Mijloacele Juridice ale Administratiei

CUPRINS

I. Introducere în știința administrației

1.1 Apariția știintei administrative

1.2 Caracteristicile administrației publice

II. Relațiile administrației publice cu alte medii

2.1 Administrația și mediul social

2.2 Administrația și mediul politic

2.3 Administrația și mediul juridic

III. Mijloacele juridice ale administrației

3.1 Prezentarea mijloacelor juridice ale administratiei

3.2 Inițiativa legislativă a administrației

3.3 Scurtă caracterizare, Tehnica de elaborare

a actelor normative, Redactarea actelor normative,

Pregătirea, elaborarea și avizarea proiectelor

de lege de către Guvern

IV. Mijloacele juridice ale administrației ,

Actele admonistrative

4.1 Definiția, trasaturile și clasificarea actelor administrative

4.2 Regimul juridic al actelor administrative,

Legalitatea actelor administrative,

Forma și procedura emiterii actelor administrative,

Efectele actelor administrative

BIBLIOGRAFIE

INTRODUCERE

Existenta stiintei adminstratiei a ridicat mai multe probleme ,astfel s-a vorbit despre ,,lupta pentru o stiinta a administratiei" ,despre "trezirea stiintei administratiei",cerandu-se chiar o alta stiinta administrativa.In acest mod s-a pus pentru prima data intrebarea:Care este locul stiintei administratiei printre stiintele vecine,care este raportul dintre dreptul admnistrativ si stiinta adinistratiei,dar si daca stiinta administratiei este o stiinta interdisciplinara sau multidisciplinara,fiind necesar sa se aleaga intre singular si plural.

O stiinta este autonoma ,iar statutul sau stiintific este asigurat in masura in care ea are un obiect bine definit si foloseste metode si concepte proprii.In prima instanta,trebuie definit obiectul stiintei administratiei,iar mai apoi se stabileste care dintre disciplinele aplicate in studiul acesteia s-ar putea introduce in stiinta administratiei sau se poate considera ca toate merita aceasta denumire si ca de fapt,ar exista stiinte administrative ,nu doar o stiinta a administratiei.

Catalogarea unei stiinte necesita un demers de urmat,o ordine a factorilor ,in prima instanta trebuie identificat obiectul ,dupa care abordarile posibile.Insa,de cele mai multe ori s-a intamplat ca aceasta ordine sa nu fie respectata,in acest mod si-au dobandit numele si stiintele administrative ,acele stiinte care au drept obiect studiul administratiei.Stiinta admnistratiei luand nastere din pluralul stiintelor administrative.Avand in vedere nerespectarea ordinii,conform careia se poate cataloga o stiinta,unii autori considera ca fiind "mai comod sa constatam pluralul stiintelor administrative decat sa definim singularul stiintei administratiei"(ioan alexandru)

Câteva definiții ale administrației publice sunt:

1. Administrația Publică este componenta executivă a statului, mijloacele prin care scopurile și obiectivele statului sunt puse în practică.

2. Administrația Publică este preocupată în principal cu mijloacele necesare

implementării valorilor politice.

3. Administrația publică se identifică cel mai bine cu componenta executivă a

Guvernământului.

4. Administrația publică este:

▪ un efort concertat de grup într-un context public;

▪ acoperă toate cele trei ramuri ale puterii în stat: executivă, legislativă,

judiciară;

▪ are un rol important în formularea proiectelor de politică publică și astfel face

parte din procesul politic;

▪ diferă de sectorul privat;

▪ dar are legături strânse cu grupuri și indivizi privați pentru oferirea servicilor

către comunitate.

5. Administrația publică reprezintă arta și stiința managementului aplicată afacerilor de stat.

Putem spune fără rețineri că studiul administrației publice necesită obligatoriu o abordare interdisciplinară. E adevărat că nici una dintre definițiile menționate anterior nu își asumă un caracter universal valabil, dar fiecare relevă o parte dintre aspectele la care ne referim atunci când vorbim despre administrație publică.

Din cele cinci definiții menționate putem afirma că administrația publică presupune o gamă variată de activități, este interesată de formularea și implementarea proiectelor de politică publică, este identificată în special cu latura executivă a guvernământului, diferă de sectorul privat, și are un rol decisiv în implementarea și supravegherea respectării legii.

Necesitatea cunoașterii aprofundate și cât mai exacte a fenomenului de administrație publică, în toată complexitatea lui, în vederea perfecționării organizării și funcționării administrației publice, a condus la apariția unei ramuri de cercetare intitulată știința administrației. Aceasta utilizează cunoștințele dobândite de o serie de discipline care cercetează, sub diferite aspecte, administrația publică. Dintre acestea menționăm: sociologia administrației, psihologia administrației, istoria administrației, tehnicile administrative, dreptul administrativ, politica administrației, economia, demografia, geografia, etnologia, informatica, cibernetica, urbanismul și sistematizarea teritoriului.

În legătură cu unele aspecte fundamentale privind știința administrației – autonomia, natura, locul și rolul ei în sfera științei – se poartă, de peste o sută de ani, ample discuții în literatura mondială, fără să se fi ajuns încă la un consens.

Știința administrației este calificată de unii autori drept știință interdisciplinară, iar de alții multi sau pluridisciplinară. Să vedem ce semnifică acești termeni.

În cazul științelor interdisciplinare, sau de frontieră, este vorba de o întrepătrundere, pe o anumită zonă de cercetare, a unor componente din două sau mai multe științe, întrepătrundere care conduce la un ansamblu de cunoștințe care prezintă o anumită specificitate, în raport cu disciplinele de proveniență. Este vorba, de fapt, de o hibridare. De exemplu, în cadrul biochimiei se realizează investigarea și reprezentarea fenomenelor biologice, din perspectiva chimiei.

Știința multidisciplinară este aceea care, pentru a-și putea atinge obiectivele, este nevoită să folosească un complex de discipline, diferite prin baza teoretică, metodică și operațională, care nu se întrepătrund și furnizează cunoștințe care le sunt specifice. Rezultatele obținute de aceste științe rămân distincte, nu au caracter hibrid chiar dacă sunt subordonate obiectivelor urmărite de știința multidisciplinară. Exemple în acest sens sunt medicina și agronomia. Pentru a-și atinge obiectivele, apărarea sănătății prin acțiuni profilactice și curative, în cazul medicinii, cultura plantelor, în cazul agronomiei, este nevoie de concursul mai multor discipline diferite, care își păstrează identitatea.

Calificarea unei științe ca interdisciplinară sau multidisciplinară este uneori relativă, constituind un motiv de dispută.

În ceea ce ne privește, ne raliem autorilor care consideră că știința administrației nu preia pur și simplu cunoștințele pe care le furnizează alte discipline, cum sunt științele juridice, sociologia, psihologia socială, științele politice, științele economice, istoria ș.a. Ea combină într-un mod specific anumite cunoștințe dobândite de aceste discipline, raportându-le la obiectul care îi este propriu, administrația publică, ceea ce îi conferă un caracter interdisciplinar și o natură integratoare.

Știința administrației este o știință specializată care are ca obiect cunoașterea fenomenului de administrației publică, în toată complexitatea lui, având ca scop constituirea unui ansamblu coerent de cunoștințe, și pe baza acestora, formularea de soluții pentru perfecționarea continuă a organizării și funcționării structurilor administrative, în funcție de valorile stabilite de puterea politică, de necesitățile social-economice, de nivelul de dezvoltare tehnologică, de nivelul general de cultură și civilizație a societății considerate. Știința administrației are, în afară de caracterul tehnic și un pregnant caracter politic, deoarece principiile ei sunt puternic influențate de regimurile politice.

O relație privilegiată există între știința administrației și dreptul administrativ. Astfel, folosirea concluziilor științei administrației de către dreptul administrativ este unul dintre factorii care îl feresc de formalism. Dreptul administrativ, la rândul lui, asigură transformarea regulilor elaborate de știința administrației în norme de drept. Această „colaborare”, dacă funcționează corect, este deosebit de utilă pentru societate, deoarece permite evitarea nepotrivirilor între normele de drept administrativ și regulile organizării judicioase a activității organelor administrației publice, întărind ordinea și încrederea în viața socială.

Trebuie să evidențiem faptul că, administrația publică este foarte diversificată. Există organe de competență materială generală și organe de competență specială, organe centrale și organe locale, ceea ce face ca și știința administrației să prezinte diferențieri, în funcție de administrația la care se referă. Astfel, alături de o teorie generală a administrației, care formulează concluzii pentru întreaga administrație publică, putem delimita existența unei științe a administrației publice de stat, respectiv a unei științe a administrației publice locale. De asemenea, utilizând criteriul competenței materiale a autorităților administrației publice, putem vorbi de o știință a administrației generale și de științe ale administrațiilor speciale. Exemple de asemenea științe sunt: administrația și sistematizarea urbană, administrația și sistematizarea rurală, gestiunea personalului, administrația economică, administrația învățământului, administrația protecției sociale, administrația culturii, administrația sanitară, administrația finanțelor publice, administrația transporturilor, administrația telecomunicațiilor și administrația audio-vizualului.

Primul obiectiv al științei administrației îl reprezintă cunoașterea realității. Pe această bază, ea urmărește să explice cum funcționează mecanismele administrative, care sunt problemele cu care se confruntă administrația, pentru ca în final să formuleze soluțiile pentru o mai bună organizare și funcționare a acesteia.

Aspectele mai importante, cercetate cu privire la fenomenul de administrație publică, vizează: sarcinile și structurile administrației publice; problemele privind activitatea de conducere, resursele materiale, financiare și de personal; organizarea și metodele de acțiune; comunicarea; controlul și răspunderea.

Având în vedere, pe de o parte, vastitatea domeniului de cercetare al științei administrației, iar pe de alta, timpul limitat prevăzut pentru această materie, vom realiza doar un studiu general al următoarelor probleme: relațiile administrației publice cu mediul, principiile administrației publice și mijloacele juridice ale administrației.

Caracteristicile administrației publice actuale

În fiecare etapă a dezvoltării, administrației i-au fost proprii anumite trăsături. Principalele caracteristici ale administratiei în etapa actuală sunt urmatoarele:

Administrația este subordonată

Este subordonată în primul rând legii care are dreptul să stabilească obiectivele, să îi formează limitele, și de a impune respectarea unor garanții. Legile, regulamentele înlătură arbitrariul în administrație. De fapt, întreaga activitate a organismelor sociale este guvernată de legi și reguli care stabilesc organizarea și determină principiile de funcționare a serviciilor.

Este subordonată Guvernului în al doilea rând, care îi stabilește factorii superiori de conducere și îi furnizează mijloacele necesare. Administrația, este un corp intermediar, creat în vederea acțiunii, însă, subordonarea ca și caracteristică nu exclude o anume putere proprie. Pentru șeful statului, Guvern și Parlament, administrația constituie un sprijin tehnic și în urma colaborării ce se instituie, ea le face cunoscute nevoile și posibilitățile, uridice ale administrației.

Caracteristicile administrației publice actuale

În fiecare etapă a dezvoltării, administrației i-au fost proprii anumite trăsături. Principalele caracteristici ale administratiei în etapa actuală sunt urmatoarele:

Administrația este subordonată

Este subordonată în primul rând legii care are dreptul să stabilească obiectivele, să îi formează limitele, și de a impune respectarea unor garanții. Legile, regulamentele înlătură arbitrariul în administrație. De fapt, întreaga activitate a organismelor sociale este guvernată de legi și reguli care stabilesc organizarea și determină principiile de funcționare a serviciilor.

Este subordonată Guvernului în al doilea rând, care îi stabilește factorii superiori de conducere și îi furnizează mijloacele necesare. Administrația, este un corp intermediar, creat în vederea acțiunii, însă, subordonarea ca și caracteristică nu exclude o anume putere proprie. Pentru șeful statului, Guvern și Parlament, administrația constituie un sprijin tehnic și în urma colaborării ce se instituie, ea le face cunoscute nevoile și posibilitățile, contribuind astfel la optimizarea tuturor activităților.

Guvernul exercită asupra autorităților administrației publice alese, în condițiile legii, o  ‘’ tutelă administrativă’’.

Controlul exercitat asupra administrației publice este variat, el este exercitat atât de autoritatea legislativă, conform prevederilor din Constituție, acesta fiind un control atotcuprinzător administrativ și politic, de autoritățile judecătorești și organele cu activitate jurisdicțională controlul se efectuează asupra actelor și faptelor administrative, și de înseși autoritățile administrației publiceși de structurile din sistemul acestora.  

Administratia este ierarhizata si ordonata

Ierarhizarea administrativa inspirata din ierarhiza militara este necesara pentru a asigura coeziunea si disciplina administratiei. Ea permite Guvernului să cunoască activitățile, iar în structura proprie, permite transmiterea ordinelor prin verigile succesive, modul de repartizare a responsabilităților și supravegherea executării acestora.

Numai într-un cadru ierarhic se poate exercita puterea de comandă și control și se poate asigura disciplina. Puterea derivată din ierarhie se manifestă asupra funcționarilor numiți și asupra actelor emise de autoritatea inferioară.

Prin activitatea de control, urmare a existenței puterii ierarhice, se garantează unitatea de acțiune a aparatului administrativ. Controlul care se exercită în cadrul administratie poate fi:

– administrativ, care are loc din interiorul administrației, este direct legat de puterea ierarhică, sau din exterior unde exită libertăți publice și un exercițiu liber al suveranității populare;

– juridic, în cazul în care controlul este asociat ideii de putere suverană de control, care este transferată tribunalelor. Aspectul juridic se manifestă în verificarea legalității deciziilor administrative, dar nu în ceea ce privește oportunitatea acestora.

Administrația este remunerată, civilă, laică, egalitară

Administrația este remunerată, civilă, laică și egalitară

Pentru munca depusă, funcționarii publici sunt remunerati cu salariu, din bugetul public.

Prin intermediul administrației civile, nevoile publice sunt satisfăcute, reprezentând altele decât cele pe care le implică apărarea națională. În societatea modernă nu există decât în mod exceptional o confuzie între funcțiile militare și cele civile. În cazuri particulare, autoritatea militară intervine în domeniul civil, în urma unei relații deschise cu autoritatea civilă sau după proclamarea stării de urgență.

Administrația este laică În toate țările democratice, pentru că folosește un personal care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. În mod excepțional, în anumite state, are caracter de serviciu public cultul religios.

Administrația publică este egalitară, deoarece furnizează servicii tuturor, în mod egal, fără să facă distincție de apartenență politică, origine, rasă, este principiul care nu este mereu aplicabil peste tot.

Administrația este formalizată, scrisă, birocratică

În sensul că ea acționează conform unor proceduri dinainte stabilite administrația este formalizată, și dă naștere la un anumit tradiționalism administrativ, care poate antrena rutina și care îi încetiniște ritmul de lucru.

Administrația are la baza fapte, documente, decizii consemnate în documente scrise.

Formalismul și birocrația sunt caracteristici proprii oricărei administrații, ceea ce diferă este gradul în care acestea se manifestă, trebuind evitate exagerările care ar putea avea ca rezultat instaurarea unui regim nedemocratic.

Administrația are un caracter de continuitate si necesită din ce în ce mai mult cunostințe specifice

Administrația pe de o parte, este realizată de către reprezentanți aleși ai populației, de funcționari temporari, dar mai ales de către funcționari permanenți care formează corpuri de funcționari și care îi atribuie administrației un caracter de continuitate.

Ansamblul activităților și serviciilor publice pe care administrația le prestează totodată trebuie realizate în mod neîntrerupt.

Multitudinea și complexitatea sarcinilor cărora administrația trebuie să le facă față, pe de altă parte, au făcut necesară posedarea de către cei care lucrează în administrație a unor cunostințe tehnice speciale și a unor competențe specifice.

Administrația este structurată vertical și orizontal

Vertical, administrația este împărțită în servicii și grupe de servicii. Astfel, de exemplu, administrația centrală este divizată pe ministere, care au următoarele verigi componente: departamente, direcții, servicii și birouri. De asemenea, ministerele pot avea în subordine direcții la nivel teritorial (județean). Alături de ministere exista instituții publice, agenții independente, societăți naționale sau corporații publice, cu serviciile din cadrul lor.

Structura pe orizontală se regăsește atât în administrația teritorială de stat administrația centrală, cât si în și administrația locală. Între diferitele diviziuni verticale și orizontale există relații de coordonare, cooperare, comunicare, ierarhizare, concentrare și Desconcentrare, centralizare și descentralizare.

Administrația publica este într-o continuă expansiune

Administrația se extinde, se dezvoltă în toate țările lumii, unde există o creștere a serviciilor publice. Pretutindeni statul intervine din ce în ce mai mult în viața națiunii.

S-a trecut de la statul de strajă la statul providență; ca rezultat serviciile publice au crescut ca număr și ca volum. Expansiunea administrativă rezultă dintr-o tendință internă a administrației, o tendință naturală de a se extinde, de a prolifera: este tendința generală pe care o semnala Spinoza: „totul tinde a persevera în eul său și de a mări acest eu”. Cauza acestei tendințe rezultă din dorința ca statul să facă față unor noi nevoi sociale, să poată oferi condiții de viață mai bune membrilor săi împotriva riscuri ale vieții diferite.

Întreaga lume a ajuns la nivelul care se caracterizează prin prin complexitatea administrației, numărul și volumul mare al serviciilor publice.

Administrația a devenit element de liniște pentru buna funcționare a administrației, a serviciilor publice, precum și mersul defectuos al serviciilor publice care sunt la originea multor revolte populare, a multor crize politice. Statul modern, este văzut ca un aparat administrativ enorm, nu trebuie să nu fie lovit de neputință, să nu piardă controlul administrației, în ciuda mărimii foarte mare sau tocmai din această cauză.

CAPITOLUL II

RELAȚIILE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE CU ALTE MEDII:

MEDIUL POLITIC, SOCIAL ȘI JURIDIC

Administrația publică și mediul politic

Puterea executivă este una dintre formele de manifestare a puterii publice, căreia sub aspect organizatoric îi corespund autoritățile administrației publice. Puterea legislativă comparativ cu, reprezentarea politică în cadrul căreia este bine conturată și interesele politice sunt promovate într-o formă organizată, administrația publică este diferită de mediul politic, cel puțin în majoritatea acțiunilor sale și structurilor sale. Conducerea administrației publice la nivel central și local, deși este aleasă sau desemnată pe criterii politice, totuși imensa majoritate a personalului din administrație o constituie funcționarii publici numiți potrivit pregătirii și competenței lor profesionale, transpunerea legii în realitate necesită un volum însemnat de activități tehnice.

Astfel se poate observa că între sistemul administrativ și sistemul politic există un număr mare de relații sau conexiuni, care ajung până la a existenta unele zone de interferență.

Referitor la conexiunea dintre sistemul politic și cel administrativ, un reputat autor francez, afirma că este imposibilă separarea instituțiilor politice, cărora le aparține decizia politică, de organele administrative care au sarcina executării acesteia. Structurile administrative și factorii politici nu pot acționa decât împreună pentru rezolvarea problemelor publice, începând cu sesizarea și evaluarea acestor probleme, elaborarea deciziei, executarea acesteia și evaluarea rezultatelor obținute.

Privind interferența dintre sistemul politic și cel administrativ, același autor

arată că primarul face parte atât din sistemul politic, cât și din sistemul administrativ. În același sens, Antonie Iorgovan se pronunță, când a analizat modul de reglementare a separației puterilor și implicațiile asupra administrației publice, potrivit Constituției României din anul 1991 :”Cât privește Guvernul, este imposibil să se facă o departajare a atribuțiilor preponderent politice de atribuțiile preponderent administrative, pentru simplul motiv că în Constituția noastră, la fel ca în majoritatea constituțiilor moderne, nu este înscris un tablou al atribuțiilor sale. Legiuitorul constituant s-a limitat doar la precizarea rolului Guvernului (…) asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice (art.101)”. În continuare, autorul citat remarcă: “ (…) doctrina operează cu noțiunea de “executiv” pentru a evoca activitatea publică, ce nu este nici legiferare și nici justiție, realizată de autoritățile cu caracter constituțional și cu origine politică, care impulsionează administrația publică, formând, de fapt, conducerea acesteia”.

Astfel rezultă că, autoritățile administrației publice au de fapt un caracter politico-administrativ, conducerea acestora se situează în zona de interferență dintre sfera politicului și sfera executivului. Marea majoritate a autorităților și instituțiilor administrației publice au atât o componentă administrativă, de natură tehnică, cu rol de concepție și de execuție, și una politică, cu rol de decizie și de conducere la nivelul superioară

De aici rezultă că natura politico-administrativă a autorităților administrației publice nu face ca activitatea lor nu trebuie să se confunde cu activitatea politică. în raport cu activitatea politică, activitatea administrației publice își păstrează o anumită autonomie, datorită specificității acțiunilor de organizare a executării legii și de realizare a ei în concret, într-o societate democratică. Cu toate că legile sunt în mare parte expresia voinței unei majorități politice parlamentare, punerea în executare, de administrație, a reglementărilor adoptate nu are caracter politic, pentru că aceasta are în vedere doar elementul juridic, care eventual este dublat de considerente de actualitate sau oportunitate națională sau locală. Nu se admit considerente și presiuni politice care să aducă prejudicii legalității sau să afecteze, prin discriminare, egalitatea în fața legii.

Administrația și mediul social

Există multiple relații de interdependență între societate, ca sistem global, și stat, ca subsistem component.

Subsistem al sistemului statal, administrația publică are misiunea să promoveze, să realizeze și să apere acele valori sociale consacrate juridic, reprezentând de regulă și în principal prin reglementări primare exterioare ei sau, stabilite prin lege, care exprimă anumite interese sociale, corespunzătoare unor nevoi sociale fundamentale, considerate ca atare de puterea legislativă.

Administrația publică ca fenomen suprastructural de natură instituțională, este determinată în mod esențial de fundamentele economice pe care se sprijină, de de modul de alcătuire și funcționare a statului din care face parte și relațiile sociale în care se află.

Ca urmare, administrația publică, într-o economie de piață, este chemată să vegheze la asigurarea derulării normale și legale a relațiilor specifice inițiativei private și liberei concurențe, intervenind în situația încălcării regulilor ce guvernează relațiile economice, în vederea restabilirii lor. Administrația are responsabilitatea gestionării bunurilor din domeniul public și privat, de interes național sau local, fie direct, de către autoritățile care o alcătuiesc, fie prin intermediul regiilor autonome și al societăților comerciale pe care le are în subordine.

Autoritățile administrației publice într-un stat de drept, asigură condițiile necesare exercitării nestânjenite a drepturilor și libertăților cetățenilor, contribuind la promovarea și apărarea lor. Administrația publică asigură de asemenea prestarea de servicii publice în cele mai diverse domenii: învățământ, cultură, sănătate, edilitar-gospodăresc, ordine publică, etc.

Prin aceste aspectele enunțate, administrația publică intervine în mediul social, după cum acesta, la rândul lui, intervine asupra administrației publice.

Intervenția mediului social asupra administrației publice poate fi neinstituționalizată (de natură sociologică), atunci când se produce difuzarea în mediul administrativ a unor concepții, obiceiuri și comportamente îndeobște practicate, sau poate fi instituționalizată, atunci când prin modul de organizare și funcționare a autorităților administrației publice sunt prevăzute proceduri pentru adaptarea la nevoile diferitelor grupuri sociale.

În măsura în care administrația publică vine în întâmpinarea nevoilor sociale fundamentale și corespunde exigențelor privind satisfacerea acestora, există un raport de compatibilitate între ea și mediul social, întrucât își îndeplinește misiunea socială.

Dacă însă, administrația publică nu vine în întâmpinarea acestor nevoi, iar cadrul său instituțional și funcțional nu este receptiv la informațiile și impulsurile mediului social, ea trebuie reformată, prin utilizarea întregii game de mijloace, de la reorganizări, până la restructurări de personal.

Administrația și mediul juridic

Mediul juridic, sau dreptul ca sistem normativ, este un produs al statului, al organelor sale, inclusiv administrative, care își manifestă acțiunea în mod relativ independent chiar asupra autorităților care îl creează, acestea sunt obligate să se supună atât reglementărilor autorităților superioare, cât și propriilor reglementări.

Astfel, autoritățile publice au un câmp limitat de acțiune, însemnând că nu pot realiza decât acele acte sau fapte juridice și nu pot intra decât în acele raporturi de drept, pentru care legea le acordă o competență determinată.

În același timp, pluralitatea, diversitatea și volumul mare al structurilor administrative, precum și multitudinea și varietatea acțiunilor executive întreprinse de acestea impun ordonarea sistemului de organe și coordonarea activităților, ceea ce numai reglementarea juridică o poate realiza.

Relațiile administrației publice cu mediul juridic se desfășoară, în principal, în cadrul dreptului administrativ.

Normele dreptului administrativ sunt acea categorie de norme juridice care conferă administrației publice posibilitatea să se manifeste în raporturile de drept ca subiecte învestite cu atribuții de realizare a puterii executive. De aici rezultă că, dreptul administrativ determină existența și acțiunea administrației publice. Aceasta, la rândul ei, influențează în mod hotărâtor dreptul administrativ, deoarece majoritatea covârșitoare a normelor administrative sunt emise chiar de administrație sau la inițiativa ei.

Având în vedere relațiile atât de strânse dintre administrația publică și dreptul administrativ, vom prezenta succint câteva elemente de specificitate ale normelor de drept administrativ.

Pe lângă trăsăturile generale comune oricărei norme juridice, normele de drept administrativ, au anumite trăsături caracteristice.

Normele dreptului administrativ sunt în exclusivitate în primul rând produsul voinței autorităților publice legislative sau executive, iar nu a altor subiecte de drept, astfel încât ele nu pot fi reguli recunoscute sau sancționate de stat, ca în cazul cutumei și al reglementărilor proprii ale diverselor organizații sau asociații nestatale.

Emiterea normelor de drept administrativ în al doilea rând, se face în exercitarea prerogativelor de putere publică, nu ca în cazul persoanelor de drept privat care își pot reglementa și ele în virtutea capacității lor juridice de drept comun, raporturile derivând din administrarea sau gestionarea patrimoniului propriu,.

Forța, de constrângere a statului, care garantează la nevoie aplicarea normelor administrative, în al treilea rând, este exercitată chiar de autoritățile aparținând sistemului executiv.

Pentru a evidenția substanța influențelor exercitate de dreptul administrativ asupra administrației publice, vom prezenta succint : clasificarea normelor de drept administrativ, izvoarele dreptului administrativ și anumite trăsături ale raporturilor de drept administrativ.

Normele de drept administrativ se clasifică după mai multe criterii.

După obiectul de reglementare, normele de drept administrativ se clasifică în norme organice sau instituționale, norme procedurale și norme materiale:

normele organice, numite și norme de organizare, sunt cele prin care se reglementează înființarea, structura, funcționarea și atribuțiile autorităților administrative, precum și ale instituțiilor din subordinea lor;

normele procedurale sunt cele care reglementează forma în care se realizează anumite activități ale administrației publice (de exemplu cele privind procedura constatării și sancționării contravențiilor);

nomele materiale sunt cele care reglementează drepturile și obligațiile din cadrul raporturilor juridice în care intră administrația, pentru executarea prevederilor legale, inclusiv în cazul încălcării acestor prevederi de către subiectele de drept.

Normele de drept administrativ se clasifică după sfera de cuprindere a relațiilor sociale reglementate, în norme generale, norme speciale și norme de excepție:

normele generale au cea largă de cuprindere, reunesc cele mai importante reguli de bază ale activității executive;

normele speciale care se referă la categorii limitate de raporturi juridice, dintr-un domeniu restrâns al activității executive, de regulă, derogând, de la normele generale;

normele de excepție care se referă la situații cu totul deosebite, atipice, derogând atât de la normele generale cât și de la cele speciale.

Normele administrative după conduita prescrisă pot fi onerative, prohibitive sau permisive:

normele onerative obligă la îndeplinirea unei activități;

normele prohibitive sunt cele care interzic săvârșirea unei acțiuni;

normele permisive sunt cele care lasă subiectelor de drept libertatea de conduită, în limitele prevăzute de ele.

Normele de drept administrativ după subiectele de drept cărora li se adresează, pot fi interne sau externe:

normele interne produc efecte în interiorul autorităților administrative, categorie în care intră regulamentele de organizare și funcționare și regulamentele de ordine interioară;

normele externe produc efecte în afara administrației și în raporturile ei cu terții.

Izvoarele dreptului administrativ prezintă mai multe trăsături, și anume:

Forma scrisă de exprimare este o condiție ad validitatem.

Norma scrisă trebuie să fie cuprinsă într-un act normativ de reglementare;

ea nu poate fi formulată printr-o hotărâre judecătorească sau pe cale doctrinară.

Actele normative administrative trebuie emise întotdeauna de autoritățile

publice competente.

Izvoarele dreptului administrativ sunt constituite într-un sistem unitar;

componentele acestuia sunt ordonate în ansamblu potrivit criteriului forței juridice, începând cu Constituția, continuând cu legile, decretele prezidențiale, actele normative ale guvernului și ale miniștrilor, și terminând cu actele normative ale autorităților administrației publice locale. Ele au forța juridică a poziției pe care autorul lor o ocupă în ierarhia sistemului autorităților publice.

Nu constituie în dreptul administrativ izvor de drept obiceiul juridic, practica judiciară și doctrina juridică; în mod excepțional, pot fi izvoare de drept regulile de conviețuire socială, în materie contravențională, dar numai atunci când legea face trimitere expresă la ele.

Administrația publică prezintă o mare varietate de raporturi administrative,

pentru cunoașterea lor se utilizează operațiunea logică de clasificare, utilizându-se diverse criterii. În analiza relațiilor administrației publice cu mediul, prezintă un interes deosebit cadrul în care se situează destinatarii normei administrative. Astfel, se disting două mari categorii de raporturi administrative: raporturile interne, care se derulează în interiorul administrației publice, și raporturile externe, care se derulează între administrație și terți.

Raporturile administrative interne se fereră la relațiile din cadrul autorităților administrației publice și relațiile dintre autoritățile administrației publice. După natura lor, aceste raporturi pot fi: de subordonare, de control, de colaborare și de asistență.

Raporturile de subordonare sunt expresia tipică a relațiilor ierarhice specifice administrației publice, în temeiul cărora organele ierarhic inferioare se află în subordinea organelor ierarhic superioare. Acest tip de relații asigură conducerea unitară și eficace a activităților de administrație publică. Subordonarea administrativă poate opera în plan vertical și în plan orizontal. În plan vertical, subordonarea operează din treaptă în treaptă, până la nivelul guvernului, aflat în vârful ierarhiei administrative generale. Cum ar fi, conducătorii organelor desconcentrate ale ministerelor și ale altor autorități centrale sunt subordonați prefectului, iar acesta este subordonat guvernului.

În plan orizontal subordonarea operează la același nivel. De exemplu, subordonarea unui serviciu public local față de consiliul local și primar.

În conținutul raporturilor ierarhice se includ drepturile subiectului supraordonat de instrucțiune (conducere, coordonare, îndrumare), de control, de anulare și de substituire. Acestea se exercită asupra subiectelor subordonate, cărora le revin obligațiile corelative de conformare.

Relațiile de subordonare funcționează și în cadrul autorităților administrației publice, între funcționarii de conducere și cei de execuție.

Raporturile de control au ca obiect verificarea unor activități sub aspectul legalității și/sau oportunității. Cu toate că se manifestă, ca regulă, în cadrul raporturilor de subordonare, clasificăm distinct raporturile de control datorită importanței lor, precum și a faptului că se pot manifesta și în afara raporturilor de subordonare, sub forma așa numitelor activități de control speciale, reglementate prin legi speciale. Un exemplu în acest sens este controlul exercitat de Curtea de Conturi.

Raporturile de colaborare sunt raporturile dintre autorități ale administrației publice sau dintre funcționari din cadrul aceleiași autorități publice, între care nu există legături ierarhice. În cadrul acestor raporturi părțile au poziții egale și acționează împreună pentru realizarea unui obiectiv comun. Colaborarea se concretizează în acorduri, acte juridice emise în comun și activități comune.

Raporturile de asistență au ca obiect acordarea unui sprijin de natură intelectuală, materială sau de personal. Acestea pot fi facultative sau obligatorii, după cum legea le lasă la latitudinea celor interesați sau le impune. Asistența materială constă în punerea la dispoziție a unor bunuri sau valori, asistența de personal se concretizează prin acordarea unui sprijin în resurse umane, iar asistența de natură intelectuală presupune acordarea unor avize de specialitate sau asistență tehnică de specialitate.

Raporturile administrative externe se stabilesc între autoritățile administrației publice și administrați, persoane fizice și persoane juridice, precum și între autoritățile administrației publice și alte autorități publice. Aceste raporturi se bazează pe competența materială și teritorială a autorităților administrației publice și au în vedere realizarea misiunii acestora.

Raporturile externe ale administrației se împart în: raporturi de subordonare, raporturi de utilizare a serviciilor publice și raporturi de colaborare. Raporturile de subordonare și raporturi de colaborare se mai întâlnesc și în cadrul raporturilor administrative interne, însă în cazul raporturilor externe avem fi alte categorii de subiecte și aceste raporturi au un alt conținut.

Raporturile tipice care se formează între administrație și administrați sunt

Raporturile de subordonare. Ele sunt caracterizate prin manifestări unilaterale de voință ale administrației, chiar dacă intervin uneori la cererea celor administrați.

Autorizația de construire se eliberează la cerere, dar conținutul ei reprezintă

voința unilaterală a administrației, fără a se cere consimțământul solicitantului.

Inegalitatea de poziție juridică a părților nu este rezultatul unei subordonări ierarhice și nu implică lipsa drepturilor administraților. Administrația publică este obligată să intre în relația respectivă în baza legii și să respecte legea în conduita pe care o urmează, dacă nu, cel administrat poate declanșa răspunderea juridică sancționatorie sau reparatorie a administrației.

Numeroase raporturi administrative derivă din atribuțiile de control ale administrației asupra administraților. Acestea au scopul asigurării eficacității acțiunii administrative, în diferite domenii de competență a administrației. Asemenea domenii sunt: sanitar uman, sanitar veterinar, vamal, circulația pe drumurile publice, comercial, etc. Dreptul de control al administrației corespunde obligației administraților de a supune verificării persoana lor, activitățile întreprinse sau bunurile, valorile și documentele pe care le dețin. Încălcarea, de către cel vizat, a obligațiilor de supunere spre control, constituie conduită ilicită, care se sancționează contravențional sau penal.

Raporturile de utilizare a serviciilor publice sunt frecvente în activitatea administrației. Serviciul public reprezintă activitatea cu caracter organizat și continuu, desfășurată în vederea satisfacerii unui interes general al unei colectivități naționale sau locale, ce este supusă regimului juridic administrativ. Serviciul public reprezintă cadrul de realizare a unor drepturi cetățenești consacrate de Constituție și legi, cum ar fi: dreptul la ocrotirea sănătății, dreptul la învățătură, dreptul la liberă circulație, precum și a unor drepturi care rezultă din contractele încheiate în vederea prestării unor servicii necesare satisfacerii unor nevoi sociale diverse, cum sunt: furnizarea energiei electrice, termice și a apei potabile, asigurarea salubrității, etc. Prin serviciu public se înțelege și autoritatea sau instituția publică, ce îndeplinește activitățile menționate.

Dacă legea obligă administrația publică să presteze un serviciu și îl refuză, explicit sau implicit, ea poate fi obligată să presteze acest serviciu, inclusiv pe calea contenciosului administrativ. Dar cei ce sunt administrați nu pot beneficia decât de acele servicii publice care sunt organizate. Nu poate exista un drept subiectiv pentru a pretinde utilizarea unui serviciu public care nu a fost necreat sau pentru a pretinde înființarea unui asemenea serviciu. Acest fapt nu înseamnă că cetățenii nu au dreptul de a adresa solicitări administrației, potrivit intereselor lor, pentru organizarea unor servicii publice.

Administrația publică are menirea de a primi, analiza și soluționa aceste solicitări, precum și este obligată să comunice răspunsul petiționarilor, în termenele și în modalitățile prevăzute de lege. Nu este obligată să soluționeze solicitările în sensul dorit de petenți. Însă autoritatea administrativă poate aprecia, în limita competenței sale, ca oportune astfel de solicitare, dând curs favorabil demersurilor legale în vederea înființării serviciului public cerut.

Regimul juridic administrativ care guvernează serviciu public înseamnă, în esență, intervenția autorităților administrației publice în activitatea respectivă. Cel ce hotărăște este Statul prin acte de autoritate, serviciile publice pe care le organizează la nivel național sau local, statutul juridic al acestora, mijloacele materiale, financiare și umane de care acestea dispun. Sunt servicii publice care nu pot fi realizate decât de stat, cum este, de pildă, asistența sanitară antiepidemică.

Cealaltă categorie de servicii are un regim juridic mixt, de natură administrativă și civilă sau comercială. În aceste cazuri, contractul devine instrument juridic care concretizează raportul de utilizare a serviciului public, cum ar fi în cazul transportului în comun și a furnizării diverselor utilități. Prin voința unilaterală a autorității publice care organizează serviciul respectiv, libertatea contractuală a furnizorului este însă limitată.

Raporturile de colaborare care au loc între autoritățile administrației publice și cei administrați sunt acea categorie de relații pentru care legea nu prevede o poziție supraordonată în favoarea acestor autorități. Asemenea raporturi se întâlnesc în domeniul cooperării cu organizațiile și asociațiile neguvernamentale. Aceste raporturi pot sprijini administrația în acțiunile sale, sau administrația le poate sprijini (material, financiar, cu resurse umane) atunci când desfășoară activități de utilitate publică.

CAPITOLUL III

MIJLOACELE JURIDICE ALE ADMINISTRAȚIEI – INIȚIATIVA LEGISLATIVĂ

Prezentarea mijloacelor juridice ale administrației

Logica elementară ne fac să înțelegem, în mod evident, că pentru a putea desfășura activitățile necesare îndeplinirii misiunii, administrația publică are nevoie de:

mijloace materiale, de la imobile la rechizite de birou;

resurse financiare, care se asigură printr-un buget;

resurse umane, care sunt alcătuite din demnitari, funcționari publici și personal contractual;

mijloace juridice.

Studiul nostru este consacrat mijloacelor juridice ale administrației publice, deoarece prin ele se exprimă diferența specifică a acesteia, față de celelalte activități de administrație, și anume realizarea valorilor politice în regim de putere publică.

Sintagmei „mijloace juridice” i se poate atribui în sensul larg de instrumente prin care autoritățile administrației publice pot produce efecte juridice, sau cu alte cuvinte, pot genera, modifica sau stinge drepturi și obligații.

În funcție de natura manifestării de voință care determină efectele juridice, administrația dispune de instrumente indirecte, întemeiate pe dreptul de inițiativă legislativă, care se materializează în proiecte de legi, și instrumente directe, întemeiate pe capacitatea sa juridică, reprezentate de actele administrative în sens larg, actele de dreptul muncii și contractele civile.

Potrivit acestei clasificări, vom studia inițiativa legislativă a administrației publice și apoi actele administrative.

Actele de dreptul muncii și contractele civile nu fac obiectul studiului nostru, deoarece și în cadrul administrației publice regimul lor juridic este regimul comun determinat de legislația muncii și legislația civilă, cu o singură excepție notabilă în cazul contractului de muncă, și anume regimul salarial este stabilit prin lege, nu prin negociere ca în domeniul privat.

Inițiativa legislativă a administrației

Scurtă caracterizare

Un important mijloc juridic al administrației, insuficient tratat de literatura de specialitate, este inițiativa legislativă.

Este evident că inițiativa legislativă, care constă în dreptul Guvernului de a transmite proiecte de lege la Camera competentă să le adopte, ca primă Cameră sesizată (art. 74 din Constituție), corelativ cu obligația acesteia de a-l dezbate (art. 75 din Constituție), este un instrument, la îndemâna administrației, prin care aceasta poate produce efecte juridice de natură normativă, ca urmare a transformării proiectului în lege.

Este adevărat că legea este actul juridic al Parlamentului și ea este cea care reglementează relațiile sociale, dar substanța reglementării se găsește, ca regulă, în proiectul inițiat de Guvern.

Din acest motiv, inițiativa legislativă a administrației este un instrument juridic indirect.

Eficacitatea acestui instrument nu trebuie subestimată pe considerentul că „Guvernul doar propune și Parlamentul dispune”. Formal-juridic, așa stau lucrurile, dar realitatea raporturilor Guvern – Parlament demonstrează că marea majoritate a legilor au la bază proiecte guvernamentale, care se adoptă, de regulă, cu modificări neesențiale. Este firesc să fie așa datorită mecanismelor constituționale de învestire a Guvernului. După cum se știe, Guvernul nu poate fi constituit și nu poate supraviețui, dacă nu este susținut de o majoritate parlamentară, formată dintr-un partid sau o coaliție de partide. Aceasta fiind situația, în mod normal, Parlamentul nu va respinge și nu va modifica, la modul esențial, proiectele de legi transmise de Guvern.

Iată cum, cu toate că, formal-juridic, legea este manifestarea de voință a Parlamentului, ca unică autoritate legiuitoare, o analiză mai atentă a genezei acestei voințe ne arată că, în realitate, ea este, de cele mai multe ori, un acord, în sens extra-juridic sau ca proces decizional, între Guvern și Parlament. Inițiativa acestui acord aparține Guvernului, la fel și partea esențială a conținutului.

Vorbim de inițiativa legislativă a administrației, utilizând sensul global al termenului administrație, și nu despre inițiativa legislativă strict a Guvernului, deoarece, chiar dacă Guvernul este titularul dreptului de inițiativă legislativă, dreptul de a elabora proiecte de lege și de a le supune spre aprobare Guvernului, pentru a le înainta mai departe la Parlament, este recunoscut și altor autorități ale administrației publice.

Potrivit legii privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercită, printre altele, funcția de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice [art. 1, alin. (5), lit. b) din Legea 90/2001].

În acest cadru se înscrie și atribuția de a iniția proiecte de lege și de a le supune spre aprobare Parlamentului [art. 11, lit. b) din Legea nr. 90/2001].

Potrivit art. 26 alin. (2) din Legea nr. 90/2001, membrii Guvernului pot propune Guvernului proiecte de lege, în vederea exercitării dreptului de inițiativă legislativă a acestuia, potrivit unei metodologii care se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

În ceea ce privește adoptarea proiectelor de lege de către Guvern, conform art. 27 alin. (1) și (2) din Legea nr. 90/2001, acestea se adoptă prin consens, iar dacă nu se realizează consensul, hotărăște primul-ministru.

În H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, la art. 4 se prevede că au dreptul să inițieze proiecte de acte normative, deci inclusiv proiecte de lege, în conformitate cu atribuțiile și cu domeniul lor de activitate, următoarele autorități publice:

ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, aflate în subordinea Guvernului, precum și autoritățile administrative autonome;

organele de specialitate ale administrației publice centrale, aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află;

prefecturile, consiliile județene, respectiv Consiliul General al Municipiului București, potrivit legii, prin Ministerul Administrației și Internelor.

Cele prezentate demonstrează că mijlocul juridic, care este proiectul de lege, poate fi utilizat de cvasi-totalitatea autorităților administrației publice. Guvernul este însă cel care hotărăște care dintre proiectele astfel elaborate se transformă în inițiativă legislativă guvernamentală, cu sau fără modificări. Astfel, inițiativa legislativă guvernamentală reprezintă, în realitate, o formă de acțiune comună a componentelor sistemului politico-administrativ.

Rezultă, în final, că sub aspectul formării ei, ca voință rezultată din procesul decizional, legea nu este pur și simplu voința Parlamentului și nici măcar un simplu acord de voință între Parlament și Guvern, pentru că voința Guvernului, la rândul ei, este o rezultantă a voințelor mai multor elemente ale sistemului politico-administrativ.

Iată de ce opera legislativă adecvată nu este meritul exclusiv al Parlamentului și nici legislația deficitară nu este vina exclusivă a acestuia. Cel puțin în egală măsură, atât meritul, cât și vina revin și sistemului politico-administrativ. Din acest motiv, inițiativa legislativă guvernamentală trebuie tratată cu maximum de atenție și responsabilitate.

Proiectele de lege trebuie elaborate după o procedură și cu respectarea unor condiții riguroase, prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. De asemenea, modul de realizare a inițiativelor legislative guvernamentale este reglementat în detaliu prin H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.

Vom prezenta, în cele ce urmează, principalele aspecte de tehnică legislativă vizând: elaborarea actelor normative, redactarea actelor normative și structura actului normativ.

În ceea de privește procedurile privind elaborarea inițiativelor legislative ale Guvernului, ne vom ocupa de regulile privind pregătirea, elaborarea și avizarea proiectelor de lege și de regulile privind analiza și supunerea spre adoptare a proiectelor de lege.

Inițiativa legislativă a administrației

Scurtă caracterizare

Un important mijloc juridic al administrației, insuficient tratat de literatura de specialitate, este inițiativa legislativă.

Este evident că inițiativa legislativă, care constă în dreptul Guvernului de a transmite proiecte de lege la Camera competentă să le adopte, ca primă Cameră sesizată (art. 74 din Constituție), corelativ cu obligația acesteia de a-l dezbate (art. 75 din Constituție), este un instrument, la îndemâna administrației, prin care aceasta poate produce efecte juridice de natură normativă, ca urmare a transformării proiectului în lege.

Este adevărat că legea este actul juridic al Parlamentului și ea este cea care reglementează relațiile sociale, dar substanța reglementării se găsește, ca regulă, în proiectul inițiat de Guvern.

Din acest motiv, inițiativa legislativă a administrației este un instrument juridic indirect.

Eficacitatea acestui instrument nu trebuie subestimată pe considerentul că „Guvernul doar propune și Parlamentul dispune”. Formal-juridic, așa stau lucrurile, dar realitatea raporturilor Guvern – Parlament demonstrează că marea majoritate a legilor au la bază proiecte guvernamentale, care se adoptă, de regulă, cu modificări neesențiale. Este firesc să fie așa datorită mecanismelor constituționale de învestire a Guvernului. După cum se știe, Guvernul nu poate fi constituit și nu poate supraviețui, dacă nu este susținut de o majoritate parlamentară, formată dintr-un partid sau o coaliție de partide. Aceasta fiind situația, în mod normal, Parlamentul nu va respinge și nu va modifica, la modul esențial, proiectele de legi transmise de Guvern.

Iată cum, cu toate că, formal-juridic, legea este manifestarea de voință a Parlamentului, ca unică autoritate legiuitoare, o analiză mai atentă a genezei acestei voințe ne arată că, în realitate, ea este, de cele mai multe ori, un acord, în sens extra-juridic sau ca proces decizional, între Guvern și Parlament. Inițiativa acestui acord aparține Guvernului, la fel și partea esențială a conținutului.

Când se utilizează sensul global al termenului administrație, inițiativa legislativă a administrației, și nu despre inițiativa legislativă strict a Guvernului, deoarece, chiar dacă Guvernul este titularul dreptului de inițiativă legislativă, dreptul de a elabora proiecte de lege și de a le supune spre aprobare Guvernului, pentru a le înainta mai departe la Parlament, este recunoscut și altor autorități ale administrației publice.

Potrivit legii privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercită, printre altele, funcția de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice [art. 1, alin. (5), lit. b) din Legea 90/2001].

În acest cadru se înscrie și atribuția de a iniția proiecte de lege și de a le supune spre aprobare Parlamentului [art. 11, lit. b) din Legea nr. 90/2001].

Potrivit art. 26 alin. (2) din Legea nr. 90/2001, membrii Guvernului pot propune Guvernului proiecte de lege, în vederea exercitării dreptului de inițiativă legislativă a acestuia, potrivit unei metodologii care se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

În ceea ce privește adoptarea proiectelor de lege de către Guvern, conform art. 27 alin. (1) și (2) din Legea nr. 90/2001, acestea se adoptă prin consens, iar dacă nu se realizează consensul, hotărăște primul-ministru.

În H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, la art. 4 se prevede că au dreptul să inițieze proiecte de acte normative, deci inclusiv proiecte de lege, în conformitate cu atribuțiile și cu domeniul lor de activitate, următoarele autorități publice:

ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, aflate în subordinea Guvernului, precum și autoritățile administrative autonome;

organele de specialitate ale administrației publice centrale, aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află;

prefecturile, consiliile județene, respectiv Consiliul General al Municipiului București, potrivit legii, prin Ministerul Administrației și Internelor.

Cele prezentate demonstrează că mijlocul juridic, ce este proiectul de lege, poate fi utilizat de cvasi-totalitatea autorităților administrației publice. Guvernul este însă cel care hotărăște care dintre proiectele astfel elaborate se transformă în inițiativă legislativă guvernamentală, cu sau fără modificări. Astfel, inițiativa legislativă guvernamentală reprezintă, în realitate, o formă de acțiune comună a componentelor sistemului politico-administrativ.

Rezultă, în final, că sub aspectul formării ei, ca voință rezultată din procesul decizional, legea nu este pur și simplu voința Parlamentului și nici măcar un simplu acord de voință între Parlament și Guvern, pentru că voința Guvernului, la rândul ei, este o rezultantă a voințelor mai multor elemente ale sistemului politico-administrativ.

Iată de ce opera legislativă adecvată nu este meritul exclusiv al Parlamentului și nici legislația deficitară nu este vina exclusivă a acestuia. Cel puțin în egală măsură, atât meritul, cât și vina revin și sistemului politico-administrativ. Din acest motiv, inițiativa legislativă guvernamentală trebuie tratată cu maximum de atenție și responsabilitate.

Proiectele de lege se elaborează după o procedură și cu respectarea unor condiții riguroase, prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. De asemenea, modul de realizare a inițiativelor legislative guvernamentale este reglementat în detaliu prin H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.

Se urmarește urmatoarele etape privind elaorarea actelor normative:

Principalele aspecte de tehnică legislativă vizând: elaborarea actelor normative, redactarea actelor normative și structura actului normativ

Procedurile privind elaborarea inițiativelor legislative ale Guvernului, regulile privind pregătirea, elaborarea și avizarea proiectelor de lege și de regulile privind analiza și supunerea spre adoptare a proiectelor de lege.

Tehnica de elaborare a actelor normative

Elaborarea actelor normative parcurge trei etape: documentarea, alegerea soluțiilor legislative și definirea conceptelor și motivarea proiectelor de acte normative.

Documentarea

Elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcție de importanța și complexitatea acestora, de o activitate de documentare și analiză științifică, pentru cunoașterea temeinică a relațiilor sociale care urmează să fie reglementate, a istoricului legislației din acel domeniu, precum și a reglementărilor similare din legislația străină, în special a țărilor Uniunii Europene.

În activitatea de documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ examinează practica Curții Constituționale în acel domeniu, practica instanțelor judecătorești în aplicarea reglementărilor în vigoare, precum și doctrina juridică în materie.

Soluțiile legislative ce se preconizează prin noua reglementare trebuie să aibă în vedere reglementările în materie ale Uniunii Europene, asigurând compatibilitatea cu acestea, precum și cu dispozițiile cuprinse în tratatele internaționale la care România este parte.

Alegerea soluțiilor legislative și definirea conceptelor

Pentru alegerea unor soluții judicioase și durabile se pot elabora mai multe variante posibile, evaluându-se efectele previzibile ale soluțiilor preconizate.

Soluțiile legislative avute în vedere trebuie să prezinte suplețe pentru a realiza îmbinarea caracterului de stabilitate a reglementării cu cerințele de perspectivă ale dezvoltării sociale.

Soluțiile legislative preconizate prin proiectul de act normativ trebuie să acopere întreaga problematică a relațiilor sociale ce reprezintă obiectul de reglementare pentru a se evita lacunele legislative.

Pentru ca soluțiile să fie pe deplin acoperitoare se vor lua în considerare diferitele ipoteze ce se pot ivi în activitatea de aplicare a actului normativ, folosindu-se fie enumerarea situațiilor avute în vedere, fie formulări sintetice sau formulări-cadru de principiu, aplicabile oricăror situații posibile.

În cadrul soluțiilor legislative preconizate pentru a se asigura astfel înțelegerea lor corectă și a se evita interpretările greșite trebuie să se realizeze o configurare explicită a conceptelor și noțiunilor folosite în noua reglementare, care au un alt înțeles decât cel comun, Proiectul de act normativ trebuie să cințină soluții legislative pentru situații tranzitorii, în cazul în care prin noua reglementare sunt afectate raporturi sau situații juridice născute sub vechea reglementare, dar care nu și-au produs în întregime efectele până la data intrării în vigoare a noii reglementări.

Motivarea proiectelor de acte normative

Proiectele de acte normative trebuie însoțite de următoarele documente de motivare:

a) expuneri de motive – în cazul proiectelor de legi și al propunerilor legislative;

b) note de fundamentare – în cazul ordonanțelor și al hotărârilor Guvernului; ordonanțele care trebuie supuse aprobării Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum și ordonanțele de urgență se transmit Parlamentului însoțite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora;

c) referate de aprobare – pentru celelalte acte normative.

Expunerile de motive, notele de fundamentare și referatele de aprobare reprezintă instrumentele de prezentare și motivare ale noilor reglementări propuse.

Motivarea actelor normative se referă, în principal, la:

a) cerințele care reclamă intervenția normativă, cu referire specială la insuficiențele reglementărilor în vigoare, la existența unor neconcordanțe legislative sau a unui vid legislativ;

b) principiile de bază și finalitatea reglementării propuse, cu evidențierea elementelor noi;

c) efectele avute în vedere, în funcție de obiectul reglementării;

d) implicațiile pe care noua reglementare le are asupra legislației în vigoare;

e) implicațiile asupra legislației interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri internaționale, precum și măsurile de adaptare necesare;

f) în pregătirea proiectului fazele parcurse și rezultatele obținute, evidențiindu-se studiile, cercetările, evaluările statistice, specialiștii consultați, preocupările de armonizare legislativă;

g) pentru ordonanțele de urgență se prezintă distinct elementele obiective ale situației extraordinare care impune reglementare imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii parlamentare de urgență, precum și eventualele consecințe care s-ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propuse.

Pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea este necesar să conțină o mențiune expresă cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora și, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun.

Motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza și în executarea căruia se emite îÎn situația în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ.

Documentele de motivare a proiectelor de acte normative trebuie să cuprindă obligatoriu referiri la avizul Consiliului Legislativ și, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Țării, Curții de Conturi sau Consiliului Economic și Social. De asemenea, atunci când este vorba de reglementări privind drepturile cetățenilor, se poate cere și avizul Avocatului Poporului.

Documentele de motivare se redactează într-un stil explicativ, clar, folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe care îl prezintă.

Motivarea trebuie să se refere la forma finală a proiectului de act normativ. Dacă pe parcurs s-au adus unele modificări proiectului, ca urmare a propunerilor și observațiilor primite de la organele de avizare, motivarea inițială trebuie refăcută în mod corespunzător.

Expunerile de motive la proiectele de legi pentru care inițiativa legislativă se exercită de Guvern, precum și expunerile de motive la proiectele de legi de aprobare a unor ordonanțe sau ordonanțe de urgență se semnează de primul-ministru după adoptarea formei finale a proiectului în ședință a Guvernului.

Expunerile de motive la legi și notele de fundamentare la ordonanțe și hotărâri ale Guvernului, elaborate de inițiator, se publică împreună cu actul normativ în cauză în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau se prezintă pe Internet de către autoritatea emitentă. Dacă în cursul dezbaterilor parlamentare proiectul de lege sau propunerea legislativă a suferit modificări de fond, expunerea de motive va fi refăcută, după promulgarea legii, de către inițiator, la sesizarea secretarului general al Camerei Deputaților.

Redactarea actelor normative

Pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluțiilor legislative preconizate și realizarea unei armonii interioare a actului normativ redactarea textului proiectului trebuie precedată de întocmirea unui plan de grupare a ideilor în funcție de conexiunile și de raportul firesc dintre ele, în cadrul concepției generale a reglementării.

Actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie.

Este interzisă folosirea neologismelor, dacă există un sinonim de largă răspândire în limba română. În cazurile în care se impune folosirea unor termeni și expresii străine, se va alătura, după caz, corespondentul lor în limba română.

Termenii de specialitate pot fi utilizați numai dacă sunt consacrați în domeniul de activitate la care se referă reglementarea.

Redactarea textelor se face prin folosirea cuvintelor în înțelesul lor curent din limba română modernă, cu evitarea regionalismelor. Redactarea este subordonată dezideratului înțelegerii cu ușurință a textului de către destinatarii acestuia.

În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni.

Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie.

Exprimarea prin abrevieri a unor denumiri sau termeni se poate face numai prin explicitare în text, la prima folosire.

Textul articolelor trebuie să aibă caracter dispozitiv, să prezinte norma instituită fără explicații sau justificări.

În redactarea actului normativ, de regulă, verbele se utilizează la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziției respective.

Utilizarea unor explicații prin norme interpretative este permisă numai în măsura în care ele sunt strict necesare pentru înțelegerea textului. Nu este permisă prezentarea unor explicații prin folosirea parantezelor.

Când se face o referință într-un act normativ la alt act normativ se face prin precizarea categoriei juridice a acestuia, a numărului său, a titlului și a datei publicării acelui act sau numai a categoriei juridice și a numărului, dacă astfel orice confuzie este exclusă.

Referirea la un tratat internațional trebuie să cințină atât denumirea completă a acestuia, cât și a actului de ratificare sau de aprobare.

Structura actelor normative

Părțile constitutive ale actului normativ

Actul normativ este alcătuit din următoarele părți: titlul și, dacă este necesar, preambulul, formula introductivă, partea dispozitivă, formula de atestare a autenticității actului.

Titlul actului normativ conține: denumirea generică a actului, în funcție de categoria sa juridică și de autoritatea emitentă, precum și obiectul reglementării ce este exprimat sintetic de regimul competențelor stabilit prin Constituție, legi și prin alte acte normative prin care se acordă prerogative de reglementare juridică autorităților publice este determinată categoria juridică a actului normativ.

Printr-un alt act normativ, autoritatea publică este aceea învestită cu competența de reglementare prin Constituție

Referitor la actele normative prin care se modifică ori se completează un alt act normativ, titlul actului exprima operațiunea de modificare sau de completare a actului normativ avut în vedere.

Ca element de identificare, titlul se întregește, după adoptarea actului normativ, cu un număr de ordine, la care se adaugă anul în care a fost adoptat acesta.

Preambulul exprimă, în sinteză, scopul și, după caz, motivarea reglementării. El nu poate cuprinde, nici reguli de interpretare, nici dispoziții. Adăugarea preambulului în cuprinsul actului normativ se apreciază de la caz la caz.

Preambulul este obligatoriu la ordonanțele de urgență și cuprinde prezentarea elementelor de fapt și de drept ale situației extraordinare ce impune recurgerea la această cale de reglementare.

În preambul se menționează și avizele prevăzute de lege, în cazul actelor normative ale administrației publice centrale de specialitate sau ale administrației publice locale.

Formula introductivă este formată dintr-o propoziție care cuprinde denumirea autorității emitente și exprimarea hotărârii de luare a deciziei referitoare la emiterea sau adoptarea actului normativ respectiv.

În cazul legilor formula introductivă este următoarea: "Parlamentul României adoptă prezenta lege."

Formula introductivă pentru actele Guvernului este: "În temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, Guvernul României adoptă prezenta hotărâre" sau, după caz, "ordonanță". La ordonanțe se face referire și la legea de abilitare. La ordonanțele de urgență, formula introductivă este: "In temeiul art. 115 alin. (4) din Constituția României, republicată, Guvernul României adoptă prezenta ordonanță de urgență." Se adaugă și temeiul din legea respectivă la hotărârile date în executarea expresă a unor legi.

Formula introductivă, la celelalte categorii de acte normative cuprinde autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, în funcție de natura sa juridică, precum și temeiurile juridice pe baza și în executarea cărora actul a fost emis.

Conținutul propriu-zis al reglementării reprezintă partea dispozitivă a actului normativ, alcătuit din totalitatea normelor juridice instituite pentru sfera raporturilor sociale ce fac obiectul acestuia.

Atunci când actele normative care transpun direct norme comunitare în dreptul intern, după partea dispozitivă a acestora se face o mențiune care să cuprindă elementele de identificare a actului comunitar care a fost preluat, după modelul următor: "Prezenta/prezentul …(se menționează tipul actului normativ) transpune Directiva nr. / privind … , publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene (JOCE) nr …. / …. "

Dacă printr-un act normativ se transpune doar parțial un act comunitar, mențiunea trebuie să specifice în detaliu textele (secțiuni/articole/paragrafe, după caz) transpuse.

Elementul structural de bază al părții dispozitive îl constituie articolul.

Articolul cuprinde, de regulă, o singură dispoziție normativă aplicabilă unei situații date.

Structura articolului trebuie să fie echilibrată, abordând exclusiv aspectele juridice necesare contextului reglementării.

Articolul se exprimă în textul legii prin abrevierea "art. ". Articolele se numerotează în continuare, în ordinea din text, de la începutul până la sfârșitul actului normativ, cu cifre arabe. Dacă actul normativ cuprinde un singur articol, acesta se va defini prin expresia "Articol unic".

În cazul actelor normative care au ca obiect modificări sau completări ale altor acte normative, articolele se numerotează cu cifre romane, păstrându-se numerotarea cu cifre arabe pentru textele modificate sau completate.

La coduri și la legi de mare întindere, articolele vor fi prevăzute cu denumiri marginale, exprimând sintetic obiectul lor; acestea nu au semnificație proprie în conținutul reglementării.

În cazul în care din dispoziția normativă primară a unui articol decurg, în mod organic, mai multe ipoteze juridice, acestea vor fi prezentate în alineate distincte, asigurându-se articolului o succesiune logică a ideilor și o coerență a reglementării.

Alineatul, ca subdiviziune a articolului, este constituit, de regulă, dintr-o

singură propoziție sau frază, prin care se reglementează o ipoteză juridică specifică ansamblului articolului. Dacă dispoziția nu poate fi exprimată într-o singură propoziție sau frază, se pot adăuga noi propoziții sau fraze, separate prin punct și virgulă.

Alineatul se evidențiază printr-o ușoară retragere de la alinierea textului pe verticală.

Dacă în cuprinsul unui articol se utilizează un termen sau o expresie care are în contextul actului normativ un alt înțeles decât cel obișnuit, înțelesul specific al acesteia trebuie definit în cadrul unui alineat subsecvent. În cazul în care frecvența unor astfel de termeni și expresii este mare, actul normativ trebuie să cuprindă în structura sa un grupaj de definiții sau o anexă cu un index de termeni.

În actele normative cu o anumită întindere, dacă un articol are două sau mai multe alineate, acestea se numerotează la începutul fiecăruia cu cifre arabe cuprinse în paranteză. Pentru claritatea, concizia și caracterul unitar al textului unui articol se recomandă ca acesta să nu fie format dintr-un număr prea mare de alineate.

Dacă textul unui articol sau alineat conține enumerări prezentate distinct, acestea se identifică prin utilizarea literelor alfabetului românesc și nu prin liniuțe sau alte semne grafice.

O enumerare distinctă, marcată cu o literă, nu poate cuprinde, la rândul ei, o altă enumerare și nici alineate noi.

Atunci când o ipoteză este marcată cu o literă necesită o dezvoltare sau o explicare separată, aceasta se va face printr-un alineat distinct care să urmeze ultimei enumerări.

În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conține. Nu poate fi făcută, de regulă, o trimitere la o altă normă de trimitere.

Dacă norma la care se face trimitere este cuprinsă în alt act normativ, este obligatorie indicarea titlului acestuia, a numărului și a celorlalte elemente de identificare.

Trimiterea la normele unui alt act normativ se poate face la întregul său conținut ori numai la o subdiviziune, precizată ca atare. Când actul ce face obiect de trimitere a fost modificat, completat ori republicat, se face mențiune și despre aceasta.

Formula de atestare a autenticității actului normativ cuprinde o formulă de atestare a îndeplinirii procedurii legale de adoptare (în cazul legii), semnătura reprezentantului legal al emitentului, data și numărul.

La legi este obligatoriu ca în finalul actului să se facă mențiunea despre îndeplinirea dispoziției constituționale privind legalitatea adoptării de către cele două Camere ale Parlamentului.

Formula de atestare a legalității adoptării proiectului de lege, utilizată de fiecare Cameră, în ordinea adoptării, este:

"Acest proiect de lege a fost adoptat de Camera Deputaților/Senat în

ședința din … , cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) sau, după caz, art. 76 alin. (2) din Constituția României, republicată." – în cazul în care Camera Deputaților/Senatul adoptă proiectul de lege sau propunerea legislativă, cu sau fără amendamente;

"Acest proiect de lege se consideră adoptat de Camera Deputaților/Senat

în forma inițială, în condițiile art. 75 alin. (2) teza a III-a sau ale art. 115 alin. (5) teza a III-a, după caz, din Constituția României, republicată." – în cazul în care se depășește termenul prevăzut pentru adoptare.

Formula de atestare a legalității adoptării legii va avea următorul cuprins: "Această lege a fost adoptată de Parlamentul României, cu respectarea prevederilor art. 75 și ale art. 76 alin. (1) sau (2), după caz, din Constituția României, republicată."

În cazul în care legea este adoptată în ședința comună a celor două Camere, formula de atestare a legalității adoptării acesteia va avea următorul cuprins: „Această lege a fost adoptată de Parlamentul României, cu respectarea prevederilor art. 65 alin. (2) și ale art. 76 alin. (1) sau (2), ori art. 148 alin. (1) sau art. 149, după caz, din Constituția României, republicată.”

În cazul legilor de revizuire a Constituției României, formula de atestare a legalității adoptării acestora va avea următorul cuprins: „Această lege a fost adoptată de Camera Deputaților și de Senat, cu respectarea prevederilor art. 151 alin. (1) sau alin. (2), după caz, din Constituția României, republicată.”

Formula de atestare este urmată de semnăturile președinților celor două Camere sau ale vicepreședinților care au condus ședințele.

Data legii este aceea la care i se dă număr, după promulgare.

Actele Guvernului poartă data ședinței Guvernului în care actul a fost aprobat. Data celorlalte acte normative este aceea la care au fost semnate.

Numerotarea actelor normative se face în ordinea datării lor, separat pe fiecare an calendaristic.

Sistematizarea conținutului actului normativ

Conținutul proiectului de act normativ se sistematizează în următoarea ordine de prezentare a ideilor:

a) dispoziții generale sau principii generale;

b) dispoziții privind fondul reglementării;

c) dispoziții tranzitorii;

d) dispoziții finale;

e) anexe (dacă este cazul)

În cazul unor reglementări de mică întindere se poate redacta textul fără a se marca distinct elementele menționate, urmând însă această ordine de prezentare.

În structura actului normativ, articolele pot fi grupate pe capitole, care se pot împărți în secțiuni, iar acestea, după caz, în paragrafe.

Dispozițiile generale cuprind prevederi care orientează întreaga reglementare, determină obiectul și principiile acesteia. Ele se grupează în primul capitol și nu se reiau în restul reglementării, în afară de cazul în care sunt strict necesare pentru înțelegerea unor dispoziții cu care formează un tot unitar.

Dispozițiile de fond cuprind reglementarea propriu-zisă a relațiilor sociale ce fac obiectul actului normativ.

Succesiunea și gruparea dispozițiilor de fond cuprinse în actul normativ se fac în ordinea logică a desfășurării activității reglementate, asigurându-se ca prevederile de drept material să le preceadă pe cele de ordin procedural, iar în caz de instituire de sancțiuni, aceste norme să fie plasate înaintea dispozițiilor tranzitorii și finale.

Textele care reglementează similar ipoteze cuprinse în mai multe subdiviziuni ale actului normativ pot fi grupate în structuri distincte, denumite dispoziții comune.

Dispozițiile tranzitorii cuprind măsurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice născute în temeiul vechii reglementări care urmează să fie înlocuită de noul act normativ.

Dispozițiile tranzitorii trebuie să asigure, pe o perioadă determinată, corelarea celor două reglementări, astfel încât punerea în aplicare a noului act normativ să decurgă firesc și să evite retroactivitatea acestuia sau conflictul între norme succesive.

Dispozițiile finale cuprind măsurile necesare pentru punerea în aplicare a actului normativ, data intrării în vigoare a acestuia, implicațiile asupra altor acte normative, ca: abrogări, modificări, completări, precum și dispoziția de republicare, dacă este cazul.

La actul normativ cu caracter temporar se prevede și perioada de aplicare sau data încetării aplicării sale.

La redactarea textului unui proiect de act normativ se pot folosi, ca părți componente ale acestuia, anexe care conțin prevederi ce cuprind exprimări cifrice, desene, tabele, planuri sau altele asemenea.

Pot constitui anexe la un act normativ reglementările ce trebuie aprobate de autoritatea publică competentă, cum sunt: regulamente, statute, metodologii sau norme cu caracter predominant tehnic.

Anexa trebuie să aibă un temei-cadru în corpul actului normativ și să se refere exclusiv la obiectul determinat prin textul de trimitere.

Textul-cadru de trimitere trebuie să facă, în finalul său, mențiunea că anexa face parte integrantă din actul normativ. Dacă sunt mai multe anexe, în finalul actului normativ se include un articol distinct, cuprinzând aceeași mențiune, însoțită de nominalizarea expresă a tuturor anexelor.

Titlul anexei cuprinde exprimarea sintetică a ideii din textul de trimitere.

Dacă sunt mai multe anexe, acestea se numerotează cu cifre arabe, în ordinea în care au fost enunțate în textul proiectului.

Pregătirea, elaborarea și avizarea proiectelor de lege de către Guvern

Proiectele de lege se inițiază, se elaborează și se adoptă în conformitate cu prevederile Constituției României, cu normele de tehnică legislativă, precum și cu principiile ordinii de drept.

Legea trebuie să se integreze organic în sistemul legislației, scop în care:

proiectul de lege trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de același nivel, cu care se află în conexiune, precum și cu reglementările comunitare și cu tratatele internaționale la care România este parte;

proiectul de lege nu poate depăși limitele competenței instituite prin Constituție și nici nu poate contraveni principiilor și dispozițiilor acesteia.

Gvernul își exercită inițiativa legislativă, prevăzută la art.74 alin.1 din Constituția României, prin însușirea proiectelor de lege elaborate de ministere sau de alte autorități ale administrației publice și transmiterea acestora spre dezbatere și adoptare camerei competente a Parlamentului.

Proiectele de lege se elaborează de către autoritățile abilitate să le inițieze, cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000, republicată.

Au dreptul să inițieze proiecte de lege și să le supună spre însușire Guvernului, potrivit atribuțiilor pe care le au, în domeniul lor de activitate, următoarele autorități ale administrației publice:

ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice

centrale, aflate în subordinea Guvernului, precum și autoritățile administrative autonome;

organele de specialitate ale administrației publice centrale, aflate în subordinea sau în

coordonarea ministerelor – prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află;

prefecturile, consiliile județene, respectiv Consiliul General al Municipiului

București, potrivit legii – prin Ministerul Administrației și Internelor.

În vederea elaborării proiectelor de acte normative, la toate autoritățile administrației

publice menționate, se constituie, prin dispoziție a conducătorilor acestora, colective speciale în componența cărora sunt desemnați juriști, specialiști în domeniul integrării europene, precum și specialiști din compartimentele corespunzătoare profilului propunerilor de reglementare.

Colectivul va fi coordonat de un secretar de stat, respectiv de secretarul general.

Acest colectiv întocmește o primă formă a proiectului de lege, care este prezentată conducătorului autorității inițiatoare.

În procesul de elaborare a proiectelor de lege autoritățile inițiatoare au obligația să respecte regulile procedurale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale, prevăzute de art.6 din Legea nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. Este vorba, în esență, de aducerea la cunoștința publică a proiectului de lege și a documentației de fundamentare, precum și de stabilirea unui termen de cel puțin 10 zile pentru a primi în scris propuneri sau observații cu privire la cu privire la proiectul de lege. Acesta va putea intra în circuitul de avizare numai după ce a fost definitivat pe baza propunerilor și observațiilor primite.

Pentru asigurarea consultării partenerilor sociali, autoritățile inițiatoare au obligația să supună proiectele de acte normative cu caracter economico-social analizei comisiilor de dialog social, constituite în cadrul acestora în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr. 314/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea comisiilor de dialog social în cadrul unor ministere și al prefecturilor, cu modificările și completările ulterioare.

Proiectul de lege este necesar să fie însoțit de expunerea de motive.

Proiectul de lege inițiat de autoritățile competente se transmite pe circuitul de avizare numai după însușirea acestuia, prin semnarea expunerii de motive, de conducătorul autorității publice inițiatoare și de ministrul de stat coordonator.

Proiectul de act normativ se transmite concomitent, în copie, autorităților publice interesate în aplicarea acestuia, în funcție de obiectul reglementării, care au obligația să analizeze și să comunice inițiatorului eventualele observații și propuneri, în termen de cel mult 5 zile de la primirea proiectului, dacă nu s-a stabilit un alt termen. Proiectele de acte normative care urmăresc armonizarea legislației naționale cu prevederile comunitare se transmit spre analiză și Ministerului Integrării Europene, însoțite de tabelul de concordanță între actul comunitar propus să fie transpus și proiectul de act normativ care îl transpune.

După obținerea punctelor de vedere ale autorităților publice care urmează să avizeze, inițiatorul definitivează proiectul de lege. La operațiunea de definitivare pot participa și reprezentanți ai autorităților publice avizatoare.

Dacă în urma propunerilor și observațiilor primite de la autoritățile publice avizatoare s-au adus modificări proiectului de act normativ, expunerea de motive inițială va fi reformulată în mod corespunzător, astfel încât fundamentarea să se refere la forma proiectului de act normativ care va fi transmisă spre avizare.

După definitivare originalul proiectului de lege, însoțit de expunerea de motive, refăcută conform modificărilor operate, se transmite succesiv spre avizare de către inițiator autorităților publice interesate în aplicare, în termen de maximum 3 zile de la primirea avizelor acestora.

În situația în care între inițiator și autoritățile publice avizatoare există puncte de vedere diferite, proiectul de lege va fi avizat, în mod obligatoriu, în termen de cel mult 5 zile lucrătoare de la primirea acestuia, cu observații, care vor fi anexate și prezentate în cadrul ședinței Guvernului. Depășirea termenului de 5 zile, precum și restituirea proiectului, fără semnarea instrumentului de prezentare și motivare, însoțit sau nu de observații, reprezintă aviz tacit, fără îndeplinirea vreunei alte formalități de către inițiator.

Proiectul de lege se transmite Ministerului Justiției în original, împreună cu o copie, numai după obținerea avizelor autorităților publice interesate. Ministerul Justiției avizează proiectele de lege exclusiv din punct de vedere al legalității, încheind succesiunea operațiunilor din etapa de avizare.

Proiectele de lege avizate se transmit de către inițiator Secretariatului General al Guvernului, atât în original, ștampilate pe fiecare pagină, cât și pe suport magnetic, însoțite de fișa circuitului de avizare.

Secretariatul General al Guvernului va solicita de îndată avizul Consiliului Legislativ, ce urmează să fie emis în termenul solicitat de Guvern, care nu poate fi mai mic de două zile pentru proiectele de lege care urmează să fie transmise Parlamentului cu solicitarea dezbaterii în procedură de urgență și de zece zile pentru celelalte proiecte de lege. De asemenea, Secretariatul General al Guvernului verifică îndeplinirea condițiilor de formă ale fiecărui proiect de lege, inclusiv respectarea normelor de tehnică legislativă, întocmind, dacă este cazul, o notă cuprinzând propuneri și/sau observații.

În continuare, Secretariatul General al Guvernului transmite inițiatorului avizul Consiliului Legislativ și nota cuprinzând propunerile și/sau observațiile sale.

Pe baza acestora, inițiatorul are obligația de a reanaliza și, după caz, de a reface proiectul de lege. Proiectul de lege refăcut va fi transmis Secretariatului General al Guvernului, ștampilat pe fiecare filă, cu cel puțin 5 zile înainte de data ședinței Guvernului pe a cărei agendă de lucru se solicită să fie înscris.

În situația în care inițiatorul nu acceptă, total sau parțial, observațiile și propunerile formulate în avizul Consiliului Legislativ și în nota Secretariatului General al Guvernului, acesta va transmite Secretariatului General al Guvernului forma proiectului de lege ce urmează să fie supusă spre adoptare Guvernului, însoțită de o notă justificativă cuprinzând argumentele care au condus la neacceptarea observațiilor și/sau a propunerilor respective.

Analiza și adoptarea proiectelor de lege de către Guvern

Proiectele de lege se adoptă în ședințele de Guvern.

În vederea pregătirii ședințelor Guvernului, Secretariatul General al Guvernului organizează în prealabil reuniuni de lucru cu reprezentanți, la nivel de secretar de stat sau secretar general, ai ministerelor și ai celorlalte autorități publice inițiatoare și avizatoare, în vederea corelării punctelor de vedere ale acestora în legătură cu proiectele de acte normative ce urmează a fi supuse Guvernului spre adoptare.

În cadrul reuniunilor se elaborează proiectul agendei de lucru a ședinței Guvernului, care se structurează în două părți, și care cuprinde: proiecte de acte normative, rapoarte, note, note-mandat, memorandumuri, puncte de vedere,

Informări și alte documente, în funcție de necesități și de solicitări.

În prima parte a agendei de lucru vor fi înscrise proiectele de acte normative și alte documente, care au toate avizele ministerelor implicate, inclusiv formele refăcute conform avizelor Consiliului Legislativ și ale altor autorități competente, în scopul facilitării luării unei decizii rapide de către Guvern asupra actelor care sunt agreate de toate ministerele implicate și care nu mai comportă discuții suplimentare pentru a fi adoptate de Guvern.

În a doua parte a proiectului agendei de lucru vor fi înscrise proiectele de acte normative și alte documente, care necesită dezbateri și opțiuni ale Guvernului.

Proiectul agendei de lucru, avizat de ministrul delegat pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului, este prezentat de acesta spre aprobare primului-ministru. Agenda de lucru aprobată se comunică de Secretariatul General al Guvernului tuturor membrilor Guvernului, precum și conducătorilor altor autorități publice interesate, cu cel puțin 36 de ore înainte de începerea ședinței Guvernului.

Înainte de începerea dezbaterilor sau în cursul acestora, inițiatorii pot solicita primului-ministru, motivat, retragerea sau amânarea proiectelor de acte normative aflate pe agenda de lucru.

În cazuri excepționale primul-ministru poate aproba ca pe durata desfășurării ședinței Guvernului să fie luate în discuție și proiecte de acte normative sau materiale neînscrise pe agenda de lucru. În cazul adoptării de către Guvern a acestor proiecte de acte normative, inițiatorul are obligația să parcurgă ulterior procedura de avizare și finalizare a acestora.

Decizia Guvernului cu privire la fiecare proiect de act normativ, luată ca urmare a rezultatului dezbaterilor, este marcată prin anunțul primului-ministru privind adoptarea, amânarea, respingerea sau retragerea acestuia, după caz.

După ședința Guvernului, Secretariatul General al Guvernului va proceda la transmiterea la Camera Deputaților sau, după caz, la Senat, a proiectelor de lege, înscrise în prima parte a agendei de lucru și adoptate de Guvern, însoțite de expunerile de motive ale acestora și de hotărârile de supunere a lor spre adoptare camerei respective, semnate de primul-ministru.

Proiectele de lege înscrise în cea de-a doua parte a agendei de lucru și adoptate de Guvern vor fi finalizate de Secretariatul General al Guvernului prin operarea observațiilor aprobate de Guvern, potrivit regulilor de tehnică legislativă.

În situația în care în ședința Guvernului au fost formulate observații de fond, Secretariatul General al Guvernului le va comunica inițiatorilor, imediat după ce stenograma ședinței Guvernului a fost redactată.

În termen de cel mult două zile de la primirea observațiilor aprobate în ședința Guvernului, inițiatorul este obligat să transmită Secretariatului General al Guvernului reformulările textelor vizate de aceste.

Secretariatul General al Guvernului operează modificările corespunzătoare în textul proiectului de lege și transmite autorității publice inițiatoare forma finală a acestuia.

În situația în care inițiatorul nu acceptă propunerile și/sau observațiile aprobate de Guvern, proiectul de lege va fi repus în mod obligatoriu pe agenda de lucru a ședinței Guvernului.

Proiectele de lege cărora li s-au adus modificări de fond ca urmare a discutării și adoptării lor în ședința Guvernului vor fi supuse unei noi avizări a Consiliului Legislativ precum și a altor autorități competente, după caz. În situația în care, ca urmare a noii avizări de către aceste autorități, este necesară operarea unor modificări de fond ori avizul respectiv este negativ, proiectul de lege va fi repus în mod obligatoriu pe agenda de lucru a ședinței Guvernului.

În toate cazurile, dacă ulterior adoptării inițiatorul solicită operarea altor modificări care nu au fost aprobate de Guvern, Secretariatul General al Guvernului are obligația să repună respectivul proiect de act normativ pe agenda de lucru.

Proiectul de lege final, rezultat în urma parcurgerii procedurii descrise, se transmite de către Secretariatul General al Guvernului la Camera Deputaților sau, după caz, la Senat, însoțit de expunerea de motive și de hotărârile de supunere a lui spre adoptare camerei respective, semnate de primul-ministru.

Instrumentele de motivare și avizare, variantele și formele succesive ale proiectelor de lege, precum și originalul proiectelor de lege adoptate se păstrează de Secretariatul General al Guvernului, astfel încât să se asigure cunoașterea întregului proces de elaborare a proiectului respectiv.

Pe întregul parcurs al elaborării proiectelor de acte normative se interzice personalului autorităților publice inițiatoare și avizatoare furnizarea în afara instituțiilor respective a unor date sau informații cu privire la respectivele proiecte de acte normative, cu excepția informațiilor oficiale care trebuie furnizate în condițiile Legii nr.544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public și ale Legii nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică

CAPITOLUL IV

MIJLOACELE JURIDICE ALE ADMINISTRAȚIEI

– ACTELE ADMINISTRATIVE

Definiția, trăsăturile și clasificarea actelor administrative

Din punct de vedere teoretic, problematica actelor administrative este complexă, și prezintă un mare interes practic deoarece actele administrative constituie o formă fundamentală de activitate a autorităților administrației publice. Din aceste motive, problematica actelor administrative este analizată pe larg de doctrină, unde între o autor se maifestă o serie de controversei.

Astfel analiza lor va avea în vedere aspectele teoretice suficient de generale pentru a reprezenta constante în materie, neglijându-se o serie de detalii care formează obiectul disputelor doctrinare, unele dintre ele sterile.

În sens larg actele administrative, cuprind actele unilaterale ale administrației și contractele administrative.

Manifestări unilaterale de voință ale autorităților administrației publice sunt actele unilaterale ale administrației.

Contractele administrative în general, sunt acorduri de voință, între două părți, dintre care cel puțin una este o autoritate a administrației publice, acorduri supuse unui regim juridic ce prezintă deosebiri față de regimul juridic civil.

Sintagma „act administrativ” este utilizată în sensul de act unilateral al administrației.

Actul administrativ este mijlocul juridic fundamental, în sensul că nu conține nici o trăsătură specifică altor ramuri de drept decât dreptul administrativ, prin care autoritățile administrației publice își manifestă în mod expres voința unilaterală de a genera, modifica sau stinge drepturi și obligații, în îndeplinirea misiunii de exercitare a puterii executive.

Actul administrativ prezintă următoarele trăsături:

este o formă fundamentală a activității autorităților administrației publice;

este o voință juridică unilaterală;

este emis numai în realizarea puterii publice;

are un regim juridic specific.

Actul administrativ este forma fundamentală a activității administrației publice ca urmare a forței efectelor juridice pe care le produce.

Voința administrativă se manifestă pe deplin prin actul administrativ.

Activitatea administrației este mult mai cuprinzătoare, fiind formată dintr-o multitudine de fapte sau operațiuni dintre cele mai diverse, dar elementul central, cel care leagă și dă coerență acestor fapte sau operațiuni, este activitatea desfășurată pentru adoptarea și aplicarea actului administrativ.

O trăsătură care îl delimitează de operațiunile tehnico-administrative și de operațiunile tehnico-productive actul administrativ este o voință juridică unilaterală. Doar în cazul actului administrativ ne apare exteriorizarea voinței interne a unei autorități a administrației publice de a crea în mod direct și unilateral efecte juridice, adică de a genera, modifica sau stinge drepturi și obligații.

Materialele de fundamentare a unui act administrativ, cum ar fi operațiuni tehnico-administrative, nu produc, prin ele însele, efectele juridice, ci numai actul emis pe baza lor.

Serviciile sau produsele care formează obiectul de activitate al unei regii autonome, care sunt operațiuni tehnico-productive, nu produc efecte juridice, ci sunt obiecte materiale derivate ale efectelor juridice determinate prin acte administrative. De exemplu, activitatea de producere și distribuție a energiei electrice. Cine produce energie electrica nu determină efectele juridice, ci reprezintă obiecte materiale derivate ale efectelor juridice produse de H.G. care-i organizează activitatea acesteia.

Actul administrativ, este o manifestare unilaterală de voință juridică, nu poate avea semnificația unei rugăminți, a unei păreri sau a unei manifestări afective. Acest lucru nu înseamnă că în procesul decizional, care duce la emiterea actului, nu poate exista și o dimensiune afectivă. Acesta contează însă, sub aspect juridic, și anume este încorporarea voinței autorității administrației publice în act pentru a genera, modifica sau stinge drepturi și obligații pentru subiecte de drept neidentificate (în cazul actului administrativ normativ), respectiv pentru subiecte de drept nominalizate (în cazul actului individual).

În ceea ce privește caracterul unilateral al actului administrativ se impun câteva precizări, pentru două situații:

atunci când actul administrativ este emis cu participarea mai multor persoane fizice;

atunci când actul administrativ este emis ca urmare a unei cereri prealabile.

Astfel prima situație este determinată de realitatea că autoritățile administrației publice sunt, de regulă, colective organizate de oameni politici și funcționari publici învestite cu atribuții în realizarea puterii publice.

Competența autorității administrației publice se realizează prin deciziile structurilor de conducere care sunt, de regulă, organe colective sau colegiale. Astfel majoritatea actelor administrative sunt decizii ale organelor colective.

În urma acestei realități, s-a pus problema dacă acordul de voință care intervine în vederea emiterii actului administrativ nu este de natură a înlătura caracterul unilateral al acestuia, și anume, dacă ne aflăm în fața unui acord de voință, ca în cazul contractului. Răspunsul ar fi că actul administrativ rămâne indiscutabil o manifestare unilaterală de voință a autorității respective.

Faptul că pentru adoptarea lui, se folosesc mecanisme decizionale bazate pe realizarea unei majorități, nu are importanță decât pentru îndeplinirea cerințelor necesare adoptării actului. Cand actul adoptat, acesta devine voința producătoare de efecte juridice a autorității, nu are nici o importanță numărul de persoane care compune organul colectiv emitent și nici voința individuală a acestora, ci doar degajarea voinței unice a autorității respective.

În situația a doua – emiterea actelor administrative ca urmare a unei cereri prealabile – ne aflăm tot în prezența manifestării voinței unilaterale a autorității administrative emitente.

Cererea prealabilă este numai o condiție pentru emiterea actului și în nici un caz componentă a voinței administrației. De exemplu în acest sens ar fi autorizația de construire. Aceasta se emite la cererea beneficiarului. Voința exprimată de administrație nu necesită însă acordul solicitantului. Astfel, autorizația poate fi refuzată, evident, fără acordul solicitantului sau, dacă se eliberează, condițiile impuse prin autorizație nu necesită în nici un caz acordul solicitantului.

Cea de-a treia trăsătură a actului administrativ constă în faptul că acesta este emis numai în realizarea puterii publice.

Actele administrative potrivit acestei trăsături, nu sunt orice manifestări unilaterale de voință ale autorităților administrației publice, ci doar acelea care exprimă voința acestora de a genera, modifica sau stinge drepturi și obligații în regim de putere publică. Aceast lucru înseamnă că, prin natura lor, ele sunt obligatorii și executorii din oficiu.

Caracterul obligatoriu al actului administrativ nu trebuie confundat cu posibilitatea de a fi executat prin forța de constrângere a statului.

În toate cazurile forța de constrângere a statului, intervine când respectarea drepturilor și obligațiilor izvorâte dintr-un act juridic, indiferent de natura lui, nu se face de bună-voie. Mai exact, forța de constrângere a statului intervine pentru a înfrânge rezistența oricăror subiecte de drept care nu-și îndeplinesc de bună-voie obligațiile, în timp ce obligativitatea actului administrativ este o manifestare a capacității administrației de a impune o anumită conduită pentru realizarea puterii executive.

De regulă, actul administrativ este respectat de bună-voie, astfel încât nu este cazul să se recurgă la forța de constrângere a statului.

Constrângerea statală acționează din oficiu, dacă subiectul de drept vizat nu-și îndeplinește obligația ce-i revine, fără a fi nevoie de învestirea actului administrativ cu titlu executoriu, ca în cazul hotărârilor judecătorești. Acest lucru are loc pentru că natura actului administrativ, de formă de activitate a puterii executive, face ca să fie prin el însuși purtătorul unui asemenea titlu, deoarece subiectul calificat al raportului juridic de constrângere este chiar autoritatea executivă. Rezultă de aici, caracteristica actului administrativ de a fi executoriu din oficiu, spre deosebire de hotărârea judecătorească. Constrângerea statală produce efecte doar între părți, care sunt pe poziții de egalitate juridică. Din acest motiv, pentru executarea hotărârii judecătorești prin constrângere este necesară o formulă de activare a autorității care exercită constrângerea.

Actul administrativ are un regim juridic specific este trăsătura care ne ajută să dacem deosebirea dintre această formă de activitate, specifică administrației publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de organe sau, cu alte cuvinte, să determinăm conținutul sferei actelor administrative.

Reperul pentru această departajare îl constituie Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, deoarece actul administrativ este singurul act de autoritate care poate fi atacat în contenciosul administrativ.

Legea contenciosului administrativ ne permite să identificăm anumite categorii de acte administrative și prin negație, și anume prin nominalizarea actelor administrative care nu pot fi cenzurate de instanța de contencios.

În conformitate cu prevederile legii contenciosului administrativ:

a. Sunt acte administrative:

actele unilaterale cu caracter individual sau normativ, emise de o autoritate

publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice;

actele administrativ-jurisdicționale, care sunt actele emise de o autoritate

administrativă cu atribuții jurisdicționale în soluționarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate și cu asigurarea dreptului la apărare;

resurse umane, care sunt alcătuite din demnitari, funcționari publici și

personal contractual;

mijloace juridice.

Studiul acesta este consacrat mijloacelor juridice ale administrației publice, deoarece prin ele se exprimă diferența specifică a acesteia, față de celelalte activități de administrație, și anume realizarea valorilor politice în regim de putere publică.

Sintagmei „mijloace juridice” i se atribuie în sensul larg de instrumente prin care autoritățile administrației publice pot produce efecte juridice, sau cu alte cuvinte, pot genera, modifica sau stinge drepturi și obligații.

În funcție de natura manifestării de voință care determină efectele juridice, administrația dispune de instrumente indirecte care sunt întemeiate pe dreptul de inițiativă legislativă și se materializează în proiecte de legi, și instrumente directe, întemeiate pe capacitatea sa juridică, reprezentate de actele administrative în sens larg, actele de dreptul muncii și contractele civile.

Potrivit acestei clasificări, se studiază latura legislativă a administrației publice și apoi actele administrative.

Actele de drept al muncii și contractele civile nu se urmăresc în acest caz deoarece și în cadrul administrației publice regimul lor juridic este regimul comun determinat de legislația muncii și legislația civilă, cu o singură excepție notabilă în cazul contractului de muncă, și anume regimul salarial este stabilit prin lege, nu prin negociere ca în domeniul privat

Efectele actelor administrative

Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice

Actul administrativ produce efecte juridice, de regulă, de la data publicării sau a comunicării. De la această regulă există două excepții:

actele administrative care prevăd o dată ulterioară publicării sau comunicării, de la care produc efecte juridice;

actele administrative cu caracter retroactiv.

Cu toate că, de principiu, actele administrative produc efecte numai pentru viitor, există câteva excepții:

actele care constată drepturi și obligații care au luat naștere anterior (declarative sau recognitive) Ex.: diferite adeverințe sau certificatele de naștere sau de deces);

actele de anulare a unor acte administrative, care produc efecte de la data actului anulat (ex tunc);

actele administrative normative interpretative, care se pot emite de organul care a emis actul interpretat sau de către o autoritate ierarhic superioară, acte ce produc efecte retroactive de la data aplicării actului interpretat;

actele administrative jurisdicționale care au efecte retroactive deoarece recunosc părților situații juridice preexistente.

Încetarea efectelor juridice ale actele administrative

Raporturile juridice care au luat naștere pe baza actelor administrative încetează în două situații:

ca urmare a intervenției, în acest scop, a unui alt act juridic;

ca urmare a producerii unor fapte materiale.

Modalitățile concrete prin care încetează raporturile juridice produse de actele administrative, ca urmare a intervenției unui alt act juridic, sunt: anularea, revocarea și suspendarea.

Principiul legalității impune stricta respectare a legislației de către autoritățile administrației publice.

Încălcarea prevederilor legale atrage sancționarea activității ilegale, în speță a actului administrativ, prin anularea ori inexistența sa.

Prin anularea actului administrativ se înțelege manifestarea de voință a autorității competente, având ca scop încetarea efectelor juridice ale actului, respectiv desființarea lui.

În situația inexistenței, viciile de legalitate sunt atât de grave, încât nu se creează nici măcar aparența existenței unui act administrativ.

Actele administrative pot fi lovite de nulitate absolută sau relativă.

Atât actele lovite de nulitate absolută, cât și cele lovite de nulitate relativă se bucură de prezumția de legalitate până în momentul când nulitatea este constatată sau declarată de organul competent. Aceasta înseamnă, practic, că în cazul nulității absolute sau relative executarea actului este obligatorie, până la constatarea sau declararea acesteia, pe când actul inexistent nu se execută.

De regulă, nerespectarea unor condiții de fond privind conținutul actului atrage nulitatea absolută, iar nerespectarea unor norme de formă atrage nulitatea relativă.

Un exemplu de nulitate absolută ni-l oferă art. 17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor. Potrivit acestui text, lipsa din procesul-verbal de constatare a contravenției a unuia din următoarele elemente: numele și prenumele contravenientului, fapta săvârșită, data comiterii faptei, numele, prenumele, calitatea și semnătura agentului constatator atrage nulitatea absolută a procesului-verbal.

În cazul nulității absolute, viciul de legalitate nu poate fi acoperit (reparat). În acest caz, sesizarea organului competent să constate sau să declare nulitatea operează și din oficiu, și nici un termen de prescripție nu limitează controlul de legalitate exercitat de autoritatea administrativă emitentă sau de cea ierarhic superioară.

În cazul nulității relative, viciile de legalitate nu sunt atât de grave, încât să nu poată fi reparate, adică acoperite sau îndreptate prin confirmare. Confirmarea unui act juridic administrativ poate acoperi viciile care alterează sau fac să lipsească manifestarea de voință a organului emitent. Dacă viciul se referă la alte condiții decât cele privitoare la formarea sau exprimarea voinței unui organ administrativ, confirmarea ulterioară nu poate schimba situația.

În ceea ce privește actele administrative inexistente, acestea nu prezintă nici cel puțin o aparență de legalitate, deoarece încălcarea legii este atât de evidentă, încât oricine o poate sesiza. Din acest motiv, nu operează prezumția de legalitate și, ca atare, sub aspect practic, actul nu poate fi pus în executare.

Actul inexistent este lipsit de elemente esențiale fără de care el nu poate fi conceput. Un exemplu în acest sens este emiterea de către un organ vădit necompetent sau de către o persoană care nu are calitatea de funcționar public, în sensul larg de exercitare a unei funcții de putere executivă.

Există și situații când dispoziții privind inexistența actelor administrative se întâlnesc chiar în Constituție. Astfel, potrivit art. 100 alin. (2) din Constituție, nepublicarea atrage inexistența decretelor emise de Președintele României, iar potrivit art. 108 alin. (4) din Constituție, nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau ordonanței de Guvern.

Autoritățile competente să anuleze actele administrative sau să constate inexistența lor sunt:

organele administrative ierarhic superioare, în baza raportului de subordonare;

instanțele de contencios administrativ;

autoritățile din cadrul Ministerului Public, dar numai actele ilegale ale organelor de cercetare și urmărire penală și ale autorităților care administrează locurile de detenție și executare a pedepselor.

Referitor la efectele anulării actelor administrative, arătăm că, de regulă, anularea produce efecte retroactive. Astfel, dacă actul a fost anulat pe considerente de ilegalitate, efectele anulării se produc nu numai pentru viitor, ex nunc, ci și pentru trecut, ex tunc, adică din momentul emiterii sale.

Așadar, actul de anulare desființează efectele juridice ale actului anulat, considerându-se că el nici nu a existat.

Trebuie însă să subliniem, că numai efectele juridice ale actului anulat sunt desființate deoarece consecințele lui de fapt, materiale, sunt o realitate care s-a produs în trecut și care nu poate fi înlăturată. De exemplu, anularea unei autorizații eliberată unei persoane pentru a presta activități de service auto nu poate șterge consecințele materiale, de fapt, care s-au produs în trecut, înainte de momentul anulării.

Cât privește revocarea actelor administrative, aceasta este modalitatea specifică de încetare a efectelor juridice ale acestora printr-un act al organului emitent sau, pentru considerente de oportunitate, de către organul ierarhic superior.

Revocabilitatea actelor administrative este un principiu al regimului juridic al acestora care rezultă din caracterul lor unilateral. Fiind manifestări unilaterale de voință, ele nu pot fi ținute de vreun consimțământ, atunci când se pune problema încetării efectelor juridice pe care le produc.

Motivele care conduc la revocarea actului administrativ sunt atât ilegalitatea, cât și inoportunitatea.

Referitor la primul motiv, ilegalitatea, dacă acceptăm prezumția de bună-credință care operează în favoarea administrației, este firesc ca organul care și-a dat seama că a emis un act ilegal, să-l poată desființa pentru a intra în legalitate, fără a mai aștepta intervenția instanței de contencios.

În cazul inoportunității, este vorba, de regulă, de schimbarea condițiilor care au determinat emiterea actului. Și în acest caz, este firesc ca administrația să-și poată desființa actul care nu mai corespunde noilor condiții, deoarece ea nu-și poate îndeplini misiunea decât dacă se adaptează în permanență la dinamica realității.

Revocarea, la fel ca și anularea, are ca efect stingerea raporturilor juridice care au luat ființă pe baza actului revocat.

Data de la care încetează efectele juridice ale actului revocat variază, după cum revocarea a intervenit pe motiv de ilegalitate sau pe motiv de inoportunitate.

Dacă revocarea actului administrativ a avut ca motiv ilegalitatea acestuia, de regulă, raporturile juridice care au luat ființă pe baza lui se sting din momentul emiterii sale (ex tunc).

Dacă actul administrativ este revocat pentru că este inoportun, efectele lui încetează, de regulă, numai de la data revocării (ex nunc). În acest caz, actul a existat și a produs efecte până la data revocării.

Dacă în privința actelor administrative normative principiul revocabilității are caracter absolut, în cazul actelor administrative individuale, acesta cunoaște anumite excepții, și anume:

Actele administrative jurisdicționale.

Irevocabilitatea lor se explică prin faptul că autoritatea care le-a emis cu prilejul soluționării unor litigii se dezînvestește prin actele respective, astfel încât nu mai poate reveni asupra lor, așa cum se întâmplă și în cazul hotărârilor judecătorești.

Actele administrative prealabile, pe baza cărora au luat ființă raporturi juridice contractuale, civile sau de dreptul muncii.

Contractele iau naștere prin acordul de voință al părților, astfel încât este firesc ca, de principiu, ele să poată înceta tot prin acordul părților. Aceasta nu înseamnă că legislația în materie nu poate să prevadă și cauze de denunțare unilaterală. Aceasta ține, însă, de regimul juridic al contractelor respective și nu de principiul revocabilității actelor administrative.

Actele administrative care au dat naștere unor drepturi subiective sau care conferă un anumit statut.

Exemple în acest sens sunt diplomele și actele de numire într-o funcție publică. Acestea nu pot fi revocate, atâta vreme cât sunt îndeplinite condițiile de legalitate care le condiționează existența. Rezultă că această categorie de acte nu pot fi revocate decât pentru vicii grave de legalitate.

Actele administrative care au fost realizate material.

Această excepție rezultă din starea de fapt creată. Dacă actul administrativ a fost executat, revocarea lui, în sine, nu poate produce efecte materiale. Nu se încadrează în această excepție actele administrative care au ca obiect activități cu caracter continuu, cum sunt autorizațiile eliberate pe baza Legii nr. 300/2004 privind organizarea și desfășurarea unor activități economice de către persoane fizice și asociații familiale. În acest caz, însă, revocabilitatea poate opera numai pentru viitor.

Un ultim caz de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative este suspendarea. Caracteristica suspendării constă în faptul că efectele actului administrativ încetează numai temporar, adică pentru o perioadă de timp limitată, nu definitiv, ca în cazul anulării sau revocării.

Suspendarea intervine când există îndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului administrativ.

Situațiile de suspendare sunt fie prevăzute de lege, fie lăsate la aprecierea organelor competente.

Un exemplu de suspendare de drept este atacarea la instanța de contencios administrativ, de către prefect, a actelor autorităților administrației publice locale [art. 123 alin. (4) din Constituție].

Organelor competente să revoce actul li se recunoaște și dreptul de a-l suspenda, potrivit principiului qui potest plus, potest minus.

În fine, instanțele de contencios administrativ pot dispune suspendarea actului în cazuri bine justificate și pentru a preveni producerea unei pagube iminente.

Suspendarea, fiind o măsură provizorie, se pune problema determinării momentului încetării sale.

În primul rând, suspendarea încetează în momentul în care actul administrativ suspendat este revocat de autoritățile competente, ca urmare a constatării caracterului său ilegal sau inoportun, printr-un act administrativ de revocare.

În mod simetric, suspendarea încetează ca urmare a repunerii în vigoare a actului suspendat, atunci când s-a constatat că este legal sau oportun. Și în această situație este necesar un act administrativ de încetare a suspendării.

Suspendarea poate înceta, însă, și de drept. Astfel, suspendarea de drept intervenită ca urmare a acțiunii introdusă de prefect la instanța de contencios administrativ, împotriva unui act al unei autorități a administrației publice locale, va înceta odată cu rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești dată pentru soluționarea acelui litigiu, fie prin anularea actului, fie prin respingerea acțiunii prefectului.

De asemenea, suspendarea actului administrativ, hotărâtă de instanța de contencios, potrivit Legii contenciosului administrativ, va înceta odată cu soluționarea acțiunii.

A doua situație de încetare a raporturilor juridice care au luat naștere pe baza unui act administrativ are în vedere producerea unor fapte materiale.

Referitor la această modalitate de stingere a efectelor juridice ale actului administrativ, trebuie făcută distincția între actele administrative cu caracter normativ și cele cu caracter individual.

Actele administrative normative cuprind reguli cu caracter general și impersonal, ce nu-și epuizează efectele printr-o singură aplicare, de aceea ele nu pot să-și piardă valabilitatea prin producerea unei transformări în lumea materială înconjurătoare. Ca urmare, în dreptul nostru administrativ s-a statornicit regula potrivit căreia efectele juridice ale actelor administrative cu caracter normativ nu pot fi stinse ca urmare a intervenirii unui fapt material. Excepție de la această regulă fac actele administrative normative temporare, ale căror efecte juridice încetează prin împlinirea termenului – fapt material – pentru care au fost emise (ex.: dispoziția primarului de a interzice temporar circulația într-o anumită zonă).

Actele administrative individuale se referă la o anumită sau anumite persoane determinate, motiv pentru care efectele juridice pe care le produc se epuizează printr-o singură aplicare sau printr-o aplicare repetată limitată. De aceea, raporturile juridice create de aceste acte se sting adesea ca urmare a intervenirii unor fapte materiale, de producerea cărora legea leagă acest efect. Iată câteva exemple:

– moartea subiectului de drept = fapt material care duce la încetarea efectelor juridice produse de un act administrativ; astfel, moartea titularului duce la stingerea raporturilor juridice născute pe baza unei autorizații de exercitare a unei meserii;

– prescripția prevăzută printr-un act normativ este alt fapt material care atrage încetarea efectelor juridice ale unui act administrativ individual. Astfel, executarea sancțiunii aplicate unei persoane fizice care a săvârșit o contravenție se prescrie, dacă procesul-verbal de constatare a contravenției nu a fost comunicat celui sancționat în termen de o lună de la data aplicării sancțiunii;

– executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia. Astfel, plata amenzii contravenționale stinge efectele actului sancționator.

BIBLIOGRAFIE

Ioan Alexandru – Teorii, Realități, Perspective

Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda – Știința administrației

Dana Apostu Tofan – Drept administrativ

Margareta Costea – Introducere în administrația publica

Corneliu Manda – Știința administrației – Curs universitar

Cristian Ionescu – Drept Constituțional

BIBLIOGRAFIE

Ioan Alexandru – Teorii, Realități, Perspective

Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda – Știința administrației

Dana Apostu Tofan – Drept administrativ

Margareta Costea – Introducere în administrația publica

Corneliu Manda – Știința administrației – Curs universitar

Cristian Ionescu – Drept Constituțional