea a două obiective din cele trei posibile: asigurarea sustenabilității datoriei publice și limitarea rolului statului în economie, conform actului normativ menționat mai sus, articolul 5 alineatul (2).

Este important de menționat că nu există o corespondență între principiile care stau la baza legii responsabilității fiscal-bugetare și cele pe care se sprijină legea finanțelor publice, în sensul în care limitarea rolului statului și asigurarea sustenabilității datoriei publice, prin urmărirea atentă a posibilităților de finanțare a deficitului, nu reprezintă priorități în legea finanțelor publice.

Primul obiectiv al politicii fiscal-bugetare este menținerea datoriei publice la un nivel sustenabil pe termen mediu și lung (conform articolului 5, alineatul 2, litera a din legea responsabilității fiscal bugetare). În același timp, la baza întocmirii bugetelor stau opt factori, posibilitățile de finanțare ale deficitului bugetar fiind doar ultimul din listă (conform articolului 28, alineatele a-h, din legea finanțelor publice).

Legea responsabilității fiscal-bugetare prevede la articolul 53 înființarea unei autorități independente (Consiliul fiscal) care are misiunea de a sprijini Guvernul și Parlamentul în elaborarea și derularea politicilor fiscal-bugetare. Scopul autorității este acela de a asigura, pe termen mediu și lung, calitatea prognozelor macroeconomice și a politicilor fiscal-bugetare.

Consiliul fiscal are la dispoziție, conform articolului 53, două tipuri de instrumente pentru a își aduce la îndeplinire mandatul. Pe de-o parte, instituția poate influența politicile fiscal-bugetare, pentru că el formulează opinii, prognoze, analize și recomandări. Acestea nu sunt obligatorii pentru Guvern. Pe de altă parte, Consiliul fiscal își publică toate pozițiile pe pagina de web. Aceasta înseamnă că instituția are la dispoziție instrumentul persuasiunii morale. Acest instrument este concomitent puternic, prin faptul că se adresează întregii societăți, și delicat, pentru că funcționează doar atunci când este folosit cu parcimonie.

Eficiența regulilor fiscale în România este dificil de analizat din două motive. În primul rând, principala regulă se referă la datoria publică care se află sub pragul de atenție. În al doilea rând, regula cu privire la deficitul structural nu se aplică, România fiind încă într-un program de asistență cu Fondul Monetar Internațional.

Singura regulă pentru care se poate face o evaluare este cea legată de cheltuielile bugetului general consolidat și respectiv cheltuielile de personal. Din metodologia de analiză a eficienței regulilor fiscale de cheltuieli dezvoltată la Fondul Monetar Internațional (Cordes și alții, 2015) se poate aplica în cazul de față doar comparația mediei cheltuielilor publice pe 3 ani înainte de introducerea regulii și după acest moment, având în vedere că seria de date este prea scurtă pentru alte analize mai sofisticate (seria de date pentru perioada post momentul introducerii regulii este 2011-2014). Chiar și utilizând această metodă simplă de analiză, informațiile nu sunt concludente pentru că, în perioada de după introducerea prin legislație a acestor reguli, România a fost într-un program de asistență cu Fondul Monetar Internațional și Comisia Uniunii Europene, program care avea ca scop, printre altele, ajustarea acestor cheltuieli.

O primă propunere pentru îmbunătățirea sustenabilității finanțelor publice din România are în vedere externalizarea formulării prognozelor macroeconomice, care stau la baza centruirii strategiei fiscal-bugetare. Această propunere se sprijină pe legea responsabilității fiscal-bugetare, care arată că principalul obiectiv al activității fiscal-bugetare este asigurarea sustenabilități datoriei publice pe termen mediu și lung. Propunerea se bazează pe faptul că, așa cum a arătat analiza sustenabilității datoriei publice de mai sus, unul dintre riscuri îl constituie slaba calitatea a prognozelor macroeconomice.

Externalizarea prognozelor macroeconomice către o instituție independentă, care are capacitatea de a produce prognoze de calitate (fie Consiliul fiscal, fie o entitate din sectorul privat), ar conduce la creșterea consistenței și credibilității măsurilor fiscal-bugetare inițiate de guvern. O astfel de inițiativă ar elimina conflictul de interese care există la nivelul ministerului de finanțe, pentru că această instituție pregătește atât prognozele, pe care se bazează prevederile fiscal-bugetare, cât și bugetul.

Un prim pas în acest pas a fost făcut prin legea responsabilității fiscale. Conform prevederilor acestei legi, o parte din estimările legate de anumite măsuri fiscal-bugetare sunt externalizate către Consiliul fiscal.

A doua propunere privește îmbunătățirea calității activității desfășurate de Consiliul fiscal. Consiliul fiscal din România are la dispoziție mai puține instrumente decât organismele similare din țări dezvoltate, pentru că el nu are drept de veto pe inițiativele fiscal-bugetare ale guvernului. Chiar și așa, Consiliul fiscal ar trebui să crească eficiența utilizării persuasiunii morale. În acest scop, Consiliul fiscal trebuie să fie transparent în comunicare, dar luările de poziție trebuie să fie bine dozate (ca număr și conținut), astfel încât valoarea lor să crească. În plus, dialogul cu instituțiile implicate în realizarea prognozelor, a bugetului și a execuției bugetului ar contribui la creșterea încrederii în mesajele transmise de Consiliul fiscal.

O a treia propunere vizează reconsiderarea obiectivelor economice urmărite prin regulile fiscale. Experiența comportamentului prociclic al finanțelor bugetare din România în perioada 2005-2012 ar trebui să conducă la renunțarea la obiectivul legat de rolul statului în economie, care oricum nu este bine servit de regulile fiscale adoptate, și adăugarea obiectivului de stabilizare macroeconomică.

Cele două reguli deja prezente, legate de nivelul cheltuielilor și cel al cheltuielilor de personal, trebuie păstrate pentru că ele nu sunt incompatibile cu realizarea obiectivului de stabilizare macroeconomică (Tabel 14, Anexă), dar ar trebui rafinate. Regula cu privire la cheltuielile de personal ar trebui modificată în sensul în care ea ar trebui să prevadă legarea acestora de ciclul economic. În acest fel ar fi descurajat comportamentul prociclic de mărire a cheltuielilor de personal în perioadele de creștere economică.

Polonia a trecut la o astfel de regulă din 2014. Regula în cazul Poloniei are în vedere faptul că variația medie a PIB pentru intervalul de trei ani al strategiei fiscal-bugetare este modificată în jos, astfel încât să fie corectată variația cheltuielilor de personal (care sunt direct dependente de variația PIB și variația prețurilor). În Polonia există două praguri automate de corectare a cheltuielilor de personal. Primul constă în scăderea cu 2 puncte procentuale a variației medie a PIB pentru intervalul de prognoză a strategiei fiscal-bugetare, declanșat fie de creșterea datoriei publice peste nivelul de 48 la sută din PIB, fie de creșterea deficitului bugetar peste nivelul de 3 la sută din PIB. Celălalt prag vizează scăderea cu 1,5 puncte procentuale a variației medie a PIB pentru intervalul de prognoză a strategiei fiscal-bugetare, declanșat fie de creșterea datoriei publice peste pragul de 43 la sută din PIB, fie de creșterea combinată a deficitului bugetar și a deficitului din obiectivul pe termen mediu până la 6 la sută din PIB.

A patra propunere privește adoptarea unui mix de reguli fiscale. Conjunctura a doi factori (pensiile din pilonul I și cheltuielile de capital) face necesară adoptarea în România a unui complex de reguli fiscale care să vizeze menținerea stabilității macroeconomice. În cadrul acestei propuneri sunt vizate trei reguli fiscale: întărirea constrângerii în cazul soldului structural; impunerea unei constrângeri cu privire la cheltuielile cu pensiile, care sa ia în calcul ciclul economic; scoaterea cheltuielilor cu investițiile în infrastructura de autostrăzi de pe lista cheltuielilor discreționare.

Regula fiscală cu privire la soldul bugetului general consolidat, prevăzută în legea responsabilității fiscal-bugetare, poate fi îmbunătățită (în sensul macrostabilității) prin două componente. În primul rând, regula ar trebui să se refere la soldul structural al bugetului, ceea ce ar însemna că stabilitatea politicilor nu ar mai fi afectată de ciclul economic (în sensul prociclicității). În al doilea rând, obiectivul principal de sustenabilitate a datoriei publice ar fi întărit prin țintirea, ca obiectiv bugetar pe termen mediu (MTO), a unui sold structural anual care să aibă în vedere stabilizarea datoriei nu la pragul de 60 la sută din PIB, așa cum este în prezent, ci la pragul de 30 la sută din PIB, necesar creării unui spațiu de rezervă în datoria publică pentru acoperirea viitoarelor presiuni dinspre sistemul public de pensii. Utilizare metodei și datelor oferite de Fondul Monetar Internațional (FMI, 2015) arată că acest deficit ar fi de aproximativ 0,4 la sută din PIB (comparativ cu prevederile prezente de 1 la sută din PIB).

În România există o presiune constantă asupra deficitului bugetului de stat pentru transferul de fonduri în scopul echilibrării bugetului asigurărilor sociale de stat, din care se plătesc pensiile (între 1 și 3 puncte procentuale din PIB anual).

Motivele care fac necesar acest transfer țin de două domenii separate și necesită măsuri pentru fiecare dintre ele. Principala dificultate în luarea acestor măsuri vine din faptul că ele nu produc efecte în același timp, iar soluțiile sunt necesare pe termen scurt. Primul domeniu este legat de administrația fiscală și are în vedere baza de impozitare. Colectarea veniturilor din CAS se împiedică atât de indisciplina contribuabililor, cât și de dificultățile întâmpinate de contribuabili la plata acestei contribuții. Corectarea acestor aspecte se poate face pe termen scurt prin îmbunătățirea și simplificarea colectării.

Al doilea domeniu este legat de construcția sistemului de pensii și se materializează în nivelul contribuției. Contribuția este direct dependentă de numărul de beneficiari de pensii și modul de calcul al pensiei. Reformarea acestui domeniu este o chestiune de termen mediu și lung. Ea implică creșterea vârstei de pensionare, creșterea populației ocupate, respectiv rezolvarea problemelor demografice. Pe termen scurt, sistemul public de pensii va continua să fie o componentă semnificativă a deficitului bugetului.

Corectarea parțială a deficitului pensiilor ar putea fi obținută prin introducerea unei reguli cu privire la cheltuielile cu pensiile, care să includă constrângeri atât relativ la ciclul economic, cât și de scădere a presiunii asupra bugetului. Construcția acestei reguli ar trebui să plece de la calcularea deficitului sistemului de pensii care permite stabilizarea nivelului datoriei publice, în lipsa transferurilor de la bugetul de stat.

Regula ar putea specifica faptul că soldul structural al bugetului de pensii nu ar trebui să depășească 1 la sută din PIB. Această regulă ar trebui să fie însoțită de un mecanism de corecție, care să prevadă: diminuarea celorlalte cheltuieli cu politica de asistență socială care grevează bugetul pensiilor; adoptarea, în cazul limită, a soluției înglobării pilonului II de pensii în bugetul pilonului I.

Un alt factor care necesită atenție, din punctul de vedere al macrostabilizării, este cel legat de cheltuielile de capital. Nevoia investițiilor în infrastructură, în special de transport, este de notorietate. „Miopia” guvernelor face însă ca acest domeniu să fie cel sacrificat pentru atingerea țintelor anuale de deficit public.

Ghidul de reguli fiscale elaborat de Fondul Monetar Internațional arată că este dificil să se formuleze reguli fiscale cu privire la cheltuielile de capital pentru că nu orice fel de cheltuială de capital contribuie la creșterea productivități pe termen lung. În plus, există riscul marginalizării cheltuielilor de capital, prin reclasificarea unor cheltuieli curente ca fiind cheltuieli de capital (FMI, 2009).

În domeniul cheltuielilor de capital una dintre probleme este formularea unui set de priorități după care să se aleagă proiectele care să se execute și fixarea unui orizont de timp în care să se finalizeze aceste proiecte de investiții. Asupra acestor două aspecte s-au înregistrat unele progrese mai ales în perioada 2013-2014.

O altă problemă care trebuie rezolvată, dar care încă nu reprezintă o preocupare pentru autorități, este evaluarea eficienței, utilității și calității investițiilor pe termen mediu. Este posibil ca această sarcină să fie preluată de către sectorul privat, fără însă ca aceasta să reprezintă o cale de corectarea a procesului de investiții publice.

Păstrarea unui nivel al cheltuielilor de capital care să permită efectuarea investițiilor în infrastructura de transport implică necesitatea creării unui spațiu în deficitul bugetar (aproximativ 2-3 puncte procentuale din PIB). Rezolvarea problemei legate de cheltuielile de investiții în infrastructura de transporturi ar putea să implice formularea unei reguli fiscale care să se refere la o proporție în PIB ajustată cu ciclul, valabilă pentru o perioadă de trei ani. Un astfel de indicator ar fi mai ușor de urmărit și de comunicat publicului larg, decât costul mediu al unui kilometru de autostradă.

Proporția din PIB care ar fi necesară pentru asigurarea în plus față de situația actuală a finanțării celor două domenii (pensiile din pilonul I și investițiile în autostrăzi) se situează între 3 și 6 puncte procentuale din PIB. Aceasta înseamnă un dezechilibru major la nivelul bugetului publi și pentru stabilitatea macroeconomică și ar duce la depășirea pragului de 45 la sută din PIB al datoriei publice.

Principalele idei care derivă din analiza evoluției sistemului de finanțe publice din România pot fi împărțite în patru categorii.

În primul rând, evoluția modelului de finanțe publice din România în epoca modernă și contemporană (1830-prezent) cuprinde cinci faze distincte. Aceste faze sunt clar delimitate prin faptul că au fost determinate de schimbări de amploare la nivelul întregii societăți. În plus, în cadrul fiecărei etape se poate distinge un scop care a direcționat construcția modelului de finanțe publice. Astfel, organizarea finanțelor publice în epoca modernă, impusă prin Regulamentul Organic, a fost dominată de centralizarea politicii fiscale. Perioada cuprinsă între Unirea Principatelor și declanșarea primului război mondial a însemnat, în finanțele publice din România, în special consolidarea rolului statului, prin diversificarea surselor de venituri ale statului și creșterea numărului de domenii în care era implicat statul. Perioada interbelică a fost caracterizată în modelul românesc de finanțe publice prin dezvoltarea impozitării, în sensul înțelegerii impactului întreprinderilor în economie și în organizarea financiară la nivelul statului, precum și prin concentrarea eforturilor de reformarea a finanțelor publice cu scopul echilibrării situației financiare a statului. Regimul socialist a însemnat redefinirea întregului sistem de finanțe publice prin prisma a două obiective: diminuarea importanței acestora, având în vedere țelul comunismului de desființare a statului; întărirea funcției de control, având în vederea planificarea centralizată a economiei. Sistemul finanțelor publice, după trecerea la economia de piață, are ca principal obiectiv asigurarea sustenabilității datoriei publice pe termen mediu și lung.

În al doilea rând, sistemul finanțelor publice din această ultimă etapă prezintă vulnerabilități determinate de o insuficientă înțelegere a relației dintre individ și stat, care constituie esența activității fiscal-bugetare.

În al treilea rând, deși datoria publică este sustenabilă există o slabă înțelegere, la nivelul autorităților și cetățenilor, a responsabilității pe care cu toții o au în crearea și rambursarea datoriei publice.

În sfârșit, riscurile, ca modelul finanțelor publice din România să nu respecte obiectivul pe termen mediu și lung, pot fi diminuate prin întărirea regulilor fiscale.

CONCLUZII ȘI CONTRIBUȚII PROPRII

Această lucrare a abordat problematica finanțelor publice din cinci puncte de vedere. Concluzia lucrării este că un model de finanțe publice construit pe bazele cameralismului ar fi mai apropiat de esența Uniunii Europene, iar finanțele publice din România trebuie modificate, în structura veniturilor și cheltuielilor, astfel încât stabilitatea datoriei publice să fie asigurată pe termen lung.

Chestiunea relației dintre individ și stat se poate spune că a fost rezolvată în sensul trecerii de la o relație contractuală spre una în care suveranul, cu propriile lui nevoi, se situează deasupra individului, prin grația divină. Statul reprezintă o construcție suprapusă peste funcțiile inițiale pe care le avea templul în perioada Babilonului (de judecător, trezorier și hambar). Statul a evoluat și a devenit o entitate cu nevoi de sine stătătoare până spre mijlocul perioadei feudale. Pe teritoriul european s-au format două curente cu privire la puterea statului de a pretinde plata unor impozite: pe teritoriul acoperit de Imperiul Bizantin, Statul și Biserica lucrează împreună în sensul în care Împăratul este reprezentantul lui Dumnezeu pe pământ, iar fiscalitatea descentralizată este doar un instrument utilizat în situații extraordinare; cel din vestul Europei, cu o întindere teritorială mai mare, tinde să considere că individul se află într-o relație contractuală cu suveranul, uneori prin intermediul unui senior, iar suveranul are dreptul să impună plata unor impozite pentru că el îndeplinește o misiune divină, de copiere a regatului ceresc pe pământ. Relația dintre individ și stat a evoluat dintr-o relație în care templul era un agent care oferea unele servicii, într-una de egalitate stabilită printr-un contract în perioada feudalismului, respectiv într-o relație de supunere a individului față de statul care reprezenta echivalentul puterii creatoare. Relația de transfer a resurselor nu a fost însă unidirecțională, dinspre individ spre stat, pentru că perioada incipientă a feudalismului a înregistrat o relație în care conducătorul militar transfera resurse indivizilor, nu ca un act de redistribuire, ci ca unul de plată a unui serviciu.

Diversificarea surselor de venituri din impozite ale statului s-a făcut pe două canale, ceea ce a condus la diferențierea a trei modele de politică fiscală la finalul perioadei medievale. Primul canal a fost necesitatea creșterii cheltuielilor asociate consolidării teritoriului cucerit și s-a reflectat în dezvoltarea impozitării directe, asupra proprietății (statul dominion). Cealaltă direcție se referă la nevoile de apărare în cazul comunităților mai mici sau izolate, care aveau ca principală ocupație comerțul, și s-a materializat în dezvoltarea impozitării indirecte, asupra schimburilor (statul impozit). În cazul statului datorie, cheltuielile de întreținere (mai ales de apărare contra atacurilor externe) sunt mai mari decât veniturile obținute din impozitarea locuitorilor. Finanțele publice se concentrează pe inventarea unei scheme de îndatorare, care să poată fi susținută pe termen cât mai lung.

Consolidarea puterii politice și definitivarea principalelor tipuri de impozite au condus la individualizarea a patru modele de finanțe publice pe continentul european: cameralism german, liberal clasic, cameralism italian, respectiv suedez.

Principalele contribuții ale cameralismului german sunt legate de definirea statului ca mulțime a intereselor comune ale tuturor indivizilor. Aceasta implică, din punct de vedere al veniturilor publice, necesitatea păstrării unor surse de capital în proprietatea statului pentru a produce veniturile din care să fie finanțate cheltuielile, respectiv limitarea utilizării impozitării, doar pentru cheltuielile excepționale (apărare).

Finanțele publice din modelul liberalismului clasic sunt influențate de filosofia care pune individul pe o poziție conflictuală față de stat, ceea ce conduce la limitarea implicării statului în economie. Consecințele acestei premise sunt că există o preferință pentru impozite indirecte, dar mici; respectiv statul nu este privilegiat în jocul pieței, cu privire la procurarea resurselor pentru acoperirea datoriei publice.

Cameralismul italian reușește să facă o sinteză, între cameralismul german și sistemul pieței din economia liberală, punând statul pe picior de egalitate cu oricare alt agent economic. Consecința politică este că parlamentul devine arena unde se negociază implicarea statului în economie. Consecința economică este legătura transparentă între mărimea impozitelor și costurile bunurilor și serviciilor de pe piață.

Modelul de cultură fiscală descris de suedezul Knut Wicksell realizează sinteza între cameralism și liberalism. El preia din cameralismul italian ideea parlamentului ca loc pentru negocierea gradului de implicare a statului în economie. Contrar ideilor cameralismului german, economistul suedez propune ca decizia cu privire la mărimea impozitului să fie determinată de unanimitatea aproximată și consimțământul voluntar. Contrar liberalismului clasic, Wicksell este adeptul impozitelor directe, care să păstrează legătură între venitul și cheltuiala publică.

Cele patru modele de politică fiscală nu mai există în practica finanțelor publice din Uniunea Europeană, dar posibilitatea construirii unui model European de finanțe publice se împiedică de chestiunea definirii suveranului. Există trei motive care au dus la dispariția celor patru modele continentale, unul fiind de natură istorică și având ca rezultat dispariția cameralismului german după experiența nazistă din Germania, respectiv la reinventarea cameralismului italian în Statele Unite ale Americii sub forma Școlii alegerii publice. Al doilea vine din extinderea instrumentelor de analiză macroeconomică de sorginte neoliberală, iar al treilea este legat de creșterea ponderii veniturilor din impozitele indirecte, pe fondul creșterii volumului comerțului, după 1960. Creionarea unui model de politică fiscală la nivelul Uniunii Europene sau al zonei euro se lovește în primul rând de problema imposibil de rezolvat, în cadrul lipsit de federalizare actual, a relației dintre suveran și individ. Peste această problemă se suprapune chestiunea practică a inventării unor mecanisme tipice de transfer de resurse pentru realizarea echilibrului la nivel macroeconomic. Cea mai urgentă provocare pentru acest posibil suveran constă în identificare mecanismelor optime, care să asigure respectarea disciplinei financiare la nivelul actual de integrare.

Analiza modelului românesc de finanțe publice, din punctul de vedere al sociologiei fiscale, arată că România a parcurs aceleași etape de dezvoltare ca și restul continentului, doar că experiența de patru sute de ani a vestului Europei a fost absorbită în România în decursul unui singur secol.

Actualul model de finanțe publice din România este vulnerabil din cauza ponderii prea mari a două tipuri de venituri și a slabei prezențe a stabilizatorilor automați. În plus, regulile fiscale în vigoare în România nu sunt puse în concordanță cu legea finanțelor publice, ceea ce face facilă încălcarea regulilor. Mai mult, definirea regulilor fiscale nu cuprinde componenta ciclică și ca atare ele nu pot contribui la caracterul anticiclic al finanțelor publice.

Această lucrare contribuie la evoluția literaturii de specialitate din România din patru puncte de vedere: al metodei de analiză, al îmbogățirii tematicii cu privire la modelele de finanțe publice, al propunerii de soluții cu privire la căile de reducere a vulnerabilității fiscale, respectiv al analizei cu privire la calitatea regulilor fiscale din România și al alternativelor de îmbunătățire al acestora.

În primul rând, după știința noastră, această lucrare este prima din literatura din România care utilizează metoda de analiză a sociologiei fiscale. Interogarea modelului de finanțe publice din această perspectivă este importantă pentru că poate oferi răspunsuri atât la întrebările legate de slaba performanță a modelului de finanțe publice, din cauza nepotrivirii dintre acesta și caracteristicile societății în care este aplicat, cât și la dilemele legate de practica fiscală ineficientă, care reprezintă rezultanta interacțiunii factorilor sociali.

În această lucrare metoda a fost aplicată atât pentru studierea evoluției modelelor continentale de finanțe publice cât și pentru stabilirea caracteristicilor modelului de finanțe publice din România. În ceea ce privește evoluția la nivel european, aplicarea metodei sociologiei fiscale a reușit să pună față în față cele patru modele de finanțe publice, inclusiv prin sublinierea locurilor de tangență sau chiar de intersecție între ele. În cazul modelului de finanțe publice din România au putut fi identificate atât influențele modelelor continentale în practica fiscală cât și filiația de idei.

În al doilea rând, lucrarea de față a introdus în literatura românească de specialitate informațiile de bază despre formarea și evoluția cameralismului german. Aceste elemente de finanțe publice nu au mai fost expuse în România până acum.

Acest demers este important cel puțin din două motive. Pe de-o parte, cunoașterea acestui mod de organizare a finanțelor publice este esențială în conceperea unui anumit tip de relație între suveran și individ. Acest tip de relație este capabil să răspundă provocărilor unui stat federalizat, permițând în același timp păstrarea unui nivel redus al impozitării. Pe de altă parte, analiza integrării și mai apoi a dispariției ideilor cameralismului german din modelul românesc de finanțe publice arată o anume preferință pentru relația dintre individ și suveran, în sensul limitării intervenției statului în economiei și utilizării activelor statului pentru obținerea unor rente.

În al treilea rând, această lucrare a efectuat o analiză asupra vulnerabilității fiscale printr-o metodologie care în literatura din România nu este uzitată. Această metodologie permite concentrarea pe elementele dinlăuntrul structurii bugetului și procesului bugetar, care duc la formarea de factori de risc cu privire la finanțele publice.

Această lucrare a propus trei măsuri de limitare a vulnerabilităților insistând asupra faptului că nu reformele în sine reprezintă dificultatea ci secvențialitatea lor, pentru că nu toate măsurile provoacă aceeași rezistență din partea instituțiilor implicate. Prima măsură privește reorganizarea departamentului care se ocupă de managementul datoriei publice (implicând și comunicarea cu nivelul local al trezoreriilor) astfel încât să crească disciplina administrației fiscale. A doua măsură are în vedere trecerea de la bugetarea pe domenii la bugetarea pe obiective, ceea ce ar permite obținerea unor rezultate mai bune cu aceleași resurse financiare. Bugetarea pe obiective în România nu se aplică decât la nivelul unor companii private, deși în Statele Unite ale Americii și în unele state din Uniunea Europeană se aplică la nivelul autorităților locale. Ultima măsură sugerează includerea în administrația fiscală a unora din principiile sugerate de cameralismul german sau de Adam Smith.

În al patrulea rând, lucrarea de față a efectuat o analiză asupra eficienței regulilor fiscale din România, analiză care nu s-a mai făcut până acum. Lucrarea propune patru căi de creștere a eficienței aplicării acestor reguli fiscale. Prima propunere are în vedere externalizarea către o instituție independentă a realizării prognozelor macroeconomice pe baza cărora se construiește strategia fiscal-bugetară cu scopul eliminării conflictului de interese care există la nivelul ministerului de finanțe. A doua propunere privește creșterea eficienței utilizării instrumentului persuasiunii morale de către consiliul Fiscal. A treia propunere vizează adăugarea obiectivului de stabilizare macroeconomică ca principiu al finanțelor publice, prin modificarea legii respective, în sensul prevederii de măsuri în concordanță cu legea responsabilității fiscal-bugetare. A patra propunere țintește reformularea regulilor fiscale pentru ca acestea să ia în calcul ciclul economic.

Pe baza acestor contribuții personale pot fi trasate câteva linii de analiză a problematicii modelelor de finanțe publice în viitor. O primă astfel de direcție de cercetare se referă la analiza relației dintre individ și suveran, ținând cont de cedarea de suveranitate care va avea loc pe măsură ce România va intra în Uniunea Bancară, Uniunea Economică și Monetară sau Uniunea fiscală. O altă problemă care merită studiată are în vedere remodelarea structurii veniturilor și cheltuielilor bugetelor locale din România, în momentul în care se va înființa Uniunea fiscală. O a treia chestiune de interes privește alternativele de soluționare a subfinanțării pilonului pensiilor publice, atât în România cât și în celelalte state din Uniunea Europeană, în perspectiva realizării Uniunii fiscale.

BIBLIOGRAFIE

Allen, M. și alții “A Balance Sheet Approach to Financial Crisis”, IMF Working Paper, WP/02/2010, 2010

Aslan, T.C., „Finanțele României de la Regulamentul Organic până astăzi 1831-1905, Institutul de Arte grafice „Carol Gobl” Publishing, București, 1905

Axenciuc, V. „Produsul Intern Brut al României 1862 -2000”, Editura Economică, București, 2012

Backhaus, J. G. and Wagner, R. E.. “The Cameralists: A Public Choice Perspective”, în Public Choice, No: 53, p. 3-20, 1987

Backhaus, J. G., “The State as a Club: A Perspective for Public Finance in a Prosperous Democracy.”, în Journal of Public Finance and Public Choice, No.:10, p. 3-16, 1992

Backhaus, J. G. and Wagner, R. E., “From Continental Public Finance to Public Choice: Mapping Continuity” în History of Political Economy, No.37, p. 314-332, 2005

Backhaus, J. G., “Old or New Public Finance? A Plea for the Tried and True.” în Public Finance Review, No. 30/6, p. 12-45, 2002

Baldacci, E. și alții “Measuring Fiscal Vulnerability and Fiscal Stress: S Proposed Set of Indicators”, IMF Working Paper WP/11/94, 2011

Banca Mondială “Romania: Public Expenditure Review”, 1998

Banu, A. „Datoria publică a României (1864 – 1949)”, Editura Oscar Print, București, 2012

Barnes, T.D., “The New Empire of Diocletian and Constantine”, Cambridge, 1982

Barone, E., “On Public Needs”, in “Classics in the Theory of Public Finance”, edited by R.A. Musgrave and A.T. Peacock, Palgrave Macmillan, New York, 1967

Barry, G., “Economic Analysis Before Adam Smith”, Londres, Macmillan, 1975

Bartlett, B., “How Excessive Government Killed Ancient Rome”, The Cato Journal, Volume 14 Number 3, Fall 1994

Băicoianu, C.I. „Istoria politicei noastre monetare și a Băncii Naționale”, București, 1939

Beaulieu, Leroy P., „Traité de la science des finances”, Guillaumin et Félix Alcan, Paris, 1906

Bonney, R., “Early Modern Theories of State Finance”, in “Economic Systems and State Finance”, edited by R., Bonney, Oxford University Press, 2002

Brezeanu, P, coordinator, “Macrofinanțe”, Meteor Press, 2006

Bodin, J., “Six Books of the Commonwealth”, Alden Press, Oxford

http://www.constitution.org/bodin/bodin.txt

Bordo, M.D. și Schwartz A.J., "Why Clashes between Internal and External Stability Goals End in Currency Crises, 1797 – 1994." în Open Economies Review No.7, Supplement 1, p. 437-468, 1996

Bordo, M.D. și Jonung L., "Monetary Regimes, Inflation and Monetary Reform", în Daniel Vaz și Kumarasvamy Velupillai (eds.) “Inflation, Institutions and Information, Essays in Honor of Axel Leijonhufvud”, London: Macmillan Press Ltd, 1996

Bria, I., „Dicționar de Teologie Ortodoxă”, Editura Institutului Biblic și de Misiune al Bisericii Ortodoxe Române, 1994

Brixi, H.P. și Schick, A.,“Government at Risk: Contingent Liabilities and Fiscal Risk”, The World Bank and Oxford University Press, cap 7, p. 159-178, 2002

Broadberry, S.N. și Klein A., “Aggregate and per capital GDP in Europe, 1870-2000: Continental, regional and national data with changing boundaries”, CEPR Papers, October 2011

Buccellati, G., “Akkadian", în Hetzron, R. (ed.), “The Semitic Languages”, Routledge, New York, p. 69-99, 1997

Carabă, V.A., „O teocrație atipică: Bizanțul. Precizări cu privire la statutul Împăratului în Biserică”, studiu introductiv la Runciman, S. „Teocrația Bizantină”, Editura Nemira, București, 2012

Chalk, N. și Hemming, R., “Assessing Fiscal Sustainability in Theory and Practice”, IMF Working Paper, WP/00/81, 2000

Ciumara, M., „Economie, politică și interesul național”, Editura Expert, București, 1997

Comisia Națională de Prognoză (CNP), „Proiecția principalilor indicatori macroeconomici pentru perioada 2010-2014”, București, noiembrie 2010

Cordes, T. și alții, “Expenditure Rules: Effective Tools for Sound Fiscal Policy?” IMF Working Paper, WP/15/29, 2015

Cottarelli, C. “The Risk Octagon: A Comprehensive Framework for Assessing Sovereign Risks” presented in University of Rome “La Sapienza,” January 2011 www.imf.org/external/np/fad/news/2011/docs/Cottarelli1.pdf

Croce, E. și Juan-Ramon, V.H., “Assessing Fiscal Sustainability: A Cross-Country Comparison”, IMF Working Paper, WP/03/145, 2003

Dascălu, E.D., „Sistemul bugetar în România”, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2006

Debrun, X. și Kumar, M.S., “Fiscal Rules, Fiscal Councils and All That: Commitment Devices, Signaling Tools or Smokescreens?” în Banca d'Italia: “Fiscal Policy: Current Issues and Challenges”, p. 479-512, 2007

Dobrovici, G.M., „Istoricul desvoltării economice și financiare a României și împrumuturile contractate:1823-1933”, Tipografia ziarului Universul, București, 1934

Drăghicescu, D. „Idealul nostru național și situația externă”, în Noua Revistă Română, Nr.8-9, duminică 23 – 30 decembrie, p. 117-120, 1912

Ekelund, Robert B., Jr. and Hébert, Robert F., “ A history of economic theory and method”, 4th, 1972

Flandreau, M. și F. Zumer “The Making of Global Finance 1881 – 1913”, OECD, Paris, 2004

Fondul Monetar Internațional (FMI), “World Economic Outlook: Financial Crisis: Causes and Indicators”, May 1998

Fondul Monetar Internațional (FMI), “Fiscal Rules – Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances”, December 16, 2009

Fondul Monetar Internațional (FMI), “Fiscal Transparency, Accountability, and Risk”, 2012

Fondul Monetar Internațional (FMI), “Staff Guidance Note for Public Debt Sustainability Analysis in Market-Access Countries”, May, 2013

Fondul Monetar Internațional (FMI), “Romania: 2015 Article IV Consultations”, IMF Country Report No 15/79, March, 2015

Fortin, E.L. „Politică și religie la Sfântul Augustin și „augustinismul politic””, în „Enciclopedia Sf. Augustin”, Cerf, Paris, p. 249 – 258, 2005

Ferguson, N., “The Ascent of Money”, Penguin Press, New York, 2008

Fukuyama, F., ”The Origins of Political Order”, Profile Books, London, 2011

Furman, J. și Stiglitz J.E., “Economic Crises: Evidence and Insights from East Asia”, Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 1998, No. 2, p. 1-135, 1998

Gaspar, V., “Cutting through the Maze: A Simple Expenditure Rule”, discurs susținut la European Political Strategy Centre, Bruxelles, 4 iunie 2015

http://www.imf.org/external/np/speeches/2015/060415a.htm

Goffart, W., “Caput and Colonate: Towards a History of Late Roman Taxation”, University of Toronto Press, Toronto, 1974

Gruber, J., “Public Finance and Public Policy”, Worth Publishers, New York, 2007

Hemming, R. and Petrie, M., „A Framework for Assessing Fiscal Vulnerability”, IMF, WP/00/52, Washington DC, 2000.

Hemming, R., Kell M. și Schimmelpfennig A., “Fiscal Vulnerability and Financial Crisis in Emerging Market Economies”, IMF Occasional Paper, 218/2003, 2003

Hocquet, J.C., “City-state and Market Economy”, in “Economic Systems and State Finance”, edited by R., Bonney, Oxford University Press, 2002

Holland, T., “Millenium”, Little Brown Book Group, London, 2011

Hülsmann, J.G., “Nicholas Oresme and the First Monetary Treatise”, Mises Daily, May 18, 2004

https://mises.org/library/nicholas-oresme-and-first-monetary-treatise

Iancu, A., „Politică și economie”, Editura Expert, București, 2000

Isărescu, M., “Inflation in Romania during the Post-World War I Period” in “Inflation through the ages: economic, social, psychological and historical aspects”, N. Schmukler and E. Marcus (eds.), Columbia University Press, New York, 1983, p. 500-509

Isărescu, M., “Monetary Policy, Macroeconomic Stabilization and Banking Reform in Romania”, National Bank of Romania, 1995

Isărescu, M., „Reflecții economice”, vol. I-III, Editura Expert, București, 2001-2006

Isărescu, M., „Viitorul sistemului bancar internațional”, discurs susținut cu ocazia întâlnirii anuale a Clubului de la Roma, București, 2 octombrie 2012

Isărescu, M., „Considerații privind Marea Criză Economică din 1929 – 1933”, prezentare susținută în deschiderea simpozionului de istorie și civilizație bancară „Cristian Popișteanu“, București, 25 aprilie 2012

Isărescu, M., „Cele trei ancore economice pentru România: programul cu FMI, noile tratate europene, presiunea piețelor”, prezentare susținută la conferința „România, încotro? Evaluări europene și implicații asupra României”, București, 8 februarie 2012

Isărescu, M., „Uniunea Bancară: principii, provocări, perspective”, disertație susținută cu ocazia decernării titlului de Doctor Honoris Causa al Universității Lucian Blaga din Sibiu, 17 mai 2013

Isărescu, M., „CICLURI ECONOMICE …”, disertație susținută cu ocazia decernării titlului de Doctor Honoris Causa al Universității Politehnice București, 18 octombrie 2013

Isărescu, M., „România și zona euro”, prezentare susținută în cadrul conferinței internaționale ESPERA 2013, București, 11 decembrie 2013

Isărescu, M., „România și adoptarea monedei euro”, disertație susținută cu ocazia decernării titlului de Doctor Honoris Causa al Universității din București, 20 februarie 2014

Isărescu, M., „Uniunea Bancară: de la proiect la realitate”, disertație susținută cu ocazia decernării titlului Doctor Honoris Causa al Academiei Navale "Mircea cel Bătrân" din Constanța, 5 iunie 2014

Isărescu, M., “Relations between Euro and Non-Euro Countries within the Banking Union”, discurs susținut la Unicredit 15th International Advisory Board, Roma, 10 iulie 2014

Isărescu, M., „România, adoptarea euro și Uniunea Bancară”, disertație susținută la Conferința Științifică Anuală ERMAS 2014, Universitatea Babeș-Bolyai Cluj-Napoca, 18 august 2014

Isărescu, M., Text prezentat la Conferința ESPERA 2014, organizată de Institutul Național de Cercetări Economice Costin C. Kirițescu al Academiei Romane, București, 13 noiembrie 2014

Isărescu, M., „Convergența nominală versus convergența reală”, prezentare susținută la conferința "Calea României către zona euro" organizată de Reprezentanța Comisiei Europene și BNR, 20 aprilie 2015

Isenmann, .E., “Medieval and Renaissance Theories of State Finance”, in “Economic Systems and State Finance”, edited by R., Bonney, Oxford University Press, 2002

Jean, I., “La Doctrine de l'Eglise et les Réalités Economiques au XIIIème siècle”, Paris, Presses Universitaires de France, 1967

Jedrzejowicz, T. și Kozinski, W., “A Framework for Fiscal Vulnerability Assessment and its Application to Poland”, BIS Papers, No 67 p. 285-294, 2012

Johns, C.H.W., “Babylonian Law-The Code of Hammurabi, the Eleventh Edition of the Encyclopedia Britannica, 1910-1911

Jones, A.H.M., “Taxation in Antiquity”, în Brubt, PA. (ed.) The Roman Economy: Studies in Ancient Economic and Administrative History, p. 151-185, Oxford: Basil Blackwell, 1974.

Jones, A.H.M. “The Later Roman Empire 284-602”, Oxford 1964

Kopits, G., “Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament?”, IMF Working Paper, WP/01/145, 2001

Kramer, Z., “State Sovereignty under EU Crisis Management”, Central European University, Budapest, 2014

Krasner, S.D., “Power, the State , and Sovereignty: Essays on International Relations”, Routledge, New York, 2009

Kumar, M.S. și Woo, J., “Public Debt and Growth”, IMF Working Paper, WP/10/174, 2010

Lapidus, A., “Introduction à la Pensée Economique Médiévale”, în “Nouvelle Histoire de la Pensée Economique”, Paris, La Découverte, 1993

Leon, G.N., „Istoria economiei publice la români”, Editura Cultura națională, București, 1924

Leiner-Killinger, N., “Fiscal Vulnerabilities in the CESEE Countries: the Role of Fiscal Policy Structures and Budgetary Discipline”, OENB Workshop No 17, p. 61-77, 2012

Leroy-Beaulieu, P., “On Taxation in General”, in “Classics in the Theory of Public Finance”, edited by R.A. Musgrave and A.T. Peacock, Palgrave Macmillan, New York, 1967

Levi, M., “Of Rule and Revenue”, Berkley, 1988

Long, S., “The Relevance of Sovereignty in Contemporary Times: the Postmodern conception of Sovereignty and Pringle”, în Cork Online Law Review, ediția 14, nr. 50, 2015

Madgearu, V.N., „Drumul echilibrului financiar. Probleme actuale ale economiei românești”, Editura Tipo Moldova, Iași, 2010

Madgearu, V.N., „Cum se plătesc impozitele noi”, Editura Humanitas, București, 1921

Madgearu, V.N., „Curs de economie politică”, Editura Tipo Moldova, Iași, 2014

Martin, I.W. (editor), „The New Fiscal Sociology. Taxation in Comparative and Historical Perspective”, Cambridge University Press, 2009

Marx, K., „Optsprezece brumar al lui Ludovic Bonaparte”, în K. Marx și F. Engels „Opere alese”, vol. I, ediția a 3-a, Editura Politică, București, 1966, p. 203-295

Mazzola, U., “The Formation of the Prices of Public Goods”, in “Classics in the Theory of Public Finance”, edited by R.A. Musgrave and A.T. Peacock, Palgrave Macmillan, New York, 1967

Milne, R., “Euro fiscal union `undermines`EU”, Financial Times, 19 februarie 2013

Ministerul Finanțelor Publice (MFP), „Raport privind situația macroeconomică pentru anul 2011 și proiecția acesteia pe anii 2012-2014”, București, 2011

Ministerul Finanțelor Publice (MFPa), „Strategia fiscal-bugetară 2012-2014”, București, 2011

Ministerul Finanțelor Publice (MFPb), „Raport Buget privind execuția bugetară preliminată pe anul 2012”, București, 2011

Montemartini, G., “The Fundamental Principles of a Pure Theory of Public Finance”, in “Classics in the Theory of Public Finance”, edited by R.A. Musgrave and A.T. Peacock, Palgrave Macmillan, New York, 1967

Moșteanu, T., coordonator „Buget și trezorerie publică”, Editura Universitară, București, 2003

Moșteanu, T., coordonator „Finanțe publice”, Editura Universitară, București, 2004

Murgescu, C., „Drumurile unității românești: drumul oilor. Drumurile negustorești”, Editura Enciclopedică, București, 1996

Murgescu, C., „Mersul ideilor economice la români”, Editura Enciclopedică, București, 1994

Murgu, N., P. Ștefănescu și M. Isărescu „Afaceri și căderi financiare în lumea capitalului”, Editura Dacia, Cluj Napoca, 1979

Murgu, N. și M. Isărescu „Aurul mit și realitate”, Editura Junimea, Iași, 1981

Musgrave, R. A., P. B. Musgrave, “Public Finance in Theory and Practice”, McGraw – Hill International Editions, 1989

Musgrave, R. A., “The Voluntary Exchange Theory of Public Finance”, în Quarterly Journal of Economics, No. 53, p. 213-371, 1938.

Muto, G., “The Spanish System: Centre and Periphery”, in “Economic Systems and State Finance”, edited by R., Bonney, Oxford University Press, 2002

Odahl, C., “Constantine and the Christian Empire”, Routledge, New York, 2004

Oman, C., “The Dark Ages 476 – 918”, London, Rivingtons, 1914

Omrod, W. M. and Barta, J., “The Feudal Structure and the Beginnings of State Finance”, in “Economic Systems and State Finance”, edited by R., Bonney, Oxford University Press, 2002

Omrod, W. M., “The West European Monarchies in the Later Middle Ages”, in “Economic Systems and State Finance”, edited by R., Bonney, Oxford University Press, 2002

Osborne, D. și Hutchinson, P., “The Price of Government. Getting the Results We Need in an Age of Permanent Fiscal Crisis”, Basic Books, 2006

Pantaleoni, M., “Contribution to the Theory of the Distribution of Public Expenditure”, in “Classics in the Theory of Public Finance”, edited by R.A. Musgrave and A.T. Peacock, Palgrave Macmillan, New York, 1967

Paul, D.E., “Sovereignty, Survival and the Westphalian Blind Alley in International Relations”, în Review of International Studies, No 25, p.217-231, 1999

Pinter, Z.K., Țiplic, I.M., „Prelegeri de istorie medie universală. Evul Mediu timpuriu în Europa și Orientul Apropiat”, Editura Universității „Lucian Blaga”, Sibiu, 2001

Platon, A-F., L. Rădvan și B-P. Maleon, „O istorie a Europei de Apus în Evul Mediu”, Editura Polirom, Iași, 2010

Poulsen, B., “Kingdoms on the Periphery of Europe. The Case of Medieval and Early Modern Scandinavia”, in “Economic Systems and State Finance”, edited by R., Bonney, Oxford University Press, 2002

Rădulescu-Motru, C. „România și momentul politic actual”, în Noua Revistă Română, Nr. 5, duminică 2 decembrie, p.66-67, 1912

Rial, I. și Vicente, L., “Fiscal Sustainability and Vulnerability in a Small Open Economy: the Uruguayan Experience”, 2004

Ricardo, D., “Principles of Political Economy and Taxation”, London, 1817

Rodden, J., “Achieving Fiscal Discipline in Federations: Germany and the EMU”, Paper prepared for ‘Fiscal policy in EMU: New Issues and Challenges” Workshop organized by the European Commission, Brussels, 12 November 2004

Rogoff, K., “Equilibrium Political Budget Cycles”, NBER Working Paper 2428, 1990

Rosen, W., “The Third Horseman: Climate Change and the Great Famine of the 14th Century”, Viking Penguin, 2014

Rostovtzeff, M., “The Social and Economic History of the Roman Empire”, 2nd ed., 2 vols. London: Oxford University Press, 1957

Roth, M.T. (ed.), “The Assyrian Dictionary of the Oriental Institute of the University of Chicago, vol. 4 E, 1958

Runciman, S., „Teocrația Bizantină”, Editura Nemira, București, 2012

Sax, E., “The Valuation Theory of Taxation”, in “Classics in the Theory of Public Finance”, edited by R.A. Musgrave and A.T. Peacock, Palgrave Macmillan, New York, 1967

Say, J.B., “A Treatise on Political Economy”, Lippincott, Grambo & Co., Philadelphia, 1855

Schaechter, A. și alții, “Fiscal Rules in Response to the Crisis – Toward the 'Next-Generation' Rules. A New Dataset”, IMF Working Paper, WP/12/187, 2012

Schmidt, K-H., “Schumpeter and the Crisis of the Tax State” în “The European Heritage in Economics and the Social Sciences”, Volume 1, p.337-351, 2003

Schulze, W., “The Emergence and Consolidation of the Tax State”, in “Economic Systems and State Finance”, edited by R., Bonney, Oxford University Press, 2002

Schumpeter, J.A., “The Crisis of the Tax State”, în International Economic Papers, Vol. 4, p. 5-38, 1917/1918

Seligman, E.R.A., „Essays in Taxation”, New York, MacMillan, 1913

Sfântul Ioan Gură de Aur, „Omilia XXIII”, în „Omilii la Epistola către Romani”, http://www.ioanguradeaur.ro/571/omilia-xxiii/

Sfântul Augustin „The City of God”, vol II, Edinburgh, John Grant, 1909

Sir John Fortescue: On the Laws and Governance of England (Cambridge Texts in the History of Political Thought), Cambridge University Press, 1977

Small, A. W., “The Cameralists, The Pioneers”, University of Chicago Press, Chicago, 1909

Starkey, D., “Crown and Country. A History of England through the Monarchy”, HarperCollins e-books, 2010

Stein, L. von, “On taxation”, în “Classics in the Theory of Public Finance”, edited by R.A. Musgrave and A.T. Peacock, Palgrave Macmillan, New York, 1967

Stoian, A., “How Vulnerable is Fiscal Policy in Central and Eastern European Countries?” în Romanian Journal of Fiscal Policy, Volume 3, Issue 2, p. 68-81, 2012

Thornton, M.K. și alții, “The Financial Crisis of A.D. 33: A Keynesian Depression?” în Journal of Economic History, No 50 (3), p. 655—62, 1990

Tocqueville, de A., „Vechiul regim și revoluția”, Editura Nemira, București, 2000

Văcărel, I., „Probleme ale teoriei finanțelor”, Editura Științifică, București, 1963

Văcărel, I., „Finanțe”, Volumul I, „Finanțele publice în orânduirile presocialiste”, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1965

Văcărel, I., „Bugetul pe programe multianuale”, Editura Export, București, 2002

Văcărel, I., „Trois transitions dans les finances publiques de la Roumanie pendant la période 1830-2001)” în „Studii de istorie economică și istoria gândirii economice”, volumul 4, Editura Academiei Române, București, 2004

Văcărel, I., “Concepțiile lui Adam Smith cu privire la politicile financiare, fiscale și vamale”, în “Studii de istorie economică și istoria gândirii economice”, vol. IX, Editura Academiei Române, București, 2007

Văcărel, I., „Studii de istoria gândirii și practicii economico-financiare”, Editura Academiei Române, București, 2008

Vetter, S. “Do all roads lead to fiscal union?” Deutsche Bank Research, April 11, 2013

Wagner, A., “Three Extracts on Public Finance”, in “Classics in the Theory of Public Finance”, edited by R.A. Musgrave and A.T. Peacock, Palgrave Macmillan, New York, 1967

Wagner, R. E., “Choice, Exchange, and Public Finance”, în American Economic Review, Proceedings, No. 87, p. 160-63, 1997.

Wagner, R. E., “The Cameralists: Fertile Sources for a New Science of Public Finance”, în J. Backhaus (ed.) “Handbook of the History of Economic Thought”, The European Heritage in Economics and the Social Sciences, vol. 11, p. 123-135, 2012

Wagner, R. E., “Some Institutional Problematics of Excess Burden Analytics.” , în Public Finance Review, No. 30, 2002, p. 531-545

Wicksell, K., “A New Principle of Just Taxation”, în “Classics in “The Theory of Public Finance”, edited by R.A. Musgrave and A.T. Peacock, Palgrave Macmillan, New York, 1967

Wieser, F. von, „The theory of the public economy”, p 190 in „Grundriβder Sozialökonomik, Book 1, Part II., ch. III: „Theorie der Staatwirtschaft”, second edition, Tübingen, 1924, pp 292-302

Academia Română, „Dicționarul explicativ al limbii române”, editura Univers Enciclopedic Gold, București, 2012

An Online Encyclopedia of Roman Rulers and their Families

http://www.roman-emperors.org

Biblia, Tipografia Cărților Bisericești, București, 1914

Legea finanțelor publice, Legea nr 500/2002

Legea responsabilității fiscal-bugetare, Legea nr 69/2010

Stanford Encyclopedia of Philosophy

http://plato.stanford.edu/

Anexa

Tabel 1: Buget și datorie publică, România 1911 – 1913 (milioane lei)

Sursa: Banu, 2012, p.100 -101

Anexa

Tabel 2: Datoria publică pe locuitor în România și alte state și PIB-ul pe locuitor în 1914 (lei)

Surse: Banu (2012) p.109, Axenciuc (2012), Broadberry și Klein (2011) p. 20

Anexa

Tabel 3: Cotele de impozitare pentru diferite tipuri de venituri, conform reformelor din 1921 (Legea Titulescu), respectiv din 1923 (legea Brătianu)

Sursa: Văcărel (2008), p.299

Anexa

Tabel 4: Variația cheltuielilor de capital programate și efective în anii 2005, 2007, 2009, 2013

Sursa: Fondul Monetar Internațional, date din Country Report aferente anilor 2006, 2008, 2010, 2012, 2014

Anexa

Tabel 5: Cheltuieli nediscreționare, 1992 – 2014 (procente din PIB)

Sursa: Ministerul Finanâelor Publice (pentru datele 2008-2014), Fondul Monetar Internațional Country Report (pentru datele 1993-2007) , calcule proprii

Anexa

Tabel 6: Ponderea cheltuielilor de personal în PIB și în total cheltuieli buget consolidat, 1992 – 2014

Sursa: Ministerul Finanțelor Publice (pentru datele 2008-2014), Fondul Monetar Internațional Country Report (pentru datele 1993-2007), calcule proprii

Anexa

Tabel 7: Ponderea cheltuielilor cu bunuri și servicii în PIB și în total cheltuieli buget consolidat, 1992 – 2014

Sursa: Ministerul Finanțelor Publice (pentru datele 2008-2014), Fondul Monetar Internațional Country Report (pentru datele 1993-2007) , calcule proprii

Anexa

Tabel 8: Ponderea veniturilor bugetare din CAS și TVA (1992-2014)

Sursa: Ministerul Finanțelor Publice (pentru datele 2008-2014), Fondul Monetar Internațional Country Report (pentru datele 1993-2007) , calcule proprii

Anexa

Tabel 9: Veniturile bugetului general consolidat, procente din PIB (anul 2010 efectiv, anul 2011-program)

Sursa: Ministerul Finanțelor Publice, Anexa 1, Execuția bugetului general consolidat 01 ianuarie-31 decembrie 2011

Anexa

Tabel 10: Veniturile bugetului general consolidat, procente din PIB (anul 2011-program și efectiv)

Sursa: Ministerul Finanțelor Publice, Anexa 1, Execuția bugetului general consolidat 01 ianuarie-31 decembrie 2011

Anexa

Tabel 11: Veniturile bugetului general consolidat, procente din PIB (anul 2012-program și execuție)

Sursa: Ministerul Finanțelor Publice, Anexa 1, Execuția bugetului general consolidat 01 ianuarie-31 decembrie 2012, *Fondul Monetar Internațional

Anexa

Tabel 12: Raportarea analizei cu privire la riscurile legate de datoria publică

Sursa: Fondul Monetar Internațional (FMI), “Staff Guidance Note for Public Debt Sustainability Analysis in Market-Access Countries”, p. 33, May 9, 2013

Anexa

Tabel 13: România, raportarea analizei cu privire la riscurile legate de datoria publică

Sursa: Fondul Monetar Internațional, “Romania: 2015 Article IV Consultations”, IMF Country Report No 15/79, p. 43, March, 2015, Anexa 3,

Anexa 1

Tabel 14: Eficiența regulilor fiscale în atingerea obiectivelor economice

Sursa: Fondul Monetar Internațional (FMI), “Fiscal Rules – Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances”, Tabel 1, p. 6 , 2009