Mecanisme de Interferenta a Structurii de Guvernare

Cuprins

Introducere

Capitolul I Mecanisme de interferență a structurii de guvernare;

1.1 Noțiunea de interferență a structurii de guvernare

1.1.1 Categorii tipologice a structurii de guvernare;

1.2 Teoria separației puterilor în stat;

1.3 Puterea Legislativă – Parlamentul;

1.3.1 Constituirea parlamentului;

1.3.2 Structura parlamentului;

1.3.3 Mecanismul de funcționare a parlamentului;

1.3.4 Funcțiile parlamentului

1.4 Puterea Executivă – Guvernul;

Capitolul II Raporturile dintre Parlament și Guvern

2.1 Modalități de acțiune a puterii legislative asupra puterii executive;

2.2 Modalități de acțiune a puterii executive asupra puterii legislative;

2.3 Modalități de colaborare între cele două puteri;

Capitolul III Analiza comparativă

3.1 Studiu de caz

Concluzii

Anexe

Bibliografie

Lista figurilor și al tabelelor

Capitolul I

Noțiunea de mecanisc de interferență a structurii de guvernare

În doctrina constituțională contemporană, instituțiile de guvernare (Parlamentul,Seful Statului,Guvernul), organe prin care se exercită prerogativele de putere, înfaptuiesc actul de guvernare și guvernarea propiu-zisă prin care se aduce la îndeplinirea legii sau la realizarea serviciilor publice.

Noțiunea de mecanism de interferență desemnează ansamblul anțiunilor, metodelor prin care puterile statului acționează,interferează și colaborează în vederea unei bune conduceri a întregului sistem de guvernare.

În prezenta lucrare vom aborda principalele mecanisme de colaborare între cele două instituții de guvernare, pe de o parte Parlamentul, organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, iar pe de altă parte Guvernul , organ ce asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice.

Termenul de interferență a structurii de guvernare face trimitere la teoria separației puterilor în stat prin raporturile dintre puterile în stat și modalitatea de funcționare a acestora ce au constituit illo tempore un subiect vast încă în curs de dezbatere. Potrivit art.1- Statul român- alin.(1) din Constituția României,revizuită: România este stat național,suveran și independent, unitar și indivizibil. Alin.(4) al aceluiași articol stabilește că statul se organizează potrivit principilui separației și echilibrului puterilor-legislativă, executivă și judecătorească- în cadrul democrației constituționale.

Teoria clasică a lu Montesquieu, pe care o vom aborda ulterior, a adus anumite dificultăți la nivelul societății fiind o separare rigidă a puterilor, fapt ce a deplasat centrul de greutate al ideei clasice către colaborare, echilibru și respect reciproc al puterilor statale.

Așadar, încă din cele mai vechi timpuri s-a pus problema separației puterilor în stat, adică stabilirea unor organe de autoritate care să aibă diferite responsabilități, drepturi și obligații în vederea specializării activităților statale. Această teorie este necesară și importantă în orice stat pentru ca procesul de conducere să fie unul eficient.

Categorii tipologice a structurii de guvernare

Pentru a se crea o tipologie a structurii de guvernare trebuie ca la baza acesteia să stea o varietate de criterii prin care regimurile politice se pot individualiza.

Printre aceste criterii amintim: modul de constituire și funcționare a organelor puterii de stat (numire, alegere directă sau indirectă a acestora); natura și baza ideologică a regimului; sistemul partidist (monopartidist, bi și pluri partidist); modul de alegere a conducătorilor; conținutul și sfera drepturilor și libertăților cetățenilor, în special a celor politice și, mai ales, a modului cum se regăsesc și se materializează în practica vieții social-politice, natura, profunzimea și amplitudinea relațiilor sociale și, în special, a celor politice.

Pornind de la aceste criterii, regimurile politice pot fi clasificate în: a) regimuri politice democratice; b) regimuri politice totalitare. Fundamentul oricărui regim politic îl constituie raportul individ-stat, iar organizarea și funcționarea acestuia se datorează separației puterilor în stat.

Vom analiza ulterior clasificarea regimurilor democratice; în funcție de raporturile pe care le are legislativul cu executivul și viceversa ele pot fi regimuri prezidențiale (SUA) și regimuri parlamentare (Regatul Unit al Marii Britaniei și al Irlandei de Nord). Regimul semi-prezidențial a luat naștere din nevoia de a calma anumite neplăceri a unor sisteme politice naționale , cu tendițe democratice. Așadar termenul a fost inițial folosit de Maurice Duverger , pentru a fi apoi preluat de Shugart și Carey (1992).

De-a lungul anilor, regimurile politice democratice au fost larg dezbătute , consecință a acestui fapt fiind și multutidinea de clasificări a acestora. Ulterior vom prelua clasificarea profesorului Antonie Iorgovan , ce împarte regimurile politice democratice în: a)Regim Parlamentar: ce funcționează după următoarele principii: a) disocierea organelor executive și obligativitatea contrasemnării; b) responsabilitatea politică a guvernului și dizolvarea și c) colaborarea dintre guvern și parlament; b)Regimul Prezidențial: ce funționează după următoarele principii: a) monocefalismul executivului și autoritatea președintelui și b) independența reciprocă a președintelui și a parlamentului; c)Regimul mixt (semi-prezidențial): care împrumută de la regimul prezidențial instituția președintelui, ales prin sufragiu universal, iar de la regimul parlamentar împrumută existența Guvernului ce răspunde solidar în fața Parlamentului ales prin vot universal și direct; d)Regimul politic elvețian: sistemului de guvernare elvețian are ca și trăsătură primordială formele tipice ale democrației directe (inițiativa legislativă populară și referendumul-Landsgemeinden – adunarea cetățenilor),iar cealaltă trăsatură o constituie federalismul.

Teoria separației puterilor în stat

Montesquieu este considerat întemeietorul modernității și al statului modern prin elaborarea teoriei separației puterilor în stat, teorie cu tendințe democratice, ce lasă în urmă neplăcerile rigide a concentrării puterilor.

Aceasta corelare a ideii democratice cu principiul separației puterilor statului în cadrul regimului reprezentativ se explică prin faptul că regimul reprezentativ, fără separația puterilor statului, ar putea duce la tiranie; Montesquieu considera că atribuirea tuturor funcțiilor statului unui singur organ ar duce la puteri nelimitate unei persoane sau unei grupari de persoane și ,deci, ar constitui o amenințare îndreptată împotriva libertății individuale.

Această teorie , ce pune bazele statului modern,al existenței statului de drept, a evoluat treptat, devenind un fel de dogmă ce a fost înscrisă în diferitele Constituții, dar mai ales în Declarația Universală a Drepturilor Omului (1789) Art.16 „Orice societate în care garantarea drepturilor nu este asigurată, și nici separația puterilor determinată, nu are Constituție”

Principiul separației puterilor în stat își are origine în Anglia și în Franța, importanța sa fiind specificată prima dată în lucrarea filozofului englez John Locke „Essay on Civil Governement”(1690).

De la Arisotel până în prezent s-a tot căutat o definire și o clasificare clară a puterilor în funcție de responsabilitățile, obiectivele și atribuțiile ce le revin. Așadar , puterile au fost și sunt considerate a fi:

1.Puterea legislativă sau puterea de a face legile, de a le modifica și de a le abroga;

2.Puterea executivă sau puterea care face să se aplice legile, care se preocupă de siguranța și apărarea națională și de diplomație;

3.Puterea judecătorească, mai precis autoritatea judiciară, care are drept misiune judecarea crimelor, nerespectării legilor, precum și a diferendelor între particulari, și mai nou între particulari și administrație.

Aceste trei puteri trebuie să fie atribuite unor organe separate și independente unele de altele, experiența de-al lungul anilor ne arată, așa cum afirmă Montesquieu, că „orice om care are o putere este inclinat sa abuzeze de ea”. În mod similar, Montesquei afirmă că „pentru ca să nu se poată abuza de putere, trebuie ca, prin așezarea lucrurilor, puterea să oprească puterea”. Așadar, puterea politica trebuie divizată între mai multe puteri (de aceasta data Montesquieu utilizează noțiunea de „putere” în sensul de „organ”), astfel încat o putere să se opună celeilale și să se creeze în locul unei forțe unice, un echilibru de forțe, alungănd de altfel arbitrajul natural al puterii.

Libertatea lui Montesquieu vizează ideea de a face tot ceea ce îngăduie legea, cu condiția ca aceasta să nu fie tiranică „într-un stat, adică într-o societate în care există legi, libertatea nu poate consta decât în a putea face ceea ce trebuie să vrei să faci și de a nu fi constrâns să faci ceea ce nu trebuie să vrei”

Deși ele sunt separate, între cele trei puteri trebuie să existe o colaborare , de aici ideea de ”checks and balances” adică controlul și supravegherea reciprocă pentru reechilibrarea raporturilor dintre ele, element esențial pentru o guvernare eficientă.

Fiecare dintre aceste puteri alcătuiesc funcțiile statului ce sunt delegate unor organe distincte și relativ independente unul față de altul:

–            funcția legislativă – parlamentul;

–            funcția executivă – șeful statului și/sau guvernul;

–            funcția jurisdicțională – organe judiciare

Montesquieu a creat o „ierarhie” a acestor puteri, puteri ce funcționează după legea fundamentală a statului, Constituția ,ce stabilește organizarea, competența,structura și funcțiile lor. În vărful piramidei se află puterea legislativă, cea care deține legitimitatea directă, după care urmează cea executivă, o simplă putere derivată , și, în final, puterea judiciară, o autoritate „nulle”

Evoluția puterilor și a statului în sine ne-a adus în prezent la o inversare a ”ierarhiei” lui Montesquieu. Puterea executivă a devenit centrul procesului decizional, legislativ, iar puterea judiciară o simplă autoritate. În România, dar și în alte țări, puterea legislativă s-a transformat, capacitatea sa de a face legile a trecut „în mâinile” organelor executive ( Șeful Statului sau Guvern).

Aceste două puteri, cea legislativă și cea executivă sunt organe ce interacționează , conlucrează între ele pentru o mai bună înfăptuire a sistemului de guvernare; totuși aceste interacțiuni variază de la un stat la altul în funcție de regimul politic, parlamentar sau prezidențial.

PUTEREA LEGISLATIVĂ – PARLAMENTUL

Art.61 din Constituția României – Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării.

Decurge logic din articol legătura Parlamentului cu poporul; primul menționat exercită suveranitatea națională în numele poporului român, dar vizând faptul că suveranitatea națională este exercitată doar de către popor, ceea ce exercită Parlamentul este suveranitatea statală deoarece această legătură Parlament-Popor și transferul de sarcini de la popor către Parlament trebuie să se execute în limitele Constituției.

Este instituția politică cu rol major în structurarea și funcționarea oricărei societăți democratice fapt pentru care deține monopolul legislativ, în sensul că nici-o altă autoritate nu poate emite legi ori norme juridice cu caracter de lege. Există totuși o situație în care Parlamentul face abstracție de la acest monopol, delegarea legislativă. Delegarea legislativă semnifică împuternicirea, pe timp limitat, a unei alte autorități decât cea legiuitoare să exercite prerogative legislative, idee pe care o vom dezbate ulterior , fiind cea mai clară legătură de colaborare între puterea legislativă și cea executivă.

Insituția politică legislativă, apărută încă din perioada modernă, este aplicarea în practică a principiilor separației puterilor, este creația politică a burgheziei și al reprezentativității promovate de această clasă. De-al lungul timpului, instituția a căpătat diferite transformări, în special în ceea ce privește funcționarea, organizarea și atribuțiile ce îi revin.

1.3.1 Constituirea Parlamentului

Practica social-politică a pus în evidență existenșa a trei căi, moduri de constituire a parlamentului:
a)numirea partiala sau totala a membrilor parlamentului;
b)constituirea sa pe calea electorilor, a censului;
c)votul universal

a) Numirea parțială a membrilor parlamentului este o încercare de menținere a vechiului sistem absolut, dar și o caracteristică a perioadei moderne, în care șeful statului, din dorința de a-l controla și chiar subordona, își rezervă dreptul de a numi o parte a legislativului. Și astăzi anumite state adoptă această formă, cel mai bun exemplu fiind Italia unde președintele poate numi cinci cetățeni cu o prestație deosebită, ca senatori pe viață. Este mai mult o recompensă pentru națiune față de activitatea depusă de aceste personalități , dar care nu este în măsură să influențeze sau să modifice structura și orientarea politică a Parlamentului.

Numirea în totalitate a membrilor parlamentului face referire la regimurile fasciste și comuniste în care nu se accepta ideea unui sistem democratic, ci totalitar. În cazul regimului comunist această numire se baza pe modul de desemnare de către aceeași unică forță aflată la putere, lipsa pluripartidismului și a opoziției politice legale.

b) Alegerea membrilor parlamentului pe bază de cens este o metodă ce lega dreptul la vot de cens: censul de avere, de sex, de vârstă, de știință de carte sau de capacitate. Censul de avere lega participarea directa la vot sau alegerea de un venit al cetatenului. În cazul în care el nu era îndeplinit respectivii cetățeni în diferite proporții 1 la 25, 1 la 50, desemnau un reprezentant care participa la vot.
Censul de sex a fost cel mai discriminatoriu, el excludea de la vot un mare și important grup social, cel al femeilor. Acest cens s-a pastrat până în perioada contemporana și astăzi mai sunt puține societăți unde se mai aplică censul de sex.
Censul de vârstă excludea de la viața social-politică tineretul prin impunerea unei vârste ridicate, 25-30 de ani, atât pentru exercitarea dreptului de vot, cât și pentru cei ce urmau sa fie aleși.

c) Votul universal a apărut odată cu nevoia de democratism, perioadă în care diferite grupuri sociale au cerut dreptul de participare și colaborare la dezvoltarea societății. Votul universal acordă dreptul cetățenilor indiferent de sex, vârstă, religie la alcătuirea instituțiilor statului; el trebuie are umătoarele elemente:

1.Dreptul de a alege: ce interzice participarea la vot doar celor ce nu au împlinită vârsta majoră de 18 ani, ori celor ce au diferite interdicții juridice;

2.Dreptul de a fi ales: ce presupune – să se dispună de dreptul de vot;

– să aibă cetățenia română.

Democratismul s-a extins întocmai prin votul universal, ce a înlăturat orice formă de restricție și care a devenit principalul element al acestui sistem.

1.3.2 Structura Parlamentului

Structura parlamentului are un rol fundamental în funcționarea și organizarea lui, astfel regăsim parlamente cu o singură adunare (unicameral), sau cu două adunări (bicameral).

Parlamentul unicameral prezintă ca avantaj faptul că asigură cursivitate, fluiditate acțiunilor parlamentare , dar pe de altă parte acest avantaj ar fi în detrimentul calității și consistenței actului legislativ prin ușurința și rapiditatea redctării. Avantajele acestui sistem este faptul că necesită mai puține cheltuieli fiind un sistem redus numeric și faptul că ușurează relațiile între executiv și legislativ evitând disputele ce se crează în sistemul bicameral. Pe de altă parte , Parlamentul unicameral nu constituie o reprezentare fidelă a voinței poporului deoarece se creează o relație de subordonare și de dominare care poate duce la instaurarea dictaturii.

Parlamentul bicameral , contrar celor afirmate mai sus, prin numarul mai mare de membri poate realiza o reprezerentare mai eficientă a voinței poporului ceea ce sporește ideea de democratizare. În plus, sistemul bicameral permite o dezbatere mai amplă a proiectelor de legi, cu soluții și sugestii ce ar atrage numai efecte pozitive asupra calității actului legislativ. Contrar celor arătate, sistemul bicameral poate genera tensiuni atăt la nivel intern , între cele două cameri, cât și la nivel extern, cu executivul, fapt ce ar împiedica dezvoltarea politică a societății.Dezavantaje a acestui sistem mai sunt și dificultatea de adoptare a legislației prin respingerea unei camere, dar și efortul financiar crescut pentru întreținerea și funcționarea sa.

Potrivit art.61, alin. 2 din Constituția României, parlamentul este alcătuit din Camera Deputaților și Senat. Până la revizuirea Consituției din 2003, Parlamentul României a funcționat în întregine ca un parlament bicameral în care cele două Camere aveau aceeși legitimitate și nu puteau fi înfrânte prin voința celelilalte. Actualul art. 75 din Constituția României stabilește că fiecare Cameră are o anumită competență decizională, cealaltă Cameră fiind o simplă Cameră de reflecție, fără nici-o putere de decizie în procesul decizional.

Potrivit art.62 din Constuția României:

1) Camera Deputaților și Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, potrivit legii electorale;

2) Organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în parlament au dreptul la câte un loc de deputat, în condițiile legii electorale. Cetățenii unei minorități naționale pot fi reprezentați numai de o singură organizație;

3) Numărul deputaților și al senatorilo se stabilește prin legea electorală, în raport cu populația țării.

După revizuirea din 2003, dreptul de a fi ales a fost extins și supus unei triple condiții:

Candidații pentru Camera Deputaților trebuie să aibă împlinită vârsta de 23 de ani, iar candidații pentru Senat să aibă minim vârsta de 33 de ani.

Dreptul de a fi ales aparține cetățenilor cu drept de vot care îndeplinesc condițiile prevăzute în art. 16 alin. 3 din Constituție ( „Funcțiile și demnitățile publice civile sau militare, pot fi ocupate, în condițiile legii, de persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară. Statul român garantează egalitatea de șanse între femei și bărbați pentru ocuparea acestor funcții și demnități”)

Ultima condiție face referire la evitarea conflictelor de interes public și de incompatibilitățile cerute de lege.

1.3.3 Mecanismul de funcționare a parlamentului

Conform art.66 din Constituția României privind „Organizarea și funcționarea parlamentului”:

(1) Camera Deputaților și Senatul se întrunesc în două sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune începe în luna februarie și nu poate depăși sfârșitul lunii iunie. A doua sesiune începe în luna septembrie și nu poate depăși sfârșitul lunii decembrie.

(2) Camera Deputaților și Senatul se întrunesc și în sesiuni extraordinare, la cererea Președintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere ori a cel puțin o treime din numărul deputaților sau al senatorilor.

(3) Convocarea Camerelor se face de președinții acestora.

Ședința este cea mai uzuală formă de lucru a parlamentului. Sesiunea ordinară este o perioadă de lucru obligatorie a parlamentului care, conform celor arătate mai sus, are loc de două ori pe an primăvară-vară, toamnă-iarnă. Sesiunea extraordinară se convoacă la inițiativa a cel puțin 1/3 din membrii parlamentului, în situații deosebite, stare tensională în țară, stare de razboi, încheierea păcii, adoptarea unor legi importante ce nu au putut fi realizate în sesiunea ordinara, iar perioada de timp a activității sale este limitată.

Durata mandatului parlamentului este strâns legat cu cel al guvernului sau al șefului statului, în general de 4 sau 5 ani. Acesta poate varia în funcție de țară, se pot regăsi di mandate de 6 sau chiat 7 ani precum cel din S.U.A sau Franța, dar care reînnoiesc periodic membrii parlamentului.

Potrivit art 63 din Constituția României:

1) Camera Deputaților și Senatul sunt alese pentru un mandat de patru ani, care se prelungește de drept în stare de mobilizare, de război, de asediu sau de urgență, până la încetarea acestora;

2) Alegerile pentru Camera Deputaților și pentru Senat se desfășoară în cel mult trei luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea parlamentului;

3)Parlamentul nou ales se întrunește, la convocarea președintelui României, în cel mult 20 de zile de la alegeri;î

4)Mandatul Camerelor se prelungește până la întrunirea legală a noului parlament. În această perioadă nu poate fi revizuită Constituția și nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice.

1.3.4. Funcțiile Parlamentului

Parlamentul este organul cu cel mai important rol în societățile democratice, el deșfășoară importante și multiple funcții pentru a aduce la îndeplinire obiectivele propuse. Funcțiile subliniază rolul, locul și importanța Parlamentului; ele au fost un subiect larg dezbătut, clasificarea lor capâtănd diferite forme. Astfel, funcțiile parlamentului sunt:

Funcția legislativă;

Funcția electivă;

Funcția de control;

Funcția de articulare și de formare a voinței politice.

Pentru a fi eficiente, ele trebuie să colaboreze, să interacționeze între ele, separarea lor fiind astfel artificială.

Fig.1.1 Funcțiile Parlamentului și colaborarea între ele

1. Funcția legislativă

Funcția de legiferare a Parlamentului României este o „formă specializată a competenței sale generale, în virtutea căreia dezbaterea problemelor politice generale ale națiunii se finalizează prin adoptarea unei norme de drept, ca expresie a voinței generale în reglementarea unor raporturi sociale”

Parlamentul este singurul organ legiutor din cadrul sistemului de drept, de unde se deduce că legiferarea este „împuternicirea primordială al Parlamentului”. Parlamentul emite trei categorii de lege:

Legi constituționale ce modifică sau revizuie Constituția, votată cu majoritatea absolută;

Legi organice , legi de o deosebită importanță pentru viața socială ce determină demersul acesteia, votată cu majoritatea de 2/3;

Legi ordinare de o importanță mai redusă, fapt pentru care se votează cu o majoritate simplă.

2. Funcția electivă

Parlamentul are o poziție privilegiată prin dreptul de a decidă în ceea ce privește ocuparea locurilor disponibile din celelalte organisme ale statului, fiind „organul reprezentativ suprem al poporului român”.

În democrațiile parlamentare, guvernul ajunge într-o relație de dependență față de majoritatea parlamentară prin faptul că reprezentanții poporului din Parlament sunt cei care aleg șeful guvernului și câteodată pe toți liderii ministerelor și tot ei dispun de posibilitatea de a-i putea dizolva. Tot Parlamentul stabilește și componența Curții Supreme de Casație și Justiție, iar prin alegerea membrilor diverselor organe acestea capătă din legitimitatea parlamentului.

3. Funcția de control

Preluată din teoria clasică a separației puterilor, puterea legislativă veghează asupra modului în care puterea executivă își deșfășoară activitatea. Aceasta vizează constituționalitatea legilor, a unor decizii și măsuri întreprinse și aplicate de guvern, revocarea unor organe de stat sau înalți funcționari. Controlul are în vedere și plângerile, sesizările cetățenilor adresate parlamentului, unele abuzuri întreprinse de unele instituții și reprezentanții acestora împotriva lor. 

4. Funcția de articulare și de formare a voinței politice

Parlamentul este organul investit cu puterea poporului, fapt pentru care parlamentarii au sarcina de a informa poporul asupra activității politice și de a articula opiniile electoratului. Prin păstrarea caracterului public al ședințelor, a dărilor de seamă din mass-media și prin informarea permanentă a poporului cu privire la acțiunile întreprinse, parlamentarii încearcă să lămurească populația și să stimuleze procesul de formare a voinței politice în rândul acesteia.

1.4 PUTEREA EXECUTIVĂ – GUVERNUL