Mecanisme de evitare a conflictului de interese in derularea [628696]

Mecanisme de evitare a conflictului de interese in derularea
procedurilor de achizi ții publice
Cuprins
Cap. 1. Domeniul achizi țiilor publice
1.1.Principiile achizi țiilor publice
1.2.Reguli de atribuire a contractelor de achizi ție publică
1.3.Proceduri de atribuire a contractelor de achizi ție publică
1.4.Conflictul de interese în procedura achizi țiilor publice
Cap. 2. Conflictul de interese. Considera ții introductive
2.1.Definiție și principii
2.2.Tipologia conflictelor de interese
2.3.Reglementarea conflictului de interese (la nivel european; la nivel na țional)
2.4.Diferențe între conflictul de interese și incompatibilitate
2.5.Criterii de incompatibilitate pentru func ționarii publici
Cap. 3. Organisme și instrumente administrative care acționează în scopul
prevenirii conflictelor de interese și a corupției
3.1.Legea nr. 184/2016 privind instituirea unui mecanism de prevenire a conflictului
de
interese în procedura de atribuire a contractelor de achizi ție publică
3.2.Strategii pentru prevenirea și sancționarea conflictelor de interese
3.3.Instrumente pentru prevenirea și sancționarea conflictelor de interese
3.4.Agenția Națională de Integritate (ANI) și rolul său în prevenirea conflictelor de
interese

3.4.1. Declarația de avere
3.4.2. Declarația de interese
3.5. Rapoartele MCV ale Comisiei Europene
Studiu de caz – Anchete și arestări pentru conflict de interese, în România
INTRODUCERE
Conflictele de interese, îndeosebi în sectorul public, dar și în cel privat au generat
în ultima perioadă motive de preocupare at ât pe plan intern cât și pe plan internațional,
formând obiectul unor strategii specifice. Reglement ările penale și administrative au
urmărit susținerea integrității funcționarilor publici și luarea deciziilor în mod
dezinteresat în institu țiile guvernamentale și publice. Deși cei mai mulți dintre noi nu știu
ce înseamnă conflict de interese, este suficient să deschidem televizorul sau să citim presa
și aflăm că încă un primar a fost anchetat, eventual arestat pentru această infracțiune.
În ultima vreme, și în sectorul privat exist ă preocupări legate de integritatea în
afaceri și în mod special de protejarea intereselor ac ționarilor și a marelui public.
Recentele scandaluri au atras atenția asupra importanței evitării conflictelor de interese
care pot deveni o problemă atunci c ând, de exemplu, un func ționar public pleacă din
serviciul public pentru a se angaja în sectorul privat sau la un ONG sau când o firm ă de
contabilitate oferă at ât servicii de auditare cât și servicii de consultanță aceluiași client
sau o agenție de reglementare se aliniază prea mult la interesele societăților comerciale pe
care are datoria să le supravegheze.
Acestea sunt doar dou ă dintre motivele pentru care am abordat aceast subiect care
a căpătat amploare din ce în ce mai mare în spa țiul public. Pe de altă parte, au apărut
forme noi de relații între sectorul public și sectoarele comerciale sau non-profit. Aceste
forme de colaborare, uneori dau naștere unor parteneriate publice-private ceea ce poate
duce la un potențial în creștere de forme de conflict de interese care implică at ât
interesele personale cât și obligațiile publice ale persoanei oficiale implicate. Totodată

preocuparea publicului pentru aceste acțiuni a crescut și a exercitat presiune asupra
guvernelor ca acestea să ia măsuri pentru a nu fi compromisă corectitudinea procesului de
luare a deciziilor oficiale.
Dacă în primele trei capitole am abordat, conceptul, în ansamblul s ău, din
perspectivă teoretică, în studiul de caz am încercat s ă urmăresc cum se manifestă acesta
la modul concret, care sunt urmările și mai ales ce se poate face pentru evitarea situațiilor
de acest fel.
Structura lucrării:
Pentru că tema acestui studiu se referă la conflictul de interese în derularea
procedurilor de achizi ții publice, în primul capitol am abordat domeniul achizi țiilor
publice. Astfel am stabilit care sunt principiile, regulile și procedurile de atribuire a
contractelor exemplific ând cu posibile situa ții de conflict de interese în procedura de
achiziții publice.
Al doilea capitol al lucrarii define ște conflictul de interese, așa cum apare în
Codul Penal și în legislația românească precum și tipologia conflictului de interese cu
toate reglementările din legislația rom ânească, ținând cont de alinierea la legisla ția
europeană. Totodată am stabilit care sunt diferențele între conflictul de interese și
incompatibilitate dar și criteriile de incompatibilitate penru funcționarii publici.
Deși un conflict de interese nu înseamnă implicit corupție, există o recunoaștere
din ce în ce mai largă a faptului că apariția unor conflicte între interesele personale și
obligațiile publice ale funcționarilor publici, dacă nu este tratată corespunzător, poate
duce la corupție. Acesta este motivul pentru care, în capitolul al III-lea, am abordat și
tema corupției, urmărind toate strategiile și instrumentele create pentru prevenirea și
sancționarea conflictelor de interese și a corupției.
Ultimul punct din partea teoretic ă se referă la MCV ( Mecanism de Cooperare și
Verificare instituit de către Comisia Europeană, în 2007, pentru România și Bulgaria) și
care sunt efectele sale, făc ând o comparație a rapoartelor emise în ultimii ani
În cea de-a doua parte a lucr ării am efectuat un studiu, urmărind 10 persoane
publice, anchetate, eventual arestate pentru că se aflau în conflict de interese.

Obiectivele acestei lucrur ări sunt de a demonstra că o serie de persoane publice se
află în conflict de interese cu bun ă știință dar există și o categorie de funcționari care nu
știu că se află în conflict de interese, fie pentru c ă nu cunosc legile, fie pentru că legile
sunt neclare sau greu de aplicat.
Ca și metode de cercetare, pentru prezentul studiu am folosit: abordarea empirică ,
pentru că cercetarea în cauză este puternic orientată spre colectarea de date și fapte direct
observabile dar și abordarea interpretativă deoarece explicația finală are la bază
interpretarea faptelor cercetate. Astfel în prima parte a lucr ării am aprofundat cunoașterea
legislației și a practicilor care definesc contextul realității sociale observate iar cercetarea
din partea a doua este centrată în mod fundamental pe subiect, la nivel micro social.
Cap. 1. Domeniul achizi țiilor publice
·0Principiile achizițiilor publice
În efectuarea achizi țiilor publice, funcționarii din compartimentele de
achiziții din cadrul autorităților contractante trebuie să respecte o serie de principii
valabile, nu doar în țara noastră ci în întreaga Uniune European ă. Primul dintre acestea
este nediscriminarea. Acest principiu se referă la asigurarea condițiilor de manifestare a
concurenței reale pentru ca orice operator economic, indiferent de naționalitate, să poată
participa la procedura de atribuire și să aibă șansa de a deveni contractant. Principiul
presupune egalitate de acces pentru toți operatorii economici din toate statele membre. Pe
cale de consecință, autoritățile contractante nu ar trebui să impună condiții ce cauzează
discriminare față de potențialii ofertanți în alte state membre. În aplicarea acestui
principiu, trebuie respectate o serie de reguli. Prima dintre acestea se refer ă la faptul că
autoritățile contractante nu trebuie să discrimineze potențialii ofertanți pe baza unor
motive nejustificate cum ar fi, de exemplu, naționalitatea și nu trebuie să includă
specificații tehnice care ar putea favoriza întreprinderile naționale. Pe de altă parte
autoritățile contractante trebuie să evite stabilirea de cerințe de calificare care să
favorizeze anumiți participanți la procedura de achiziție publică și trebuie să evite
practicile de favorizare a unui ofertant prin stabilirea de condiții discriminatorii în
caietele de sarcini. Efectele și scopul nediscriminării sunt deschiderea și dezvoltarea

pieței de achiziții publice, crearea unui cadru competitiv pentru obținerea celui mai bun
raport calitate-preț în ceea ce privește fondurile publice, întotdeauna considerate ca fiind
insuficiente în raport cu necesit ățile.
Tratamentul egal , este un alt principiu ce trebuie respectat în efectuarea
achizițiilor publice. Acesta presupune ca, pe parcursul procedurii de atribuire, să se
stabilească și să se aplice cerințe, reguli și criterii identice pentru toți operatorii
economici, astfel încât aceștia să beneficieze de șanse egale de a deveni contractanți.
Acest principiu implică furnizarea, concomitentă, către toți operatorii economici implicați
într-o procedură de achiziție, a informațiilor aferente procedurii. Prin aplicarea acestui
principiu, toți participanții vor dispune de șanse egale în pregătirea documentelor asociate
procedurii în cauză, de instituirea unui cadru bazat pe încredere, cinste, corectitudine și
imparțialitate pe tot parcursul derulării procedurii dar și de favorizarea dezvoltării unei
concurențe corecte și efective între operatorii economici participan ți la o procedură de
achiziție publică.
Transparența, este un alt principiu de care trebuie să se țină cont în efectuarea
achizițiilor publice, deoarece presupune informarea adecvată a tuturor participanților la
procedura de atribuire a achizițiilor publice. Principiul transparenței presupune, printre
altele, aducerea la cunoștința publicului a tuturor informaților referitoare la aplicarea
procedurii de atribuire în scopul garantării eliminării riscului de favoritism și de
comportament arbitrar din partea autorității contractante. Aplicarea acestui principiu
presupune formularea tuturor informa țiilor cu privire la procedura de achiziție în mod
clar, precis, univoc în anun țul/invitația de participare și în documentația de atribuire,
oferind operatorilor economici o poziție de egalitate at ât în momentul în care î și
pregătesc ofertele, c ât și în momentul în care acestea sunt evaluate de c ătre autoritatea
contractantă. Respect ând acest principiu, este asigurat ă vizibilitatea oportunităților,
regulilor, proceselor, înregistrărilor și rezultatelor aferente procedurii de achiziție publică.
Prin respectarea transparenței, se obține claritatea documentelor elaborate pe parcursul
procesului de achiziție iar accesul publicului la informații privind contractele publice,
facilitează controlul democratic asupra activității administrative.
Proporționalitatea, este de asemenea un principiu ce trebuie respectat. Prin

aceasta, înțelegem că măsurile luate de instituții nu trebuie să depășească limitele a ceea
ce este adecvat și necesar în scopul realizării obiectivelor urmărite; în cazul în care este
posibilă o alegere între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin
constrângătoare, iar inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport
cu scopurile urmărite; când se confruntă cu o ofertă ambiguă, iar o cerere de precizări cu
privire la conținutul ofertei menționate ar putea asigura securitatea juridică în același mod
precum respingerea imediată a ofertei în cauză, autoritatea contractantă să solicite mai
degrabă precizări candidatului vizat dec ât să opteze pur și simplu pentru respingerea
ofertei acestuia. Efectul acestui principiu const ă în faptul că se asigură definirea și
derularea unei proceduri corecte de atribuire în raport cu ofertan ții.
Asumarea răspunderii. Principiul asumării răspunderii presupune determinarea
clară a sarcinilor și responsabilităților persoanelor implicate în procesul de achizi ție
publică, asigurându-se profesionalismul, impar țialitatea și independența deciziilor
adoptate pe parcursul acestui proces. De asemenea, acest principiu implică faptul că
răspunderea aparține exclusiv comisiei de evaluare și factorilor decizionali din autoritatea
contractantă, indiferent de opiniile exprimate de organismele de control în domeniul
achizițiilor publice sau de recomandările autorităților cu competențe în domeniu. Prin
aplicarea acestui principiu se ob ține delegarea în calitate de membri ai comisiei de
evaluare a persoanelor care de țin competențe în obiectul procedurii de achizi ție și
precizarea în documentația de atribuire a numelor persoanelor cu funcții de decizie în
cadrul autorității contractante sau al furnizorului de servicii de achiziție implicat
în procedura de atribuire. Solicitarea membrilor comisiei de evaluare și experților
cooptați de completare a declarațiilor pe proprie răspundere privind confidențialitatea,
imparțialitatea și din care să rezulte ne încadrarea în situațiile de conflict de interese.
·1Reguli de atribuire a contractelor de achizi ție publică
Procedura privind atribuirea contractelor de achizi ție publică presupune un
ansamblu de reguli și formalități ce trebuie îndeplinite de către organizatorul licitației
având ca obiect atribuirea unui contract de achizi ție publică. Principala regulă în
atribuirea contractelor de licita ție este aceea că autoritatea contractantă are obligația de a

atribui contractele prin aplicarea procedurilor de licitație deschisă sau licitație restr ânsă,
restul procedurilor put ându-se aplica doar în anumite cazuri speciale. De asemenea,
autoritatea contractant ă are obligația de a asigura garantarea protejării acelor informații
pe care operatorul economic le precizează ca fiind confidențial.
O altă regulă importantă este cea referitoare la faptul că autoritatea contractantă
are obligația de a estima valoarea contractului de achiziție publică pe baza calculării și
însumării tuturor sumelor plătibile pentru îndeplinirea contractului respectiv. Valoarea
estimată a contractului trebuie să fie determinată înainte de inițierea procedurii de
atribuire și aceasta trebuie să fie valabilă la momentul transmiterii spre publicare a
anunțului de participare sau la momentul transmiterii invitației de participare.
În ceea ce privește regulile de elaborare a documentației de atribuire, autoritatea
contractantă are obligația de a preciza toate informațiile necesare pentru a asigura
ofertantului/candidatului o informare completă, corectă și explicită cu privire la modul de
aplicare a procedurii. Documentația trebuie să cuprindă informații generale privind
autoritatea contractantă, în special cu privire la adres ă – inclusiv telefon, fax, e-mail,
persoane de contact, mijloace de comunicare, instruc țiuni privind date limită care trebuie
respectate precum și formalitățile ce trebuie a fi îndeplinite în legătură cu participarea la
procedură. Sunt de asemenea, necesare, cerințe minime de calificare, precum și
documentele care urmează să fie prezentate de ofertanți/candidați pentru dovedirea
îndeplinirii criteriilor de calificare și selecție, caietul de sarcini sau documentația
descriptivă, instrucțiuni privind modul de elaborare și de prezentare a propunerii tehnice
și financiare precum și informații detaliate privind criteriul de atribuire aplicat pentru
stabilirea ofertei câștigătoare.
Autoritatea contractant ă are obligația să precizeze în documentație regulile
obligatorii referitoare la condițiile de muncă și de protecție a muncii, care sunt în vigoare
la nivel național și care trebuie respectate pe parcursul îndeplinirii contractului de lucr ări
ori de servicii, sau să indice instituțiile competente de la care operatorii economici pot
obține informații detaliate privind reglementările respective. Caietul de sarcini conține, în
mod obligatoriu, specifica ții tehnice.

În ceea ce privește participarea la procedura de atribuire, facem precizarea că, la
procedura de atribuire are dreptul de a participa, orice operator economic, individual sau
într-un grup de operatori. Legea prevede și faptul că operatorii economici au dreptul de a
se asocia cu scopul de a depune o candidatură sau ofertă comună, fără a fi obligați să își
legalizeze, din punct de vedere formal, asocierea dar în cazul câștigării licitației,
autoritatea contractantă are dreptul de a solicita ca asocierea s ă fie legalizată numai dacă
o astfel de măsură reprezintă o condiție necesară pentru buna îndeplinire a contractului.
O regulă extrem de importantă se referă la publicarea anunțurilor. În acest sens
autoritatea contractant ă are obligația de a asigura transparența atribuirii contractelor și a
încheierii acordurilor-cadru prin publicarea anun țurilor de intenție, de participare și de
atribuire. Anunțurile se publică, de obicei, în Monitorul Oficial dar exist ă și situații în
care legea impune, pentru anumite proceduri, obliga ția publicării anunțului în Jurnalul
Oficial al Uniunii Europene.
Modalitățile de comunicare impuse de autoritatea contractantă trebuie să nu
restricționeze accesul operatorilor economici la procedura de atribuire de aceea
instrumentele utilizate pentru comunicarea electronică, precum și caracteristicile lor
tehnice trebuie să fie nediscriminatorii, disponibile în mod facil oric ărui operator
economic și trebuie să asigure interoperabilitatea cu tehnologiile uzuale de informare și
comunicare, în cazul în care documentele se transmit prin mijloace electronice, acestora
le sunt aplicabile prevederile legale referitoare la semn ătura electronică.
Deloc de neglijat sunt regulile de evitare a conflictului de interese. Pe parcursul
aplicării procedurii de atribuire, autoritatea contractantă are obligația de a lua toate
măsurile necesare pentru a evita situațiile de natură să determine apariția unui conflict de
interese și/sau manifestarea concurenței neloiale. De aceea, contractantul nu are dreptul
de a angaja, în scopul îndeplinirii contractului de achizi ție publică, persoane fizice sau
juridice care au fost implicate în procesul de verificare/evaluare a candidaturilor/ofertelor
depuse în cadrul aplic ării unei proceduri de atribuire, pe parcursul unei perioade de cel
puțin 12 luni de la încheierea contractului, sub sanc țiunea nulității contractului respectiv
pentru cauză imorală. Procedura este reglementată de O.U.G. nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice

și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată, cu modificări, prin Legea nr.
337/2006.
·2Proceduri de atribuire a contractelor de achizi ție publică
Contractele de achizi ții publice pot fi atribuite prin patru proceduri competitive
principale
Procedura de licita ție deschisă, este procesul prin care o autoritate
contractantă anunță posibilitatea de atribuire a contractului și apoi emite documentele
complete referitoare la licitație, inclusiv caietul de sarcini și contractul, pentru toți
operatorii economici care cer să participe. În anunțul de participare, operatorii economici
trebuie să prezinte at ât informații privind selecția c ât și ofertele, ca răspuns la cerințele
prezentate de autoritatea contractantă. Autoritatea contractantă poate primi un număr
mare de oferte dar acest lucru nu înseamnă că toate aceste oferte vor fi luate în
considerare, ci doar acele oferte f ăcute de către operatorii economici care îndeplinesc
criteriile de selecție. Ofertele pot fi evaluate în funcție de cel mai mic preț, sau în funcție
de oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic. Menționăm faptul că nu
sunt permise negocieri cu operatorii economici.
Procedură de licitație restr ânsă este un proces care permite autorității
contractante să limiteze numărul de oferte pe care le primește și cuprinde două etape.
Astfel, autoritatea contractantă anunță oportunitatea de contract iar operatorii economici
depun cereri de participare și apoi oferă informații pentru etapa de selecție, utilizată de
către autoritatea contractantă pentru a stabili dacă operatorii economici sunt calificați să
execute contractul și pentru a selecta operatorii economici care urmează să fie invitați la
ofertare. Ca și în cazul procedurii deschise, nu to ți operatorii economici trebuie să fie
invitați la ofertare. Autoritatea contractantă trimite invitația cu documentele complete de
licitație, inclusiv caietul de sarcini și contractul, doar operatorilor economici care au fost
selectați. Ofertele pot fi evaluate fie în funcție de cel mai mic preț, fie în funcție de oferta
cea mai avantajoasă din punct de vedere economic.
Procedura dialogului competi țional, este un proces care constă în două etape.
Autoritatea contractantă anunță oportunitatea de contract iar operatorii economici

prezintă mai întâi informațiile de la etapa de pre-calificare și selecție, care sunt utilizate
de către autoritatea contractantă pentru a stabili dacă operatorii economici se califică
pentru a executa contractul și pentru a selecta operatorii economici care urmează să fie
invitați la ofertare. Autoritatea contractantă este autorizată să întocmească o listă restrânsă
de operatori economici și trimite invitația de a participa doar acelor operatori economici
incluși în această lista restrânsă după care începe o fază de dialog competitiv cu acei
operatori economici. Pe parcursul etapei de dialog competitiv, toate aspectele proiectului
pot fi discutate cu operatorii economici și numărul de soluții pot fi reduse. Atunci c ând
autoritatea contractant ă este mulțumită de propunerile făcute, aceasta poate declara faza
de dialog competitiv închisă și invită la depunerea ofertelor. Ofertele sunt evaluate și se
alege cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere economic.
Procedura negociat ă cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare, este
un proces ce să desfășoară, de asemenea, în două etape. Autoritatea contractantă anunță
oportunitatea de contract și, după depunerea cererilor de participare, operatorii economici
prezintă în prima fază informațiile de la etapa de pre-calificare și selecție, care sunt
utilizate de către autoritatea contractantă pentru a stabili dacă operatorii economici se
califică pentru a executa contractul și pentru a selecta operatorii economici care urmează
să fie invitați la ofertare. Autoritatea contractantă poate limita numărul de operatori
economici care sunt invitați la ofertare și poate întocmi o listă restrânsă de operatori
economici. Ulterior, autoritatea contractantă trimite invitația de participare, numai
operatorilor economici incluși în lista respectivă după care începe negocierea cu
ofertanții. Ofertele pot fi evaluate fie în funcție de cel mai mic preț, fie în funcție de
oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic.
Trebuie să amintim faptul că în afară de procedurile enumerate anterior, mai
există și o serie de proceduri specializate. Un exemplu este procedura privind contractele
de locuințe publice subvenționate. Aceasta este o procedură competitivă care poate fi
folosită numai pentru anumite tipuri de contracte referitoare la achiziționarea de sisteme
subvenționate de locuințe publice. În acest caz, autoritatea contractant ă are mai multă
flexibilitate decât în conformitate cu procedurile standard pentru a derula un proces de
selectare a unui operator economic cu care apoi lucreaz ă în strânsă colaborare pentru a

dezvolta și a livra sistemul de locuințe publice.
Fig. 1. Principalele tipuri de proceduri competitive disponibile pentru autorit ățile contractante
Procedura deschis ăProcedura restrâns ăProcedura dialogului
competitivProcedura negociat ă
cu anunț prealabil
Cererea de participare Cererea de participare Cererea de participare Cererea de participare
– Pre calificarea Pre calificarea Pre calificarea
– Selectarea Selectarea Selectarea
Emiterea documentelor
privind ofertaEmiterea documentelor
privind ofertaEmiterea documentelor
privind ofertaEmiterea documentelor
privind oferta
– -Dialogul competitiv Faza de negociere
Returnarea ofertelor Returnarea ofertelor Returnarea ofertelor Returnarea ofertelor
Evaluarea ofertelor Evaluarea ofertelor Evaluarea ofertelor Evaluarea ofertelor
Atribuirea contractului Atribuirea contractului Atribuirea contractului Atribuirea contractului
O altă procedură specializată este procedura de concesionare a lucrărilor care
poate fi folosită numai pentru contractele de concesiune a lucrărilor. Ea are cerințe
specifice detaliate referitoare la numirea sub-contractorilor.

·3 Conflictul de interese în procedura achizi țiilor publice
Cu scopul asigurării transparenței și corectitudinii cheltuirii banului public dar și
a îmbunătățirii actului de guvernare, în ultima vreme constat ăm o intensificare a
preocupării organizațiilor internaționale pentru identificarea unor modalități de evitare a
conflictului de interese în exercitarea func țiilor publice sau de interes public. Astfel o
serie organizații internaționale, publică în mod constant, rapoarte privind situa ții de
posibile conflicte de interes dar și alte fapte de corupție, oferind uneori și soluții pentru
evitarea unor astfel de situații.
La nivelul întregii Uniuni Europene se acord ă o atenție sporită conflictului de
interese, iar ultima variantă a directivei emise de către Parlamentul European, privind
achizițiile publice, este din 2014 și conține prevederi exprese privind astfel de situații.
În țara noastră, există mai multe acte normative ce reglementează problema
conflictului de interese, cu toate acestea s-a constatat existența unor deficiențe. De
exemplu, în toate actele normative este precizat faptul c ă în procedura de atribuire a
contractelor de achizi ții publice, există obligația de a se asigura evitarea situațiilor ce pot
determina apariția unui conflict de interese sau manifestarea concurenței neloiale dar
există situații în care persoanele implicate nu au cuno ștință despre existența unei relații
de rudenie cu persoane care fac parte din consiliul de administrație. În acest caz,
specialiștii în domeniu susțin că nimni nu poate fi responsabilizat pentru că situația nu a
putut fi evitată. Situația ar putea totuți să fie evitată dacă în anunțul de participare sau în
invitație ar fi trecute numele persoanelor ce dețin funcții importante în cadrul autorității
contractante.
Deși conflictul de interese nu este același lucru și nu trebuie asimilat cu faptele de
corupție, totuși există din ce în ce mai mulți adepți care consideră că apariția unor
conflicte între interesele personale și obligațiile publice ale funcționarilor publici, poate

duce la fapte de corupție dar și la abuz în serviciu. Acestea ar putea fi evitate doar dac ă
organismele publice au la dispoziție și pun în practică standarde politice corespunzătoare
în vederea promov ării corectitudinii, meode eficiente pentru identificarea riscurilor și
soluționarea apariției unor conflicte de interese, prcum și sancțiuni. Dar chiar și în această
situație, încercarea de a controla prea strict exercitarea intereselor personale poate intra în
conflict cu alte drepturi sau poate fi o practic ă contra-productivă ce va face ca unele
persoane să nu/și mai dorească o funcție publică. Cu scopul de a combate situațiile de
conflict de interese, Tranparency Internațional a propus „avertizorii de
integritate”(wistleblowers), adic ă persoane care sunt încurajate să semnaleze existența
situațiilor de acest gen.
Cap. 2. Conflictul de interese. Considera ții introductive
·4Definiție și principii
În dreptul român, infrac țiunea de conflict de interese a fost introdusă pentru prima
dată în Codul Penal din 1969, având urm ătorul cuprins: „Fapta funcționarului public
care, în exercițiul atribuțiilor de serviciu, îndeplinește un act ori participă la luarea unei
decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soțul său,
o rudă ori un afin p ână la gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat
în raporturi comerciale ori de munc ă în ultimii 5 ani sau din partea c ăreia a beneficiat
ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură, se pedepsește cu închisoare de la
6 luni la 5 ani și interzicerea dreptului de a ocupa o funcție publică pe durată maximă”.
Definiția a suferit unele modificări, mai ales după aderarea Rom âniei la Uniunea
Europeană în vederea alinierii legisla ției penale române la standardele europene privind
protejarea integrității funcționarilor publici, a mediului concurențial, calității serviciilor,
prevenirea conflictelor de interese, garantarea independenței și imparțialității prestatorilor
de servicii adiționale. În ceea ce privește Codul Penal din 1969, s-a propus următoarea
modificare: la articolului 147 se introduce un nou alineat, cu următorul cuprins: Sunt

exceptați de la dispozițiile art. 147 Președintele Rom âniei, deputații și senatorii, precum
și persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei
legi speciale și care nu sunt finanțați de la bugetul de stat, aceștia răspunz ând penal,
civil sau administrativ în conformitate cu dispozi țiile legilor speciale în baza cărora își
desfășoară activitatea, precum și cu dispozițiile dreptului comun, cu respectarea
dispozițiilor prezentului alineat.
După intrarea în vigoare a Noului Cod Penal, la 1 februarie 2014, infrac țiunea de
conflict de interese este incriminată în art. 301 din capitolul II, „Infrac țiuni de serviciu”.
În prezent, în legislația națională, conflictul de interese este introdus în Titlul VI
(Infracțiuni care aduc atingere unor activități de interes public sau altor activități
reglementate de lege), Capitolul I din Codul Penal Rom ân – partea special ă, fiind menit
să completeze, alături de faptele de abuz în serviciu și neglijență în serviciu, infracțiunile
de corupție, cadrul normativ general de ocrotire a relațiilor de serviciu ca valoare socială.
Incriminarea faptei a fost generată de apariția unor noi forme de relații între sectorul
public și sectoarele comerciale care dau naștere unor parteneriate publice, exist ând un
potențial de creștere de forme noi de conflict de interese care implică interesele personale
și obligațiile publice ale persoanei care exercită o funcție publică.
În afară de Codul Penal, fapta de conflict de interese a fost stipulată în articolul 70
din Legea 161/2003. Cu aceast ă ocazie este reglementat conflictul de interese și regimul
incompatibilităților ce pot interveni în exercitarea demnit ăților și funcțiilor publice.
Conform acestui articol, prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce
exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură
patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribu țiilor care îi
revin potrivit Constitu ției și altor acte normative . Aceeași lege, la art. 71 precizează
faptul că principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea
demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența
deciziei și supremația interesului public. Agenția Națională de Integritate, apreciază
această definiție specific ând la un moment dat c ă este suficient de clară și necondiționată
de adoptarea altor reglementări și afirmă că „Regimul juridic al conflictului de interese
administrativ, pentru toate categoriile de persoane care ocup ă funcții/demnități publice

este cel reglementat de dispozițiile Legii nr. 161/2003, coroborat din punct de vedere
procedural cu dispozițiile Legii nr. 176/2010”.
Definiția juridică a termenului, așa cum apare în Dicționarul de termeni juridici ,
este ușor nuanțată. Astfel „Conflictul de interese este o infrac țiune prevăzută de Codul
Penal, la art. 2531 ce constă în fapta funcționarului public care, în exercițiul atribuțiilor
de serviciu, îndeplinește un act ori participă la luarea unei decizii prin care s-a realizat,
direct sau indirect, un folos material pentru sine, soțul său, o ruda ori un afin p ână la
gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori
de muncă în ultimii 5 ani sau din partea c ăreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau
foloase de orice natura”. Incriminarea conflictului de interese este un răspuns la
„semnalele tot mai dese din partea societ ății civile, dar și a organismelor și instituțiilor
internaționale cu privire la impactul pe care faptele comise cu încălcarea normelor
deontologice cu acest specific îl produc.
Articolul 13 din Codul model de conduit ă pentru funcționarii publici , anexat la
Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei, precizează:
„conflictul de interese pentru func ționarul public se naște atunci c ând acesta are un
interes personal care influen țează sau pare să influențeze îndeplinirea atribu țiilor sale
oficiale cu imparțialitate și obiectivitate”. De asemenea este stipulat faptul că „interesul
personal al funcționarului public include un beneficiu, un avantaj pentru sine sau în
favoarea familiei sale, a p ărinților, a prietenilor sau a rudelor apropiate, sau a persoanelor
ori organizațiilor cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri”.
Interesul personal se poate referi și la orice obligație financiară sau civilă pe care
funcționarul public o are.
În ceea ce privește mediul privat, Curtea Constituțională a decis că „incriminarea
conflictului de interese nu poate fi justificat ă, întrucât valoarea social ă ocrotită prin
incriminarea infracțiunii de conflict de interese o constituie asigurarea corectitudinii și
integrității exercitării atribuțiilor de către funcționarul public astfel cum acesta este
definit la art.175 din Codul penal”. Prin urmare, „incriminarea, prin dispozi țiile art. 308
alin. (1) din Codul penal, a infracțiunii de conflict de interese în mediul privat reprezint ă
o încălcare nejustificată a libertății economice și a dreptului la muncă al persoanelor care

exercită, permanent ori temporar, cu sau fără o remunerație, o însărcinare de orice natură
în cadrul oricărei persoane juridice, drepturi fundamentale prevăzute la art. 41 alin. (1) și
art. 45 din Constituția Rom âniei”.
·5Tipologia conflictelor de interese
Situațiile în care interesele personale și interesele profesionale ale funcționarilor
se întrepătrund, pot intra în conflict de interese și pun în pericol abilitatea de a atinge
scopul comun. Ca urmare a acestui fapt, prima prioritate este aceea de a preveni apari ția
conflictelor de interese în toate situațiile în care acestea pot fi prevenite. Astfel, tuturor
funcționarilor li se solicită să separe interesele personale de interesele instituției unde își
desfășoară activitatea. Insă, dacă nu se poate evita apariția unui conflict de interese,
funcționarul, trebuie să acționeze conform urmatoarelor principii:
·6Să notifice superiorul ierarhic, cu privire la aparitia oricărui conflict de interese;
·7Să documenteze în scris existența oricărui conflict de interese;
·8Să acționeze în conformitate cu reglementarile legale.
Conflictul de interese poate fi de mai multe tipuri. Astfel distingem:
·9Conflictul de interese poten țial. Acesta se produce în situația în care „un oficial”
are interese personale de natur ă să producă un conflict de interese, dacă ar trebui
luată o decizie publică;
·10Conflictul de interese actual, care apare în momentul în care oficialul este pus în
situația de a lua o decizie care l-ar avantaja sau care ar avantaja un apropiat de-al
său sau un partener de afaceri;
·11Conflictul de interese consumat, în care oficialul public particip ă la luarea deciziei
cu privire la care are un interes personal, încălcând prevederile legale. Conflictul
de interese consumat apare în cazul în care oficialul nu s-a ab ținut de la luarea
unei decizii în ipoteza unui conflict de interese actual.

Așteptările publicului privind conduita pe care oficialul public trebuie să o
aibă, variază în funcție de tipul concret de conflict de interese existent la un anumit
moment. Dacă, în cazul conflictului de interese poten țial, conduita cerută oficialului este
mai degrabă pe exercitarea în mod transparent și echidistant a atribuțiilor sale, în cazul
conflictului de interese actual, oficialul trebuie s ă se abțină de la luarea oricăror decizii,
informându-și superiorul ierarhic despre situația apărută.
În mediul privat tipologia conflictului de interese este diferit ă. Astfel putem distinge:
·12Conflictul de interese rezultat din activitati secundare. Acestea sunt acele activit ăți
în care angajații lucrează în plus față de ocupația lor principală.
·13Conflictul de interese rezultat din activit ăți secundare concurențiale. Activitățile
secundare concurențiale reprezintă activitățile personale ale unui angajat dintr-o
companie, care desfățoară aceeași activitate și în particular; în acest fel
concurează cu activitățile companiei; angajații nu au voie să participe sau să
obțină orice fel de interese dacă există suspiciunea că există un conflict de
interese care ar putea dauna reputației și intereselor companiei;
·14Conflictul de interese rezultat din activit ăți secundare neconcurențiale. Pot exista
activități secundare voluntare, neplatite, realizate de catre angajați in timpul lor
liber; acestea sunt permise, fără a exista obligația de a le raporta.
·15Conflictul de interese rezultat din activitatea politic ă sau participarea în diverse
consilii. Dorința angajaților de participa la activități sociale sau politice trebuie să
le fie respectată, dar angajatul care participă la astfel de activități trebuie să o facă
în afara orelor de program și nu trebuie să asocieze sau să permită asocierea
numelui companiei fără acordul scris al companiei.
·16Reglementarea conflictului de interese

Atât în țara noastră cât și în alte state ale Uniunii Europene, se vorbe ște tot mai
des despre integritate sau despre protejarea intereselor iar desele scandaluri din presa de
la noi și chiar din presa internațională atrag atenția asupra evitării conflictului de interese.
Cu scopul de a se evita conflictul de interese, Comisia Europeană a emis în 2014, o
directivă privind achizițiile publice în vederea combaterii unor astfel de situa ții.
Documentul prevede la art. 24 că “Statele membre trebuie să se asigure că autoritățile
contractante iau măsurile adecvate pentru a preveni, identifica și remedia conflictele de
interese apărute în desfășurarea procedurilor de achiziție, astfel încât să se evite orice
denaturare a concurenței și să se asigure un tratament egal pentru toți operatorii
economici”. În opinia Comisiei Europene, „Conceptul de conflict de interese acoper ă cel
puțin orice situație în care membrii personalului autorit ății contractante sau ai unui
furnizor de servicii de achiziție, care acționează în numele autorității contractante, care
sunt implicați în desfășurarea procedurii de achiziție sau care pot influența rezultatul
acesteia au, în mod direct sau indirect, un interes financiar, economic sau un alt interes
personal, care ar putea fi perceput ca element care compromite impar țialitatea sau
independența lor în contextul procedurii de achizi ție”. Sancțiunea impusă, pentru cazurile
de conflict de interese, identificate în cadrul procedurilor de achizi ții publice, este
excluderea, din procedură, a operatorului economic care se regăsește într-o astfel de
situație, dacă aceasta nu poate fi remediată printr-o altă măsură corectivă.
Conform Transparency International Romania , la nivel european nu exist ă un
model unitar de politică publică pentru controlul conflictelor de interese dar în lipsa unui
model predominat european orice op țiune de politică publică trebuie să pornească de la
analiza de nevoi. Cu toate acestea, reglementările referitoare la conflictul de interese, din
țara noastră au fost puse în acord cu legisla ția altor state membre ale Uniunii Europene
cum ar fi Austria, Belgia, Cipru, Finlanda, Franța, Lituania, Polonia, Spania și Ungaria
după intrarea țării noastre în Uniunea European ă.
După cum aminteam mai sus, prima reglementare din țara noastră, în acest sens, a apărut
în Codul Penal din 1969 îns ă anterior momentului 2006, normele cu privire la conflictul
de interese, existente în legislația noastră creau confuzii între incompatibilit ăți și
conflictul de interese. Odată cu introducerea art. 301 din Codul Penal al Rom âniei se
stabilește că funcționarii publici nu pot lua parte la luarea unei decizii dacă aceasta aduce

un folos patrimonial pentru: propria persoană, soț sau soție, o rude sau afini p ână la
gradul II inclusiv, sau o persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de munc ă în
ultimii 5 ani ori din partea c ăreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de
orice natură. Cu alte cuvinte, un oficial public se află în conflict de interese atunci când,
în virtutea funcției publice pe care o ocupă, ia o decizie sau participă la luarea unei
decizii cu privire la care are și un interes personal.Așadar conflictul de interese apare
atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare să
influențeze îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate.
Interesele private ale func ționarului public pot include un beneficiu pentru sine
sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau
organizații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri. Interesul
personal se poate referi și la orice datorii pe care funcționarul public le are față de
persoanele enumerate mai sus.
Se cuvine să facem o distincție clară între infracțiunile de luare de mită sau primirea de
foloase necuvenite care se comit de „func ționar”, și infracțiunea de conflict de interese
care se comite de către „funcționarul public”, deoarece comiterea acestor fapte de către
persoane care nu au aceste calit ăți, nu poate atrage răspunderea penală pentru respectivele
infracțiuni. În acest sens constat ăm că în Codul Penalse face distinc ția clară între
„funcționar” și „funcționar public”. Astfel art. 147, alin. 1 definește: „Prin funcționar
public se înțelege orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu,
indiferent cum a fost investită, o însărcinare de orice natura, retribuită sau nu, în serviciul
unei unități dintre cele la care se referă art. 145” ( „termenul public se refer ă la tot ce
privește autoritățile publice, instituțiile publice, instituțiile sau alte persoane juridice de
interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică,
serviciile de interes public, precum și bunurile de orice fel care, potrivit legii, sunt de
interes public”). Așadar rezultă că este „funcționar public” directorul unei instituții,
președintele unei autorități, profesorul sau doctorul, polițistul, judecătorul, procurorul,
grefierul, ministrul, deputatul, senatorul, chiar și paznicul, femeia de serviciu sau
electricianul angajat la Parlament, Guvern, instanța, parchet, școala, spital, etc. De
asemenea, nu este de nicio importanță dacă cel care comite fapta este personal contractual

(încadrat potrivit Codului Muncii), func ționar public (încadrat potrivit Legii
nr.188/1999), funcționar public cu statut special (polițist), magistrat (judecător, procuror),
demnitar (președintele țării, parlamentar, ministru, membru CSM). La fel cum nu are
importanță nici cum s-a făcut recrutarea pe acel post: alegere (președintele țării,
parlamentari, primari), numire (miniștri), concurs (profesori, magistrați, polițiști,
grefieri). De asemenea, nu are importanță statutul persoanei respective; aceasta poate să
exercite o funcție ocupată în baza unei legi generale (Codul Muncii) sau a unei legi
speciale (demnitar, diplomat, magistrat, func ționar). Așadar, pentru a fi subiect activ al
infracțiunii de conflict de interese, nu are importanță statutul profesional al persoanei care
comite fapta, ci doar ca ea să se încadreze în categoriile la care face referire art. 147 alin.
1 din Codul Penal iar fapta func ționarului public care, în exercițiul atribuțiilor de
serviciu, îndeplinește un act ori participă la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct
sau indirect, un folos patrimonial pentru aceste categorii, se pedepsește cu închisoare de
la un an la 5 ani și interzicerea dreptului de a ocupa o funcție publică.
În țara noastră conflictul de interese este reglementat prin mai multe acte normative,
dintre care cea mai importantă este Legea 286/2009 privind Noul Cod Penal, actualizată;
·17Codul Penal al României (pentru aspectele penale);
·18Legea nr. 215/2001, a administrației publice locale;
·19Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparen ței în
exercitarea
demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și san
cționarea corupției, actualizată prin legea nr.144/2007 – privind înființarea,
organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate)
·20OUG 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizi ție publică, a contractelor
de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii;
·21Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali;
·22Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților
publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea,

organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate (ANI);
·23Legea nr. 98/2016 privind achizi țiile publice.
Actele normative men ționate, stabilesc o serie de restricții, în sarcina persoanelor
fizice și juridice implicate în procedura de achizi ție. Sancțiunile prevăzute în cazul
nerespectării acestor obligații se rezumă la excluderea respectivilor din procedură, însă
nu menționează nicio sancțiune aplicabilă în cazul în care existen ța conflictului de
interese a fost descoperită după o anumită perioadă de la finalizarea procedurii de
atribuire sau chiar de la executarea, în întregime, a contractului de achizi ție publică, în
situațiile în care nu ne afl ăm în prezența unei fapte penale sau a răspunderii
administrative.
·24 Diferențe între conflictul de interese și incompatibilitate
Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică a elaborat Ghidul pentru
rezolvarea conflictului de interese în administrația publică atrăgând atenția asupra
riscului major al conflictelor de interese at ât din sectorul public, cât și din cel privat, dar
și asupra importanței evitării conflictelor de interese care pot deveni o problemă atunci
când, de exemplu, un func ționar public pleacă din serviciul public pentru a se angaja în
sectorul privat sau la o organiza ție nonguvernamentală sau c ând o firmă de contabilitate
oferă atât servicii de auditare, cât și servicii de consultanță aceluiași client.
Incompatibilitățile reflectă acele situații în care un oficial public ocup ă mai multe
funcții în același timp, deși acest cumul este interzis de lege. De exemplu pentru funcția
de primar, Legea 161/2003 la articolul 87, prevede că primarul nu poate ocupa
următoarele funcții sau calități de consilier local, consilier județean, prefect sau
subprefect, funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent de
durata acestuia. Acesta nu poate fi nici președinte sau secretar al adunărilor generale ale
acționarilor sau asociațiilor la o societate comercială, reprezentant al unității
administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local,
membru al unui grup de interes economic, cu at ât mai mult nu poate fi deputat, senator,

ministru, secretar de stat, etc., orice alte func ții publice sau activități remunerate, în țară
sau în străinătate, cu două excepții și anume cea de cadru didactic sau cea a unei funcții în
cadrul unor asociații, fundații sau a altor organizații neguvernamentale.
Conform articolului 91 din aceea și lege, starea de incompatibilitate intervine
numai după validarea mandatului. Alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de
a fi numit sau ales în func ția care atrage starea de incompatibilitate, sau în cel mult 15
zile de la numirea sau alegerea în aceast ă funcție în situația în care alesul local aflat în
stare de incompatibilitate și nu renunță la una dintre cele două funcții incompatibile în
termen, prefectul trebuie s ă emită un ordin prin care constată încetarea de drept a
mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile sau, dup ă caz, 60 de zile,
la propunerea secretarului unității administrativ-teritoriale. Mai mult, este specificat
faptul că orice persoană poate sesiza secretarul unității administrativ-teritoriale. Ordinul
emis de prefect poate fi atacat la instanța de contencios administrativ competentă.
·25 Criterii de incompatibilitate pentru func ționarii publici
Conform Articolului 94 din Legea 161/2003, calitatea de func ționar public este
incompatibilă cu orice altă funcție publică, precum și cu funcțiile de demnitate publică.
Prin incompatibilitate se în țelege că funcționarul public nu poate să dețină alte
funcții și nu poate să desfășoare alte activități în cadrul autorităților sau instituțiilor
publice, în cadrul cabinetului demnitarului, în cadrul regiilor autonome, societ ăților
comerciale ori în alte unități cu scop lucrativ din sectorul publi dar nici în calitate de
membru al unui grup de interes economic.
Totuși starea de incompatibilitate nu se aplică în anumite situații și anume: dacă
funcționarul este desemnat printr-un act administrativ, emis în condițiile legii, să
reprezinte interesele statului în legătură cu activitățile desfășurate de operatorii economici
cu capital ori patrimoniu integral sau majoritar de stat, în condițiile rezultate din actele
normative în vigoare; dacă este desemnat printr-un act administrativ, să participe în
calitate de reprezentant al autorit ății ori instituției publice în cadrul unor organisme sau
organe colective de conducere constituite în temeiul actelor normative în vigoare; dac ă
exercită un mandat de reprezentare, pe baza desemnării de către o autoritate sau instituție

publică, în condițiile expres prevăzute de actele normative în vigoare; nu se afl ă în
situație de incompatibilitate, funcționarul public care este desemnat prin act administrativ
pentru a face parte din echipa de proiect finanțat din fonduri europene. La încheierea
mandatului demnitarul sau func ționarul public este re încadrat în funcția publică deținută
sau într-o funcție similară.