Mecanisme DE Interferenta Intre Legislativ Si Executiv

=== 90c2d896821a0720a13784bdca19afe174fdcab4_41880_1 ===

MECANISMELE DE INTERFERENȚĂ

ÎNTRE LEGISLATIV ȘI EXECUTIV

CUPRINS

INTRODUCERE (p. 1)

Statul – o realitate socială (p. 3)

Concept, noțiuni, componente (p. 3)

Rolul și scopul statului (p. 5)

Funcțiile statului (p. 5)

Pe firul evoluției (p. 6)

Forma de stat (p. 7)

Forma de guvernământ (p. 8)

Structura de stat (p. 9)

Regimul politic (p. 10)

Puterea de stat și puterea politică (p. 11)

Puterea de stat (p. 11)

Puterea Politică (p. 13)

Principiul separației și echilibrului puterilor în stat (p. 14)

Originile și teoreticienii conceptului (p. 14)

Un punct de pornire pentru viitoarele democrații (p. 18)

Separația puterilor în organizarea de stat a României (p. 19)

Noi perspective în aplicarea conceptului (p. 22)

Legislativ și executiv, în România (p. 24)

Parlamentul României – reprezentantul puterii legislative (p. 25)

Scurtă istorie națională și universală a instituției (p. 25)

Funcțiile Parlamentului (p. 27)

Structura Parlamentului (p. 28)

Organizarea și funcționarea Camerei Deputaților și a Senatului României (p. 29)

Actele Parlamentului (p. 37)

Actele cu caracter juridic ale Parlamentului (p. 37)

Actele cu caracter exclusiv politic ale Parlamentului (p. 40)

Guvernul României – reprezentantul puterii executive (p. 40)

Competențele Guvernului (p. 41)

Funcțiile Guvernului (p. 42)

Atribuțiile Guvernului (p. 42)

Organizarea și modul de lucru ale Guvernului(p. 44)

Primul-ministru (p. 45)

Actele Guvernului (p. 46)

Hotărârile adoptate de Guvern (p. 47)

Ordonanțele emise de Guvern (p. 47)

Mecanismele de interferență dintre Legislativ și Executiv (p. 49)

Modalitati de acțiune a Legislativului asupra Executivului (p. 50)

Intervenția Legislativului în formarea Executivului (p. 50)

Intervenția Legislativului în activitatea Executivului (p. 51)

Delegarea legislativă (p. 52)

Controlul parlamentar (p. 54)

Intervenția Executivului în activitatea Legislativului (p. 60)

Compatibilități legislativ-executive (p. 60)

Concluzii (p. 61)

Bibliografie (p. 65)

INTRODUCERE

”Statul de drept este tipul de regim politic în care puterea statului se află încadrată și limitată de către drept”, spunea Jaques Chevallier. Aceasta este una dintre variile definiții date conceptului de-a lungul timpului. Indiferent însă de unghiul de abordare sau de plasticitatea exprimării, statul de drept este garantul democrației, prin natura sa opusul dictaturii și apărătorul libertăților și drepturilor fundamentale individuale. Este forma de organizare în care primează domnia legii, pentru că numai legea trebuie să determine modul în care se exercită puterea. Relevanța sa rezidă atât în raporturile dintre guvernanți și guvernați, dar și în cele dintre entitățile private, oricare ar fi acestea.

Important la nivel național, statul de drept reprezintă, în același timp, o aspirație globală, reprezentând fundamentul sistemelor naționale politice și juridice, dar și o componentă esențială a relațiilor internaționale.

Denumit, de-a lungul istoriei, ” Rechtsstaat” în Germania, „Etait et droit” în Franța, „Estado de derecho” în Spania sau „Stato di dirito” în Italia, statul de drept reprezintă reprezintă stadiul cel mai avansat de organizare social-politică.

Prin însăși esența sa, statul de drept este democratic, prin urmare, dacă ne referim la originea grecească a cuvântului (demos – popor, kratos – putere), înțelegem că în această formă de organizare puterea aparține poporului. Această putere este exercitată, însă, prin delegare, de către instituțiile statului. Care sunt, prin urmare, pârghiile poporului, pentru ca drepturile și libertățile să îi fie respectate? Bineînțeles, posibilitatea de a-i alege pe cei care guvernează. Și cum pot fi controlați aceștia? Răspunsul e simplu – prin supremația legii. Pentru ca funcționarea sa să fie una corectă, eficientă și realmente democratică, acestor două principii fundamentale i se adaugă o a treia, deosebit de importanță, care practic este cheia de boltă a întregii construcții – principiul separației și echilibrului puterilor în stat. Numai în acest spirit poate funcționa statul de drept, sub cele trei ipostaze tradiționale ale sale: statul legislator (puterea legislativă), statul administrator (puterea executivă) și statul judecător (puterea judecătorească). Acest principiu presupune distribuția puterii în instanțe diferite și independente, care colaborează și în același timp se pot controla reciproc. Caracterul acestora diferă de la stat la stat, în funcție de tipul sistemului politic al fiecăruia.

În condițiile statului de drept, Constituția reprezintă voința, dar și puterea poporului. Constituția, ca lege fundamentală, stabilește statutul puterii, dar o poate și sancționa, și garantează drepturile și libertățile cetățenilor. Această cartă a națiunii este, în același timp, un pact social între guvernanți și guvernați. Ea prevede principiile de bază ale organizării statului și modul de funcționare al instituțiilor sale.

”România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale poporului român și idealurilor Revoluției din decembrie 1989, și sunt garantate.

Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale.”

Și totuși, în România avem de-a face, chiar și după mai bine de 25 de ani la căderea regimului comunist, cu o democrație fragilă și, de multe ori, prost înțeleasă. Marile scandaluri de corupție au zdruncinat din temelii societatea, în repetate rânduri, fiind periclitat chiar sistemul de valori și principii ce guvernează statul de drept. Cu toate acestea, nu vom face aici o radiografie a societății din acest punct de vedere, ci ne vom rezuma la o abordare teoretică a noțiunii de stat, precum și a unora dintre instituțiile sale reprezentative.

Dintre cele trei puteri constituționale, cea legislativă și cea executivă vor face obiectul studiului de față. Nu ne vom limita însă la o simplă prezentare a acestora sau la o trecere în revistă a activității, ci vom încerca să explicăm mecanismele de interferență dintre cele două instituții fundamentale ale statului – Parlamentul și Guvernul. Aceste mecanisme sunt rezultatul principiului separației puterilor în stat, care prin chiar existența acestor interferențe dovedește că nu există totuși o separație absolută (care ar genera, de fapt, un blocaj constituțioanl), ci mai curând un sistem de verificare și echilibrare reciprocă. Pentru că nu doar separația este importantă, ci și echilibrul, care se construiește printr-o cooperare onestă, în limitele și în interiorul legii, în care trebuie să primeze buna credință, interesul pentru bunul mers al societății și respectul pentru cetățeni.

De aceea, vom arăta că doar abordarea clasică, am putea spune pur teoretică a separației puterilor în stat nu este suficientă într-o societate modernă, unde catalizatorul este de fapt echilibrul între aceste puteri, precum și o corectă și reală colaborare dintre ele.

Statul – o realitate socială

În forme și reprezentări diferite, statul este o realitate socială aflată într-o continuă evoluție de-a lungul istoriei. Considerat a fi ”suprastructura politică a unei baze economice”, el reprezintă un sistem complex dificil de integrat în limitele unei definiții, oricât ar fi ea de cuprinzătoare. Tocmai de aceea, de la apariția acestui concept, ulterior comunei primitive, și până astăzi, a primit multe reprezentări, asemănătoare sau diferite, în funcție de forma, tipologia și regimul său.

Concept, noțiuni, componente.

Înainte însă de orice alte considerații, putem spune că statul reprezintă o instituție politico-juridică. “În sens restrâns, prin stat înțelegem un sistem organizațional, care realizează conducerea politică a unei societăți, deținând în acest scop monopolul creării și aplicării dreptului”.

Fără a-l echivala sau a-l confunda cu societatea sau cu populația în genere, și fără a-l plasa nici deasupra și nici în afara acesteia, statul reprezintă cel mai important fenomen social instituțional, reprezentând în același timp și cadrul organizat de conducere și guvernare a societății. În rolul său de conducător, se pune în slujba folosului societății, în accepțiune globală, dar deservește în același mod și pe fiecare dintre membrii acesteia. Însuși cuvântul ”stat”, derivat din latinescul ”status”, evocă noțiunea de stabilitate, de permanență. “Prima virtute a acestei construcții este ceea de a asigura stabilitatea, perenitatea, continuitatea puterii: guvernanții trec, statul subzistă ca și încarnare a principiului autorității; iar esența sa este considerată ca imuabilă, iar prin intermediul ei, personalitatea proprie a celor care sunt însărcinați să activeze mecanismele sale de putere.”

Nu vom apela la multitudinea de definiții date de doctrină statului, având în vedere faptul că multe dintre acestea sunt contradictorii, ci mai curând vom merge pe ideea unor autori ca Joseph-Berthelemz și Paul Duez, care considerau că este de preferat să se descrie statul, în loc să se definească.

Definitorii, deci, pentru stat sunt națiunea, teritoriul și puterea publică, numită de către unii autori „autoritate publică” sau „putere de stat”. Națiunea sau populația reprezintă condiția sine-qua-non pentru existența statului și este cea care legitimează statul ca formă de guvernare. Națiunea este simbolul unității sociale, precede statul și este deasupra lui.

Ca o constantă în toate regimurile politice, teritoriul este o componență naturală în definirea oricărui tip de stat, reprezintă spațiul în care colectivitatea există și este aflat în strânsă legătură cu cetățenia, în speță cu națiunea. Pe întreg teritoriul unui stat, legea este o constantă, ea se aplică uniform și nediscreționar, indiferent de etnie sau apartenență socială ori profesională. Asupra întregului său teritoriu, statul exercită o autoritate exclusivă, manifestată sub trei aspecte generale: plenitudine (statul exercită în limitele sale teritoriale plenitudinea funcțiilor sale), exclusivitate (pe teritoriul său, statul exercită în mod liber întreaga să autoritate, fiind exclusă intervenția sau amestecul altui stat) și opozabilitate (legitimitatea și recunoașterea internațională a constituirii unui stat pe un anumit teritoriu) față de orice alt stat.

Puterea publică, element ce determină însăși esența statului, se constituie, în forma ei cea mai directă de organizare, din organismele ”forței publice”, cum sunt armata, jandarmeria, poliția, sistemul penitenciar, dar înseamnă mai mult decât atât. Ea privește întreaga structură de organizare, elementul ce pune totul în mișcare, este liantul dintre componentele politice ale statului, cel care le conferă rolul și le trasează limitele de funcționalitate. Este contextul în care apare și noțiunea de ”organ” al statului, din care derivă și aceea de ”funcționar public”.

În legătură cu noțiunea de stat se pun o serie de termeni, cum ar fi cel de orânduire sau formațiune economico-socială, societate umană determinată istoricește și teritorial, conducere și organizare politică a societății, putere de stat, putere politică, orânduire de stat, formă de guvernământ sau regim politic.

Rolul și scopul statului

“Scopul statului este fericirea cetățenilor, cărora dacă nu le merge bine, dacă scopul lor subiectiv nu este satisfăcut, atunci statul stă pe picioare slabe”.

Immanuel Kant, unul dintre cei mai mari filozofi ai culturii apusene, era de părere că scopul statului este apărarea drepturilor inalienabile ale omului, asigurarea posibilității cetățenilor de a se bucura de drepturile lor, de a asigura libertatea tuturor. Această idee, conform căreia cetățeanul este etalonul suprem la care se raportează eficiența guvernanților, se întâlnește într-o concepție dezvoltată în curentul liberalismului clasic.

La polul opus găsim concepția materialistă, care situează colectivitatea în centrul atenției.

Cele mai multe opinii însă converg spre ideea că rolul și scopul statului este acela de apărare a interesului general al tuturor cetățenilor, dar și al fiecăruia în parte.

Diferențele fundamentale sunt date doar de tipul de regim politic, în sensul că în regimurile autocratice, totalitare, acesta este absolutizat, iar în cazul regimurilor democratice, el se află în strânsă legătură cu libertatea de manifestare a cetățenilor în doate domeniile vieții.

Funcțiile statului

Cunoscutul jurist francez Raymond Carre de Malberg scria în cartea sa ”Contribution à la théorie générale de l'État” că funcțiile statului reprezintă „formele diverse sub care se manifestă activitatea dominatoare a statului”.

În statul contemporan, funcțiile rezidă din aplicarea principiului separației puterilor în stat. În acest context, din punct de vedere formal, distingem trei funcții principale:

Funcția legislativă reprezintă acea activitate a statului care are ca obiect elaborarea de norme de conduită cu caracter general, impersonal și obligatoriu, susceptibile de a fi aduse la îndeplinire prin forța de constrângere a statului. Funcția legislativă este exercitată de către Parlament. „Puterea de reglementare” îi conferă însă și Guvernului posibilitatea de a exercita, în condițiile prevăzute de constituție, o activitate legislativă.

Funcția executivă constă în asigurarea bunului mers al serviciilor publice, organizarea, aplicarea legilor și adoptarea actelor necesare pentru activitatea de administrare pe plan central și local.

Funcția jurisdicțională este acea activitate a statului prin care instanțele de judecată au sarcina de a soluționa conflictele juridice care apar între diferite subiecte de drept.

Continua dezvoltare a sistemelor politice contemporane a permis și apariția altor funcții, pe lângă cele tradiționale. În cadrul regimurilor democratice distingem funcțiile interne:

funcția economică;

funcția normativă;

funcția de asigurare a ordinii sociale și juridice;

funcția de promovare a drepturilor și libertăților cetățenilor;

funcția de protecție a mediului;

și funcțiile externe:

funcții de promovare a cooperării economice și tehnico-științifice cu alte state;

funcția de statornicire și dezvoltare a unor relații de bună-vecinătate cu alte state;

funcția de apărare a țării pe calea cooperării politico-militare;

funcția de reprezentare a țării în cadrul organismelor internaționale.

Funcțiile interne și externe ale statului se realizează în principal prin activitatea statului, iar în subsidiar și prin participarea organelor nestatale.

Diversificarea funcțiilor statului este specifică în special pentru statele moderne, unde evoluția continuă presupune o multiplicare a activităților umane, iar funcțiile variază tocmai în funcție de caracterul concret al acestor activități.

Pe firul evoluției

Comuna primitivă a fost prima formă de organizare socială prestatală. Sub imperiul schimbărilor survenite în viața economică și socială, care cunoaște o dezvoltare constantă, deși lentă, începe să se simtă și nevoia schimbării în modul de organizare. Descoperirea fierului și, prin urmare, diversificarea uneltelor, deschide drumul apariției unor preocupări noi. De aici încolo, modul de asociere colectivă începe să se facă pe grade de rudenie sau chiar pe criterii profesionale. Comunitățile, organizate în obști sătești, ce dețin în comun pământuri ca mijloace de producție, devin din ce în ce mai extinse. Tot mai mult, oamenii înțeleg că deși au aceleași drepturi și îndatoriri, au resurse fizice și intelectuale diferite. Apariția războaielor, cu tot cortegiul lor de nenorociri, aduce totuși prosperitate în taberele câștigătoare. Toate aceste lucruri fac ca forma primitivă de organizare să devină anacronică. Evoluția structurii de clasă, a relațiilor de producție și a formelor de conducere socială reclamă o nouă ordine. Se impune, deci, o nouă structură, care să stabilească reguli clare și obligatorii pentru întreaga colectivitate, o forță coercitivă unanim recunoscută și acceptată. Statul apare, deci, pe o anumită treaptă de dezvoltare a societății. Momentul determinant este dat de scindarea societății în clase cu interese antagonice, dată de apariția proprietății private asupra mijloacelor de producție.

În funcție de condițiile istorice, de resurse, de gradul de civilizație, de tradiții și cutume, apariția statelor, precum și evoluția lor, a cunoscut ritmuri și direcții diferite. Primele organizații statale, de tip patriarhal, centrate pe dezvoltarea agricolă, apar în Orientul Antic, mai precis în Egipt, India, China și Babilon. Ulterior acestora, apar statele greco-romane, dezvoltate pe structura unor comunități mai avansate din punct de vedere social și economic, în care agricultura se face deja cu mijloace îmbunătățite, ulnelte sunt mai diversificate și, foarte important, pământul, aproape în exclusivitate, se află în proprietate privată.

Forma de stat

Prin definiție, forma de stat se referă la modul de organizare și funcționare a puterii de stat în raport cu teritoriul și populația. Ea are în vedere modul de organizare a puterii de stat și, în special, structura și funcționarea organelor supreme de conducere, indiferent care este esența statului. Ea este analizata sub trei aspecte: forma de guvernământ, forma structurii de stat și regimul politic.

Aceste aspecte se află într-o strânsă legături și, în același timp, se condiționează reciproc.

Forma de guvernământ

Ca latură componentă a formei de stat, forma de guvernământ se referă la organizarea puterii supreme de stat, la modul de formare și la competența organelor supreme ale statului.

De-a lungul timpului, au existat mai multe teorii privind forma de guvernământ. În Antichitate, Aristotel împărțea formele de guvernământ în: regalitate, aristocrație și republică. Aceste forme puteau însă, după părerea sa, să-și schimbe sensul, regalitatea degenerând în tiranie, aristocrația în oligarhie, iar republica în demagogie.

Mai târziu, Cicero le separa în monarhie, elită și popor, considerând că forma de guvernământ ideală ar fi chiar cea rezultată din combinarea celor trei.

Printre cei mai cunoscuți teoreticieni ai acestui concept s-au numărat, de-a lungul vremii, Immanuel Kant, Friedrich Hegel sau Hans Kelsen, în opinia cărora formele ideale de guvernământ erau democrațiile și autocrațiile.

În anul 1748, în cartea sa “Despre spiritul legilor”, Montesquieu evidenția trei forme de guvernământ, și anume cel republican, ”în care întregul poporul sau numai o parte a lui deține puterea supremă”, cel monarhic, ”în care conduce unul singur, dar potrivit unor legi fixe și dinainte stabilite”, și cel despotic, în care conduce ”unul singur, fără vreo lege și fără vreo regulă, mână totul după voința și capriciile sale” .

J.J. Rousseau, în Cartea a III-a: ”Studiul teoretic al formelor de guvernământ” din lucrarea “Contractul social”, distinge tot trei forme de guvernământ: democrația, aristocrația și monarhia.

Într-o abordare clasică după forma de guvernământ, statele pot fi monarhii sau republici.

Monarhia reprezintă forma de guvernământ în care puterea supremă o deține o singură persoană ce ocupa tronul. Șeful statului – monarh, rege, domn, împărat, prinț sau emir etc. – este desemnat pe baze ereditare sau pe viață. Este și cea mai veche formă de guvernământ, fiind, o lungă perioadă de timp, și cea mai răspândită. Se clasifică în:

Monarhie constituțională, în care monarhul deține puteri limitate;

Monarhie absolută, în care monarhul deține puterea absolută în stat;

Monarhie parlamentară dualistă, o formă a monarhiei constituționale, care situează monarhul și Parlamentul pe o poziție egală;

Monarhia parlamentară contemporană, ce are mai mult un caracter simbolic și în care monarhul păstrează câteva drepturi (dreptul de a dizolva Parlamentul, dreptul de numiri în funcții superioare sau dreptul de a refuza semnarea unor legi)

Republica este forma de guvernământ în care cetățenii își aleg singuri șeful de stat, numit în genere președinte și care este ales pe o perioadă determinată, fie prin vot direct, fie de către Parlament. În felul acesta se abolesc funcțiile ereditare și se instituie principiul egalității între oameni.

În funcție de modul de desemnare a șefului de stat, republica poate fi parlamentară sau prezidențială:

Republica parlamentară – În cadrul republicii parlamentare alegerea șefului statului se face de către Parlament. Ca atare, șeful statului răspunde pentru activitatea sa chiar în fața organului care i-a conferit legitimitate și, prin urmare, se situează pe o poziție inferioară Parlamentului;

Republica prezidențială – În cadrul republicii prezidențiale, șeful statului este ales prin vot direct de către popor sau prin intermediul unui colegiu electoral alcătuit din electori aleși direct de către popor. Șeful statului are prerogative puternice și este, în unele republici prezidențiale, și șeful guvernului;

Republica semiprezidențială – La fel ca în cazul republicii prezidențiale, șeful statului este ales de către popor, prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, cu diferența că, de această dată, acesta nu este și șeful Guvernului. Această formă de guvernare pune Guvernul sub controlul Parlamentului, față de care este direct responsabil.

Structura de stat

În ceea ce privește structura de stat, ea are drept criteriu împărtirea administrativ – teritorială. În funcție de de această organizare, statele se pot clasifica în:

a) unitare – caracterizate prin existența unei singure puteri de stat pe teritoriul pe care îl ocupă și care au o singură formațiune socială și un singur rând de organe centrale ale statului. Specific acestei structuri este și faptul că toți membrii societîții au o singură cetățenie;

b) federale – caracterizate prin existența mai multor puteri de stat, din unirea cărora ia naștere statul federal. Pentru că există mai multe formațiuni statale și în plus una ce rezultă din unirea lor, în corespondență vor fi două rânduri de organe centrale, cele ale statului federal și cele ale fiecărui stat membru, iar organul suprem reprezentativ al statului federal deține o a doua cameră în care sunt reprezentate statele membre.

Specific pentru acest tip de organizare este faptul că membrii societății pot avea două cetățenii, una a statului federal și una a statului membru din care fac parte.

Regimul politic

A treia componentă a formei statului este regimul politic, iar prin el se definește sistemul metodelor și principiilor de înfăptuire a puterii de stat. În funcție de posibilitatea și influența pe care o au cetățenii la adoptarea deciziilor, regimurile politice se clasifică în :

Regimuri autocratice – specifică pentru acest tip de regim este inexistența condițiilor reale, dar și a celor juridice formale de manifestare a voinței populare. Sunt cunoscute sub numele de dictaturi sau tiranii în Orientul antic, în vechea Grecie sau în Roma, iar în perioada modernă sunt binecunoscute regimurile dictatoriale fasciste. În functie de rolul pe care îl au în conflictul dintre sistemul nou și cel vechi, acestea pot fi dictaturi revoluționare, care accelerează instaurarea noilor structuri, de regulă democratice sau

dictaturi reacționare, care mențin vechile structuri. Caracteristicile principale sunt: tendința spre monopolism, existența partidului unic, suprimarea sau reducerea opoziției;

Regimuri democratice – sunt cele în care cetățenii pot influența viața politică și au pârghiile de control asupra activității organelor reprezentative. Aceste regimuri pot fi directe, când poporul exercită nemijlocit puterea de stat sau indirecte, când aceasta se realizează prin organe alese. Caracterul democratic al unui regim politic este dat de existența mai multor factori, cum ar fi: consfințirea și garantarea drepturilor și libertatilor fundamentale ale cetățenilor, garantarea ordini de drept și pluripartidismul.

Montesquieu dădea, la 1748, o definiție schematică pentru cele două regimuri: ”Atunci când în republică, puterea supremă aparține întregului popor, avem o democrație. Atunci când puterea se află în mâna unei părți a poporului, avem ceea ce se numește aristocrație”.

Puterea de stat și puterea politică

Pe tot parcursul istoriei și evoluției societății umane, puterea a însoțit și a determinat relațiile dintre indivizi, dintre clase și structuri sociale. Starea de funcționare, înseși raporturile de existență necesită reguli și norme, definite și instituite în cel mai sigur și mai natural mod, prin relațiile de putere. Puterea este, deci, o constantă în devenirea societății și în același timp, o necesitate.

Puterea de stat

Diferențiată de noțiunea de stat, ce desemnează ansamblul organelor de guvernare, puterea de stat reprezintă calitatea specifică a structurilor organizate de a genera autoritatea la nivelul întregii societăți.

În accepțiunea sa pozitivă, puterea este o condiție a ordinii sociale și este o constantă a existenței și evoluției societății.

Puterea de stat poate fi privită prin prisma sa de mediator, de arbitru, pentru că ea menține un echilibru fără de care interesele divergente ar putea distruge întregul. Rolul său este acela de a interveni pentru a rezolva diferendele și a concilia interesele opuse, permițând intervenția arbitrajului politic și economic în vederea realizării interesului general.

Scopul puterii poate fi deliberat sau impus și, în funcție de realitatea existentă într-o societate, ea poate asigura stabilitatea raportului dintre guvernanți și guvernați sau, dimpotrivă, poate determina și perpetua o stare de tensiune.

Există o doctrină vastă cu privire la originea relațiilor de putere, iar teoriile avansate sunt, în marea majoritate, controversate. Printre acestea, putem menționa:

concepțiile și teoriile despre originea divină a puterii (sursa puterii stă în voința lui Dumnezeu sau a reprezentantului său pe pământ);

concepțiile despre originea patriarhală a puterii (sursa puterii stă în autoritatea patriarhală a familiei);

concepțiile si teoriile contractualiste (puterea a luat naștere din contractul de supunere dintre guvernanți și guvernați);

concepția hegeliană (puterea rezultă din ”rațiune și din ideea morală a ordinii”);

teoria violenței (sursa puterii o constituie impulsul de dominare a celor puternici asupra celor mai slabi);

teoria juridică a „statului-națiune” (statul este „personificarea juridică a unei națiuni”, printre promotorii săi numărându-se Carré de Malberg, Esmein, juriștii germani Gierke, Jellinek, Laband s.a.);

concepția marxistă (sursa puterii o constituie proprietatea privată și acumularea ei în mâna unei clase care domină clasele neavute ale societății).

Puterea de stat are o serie de însușiri proprii care o disting de alte puteri sociale (de genul partidelor politice, organizațiilor sindicale, diverselor asociații etc.) prin caracterul unic, deplin și suveran al acesteia. Astfel, cele mai importante trăsături ce se cuvin a fi menționate sunt:

Caracterul politic al puterii de stat. Vorbim aici mai ales de modul de alcătuire și organizare a executivului;

Caracterul oficial al puterii de stat. Puterea de stat este legitimă, instaurată democratic prin alegeri sau, după caz, nedemocratic, prin forță. Relațiile de putere sunt o constantă în evoluția societății;

Caracterul coercitiv al puterii de stat. Puterea de stat are posibilitatea impunerii prin forță a voinței sale puse în slujba apărării intereselor legitime ale tuturor membrilor societății. Ea are în esența ei elementul specific de autoritate. Forța pe care se bazează puterea de stat este chiar statul;

Caracterul organizat al puterii de stat. Puterea se exercită în cadrul unui sistem instituționalizat, într-o formă organizată și unitară;

Caracterul unic al puterii de stat. Puterea este unică prin interesul social-politic fundamental pe care îl reprezintă;

Caracterul deplin al puterii de stat. Nicio altă putere socială nu îi poate îngrădi exercitarea;

Caracterul suveran al puterii de stat. Ea este supremă față de oricare putere socială internă și independentă față de orice putere publică externă.

Puterea de stat se exercită cu ajutorul aparatului de stat, un sistem complet ierarhic de organe și instituții. Autoritatea publică sau organul de stat reprezintă componenta structurală de bază și forma organizatorică distinctă de constituire și manifestare a puterii publice alcătuită din una sau mai multe persoane și care este înzestrată cu capacitatea juridică de a participa în nume propriu la înfăptuirea sarcinilor revenind în mod specific puterii publice. Persoanele fizice care alcătuiesc autoritățile de stat au calitatea de parlamentari, funcționari și magistrați (dar și alte calități, de pildă, consilieri), fiind, de regulă, numite sau alese (mai rar desemnate, Primul-ministru, Guvernul). Organizarea de stat reprezintă modul de constituire a puterii publice, respectiv modalitățile existenței și înfăptuirii acesteia.

Puterea politică

Statul este instituția prin care se exercită puterea politică. Aceasta este o putere globală, care se exercită la nivelul unei societăți, ca întreg. Deciziile, legile elaborate de stat, sunt valabile și trebuie respectate (sub imperiul sancțiunii, stabilite tot de către stat), de toți cetățenii de pe un teritoriu determinat, care intră sub jurisdicția acestei instituții.

Relațiile de putere au apărut pe o anumită treaptă de evoluție a societății, mai exact în momentul trecerii de la comunitățile naturale la faza de societate. Constituirea unor forme de organizare superioare celei primitive și apariția conștiinței individului la colectivitatea din care făcea parte au creat premisele acestor noi tipuri de relații.

Sub aspect istoric, distingem două mari etape în evoluția relațiilor politice:

Faza preetatică sau prestatală – puterea aparținea grupului ca un întreg, era o putere comună, bazată pe credințe, superstiții, sau unei grupări mai mici sau chiar unui șef, în baza calităților, tradițiilor su obiceiurilor ;

Faza etatică sau statală – puterea aparține statului.

Activistul politic german Franz Leopold Neumann spunea că ”puterea politică este puterea socială concentrată în stat”.

Principiul separației și echilibrului puterilor în stat

”În orice stat, sunt trei părți. Aceste trei părți, odată bine organizate, statul întreg este, în mod necesar, bine organizat el însuși. Cea dintâi dintre aceste trei părți este Adunarea Generală, care deliberează cu privire la afacerile publice; a doua este Corpul Magistraților, căreia trebuie să i se hotărască natura, atribuțiunile și modul de numire; a treia este Corpul Judecătoresc”.

Faptul că Aristotel distingea în componența unui stat organe diferite cu atribuții precis delimitate ne arată că principiul separației puterilor a fost o preocupare a umanității încă din antichitate. Savantul și filozoful grec este și cel care a sesizat, pentru prima dată, cerin ța specializării activităților statale: „Fiindcă însă numai lucrul unui lemnar se face întotdeauna de către un lemnar, iar nu de către un cismar, este și firesc ca un lucru să devină perfect, când se face de către aceeași persoană și numai de către ea și de aceea, fiindcă este mai bine să fie tot așa și în administrația statului, este vădit că este mai bine, când aceleași persoane guvernează mereu când aceasta este posibil”. Indiscutabil, nevoia unei delimitări atât de precise a resorturilor de putere a intervenit în mod firesc ca o modalitate eficientă de stopare a abuzurilor, care pot apărea ori de câte ori puterea supremă aparține unui singur om sau unui grup restrâns. Sau, așa cum spunea Montesquieu în lucrarea sa ”Despre spiritul legilor”, ”… pentru ca să nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca, prin rânduială statornicită, puterea să fie înfrânată de putere”. În aceeași lucrare, autorul mai spunea că ”Experiența de totdeauna ne învață că orice om care deține o putere este înclinat să abuzeze de ea și că el merge mai departe așa până ce dă de limite”.

Originile și teoreticienii conceptului

Mergând pe firul istoriei, ideea lui Aristotel a fost preluată de tezele școlii dreptului natural din evul mediu, când Grotius, Wolf, Putendorf s-au aplecat asupra studiului atribuțiilor statului în lucrarile lor, dar nu au ajuns până la a exprima vreo idee în privința conceptului de separație. O încercare de desprindere a unei astfel de idei îi aparține scriitorului Jean Bodin, care publica, în anul 1576, „Tratatul asupra Republicei”. Ideea avansată în lucrarea sa era aceea că împărțirea dreptății nu trebuie supusă ambițiilor prinților și fanteziei poporului.

În anul 1648, Charles Dallison publică The Royalists Defense, în care spune că regele, ca „putere supremă a guvernării” avea autoritatea executivă, dar nu și atribuții legislative. Un an mai târziu, poetul englez John Milton afirma în lucrarea sa Eikonoklastes că „în cazul tuturor națiunilor înțelepte puterea legislativă și executarea pe cale judecătorească a acestei puteri au fost de obicei diferite. Prima este supremă, iar cea din urmă subordonată”. Ca o idee premergătoare teoriei separației puterilor, acesta era de părere că monarhul, atâta timp cât este cel care execută legile, nu ar trebui să aibă un drept de veto în ceea ce privește legile adoptate. Un alt englez, John Sadler scria în Rights of the Kingdom, tot în 1949, că în statul englez existau trei puteri: cea „originară”, judecătorească și executivă, reprezentate de Camera Comunelor, Camera Lorzilor și regele.

Lui John Locke, filozof și jurist englez, i se datorează meritul de a fi făcut primele cercetări metodice și relevante în acest domediu, acesta enunțând în anul 1690, Teoria separației puterilor, o teorie a „frânelor și a contraponderilor”. Conform concepției sale, scopul era ca baza statului, care pentru el era contractul social, să nu se transforme dintr-un act determinat de manifestarea liberă și egală a voințelor într-un act sprijinit doar pe supunere.

Puterea considerată de Locke ca fiind problematic de definit era ce-a de-a treia în clasificarea dată de el, și anume puterea confederativă (celelalte două sunt puterea legislativă și puterea executivă. Specific pentru Locke este că nu recunoaște puterea judecătorească.). Astfel că, în concepția sa, aceasta reprezintă „o putere naturală, deoarece ea corespunde unei facultăți pe care o avea în mod natural fiecare om înainte de a intra în societate… Această putere cuprinde dreptul de pace și de război, cel de a forma ligi și alianțe și de a purta tot felul de negocieră cu persoanele și comunitățile străine statului”.

Lucrarea prezentată de Locke nu are un caracter abstrat, ea se bazează pe realitatea organizării constituționale a Angliei. Diferența de abordare față de predecesorii săi a fost aceea că Locke a studiat problema atributelor statului din punctul de vedere al unui guvern reprezentativ, al suveranității naționale, și nu din cel al așa-numitului guvernământ direct.

Conform teoriei lui Locke, puterea legislativă trebuia atribuită Parlamentului, iar puterea executivă trebuia limitată la apariția legilor. În niciun caz ele nu trebuiau să aibă o posesie unică, deoarece ”puterea legislativă este aceea care are dreptul de a determina cum trebuie să fie întrebuințată forța statului pentru a proteja comunitatea și pe membrii săi.” În continuarea argumentației sale, acesta subliniază că „tentația de a pune mâna pe putere ar fi prea mare dacă aceleași persoane care au puterea de a face legile ar avea în mâini și puterea de a face să le execute, deoarece ar putea să se scutească de a se supune legilor pe care ele le fac”.

Teoria lui Locke este dezvoltată, după mai bine de 50 de ani, de către Charles-Louis de Secondat, baron de Brède et de Montesquieu, în celebra sa lucrare „Despre spiritul legilor”. Formularea sa este foarte precisă, iar cele trei puteri sunt cea legislativă, cea executivă și cea judecătorească. Pentru că acestea sunt atributele suveranității, Montesquieu explică de ce este nevoie de separarea lor. În construcția teoriei sale, a plecat de la ideea că „libertatea politică pentru un cetățean este acea liniște sufletească izvorâtă din convingerea fiecăruia că se află în siguranță. (…) Atunci când în mâinile aceleiași persoane sau aceluiași corp de dregători se află întrunite puterea legiuitoare și puterea executivă, nu există libertate, deoarece se poate naște teama că același monarh sau același senat să nu întocmească legi tiranice pe care să le aplice în mod tiranic”. De asemenea, și puterea judecătorească trebuia separată de celelalte două, pentru că „nu există, de asemenea, libertate, dacă puterea judecătorească nu este separată de puterea legislativă și de cea executivă. Dacă ea ar fi îmbinată cu puterea legislativă, puterea asupra vieții și libertății cetățenilor ar fi arbitrară căci judecătorul ar fi și legiuitor. Dacă ar fi îmbinată cu puterea executivă, judecătorul ar putea avea forța unui opresor. Totul ar fi pierdut dacă același om sau același corp de fruntași, fie ai nobililor, fie ai poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe cea de a face legi, pe cea de a aduce la îndeplinire hotărârile obștei și pe cea de a judeca infracțiunile sau litigiile între particulari”.

Demersul ilustrului filozof iluminist francez nu a fost unul pur teoretic. El a fost un fin observator al realităților sociale și politice și a încercat să găsească o soluție care să asigure respectul legilor, mai exact oprirea puterii chiar prin putere. Soluția propusă de Montesquieu este instituirea unei monarhii constituționale de tip englez, un sistem bicameral care să limiteze puterea regală prin organe eligibile.

Mergând mai departe cu raționamentul său, filozoful a stabilit și anumite reguli de relaționare între puteri. În aceste condiții, îi atribuie monarhului puterea executivă, pentru că este mai bine să fie exercitată de o singură persoană, „pe când ceea ce depinde de puterea legislativă este adesea mai bine reglementat de mai mulți decât de unul singur”. Puterea legislativă nu trebuie să frâneze puterea executivă. Ea îi poate ancheta și pedepsi pe miniștri, dar nu și pe monarh. De asemenea, puterea legislativă nu poate să judece, iar cea executivă își poate exercita dreptul de veto în cadrul procesului de legiferare. Montesquieu spunea că cele două părți ale corpului legislativ se puteau încătușa una pe cealaltă în virtutea dreptului lor reciproc de veto, iar amândouă ar putea fi frânate de puterea executivă, frânată la rândul ei de cea legislativă. „Aceste trei puteri ar trebui să ajungă la un punct mort, adică la inacțiune. Dar întrucât, datorită mersului necesar al lucrurilor ele sunt silite să funcționeze împreună, vor fi nevoite să funcționeze de comun acord” Rezultă deci, că Montesquieu a înțeles că în mecanismul de funcționare a celor trei puteri pot interveni blocaje în cazul în care între acestea nu se instituie o cooperare productivă.

Deși principiul lui Montesquieu este unul al moderației, el a fost transformat de Doctrina Revoluției Franceze într-un apanaj al puterii (prin faptul că fiecare dintre cele trei puteri, primite de suveranitate prin delegare de la popor, devin ele însele părți ale suveranității), care crează un sistem rigid și, prin urmare, impracticabil.

Mai departe, întâlnim ideea separației puterilor în concepția lui J.J. Rousseau, care înțelege organizarea progresivă a statului tot prin limitarea absolutismului monarhic. Acesta ar fi punctul convergent cu teoria lui Montesquieu. Spre deosebire de acesta, autorul „Contractului social” identifică puterea legislativă cu conceptul de suveranitate, neputând fi exercitată decât pe cale directă, prin votul întregii națiuni. El nu admitea independența puterii executive, deoarece era supusă puterii legislative. Rousseau spunea: „Politicienii noștri, neputând să împartă suveranitatea în principiul său, o împart în obiectul său. Ei o împart în forță și voință, în puterea legislativă și în puterea executivă, în drept de impozit, de justiție și de război, în administrație interioară și în puterea de a trata cu străinătatea, când confundă toate aceste părți, când le separă. Ei fac din suveran o ființă fantastică și formată din bucăți asemănătoare. Este ca și cum ar compune omul din mai multe corpuri în care unul ar avea ochii, altul brațele, altul picioarele și nimic mai mult”.

Asemeni lui Locke, nici Rousseau nu considera distinctă puterea judecătorească, în schimb o considera ca fiind o ramură a puterii executive și nu a celei legislative, supusă unor anumite reguli speciale.

Un punct de pornire pentru viitoarele democrații

Teoria separației puterilor statului a fost elaborată în epoca iluminismului și este un principiu revoluționar specific acestui curent. Pe de altă parte, situându-se chiar în epoca de apogeu a absolutismului de tip feudal, ea a fost promovată cu scopul de a reliefa lipsa de suport legitim a acelei organizări statale. Mai exact, viza o reformă a sistemului statal, care să înlăture regimului absolutist și să permită instaurarea unui regim democratic.

Pe de o parte, principiul separației puterilor, așa cum a fost el definit de teoreticienii vremii, avea o semnificație istorică, cu rolul său de armă împotriva absolutismului monarhic, dar și una politică, el fiind considerat ca un generator de libertăți politice, prin echilibrul și colaborarea puterilor separate, aparținând în mod necesar „statului constituțional”, „de drept”, unde este asigurată „demnitatea persoanei”, în care există „domnia dreptului”.

Principiul a fost aplicat pentru prima dată în secolul al XVIII-lea, de către statele americane, aflate în plină revoluție constituțională și introdus în constituțiile statelor Massachusetts, Maryland, Virginia și New Hampshire din 1780, ca ulterior el să fie adoptat și în alcătuirea Constituției Statelor Federale.

Francezii introduc și ei acest concept în „Declarația drepturilor omului”, în 1791, unde se specifică, la art. 16: „Orice societate în care garanția drepturilor nu-i asigurată, nici separația puterilor determinată, nu are Constituție”.

De aici, toate statele democratice au avut ca punct de plecare Teoria separației puterilor în stat, principiu consacrat în legea fundamentală a statului, Constituția. Odată cu adoptarea treptată a unor acte scrise cu valoare de lege fundamentală, în majoritatea țărilor europene este acceptată separația puterilor ca principiu esențial al organizării constituționale a statului.

Separația puterilor în organizarea de stat a României

Până la adoptarea Regulamentului Organic în Țările Române (1831-1832), lege cvasi-constituțională ce punea bazele occidentalizării societății, nu se poate vorbi despre existența unui regim al separației puterilor. Reformele adoptate prin acest document despărțeau puterea legislativă de cea judecătorească, stabilindu-se că ”Obicinuita Obștească Adunare nu va fi însărcinată de acum înainte și cu cuviințe judecătorești, fiindcă acestea, pentru vremea viitoare, se vor da asupra unui osebit divan sau asupra unei Înalte Curți…” Separația dintre legislativ și executiv se făcea prin crearea unui Parlament unicameral, denumit Obicinuita Obștească Adunare, care avea atribuțiile legiferării, iar puterea executivă revenea domnitorului, care guverna conform pravilelor și vechilor obiceiuri, în măsura în care ele nu erau potrivnice dispozițiilor Regulamentelor Organice.

În cadrul mecanismului de funcționare și control, domnitorul îi numea și îi revoca pe colaboratorii săi, miniștrii trebuiau să facă doar politica domnitorului, iar controlul Adunării asupra miniștrilor era redus. Aceștia formau, sub președinția domnitorului, Sfatul Miniștrilor. Obicinuita Obștească Adunare se alegea pe cinci ani și se compunea din 42 de deputați în Țara Românească și 35 în Moldova.

Ideea separației puterilor apare concret însă în perioada Revoluției de la 1848. Acest principiu a fost unul dintre subiectele predilecte dezbătute în Adunările ad-hoc înființate prin Tratatul de la Paris din 1856. Acest principiu a fost consacrat doi ani mai târziu, în Convenția de la Paris (atunci se consfințea Unirea Principatelor și denumirea de Principatele Unite ale Moldovei și Țării Românești). Astfel, se stabilea că puterea legislativă era executată în colectiv de către Domn, Adunarea Electivă și Comisia Centrală, puterea executivă era încredințată Domnului, cu mențiunea din art. 14 că ”Domnul guvernează cu ajutorul miniștrilor numiți de el”, iar puterea judecătorească, ”exercitată în numele Hospodarului”, era încredințată, în conformitate cu art. 7 din Convenție, ”magistraților numiți de el, fără ca cineva să se poată sustrage judecătorilor săi naturali”.

În proiectul de Constituție întocmit de Alexandru Ioan Cuza și trimis guvernului francez în 1863, apărea, ca principală inovație, înființarea unui Senat, alcătuit din membri de drept și din membri numiți de Domn. Printre prerogativele destul de restrânse ale Senatului se număra adoptarea proiectelor de legi, avea atribuția de a primi și cerceta petițiile particularilor și putea trimite în judecată un ministru pentru încălcarea legii. Conform aceluiași proiect, Adunarea Deputaților era aleasă pe șase ani, iar președintele Camerei era ales de către Domn. Puterii executive i se sporea excesiv competența, în sensul că numai Domnul putea avea inițiativa legilor, era comandantul suprem al armatei, convoca Parlamentul, proroga sesiunea și putea dizolva Camera, având obligația ca în termen de 4 luni să convoace o nouă Adunare.

Constituția de la 1866 proclama suveranitatea națiunii ca singura sorginte a puterii sociale. Conform art. 32, ”Puterea legislativă se exercită colectiv de către Rege și Reprezentanța Națională, care se împărțea în două: Senatul și Adunarea Deputaților. Orice lege cerea acordul de voință al tutror celor trei ramuri ale puetrii legiuitoare”. Dreptul Parlamentului era îngrădit de dreptul regelui de a interveni pro sau contra. Puterea executivă era încredințată Regelui, ”care o exercită în mod regulat prin Constituție”, dar conform art. 92, răspunderea revenea miniștrilor, care trebuiau să contrasemneze actele. Important este faptul prevăzut prin art. 31 și 96, care prevedeau că ”toate puterile statului emană de la Națiune”, iar șeful statului ”nu are alte puteri decât acelea date prin Constituție”. În ceea ce privește puterea judecătorească, art 104 prevedea că nicio jurisdicție nu se putea înființa ”decât numai în virtutea unei legi”. Legea pentru organizarea Curții de Casație apare sub imperiul Constituției, în anul 1866.

Constituția de la 1923 nu a adus modificări esențiale în raporturile dintre organele statului. În continuare, se prevede că puterea legislativă se exercită colectiv de către Rege și Reprezentanța Națională, împărțită în Senat și Adunarea Deputaților, puterea executivă era încredințată tot Regelui, iar puterea judecătorească se exercită de către organele ei. Noutatea vine din înființarea, prin art. 76, a unui Consiliu Legislativ, cu rolul de a ajuta în mod consultativ la emiterea și coordonarea legilor.

Diferențe esențiale față de constituțiile anterioare se regăsesc însă în Constituția de la 1938, care dă prerogative sporite Regelui. Acesta are atribuții legislative, executive și judecătorești. În conformitate cu art. 31, ”Puterea legislativă se exercită de Rege prin reprezentanța Națională”, fapt ce face din șeful statului un factor legislativ predominant. Regele are drept de sancțiune și de promulgare a legilor și este investit cu un drept de veto absolut. Regelui îi revine dreptul de a dizolva Parlamentul și tot lui i se dă dreptul de a legifera pe decrete, în intervalul dintre sesiunile parlamentare. În Constituția de la 1938, Regele este declarat cap al statului, iar acesta exercită puterea executivă, prin Guvernul său, în modul stabilit prin Constituție. Pentru că Regele nu mai avea obligația de a-și alege miniștrii din membrii majorității parlamentare, Guvernul nu mai răspundea de acțiunile sale în fața Parlamentului. Atribuțiile Regelui se extind în mai multe domenii, astfel că el era capul oștirii, prin urmare putea declara război și putea încheia pacea, reprezenta țara în relațiile externe, acredita ambasadorii și miniștrii plenipotențiari și avea dreptul de a încheia tratate politice și militare.

Constituțiile regimului comunist nu consacră principiul separației puterilor în stat, principiu care contravine doctrinei marxiste.

În ceea ce privește Constituția de la 1991, nici aceasta nu consacră în mod expres principiul separației puterilor, autorii ei afirmând că în lumea modernă o astfel de formulare nu se mai întâlnește.

Constituția României din anul 2003 consfințește faptul că poporul român este deținătorul puterii suverane și el exercită această putere prin organele reprezentative și prin referendum. Prin urmare, aceste organe reprezentative primesc doar exercițiul puterii, ele nefiind deținătoare ale puterii în sine. Astfel, legea fundamentală a țării consacră echilibrul puterilor în stat – considerat în doctrina actuală chiar mai important decât separația acestora, cu scopul ca acestea să conlucreze în realizarea voinței poporului. Textul de lege delimitează clar competențele, conferă autonomie organizatorică și funcțională, impune control reciproc fără imixtiune și stabilște garanții constituționale ale îndeplinirii mandatulului și ale respectării drepturilor cetățenilor.

Noi perspective în aplicarea conceptului

Sintetizând teoria clasică a separației puterilor vom observa că în orice societate organizată în stat există trei funcții: de edictare de reguli juridice sau funcția legislativă; de executare de reguli sau funcția executivă; de judecare a litigiilor sau funcția jurisdicțională. Fiecărei funcții îi corespunde o putere, conferită unor organe distincte: puterea legislativă (a adunărilor reprezentative), puterea executivă (a președintelui ori șefului de guvern și miniștrilor) puterea judecătorească (a organelor judecătorești).

Un sistem democratic de guvernare include diverse mecanisme pentru a preveni preluarea și exercitarea abuzivă a puterii de către un grup de persoane. Separarea puterilor în stat este unul din aceste mijloace. Conform principiului separării puterilor în stat, puterea legislativă (Parlamentul), puterea executivă (Președintele, Guvernul și autoritățile publice subordonate acestuia) și puterea judecătorească (instanțele de judecată) sunt separate una de alta, fapt ce conferă fiecăreia independență și autonomie, asigură o conlucrare între acestea, dar și posibilitatea de a se verifica reciproc și a limita posibilitatea abuzului de putere din partea uneia dintre ele.

”Un efect pervers al aplicării rigide a separației puterilor în stat constă în minimizarea principiului suveranității naționale, deoarece puterea aparține națiunii iar nu puterilor publice care doar o exercită în numele acesteia. (…)Teoria echilibrului puterilor este o măsură de siguranță care împiedică deriva autoritaristă a uneia dintre puteri.”

Astfel teoria echilibrului puterilor vine în completarea celei a separației, ca o măsură de siguranță care împiedică deriva autoritaristă a uneia dintre puteri.

„Puterile nu sunt și nu trebuie să fie izolate. La aceasta s-ar opune, însăși ideea suveranității care este unică și indivizibilă, iar în practică s-ar ajunge la nesfârșite conflicte. Guvernate de ideea egalității între ele, puterile trebuie să colaboreze și să se controleze reciproc, stabilind o interdependență complexă între ele. Cu acest chip se împiedică abuzurile, se înlătură conflictele și se ajunge la unitatea cu care trebuie să se exercite suveranitatea națională. Tocmai în realizarea acestei unități stă meritul alcătuitorilor noii Constituții, care va trebui să cuprindă principiul separației puterilor”.

Caracteristică regimurilor prezidențiale este importanța conferită controlului reciproc al puterilor în stat. În cazul regimurilor parlamentare și semiprezidențiale, colaborarea puterilor devine chiar mai evidentă, generând o puternică interferență a funcțiilor și o multiplicare a relațiilor dintre executiv și legislativ.

Complexitatea și dinamica vieții politice determină evoluții și reconsiderări în planul teoriilor clasice cu privire la principiul separației puterilor în stat. Modului în care în prezent această teorie este transpusă în practică este influențat de numeroși factori de ordin social, politic și chiar economic. În considerațiile actuale, trebuie să ținem cont de faptul că ea a fost elaborată într-o epocă în care nu existau partide politice sau cel puțin nu existau în forma lor modernă. Principalele probleme legate de puterea politică erau de ordin instituțional, iar teoria clasică viza instaurarea echilibrului între organele statului.

Caracteristica prezentului este că esența teoriei în formă modernă este aceea de a găsi echilibrul într-o ecuație a guvernării în care definitorii sunt partidele politice, iar instituțiile nu îi mai furnizează decât un cadru formal. Se impun, prin urmare, noi perspective de analiză, în scopul elaborării unor modele perfecționate de colaborare și echilibru al puterilor, în acord cu noile realități politice.

Ceea ce trebuie avut în considerare în mod principal și care trebuie să reprezinte elementul esențial al tuturor abordărilor este perspectiva respectului reciproc și cooperării loiale între instituții, sau mai bine spus a loialității constituționale, care este condiția de bază în funcționarea legilor într-o societate democrată.

Legislativ și Executiv, în România

România este un stat de drept. Din această perspectivă, se caracterizează prin faptul că domnia dreptului este evidentă, impunând valorificarea la dimensiunile reale a drepturilor și libertăților cetățenești, realizarea echilibrului și controlului reciproc al puterilor publice și se realizarea accesului liber la justiție.

România este, în același timp, așa cum consfințește Constituția, un stat democratic, sintagmă care relevă faptul că autoritățile publice se întemeiază pe voința poporului, exprimată prin alegeri libere și corecte. O caracteristică la fel de importantă este și aceea a existenței unui sistem pluralist, marcat de responsabilitatea guvernanților și de obligația acestora de a se conforma legilor, precum și de existența unei justiții independente.

România este și un stat social, în care sunt garantate și ocrotite drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor.

În cadrul sistemului instituțional al puterii din România, echilibrul între autoritățile statului este dat de principiul proporționalității aplicat în materia organizării. Autoritățile statului nu sunt egale și nici independente în sens absolut. Între ele există diferențe, dar și relații de colaborare și control reciproc, menite să permită funcționarea sistemului în ansamblu, scopul fiind acela de a se evita concentrarea excesivă a puterii sau a exercițiului acesteia, precum și excesul de putere. Finalitatea raportului de proporționalitate dintre autoritățile publice o reprezintă “stabilirea unor corelații echilibrate între guvernanți și guvernați, în respectul libertăților publice”.

Potrivit legii, în România autoritățile publice sunt alese sau numite. Din prima categorie fac parte Parlamentul, Președintele Republicii, consilierii locali și primarii, iar în cea de-a doua categorie se încadrează Guvernul și toate celelalte autorități publice.

Așadar, cel puțin teoretic, sistemul instituțional românesc întrunește toate condițiile formale pentru a satisface exigența principiului separației puterilor în stat, deși din perspectiva funcționării sistemului politic, se poate întrevedea conturarea unei realități paralele cu cea instituțională.

Parlamentul României – reprezentantul puterii legislative

”Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării.”

Definiția dată în Constituția României este, de altfel, definiția universal valabilă a acestei instituții ai cărei reprezentanți au vocația și capacitatea de a exprima voința legislativă a poporului. În exercitarea atribuțiilor sale, Parlamentul colaborează și cu alte autorități publice și, nu în ultimul rând, cu societatea civilă, căreia i se recunoaște, astfel, dreptul la inițiativa legislativă.

Scurtă istorie națională și universală a instituției

Parlamentul, organul ce asigură legitimarea democratică a puterii de stat, își are originea în istoria îndepărtată a Angliei conduse de Eduard I. La 20 ianuarie 1265 se întrunea astfel primul Parlament din lume, organizat de Simon Montfort, conte de Leicester. Deși unii istorici au păreri divergente în legătură cu originea acestei instituții – ”Este totuși istoricește inexact să se spună că Marea Britanie este mama Parlamentului; Islanda are drepturi de anterioritate și Polonia pretenții de simultaneitate. Dar este adevărat că ea a servit de model și că anglomania observatorilor continetali nu este fără fundament.” – esențial este faptul că apariția sa s-a datorat nevoii de contracarare a despotismului și tiraniei ce caracterizau absolutismul feudal. Astfel de forme de reprezentare, concretizate ca întruniri la care participau deopotrivă reprezentanți aristocrației, precum și cei ai orașelor, se consemnează că ar fi existat anterior în Spania, mai exact în anul 1162 în Aragonia, în 1169 în Castilia și în 1188 în Leon.

În fapt, practica adunării membrilor unei comunității cu scopul de a lua decizii este mult mai veche și o regăsim în Grecia antică, unde Adunarea Poporului sau Ecclesia reprezenta instituția principală a democrației, iar în Roma antică întâlnim Sfatul Bătrânilor. Oricum s-ar fi numit, această instituție este o constantă în viața politică a statelor.

În decursul timpului, adunările cu rol legislativ au purtat denumiri diverse, unele generice, cum ar fi adunare legislativă, adunare națională, adunare de stat, parlament, iar unele specifice : “Duma” în Rusia, “Sejm” în Polonia, “Riksdag” în țările scandinave.

Așa cum arată istoria, se poate spune că ”Instituția Parlamentului nu reprezintă o creație artificială sau de conjunctură, ci un sistem elaborat al însăși evoluției politice a societății, evoluție de neconceput fără participarea maselor largi, în condițiile afirmării și consolidarii națiunilor, care implicau într-o măsură din ce în ce mai mare existența unor forumuri democratice reprezentative, chemate să exprime și să manifeste voința poporului.”

În România, Parlamentul – ca organ al puterii legiuitoare – apare pentru prima dată în anul 1831, odată cu adoptarea Regulamentului Organic în Țara Românească, document aplicat un an mai târziu și în Moldova. Această întârziere față de evoluțiua sistemului în cadrul marilor puteri europene demonstrează o desprindere greoiae față de tradițiile sistemului feudal târziu. Prin „Statutul dezvoltător al Convenției de la Paris”, apărut în anul 1864 prin eforturile domnitorului Alexandru Ioan Cuza, se consacră principiul bicameralismului, prin înființarea Corpului Ponderator, alături de Adunarea Electivă. După abdicarea lui Cuza, elitele a fost adoptat sistemul parlamentar bicameral, format din Adunarea Deputaților și Senat, după modelul Constituției belgiene din 1831. Parlamentul, alcătuit din două camere devine singurul organ legislativ, având rolul de a bloca eventuale tendințe spre autoritarism. Votul cenzitar a fost menținut până la finalul Primului Război Mondial, iar votul universal a fost introdus în noiembrie 1918.

Constituția României din 1866 conferea Parlamentului largi atribuții legislative și politice. Rămân consemnate în istorie vremii ca acte de o deosebită importanță Declarația de Independență din 9 mai 1877 și actele de unire de la sfârșitul Primului Război Mondial. Prin Constituția din anul 1923, care întărește rolul Parlamentului, se menține sistemul bicameral, se exprimă concis principiul monarhiei constituționale și, foarte important, principiul separației puterilor în stat. Parlamentul devine un organ decorativ în timpul domniei lui Carol al II-lea, iar în toamna anului 1940, o dată cu instaurarea regimului de dictatură militară, activitatea Parlamentului a fost suspendată.

Principiul separației puterilor în stat este eliminat prin Constituția de la 1938, în care Marea Adunare Națională devine „organ suprem al puterii de stat”. Aceasta va fi definită, prin Constituția de la 1965, drept "unicul organ legiuitor al Republicii Socialiste România".

România revine la la sistemul parlamentar bicameral după revoluția din decembrie 1989. Tudor Drăganu argumentează că noțiunea de „Parlament” este consacrată formal mai întâi prin Decretul – Lege nr. 92 din 1990, succedat de Constituția din 1991.

”Particularitatea Constituției din 1991 se traduce prin inserția elementelor de noutate și originalitate, unele preluate din dreptul constituțional comparat, altele adaptate în conformitate cu specificul național al țării noastre. O opinie comună în literatura de specialitate este aceea că o inovație deosebit de interesantă se referă la reintroducerea sistemului bicameral, care a constituit o tradiție a vieții parlamentare românești.”

Funcțiile Parlamentului

Așa cum spuneam, Parlamentul este singura putere reprezentativă aleasă ce reprezintă interesele întregului popor. Prin urmare, autoritatea lui se bazează pe liberul consimțământ al electoratului, exprimat prin alegeri parlamentare.

Funcțiile Parlamentului sunt funcții de conducere, deliberative. El este unicul organ legiuitor, fapt ce reiese fie din dispoziții constituționale exprese, fie din principii de drept universal statornicite și recunoscute. Este un concept special, prin aceea că identifică marile direcții de acțiune. Este o creație doctrinară, deoarece termenul expres de „funcții” ale Parlamentului nu se regăsește în Constituție, aceasta referindu-se în mod primordial la „atribuții”.

În România, funcțiile Parlamentului sunt:

Funcția legislativă (Deși Parlamentul este teoretic unicul organ legislativ, unele aspecte ale acestei funcții sunt împărțite cu Executivul, cu electoratul grație referendumului, precum și cu comisiile proprii. Parlamentul poate legifera în orice domeniu al vieții sociale);

Funcția de solicitare și primire de date, informații și documente necesare luării deciziilor (Deși Constituția circumscrie această funcție controlului parlamentar, ea își lărgește sfera de acțiune prin Regulamentele Camerelor, care vizează dreptul deputaților și senatorilor de a obține “informațiile necesare desfășurării activității lor din partea organelor administrației publice”;

Funcția de desemnare prin învestire, alegere sau numire a unor autorități publice (În republicile parlamentare, Parlamentul alege și revocă șefii de state, de guverne, numesc pe înalții funcționari, aleg și revocă judecători etc. În România, poate suspenda din funție Președintele țării – art. 95, acordă votul de încredere Guvernului – art. 102 și îi poate retrage încrederea – art. 112, numește Avocatul Poporului, numește trei judecători la Curtea Constituțională – art 140 etc.);

Funcția de control parlamentar (Este un control deplin și cuprinde activități, organe de stat, acte normative etc. Printre dispozițiile cuprinse în acest sens în Constituția României sunt: obligația Avocatului Poporului de a prezenta celor două Camere ale Parlamentului rapoarte – art. 57, răspunderea politică a Guvernului – art. 108, obligația Guvernului de a prezenta informațiile și documentele cerute – art. 110 etc. Controlul se exercită prin dări de seamă, mesaje, rapoarte, programe – control direct; prin comisiile parlamentare; prin întrebări și interpelări; dreptul deputaților și senatorilor de a cere și obține informațiile; prin rezolvarea petițiilor cetățenilor; prin avocatul poporului. Instanțele judecătorești nu pot fi supuse controlului datorită statutului special al magistraților. Sancțiunile sunt politice. Constituția prevede expres sancțiunile ce pot fi aplicate.);

În afară de aceste funcții, Parlamentul este învestit cu atribuția de a ratifica sau denunța tratatele internaționale, de a aproba mobilizarea parțială sau totală a forțelor armate. De asemenea, comisiile de politică externă ale celor două Camere își dau avizul consultativ cu privire la persoanele care vor fi numite ca reprezentanți diplomatici ai României.

Structura Parlamentului

Având în vedere tradiția bicameralismului în organizarea constituțională democratică din România, Adunarea Constituantă din 1991 a optat pentru această structură.

Potrivit art. 61, alin. (2) din Constituția României, Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaților și Senat. Până la revizuirea Consituției din 2003, Parlamentul României a funcționat în întregine ca un parlament bicameral în care cele două Camere aveau aceeași legitimitate și nu puteau fi înfrânte prin voința celeilalte. Actualul art. 75 din Constituția României conferă un caracter egalitar atenuat. El schimbă oarecum raporturile, stabilind că fiecare Cameră are o anumită competență decizională, prin urmare se elimină procedura de mediere, una dintre Camere devenind decizională, iar cealaltă de reflecție.

Potrivit art. 62 din Constuția României:

1) Camera Deputaților și Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, potrivit legii electorale;

2) Organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament au dreptul la câte un loc de deputat, în condițiile legii electorale. Cetățenii unei minorități naționale pot fi reprezentați numai de o singură organizație;

3) Numărul deputaților și al senatorilor se stabilește prin legea electorală, în raport cu populația țării.

Revizuirea Constituției din 2003 extinde dreptul de a fi ales, în următoarele condiții:

Au dreptul de a fi aleși cetățenii cu drept de vot care au cetățenia română și domiciliul în țară, fiind garantată egalitatea de șanse între femei și bărbați;

Vârsta candidaților trebuie să fie de cel puțin 23 de ani pentru a fi aleși în Camera Deputaților sau în organele administrației publice locale, și de 33 de ani pentru a fi aleși în Senat.

În cel mult 20 de zile de la data alegerilor, cele două Camere nou alese se întrunesc la convocarea Președintelui României, prin decret prezidențial. Până la constituirea organismelor de conducere ale Camerelor, lucrările acestora sunt prezidate de cel mai în vârstă deputat, respectiv senator, asistat de patru secretari desemnați dintre cei mai tineri parlamentari, membri ai Camerei Deputaților și Senatului.

Efectele pluralismului politic se regăsesc și în alcătuirea Parlamentului, unde se distinge o majoritate parlamentară și o minoritate, de regulă numită opoziție. În România, ca în orice sistem parlamentar democratic, se aplică reguli prin care minoritatea parlamentară să fie protejată. Ea apare și în ceea ce privește organele interne de lucru, care exprimă proporțional configurația politică a Parlamentului.

Organizarea și funcționarea Camerei Deputaților și a Senatului României

Potrivit art. 63 alin.1 din Constituție, cele două Camere ale Parlamentului sunt alese pentru un mandat de patru ani, ”care se prelungește de drept în stare de mobilizare sau de război, de asediu sau de urgență, până la încetarea acestora”. De asemenea, alin. (4) al aceluiași articol arată că ”mandatul Camerelor se prelungește până la întrunirea legală a noului Parlament”. În timpul acestei prelungiri, însă, Parlamentului nu îi mai sunt conferite aceleași împuterniciri ca în perioada unui mandat normal. De exemplu, nu mai poate revizui Constituția sa nu poate adopta, modifica sau abroga legi organice.

Cuprins într-o definiție, mandatul parlamentar reprezintă o “demnitate publică rezultată din alegerea de către electorat în vederea exercitării prin reprezentare a suveranității naționale și care conține împuterniciri stabilite prin Constituție și legi”. Legislatura desemnează durata mandatului Parlamentului.

Senatorii și deputații care au candidat în alegeri pe listele aceluiași partid sau ale aceleiași organizații a cetățenilor aparținând minorităților naționale, acelorași alianțe politice sau alianțe electorale se organizează în grupuri parlamentare. Aceste structuri politice se constituie din asocierea a cel puțin șapte senatori și, respectiv, zece deputați.

Biroul permanent este organul colectiv aflat la conducerea Senatului, respectiv Camerei Deputaților și este compus din președinte, patru vicepreședinți, patru secretari și patru chestori. Potrivit Constituției, președinții Birourilor permanente se aleg pe toată durata mandatului Camerelor, iar restul membrilor pe durata sesiunii.

Cele mai importante atribuții ale Biroului permanent sunt următoarele:

propune Camerei data începerii și data încheierii sesiunilor parlamentare;

solicită președintelui convocarea unei sesiuni extraordinare;

supune aprobării Camerei regulamentul acesteia, precum și propunerile de modificare;

pregătește și asigură desfășurarea în bune condiții a lucrărilor Camerei;

primeste și distribuie membrilor Camerei proiectele de lege și propunerile legislative, precum și rapoartele comisiilor parlamentare;

întocmeste proiectul ordinii de zi a sedințelor Camerei, precum și programul de activitate (sau de lucru, în cazul Camerei Deputaților) al acesteia;

conduce și controlează serviciile Camerei.

Birourile permanente ale Camerelor se convoacă la cererea președintelui Camerei sau la cererea a cel puțin 4 din membrii săi (conform art. 33 din Regulamentul Senatului și, respectiv, art. 30 din Regulamentul Camerei Deputaților).

La Camera Deputaților pot cere revocarea: grupul parlamentar care a propus deputatul a cărei revocare se solicită sau cel puțin o treime din numărul deputaților provenind din minimum trei grupuri parlamentare.

La Senat, poate cere revocarea grupul parlamentar căruia îi aparține senatorul respectiv. Potrivit principiului simetriei, se impune ca revocarea să fie supusă aceluiași mod de vot folosit pentru alegerea în Biroul permanent.

Alegerea președintelui fiecărei Camere se realizează prin vot secret, cu buletine de vot, care conțin numele candidaților propuși de grupurile parlamentare, cu mențiunea că fiecare grup poate face o singură propunere. Candidatul care obține votul a cel puțin jumătate plus unu din numărul total de voturi, în primul tur de scrutin, este declarat ales președinte. Dacă nu este întrunit numărul necesar de voturi, se procedează la noi tururi de scrutin, dar de data aceasta este suficient numărul cel mai mare de voturi din totalul de voturi exprimate. În cazul vicepreședinților, al secretarilor și chestorilor, propunerile vin din partea grupurilor parlamentare, așa cum prevede art. 24 din Regulamentul Camerei Deputaților, respectiv art 27 din Regulamentul Senatului.

Principalele atribuții ale președintelui Camerei sunt:

Convocarea în sesiuni;

Conducerea lucrărilor Camerei, fiind asistat de 2 secretari;

Conducerea lucrărilor Biroului permanent;

Asigurarea ordinii în timpul dezbaterilor și respectării regulamentului;

Anunțarea rezultatului votării și a hotărârilor adoptate;

Reprezentarea Camerei în relațiile interne și externe;

Asigurarea legăturii cu celelalte autorități publice.

Secretarii Birourilor permanente au și atribuții specifice, ce vizează în special evidența hotărârilor adoptate, prezentarea de propuneri și amendamente, întocmirea listei înscrierilor la cuvânt sau cele legate de întocmirea stenogramelor și a proceselor verbale. La rândul lor, chestorii sunt însărcinați cu verificarea modului de gestionare a patrimoniului Camerei, menținerea ordinii sau prezentarea bugetului.

În organizarea internă, cele două Camere își constituie comisii permanente și comisii de anchetă, comisii speciale, inclusiv comisii paritare de mediere, sau comisii comune cu Camera Deputaților.

Comisiile parlamentare, ca organisme interne de lucru, își justifică necesitatea în pregătirea lucrărilor Camerelor și în exercitarea funcțiilor parlamentare, în special cea legislativă și cea de control.

Comisiile parlamentare permanente, alese pe toată durata mandatului parlamentar, se ocupă cu examinarea proiectelor de lege, a propunerilor legislative și amendamentelor în vederea elaborării rapoartelor sau avizelor la actele normative respective. Aceste comisii sunt organe specializate, pe domenii de activitate care corespund, în limite relative, activității ministerelor.

Comisiile permanente ale Camerei Deputaților sunt:

Comisia pentru politică economică, reformă și privatizare;

Comisia pentru buget, finanțe și bănci;

Comisia pentru industrii și servicii;

Comisia pentru transporturi și infrastructură;

Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară și servicii specifice;

Comisia pentru drepturile omului, culte și problemele minorităților naționale;

Comisia pentru administrație publică, amenajarea teritoriului și echilibru ecologic;

Comisia pentru mediu și echilibru ecologic;

Comisia pentru muncă și protecție socială;

Comisia pentru sănătate și familie;

Comisia pentru învățământ, știință, tineret și sport;

Comisia pentru cultură, arte, mijloace de informare în masă;

Comisia juridică, de disciplină și imunități;

Comisia pentru apărare, ordine publică și siguranță națională;

Comisia pentru politică externă;

Comisia pentru cercetarea abuzurilor, corupției și pentru petiții;

Comisia pentru regulament;

Comisia pentru tehnologia informației și comunicațiilor;

Comisia pentru egalitatea de șanse pentru femei și bărbați;

Comisia pentru comunitățile de români din afara granițelor țării;

Comisia pentru afaceri europene.

Comisiile permanente ale Senatului sunt:

Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunități și validări;

Comisia pentru constituționalitate, libertăți civile și monitorizare a executării hotărârilor Curții Europene a Drepturilor Omului;

Comisia pentru buget, finanțe, activitate bancară și piața de capital;

Comisia economică, industrii și servicii;

Comisia pentru agricultură, silvicultură și dezvoltare rurală;

Comisia pentru politică externă;

Comisia pentru administrație publică, organizarea teritoriului și protecția mediului;

Comisia pentru apărare, ordine publică și siguranță națională;

Comisia pentru muncă, familie și protecție socială;

Comisia pentru învățământ, știință, tineret și sport;

Comisia pentru sănătate publică;

Comisia pentru cultură, artă și mijloace de informare în masă;

Comisia pentru drepturile omului, culte și minorități;

Comisia pentru egalitatea de șanse;

Comisia pentru dezvoltare regională, administrarea activelor statului și privatizare;

Comisia pentru cercetarea abuzurilor, combaterea corupției și petiții;

Comisia pentru regulament;

Comisia pentru afaceri europene;

Comisia Românilor de Pretutindeni;

Comisia pentru transporturi și energie;

Comisia pentru mediu;

Comisia pentru dezvoltare și strategie economică

Pe lângă comisiile permanente ale Camerei Deputaților, respectiv ale Senatului, există și comisii parlamentare permanente comune:

1. Comisia Parlamentului României pentru Integrare Europeană;

2. Comisia comună permanentă a Camerei Deputaților și Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității SRI;

3. Comisia specială a Camerei Deputaților și Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului de Informații Externe;

4. Comisia parlamentară a revoluționarilor din Decembrie 1989;

5. Comisia permanentă a Camerei Deputaților și Senatului privind Statutul deputaților și al senatorilor, organizarea și funcționarea ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului;

6. Comisia permanentă comună a Camerei Deputaților și Senatului pentru relația cu UNESCO.

Comisiile temporare, sau ad-hoc, se aleg cu mandat limitat la scopul înființării, pentru o problemă dată, în special pentru redactarea unor proiecte de legi sau pentru un control aprofundat într-un anumit domeniu de activitate.

Comisiile speciale se înființează pentru examinarea unor probleme deosebite și au un caracter temporar. Ele se constuie în Senat potrivit prevederilor art. 77 al Regulamentului de organizare și funcționare, iar în Camera Deputaților, potrivit art 72 din Regulamentul propriu.

La cererea unei treimi din numărul membrilor săi, Senatul poate hotărî înființarea unei comisii de anchetă, al cărei raport se depune la Biroul permanent, urmând ca plenul Senatului să ia o hotărâre ulterior prezentării acestuia. De asemenea, ”în condițiile în care se consideră necesare clarificarea cauzelor și împrejurărilor în care s-au produs evenimente sau au avut loc acțiuni cu efecte negative, precum și stabilirea concluziilor, răspunderilor și măsurilor ce se impun, Camera Deputaților poate hotărî inițierea unei anchete parlamentare.”

Pentru a rezolva diferendele pricinuite de posibila redactare diferită a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative a uneia dintre Camere față de varianta aprobată de cealaltă Cameră, președintele Camerei Deputaților și cel al Senatului inițiază procedura de mediere. Comisia de mediere, formată din șapte deputați și șapte senatori, ia hotărâri cu votul majorității, iar raportul se dezbate în fiecare Cameră.

Cele două Camere își desfășoară activitatea periodic, în timpul unei legislaturi, iar forma principală de lucru este sesiunea.

Sesiunile parlametare sunt ordinare și extraordinare. Periodicitatea și durata sesiunilor ordinare sunt reglementate constituțional. Potrivit art. 66 al. (1) din Constituția României, Camera Deputaților și Senatul se întrunesc în două sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune începe în luna februarie și nu poate depăși luna iunie, iar cea de-a doua sesiune începe în luna septembrie și nu poate depăși sfârșitul lunii decembrie. În ceea ce privește sesiunile extraordinare, acestea se desfășoară, așa cum este prevăzut în al. (2) al aceluiași articol, la cererea Președintelui României, a Biroului permanent al fiecărei Camere ori a cel puțin o treime din numărul deputaților sau al senatorilor.

Convocarea în sesiune este apanajul președinților celor două Camere și se realizează prin decizie, exceptând cazul întrunirii Parlamentului nou ales, care se face la convocarea Președintelui României, așa cum arată expres art. 63 al. (3) din Constituția Românei.

Există și convocări în condiții excepționale, cum sunt cele prevăzute la art. 92 al. (3) din Constituție, în caz de agresiune armată îndreptată împotriva țării, situație în care Parlamentul se convoacă de drept în 24 de ore de la declanșarea agresiunii. În acest context, conform al. (4), ”În caz de mobilizare sau de război Parlamentul își continuă activitatea pe toată durata acestor stări”. De asemenea, o situație specială este și aceea când ”Președintele României instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgență în întreaga țară ori în unele unități administrativ-teritoriale și solicită Parlamentului încuviințarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia”. În acest caz, conform art. 93 al. (2), în cazul în care Parlamentul nu se află în sesiune, ”se convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgență și funcționează pe toată durata acestora”.

În timpul sesiunilor, deputații lucrează în sedințe în plen, în comisii, în grupuri parlamentare, la nivelul birourilor parlamentare, în circumscripțiile electorale ori îndeplinesc alte sarcini dispuse de Camera Deputaților.

În cadrul sesiunilor, Camerele lucrează în ședințe, care pot fi separate sau comune. Constituția este cea care reglementează caracterul ședințelor. Potrivit art. 65 al. (2), parlamentarii se întrunesc în ședințe comune pentru următoarele activități:

a) primirea mesajului Președintelui României;

b) aprobarea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat;

c) declararea mobilizării totale sau parțiale;

d) declararea stării de război;

e) suspendarea sau încetarea ostilităților militare;

f) aprobarea strategiei naționale de apărare a țării;

g) examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a Țării;

h) numirea, la propunerea Președintelui României, a directorilor serviciilor de informații și exercitarea controlului asupra activității acestor servicii;

i) numirea Avocatului Poporului;

j) stabilirea statutului deputaților și al senatorilor, stabilirea indemnizației și a celorlalte drepturi ale acestora;

k) îndeplinirea altor atribuții care, potrivit Constituției sau regulamentului, se exercită în ședință comună.

Aceste ședințe sunt publice, exceptând situațiile în care se hotărăște carcaterul secret. Valabilitatea ședințelor este dată de numărul membrilor prezenți, care trebuie să fie jumătate plus unu din numărul total. Numai în acest caz este întrunit cvorumul legal.

Programul ședințelor cuprinde: comunicări, întrebări, anunțări de interpelări, propuneri de modificare a ordinii de zi, discutarea problemelor de pe ordinea de zi, dar pot interveni și probleme prioritare, care pot fi aduse oricând în discuție: aplicarea regulamentului, prelungirea, suspedarea sau amânarea ședinței, amânarea sau închiderea dezbaterii asupra problemelor în discuție sau închiderea ședinței.

Permisiunea prezenței la ședințele publice ale Camerei Deputaților a diplomaților, reprezentanților presei, radioului și televiziunii, precum și a altora este stipulată în Regulamentul Camerei Deputatilor. Accesul acestora se face numai pe baza acreditării sau a invitației semnate de secretarul general al Camerei, în condițiile stabilite de Biroul permanent. Pe baza unor permise de acces, la lucrările ședințelor pot participa și cetățeni. Ca și ceilalți invitați, aceștia au doar rolul de observatori și nu de participanți activi. Membrii Guvernului sau reprezentanții acestora au acces la lucrările Camerei, iar în cazul în care li se solicită participarea, prezența lor devine obligatorie. Obligativitatea prezenței se aplică și în cazul ministrului de resort sau secretarului de stat pentru relația cu Parlamentul din ministerul care a inițiat proiectul de lege ce urmează a fi dezbătut. În caz contrar, proiectul este retras de pe ordinea de zi.

În Regulamentele celor două Camere este prevăzut faptul că legile, hotărârile, moțiunile simple, precum și celelalte acte se adoptă prin vot. Votul poate deschis (prin ridicarea mâinii, ridicare în picioare, apel nominal sau electronic) sau secret.

Proiectul sau propunerea de revizuire a Constituției trebuie adoptată de Camera Deputaților și de Senat, cu o majoritate de cel puțin două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere, iar dacă prin procedura de mediere nu se ajunge la un acord, Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, hotărăsc cu votul a cel puțin trei pătrimi din numărul deputaților și senatorilor.

Votul a cel puțin două treimi din numărul deputaților și senatorilor întruniți în ședință comună este necesar pentru punerea sub acuzare a Președintelui României pentru înaltă trădare, iar cu votul majorității, deputații și senatorii pot decide, tot în ședință comună, după consultarea Curții Constituționale, suspendarea din funcție a Președintelui României pentru săvârșirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituției.

Dezvoltarea partidelor politice a adus cu sine și o mai mare deschidere în ceea ce privește sistemul de vot, astfel că votul deschis începe să câștige teren. Preferința pentru acest sistem de vot vine din faptul că permite un control clar asupra opțiunilor și, în același timp, Guvernul, ca putere executivă, are un control deschis asupra majorității parlamentare care trebuie să-l susțină.

Actele Parlamentului

Parlamentul, prin definiția sa constituțională ”unica autoritate legiuitoare a țării”, este emitentul unui ansamblu de acte ce pot fi clasificate în două mari categorii: acte juridice și acte cu carcater exclusiv politic. Prima categorie este prevăzută la art. 67 din Constituție: ”Camera Deputaților și Senatul adoptă legi, hotărâri și moțiuni, în prezența majorității membrilor”. În ceea ce privește actele exclusiv politice ale Parlamentului, acestea ”cuprind o manifestare de voință, al cărei scop este de a produce prin ea însăși un efect social”. Asupra acestor categorii de acte vom reveni în cursul expunerii noastre.

Actele juridice ale Parlamentului

O primă și cea mai importantă categorie de acte juridice emise de Parlament sunt legile. Acestea se află la vârful piramidei surselor formale ale dreptului.

Există două accepțiuni corecte ale conceptului de lege, și anume accepțiunea largă (lato sensu), ce definește orice act normativ și cea restrânsă (stricto sensu), ce desemnează actul juridic al Parlamentului ca autoritate legiuitoare. Supremația legii privește numai legea ca act juridic al Parlamentului.

În literatura românească de specialitate există mai multe definiții ale legii. Astfel, legea este actul care ”exprimând voința întregului popor, este votat de organul suprem al puterii de stat, în conformitate cu regulile procedurale stabilite de Constituție, și cuprinde norme generale de conduită, obligatorii și susceptibile de a fi aplicate, atunci când metoda convingerii nu dă rezultate, prin forța de constrângere a statului” sau actul ce ”cuprinde reguli generale și obligatorii, sancționate prin forța de constrângere a statului, atunci când aplicarea ei nu se realizează din convingere, și este susceptibilă de aplicare ori de câte ori se ivesc condițiile prevăzute în ipoteza ei”. În opinia prof. univ. Gheorghe Boboș, legea este ”numai acel act normativ care este elaborat de către organul suprem al puterii de stat după o procedură specială”. Ca un corolar al acestor definiții, Ioan Muraru este de părere că ”legea, în accepțiunea sa restrânsă, este actul juridic al Parlamentului, elaborat în conformitate cu Constituția, potrivit unei proceduri prestabilite și care reglementează relațiile sociale cele mai generale și cele mai importante”.

Parlamentul României adoptă trei categorii de legi: constituționale, organice și ordinare. Legile constituționale sunt cele prin care se revizuiește Constituția și care se adoptă cu votul a cel puțin 2/3 din numărul membrilor fiecărei Camere, rămânând definitive numai după aprobarea lor prin referendum, organizat în cel mult 30 de zile de la data adoptării proiectului sau a propunerii de revizuire. Ele vizează, sub aspectul conținutului, domenii constituționale “primare”, conțin reglementări cu privire la relațiile sociale fundamentale, esențiale pentru manifestarea puterii de stat.

Legile organice se adopta cu votul majoritatii membrilor fiecărei Camere și care reglementează organizarea și funcționarea autorităților publice, așa cum reiese din art. 73 al. (3) din Constituția României:

a) sistemul electoral; organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente;

b) organizarea, funcționarea și finanțarea partidelor politice;

c) statutul deputaților și al senatorilor, stabilirea indemnizației și a celorlalte;

d) organizarea și desfășurarea referendumului;

e) organizarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Țării;

f) regimul stării de mobilizare parțială sau totală a forțelor armate și al stării de război;

g) regimul stării de asediu și al stării de urgență;

h) infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora;

i) acordarea amnistiei sau a grațierii colective;

j) statutul funcționarilor publici;

k) contenciosul administrativ;

l) organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanțelor judecătorești, a Ministerului Public și a Curții de Conturi;

m) regimul juridic general al proprietății și al moștenirii;

n) organizarea generală a învățământului;

o) organizarea administrației publice locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală;

p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele și protecția socială;

r) statutul minorităților naționale din România;

s) regimul general al cultelor;

t) celelalte domenii pentru care în Constituție se prevede adoptarea de legi organice.

Legile ordinare sunt legile adoptate în toate celelalte domenii ale vieții sociale și necesită votul majorității membrilor prezenți din fiecare Cameră. De asemenea, Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe, care vor avea, prin urmare, forța juridică a unei legi ordinare.

Cea de-a doua categorie de acte juridice o reprezintă Hotărârile. Hotărârea reprezintă actul uneia din Camerele Parlamentului sau a Camerelor reunite în ședința comună privitoare la activitatea lor, cum ar fi pentru aprobarea regulamentelor, constituirea și compoziția organelor de conducere și de lucru, validarea mandatelor etc.

Hotătrârile pot avea caracter normativ sau nenormativ. Ele se deosebesc de legi prin faptul că toate legile au un caracter normativ și, în al doilea rând, prin aceea că normele cuprinse în hotărârile cu caracter normativ au o forță juridică inferioară legilor. De asemenea, ele pot fi emise și de către o singură Cameră, în timp ce pentru legi procedura avizării în ambele Camere este obligatorie. În plus, nu sunt supuse promulgării, se semnează numai de Președintele Camerei și nu fac obiectul controlului Curții Constituționale.

În fine, cel de-al treilea tip de act juridic este moțiunea, termen cu care se definesc hotărârile Parlamentului prin care se exprimă atitudinea acestuia într-o problemă discutată. Moțiunile privesc în majoritatea cazurilor poziția față de Guvern, în cadrul raporturilor Parlament-Guvern și a dreptului Parlamentului de a control activitatea Guvernului.

Moțiunea poate fi de cenzură, caz în care se dezbate în ședința comună a celor două Camere, sau simplă, fiind un act juridic al uneia dintre Camere, ea exprimând, după caz, voința juridică sau politică a corpurilor legiuitoare într-o anumită problemă de politică internă sau externă.

Actele cu caracter exclusiv politic ale Parlamentului

Actele cu caracter exclusiv politic ale Parlamentului se referă numai la afirmații de principiu sau luări de atitudine și nu au efecte juridice imediate. La fel ca și actele juridice, acestea cuprind o manifestare de voință, dar se deosebesc prin natura efectului social pe care urmăresc să-l realizeze. Prestigiul lor rezidă doar din faptul că emană de la un organ reprezentativ al poporului, investit cu competența de a legifera și de a controla Guvernul. Cele mai frecvent întâlnite în practică sunt: moțiunile cu caracter politic (adoptate în ședințe separate sau în ședințe comune), apelurile (solicitări solemne adresate de Camerele Parlamentului României unor organizații naționale sau internaționale, altor parlamente sau unor guverne de a întreprinde anumite acțiuni politice, economice, sociale sau de altă natură interesând țara noastră sau comunitatea internațională) și declarațiile (în contextul unei situații politice date, cuprind afirmarea unor principii de aplicație în activitatea organelor statului român în relațiile interne sau internaționale, fără a fi concretizate în norme juridice ce pot fi puse în executare prin recurgerea la forța de constrângere a statului).

Guvernul României – reprezentantul puterii executive

”Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice” . Definiția dată de Constituție ne arată că Guvernul conduce administrația publică, dar în același timp, așa cum se subliniază în art. 111 al aceleiași legi fundamentale, face și parte din organele administrației publice – ”Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora.” De aceea, este importantă delimitarea locului și a rolului Guvernului în ansamblu organelor puterii executive. Din studiul textelor de lege, o concluzie ce poate fi trasă este aceea că Guvernul este șeful puterii executive care exercită puterea executivă a administrației publice și, împreună cu celelalte organe ale administrației publice centrale, exercită această putere sub control parlamentar.

Într-o accepțiune restrânsă a termenului, Guvernul reprezintă acea parte a puterii executive formată din totalitatea miniștrilor. Așa cum stipulează art. 102 al. (3) din Constituție, ”Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică”. Tot din studierea Constituției (art. 85 al. (1) și art. 103 al. (1)), reiese și faptul că Guvernul este un organ numit.

Competențele Guvernului

Prin competența ce îi revine, care se extinde pe întreg teritoriul statului, Guvernul este un organ central. Deoarece, prin natura activității pe care o desfășoară, asigură realizarea politicii externe a țării și, în acelși timp, exercită și conducerea generală a administrației publice pe plan intern, Guvernul este un organ central colegial al administrației publice. Această caracteristică reiese și din modul său de lucru, prin faptul că lucrează numai în ședințe, precum și din modul de adoptare a actelor ce țin de competența sa. O altă caracteristică esta dată de faptul că acționează în temeiul și în aplicarea legilor în vigoare și, prin urmare, este un organ executiv. Guvernul este și un organ cu competență generală, având în vedere că atribuțiile sale se manifestă în toate domeniile activității executive, care practic cuprind toate palierele vieții sociale și politice. Guvernul, deci, are menirea de a asigura funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și sincronizarea acestuia cu sistemul economic mondial. Nu în ultimul rând, Guvernul este ”organul de conducere și coordonare a organelor centrale de specialitate, precum și, cu respectarea principiului autonomiei și a descentralizării lor pe servicii, a organelor locale ale administrației publice”.

Funcțiile Guvernului

Organizat în conformitate cu prevederile constituționale, Guvernul funcționează în baza unui Program de guvernare acceptat de către Parlament.

Pentru realizarea Programului de guvernare Guvernul exercită următoarele funcții:

a) funcția de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare;

b) funcția de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice;

c) funcția de administrare a proprietății statului, prin care se asigură administrarea proprietății publice și private a statului, precum și gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;

d) funcția de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern și extern;

e) funcția de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea și controlul aplicării și respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale, precum și în domeniile economic și social și al funcționării instituțiilor și organismelor care își desfășoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

Atribuțiile Guvernului

Având în vedere complexitatea și caracterul extins al activității sale, Guvernului îi revin anumite atribuții, prevăzute atât de Constituție, de Legea nr. 90/2001 (modificată și actualizată prin Legea nr. 23/2004), de alte acte normative, precum și de regulamentele de funcționare ale celor două Camere ale Parlamentului.

Atribuțiile Guvernului în domeniul politicii interne, prevăzute prin Constituție, sunt:

Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne a țării (art. 102 al. 1);

exercită conducerea generală a administrației publice (art. 102 al. 1);

exercită inițiativa legislativă (art. 74 al. 1, 3);

elaborează anual proiectul bugetului de stat și pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului (art. 138 al. 2);

prezintă informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora (art. 111 al. 1);

răspunde la întrebările sau la interpelările formulate de deputați sau de senatori, în condițiile prevăzute de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului (art. 112 al. 1);

își poate angaja răspunderea în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege (art. 114 al. 1);

în termen de 3 luni de la data la care a intervenit vacantă funcția de Președinte al României, Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Președinte (art. 97 al. 2);

Guvernul, cu avizul Curții de Conturi, poate înființa organe de specialitate, în subordinea sa, numai dacă legea îi recunoaște această competență (art. 117 al. 2);

numește un prefect în fiecare județ și în municipiul București (art. 123 al. 1);

sesizează Curtea Constituțională în vederea exercitării de către aceasta a controlului constituționalității legilor anterior promulgării lor (art. 146 lit. a);

poate exercita inițiativa de revizuire a Constituției (art. 147 al. 1);

Atribuțiile Guvernului în domeniul politicii externe sunt:

Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii externe a țării (art. 102 al. 1);

negociază încheierea tratatelor internaționale (art. 91 al. 1);

propune Președintelui Republicii acreditarea și rechemarea reprezentanților diplomatici ai României (art. 91 al. 2);

propune Președintelui Republicii înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice (art. 91 al. 2).

În ceea ce privește atribuțiile prevăzute de Legea nr. 90/2001 sau de alte legi, vom enumera doar câteva dintre ele: Guvernul stabilește data alegerilor pentru Camera Deputaților, Senat și Președintele Republicii; numirea și eliberarea din funcție a subprefecților se face de către Guvern. De asemenea, regulamentele de funcționare ale celor două Camere ale Parlamentului prevăd că Guvernul are dreptul de a prezenta amendamente.

Organizarea și modul de lucru

Pentru o bună funcționare, Guvernul își constituie un Birou executiv, căruia îi aprobă normele de executare și funcționare. Acest are drept sarcină rezolvarea operativă a problemelor curente și în același timp urmărirea aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de Guvern. Biroul executiv este alcătuit din Primul-ministru, din miniștrii de stat, ministrul finanțelor, justiției, ministrul de interne și ministrul apărării naționale. În virtutea aceleiași legi, Biroul executiv nu poate adopta acte normative.

În subordinea Primului-ministru este organizat aparatul de lucru al Guvernului, care este alcătuit din aparatul de lucru al Primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente și alte asemenea structuri organizatorice cu atribuții specifice stabilite prin hotărâre a Guvernului și condus de un secretar general. Acesta are rang de ministru și este membru al Guvernului, fiind numit în funcție tot de către Președintele Republicii.

Guvernul își desfășoară acivitatea numai în ședințe convocate și conduse de Primul-ministru, săptămânal sau de câte ori este nevoie, temele acestora fiind axate pe probleme de politică internă și externă, precum și pe probleme privind conducerea generală a administrației publice, ședințe în cadrul cărora sunt adoptate și măsurile ce se impun.

Așa cum prevede art. 24 al. (2) din Legea nr. 90/2001, ”Președintele României poate lua parte la ședințele Guvernului în care se dezbat probleme de interes național privind politica externă, apărarea țării, asigurarea ordinii publice și, la cererea primului-ministru, în alte situații”, caz în care Președintele prezidează ședința. De remarcat faptul că Președintele României poate participa din proprie inițiativă la ședințele Guvernului numai în cazul dezbaterii problemelor prevăzute de Constituție, în alte cazuri participând numai la invitația Primului-ministru.

Tot în baza aceleiași legi, la art 25. al. (3), se stipulează că ”la ședințele Guvernului pot participa, în calitate de invitați, conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor autorități administrative autonome, precum și orice alte persoane a căror prezență se apreciază a fi utilă, la solicitarea primului-ministru”.

Primul-ministru

”Primul-ministru conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuțiile ce le revin”.

Guvernul reprezintă una dintre cele mai importante instituții ale statului, ea fiind cea care organizează și conduce efectiv societatea. Prin urmare, funcția de Prim-ministru este funcția politică cea mai importantă a țării.

În acest context, atribuțiile ce îi revin șefului Guvernului sunt pe cât de complexe, pe atât de însemnate:

Primul-ministru reprezintă Guvernul în relațiile acestuia cu Parlamentul, Președintele României, Curtea Supremă de Justiție, Curtea Constituțională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorități și instituții publice, partidele și alianțele politice, sindicatele, cu alte organizații neguvernamentale, precum și în relațiile internaționale (art. 13);

Primul-ministru este vicepreședintele Consiliului Suprem de Apărare a Țării și exercită toate atribuțiile care derivă din această calitate (art. 14);

Primul-ministru numește și eliberează din funcție:

a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, conform art. 3 alin. (1);

b) secretarul general și secretarii generali adjuncți ai Guvernului, în cazul utilizării acestor funcții;

c) personalul din cadrul aparatului de lucru al Primului-ministru;

d) secretarii de stat;

e) alte persoane care îndeplinesc funcții publice, în cazurile prevăzute de lege (art 15);

Primul-ministru prezintă Camerei Deputaților și Senatului rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului și răspunde la întrebările ori interpelările care îi sunt adresate de către deputați sau senatori (art. 16);

Primul-ministru poate desemna un membru al Guvernului să răspundă la întrebările și interpelarile adresate Guvernului de către deputați sau senatori, în funcție de domeniul de activitate ce formează obiectul interpelării (art. 16);

Primul-ministru contrasemnează decretele emise de Președintele României, în cazul în care Constituția prevede obligativitatea contrasemnării acestora (art. 17);

În scopul rezolvării unor probleme operative, Primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii și comitete interministeriale (art. 18);

Primul-ministru îndeplinește orice alte atribuții prevăzute de Constituție și de lege sau care decurg din rolul și funcțiile Guvernului (art. 18);

În îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin, Primul-ministru emite decizii, în condițiile legii (art. 18).

Potrivit Constituției, Președintele României nu îl poate revoca pe Primul-ministru (art. 107 al. 2), dar dacă acesta se află într-unul din cazurile speciale, cum ar fi cel al: demisiei, al revocării, al pierderii drepturilor electorale, al stării de incompatibilitate, al decesului, precum și în alte cazuri prevăzute de lege, Președintele României are calitatea de a desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuțiile Primului-ministru, până la formarea noului Guvern. Interimatul, pe perioada imposibilității exercitării atribuțiilor, încetează dacă Primul-ministru își reia activitatea în Guvern.

Actele Guvernului

În virtutea prevederilor constituționale, Guvernul este abilitat să adopte hotărâri și să emită ordonanțe.

”(2) Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.

(3) Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta.

(4) Hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituțiilor interesate.”

În afara de hotărâri și ordonanțe, Guvernul poate emite și ordonanțe de urgență, dar numai în condiții excepționale.

Hotărârile adoptate de Guvern

Ca autoritate centrală a statului care exerciă funcția executivă a puterii de stat, Guvernul poate adopta, în vederea executării legilor, acte juridice numite hotătâri. Acestea pot avea carcater normativ sau individual. Reglementările ce rezidă din adoptarea Hotărârilor de Guvern operează în toate sectoarele vieții sociale, de la învățământ la sănătate, de la cultură la economie etc. Practic, prin intermediul acestor acte, Guvernul realizează conducerea generală a administrației publice. Astfel, prin Hotărâre de Guvern se înființează organele de specialitate ale administrației publice centrale în subordine și se fac numiri în anumite funcții publice. Hotărârile de Guvern nu pot conține norme primare, deoarece ele sunt îngrădite de lege, ”pentru că acolo unde legea nu dispune, nici Guvernul nu poate hotărî”.

Hotărârile de Guvern sunt semnate de către Primul-ministru și contrasemnate de către ministrul sau miniștrii de resort, aceștia fiind cei care urmează să le pună în aplicare. Hotărârile intră în vigoare numai după ce au fost publicate în Monitorul Oficial, cu excepția cazurilor când s-a prevăzut o dată certă ulterioară sau un anumit termen pentru intrarea lor în vigoare.

Ordonanțele emise de Guvern

Spre deosebire de Hotărâri, aceste acte emise de Guvern au un caracter special, prin faptul că ele se adoptă, pracic, în baza unei delegări legislative. Această abilitate de a emite ordonanțe atribuită Executivului reprezintă un bun exemplu al faptului că în societatea modernă nu se aplică rigid principiul separației puterilor în stat pentru că, practic, este un mecanism prin care Guvernul României participă la exercitarea funcției legislative. Această delegare legislativă nu are acoperire însă decât în domeniul legilor ordinare, legile organice rămânând apanajul exclusiv al Parlamentului.

Ordonanțele Guvernului se publică în Monitorul Oficial și produc efecte de îndată. Dacă în legea de abilitare s-a prevăzut că unele ordonante sau toate vor fi supuse aprobării Parlamentului în prima zi dupa reluarea activității parlamentare, Guvernul trebuie să supună spre aprobare aceste ordonanțe. În acest caz, Parlamentul fie aprobă ordonanța așa cum a fost emisă de Guvern, fie o respinge, fie îi aduce modificări. În cazul respingerii unei ordonanțe care a produs deja efecte, iar nu mai pot fi înlăturate, ele rămân câștigate în favoarea celor în cauză. Dacă aceste efecte sunt în defavoarea unor persoane, este obligația Parlamentulului sau Guvernului să stabilească despăgubiri sau compensații pentru aceste persoane. Nerespectarea termenului privind aprobarea de către Parlament atrage încetarea efectelor ordonanței. Aprobarea sau respingerea ordonanțelor se face, potrivit prerogativelor parlamentare, printr-o lege în care se reglementează și măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a acestora.

Așa cum prevede art. 115 din Constituția României:

(4) Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora.

(5) Ordonanța de urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunță asupra ordonanței, aceasta este considerată adoptată și se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgență. Ordonanța de urgență cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1) .

(6) Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.

Practic, în baza acestor Ordonanțe de urgență, Executivul poate legifera și în lipsa unei legi de abilitare și, mai mult, poate opera și în sfera legilor organice. Acest procedeu este un exemplu elocvent de ilustrare a mecanismului de interferență dintre Legislativ și Executiv în România.

Mecanismele de interferență dintre Legislativ și Executiv

Ca în orice stat democratic, și în România acționează principiul separației și echilibrului puterilor în stat, principiu ce duce la crearea unor mecanisme de interferență între instituțiile care guvernează întreaga viață politică, socială și economică a țării.

Pentru că niciunul dintre organele de guvernare sau de conducere globală a societății nu poate și nu trebuie să dețină exclusivitatea puterii, pentru a nu o putea exercita în mod discreționar sau în detrimentul celorlalte, însăși Constituția, legea fundamentală a statului, prevede acest sistem de verificare și echilibrare reciprocă prin chiar acest ansamblu de metode ce impun celor trei puteri să interfereze în activitatea lor, pentru a înfăptui conducerea sistemului social global. Astfel, Constituția stabilitește organizararea, structura, competența și funcțiile instituțiilor supreme ale statului, exprimând în formă juridică cele mai importante raporturi din societate.

Practic, raporturile dintre puterea legislativă, executivă și judecătorească sunt indiciul cel mai clar al nivelului democrației într-un stat de drept. Cel puțin teoretic, România este un stat semi-prezidențial, adică are acel tip de organizare care ”caută să înlăture imperfecțiunile regimului prezidențial și ale celui parlamentar”, fiind capabil să realizeze o corectă funcționare a instituțiilor politicojuridice, cu caracter etatic. În acest context, cele trei puteri trebuie să conlucreze într-un mod echitabil, eficient, în spiritul loialității și al bunei-credințe.

În lucrarea de față, vom analiza doar o parte a acestui mecanism, și anume ansamblul de raporturi și activități ce realizează colaborarea și controlul dintre puterea legislativă – Parlamentul, organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, și puterea executivă – reprezentată prin Guvern, organ ce asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice.

Pentru o creionare corectă și o înțelegere cât mai exactă a acestor raporturi, vom arăta în ce măsură este implicat Legislativul în formarea și activitatea Executivului, vom face anumite considerații referitoare la compatibilitatea funcției legislative cu cea executivă și vom arăta în ce mod, în realitatea românească de astăzi, rolul Executivului tinde să crească.

Modalitati de acțiune a Legislativului asupra Executivului

Legea fundamentală a statului conferă Guvernului competențe depline în realizarea atribuțiilor sale dar, în același timp, Legislativul, fără a se putea substitui Executivului, exercită controlul parlamentar în limitele legale. Mai precis, chiar în condițiile în care Parlamentul nu poate înlocui Guvernul – lucru ce nici nu poate fi de dorit și nici nu este posibil într-un regim politic bazat pe separația puterilor în stat – el dispune de anumite mijloace de control. Acest control consfințește, până la urmă, voința poporului de a putea controla, prin reprezentanții săi aleși, activitatea organelor care trebuie să pună în aplicare legile și care sunt răspunzătoare de bunul mers al societății.

4.1.1. Intervenția Legislativului în formarea Executivului

Rolul puterii legislative în formarea Executivului este particularizat în funcție de tipul sistemului constituțional, de forma de guvernământ, precum și de structura Executivului.

În regimurile prezidențiale, aceeași persoană cumulează funcția de șef de stat și pe cea de șef de Guvern, iar miniștri sunt numiți de acesta fie fără avizul Parlamentului (ex. Cvongo, Costa Rica, Finlanda), fie cu avuzul și consimțământul Senatului (ex. SUA).

În cadrul regimurilor semiprezidențiale, monarhice sau parlamentare există mai multe situații:

Formula simplă a alegerii directe, în care Parlamentul desemnează șeful Guvernului, cu majoritatea absolută a voturilor, iar membrii Executivului sunt desemnați conform aceleiași proceduri, la propunerea șefului de Guvern (procedeu practicat în statele est europene în perioada comunistă);

Șeful de stat invită șeful partidului majoritar al camerei populare să formeze Guvernul (ex. Australia, India, Anglia);

Propunerea șefului de Guvern este inițial negociată de către șeful statului, iar membrii sunt aleși de către partidele din care fac parte. Rolul Parlamentului este considerat decisiv (ex. Belgia, Italia, Israel);

Parlamentul are un rol redus în desemnarea Guvernului (ex. Monaco, Thailanda, Zambia).

În România, șeful statului este abilitat prin Constituție să desemneze un candidat pentru funcția de Prim-ministru, în urma consultărilor cu partidul ce deține majoritatea parlamentară, iar dacă această majoritate nu există, cu partidele reprezentate în Parlament. Candidatul prezintă Parlamentului lista cu membrii propuși să facă parte din noul Guvern, precum și cu programul de guvernare, solicitând votul de încredere. Programul de guvernare și lista membrilor Guvernului sunt dezbătute în ședința comună a celor două Camere și este necesar votul majorității senatorilor și a deputaților. Dacă votul de învestitură a fost acordat, Președintele procedează la numirea Guvernului.

4.1.2. Intervenția Legislativului în activitatea Executivului

Puterea legislativă poate interveni în activitatea puterii executive în limitele stabilite de lege și prin respectarea principiului separației și echilibrului puterilor în stat.

Căile prin care acest tip de intervenție se poate realiza sunt:

Stabilirea de către Legislativ a normelor juridice pe care Executivul trebuie să le aducă la îndeplinire;

Aprobarea de către Parlament a programului Guvernului;

Aprobarea delegării legislative;

Controlarea de către Parlament a activității Guvernului.

În ceea ce privește acțiunea de stabilire a normelor juridice, acest lucru are o semnificație deosebită, și anume aceea că legea este opera Legislativului, iar Executivul poate interveni doar în al doilea rând, într-o manieră subordonată, numai în condițiile impuse de lege.

Raporturile Parlamentului cu Guvernul sunt stabilite în mod neechivoc în Capitolul IV, Titlul III din Constituția României. Acest mecanism prevede, ca modalități de acțiune:

a) informarea Parlamentului (art.111);

b) procedura întrebărilor și interpelărilor (art.112);

c) motiunea de cenzură (art.113);

d) angajarea răspunderii Guvernului (art.114);

e) delegarea legislativă (art.115).

4.1.2.1. Delegarea legislativă

Datorită prerogativelor sale constituționale, Guvernul poate legifera, mai exact poate emite ordonanțe, în baza unei legi speciale de abilitare adoptată de către Parlament. Această ”împărțire” a puterii legislative se face însă în niște limite și condiții bine determinate, așa cum am arătat în cuprinsul acestei lucrări. Probabil că necesitatea aplicării acestei metode survine din lentoarea Parlamentului, din ritmul său redus de adoptare a proiectelor de lege, care poate fi, în același timp și o aparentă lentoare, ce poate ascunde chiar intenția de a eluda o parte din responsabilitatea sa în probleme în care costul politic este mare și repercusiunile asupra proximelor alegeri pot fi nefavorabile.

Deși este o practică destul de des întâlnită în România ultimilor ani, delegarea legislativă prin abilitare parlamentară trebuie să fie doar o excepție, iar regula să rămână aceea că Parlamentul legiferează, în calitatea sa de unică autoritate legiuitoare a țării.

Deși pare că rolul Guvernului tinde să crească și spre acest domeniu, limitele impuse constituțional îi restrâng în mod drastic libertatea de acțiune, prin stabilirea, în mod obligatoriu, de către Parlament, a domeniului și datei până la care se pot emite ordonanțe, precum și prin faptul că ordonanțele adoptate pe baza unei legi de abilitare pot fi afectate de obligația Guvernului de a le supune ulterior Parlamentului spre aprobare.

Totuși, întrucât reglementările constituționale nu stabilesc criteriile în baza cărora legiuitorul poate stabili ordonanțele ce se supun sau nu aprobării Parlamentului, doctrina a intervenit în rezolvarea acestei probleme și a considerat că „în principiu, ordonanțele ce nu se supun aprobării ulterioare sunt cele prin care, în scopul precizării unor prevederi dintr-o lege, Guvernul este învestit cu competența de a stabili anumite formulare, metodologii, instrucțiuni tehnice sau alte aspecte de detaliu, ori norme cu caracter subsidiar, complementar sau adiacent”.

Aprobarea ordonanțelor prin lege are ca semnificație juridică trecerea acestor acte din sfera actelor Executivului în sfera actelor Legislativului, deci transformarea lor în lege. Acest lucru se face numai de către Parlament, pentru că el este legiuitorul de drept.

Delegarea legislativă poate fi considerată o procedură legislativă excepțională de substituire, intrând în categoria procedurilor legislative speciale, alături de procedura legislativă complementară de reexaminare a legii și de procedura de adoptare a legilor prin angajarea răspunderii politice a Guvernului.

În literatura de specialitate, ordonanțele emise de Guvern pe baza delegării legislative sunt considerate ”un rău necesar”, pentru că:

prin intermediul lor se reface unitatea procesului normativ, scindat prin existența unui domeniu exclusiv de legiferare și a unui domeniu legiferat;

acestea rezolvă operativ o reglementare scadentă, mai ales în condițiile în care Parlamentul funcționează cu intermitențe, iar procesul legislativ este relativ lung și anevoios;

sunt adecvate îndeosebi în domenii susceptibile de o reglementare accentuat tehnică, care nu sunt apropriate de Parlament;

prin intermediul lor, uneori, sunt înlăturate piedicile sau mașinațiile opoziției parlamentare.

În analiza efectuată asupra regimul juridic constituțional al ordonanțelor, Antonie Iorgovan considera că, „ordonanța ca act juridic al guvernului, este expresia unei competențe legislative delegate, ea depășește sfera strictă a conducerii generale a administrației publice, apărând ca o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, participarea reclamată de însăși rațiunea sa politică de a fi, anume realizarea politicii interne și externe a țării”. Autorul subliniază în continuare că Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, fapt pentru care participarea Guvernului la opera de legiferare, ca principiu, trebuie autorizată de Parlament, pe de o parte, și nu poate fi decât o participare limitată, pe de altă parte.

Delegarea legislativă a mai fost definită și ca fiind ”situația juridică creată prin conferirea în beneficiul Guvernului a unei competențe de legiferare, care în mod obișnuit aparține Parlamentului, cu respectarea anumitor condiții prevăzute în Constituție”.

În afară de delegarea legislativă de ordin legal, realizată printr-o lege de abilitare, Guvernul beneficiază, conform Constituției și de dreptul de delegare legislativă de ordin constituțional, care operează în cazul unor situații excepționale care fac imposibilă adoptarea unei legi de abilitare și care reclamă emiterea unor ordonanțe de ugență.

4.1.2.2. Controlul parlamentar

”Prin intermediul controlului parlamentar pot fi identificate mecanisme de feed-back prin care orientările generale ale practicii administrative și judecătorești pot fi corectate și puse în acord cu sensurile politice promovate de electorat, dându-se în acest mod expresie suveranității naționale”. Se poate spune că acesta este, prin rolul său, un instrument de echilibru în funcționarea puterilor în stat.

Controlul parlamentar se realizează prin mai multe procedee specifice:

Informarea Parlamentului

Informarea Parlamentului este un drept consacrat nu numai de către Constituție, ci și de Regulamentul Camerei Deputaților și de cel al Senatului. Astfel, Camera Deputaților și deputații au dreptul să obțină informațiile necesare în vederea desfășurării activității lor din partea organelor administrației publice, iar cererea poate fi refuzată numai în cazul în care aceasta privește secrete de stat de importanță deosebită. Cât privește Senatul, președintele acestuia poate solicita Guvernului și celorlalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar asupra activității acestora, informațiile și documentele necesare, dar și fiecare senator are acest drept, pe care îl exercită prin intermediul președintelui Senatului sau al președinților comisiilor.

Până în anul 1994, Regulamentul Camerei Deputaților își extindea prevederile cu privire la obținerea de informații dincolo de cadul constituțional, astfel că deputații puteau cere informații și chiar copii certificate după documente autorităților publice locale din circumscripția în care își desfășurau activitatea. Situația a fost schimbată prin Decizia Curții Constituționale nr. 45 din 17 mai 1994 privind constituționalitatea Regulamentului Camerei Deputaților, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 27 mai 1994. Și în cazul Senatului a fost declarată neconstituționalitatea acestei reglementări, prin Decizia nr. 46 din 17 mai 1994, publicată în același Monitor Oficial.

Procedura de solicitare a informațiilor este completată și de alte reglementări legale, ce impun diferitelor autorități publice să prezinte Parlamentului, la cerere, rapoarte, dări de seamă sau informări, fără să fie instituită însă o procedură privind parcursul acestora. Procedeul uzitat însă este acela de a fi puse la dispoziția parlamentarilor și a comisiilor permanente pentru informare și ca suport în luarea unor decizii, fără a fi supuse dezbaterii plenurilor celor două Camere sau plenului Parlamentului.

Procedura întrebărilor și interpelărilor

Procedura întrebărilor și interpelărilor reprezintă cea mai răspândită cale de control parlamentar asupra Guvernului și administrației publice.

Potrivit art. 193 al. (2) din Regulamentul Camerei Deputaților, membrii acesteia pot adresa întrebări scrise sau orale Guvernului, miniștrilor ori altor conducători ai organelor administrației publice, la care se solicită răspuns oral, scris sau în ambele forme. Prin același articol, la al. (2) este dată și definiția întrebării, ea fiind considerată „o simplă cerere de a răspunde dacă un fapt este adevărat, dacă o informație este exactă, dacă Guvernul și celelalte organe ale administrației publice înțeleg să comunice Camerei informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților sau de comisiile permanente ori dacă Guvernul are intenția de a lua o hotărâre într-o problemă determinată”. Același lucru este valabil și pentru Senat, situație stipulată în de art. 159 al. (1) și (2) din Regulamentul propriu de organizare și funcționare. Acesta mai prevede și reglementarea conform căreia întrebările orale se prezintă în plenul Senatului de către autor, într-un interval de timp de cel mult un minut, iar răspunsurile orale se dau imediat după ce a fost adresată întrebarea și nu pot depăși 3 minute.

Există și întrebări ce nu pot fi puse în plenul Senatului, acestea referindu-se la „probleme de interes personal sau particular, întrebări care se referă la procese aflate pe rolul instanțelor judecătorești sau care pot afecta soluționarea unor cauze aflate în curs de judecată, care urmăresc în exclusivitate obținerea unei consultații juridice sau tehnice ori care privesc activitatea unor persoane care nu îndeplinesc funcții publice.”

Cu toate că Regulamentele celor două Camere prevăd posibilitatea adresării de întrebări și ”altor conducători ai administrației publice”, această prevedere poate acționa numai în limitele admise pentru membrii Guvernului care, având un rol de tutelă administrativă, răspund în fața Parlamentului pentru faptele și actele autorităților. Cu alte cuvinte, aceste prevederi regulamentare nu pot prima în fața celor constituționale, având în vedere că în art. 112 din Constituția României se impune doar obligația Guvernului și fiecăruia dintre mebrii săi să răspundă la întrebările sau interpelările formulate de deputați și senatori.

Interpelările reprezintă o altă modalitate de control parlamentar sau altfel spus, o altă cale prin care electoratul poate comunica cu Executivul, prin reprezentanții săi aleși. Obiectul interpelării îl constituie orice act sau activitate a Guvernului ori a membrilor săi, cu condiția să privească politica de stat și să aibă un caracter important.

Spre deosebire de întrebare, care este punctuală, interpelarea are un caracter mai amplu, urmărind informarea cu privire la strategia Guvernului într-un anumit domeniu, la politicile pe care acesta intenționează să le aplice.

Ca și în cazul întrebărilor, deputații și senatorii și-au extins, față de prevederile constituționale, dreptul de a depune interpelări, tot prin Regulamentele Camerelor. Aceste reglementări sunt diferite în cele două Regulamente. Astfel, Camera Deputaților prevede, în art. 201 al. (2), că ”Interpelarea constă într-o cerere adresată Guvernului de un grup parlamentar, de unul sau mai mulți deputați, prin care se solicită explicații asupra politicii Guvernului în probleme importante ale activității sale interne sau externe”. Regulamentul Senatului nuanțează această prevedere, prin art. 163 al. (1), menționând că interpelările pot fi adresate Guvernului sau unui membru al acestuia, ceea ce înseamnă că răspunsul poate veni, ca și în cazul interpelărilor formulate de către deputați, din partea Primului-ministru sau al unui reprezentant al acestuia, dar și din partea oricărui alt ministru căruia i-a fost adresată interpelarea. O altă deosebire de abordare este aceea că, în cazul Camerei Deputaților, interpelările se fac în scris, ”arătându-se obiectul acestora, fără nici o dezvoltare” (art. 201 al. (1), în timp ce la Senat ele se fac tot în scris, dar pe lângă prezentarea obiectului, fără nicio dezvoltare, se specifică și motivarea interpelărilor.

La Camera Deputaților, procedura impune înscrierea interpelărilor în ordinea prezentării, într-un registru special și afișarea la sediul Camerei, urmând ca dezvoltarea lor să aibă loc în ședința din ziua de luni, alternativ cu ședințele consacrate întrebărilor.

Interpelările senatorilor se înscriu și ele, în ordinea prezentării, într-un registru special și se afișează la sediul Senatului. Acestea se prezintă în ședință publică de către autor, după care președintele Senatului le transmite Primului-ministru, iar Biroul permanent stabilește o zi din săptămână consacrată prezentării și dezbaterii interpelărilor și întrebărilor.

Pentru Senat, art. 165 al. (2) stabilește că răspunsurile la interpelările adresate Guvernului se prezintă de către Primul-ministrul sau de reprezentantul acestuia, iar la cele adresate membrilor Guvernului se prezintă de către ministru sau, după caz, de un secretar de stat. În Camera Deputaților este instituită prin art. 203 al. (2) regula conform căreia dacă un ministru nu răspunde în termenele prevăzute la 3 interpelări, acestea vor fi înaintate Primului-ministru, care va trebui să răspundă la respectivele interpelări în următoarea ședință consacrată orei Prim-ministrului, adică acea întîlnire din prima zi de luni a fiecărei luni calendaristice, în care șeful Guvernului participă la dezbateri pe probleme de interes major pentru viața politică, economică și socială.

Moțiunea de cenzură

În Parlamentul României, prin moțiunile de cenzură se realizează sancționarea efectivă a Guvernului de către Legislativ. Ea este considerată ca fiind manifestarea supremă a controlului parlamentar exercitat asupra Guvernului și este actul opus învestiturii Guvernului prin votul de încredere al Parlamentului. ”Formă a luptei parlamentare dintre majoritate și opoziție, moțiunea de cenzură reușește foarte rar să determine căderea guvernelor, dar slăbește poziția acestora în fața partenerilor de coaliție, a sindicatelor sau a opiniei publice”.

Mecanismul funcționării acestei dimensiuni punitive a funcției de control este stipulat în art. 133 din Constituție care prevede, la al. (1), că parlamentarii Camerei Deputaților și ai Senatului, în ședință comună, ”pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, cu votul majorității deputaților și senatorilor.” Conform acelorași prevederi constituționale, aceasta poate fi inițiată de cel puțin o pătrime din numărul total al deputaților și senatorilor, este comunicată Guvernului la data depunerii (al. 2) și se dezbate după 3 zile de la data când a fost prezentată în ședința comună a celor două Camere (al. 3). Puterea acestui act este dat tot de o prevedere constituțională, care impunce că ”Guvernul este demis dacă o moțiune de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declarației de politică generală sau a proiectului de lege, a fost votată în condițiile articolului 113”.

Cu toate acestea, România nu practică așa-numita "moțiune de cenzură constructivă" care îi obligă pe inițiatori să precizeze numele potențialului Prim-ministru, care ar urma să intre în funcție in cazul aprobării moțiunii, așa cum se practică, spre exemplu, în Polonia și Ungaria, ci mai degrabă este privită ca un prilej cu care Premierul să poată fi adus în fața Parlamentului.

În afara moțiunii de cenzură, parlamentarii dispun și de moțiuni simple, ca instrumente de control asupra activității Guvernului. Acestea nu urmăresc demiterea Guvernului, dar atrag atenția Executivului aspra faptului că politica sa în domeniul incriminat se îndepărtează de dezideratele electoratului.

Angajarea răspunderii Guvernului

Angajarea răspunderii Guvernului la inițiativa sa reprezintă procedura constituțională prin care Guvernul pune Parlamentul în situația limită de a opta între acceptarea opiniei lui sau demitere. Această procedură este considerată a fi unul dintre cele mai importante mijloace prin care se asigură echilibrul puterilor în stat și, în același timp, cel mai important instrument de exercitare a controlului parlamentar asupra Executivului, în general și a Guvernului, în special.

Articolul 114 al. (1) din Constituția României arată că Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege.

Este necesar să se facă distincția între angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program politic ori asupra unei declarații de politică generală și asupra unui proiect de lege. Astfel, importanți teoreticieni ai dreptului constituțional și administrativ din țara noastră sunt de părere că numai angajarea răspunderii Guvernului față de un program ori o declarație de politică generală este relevantă pentru exercitarea funcției de control parlamentar, în cazul răspunderii pentru un proiect de lege fiind vorba de fapt de exercitarea funcției legislative a Parlamentului.

Angajarea răspunderii este, prin urmare, o situație specială, determinată de necesitatea luării unor măsuri urgente, care impun schimbarea direcției de guvernare, ce trebuie a fi legitimată de către organul reprezentativ suprem al puterii populare în stat.

Comisiile de anchetă parlamentară

Exercitarea controlului parlamentar prin intermediul comisiilor parlamentare reprezintă cea mai specializată formă de control parlamentar. Astfel, Parlamentul poate verifica modul în care legea este pusă în aplicare de către Executiv. Comisiile de anchetă parlamentară sunt constituite conform prevederilor art. 64 al. (4) din Constituția României, care precizează că ”fiecare Cameră își constituie comisii permanente și poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale.”

Reglementări cu privire la aceste comisii se regăsesc în prevederile art. 73 – 79 din Regulamentul Camerei Deputaților, respectiv art. 79 – 80 din Regulamentul Senatului.

Conform acestor reglementări, instituțiile și organizațiile sunt obligate să răspundă la solicitările comisiei de anchetă, comisii care pot dispune și efectuarea de exeprtize. Restricția impusă activității acestor comisii este aceea că anchetele nu pot avea ca obiect investigarea unor fapte sau activități care fac obiectul unor anchete judiciare sau care se află pe rolul unor instanțe de judecată.

Camera Deputaților poate lua hotărârea înființării unei comisii de anchetă la cererea a minimum 50 de deputați din cel puțin două grupuri parlamentare. În cazul Senatului, hotărârea înființării unor astfel de comisii se poate lua la cererea unei treimi din numărul senatorilor.

Cele două Camere ale Parlamentului pot constitui și comisii de anchetă comune. Astfel, Camera Deputaților și Senatul, întrunite în ședință comună, pot stabili efectuarea de verificări sau anchete proprii de către comisii comune special constituite, care vor prezenta un raport comun.

4.1.3. Intervenția Executivului în activitatea Legislativului

Mecanismul de interferență dintre Legislativ și Executiv nu operează, însă, într-un singur sens, astfel că există și situații în care Guvernul intervine în activitatea Parlamentului. Aceste relații se desfășoară mai ales cu prilejul inițiativei legislative, al promulgării legilor și în cazul referendumului. În ceea ce privește inițiativa legislativă, potrivit statisticilor, în regimurile unde Guvernul răspunde în fața Parlamentului, inițiativele legislative aparțin, în proporție de 90%, Executivului.

Potrivit ar. 74 al. (1) din Constituția României, inițiativa legislativă aparține, după caz, Guvernului, deputaților, senatorilor sau unui număr de cel puțin 100.000 de cetățeni cu drept de vot. Același articol, la al. (3), stabilește că Guvernul își exercită inițiativa legislativă prin transmiterea proiectului de lege către Camera competentă să îl adopte, ca primă Cameră sesizată.

Și cu prilejul promulgării legilor Parlamentul interferează cu Executivul, dar de data aceasta nu cu Guvernul, ci cu șeful statului.

În ceea ce privește situația referendumului, organizarea acestuia reprezintă sarcina Executivului.

4.1.4. Compatibilități executiv-legislative

Sistemul politic și administrativ românesc afirmă compatibilitatea funcției de membru al Guvernului cu cea de parlamentar. Situația este întâlnită în multe alte țări, iar poate cea mai reprezentativă dintre acestea este Anglia, unde miniștrii sunt în general parlamentari, fără ca acest lucru să fie reglementat prin vreo dispoziție constituțională.

Pe de-o parte, s-ar putea considera benefică recunoașterea unei astfel de compatibilități, argumentul fiind acela că atât majoritatea parlamentară, cât și Guvernul au aceeași sursă a legitimității care s-a pronunțat pentru platforma politică a aceluiași partid. Această compatibilitate ar putea, deci, să înlăture conflictele constituționale între puteri. Privind din alt punct de vedere, se pot aduce și argumente contra recunoașterii acestei compatibilități, prin faptul că se ajunge la o ineficiență a controlului parlamentar asupra Guvernului și, în ultimă instanță, contravine principiului separației și echilibrului puterilor în stat.

Concluzii

Pornind de la definirea statului de drept, am explicat, atât de amplu pe cât ne-a permis structura acestei lucrări ce nu se pretinde a fi nici pe departe exhaustivă, care sunt rolul, funcțiile, atribuțiile, caracteristicile și mai ales scopul acestuia.

Referindu-ne la puterile statului, care prin natura lor sunt inegale, am încercat să explicăm de ce trebuie exclusă o subordonare a acestora. Concluzia este că această subordonare nu trebuie să existe tocmai pentru a se evita excesul de putere. “Statul înseamnă și forță, de aici riscul de a scăpa de sub controlul titularului, de a se considera chiar el titularul puterii”.

Așa cum arătat pe parcursul lucrării de față, democrația unui stat este indisolubil legată de existența principiului separării puterilor în stat, dar într-o abodare flexibilă a acestui principiu, în care trebuie să primeze factorul de echilibru și, în mod obligatoriu, să existe raporturi de cooperare și control între acestea.

Există ideea conform căreia, în condițiile existenței partidelor politice și al accesului acestora la putere, “problema reală nu este aceea a raporturilor dintre puterile instituționalizate, ci a raporturilor dintre majoritate și minoritate, dintre guvernământ și opoziție, mai ales atunci când guvernământul provine dintr-o majoritate parlamentară, confortabilă și omogenă și se sprijină pe ea.” Într-un sens mai larg, trebuie subliniat că democrația generează o majoritate care conduce, impunându-și voința și valorile ei minorităților, care trebuie să aibă posibilitatea să se exprime și ale căror drepturi trebuie să fie respectate. Realizarea echilibrului democratic și funcțional, între majoritate și minorități, este soluția pentru a evita ceea ce în doctrină se numește “tirania majorității”.

Prin urmare, așa cum am mai arătat, echilibrul puterilor reprezintă esența funcționării democratice a acestui mecanism complex, statul de drept. Punerea în echilibru a puterilor în stat, prin distribuirea judicioasă a atribuțiilor și înzestrarea fiecăreia cu mijloace eficiente de control asupra celorlalte, stăvilind astfel tendința de a acapara întreaga putere și de a abuza de ea, reprezintă în esență aplicarea principiului proporționalității la organizarea puterii statale: “Așadar, greutate și contragreutăți în talerele puterilor pentru ca nici una dintre acestea să nu le domine pe celelalte. N-ar fi deci vorba, atât de o separație a puterilor cât mai ales de relativa lor autonomie și dependența lor reciprocă: echilibrul puterilor“. Aceasta este condiția armoniei sociale și garanția libertății umane.

În practică, interesele politice pot duce la o alterare a acestor raporturi și, prin urmare, a bunei funcționări a întregului sistem de stat. ”Raportul de forțe la nivelul coaliției majoritare și conjuncturile politice, economice sau sociale fluide pot influența echilibrul puterilor prin stabilirea unui grad de dependență crescută sau favorizând unele dezechilibre între diverși posesori ai puterilor și între instituțiile pe care aceștia le reprezintă, cu accent pe relația Parlament-Guvern.”

Am făcut o incursiune în istorie, pentru a înțelege cum a apărut principiul separației puterilor în stat și mai ales de ce acesta este o condiție fără de care statul de drept nu poate exista în esența sa. Am încercat să facem o trecere în revistă, concisă și totuși suficient de cuprinzătoare, a elementelor constitutive ale celor două puteri în stat ce au făcut obiectul lucrării: puterea legislativă, Parlamentul, și puterea executivă, în speță Guvernul. Din analiza făcută a rezultat faptul că Legislativul și Executivul sunt părți ale aceluiași întreg, ale unui angrenaj care inevitabil se blochează în condițiile în care ”rotițele” sale acționează ca sisteme singulare, separate, de frânare, și nu în tandem, așa cum este normal. Trecând peste aspectele teoretice, realitatea schimbă de multe ori datele problemei, drept pentru care sunt necesare reglaje, iar acestea vin, în ultimă instanță, de la singura autoritate decizională a țării, poporul.

Dincolo de jocurile de putere trebuie să rămână, ca cel mai important element al acestei ecuații, cetățeanul, cel care, prin puterea ce i-a fost conferită de Constituție, aceea a dreptului de vot, alege și decide.

Din acest motiv, am arătat că în cadrul mecanismelor de interferență dintre Legislativ și Executiv, mecanisme de colaborare și verificare reciprocă, un rol deosebit de important îl are controlul parlamentar, mai ales prin prisma faptului că în acest mod cetățenii, prin reprezentanții lor aleși, parlamentarii, pot cel puțin teoretic să exercite un control real asupra celor care au menirea de a pune în ractică executarea legilor și de a organiza instituțiile care asigură bunul mers al societății.

Acest control parlamentar este unul din marile prerogative ale puterii legislative și este o funcție politică prin excelență, găsindu-și izvorul originar în puterea suverană a poporului, care își încredințează, prin intermediul mandatului reprezentativ, dreptul său de a veghea asupra activității autorităților executive și a reprezentanților săi.

Rolul Parlamentului nu este doar acela de a legifera, deși acesta este principalul său apanaj. Nu este nicidecum un spectator, ci mai degrabă un actor, un element activ, un modelator al agendei politice, un negociator și un supraveghetor atent la corecta punere în practică a legilor.

Întrebările, interpelările, moțiunile simple sau de cenzură, comisiile de anchetă sunt pârghiile sale cele mai importante în controlul parlamentar prin care deputații și senatorii monitorizează politic activitatea Guvernului și verifică modul de aplicare a legilor.

Pe de altă parte, pentru că un gir absolut și prerogative sporite date puterii legiuitoare contravine principiului separației puterilor în stat și poate duce la formarea unei ierarhii ce ar da pesta cap echilibrul social, am arătat și cum Executivul influențează și controlează Legislativul. Mai mult, prin abilitarea sa de a emite ordonanțe, Executivul stimulează capacitatea și ritmul de legiferare al Parlamentului. Fără a se substitui autorității legiuitoare, Guvernul participă activ și determinant la realizarea inițiativelor legislative.

În condițiile realităților contemporane, unde politicul joacă un rol determinant, puterea executivă pare să câștige teren, iar acest lucru se remarcă cel mai ușor în rolul hotărâtor al partidelor politice în crearea celor mai importante instituții ale statului. Acest fapt, completat de puterea legislativă primită prin delegare, fac din Executiv un organism extrem de puternic ce ar putea să devină ”elementul motor și dinamic al întregului sistem politic”, iar Parlamentul să devină un organism de reflecție și control al acțiunilor Guvernului. Acesta este încă un argument pentru care activitatea de coperare, iar în acest caz mai ales de control să funcționeze pentru asigurarea stării de echilibru.

Având în vedere că funcțiile celor două puteri se întrepătrund în anumite situații și condiții, am arătat că este absolut necesară cooperarea instituțională și că cele doi puternici și semnificativi reprezentanți ai statului de drept trebuie să-și canalizeze eforturile, indiferent de convingerile politice și de inerentele dispute din această sferă, către singurul deziderat comun care contează cu adevărat: bunăstarea socială.

Bibliografie

Lucrări de referință

Aristotel, Politica, Editura Cultura Națională, București, 1924

Boboș, Gh., Teoria generală a statului și dreptului, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1983

Boila, R., Statul, vol. I, Considerații teoretice, Cluj, 1939

Chevalier, J., L’Etat, Dalloz, Paris, 1999

Curpăn, V., S., Tratat de drept constituțional român, vol. I, Editura Rovimed Publishers, Bacău, 2011

Curpăn, V., S., și alții, Statul – instituție social-politică și juridică fundametală, Bacău, Editia I, 2006

Dănișor, D. C., Drept constituțional și instituții politice, volumul II, Editura Europa, Craiova, 1996

Deleanu, I., Instituții și proceduri constituționale, Editura Servo-Sat, Arad, 2001

Deleanu, I., Drept constituțional și instituții politice, Tratat, vol. II, Editura Europa Nova, București, 1996

Drăganu, T., Drept constituțional, și instituții politice, Ed. Lumina Lex, București, 1998

Drăganu, T., Drept constituțional și instituții politice, Tratat elementar, vol. I, Editura Lumina Lex, 2000

Duez, P., Traite du droit constitutionnel, Paris, 1937

Duguit, L., Traité de droit constitutionnel, vol. II, ediția a III-a, Paris, 1928

Duguit, L., Monnier, H., Bonnard, R., Les Constitutions et les principales lois politiques de la France depuis 1789, Ediția a VII-a, Paris, 1952

Enache, M., Controlul parlamentar, Editura Polirom, Iași, 1998

Enache, M., Modalitățile controlului parlamentar, Editura SC Universul Juridic SRL, București, 2014

Gheorghe, Gh. T., Separația puterilor în stat, Editura Științifică, București, 1994

Guetzevitch, I., Le droit constitutionnel de la Revolution française, Cf. Emile Giraud, La crise de la democratie at le reforcement du pouvoir executif, Paris, 1938

Hauriou, M., Precis elementaire de droit constitutionnel, Paris, 1938

Hegel, G.W. Fr., Principiile filozofiei dreptului, Ed. Academiei, București, 1969

Ionescu, C., Drept constituțional și instituții politice, Editura Lumina Lex, București, 1998

Locke, J., Essai sur le pouvoir civil, Traduction, introduction et notes par Jean-Louis Fyot, Paris, 1952

Lepădătescu, M., Sistemul organelor statului în R.S.R., Ed. Științifică, București, 1966

Mihai, Gh., Fundamentele dreptului, vol. I-II, Editura All Beck, București, 2003

Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol.I., Ed. Științifică, București, 1964

Muraru, I., Tănăsescu, S., Drept constituțional și instituții politice, ed. a 9-a, revăzută și completată, Ed. Lumina Lex, București, 2001

Muraru, I., Tănăsescu, S., Drept constituțional și institușii politice, Ediția a X-a revăzută și completată, Editura Lumina Lex, București, 2012

Muraru, M., Tănăsescu, S., Drept constituțional și instituții politice, Curs universitar, Ediția 14, vol. II, Editura C.H. Beck, București, 2011

Pîrvulescu, C., Politici și instituții politice, ediția a II-a revizuită, Editura Trei, București, 2002

Prisăcaru, V., Tratat de drept administrativ român, partea generală, Ediția a II-a revăzută și adăugită, Editura All, București, 1996

Rădulescu, A., Marea Constituție a României, București, 1922

Sida, A., Berlingher, D., Teoria generală a dreptului, Ediția a III-a revizuită, “Vasile Goldis” University Press, Arad, 2006

Vrabie, G., Drept Constituțional și instituții politice contempoane, Ed. Fundația Chemarea, Iași, 1992

Suporturi de curs

Călinoiu, C., Drept Parlamentar, Suport de curs pentru învățământ deschis la distanță, Universitatea Hyperion, București

Rădulescu, C., Bazele constituționale ale administrației publice, Suport de curs, Școala Națională de Studii Politice și Administrație

Reviste și publicații

Albescu, O., Evoluția constituțională a României, Sfera politicii, nr. 149

Bălan, M., Considerații privind principiul separației puterilor în stat, în Analele Științifice ale Universității Al. I. Cuza Iași, Științe Juridice, 2008

Chesaru, A. D., Interpelările, modalitate de realizare a controlului parlamentar asupra Guvernului, Studii, opinii, informări, Buletin de informare legislativă nr. 4/2011

Dobrițoiu, E. R., Aspecte privind separația puterilor în stat într-o abordare istorico-juridică, Analele Universității „Constantin Brâncuși” din Târgu Jiu, Seria Științe Juridice, Nr. 1/2014

Muraru, I., Constantinescu, M., Rolul Curții Constituționale în asigurarea echilibrului puterilor în stat, în Dreptul nr.9/1996

Santai, I., Drept administrativ și știința administrației, vol. I, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2007

Simedru, D. C., Huiu, I., Dimensiunile funcției de control parlamentar asupra Executivului, Sfera Politicii, nr. 112

Surse bibliografice

https://bogdanmandru.wordpress.com/stiinte-politice

http://www.cdep.ro/pls/parlam/structura

http://www.clr.ro/eBuletin/4_2011/Buletin_4_2011.pdf

http://lege5.ro/Gratuit/gmztmobu/legea-nr-90-2001-privind-organizarea-si-functionarea-guvernului-romaniei-si-a-ministerelor

http://legeaz.net/dictionar-juridic/functiile-statului

http://legeaz.net/legea-90-2001-lege-guvern/art-1-rolul-si-functiile-guvernului-organizarea-si-functionarea-guvernului

http://legislatie.resurse-pentru-democratie.org/legea/90-2001.php

www.senat.ro

http://www.sferapoliticii.ro/sfera/149/art05-albescu.html

Legislație și documente

Constituția României, 2003

Decizia Curții Constituționale nr. 102/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 287/1995

Legea 90/2001 actualizată

Regulamentul de organizare și funcționare a Senatului României

Regulamentul de organizare și funcționare a Camerei Deputaților