Modalități DE Gestiune A Serviciilor Publice

UNIVERSITATEA “CONSTANTIN BRÂNCUȘI” DIN TÂRGU-JIU

FACULTATEA DE ȘTIINȚE ALE EDUCAȚIEI ȘI MANAGEMENT PUBLIC

LUCRARE DE LICENȚĂ

Coordonator:

OLIVIA POPESCU Absolvent :

CIUICA ROXANA CRISTINA

TÂRGU-JIU

2016

UNIVERSITATEA “CONSTANTIN BRÂNCUȘI” DIN TÂRGU-JIU

FACULTATEA DE ȘTIINȚE ALE EDUCAȚIEI ȘI MANAGEMENT PUBLIC

LUCRARE DE LICENȚĂ

MODALITĂȚI DE GESTIONARE A SERVICIILOR PUBLICE

Coordonator:

OLIVIA POPESCU Absolvent :

CIUICA ROXANA CRISTINA

TÂRGU-JIU

2016

CUPRINS

INTRODUCERE……………………………………………………………….……..4

Capitolul I

CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND SERVICIILE PUBLICE………………5

1.1. Generalități. Definiții. Istoric…………………………………………………….

1.2. Modul de construire al noțiunii de serviciu public……………………………..

1.3. Clasificarea serviciilor publice…………………………………………………..

Capitolul II

MODALITĂȚI DE GESTIONARE A SERVICIILOR PUBLICE………….……16

2.1. Considerații generale cu privire la gestiunea serviciilor publice……………..

2.2. Concesionarea serviciilor publice……………………………………………….

2.3. Asocierea în participație…………………………………………………………

2.4. Arendarea serviciilor publice…………………………………………………….

2.5. Prestarea serviciului în regie proprie……………………………………………

2.6. Generalități privind transmiterea în sistemul franchising a serviciilor publice

2.7. Considerații privind acordarea în locație de gestiune a serviciului public…..

2.8. Moduri de gestiune delegată unilateral în cazul prestării serviciilor publice..

2.9 Achiziția de bunuri și servicii ……………………………………………………

2.10. Privatizarea …………………………………………………………………….

2.11.Parteneriatul Public Privat……………………………………………………..

2.12. Abordări moderne de gestiune a serviciilor publice……………………………

Capitolul III …………………………………………………………………………….

BIBLIOGRAFIE………………………………………………………………………

INTRODUCERE

Noțiunea de serviciu public a suscitat interes și discuții firești in toate taberele interesate : a practicienilor, a prestatorilor , a beneficiarilor precum și a teoreticienilor.

Necesitățile umane s-au dovedit a fi și numeroase și variate , mai ales odată cu dezvoltarea societății in general dar și în dependență cu gradul de cultură al colectivităților umane.

Văraru M. considera că “numărul serviciilor publice este în raport direct proporțional cu gradul de civilizație și într-un raport invers proporțional cu inițiativa particulară”

Diversificarea dar și dezvoltarea serviciilor publice au fost determinate de progresul general al societăților ale căror nevoi publice au fost satisfăcute dintr-un interes general de către puterea publică.

Interesul general este cel care permite puterii centrale dar și celei locale să intervină prin prestarea directă sau delegată a unor servicii publice utile sau deficitare, ca și pentru stimularea și susținerea sectorului privat

Toate aceste motive fac ca noțiunile de interes general, interes public sau bine comun să aibă sensuri sau înțelesuri diferite de la o comunitate statală la alta sau chiar în interiorul aceluiași stat, în epoci de dezvoltare diferite.

Cu toate constrângerile majore, rezulate mai ales din aplicarea principiilor libertății comerțului și industriei, servciile publice nu au încetat să se dezvolte și să se diversifice în toate direcțiile vieții sociale.

Incapacitatea de funcționare optimă a mecanismelor de reglare socială și economică a impus diversificarea și extinderea serviciilor publice, conducând la nevoia de creștere a intervenționsmului statal și la generarea de noi servicii publice. Aceasta a făcut ca statul să nu mai fie doar arbitru ci și gestionar al acestor activități publice. Astfel a fost necesară elaboraea de norme și prestații care să rezolve anumite nevoi sociale , pe care fiecare putere politică le-a considerat de interes general.

Lucrarea este structurata pe trei capitole :

-Cap I – Considerații generale privind serviciile publice

-Cap II – Modalități de gestionare a serviciilor publice

-Cap III….

Capitolul I

CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND SERVICIILE PUBLICE

1.1. Generalități. Definiții. Istoric

Ideea de serviciu public a apărut din nevoia unor activități sociale, care în funcție de obiectivele și interesele urmărite , trebuiau să iese de sub regulile dure ale pieței și profitului și astfel să fie gestionate după reguli specifice. Aceste servicii publice trebuiau să faciliteze accesul public la anumite servicii și bunuri , care aduceau o contribuție esențială la coeziunea și echilibrul vieții sociale, culturale și economice a societății.

Termenul de serviciu public – în actuala accepțiune moderna – a apărut prin influența juriștilor (la începutul secolului XX) ca nevoie de a pune coerent bazele dreptului public.

De-a lungul timpului, cum era și firesc, noțiune în sine a primit noi semnificații , intrând și în zona de dezbatere și analiză a celor din domeniul economic, sociologic, ecologic, etc.

In urmă cu peste un secol, așa cum avea să fie definit de către juriști, serviciul public cuprindea trei elemente:

1) satisfacerea necesităților din domeniul public;

2) o activitate căreia să i se aplice un regim juridic derogatoriu de la dreptul comun și anume un regim de serviciu public care să fie inspirat din trei principii (mutabilitate, continuitate, egalitate), această activitate adesea fiind în general protejată protejată prin efectul de monopol;

3) existența întotdeauna a unui unui organism care să-l poată pune în aplicare.

Odată cu conturarea conceptului de serviciu public au apărut inevtabil o serie de consecințe : s-a statuat diferența dintre domeniul public și cel privat, transformând imaginea statului legitimat de prestații publice ale agentului și sectorului public .

Apariție unei crize a serviciului public prin anii ’70, a generat nevoia de redefinire a sa precum și a principiilor sale de funcționare și organizare.

Insatisfacțiile utilizatorilor, accentuarea criticii ideologice datorate ineficacitații gestiunii publice, noile constrângeri generate de concurența accentuată (de exemplu) au marcat noul context, impunându-se astfel nevoia unui proces de adaptare prin imbunătățirea sistemului de relații (clienți, utilizatori, parteneri, furnizori) realizându-se astfel o creștere a calității serviciilor publice.

Ultimele decenii s-au caracterizat prin preocuparea susținută a guvernaților, partenerilor sociali sua organismelor transfrontaliere de a reforma serviciile publice prin redefinirea rolului statului în noul context juridic, social economic al liberalizării și mondializării.

S-a impus astfel faptul ca privatizarea și descentralizarea să să fie părți componente ale tuturor proceselor de reformă.

Calea spre performanță a serviciilor publice s-a conturat a fi obținută prin determinarea administrației de a fi mai pregnant orientată spre cetățean

O asemenea orientare insă, s-a bazat pe creșterea nivelului de receptivitate din domeniul public, prin statuarea unor noi standarde ale serviciilor publice cu scopul transformării serviciilor din „bunuri recomandate “în „bunuri experimentate “și apoi în „bunuri căutate “.

Serviciile publice trebuie să ofere o varietate largă de servicii către comunitate. Sunt necesare îmbunătățiri radicale pentru prestarea acestor servicii. Calitatea și viteza de prestare a serviciilor sunt cruciale; politețea și eficientă trebuie să fie simultane.

Dezvoltarea serviciilor publice afectează invariabil viața zilnică a fiecărui individ , a nivelului său de trai, printr-o satisfacere la un nivel superior a nevoilor recunoscute de către oameni ca fiind de interes general (și care se pot referi la garantarea drepturilor și libertăților fundamentale) și a căror conturare nu este la îndemâna sectorului privat

Din acest punct de vedere, statul are responsabilitatea de a crea cadrul necesar dezvoltării serviciilor publice (inclusiv ale comunităților locale) care să fie cât mai aproape oricărui individ al comunității.

Colectivitățile locale au un rol important în conturarea admnistrativă centrală (statală) , deoarece acestea pot asigura cu adevărat libertatea indivizilor pentru că, așa cum aprecia Alexis de Toqueville, „În comună rezidă forța popoarelor libere. Instituțiile comunale sunt pentru libertate ceea ce școlile primare sunt pentru știință; ele o pun la îndemână poporului; ele o fac să deprindă gustul vieții pașnice și o obișnuiesc să se deservească de ea”.

Serviciul public poate fi astfel definit ca un organism creat de către stat, județ sau comună, cu o competențe și puteri determinate, cu mijloacele financiare provenite din patrimoniul general al administrației care l-a creat, fiind pus la dispoziția publicului pentru a satisface în mod regulat și continuu o necesitate cu caracter general, căreia sectorul privat nu ar putea să-i dea decât o satisfacție incompletă și indeterminata.

1.2. Modul de construire al noțiunii de serviciu public

1.2.1. Generalități cu privire la serviciile publice centrale de stat

Se știe că administrația publică reprezintă sistemul în care se desfășoară activitatea de organizare a executării și de execuție concretă a legii. Această activitate se realizează de către autoritățile administrative centrale sau locale, putând avea caracter:

de dispoziție – reglementări elaborate și emise pe bază de lege și în interesul execuției legii;

de prestație – servicii publice de interes general sau local.

Având în vedere faptul că nevoile și cerințele societății în general sau ale fiecărui cetățean în parte suferă modificări frecvente în timp și spațiu, administrația publică trebuie să aibă un caracter dinamic să se adapteze la aceste realități, fapt pentru care își crează și organizează structuri care să răspundă acestor cerințe și nevoi reclamate de societate.

Aceste cerințe și nevoi pot fi:

generale – la nivelul întregii comunități organizate de către stat (apărare, ordine publică, educație, sănătate);

specifice – la nivelul colectivităților din județe, orașe sau comune (alimentare cu apă, gaze, lumină, energie termică, salubrizare).

Autoritățile administrative au menirea de a transpune în practică prevederile legii, executând-o sau organizând executarea acesteia. În acest scop, ele dispun de resurse (financiare, materiale, umane) și de competente atribuite corespunzător sarcinilor ce revin fiecăreia.

Varietatea și complexitatea acestor sarcini, precum și nevoia sporită de eficientizare a activităților administrative au impus structurarea sistemului administrației publice pe mai multe paliere cărora li s-au atribuit nivele de competentă și, implicit, de decizie adecvate.

Datorită mobilității în timp și spațiu a cerințelor și nevoilor societății, colectivităților și cetățenilor, evoluția autorităților administrative este continuă, atât în organizare, cât și în activitate.

Pe măsură modificării cerințelor și nevoilor, dorințelor și aspirațiilor, apar noi servicii, altele dispar, iar altele își modifica parametrii de funcționare.

În prezent, administrația publică din România este structurata pe două mari nivele:

administrația publică de stat, care poate presta servicii publice centrale sau teritoriale;

administrația publică locală.

Serviciile publice cu caracter de stat sunt realizate și furnizate de administrația centrală și ele au existat în țările romane încă înainte de organizarea guvernului ca organ de stat.

Pentru satisfacerea cerințelor membrilor unei colectivități umane (hrana, locuință, transport, cultură, sănătate etc.), sunt înființate anumite „organisme sociale, care poartă denumirea de servicii publice”.

Termenul de serviciu public „este utilizat atât în sens organizatoric, de organism social, cât și în sens funcțional, de activitate desfășurată de acest organism”.

Definirea serviciului public obliga la distingerea celor două sensuri ale acestuia:

primul sens este cel organic, ce desemnează realizatorul activității de interes public, un organism, o persoană juridică, publică sau privată;

al doilea sens, este cel material, prin care este desemnată activitatea desfășurată de realizatorul acesteia.

În definirea serviciului public s-au conturat trei mari perioade: sfârșitul secolului XX – definiția clasică, formulată îndeosebi de teoreticienii francezi, specialiști în drept public, a căror concepție a fost preluată în majoritatea țărilor europene, perioada interbelică, în care regăsim numeroase dezbateri ale doctrinarilor romani și perioada actuală, care, pe lângă abordarea juridică aduce noi tendințe, înglobând puncte de vedere economice, sociale, manageriale și ale utilizatorilor în definirea serviciului public. Această ultimă etapă este puternic influențată de «criza serviciului public» și de evoluțiile de la nivelul Uniunii Europene.

În ceea ce privește țările cu sistem de drept anglo-american, noțiunea de serviciu public a fost aproape inexistentă, îndeosebi datorită viziunii diferite asupra rolului statului și asupra modului în care acesta satisface interesul general.

În țările cu sistem de drept romano-germanic, dualismul persoană publică-interes general a dominat multă vreme, la realizarea interesului general nefiind implicate decât persoane publice.

În sistemul francez, noțiunea de serviciu public se conturează pe baza unei decizii a Tribunalului de conflicte din 1873, decizia Blanco, prin care Tribunalul consacra pentru prima dată răspunderea statului pentru prejudicii cauzate și se stabilește competența sa în astfel de litigii. Astfel, se consacra autonomia dreptului administrativ, prin recunoașterea posibilității de a pune în discuție responsabilitatea statului pentru prejudiciile cauzate prin diferite activități, ca și necesitatea de a delimita regimul acestei responsabilități de cea din dreptul privat. În plus, această decizie stabilește o definiție pentru serviciul public: este vorba de o activitate de interes general, realizată de către administrație sau sub controlul acesteia.

Decizia Blanco consacra astfel responsabilitatea statului, punând capăt unei lungi tradiții de neresponsabilitate, excepție făcând responsabilitatea contractuală stabilită prin Legea din 28 luna a cincea, anul VIII, în domeniul lucrărilor publice. De asemenea, se supune această responsabilitate unui regim specific, considerându-se că responsabilitatea ce revine statului, nu poate fi supusă principiilor stabilite în Codul Civil pentru raporturile dintre particulari.

Deși a trecut neobservată timp de 30 de ani, decizia Blanco a reprezentat un moment decisiv pentru a orienta bazele de construire a dreptului administrativ către serviciul public în locul puterii publice. Acest fapt a fost accentuat de Școală serviciului public, care i-a acordat un loc central în explicarea științifică a dreptului administrativ. Principalii reprezentanți ai acestei școli, Duguit, Jeze, Bonnard și Roland considerau serviciul public ca fiind „activitatea pe care guvernanții sunt obligați să o realizeze în interesul celor guvernați” sau statul reprezintă un ansamblu de servicii publice, domeniul public este un serviciu public, o lucrare publică este un serviciu public.

Duguit aprecia că „într-un serviciu public sunt înglobate trei elemente: o misiune considerată ca obligatorie pentru stat, un număr de agenți instituiți pentru a îndeplini această misiune, bunuri și fonduri afectate pentru realizarea acestei misiuni”, iar Jeze susținea că „serviciile publice sunt numai elemente de interes general pe care guvernanții unei anumite țări, la un moment dat, au decis să le satisfacă prin intermediul unui serviciu public”.

Astfel, în concepția școlii amintite, centrul dreptului administrativ este reprezentat de serviciul public, teza care a dominat doctrina și jurisprudența până în anii ’50, fiind aspru criticata îndeosebi pentru eliminarea din dreptul public a noțiunii de putere publică.

Ulterior deciziei Blanco, o serie de hotărâri ale Consiliului de Stat și ale Tribunalului de conflicte au construit principiile serviciului public, caracteristici sistematizate în teoria lui L. Rolland:

– Egalitatea de tratament a utilizatorilor;

– Continuitatea serviciului, recunoscută ca având valoare constituțională prin Decizia Consiliului Constituțional nr. 79-105 DC din 25 iulie 1979;

– Mutabilitatea sau adaptabilitatea serviciului public.

O altă decizie a Consiliul de Stat va pune bazele noțiunii de serviciu public industrial și comercial și astfel, se justifică extensia noțiunii de serviciu public dincolo de misiunile regaliene ale statului.

Dacă Tribunalul de conflicte și Consiliul de Stat au avut un rol major în definirea serviciului public, jurisprudența a fost cea care a conturat elementele specifice unui serviciu public:

elementul organic, conduce la definiția organică a serviciului public – ansamblu de agenți și mijloace pe care o persoană publică le folosește pentru un scop bine definit;

elementul material – în sens material său funcțional, serviciul public reprezintă o activitate de interes general asigurată de administrația publică;

elementul juridic – serviciul public presupune un anumit regim juridic, un ansamblu de procedee derogatorii de la dreptul comun. Altfel spus, o activitate reprezintă un serviciu public dacă este supusă regimului juridic de serviciu public.

Grupând cele trei elemente, serviciul public apare ca o activitate de interes general, asigurată de către o persoană publică prin proceduri derogatorii de la dreptul comun.

În vocabularul anglo-american, noțiunea de serviciu public era aproape necunoscută, deoarece, mai ales în cazul Statelor Unite, economia se individualiza prin caracterul său concurențial și prin primordialitatea inițiativei private, astfel că intervenția instituțiilor publice în realizarea de servicii era limitată.

Cu toate acestea, unele sectoare ale economiei americane, utilitățile publice, au fost reglementate, statul îndeplinindu-și funcția de reglare a pieței.

Astfel, Commerce Clause și „public interest” au permis asigurarea reglementărilor pentru „public utilities”. Totuși, în doctrină, conceptul de „public interest” nu și-a găsit dezvoltarea, fenomen accentuat de tendința de dereglementare și de apariție a curentului doctrinal de analiza economică a dreptului. În fața unor astfel de fenomene, s-a recurs la noțiunea de serviciu universal.

Țările din sudul Europei – Spania, Italia, Portugalia, Belgia, Luxemburg și Grecia au o concepție asupra serviciului public care se traduce printr-un cadru juridic în numele interesului general, în timp ce alte țări nu conferă serviciului public un statut special. Această deosebire este legată de diferențierea colectiv-individual. Cu toate acestea, toate statele cunosc activități de ordin economic asumate de către stat și colectivitățile locale în numele interesului general și finanțate din surse publice.

Toate aceste aspecte relevă faptul că recunoașterea și definirea serviciului public reprezintă un subiect sensibil, statul fiind cel care face acest lucru pentru că îi definește domeniile de competență.

Începutul secolului XX este marcat de dezvoltarea serviciilor în rețea – căile ferate, telefonul, electricitatea, rețele a căror eficacitate era legată de accesul cât mai multor utilizatori, dar investițiile în aceste domenii nu puteau fi suportate de către întreprinderi private, astfel că s-a justificat intervenția statului în numele serviciului de interes general.

1.3. Clasificarea serviciilor publice

Serviciul public este mijlocul administrației prin care se prestează cetățenilor servicii de interes general, în regim de putere politică. Înființarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autorităților deliberative, respectiv al consiliilor locale iar organizarea și funcționarea lor constituie atributul autorităților executive, adică al prefecților și primarilor. 

În categoria serviciilor publice se includ:

Servicii publice cu caracter statal

Servicii comunitare (înființate la nivel local, dar și județean)

Serviciile publice de gospodărie comunală

Alte servicii publice locale

Servicii publice comerciale

Servicii publice pentru activități culturale

După natura serviciilor publice se disting:

Servicii publice administrative (S.P.A.)

Servicii publice industriale și comerciale (S.P.I.C)

După modul în care se realizează interesul general deosebim:

servicii publice al căror scop este satisfacerea directă și individuală a cetățenilor

servicii publice care oferă avantaje particularilor în mod indirect

servicii publice destinate colectivității în ansamblu

Din punct de vedere al importanței sociale deosebim:

servicii publice vitale (alimentare cu apă, canalizare)

servicii publice facultative (amenajare parcuri și locuri de distracții, centre de informare etc.)

Problema tipologiei serviciilor publice nu este încă pe deplin clarificată, existând, în opinia specialiștilor, criterii extrem de variate de clasificare.

De aceea sunt prezentate în continuare și alte câteva criterii, acestea fiind cele mai cunoscute în literatură de specialitate:

1. După obiectul de activitate:

A. servicii publice administrative, acestea fiind realizate numai de stat prin instituțiile sale (ex. Servicii publice judiciare, de legiferare, de administrare a domeniului public)

B. Servicii publice industriale și comerciale – au ca obiect activitățile cu caracter industrial și comercial (ex. Serviciile de transport feroviar, de transport urban sau metrou, exploatarea liniilor de tramvai sau autobus)

C. Servicii publice de distribuire a apei, gazului și electricității etc.

 2. După scopul propus:

A. servicii publice înființate de autorități ale administrației publice centrale și locale (ex. Servicii publice de salubritate, de sănătate, educație)

B. Serviciile publice înființate de instituții publice centrale și locale (ex. Servicii publice de învățământ organizate în vederea reconversiei profesionale)

C. Regii autonome de interes local și național (ex. Regia Autonomă de Transport București)

Serviciile publice pot fi clasificate și astfel:

1. După formă de organizare:

A. servicii publice care funcționează sub formă de organe ale administrației publice (ex: ministerul Sănătății, direcțiile județene de sănătate publică etc.). Acestea își desfășoară activitatea, de regulă, în mod gratuit și din oficiu cu personal de specialitate, în mod continuu și ritmic și adoptă sau emit acte administrative

B. Servicii publice care funcționează sub formă de instituții publice (ex: Societatea Națională de Radio și Societatea Națională de Televiziune etc.). Se înființează, reorganizează și desființează prin lege sau potrivit legii, de către Parlament, Guvern, ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și de către consiliile județene și locale. Își desfășoară activitatea fie gratuit, fie cu plată prin încasarea unor taxe sau tarife; numai unele dintre ele emit acte administrative (ex: diplome de absolvire, certificate medicale, atestate etc.) etc.

C. Servicii publice care funcționează sub formă de regii autonome, societăți și companii naționale de interes public. Se înființează, reorganizează și desființează prin hotărâri ale guvernului sau ale consiliilor județene și locale. Își desfășoară activitatea la cerere, contra cost și după programe aduse la cunoștință celor interesați.

2. După obiectul lor de activitate

A. servicii publice care au ca obiect păstrarea ordinii publice și apărarea națională care sunt realizate de Ministerul Apărării Naționale, MIRA, Ministerul Justiției prin unitățile lor deconcentrate în teritoriu

B. Servicii publice care au ca obiect activitățile financiare și fiscale, realizate de M.F P. prin unitățile deconcentrate în teritoriu

C. Servicii publice care au ca obiect învățământul și cercetarea – realizate de Ministerul Educației și Cercetării și prin unitățile lor deconcentrate în teritoriu

D. servicii publice care au ca obiect asigurarea socială și sănătatea colectivității care se realizează prin Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familie, Ministerul Sănătății și prin unitățile lor deconcentrate în teritoriu

E. Servicii publice care au ca obiect satisfacerea intereselor de artă și cultura – se realizează prin Ministerul Culturii și Cultelor și unitățile sale din teritoriu

F. servicii publice care au ca obiect satisfacerea intereselor economice – care sunt realizate de Ministerul Economiei și Comerțului, Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și turismului, Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor, Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale etc., precum și prin companiile și societățile naționale de interes public aflate în subordinea lor.

3. Din punct de vedere al gradului de extensie:

A. servicii de importanta națională

B. Servicii locale (de importanta județeană, municipală, orășeneasca sau comunala)

Conform Clasificării Centrale a Producției serviciile publice se regăsesc în următoarele categorii:

servicii de comunicații

servicii de învățământ

servicii de ambient

servicii legate de sănătate și sociale

servicii de transport

O altă variantă de clasificare a serviciilor se întâlnește în lucrarea “Managementul serviciilor publice” – Adrian Mincu .

1.4. Tipologia serviciilor publice

Puterea politică este cea care determină nevoile ce au un caracter public și care sunt satisfăcute numai de sectorul public.

Literatură de specialitate distinge:

serviciul public de legiferare;

serviciul public judiciar;

serviciile publice administrative.

Serviciul public de legiferare, la care participa și Parlamentul (camera deputaților și senatul), adopta normele juridice obligatorii, care reglementează în mod uniform la nivel național, raporturile sociale.

Serviciul public judiciar, înfăptuit de instanțele judecătorești, soluționează cu” putere de adevăr legal” conflictele juridice.

Serviciile publice administrative asigura executarea legilor și a hotărârilor judecătorești, ordinea publică, siguranța națională, crearea condițiilor optime de sănătate, instrucție publică, cultură, transport.

Criteriile de clasificare a serviciilor publice sunt:

după nivelul de realizare sau interesul satisfăcut:

servicii naționale;

servicii locale;

după natura serviciilor publice sau din punct de vedere juridic:

servicii publice administrative;

servicii publice industriale și comerciale;

după formă de proprietate sau regulile juridice aplicabile:

servicii publice monopolizate sau regim administrativ;

servicii publice realizate de sectorul public și/său privat.

după modul de organizare:

că autorități ale administrației publice;

că instituții publice.

… Încă o clasificare la Dinca…

Capitolul II

MODALITĂȚI DE GESTIONARE A SERVICIILOR PUBLICE

2.1. Considerații generale cu privire la gestiunea serviciilor publice

Există mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de către o persoană publică (stat, comunități locale, instituții), fie de către o persoană privată (fizică sau juridică).

Persoana publică poate gestiona un serviciu fie în regie proprie, fie printr-o instituție specializată.

Persoanele private pot gestiona un serviciu public în mai multe moduri:

în baza unui contract administrativ;

în temeiul unui contract de locație;

prin împuternicirea dată de autoritatea administrației publice locale sau mai bine spus prin delegare;

prin concesionare (trebuie făcută distincția față de arendarea recunoscută în legislația altor state, dar interzisă în România).

În afara unor dispoziții contrare, autoritățile administrației publice locale acționează atât în beneficiul statului cât și al colectivităților locale și au posibilitatea de a alege una din aceste forme de gestiune.

Autoritățile administrației publice locale au dreptul de a încredința gestiunea unui serviciu public intuitu personae, indiferent dacă agentul este public său privat. Desigur aceasta nominalizare a prestatorului de servicii trebuie făcută potrivit unei proceduri (ex: licitația).

Încredințarea unui serviciu public către o persoană publică sau privată trebuie să respecte transparența, sau altfel spus, publicitatea necesară pentru a pune candidații interesați în concurență și a permite celui mai bun să obțină gestiunea. Chiar și în legislația comunitară s-a stipulat obligația transparenței în toate cazurile în care urmează a se încheia “contracte de delegare” (G. Lebreton, DAG, p. 115).

În practică s-a pus problema de a excepta instituțiile publice de concurență pe ideea că ele aparțin statului și, ca atare, obligațiile acestora sunt garantate: putem garanta această idee deoarece scopul unui serviciu public este satisfacerea unui interes general la nivel cât mai ridicat calitativ. În plus, încheierea unui contract direct între administrație și altă instituție publică lasă deschisă posibilitatea favoritismului.

Principalele modalități de gestiune a serviciilor publice cunoscute în literatură de specialitate din țară și din străinătate sunt:

1. Concesionarea serviciilor publice

2. Asocierea în participațiune

3. Arendarea serviciilor publice

4. Prestarea serviciului în regie proprie

5. Serviciile publice în sistemul francizei (franchising)

6. Serviciul public în locație de gestiune

7. Achiziția de bunuri și servicii

8. Privatizarea serviciilor publice

9. Parteneriatul Public-Privat

2.2. Concesionarea serviciilor publice

Practica transmiterii „sarcinilor” cu caracter administrativ către persoane fizice/juridice private este lungă și foarte diversă; tocmai de aceea se vor întâlni în doctrina mai multe definiții ale concesiunii.

În opinia lui Pierre Delvolve, prin concesiune se înțelege “o convenție prin care o persoană publică însărcinează cu prestarea unui serviciu public o întreprindere privată care asigură finanțarea lucrărilor, exploatarea lor și care este remunerata din redevențele percepute de usageri” (LDA, p. 47).

După alt autor francez, Gilles Lebreton, concesiunea serviciului public este “actul administrativ prin care o persoană publică numită concedent încredințează unei persoane private, numită concesionar, gestiunea serviciului public pe riscul sau, recunoscându-i dreptul de a percepe redevența de la beneficiarii serviciului (DAG, p. 122)

În doctrina românească actuală, Antonie Iorgovan arată că “prin contractul de concesiune o parte – cedentul – transmite altei părți – concesionarul – spre administrare rentabilă, pe un termen determinat, în schimbul unei redevențe, o activitate economică, un serviciu public, o subunitate productivă sau un teren proprietate de stat. (DATE, vol. III, p. 103).

Aceste definiții necesită următoarele precizări:

În primul rând trebuie făcută distincția între concesionarea serviciului public și actele, foarte variate, în cazul cărora, datorită unui limbaj administrativ insuficient de precis, se utilizează, de asemenea, termenul de concesionare. Concesionarea serviciului public se distinge radical prin faptul că reprezintă un mod de gestionare a unui serviciu public. În cazul concesionarii lucrărilor publice diferența este spre exemplu mult mai puțin semnificativă, reducându-se la un simplu procedeu: este vorba de concesionarea serviciului public, dar concesionarul nu se angajează numai să asigure funcționarea serviciului, ci, în prealabil, se angajează să efectueze el însuși lucrările publice necesare acestei funcționari. Gestiunea serviciului trebuie să-i permită ca atare, printre altele să suporte cheltuielile și să amortizeze aceste lucrări publice, care, la finele contractului de concesionare, revin gratuit cedentului. De aceea, concesionarea lucrărilor publice se face pe perioade lungi. Astăzi, procedeul se aplică și în cazul constituirii și exploatării autostrăzilor cu plata și a parcurilor subterane de garare a autovehiculelor. Există și cazul concesionarii în stare pură, fără lucrări publice, atunci când serviciul nu necesită construirea de infrastructuri publice (rețeaua de autobuze).

În al doilea rând, conform accepțiunii clasice a concesionarii, gestiunea serviciului public este încredințată, în principiu, unei persoane private, individuale sau de tip societate care păstrează acest caracter și se raportează la dreptul privat. Procedeul concesionarii are un câmp limitat de acțiune, din cauza naturii sale, cât și a surselor de proveniență. El nu se poate aplica decât serviciilor care încasează în contrapartidă o sumă de la beneficiarii săi, ceea ce exclude din plecare serviciile gratuite (ajutor social) și cele ce permit individualizarea utilizatorilor (ansamblul cailor publice, mai puțin autostrăzile care permit individualizarea și a căror construcție/întreținere poate fi ca atare concesionata). Procedeul, pe de altă parte, presupune, cel puțin în forma sa clasică, adeziunea statului la liberalismul economic.

Atunci când statul liberal, în secolul XIX, s-a văzut obligat să intervină pentru a permite dezvoltarea întreprinderilor (rezultate în urma progresului tehnic a cărui realizare excludea concurență și cerea măsuri de autoritate publică în domenii precum: căi ferate, gaze, electricitate), a considerat că gestionarea unor astfel de întreprinderi nu ține de competentele sale normale; există teama riscului pe care aceste întreprinderi păreau să le suporte la înființare. Procedeul concesionarii a permis statului să mențină aceste întreprinderi în afara sferei publice, să introducă în gestionarea lor conceptul de profit capitalist, element necesar al progresului economic din punct de vedere liberal, și, în sfârșit, să se elibereze de riscurile financiare ale acestor inițiative.

Regimul concesionarii clasice rezultă din concilierea între cele două elemente fundamentale, și aparent opuse, ale sistemului; pe de o parte, un serviciu public subordonat imperativelor interesului general; pe de altă parte, un particular care nu acceptă să-l gestioneze decât prin prisma interesului personal.

A fost necesar, ca urmare, să se mențină cedentului o autoritate strictă asupra serviciului și să se garanteze concesionarului beneficiile la care poate spera în mod legitim. Necesitatea acestei concilieri domina regimul concesionării.

După cum se poate observa, obiectul concesiunii poate fi diferit. Chiar în art. 25 din Legea nr. 15/1990 se enumeră care poate fi aceasta:

o activitate economică;

serviciile publice;

unități de producție aparținând regiilor autonome;

terenurile proprietate de stat.

O primă observație trebuie făcută cu privire la faptul că serviciile publice, la rândul lor, pot avea caracter economic, ceea ce justifică tratarea lor separată.

Ca atare, trebuie să restrângem sfera noțiunii de „activitate economică” numai la acele activități care satisfac un interes general pentru care este responsabilă administrația publică. Jurisprudența interbelică și mai puțin cea actuală au considerat că prin noțiunea de “activitate economică” trebuie avute în vedere două situații:

lucrările publice în cazul în care exploatarea lor nu era un prerogativ al serviciului public;

monopolul de exploatare, adică dreptul exclusiv al statul ui/colectivității locale de a administra și/sau de a emite licențe de exploatare.

La rândul ei noțiunea de “lucrări publice” comporta două sensuri:

în sens strict, lucrările publice sunt numai cele care au caracter imobiliar, în scopul de utilitate generală și se supun regimului juridic administrativ;

în sens larg, pe lângă elementele enumerate mai sus, se înțeleg și obiectele ce sunt înglobate în cadrul lucrărilor publice.

Practic, prin contractul de concesionare se realizează o fuziune între serviciul public și lucrarea publică executată din moment ce concesionarul preia serviciul public ce beneficiază de lucrarea respectivă sau, invers, persoană privată care gestionează un serviciu public va face lucrările necesare și le va exploata în continuare.

În ceea ce privește regimul juridic aplicabil concesiunilor de servicii publice, trebuie precizat că acesta este diferit în funcție de natura lor:

pentru regiile autonome care gestionează servicii publice de interes național sau local sunt aplicabile normele dreptului public (administrativ);

pentru societățile comerciale care desfășoară activități industriale/ comerciale pentru satisfacerea interesului general, dar obțin profituri prin vânzarea de furnituri sau servicii către usageri, se aplică un regim mixt de drept public/privat;

pentru serviciile publice concesionate de regiile autonome unor persoane private și care, deci, nu realizează un interes general, este aplicabil regimul juridic civil.

În practică s-au făcut adesea confuzii cu privire la clauza contractului de concesiune în special pentru transmiterea unor terenuri spre folosință unor persoane private. De aceea, autoritățile administrației publice trebuie să stabilească de la început care este destinația terenului sau a construcției ce trebuie realizată:

dacă terenul este numai un accesoriu pentru lucrările publice, el va putea fi concesionat;

dacă terenul este obiectivul exploatării, atunci trebuie încheiate contracte de închiriere (art. 30-31 din Legea nr. 15/1990)

Subiectele contractului de concesiune

Având în vedere natura juridică a contractului de concesiune care se aplică totdeauna asupra unui bun/serviciu public rezultă că nu poate fi concedent decât o persoană publică (statul, colectivitățile

Locale, alte instituții publice). Ca atare, poate fi concedent:

o regie autonomă, în cazul în care transmite folosință asupra unor unități productive sau activități economice ori servicii;

autoritățile administrative publice, centrale și locale, în cazul concesionarii terenurilor din patrimoniul lor sau al unităților de producție pe care le-a avut în administrare directă.

În ceea ce privește concesionarul, legea permite practic oricărei persoane să preia în gestiune proprie un serviciu public. Potrivit art. 25 alin. 4 din Legea nr. 15/1990 poate fi concesionar “orice persoană fizică sau juridică, romana sau străină, respectiv, societate comercială (cu capital de stat, cu capital privat sau cu capital mixt), comercianți persoane fizice, de naționalitate romana sau străină, dacă profiturile obținute din activitățile comerciale sunt destinate realizării scopului lor nelucrativ.

Structura contractului de concesiune

Concesiunea se bazează pe un contract încheiat între autoritatea cedenta și particularul pe care l-a ales în mod liber, cu respectarea, însă, a prevederilor legii.

Contractul se compune din două documente distincte:

O convenție, care consemnează acordul părților;

Un caiet de sarcini în care sunt înscrise detaliat drepturile și obligațiile lor și, în special, regulile de organizare și funcționare ale serviciului.

Actul concesionarii era considerat în secolul XIX ca fiind pe deplin contractual. Dar, pe măsura dezvoltării serviciului public și a bunei conturări a exigentelor sale, jurisprudența și doctrina au revizuit această soluție. Ele afirma, în prezent, principiul dublei naturi a actului concesionarii, făcându-se astfel distincția între clauzele contractuale specifice dreptului administrativ și cele contractuale specifice dreptului civil, respectiv comercial.

Clauzele obligatorii sunt impuse de faptul că orice contract de concesiune se încheie având în vedere un interes general al colectivității. Tot în virtutea acestui interes general autoritățile administrației publice au dreptul de a modifica unilateral aceste clauze.

Clauzele care formează “partea regulamentară” sunt prestabilite de către administrația publică prin caietul de sarcini; participanții cunosc dinainte obligațiile ce le revin în cazul câștigării licitației; ei nu se pot sustrage acestor norme prestabilite decât sub sancțiunea rezilierii unilaterale a contractului.

Contractul de concesiune conține însă și clauze care satisfac interesele private ale concedentului și concesionarului, clauze de ordin comercial ce formează “partea contractuală”:

Clauzele pot fi modificate cu acordul autorității administrației publice pe parcursul desfășurării licitației prin negociere directă; după licitație clauzele vor figura în contractul de concesiune așa cum au fost modificate prin acordul părților.

Este vorba, în esență, de prevederile financiare care garantează concesionarului remunerarea să și care sunt dominate de principiul fundamental pentru contracte administrative, și anume, cel al echilibrului financiar al contractului.

Drepturile și obligațiile concedentului

Autoritățile administrației publice locale în calitatea lor de concedente în contractele de concesiune au următoarele obligații:

stabilirea, urmărirea și încasarea prețului stabilit; prin preț se realizează venitul garantat al colectivității locale, așa încât el constituie element de fond al contractului asupra căruia nu se poate negocia. Art. 27 din Legea nr. 15/1990 se referă atât la prețul concesiunii cât și la redevența. Sub acest aspect, facem distincția între preț și redevența în sensul că aceasta din urmă constituie un venit suplimentar pentru autoritățile administrației publice (de exemplu în cazul concesiunii unui teren, în cazul că acesta conține bogații în subsol, administrația are dreptul la un venit în natură sau bani, suplimentar față de prețul concesiunii);

obligația de a plăti concesionarului o indemnizație în cazurile în care intervine o situație de forță majoră și concesionarul trebuie repus într-o situație normală (în cazul în care administrația refuza plata acestei indemnizații concesionarul poate renunța la contract);

dreptul concedentului de a controla pe concesionar cu privire la modul în care își executa obligațiile contractuale; deși în jurisprudența se consideră că dreptul de control decurge din calitatea de parte contractuală, credem că în ceea ce privește administrația publică locală această clauză trebuie înscrisă expres în contract;

dreptul concedentului de a modifica unilateral clauzele contractuale ori de câte ori este periclitat interesul general; pe de altă parte, nimic nu se opune la acordul concesionarului cu modificarea unor clauze atâta timp cât nu-i sunt lezate interesele comerciale;

obligația concedentului de a despăgubi pe concesionar în cazurile în care se constată că cheltuielile efectuate pentru prestarea serviciului public au depășit încasările. Acest aspect este impus de faptul că prestatorul serviciului nu mai poate reveni asupra tarifelor încasate de la clienți. Diferența între cuantumul tarifelor și cuantumul cheltuielilor trebuie acoperită din bugetul local pentru faptul că serviciul public a fost prestat în interesul colectivității locale.

Drepturile concesionarului

Drepturi aferente gestionarii serviciului. Cedentul pune la dispoziția concesionarului, în virtutea contractului, un ansamblu de mijloace materiale sau juridice, care-i sunt necesare în funcționarea serviciului. Este vorba fie de bunuri ale domeniului privat său public care-i sunt repartizate, sau de privilegii exagerate de drept comun: el beneficiază cel mai adesea de un monopol de drept, pe care regulile comunitare îl repun de acum în discuție, administrația angajându-se să nu trateze cu un alt concurent și chiar să nu favorizeze indirect concurența. Concesionarul poate chiar să beneficieze de prerogative de putere publică: expropiere din motive de utilitate publică, etc.

Drepturi pecuniare. Sunt cele mai importante pentru concesionarul sau întreprinzătorul privat care înțelege să obțină beneficiile scontate pe seama gestiunii serviciului.

În mod normal, concesionarul se remunerează păstrând pentru el produsul taxelor percepute de la utilizatori în contrapartidă serviciului prestat. Dar tarifele care fixează suma fac parte din clauzele de reglementare: cedentul își păstrează stăpânirea asupra tarifelor, ceea ce explică incidentele lor economice și sociale; concesionarul nu-l poate constrânge să le modifice, ceea ce, în perioada de instabilitate economică, ar risca să dezechilibreze total gestiunea în lipsa unei contraprestații. Totuși, acest principiu tradițional este în regresie: statul accepta în prezent că uneori să-l lase pe concesionar să stăpânească tarifele (autostrăzi), cu scopul de a-i spori sentimentul responsabilității gestiunii.

Pe linia asocierii între cedent și concesionar, contractele prevăd deseori, în favoarea concesionarului, și alte avantaje financiare, mai ales garanția unui interes minim acordat împrumuturilor sale către cedent.

În afară clauzelor formale, concesionarul poate să se preleveze de principiul echilibrului financiar al contractului. Comun tuturor contractelor administrative, acest principiu joacă un rol esențial în cazul concesionarii, datorită timpului mare la care se referă acesta.

Acest drept îi permite să fie indemnizat dacă administrația impune modificări la convenția inițială. Concesionarul dispune de asemenea, în principiu, de un monopol în ceea ce privește exploatarea serviciului.

Obligațiile concesionarului

Obligațiile concesionarului se referă în întregime la asigurarea funcționarii serviciului. Aceasta presupune, mai întâi, respectarea regulilor înscrise în caietul de sarcini, precum și a regulilor generale comune tuturor serviciilor publice.

Concesionarul trebuie să asigure continuitatea serviciului. Nu se poate sustrage acestei obligații invocând vina administrației sau dificultăți materiale/pecuniare. Numai forța majoră îl poate exonera pe concesionar.

Obligația de continuitate se referă și la agenții serviciului. Acești agenți, aleși liber de concesionar, sunt salariați de drept privat, supuși dreptului comun al muncii; dar, în ceea ce privește dreptul la grevă, ei sunt supuși acelorași limitări ca și agenții publici, după regulile stabilite de legiuitor. În contrapartidă, caietul de sarcini impune uneori concesionarilor, în favoarea lor, condiții de muncă și de remunerare mai avantajoase decât cele care decurg din dreptul comun.

Obligația de a respecta egalitatea beneficiarilor în fata serviciului se impune concesionarului, în sensul furnizării prestațiilor solicitate tuturor celor ce îndeplinesc condițiile cerute și aplicării tarifelor fixate de autoritatea cedenta. Totodată, tarifele tind să se diferențieze din ce în ce mai mult în funcție de situația utilizatorilor, conform cu o gestionare comercială; dar toți cei care se afla în condițiile prevăzute pot să se prevaleze de condițiile tarifare care sunt atașate.

Puterea administrației de a modifica regimul oricărui serviciu pentru a-l adapta noilor aspecte ale interesului general se aplică serviciilor concesionate. Această regulă, pe care o atașăm uneori naturii de reglementare a clauzelor relativ la organizarea serviciului, impune concesionarului obligația de a se adapta modificărilor decise de către cedent.

Dacă administrația nu mai are ca sarcina gestionarea serviciului, ea mai are responsabilitatea față de utilizatori și opinia publică; de unde controalele stricte, tehnice și financiare pe care le exercită asupra gestiunii; concesionarul este determinat să se supună.

Obligația de a-și executa personal obligațiile contractuale (în cazul în care se transmite patrimoniului prin reorganizarea persoanei juridice sau prin succesiune, în cazul persoanei fizice, atunci cel care preia serviciul public trebuie să aibă acordul expres al autorității administrației publice).

Obligația de a exploata bunurile/serviciile în condiții de eficientă, pentru a putea conserva și crește valoarea lor; în cazul pagubelor produse din culpă să concesionarul va trebui să despăgubească administrația.

Obligația de a realiza investițiile specificate prin caietul de sarcini, a programului de retehnologizare, a celorlalte condiții tehnico-economice.

Concesionarul mai are o serie de obligații referitoare la respectarea normelor legale din sfera protecției mediului, încadrării și concedierii personalului, pazei etc.

Încetarea concesiunii

În mod normal, concesiunea se sfârșește la expirarea perioadei pentru care a fost instituita; ea poate fi însă reînnoită.

La expirarea termenului stipulat în contract potrivit art. 8-11 din Anexă la HG nr. 1228/1990 concesionarul este obligat să predea autorităților administrației publice locale toate bunurile utilizate precum și cele rezultate din investițiile făcute, în mod gratuit și libere de sarcini. Concesionarul nu va primi despăgubiri pentru aceste bunuri.

trebuie specificat că reglementarea HG nr. 1228/1990 vine în contradicție cu prevederile Legii nr. 15/1990 în ceea ce privește gratuitatea trecerii în patrimoniul statului/colectivităților locale a bunurilor rezultate ca urmare a concesiunii.

Concesiunea poate lua sfârșit și înainte de termen în următoarele cazuri:

prin rezilierea contractului de către autoritățile publice în cazurile în care concesionarul nu-și îndeplinește obligațiile contractuale; este evident că funcționarea defectuoasă a serviciului public justifica retragerea concesiunii. Tocmai de aceea trebuie înscrisă și clauza privind penalitățile datorate în cazul rezilierii contractului, precum și a daunelor;

prin renunțarea concesionarului, fie pentru că a dispărut obiectul concesiunii, fie că este în imposibilitate de a-și desfășura activitatea din cauze obiective; autoritățile administrației publice vor verifica însă aceste situații mai înainte de a aproba renunțarea;

există și posibilitatea răscumpărării concesiunii atunci când intervin alte interese ale colectivității locale; trebuie precizat că răscumpărarea se va face la prețul stipulat în documentația tehnico-economică.

În situația încetării concesiunii asupra bunurilor folosite sau dobândite de concesionar se aplică un regim juridic special:

toate bunurile imobile și mobile folosite de concesionar reintra în patrimoniul concedentului libere de sarcini;

bunurile mobile aparținând concesionarului și folosite pe durata concesiunii reintra în patrimoniul acestuia (cu condiția să nu fi devenit imobile prin destinație cf. Art. 468 și urm. Cod civil roman);

bunurile imobile edificate de concesionar pe terenul proprietate publică (a statului sau a colectivității locale) trec în proprietate publică potrivit principiului ascensiunii artificiale;

bunurile mobile dobândite de concesionar prin exploatarea concesiunii trec în proprietatea acestuia; în cazul că aceste bunuri sunt “fructe” ele se supun regimului de comerț, iar dacă sunt “producte” ele revin proprietarului fondului din care au rezultat.

Cedentul, că o aplicare a teoriei generale a contractului administrativ, poate, dacă estimează că interesul general o cere și fără vreo vină a concesionarului, să pună capăt concesiunii, fie pentru a suprima serviciul, fie pentru a-l gera (a-l administra) după o altă metodă. Este cazul răscumpărării concesiunii. În această situație, concesionarul are dreptul la o indemnizație de despăgubire ca urmare a acestui fapt. Judecătorul își rezervă, însă, puterea de a verifica temeiul motivelor de interes general invocate de cedent în sprijinul deciziei sale și o poate anula chiar dacă o consideră nejustificată.

Se poate întâmpla că împrejurările să facă definitiv deficitara, fără posibilități de redresare exploatarea unui serviciu, mai ales dacă el nu mai corespunde nevoilor publicului. În acest caz, este inutil să se prelungească efectul teoriei impreviziunii, invocat pentru a permite concesionarului să suporte un deficit temporar până la restabilirea previzibilă a unei situații normale. Oricare dintre părți, în lipsa unui acord amiabil, poate, deci, cere judecătorului să pronunțe rezilierea concesiunii.

2.3. Asocierea în participație

Potrivit art. 251 din Codul Comercial, “asociațiunea în participațiune are loc atunci când un comerciant sau o societate comercială acorda uneia sau mai multor persoane ori societăți o participare în beneficiile și pierderile uneia sau mai multor operațiuni sau chiar asupra întregului lor comerț” (St. Ionescu, Jurisprudența romana la zi, Ed. Imp. Națională, București, 1993, p. 211).

Din păcate, în practica autorităților administrației publice locale s-a generalizat tipul de asociere în participațiune cu diferite persoane private pentru a se eluda în acest mod obligația organizării de licitații publice. O dată ce administrația devine “asociată” ea nu-și poate scoate la licitație propria prestație întrucât nu se afla în concurență cu alt prestator de servicii.

În fapt, nu suntem nici măcar în prezența unui contract de asociere în participațiune pentru că, de cele mai multe ori, administrația publică pune la dispoziția comercianților un spațiu comercial contra unei sume de bani, adică o chirie “mascată”.

Este știut că, atunci când una din părți procura muncă, iar cealaltă parte se folosește de această prestație remunerând-o, este vorba de un contract de locație a lucrărilor (locațio operarum) cf. art. 1412 Cod Civil.

Din însăși definiția Codului Comercial rezultă mai multe condiții obligatorii pentru legalitatea încheierii unor asemenea contracte de asociere în participațiune.

În primul rând, persoană care se asociază trebuie să aibă calitatea de comerciant sau societate comercială, iar din acest punct de vedere autoritățile administrației publice nu convin definiției:

este adevărat că art. 252 din Codul Comercial permite și necomercianților să încheie astfel de contracte, dar precizează pentru “operațiuni comerciale”;

sarcinile administrației publice sunt expres stipulate în legea organică fără a exista nici o competentă pentru desfășurarea de “operațiuni comerciale”.

În al doilea rând, pentru a fi în prezența unei participațiuni, trebuie că asociații să participe atât la beneficii cât și la pierderi. Din acest punct de vedere, administrația publică nu poate accepta încheierea unui contract în condiții de risc pentru că nu are dreptul să accepte pierderi din patrimoniul colectivităților locale (întrucât prin asocierea în participațiune nu se naște o persoană juridică nouă, urmează că, în cazul pagubelor, să intervină răspunderea nemărginită și solidara a asociaților).

În al treilea rând, asocierea în participațiune are caracter ocult (fiind cunoscută numai de asociați) și ca atare nu are nici firma, nici sediu, nici semnătura sau capital social. Activitatea desfășurată în asociere are caracter ilicit pentru că lipsa de publicitate și a înregistrării la administrația financiară pentru plata impozitului pe profit constituie evaziune fiscală.

În sfârșit, implicarea autorităților administrației publice în asocieri cu persoane fizice/juridice private are ca efect scăderea imaginii acestora în fața cetățenilor:

prestarea de servicii în asociere cu agenți economici privați duce atât la scăderea cantității și calității produselor furnizate cât și la inechitatea în distribuirea lor (asociatul luând partea leului);

administrația publică nu are compartimente specializate pentru a urmări contabilitatea asociaților și nici servicii de control financiar proprii pentru a urmări în ce măsură asociații își respectă obligațiile;

administrația publică nu poate verifica modul în care asociații își realizează investițiile; ori, este de notorietate că orice comerciant are intenția de a-și crește valoarea investițiilor proprii cu scopul de a-și micșora cota de participare pe care o plătește primăriei;

mai amintim doar faptul că mijloacele materiale, echipamente, instalații etc. Sunt utilizate de așa-numiții asociați în alte scopuri decât cele stabilite prin contractul de participațiune.

Potrivit art. 20 din Legea Administrației Publice Locale nr. 286/2006, consiliile locale pot să hotărască “în condițiile legii, asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale sau județene pentru realizarea unor lucrări și servicii de interes public precum și colaborarea cu agenții economici din țara sau străinătate, în scopul realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun”.

Textul de lege de mai sus are două părți distincte: în prima parte menționează de “asociere” și este mai restrictiv chiar decât Codul Comercial, întrucât se referă numai la alte autorități ale administrației publice, iar în partea a doua se referă la “colaborare”, ceea ce implică un sens mult mai larg decât acela comercial.

De altfel, chiar și atunci când legea permite asocierea administrației cu agenți economici privați scopul acesteia nu poate fi decât realizarea de lucrări și servicii de interes public:

este evident că asocierea cu un comerciant de băuturi nu se realizează în interes public atâta timp cât profitul se împarte intre comerciant și primărie;

în practică s-a ridicat însă problema că profitul încasat de primărie de la comercianți să fie destinat unor lucrări publice; or, acest lucru nu este încă posibil (nu există o lege a bugetelor locale);

nici asocierea cu agenți economici furnizori de produse alimentare (pâine, lapte, carne) nu corespunde interesului public prevăzut de lege (comerciantul desfășoară într-adevăr o activitate de interes social, dar în scopul obținerii de profit)

În ceea ce privește “colaborarea” se consideră că sunt permise acele contracte economice prin care se realizează investiții întrucât legea se referă la execuția unor “lucrări” de interes comun (evident, pentru colectivitatea locală). Contractele comerciale nu intra așadar în discuție atunci când avem în vedere “colaborări”.

Indiferent de asociere sau colaborare ele trebuie să fie încheiate “în condițiile legii”; or, singura lege care reglementează asocierile este Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale., cu completările și modificările ulterioare.

2.4. Arendarea serviciilor publice

În practica țărilor occidentale este posibilă arendarea serviciilor publice printr-un contract de affermage, adică printr-un contract administrativ prin care o persoană publică deleagă unei persoane private, numită fermier, gestiunea unui serviciu public. Forma de remunerare a fermierului este identică celei pentru concesionar, însă contractul diferă sub trei aspecte:

în primul rând, fermierul are obligația de a restitui autorității administrației publice o parte din încasările primite de la usageri;

al doilea aspect constă în faptul că fermierul primește utilajele necesare de la administrație și le utilizează pe toată durata contractului (administrația păstrându-și dreptul de proprietate);

al treilea aspect diferit de contractul de concesiune rezidă în caracterul exclusiv comercial al contractului (administrația neavând dreptul de a-l rezilia unilateral că în cazul concesiunii).

De regulă, aceste contracte de arendare survin după terminarea duratei unei concesiuni, adică după ce s-au realizat mijloacele necesare funcționării unui serviciu public și aceste mijloace pot fi arendate unui fermier.

Potrivit legislației române pot fi date în arendă numai bunurile agricole (terenuri cu destinație agricolă) cu interdicția expresă pentru regii, instituții publice sau stațiuni de cercetare de a administra terenuri proprietate de stat și de a arenda aceste terenuri. Per a contrario, rezultă că administrația publică locală, instituțiile publice pot da în arenda terenuri aparținând domeniului privat.

Legiuitorul român a definit arendarea ca un contract ce se încheie între proprietar, uzufructar sau alt deținător legal de bunuri agricole și arendaș, cu privire la exploatarea bunurilor agricole pe o perioadă determinată și la un preț stabilit prin acordul părților.

Contractul de arendare trebuie să cuprindă clauze referitoare la:

părțile contractante, inclusiv domiciliul;

obiectul contractului (descrierea exactă a tuturor bunurilor agricole arendate);

obligațiile fiecăreia dintre părți și durata lor (minim 5 ani);

arenda și modalitățile de plată (în natură, în bani sau în natură și bani).

Pentru a fi opozabile terților, contractele de arenda se înregistrează la consiliul local în raza căruia se afla situat bunul arendat; dacă bunul arendat se afla pe raza administrativă a mai multor localități, contractul va trebui înregistrat la fiecare consiliu local din acele localități.

Specificul contractului de arenda rezidă în posibilitatea arendașului de a dobândi dreptul de proprietate asupra bunurilor exploatate. Legea stipulează că “la expirarea contractului se poate recunoaște arendașului, prin hotărâre judecătorească, un drept de retenție cu privire la contraprestațiile sale față de cealaltă parte, izvorâte din contract”.

În plus, arendașul, persoană fizică, are un drept de preemțiune înaintea statului, în cazul vânzării-cumpărării terenurilor arendate dacă sunt situate în extravilan.

2.5. Prestarea serviciului în regie proprie

Un serviciu public se prestează în regie proprie atunci când este gestionat direct de către persoană publică, autoritatea care l-a înființat. Ca urmare, serviciul public nu va avea personalitatea juridică distinctă față de persoană publică prin care s-a înființat. În principiu, toate serviciile publice administrative sunt gestionate în regie proprie.

Unele servicii publice cu caracter industrial sau comercial pot fi gestionate în regie proprie: potrivit legilor romane, serviciul de spațiu locativ se desfășoară în regie proprie, deși el poate fi mult mai eficient ca serviciu comercial (agenție imobiliară). De lege ferenda ar fi utilă restructurarea acestor servicii publice și transformarea lor în agenți comerciali sub controlul administrațiilor locale.

Gestiunea serviciului public în regie proprie poate fi directă, adică pe baza finanțării de către administrație, sau indirectă, pe baza unei autonomii financiare. Această distincție este absolut necesară atunci când este vorba de servicii cu caracter industrial sau comercial deoarece acestea trebuie să-și acopere cheltuielile din veniturile proprii (nu de la bugetul local).

Ca atare, serviciile în regie prezintă următoarele trăsături:

Serviciile în regie nu constituie persoane juridice distincte. Ele depind de colectivitatea teritorială, de stat, de regiune, departament sau comună, care sunt titularele drepturilor și obligațiilor ce rezultă din activitatea lor. Nu cu serviciul de “Poduri și șosele” contractează întreprinderile lucrări publice, ci cu statul, prin intermediul “Serviciului de Poduri și șosele”. Trebuie să se insiste asupra acestui aspect care dă naștere la confuzii datorită limbajului folosit.

În ceea ce privește organizarea lor, serviciile în regie sunt dependente direct de colectivitatea căreia îi aparțin. Pentru stat, ele constituie serviciile descentralizate ale diverselor departamente ministeriale. Agenții cărora le sunt încredințate aceste servicii sunt subordonați ierarhic ministrului, cu considerarea relației aferente autorității prefectului la nivel județean sau departamental. Este, în special, cazul serviciilor de poliție. Serviciile municipale, regionale și departamentale țin de consiliul și puterea executivă aferente colectivității respective.

Din punct de vedere financiar, serviciul nu are nici caracter individual (nici personalitate). Creditele necesare funcționării sale sunt prevăzute în bugetul general de venituri și cheltuieli al colectivității. Dacă serviciul are încasări, acestea se transfera masei încasărilor bugetare pe baza căreia sunt suportate cheltuielilor.

Că excepție, în cazul colectivităților locale, termenul de “regie” desemnează atât servicii fără personalitate, cât și servicii cu autonomie financiară cu sau fără personalitate.

Principalele categorii de servicii în regie

Cadrul general permite două variante. De regulă, serviciile în regie sunt servicii administrative. Ca atare, toate regulile și toate procedurile de drept administrativ sunt valabile: agenții lor sunt funcționari în cea mai mare parte, lucrările realizate sunt lucrări publice, responsabilitatea lor este angajată conform dreptului administrativ, iar litigiile sunt rezolvate de jurisdicția administrativă.

În mod excepțional, procedeul regiei se aplică și în cazul serviciilor comerciale și industriale, mai ales în cadrul colectivităților locale. În acest caz, regulile precedente suferă anumite modificări: în lipsa autonomiei financiare, serviciul are individualizare contabilă, care îi permite să știe dacă obține sau nu profit, iar dreptul privat se aplică relațiilor lor cu furnizorii și utilizatorii.

Astăzi, conform art. 23, alin (2) din Legea nr. 51/2006 stipulează că „Gestiunea serviciilor de utilități publice se organizează și se realizează în următoarele modalități:

A) gestiune directă;

B) gestiune delegată.”

Observație: Serviciile în regie pot exercita fie o activitate de serviciu public (cazul general), fie de control administrativ, fie o acțiune de sprijinire a activităților private de interes general și control a acestora.

Pentru satisfacerea unor necesități ale populației, administrația publică locală poate crea servicii publice, fără personalitate juridică, sub forma unor departamente, direcții, birouri etc. A căror organizare și funcționare se caracterizează prin:

serviciile publice fără personalitate juridică nu au buget propriu de venituri și cheltuieli și, ca atare, nici autonomie financiară;

conducerea serviciului public se face de către un funcționar subordonat direct primarului sau președintelui consiliului județean, care nu se afla într-un raport juridic de management, ci de muncă, față de administrație;

atât capacitatea de folosință cât și capacitatea de exercițiu a acestor servicii nu se pot manifesta decât ca o ficțiune a legii, în sensul că recunoașterea lor că subiecte de drept civil se face prin intermediul persoanei juridice a consiliului local. Ca atare, aceste instituții publice pot încheia acte juridice în nume propriu, urmând însă că răspunderea să revină consiliului local în numele căruia acționează. De aici, necesitatea că autoritatea administrației publice să precizeze la înființarea oricărui serviciu categoriile de acte pe care acestea la pot încheia.

Prestarea serviciilor în regie proprie

2.6. Generalități privind transmiterea în sistemul franchising a serviciilor publice

Conceptul istoric al acestui tip de comerț se regăsește încă din perioada Evului Mediu, iar după anii 1980 a cunoscut o largă răspândire în țările capitaliste, în special, în SUA.

Contractele de franchising au ca obiect transmiterea sau concesiunea mărcii, a mijloacelor de comercializare a mărfii sau serviciului. Franchisingul a fost conceput ca un tip de extindere a unei afaceri prin producerea și comercializarea unor bunuri/servicii (deja cunoscute anterior în alte regiuni) în zone noi. Avantajul franchisingului constă în faptul că cel care concesionează marca unui produs pune la dispoziția comerciantului toate informațiile necesare (experiență anterioară), metodele sale comerciale, copyright, îi asigură acces la sistemul de publicitate și reclama, îi asigură asistență tehnică și pune la dispoziție rețeaua de distribuție.

În țările occidentale, administrația utilizează contractele de franchising pentru a menține astfel simbioză dintre sistemul politic și cel privat; față de avantajele prestatorului în franchising enumerate mai sus, administrația publică își rezervă un singur drept, și anume, acela de stabili planul general de marketing. În acest fel, administrația publică rămâne producătoare de servicii publice, dar distribuția lor se face prin intermediul unui agent economic privat.

Pentru domeniul serviciilor publice contractul de franchising poate fi benefic din următoarele considerente:

agentul economic privat are tot interesul să-și mărească permanent piața de desfacere pentru a-și crește profiturile;

administrația este degrevata de riscuri atâta timp cât producerea/ desfacerea se realizează cu banii agentului economic privat;

agentul economic privat este obligat să respecte normele impuse, să asigure funcționarea comercială, să efectueze investiții, să plătească o redevență (calculată în procente sau cota fixă) funcție de desfacerile realizate.

O variantă foarte modernă constă în preluarea unui contract la cheie pe baza căruia agentul privat aloca fonduri, proiectează și construiește obiective de interes public pe care apoi le administrează pe termen lung.

2.7. Considerații privind acordarea în locație de gestiune a serviciului public

Locația de gestiune este un contract administrativ prin care o persoană publică încredințează unei persoane private (pe care o plătește cu sume forfetare) exploatarea unui bun din domeniul public sau a unei afaceri (închirierea fondului de comerț).

Cele mai cunoscute, în practică, sunt contractele de locație a lucrărilor de construcții, încredințate unor antreprenori specializați care, după terminarea lucrărilor, beneficiază în continuare de exploatarea lor conform clauzelor stabilite prin contractul administrativ.

Spre deosebire de contractul de concesiune sau de arenda, titularul contractului de locație este remunerat direct de către administrația publică, iar, spre deosebire de regie, remunerația este forfetara (pe bază de comision calculat asupra facturii).

În România, după 1989, potrivit legii de transformare a întreprinderilor socialiste în regii autonome sau societăți comerciale s-a permis locația de gestiune în cazul unor “secții economice din structura regiei autonome”. Locația de gestiune se atribuie persoanelor fizice/juridice române sau străine prin decizia administrației publice centrale (în cazul regiilor autonome de interes național) sau decizia consiliilor locale (în cazul regiilor de interes local).

Prin noțiunea de “decizie” trebuie să înțelegem actul administrativ, respectiv Hotărârea de Guvern (Hotărârea Consiliului Local).

În practică s-a generalizat tipul locației de gestiune care constă în ceea privește administrația în economia de fonduri (comerciantul suportând toate cheltuielile), iar pentru comerciant în dreptul de a folosi domeniul public o perioadă relativ mare de timp.

În jurisprudența locația de gestiune a fost tratată ca regim juridic asemănător concesiunii din două considerente: întâi, că se bazează pe un contract guvernat de dreptul comercial și apoi pentru că rezilierea lui unilaterală nu este posibilă (în afară clauzelor contractuale) ca în cazul oricărui contract comercial.

2.8. Moduri de gestiune delegată unilateral în cazul prestării serviciilor publice

Posibilitatea de a transmite gestiunea unui serviciu public nu se reduce numai la tipul actelor juridice bilaterale (contracte), ci se poate face prin act juridic unilateral (lege, hotărâre a autorității administrației centrale sau locale).

În țările occidentale, acolo unde autoritățile administrației publice locale dețin capitalul majoritar în cadrul unei societăți comerciale, se realizează privatizarea acestora prin act juridic unilateral. Astfel, prin hotărârea autorităților deliberative, se cedează cota de participare la capital către acționari, urmând că serviciul public să funcționeze în continuare în regim privat.

Un alt mod de prestare a serviciilor publice prin delegare unilaterală se realizează că urmare a dispozițiilor legale:

formarea unei asociații de comune în scopul realizării unor lucrări de interes local prin dispozițiile legii;

constituirea asociaților, federațiilor, cooperativelor ca urmare a unor hotărâri de guvern;

constituirea societăților mixte prin hotărârea consiliului local.

Procesul de privatizare a serviciilor publice, fie prin transformarea regiilor autonome în societăți comerciale, fie prin cesiunea acțiunilor în cazul societăților comerciale cu capital majoritar de stat, trebuie obligatoriu însoțită de norme care să garanteze supremația interesului general față de considerentele comerciale.

În ceea ce privește instituțiile publice prin intermediul cărora se prestează servicii de interes general, privatizarea se realizează conform dreptului comun, în cazul nostru, administrativ, astfel încât prin actul unilateral de delegare să fie precizate principiile de organizare și funcționare a serviciului public respectiv.

În fapt, însăși hotărârea autorității administrației publice de privatizare a unui serviciu constituie actul delegării; nu sunt necesare acte administrative separate atâta timp cât instituția (cu sau fără personalitate juridică) funcționează sub autoritatea administrației publice.

Administrația publică locală are posibilitatea de a delega gestiunea unui serviciu public către o persoană juridică, de regulă, un agent economic specializat, prin intermediul unui contract. Se poate afirma că elementul esențial pentru definirea gestiunii delegate îl constituie contractul, deoarece, prin clauzele sale, acesta trebuie să precizeze atât drepturile, cât și obligațiile administrației și prestatorului. Fiind, sub aspect juridic, un contract administrativ rezultă că autoritatea publică are dreptul oricând de a rezilia contractul cu prestatorul inițial și de a-l continua cu alt prestator.

Din tabelul prezentat în continuare se poate observa că responsabilitatea maximă a prestatorului intervine în cazul contractului de concesiune.

2.9 Achiziția de bunuri și servicii

Autoritățile administrației publice pot, potrivit legii (prin Legea nr. 337/17 iulie 2006 s-a aprobat Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii) să achiziționeze prin licitație publică bunuri sau servicii.

prin bunuri se înțelege gama tuturor obiectelor fizice (produse, echipamente, instalații, inclusiv imobile etc.);

prin servicii se înțelege activitatea de exploatare a acestor bunuri, reparațiile (cu excepția reparațiilor capitale și a demolărilor la construcții și instalații pentru care se aplică normele achiziției de investiții).

Achiziția de servicii se poate realiza numai prin licitație publică potrivit metodologiei elaborate de Ministerul Economiei și Finanțelor.

Pentru achiziția de active corporale, comisiile de licitații se numesc prin ordin al ministrului de resort (în cazul regiilor de interes național) sau prin decizia autorității administrației publice locale (pentru regiile de interes local).

În cazul achizițiilor de bunuri și servicii se pot organiza mai multe tipuri de licitație:

licitația fără preselecție, la care pot participa un număr nelimitat de ofertanți interni sau externi cu condiția să îndeplinească cerințele specificate de administrație;

licitația cu preselecție, care se organizează în două etape: în prima, participa toți cei interesați și care răspund anunțului publicitar; în a doua – ofertanții selecționați de comisia de licitație ca fiind competenți și potențiali;

licitația publică restrânsă, determinată de faptul că nu există ofertanți sau pentru că la o licitație anterioară nu s-a încheiat contractul. Oricum, numărul participanților este de minim trei.

Autoritatea administrației publice achizitoare trebuie să facă anunțul publicitar în presă cu minimum 10 zile înaintea datei stabilite pentru desfășurarea licitației. Conținutul minim al anunțului publicitar cuprinde:

denumirea și sediul instituției publice achizitoare;

condițiile de participare;

forma și obiectul licitației precum și descrierea serviciilor ce urmează a fi contractate (cantitate, calitate, termene, condiții de livrare sau de furnizare, plata etc.);

locul, dată și ora limita de depunere a ofertelor.

Ofertele se depun sau se transmit prin poștă cu scrisoare recomandată semnată de reprezentantul persoanei juridice interesate până la oră și locul stabilit.

Deschiderea ofertelor se face în prezența membrilor comisiei de licitație. Aceștia vor consemna într-un proces verbal toate elementele necesare din timpul desfășurării licitației.

comisia de licitație are dreptul de a cere ofertanților să precizeze anumite aspecte din oferta lor, fără însă a modifica valoarea sau conținutul.

Evaluarea se face pe baza unor punctaje prestabilite de comisia de licitație, specificate în caietele de sarcini, a prețului și a condițiilor tehnice propuse. În cel mult 10 zile, comisia de licitații va redacta o hotărâre de acceptare a ofertei, în două exemplare, prin care se arata: componenta comisiei, numele ofertantului câștigător, justificarea tehnico-economică a alegerii, semnătura participanților și dată.

Legea obliga autoritățile publice achizitoare să redacteze caiete de sarcini (specificații tehnice) pentru bunurile sau serviciile ce vor fi achiziționate prin care să se țină seama de:

necesitatea definirii bunului/serviciului funcție de parametrii tehnico-calitativi ai acestuia și mai puțin în raport de aspect sau formă;

încadrarea în standarde și norme internaționale sau în reglementări și norme naționale, dar recunoscute internațional.

2.10. Privatizarea

O altă modalitate de gestionare a serviciilor publice cunoscută în literatură de specialitate și larg dezbătută în ultimul timp este privatizarea. Aceasta a apărut ca urmare a faptului că serviciile sunt într-o continuă diversificare și creștere în vederea satisfacerii nevoilor sociale ale consumatorilor tot mai pretențioși și a interesului public general. Astfel, pentru a obține performanta și eficientă în furnizarea și prestarea serviciilor publice este necesar un volum foarte mare de resurse financiare, umane, materiale și informaționale, motiv pentru care ele nu mai pot fi asigurate integral de autoritățile administrației publice centrale și locale. Ca urmare a dificultăților în principal de ordin financiar și de transfer de know-how în gestionarea serviciilor publice, au fost identificate diferite modalități de administrare a acestora (modalități ce au fost prezentate în subcapitolele de mai sus), printre care și privatizarea unor servicii publice fiind văzută că o soluție ideală de a le gestiona.

De-a lungul timpului aceasta modalitate de gestionare a serviciilor publice s-a dovedit a nu fi întotdeauna cea mai bună soluție, și aici stau mărturie numeroase cazuri de eșecuri în gestionarea de către sectorul privat a serviciilor, atât în România, cât și la nivel internațional. De multe ori privatizarea unui serviciu nu a adus nici o îmbunătățire prestațiilor, dar în schimb a atras majorarea repetată și nefundamentata a tarifelor, practic transferându-se monopolul de stat la „investitorul privat”, iar costurile privatizării au fost suportate de beneficiarii serviciilor, ceea ce pe mulți i-a determinat să renunțe la acel serviciu.

Din acest motiv, în prezent, la nivelul UE sunt trasate politici de evitarea a privatizării serviciilor publice și în special a celor de utilități publice, întrucât categoriile mai sărace, defavorizate ale populației nu mai își pot permite, nu mai au acces serviciile de bază, precum: alimentarea cu apă, canalizare, energie termică, salubritate, sănătate etc.

Nu trebuie uitat niciodată că scopul privatizării este cel de a crește eficiența serviciilor prestate, de a ajunge la nivelul superior al calității prestațiilor. Regimul de prestare al serviciilor, atunci când vorbim de privatizare, trebuie să aibă la baza concurenta, adică mecanismul cererii și ofertei.

Unul din principalele motive pentru care multe servicii au fost privatizate a avut în vedere utilizarea mecanismelor de management ale sectorului privat, deoarece cele publice care le guvernau prezentau numeroase deficiențe și lacune.

În România sunt cunoscute și practicate mai multe metode de privatizare, acestea aplicându-se în funcție de caracteristicile speciale ale domeniului în cauză, condițiile economice și sociale, nivelul de trai al populației etc. Aceste metode sunt încadrate în funcție de aspectul privatizării pe care îl au în vedere, și anume: privatizarea materială și privatizarea managementului. Privatizarea managementului este utilizată atunci când din anumite motive nu este posibilă o privatizare materială, dar trebuie realizată o creștere a eficienței, iar prin privatizarea materială sunt modificate raporturile de proprietate, adică întreprinderea devine proprietate privată. Astfel, privatizarea materială este reprezentată de cele mai multe metode. Mai jos voi prezenta sub forma grafică metodele de privatizare a serviciilor publice.

Practica țărilor dezvoltate a demonstrat faptul că privatizarea unor servicii publice poate constitui o modalitate de asigurare și creștere a eficienței, în reforma sectorului public, argumentele teoretice și practice fiind demonstrate de costul inferior și de calitatea superioară a serviciilor furnizate de cele două sectoare, public și privat.

Realitățile din Uniunea Europeană și din România, conduc la concluzia că aceasta modalitate de gestiune a serviciilor publice este o formă limitată deoarece provoacă fenomenul de asimetrie, în sensul că în majoritatea cazurilor cetățenii nu mai au acces în mod egal la respectivul serviciu.

2.11.Parteneriatul Public Privat

În ultima vreme, în România se constată o creștere tot mai mare a interesului pentru cooperarea dintre sectorul public și cel privat, în realizarea de proiecte de infrastructură, în diferite sectoare de activitate.

Parteneriatul public privat (PPP) reprezintă pentru România un concept de o noutate relativă, dar care este, totodată, deja menționat în toate strategiile serviciilor publice, ca fiind un obiectiv de maximă importanță. Acesta nu poate fi un obiectiv strategic pentru nici unul din serviciile publice, dar poate constitui un instrument, un mijloc pentru atingerea unor scopuri bine definite.

Recentele experiențe subliniază deopotrivă atât avantajele, cât și dezavantajele (respectiv riscurile) care pot apare în derularea unui parteneriatul public privat, iar în ceea ce privește riscurile se impun o serie de sublinieri care pot fi utile la fundamentarea strategiilor din sistemul serviciilor publice.

Parteneriatul Public-Privat (PPP) se constituie că o modalitate viabilă de introducere a managementului privat în serviciile publice, pe calea unei legături contractuale de lungă durată, între un operator privat și o autoritate publică.

Este greu de prezentat o definiție general acceptată a parteneriatului public-privat. Pentru prima dată, PPP a fost utilizat în Marea Britanie și în Statele Unite ale Americii, extinzându-se apoi și la nivelul altor state pe măsură ce exemplele din primele două state și-au dovedit rezultatele practice.

Conceptul de PPP este perceput în mod diferit în literatură de specialitate în funcție de perspectivă din care este privit.

În perspectiva americană PPP reprezintă o înțelegere între sectorul public și privat în urma căreia sunt realizate servicii de interes public, care erau furnizate până în acel moment, de către administrația publică locală.

Caracteristicile principale ale unui astfel de parteneriat sunt date departajarea investiției, a riscurilor, responsabilităților și beneficiilor între cei doi parteneri.

În doctrina franceză se pune un mare accent pe contractul propriu-zis, din acest punct de vedere prezentând o mai mare rigiditate spre deosebire de sistemul anglo-saxon care identifică parteneriatul public-privat cu o multitudine de forme de colaborare între sectorul privat și cel public.

Potrivit legislației românești, PPP este o înțelegere contractuală încheiată între sectorul public și cel privat cu o împărțire clară a obiectivelor ce trebuie îndeplinite, pentru realizarea unui produs și pe această bază furnizarea unui serviciu care în mod tradițional ar fi fost asigurat de către furnizorii din domeniul public.

Parteneriatul Public-Privat asigura, în mod fundamental realizarea, în totalitate sau parțial a serviciului public proiectat, făcând apel la know-how-ul și resursele sectorului privat.

De-a lungul timpului practică a dezvoltat o mare diversitate de parteneriate public-privat, generate de dinamismul dezvoltării, multitudinea particularităților aranjamentelor contractuale și circumstanțele conjuncturale.

Principalul criteriu însă, care separa diferitele tipuri de PPP este riscul, măsura în care sectorul public este dispus să transfere în totalitate sau parțial răspunderea și riscul către sectorul privat.

Acest criteriu impune, pentru fiecare PPP, aplicarea unei anumite legislații și a unei anumite metodologii de selectare a partenerilor privați.

La baza selectării partenerilor privați și a încheierii contractelor de PPP stau următoarele principii:

Nediscriminarea;

Tratamentul egal;

Recunoașterea reciprocă;

Transparența;

Proporționalitatea;

Eficiența utilizării fondurilor publice;

Asumarea răspunderii.

Din multitudinea de PPP-uri (concesiuni de lucrări/servicii) se disting câteva forme uzuale de relații parteneriale public-privat, pornindu-se de la nivelul de transfer al riscului și responsabilitățile sectorului privat, și anume:

În funcție de transferul riscului către sectorul privat

Contracte de servicii

Contracte de management (contracte pe termen scurt, 1-5 ani)

Contracte de leasing (operare) (contracte pe termen mediu)

Contracte de lucrări (investiții greenfield) (contracte pe termen mediu și lung)

Tipuri de PPP:

1. Proiectare-construcție-operare (DBO) -un contract între autoritatea publică și investitor, în care proiectarea, construcția și exploatarea sunt transferate investitorului pe o durată de maximum 50 de ani. Contractul poate include și finanțarea proiectului public-privat de către investitor. Contractul poate prevedea faptul că investitorul asigura și servicii prin intermediul proiectului public-privat. La finalizarea contractului bunul public este transferat, cu titlu gratuit, autorității publice, în bună stare și liber de orice sarcină sau obligație.

2. Construcție-operare-reînnoire (BOR) -investitorul își asumă finanțarea, construcția și costurile pentru operarea și întreținerea bunului public, pe o durată de maximum 50 de ani. Investitorului i se permite să perceapă, cu respectarea prevederilor legale în vigoare, tarife corespunzătoare pentru utilizarea bunului public pentru o perioadă stabilită. În acest mod investitorul poate să recupereze investiția și să finanțeze întreținerea și poate să asigure un profit rezonabil. Aceste niveluri de tarifare sunt stabilite în prima ofertă a investitorului. Ulterior investitorului i se permite să renegocieze nivelul de tarifare la reînnoirea dreptului de exploatare a facilitații pentru o nouă perioadă, la expirarea perioadei stabilite inițial, dacă aceasta a fost mai mică de 50 de ani. Durata totală a contractului inițial și a noii perioade nu poate depăși 50 de ani în total. La finalizarea contractului bunul public este transferat, cu titlu gratuit, autorității publice, în bună stare și liber de orice sarcină sau obligație.

3. Construcție-operare-transfer (BOT) -un contract în care investitorul își asumă construcția, incluzând finanțarea, exploatarea și întreținerea unui bun public. Investitorului i se permite să perceapă tarife de utilizare pentru a-și recupera investiția și a-și acoperi costurile de întreținere, inclusiv pentru a obține un profit rezonabil. La finalizarea contractului bunul public este transferat, cu titlu gratuit, autorității publice, în bună stare și liber de orice sarcină sau obligație.

4. Leasing-dezvoltare –operare (LDO) -un contract încheiat între autoritatea publică și investitor, în care investitorul preia în leasing un bun public existent (având inclusiv dreptul de a obține venituri din furnizarea anumitor servicii), pentru o perioadă care nu poate depăși 50 de ani. În acest tip de contract investitorul nu este obligat să investească în bunul public. La finalizarea contractului bunul public este transferat, cu titlu gratuit, autorității publice, în bună stare și liber de orice sarcină sau obligație.

5. Reabilitare -operare –transfer (ROT) -un contract între autoritatea publică și investitor, în care bunul public este transferat investitorului. Investitorul finanțează, reabilitează, operează și întreține bunul public pentru o anumită perioadă, care nu poate depăși 50 de ani. După această perioadă bunul public este transferat, cu titlu gratuit, autorității publice, în bună stare și liber de orice sarcină sau obligație.

În prezent nu există o clasificare larg acceptată privind tipurile de contracte de Parteneriat Public-Privat și concesiuni, și nici o limitare privind varietatea tipurilor de PPP.

Succesul utilizării PPP este asigurat de:

– Accesul liber pe piață a ofertanților, într-un cadru concurențial loial

– Protejarea interesului public prin încurajarea supravegherii asociaților și a grupurilor implicate

– Asigurarea unei compatibilități depline între aranjamentele PPP și regulile ajutorului de stat

– Aprecierea justă a nivelului alocațiilor financiare vis-a-vis de beneficiile sectorului public și limitarea profitului sectorului privat

– Selectarea celui mai potrivit tip de PPP pentru proiectul anunțat

– Evaluarea factorilor de succes și a constrângerilor impuse de Comisia Europeană în alocarea de granturi

– Realizarea în timp real a obiectivelor

– Utilizarea cea mai bună a alocațiilor financiare, condiționate și limitate la realizarea obiectivelor anunțate și acceptate

– Satisfacerea cerințelor viitoare legate de legislație, sistemul financiar, capacitatea instituțiilor publice de a constitui PPP etc.

Elementele de bază pentru implementarea unui PPP de succes:

elementul politic. Un proiect PPP își poate realiza obiectivele doar dacă există un angajament clar din partea factorilor de decizie; persoane cu putere decizională să dorească să se implice în mod activ în realizarea proiectului și chiar mai mult, să asigure coordonarea și conducerea proiectului; un conducător politic bine informat poate juca un rol important în minimizarea posibilelor efecte negative datorate percepțiilor greșite în legătură cu rezultatele scontate și beneficiile unui proiect PPP.

implicarea sectorului public. Sectorul public trebuie să rămână implicat în mod activ în derularea proiectului; Monitorizarea, în cursul proiectului, a performanțelor îndeplinite este un element de bază în asigurarea succesului; Monitorizarea trebuie făcută sistematic prin grafice lunare și săptămânale pentru fiecare dintre parteneri cu rol pozitiv în propunerea de soluții ce trebuie luate în cazul schimbărilor apărute în mediul de afaceri și economic.

un plan bine pus la punct. Încă de la început fiecare partener trebuie să-și definească foarte exact obiectivele pe care și le propune. Pe baza obiectivelor propuse proiectul trebuie să fie elaborat cu cea mai mare atenție. Dacă se consideră necesar se poate apela la un expert independent lucru ce ar crește șansele de succes. Proiectul trebuie să descrie în detaliu, în mod clar, responsabilitățile celor două părți, dar mai ales mecanismul de soluționare a eventualelor litigii.

comunicarea cu părțile implicate. Un proiect de PPP are implicații nu numai asupra autorității publice locale și ai partenerilor implicați, ci și asupra altor categorii cum ar fi: salariații, beneficiarii serviciului respectiv, sindicatele din domeniu, presa, alte grupuri de interes. Toți cei enumerați au o opinie personală și de cele mai multe ori o concepție greșită despre parteneriat și beneficiile lui pentru publicul larg. Din acest punct de vedere este importantă comunicarea deschisă cu toate părțile implicate atrăgând comunitatea de partea PPP.

alegerea corectă a partenerului. Oferta cea mai ieftină nu este întotdeauna metoda cea mai bună pentru alegerea partenerului. Oferta cea mai “valoroasă” este elementul critic într-o relație de parteneriat de lungă durată și este miezul unui proiect de succes. Experiența candidatului în domeniul care face obiectul proiectului reprezintă modul prin care se face cel mai bine selecția partenerului.

Succesul PPP mai depinde și de recunoașterea de către parteneri a obiectivelor și sistemelor de control și management, prin prisma acordurilor contractuale încheiate.

Actorii principali implicați în PPP sunt diferiți de la un proiect la altul:

Sectorul public: administrația publică centrală și locală; o agenție guvernamentală specializată sau asociații ale acestora;

Sectorul privat: o singură companie, un consorțiu de firme, o asociație profesională (de lucrări), ONG-uri.

Marile provocări impuse de adaptarea la economia de piață (legea cererii și ofertei, legea concurenței) și de procesul de integrare a României în Uniunea Europeană (reabilitarea infrastructurii de transport; alimentarea cu apă și canalizare; reciclarea deșeurilor; protecția mediului înconjurător; insuficientă fondurilor; energia termică, transportul public în comun) sunt tot atâtea motive de a utiliza parteneriatul public-privat că o cale de cooperare între sectorul public, cel care prezintă și face cunoscute proiectele de utilitate publică și sectorul privat deținător de fonduri și management performant.

În ceea ce privește cadrul legislativ în România este în curs de desfășurare un proces de reînnoire a reglementărilor aplicabile PPP prin armonizarea acestora la directivele europene privind achizițiile publice și concesiunile. Astfel, în prima parte a anului 2006 a fost adoptată OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii (aprobată prin Legea nr.337/2006), care preia în legislația romana directivele UE în domeniu.

Normele metodologice aplicabile concesiunilor, inițiate de Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, care este autoritatea de reglementare în domeniul achizițiilor publice și concesiunilor, au fost aprobate recent (HG nr. 71/2007 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice și de concesiune de servicii din OUG nr. 34/2006).

Nouă legislație (OUG 34/2006) a abrogat vechiul cadru de reglementare privind contractele de parteneriat public-privat, însă normele metodologice privind concesiunile preiau unele instrumente de lucru promovate anterior prin legislația referitoare la PPP (Ex. Matricea preliminară de repartiție a riscurilor de proiect). Cadrul legal aplicabil proiectelor PPP se regăsește în contractele de concesiune de lucrări și de concesiune de servicii. De altfel încă prin Legea 528/2004, contractele PPP erau definite drept „contracte PPP pentru concesiunea de lucrări”. În mai multe țări din Europa Centrală și de Est au fost adoptate recent reglementări speciale privind PPP (Polonia, 2005; Slovenia, 2006) sau există „Declarații de politici”, guvernamentale, pentru promovarea Parteneriatului Public-Privat în administrație (Cehia, Ungaria). Acest lucru este important pentru că în aceste țări, ca și în România, este larg răspândită concepția potrivit căreia soluțiile care nu sunt prevăzute expres prin lege nu pot fi aplicate.

În ceea ce privește cadrul instituțional, pe lângă fostul Minister al Finanțelor Publice, actualul Minister al Economiei și Finanțelor, funcționează "Unitatea Centrală pentru Coordonarea Activităților de tip Parteneriat Public-Privat", cu rol de definire și coordonare a politicilor guvernamentale privind parteneriatul public-privat. În același timp nuclee de competentă și expertiza sunt necesare la nivel teritorial și sectorial, pentru proiectele ce urmează a fi realizate în parteneriat public-privat. De asemenea, Camera de Comerț și Industrie a României a organizat un CENTRU DE EXCELENȚĂ PENTRU PARTENERIATUL PUBLIC PRIVAT – CCIR, și face demersuri pentru inițierea de centre similare la nivel local, pe lângă Camerele de Comerț și Industrie Teritoriale, și la nivel sectorial.

Pași obligatorii în realizarea PPP:

1. Evaluarea mai multor opțiuni pentru realizarea unui obiectiv de natură publică, inclusiv parteneriatul public-privat. În această etapă, administrația își definește principalele proiecte, pe care le are în vedere, precum și principalele modalități prin care ele pot fi realizate. Dacă legislația și condițiile investiției permit atunci inițiativa este prezentată consiliului local care adopta decizia pentru realizarea PPP.

2. Anunțarea intenției de a realiza parteneriatul. În cazul legislației românești această etapă este o condiție și se realizează prin publicarea în Monitorul Oficial -partea a VI-a. Această etapă are rolul, în principal, de a atrage investitori parteneri. Există situații în care inițiativa PPP este a investitorului privat și atunci se justifică mai puțin anunțarea intenției. Se recomandă totuși pentru evaluarea mai multor oferte.

3. Planificarea și întocmirea documentației de bază. În această etapă are loc realizarea studiilor de prefezabilitate și de fezabilitate atunci când este vorba de proiecte de investiții. Reprezintă temelia PPP deoarece se pregătesc în detaliu etapele, activitățile, implicațiile bugetare viitoare. Realizarea studiilor este responsabilitatea administrației publice locale care le poate subcontracta unei firme de consultanță sau chiar firmei partenere.

4. Selectarea partenerului. Această etapă presupune acțiuni intermediare care să aibă ca rezultat alegerea partenerului:

Se lansează cereri de ofertă

Se face o primă evaluare a acestora (listă scurtă)

O comisie competenta negociază cu aplicanții, de regulă pe baza unor criterii prestabilite

Se face alegerea propriu-zisă

5. Negocierea contractului. Cea mai importantă etapă a procesului de selecție în cadrul acesteia stabilindu-se termenii de referință ai contractului. Chiar dacă există un singur ofertant această etapă este utilă și stă la baza încheierii contractului. În cadrul acestei etape se analizează oferta investitorului comparativ cu obiectivele stabilite de autoritatea publică și se discută până la momentul acceptării unei anumite forme a contractului.

6. Implementarea și monitorizarea contractului. Este ultima etapă în realizarea parteneriatului, la încheierea căreia, scopul parteneriatului trebuie atins. Se recomandă administrației publice locale să monitorizeze atent modul în care partenerul respecta prevederile contractului. La sfârșitul contractului să evalueze rezultatele obținute.

Procedura practică de realizare a PPP presupune:

Realizarea studiului de prefezabilitate

Adoptarea de către consiliul local a Hotărârii de inițiere a proiectului de PPP și aprobarea studiului de prefezabilitate

Publicarea în MOf. (part.VI) a anunțului de intenție

Primirea scrisorilor de intenție din partea firmelor interesate

Constituirea comisiei pentru analiza scrisorilor de intenție

Selectarea partenerului prin stabilirea unui clasament al firmelor în urma negocierilor derulate și ierarhizarea firmelor pe criteriul celei mai bune oferte

Negocierea contractului cu firma clasată pe primul loc

Semnarea contractului

Implementarea și monitorizarea contractului

Avantaje și riscuri în cadrul PPP

Avantaje:

Posibilitatea de a realiza rapid și eficient din punct de vedere al costurilor, obiective de investiții publice;

Decongestionarea aglomerației de activități ce pot fi mai bine realizate ca urmare a colaborării cu sectorul privat;

Distribuția riscului între mai mulți parteneri;

Dezvoltarea mediului de afaceri local prin încurajarea competiției și responsabilizarea lui prin implicarea în proiecte de interes public;

Apariția unor efecte pozitive în domeniul forței de muncă (mai ales în construcții, servicii, înaltă tehnologie);

Utilizarea eficientă a expertizei deținută de sectorul public, respectiv de cel privat.

Riscuri asumate în cadrul proiectelor de PPP:

Riscuri ce țin de recuperarea investiției realizate, lipsa garanțiilor fiind cel mai des invocată;

Pericolul abandonării parteneriatului de către unul din parteneri într-o fază avansată a parteneriatului când s-au realizat deja anumite investiții;

Îndepărtarea administrației de problemele sociale, PPP determinând orientarea acțiunilor pe principii economice;

Încurajarea dezvoltării unor grupuri de interese private în detrimentul altora;

Prioritate acordată proiectelor pe termen scurt în detrimentul strategiei.

Obstacole în implementarea PPP pot apare atunci când:

inițiativa unui PPP aparține doar sectorului public;

limitarea domeniilor de utilizare a PPP;

reglementările legale birocratice și dificil de implementat;

identificarea partenerului din partea sectorului public;

schimbările dese și implementarea greoaie a legislației în special în domeniul fiscal.

În anul 2005, BERD a inițiat un proiect de studiere a celor mai bune practici privind Parteneriatul Public-Privat în dezvoltarea regională.

Analiza privind aplicarea PPP la nivel central și local și modul în care aplicarea PPP afectează politicile fiscale și împărțirea responsabilităților între autoritățile centrale, regionale și locale. Pentru această sarcină au fost selectate două categorii de țări:

– Cu experiență în PPP: Australia, Ungaria, Olanda, Portugalia și Marea Britanie

– Fără experiență în PPP: Croația, Cehia și România.

În cadrul proiectului a fost elaborat un prim studiu (BERD/Atkins) pentru țările selectate, privind: cele mai bune practici internaționale cu accent pe politicile fiscale și pe împărțirea riscurilor între guvern, structurile regionale și autoritățile locale; prezentarea unor studii de caz; recomandări de politici pentru PPP și ghid de dezvoltare a PPP la nivel național și regional

2.12. Abordări moderne de gestiune a serviciilor publice

O lungă perioadă de timp s-a considerat că gestionarea serviciilor publice poate fi făcută numai de către persoanele juridice de drept public. Aceast lucru s-a perimat odată cu mutațiile produse de revoluția industrială, care a adus cu sine necesitatea acoperirii unei game crescânde și tot mai diversificata de servicii pe care statul și colectivitățile locale nu le mai pot asigura.

În prezent există mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de către o persoană publică (stat, comunități locale, instituții), fie de către o persoană privată (fizică sau juridică).

Persoană publică poate gestiona un serviciu fie în regie proprie, fie printr-o instituție specializată.

Persoanele private pot gestiona un serviciu public în mai multe moduri:

în baza unui contract administrativ;

în temeiul unui contract de locație;

prin împuternicirea dată de autoritatea administrației publice locale sau mai bine spus prin delegare;

prin concesionare (trebuie făcută distincția față de arendarea recunoscută în legislația altor state, dar interzisă în România).

În afara unor dispoziții contrare, autoritățile administrației publice locale acționează atât în beneficiul statului, cât și al colectivităților locale și au posibilitatea de a alege una din aceste forme de gestiune.

Autoritățile administrației publice locale au dreptul de a încredința gestiunea unui serviciu public intuitu personae indiferent dacă agentul este public său privat. Desigur aceasta nominalizare a prestatorului de servicii trebuie făcută potrivit unei proceduri (ex: licitația).

Încredințarea unui serviciu public către o persoană publică sau privată trebuie să respecte transparentă, sau altfel spus, publicitatea necesară pentru a pune candidații interesați în concurență și a permite celui mai bun să obțină gestiunea. Chiar și în legislația comunitară s-a stipulat obligația transparenței în toate cazurile în care urmează a se încheia “contracte de delegare” (G. Lebreton, DAG, p. 115).

Este foarte important să se facă distincția între cei doi termeni des întâlniți în literatură de specialitate, și anume, termenul de gestiune și termenul de management. Din dicționarul explicativ al limbii române (DEX) se poate vedea că termenul de gestiune provine din limba latină (gestio. – Onis), preluat mai târziu în limba franceză (gestion) și are în vedere administrarea bunurilor unei întreprinderi, instituții sau persoane; răspunderea păstrării bunurilor și a mânuirii fondurilor unei întreprinderi, instituții sau persoane; ansamblu de operații privind primirea, păstrarea și eliberarea unor bunuri materiale aparținând altcuiva; (concr.) totalitate a bunurilor încredințate cuiva în vederea administrării lor. Conform DEX termenul de management provine din limba engleză (management) și are mai multe definiții: 1. Activitatea și arta de a conduce. 2. Ansamblul activităților de organizare, de conducere și de gestiune a întreprinderilor. 3. Știința și tehnica organizării și conducerii unei întreprinderi. Cu toate acestea, în literatură de specialitate, termenul de management este prezentat ca derivând de la latinescul “manus” (mâna) și reprezintă ca expresie literară “manevrare” sau “pilotare”. Managerul este cel care se ocupă cu pilotarea, cu conducerea.

De la latinescul „manus” s-a format în franceză „manège” de unde a fost împrumutat în engleză, apărând cuvintele derivate manager și management, ceea ce înseamnă conducător și conducere.

Deci, din punct de vedere etimologic, management înseamnă a conduce în mod eficient.

Management este un termen (expresie) englezesc (~asca) cu semantică deosebit de complexă. Complexitatea semantică a termenului este determinată de sensurile

sale multiple, între acestea amintim:

1. Managementul se constituie că o știință, adică un ansamblu organizat și coerent de concepte, principii, metode și tehnici prin care se explica fenomenele și procesele în conducerea organizațiilor.

2. Managementul reprezintă de asemenea, o artă, care reflectă latura sa pragmatică și constă în măiestria managerului de a aplică la realitățile practice concrete, în condiții de eficientă, cunoștințele științifice pe care le deține.

3. Managementul reprezintă o stare de spirit specifică, reflectată de un anumit fel de a vedea, a dori, a căuta și acceptă progresul.

Desigur, au fost date și se vor mai da multe definiții managementului. Din acest motiv se consideră că managementul, ca acțiune practică, desemnează un sistem de principii, cerințe, reguli și metode de conducere precum și talentul de a le aplica.

Ținând cont de cele de mai sus se poate afirma că managementul reprezintă un complex de acțiuni desfășurate cu scopul de a asigura funcționarea normală, eficientă a colectivităților umane organizate (întreprinderi, instituții publice, organizații politice, unități de învățământ) în ansamblul lor cât și a fiecărei verigi structurale componente. El are ca scop atingerea obiectivului organizației în condițiile utilizării judicioase a resurselor materiale, umane, financiare etc. de care dispune.

În continuare este prezentată, pe scurt ,experienta unor țări europene în coordonarea unor proiecte de tip PPP.

Pe parcursul ultimului deceniu, experienta unor state că Marea Britanie, Canada, Franța sau Statele Unite al Americii a arătat că beneficiile implicării resurselor și managementului privat în construcția de infrastructuri sunt deosebit de mari. Proiecte de succes, cum ar fi Canalul de sub Marea Mânecii, legătura fixă dintre Danemarca peste Strâmtorea Orsunnd sau rețeaua de autostrăzi din Statele Unite, Canada sau Anglia au demonstrat excelente avantaje ale realizării unui parteneriat între sectorul public și cel privat.

A) Experiența Marii Britanii

În Marea Britanie, Unitatea Centrală pentru PPP inițial organizată în cadrul Ministerului de Finanțe este în prezent un parteneriat public-privat, Partnerships UK, în care Ministerul de Finanțe mai deține doar 49% din acțiuni. Activitatea Partnerships UK este supravegheată de „Partnerships UK Advisory Council”, care cuprinde reprezentanți ai administrației publice centrale și locale.

Partnerships UK sprijină derularea proiectelor de tip PPP/PFI și colaborează cu ministerele și administrațiile locale pentru implementarea de programe multi-proiect pentru PPP/PFI, în domenii cum sunt: infrastructura de transporturi, educație, sănătate, apărare, ordine publică, utilități, IT&C

Utilizarea PPP/PFI a atins un nivel important în Anglia, ultima analiză a relevat peste 700 proiecte semnate și 450 aflate în derulare

Rolul PPP depinde de dimensiunile pieței unde se realizează proiectul și de acumularea/atragerea de capital privat instituționalizat, întrucât cu banii vine și puterea. Inițial, este nevoie de un Buget de la trezorerie orientat către diverse sectoare, pentru a putea cunoaște gradul de angajare al sectorului public. Recrutarea resurselor umane pentru UNIT (Centrul de Excelentă) se realizează pe piața: nu poți recruta specialiști buni din sectorul particular dacă nu ești pregătit să-i plătești corespunzător și este important să nu plătești „advisers” (consilieri), ci „consultanți” – pe bază de contract. Număr optim, conform studiilor citite vis a vis de experiență Angliei, este 4-10 membri. De asemenea, este nevoie de ghiduri, legislație și reglementări

În Anglia și Irlanda există specialiști PPP/PFI Drivers. Coordonatori: Public-Private Partnership/Private Finance Investment. Principalele cerințe sunt următoarele:

• Cadrul legal trebuie să nu fie conflictual, ci permisiv

• Un regim statutar permisiv și angajant (stimulator)

• Standardele UE privind reglementările în domeniul achizițiilor publice trebuie însușite

• Contracte model (generic) – standardizarea documentelor

• Cooperarea administrației publice centrale și locale

• Contribuții ale clienților la costurile de licitație

• Nevoia de legislație specifică pentru PFI/PPP

Investițiile PPP trebuie bazate pe concurență și pe concesionare de servicii publice

B) Experiența Irlandei

Rolul partenerilor:

A) finanțele guvernamentale au rol de planificare după ce guvernul face

arhitectura generală, prin planificare și stabilește prioritățile, sectorul privat caută nișele de plasament; de calificarea personalului și distribuire a mecanismelor diferite pentru PPP – contractuale, joint venture sau concesiuni.

B) sectorul privat: flexibil la schimbarea regulilor; dorește un cadru organizat de reglementare; CONTRACTUL este un instrument foarte flexibil, dar elaborat conform intereselor proiectului (unității).

C) probleme ale puterii: guvernele nu ascultă totdeauna societatea civilă, motiv pentru care este nevoie de un „Centru de Excelență” pentru a avea mai multă putere și competență organizată.

C) Experiența Italiei

Cum se poate obține Excelentă în proiectele PPP?

Toate structurile/firmele sunt angajate în: liberalizare, privatizare și restructurare. Italia a început cu sectorul de telecomunicații, apoi cu cel energetic, după care a abordat infrastructura. Problematica amendării Codului Civil a fost necesară pentru comunitatea bancară. În funcție de problema cu care se confruntă și de proiect autoritățile italiene caută și soluțiile de finanțare care nu sunt întotdeauna de tip PPP. În cazul Italiei în procesul de descentralizare a apărut o dereglementare între administrația publică și cea locală – cine este inițiatorul? Astfel, în Italia administrația locală are nevoie de înțelegerea (cunoașterea) problemelor financiare, vis-à-vis cu proiectele ce le dețin (este necesară educație și expertiză).

PPP este un mecanism pentru parteneriate de afaceri, nu mecanism social (parteneriat social) de distribuire (împărțire) a resurselor. Problema esențială pe care au ridicat-o autoritățile italiene este cum creează bogăția și nu cum o împart.

D) Experiența Poloniei

Există o instituție de administrare a drumurilor. Salariații acesteia nu sunt specialiști în proiecte PPP. Prin crearea PPP UNIT ca centru de Excelentă la Ministerul Finanțelor apar probleme inter-departamentale și de implementare. UNITATEA ar putea fi un „joint-venture” sau un „one stop office” bazat pe delegare de autoritate. Pentru aceasta există soluții diferite de acreditare și contractare (ex.: în China există BOT – Bridge of Trust – proiecte de investiții PPP pentru apă).

Monitorizarea inter-instituțională (MONITORY UNIT) este ușor de realizat prin acreditare inter-disciplinară, fără un drept de veto și include și comunitățile locale. Dacă se realizează parametri profesionali de „buni consultanți” nu este esențial ce guvern conduce; deciziile profesionale, în interes general, se pot impune. În domeniul PPP pot fi exportate: legislația, know-how, consultanță. Sistemul de salarizare este important în cadrul aceleiași UNITĂȚI. Sunt necesare: o scară de salarizare pe criterii ferme, promovarea calificării, promovarea responsabilității și asumarea riscurilor.

În ceea ce privește utilitățile publice și serviciile municipale din România pot spune cu siguranță că în contextul actual acestea reprezintă un mare potențial pentru afaceri bazate pe PPP, întrucât: în aceste domenii sectorul de stat este predominant; producția, transportul și distribuția de energie electrică se afla într-o etapă de descentralizare către administrația publică locală; de divizare a unităților mari pe centre de profit și activități susținute de privatizare, corelate cu investițiile noi în tehnologie. Sectorul energetic se bazează în general pe proiecte foarte mari, cu flexibilitate redusă; furnizarea apei potabile și tratarea apelor reziduale sunt, de asemenea, susținute prin proiecte multiple, aflate în gestiunea administrației publice locale, acestea sunt principalele investiții pe plan local și presupun o rețea vastă de servicii plătite direct de populație și managementul deșeurilor industriale și al celor menajere este confruntat, la rândul său, cu multiple probleme specifice. Excesele activităților comerciale în valorificarea deșeurilor industriale au creat adesea probleme pentru protecția mediului

Comunitățile locale din România au fost nevoite în ultimul timp să se orienteze către noi metode de atragere a veniturilor pe plan local, cu precădere a acelor venituri care sunt menite să susțină dezvoltarea locală – veniturile pentru investiții, pe de o parte pentru că transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se diminuează ca mărime tot mai mult, iar pe de altă parte deoarece autoritățile centrale anunța accelerarea procesului de descentralizare, inclusiv cea financiară, având consecință directă de creștere a responsabilităților ce revin autorităților publice locale. După ce în ultimii cinci ani a crescut “popularitatea” unor instrumente precum emisiunile de obligațiuni sau împrumuturile de la băncile comerciale, în urma adoptării unei noi legislații cu privire la parteneriatul public-privat, interesul comunităților față de acest mijloc de încurajare a dezvoltării locale a crescut.

Integrarea României în Uniunea Europeană aduce cu sine și o serie de oportunități în ceea ce privește parteneriatul public-privat, prin intermediul Fondurilor Structurale și de Coeziune, care vor facilita realizarea de investiții în infrastructura. Fondurile UE pot acoperi până la 75% din costul proiectelor de infrastructură (85% în cazul Fondului de Coeziune). Provocarea vine așadar sub forma capacității administrațiilor publice locale de a construi un cadru coerent de absorție, completare și administrare a acestor fonduri (experiența statelor membre UE din 2004 evidențiază o slabă capacitate de absorție a fondurilor comunitare). În acest context, PPP se remarca că fiind cea mai potrivită soluție pentru finanțarea proiectelor de infrastructură. Astfel partenerul privat va completa resursele partenerului public, prin constituirea de către cele două părți a unei societăți cu capital mixt public-privat. În plus, Comisia Europeană încurajează o mai mare implicare a finanțării private în vederea completării grant-urilor UE.

În ciuda tuturor acestor avantaje și oportunități, PPP se afla încă într-o fază incipientă în România. Principala explicație pentru slabă implicare a investitorilor străini pare a fi cadrul legislativ, considerat a fi foarte limitativ. Alte critici se referă la faptul că aspectele legate de asumarea riscurilor de către parteneri sunt vag reglementate și o oarecare neclaritate planează asupra noțiunii în sine. În plus instabilitatea cadrului legislativ face că proiectele de parteneriat public- privat să fie foarte puțin atractive pentru operatorii privați.

Potrivit realizărilor din domeniu comunitar se consideră că forma de gestiune a serviciilor cu cele mai multe rezultate benefice este PPP.

În concluzie, date fiind avantajele financiare, economice și sociale, este în interesul României să promoveze proiecte în regim de parteneriat public-privat. Experiența Statelor Membre ale UE și asistență tehnică și financiară pe care instituțiile comunitare (instituționale și financiare) o pot acorda României reprezintă o contribuție importantă în pregătirea sistematică pentru atragerea de fonduri de la Uniunea Europeană.

Capitolul III

………………………………………………………..

BIBLIOGRAFIE

Albu, Emanuel – Drept administrativ și știința administrației, Ed. Fundației "România de mâine", București, 2005, pag. 82-84 [1] 

Alexandru I. și colectivul, Drept administrativ, Ed. Economică, București 2003, p. 108.

Bonnard în A. de Laubadere, J.C. Venezia și Y. Gaudement, Traite de droit administrativ, Librairie generale de droit et de la jurisprudence, E.J.A., Paris 1996, p. 42.

Agnes Blanco (3 noiembrie 1871) – a chemat statul in judectata in urma unui accident

Duguit L., Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417.

Duguit L., Les transformations de droit public, Paris 1913, p. 416.

Jeze și Capitant în A. de Laubadere, J.C. Venezia și Y. Gaudement, op. cit., p. 43.

Forges J.M., Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1991, p. 179.

Iorgovan A., Drept administrativ, Ed. Nemira, București, 1996; Negoiță Al., Drept administrativ, Ed. Silvy, București, 1997; Alexandru I., Structuri, mecanisme și instituții administrative, Ed. Silvy, București, 1996.

Nicola Iordan – Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL BECK, București, 2003, pag. 120

Matei L. Alexandru,– Servicii publice. Abordare juridico-administrativă. Management. Marketing, Editura Economică, București, 2000

Zlătescu, Irina Moroianu Demetrescu, Radu, C. Prolegomene la un drept instituțional comunitar, Ed. Economică, București, 2003, p. 192-195.

Bruxelles, le 27.11.2002, COM(2002) 636 final, RAPPORT DE LA COMMISSION relatif à l'état des travaux concernant les lignes directrices relatives aux aides d'état liées aux services d'intérêt économique général.

Bruxelles, 21.5. 2003, COM(2003) 270 final, LIVRE VERT SUR LES SERVICES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL.

****DEX online – http//:dexonline.ro

** Legea nr. 15 din 1990, privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale,

*** Legea nr. 18/1991, privind fondul funciar, cu modificările ulterioare,

*** Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, Legea nr.35/1991

*** Legea nr. 51/2006 – Legea serviciilor comunitare de utilități publice, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 254 din 21/03/2006

***Legea nr. 337/17 iulie 2006 s-a aprobat Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, lege care reglementează regimul juridic al concesionării.