Managementul Finanțării Proiectelor Europene
=== 4926e422234b6d6c6e51029e7244724362171b4e_487984_1 ===
CAPITOLUL 1
ABORDĂRI METODOLOGICE PRIVIND MANAGEMENTUL PROIECTELOR
1.1.MANAGEMENTUL DE PROIECT, PARTE A ACTIVITĂȚII DE MANAGEMENT. DELIMITĂRI CONCEPTUALE PRIVIND MANAGEMENTUL PROIECTELOR
Dezvoltarea tehnologiilor, managementului informației și al mijloacelor de comunicare au condus la desfășurarea activităților prin proiecte, atât în organizațiile publice, cât și în cele private.
În prezent, activitățile companiilor sunt conduse utilizând instrumente și concepte de planificare specifice managementului proiectelor; entitățile publice sau private și organizațiile non-guvernamentale gestionează proiecte naționale și transnaționale, în diverse domenii de activitate.
În literatura de specialitate s-a stabilit că obiectivul managementului de proiect este de a preîntâmpina eventualele probleme sau riscuri și de a planifica, organiza și controla activitatea în scopul realizării obiectivelor, fără a se depăși termenele-limită prevăzute pentru implementare și resursele financiare, materiale, umane alocate, astfel încât cerințele finanțatorilor și ale beneficiarilor să fie acoperite (Lock D, 2010, p. 1).
Ca parte a activității de management general, managementul de proiect s-a dezvoltat începând cu deceniul al șaptelea al secolului trecut, odată cu tehnologizarea masivă a proceselor de producție în industrie, cu precădere în Statele Unite și Japonia.
Creșterea volumului fluxurilor de producție, diversificarea activităților de cercetare-dezvoltare și gradul tot mai sporit de complexitate al acestora sunt factori care au impus atât restructurări de ordin procesual și organizatoric în întreprinderi, cât și utilizarea unor tehnici de planificare, organizare și control.
Managementul de proiect a evoluat odată cu procesele de dezvoltare tehnologică și industrială, iar aplicarea ansamblului de procedee și instrumente care îi sunt tipice a fost extinsă în domenii socio-economice relativ noi, precum comunicațiile, tehnologia informației, protecția mediului sau activitățile de cercetare științifică.
Managementul proiectelor se referă la elementele organizatorice necesare implementării proiectelor și interdependențele dintre ele.
Metodologia managementului de proiect este aplicată în prezent în toate domeniile și sectoarele economice, de la marile proiecte de investiții, până la proiecte de dimensiuni mai mici și susținerea unor activități sociale și culturale sau proiecte de protecția mediului; această metodologie se fundamentează în prezent pe cinci componente de bază:
TQM – managementul calității totale;
organizarea simultană a activităților;
controlul schimbărilor;
gestionarea riscurilor;
managementul de proiect – planificarea, conducerea și controlul desfășurării activităților.
În cadrul intern, funcțional al proiectului se folosesc simultan reglementări normative, instrumente și metode de lucru necesare în planificarea, organizarea, conducerea și controlul activităților și rezultatelor.
Pe scurt, în managementul de proiect sunt planificate, organizate și gestionate atribuțiile și resursele necesare atingerii unui obiectiv sau mai multor obiective prestabilite.
În lucrările publicate de Comisia Europeană (European Comission, 2004, p 8), proiectul este definit ca o succesiune de activități cu scopuri sau obiective clar delimitate, care au loc într-un cadru financiar și un orizont de timp predefinite; sunt identificate elementele de bază ale proiectului:
actorii interesați, respectiv grupul țintă și beneficiarii finali;
sistemul de monitorizare și evaluare;
fundamentarea prin analize economice și financiare care să arate că beneficiile proiectului vor depăși costurile, în condiții de eficiență sau eficacitate financiară.
Sistemul ISO 9000 definește proiectul ca pe un set de activități interdependente, cu un obiectiv comun, care se desfășoară într-un orizont de timp clar delimitat, pentru a căror realizare sunt angrenate resurse diverse – financiare, materiale, de timp.
Managementul proiectelor se referă la “totalitatea activităților de planificare, organizare, monitorizare și control a elementelor unui proiect în scopul îndeplinirii obiectivelor proiectului în funcție de criteriile: domeniu, cost, timp, calitate” (Mc Collum J., Bănacu S., 2007, p.301).
Proiectele sunt instrumente necesare pentru atingerea unor obiective strategice, prin intermediul cărora este dirijată dezvoltarea unei întreprinderi. Principiile generale după care se ghidează managementul de proiect se referă la următoarele aspecte:
proiectul are un singur obiectiv general, căruia îi sunt subsumate mai multe obiective specifice; prin atingerea obiectivului general se acoperă necesitatea care a stat la baza conceperii proiectului;
divizarea proiectului, în funcție de complexitatea acestuia, în subproiecte, activități, subactivități;
alocarea resurselor numai pentru realizarea activităților care conduc la atingerea obiectivelor proiectului;
evaluarea fiecărei etape din ciclul de viață al proiectului, atât în scopul de a corecta deficiențele, dar și de a preveni riscurile; de exemplu, eventualele erori din etapa de planificare pot fi identificate anterior etapei de implementare, iar costurile aferente corectării lor sunt mult mai mici.
monitorizarea și evaluarea, realizate atât intern de către echipa de proiect, cât și extern, de către entități exterioare.
În literatura de specialitate, au fost identificate o serie de trăsături caracteristice proiectelor (Radu V., 2008, p. 12-13):
delimitarea în timp;
obiective definite clar;
alocarea de resurse limitate;
unicitatea, atât din punctul de vedere al scopului, cât și din punctul de vedere al modului de îmbinare al resurselor, al tehnicilor utilizate.
În contextul planificării și alocării bugetului multianual dedicat politicilor structurale, Comisia a definit relația existentă între politici, programe și proiecte (Figura 2.1).
Figura 1.1. Politici, programe și proiecte – interdependențe
Sursa: Comisia Europeană, Project Cycle Management Guidelines , 2004, p 9
În literatura de specialitate (Constantinescu D, Nistorescu T, 2008, p 17 – 18), relația program – proiect a fost definită în funcție de mai multe criterii:
sfera de cuprindere, programul reprezentând întregul, iar proiectul – partea;
obiectivele, proiectele având rolul de a transpune în practică obiectivele programului;
tematica, proiectul concentrându-se pe un scop unic, iar programul pe un domeniu mult mai vast, de pildă un sector al economiei.
Între un program și un proiect există o relație de la întreg la parte, structura fiind similară. Un program este transpus prin implementarea mai multor proiecte, care detaliază și pun în aplicare unul sau mai multe obiective ale programului.
Trăsăturile programelor și proiectelor sunt abordate comparativ în tabelele de mai jos.
Tabelul 1.2 Caracteristici ale programelor și proiectelor
Sursa: Radu V, 2008, p.14
Conform figurii 2.2, am definit principalele etape ce vizează un ciclu de implementare al unui proiect prin prezentarea elementelor specifice unui proiect, respectiv: scopul, obiectivele specifice, beneficiarii, organizațiile finanțatoare, activitățile, resursele implicate. Proiectele pot fi inițiate și implementate de instituții publice, organizații non-guvernamentale și companii private.
Figura1.1 Ciclul de implementare al proiectelor
Cele cinci categorii de procese desfășurate în cadrul proiectelor sunt formate din acțiuni care se leagă de intrările de resurse (inputs), ieșirile (outputs) sau livrabilele proiectului (deliverables), precum și de tehnicile utilizate pentru obținerea acestora.
Inițierea are în vedere identificarea problemei pe baza căreia se determină obiectivele, fixarea plafonului de buget (Constantinescu D, Nistorescu T, Managementul proiectelor, 2008, p. 23).
Planificarea vizează detalierea amănunțită a componentelor proiectului, cu respectarea următorilor pași:
determinarea rezultatelor de atins;
stabilirea activităților prin care se vor obține rezultatele, precum și a duratei acestora;
elaborarea graficului și calendarului activităților;
estimarea și alocarea costurilor pentru achiziționarea resurselor necesare desfășurării activităților;
elaborarea planului de achiziții;
stabilirea eventualelor riscuri și elaborarea planului de gestionare al acestora;
recrutarea personalului;
definirea strategiei de comunicare.
Executarea proiectului presupune desfășurarea propriu-zisă a activităților conform planificării, precum și managementul resurselor umane, comunicarea cu actorii interesați, obținerea rezultatelor.
Procesele de control se referă la măsurarea și compararea ieșirilor cu ceea ce s-a planificat, controlul utilizării resurselor și al calității rezultatelor, monitorizarea atingerii obiectivelor.
Încheierea proiectului implică în principal asigurarea livrării rezultatelor către beneficiar și arhivarea documentelor, dar și acțiuni cu caracter administrativ, cum ar fi închiderea conturilor, arhivarea documentelor, încetarea activității echipei.
1.2 TIPOLOGIA ȘI CICLUL DE VIAȚĂ AL PROIECTELOR
Diversitatea și varietatea proiectelor au determinat clasificări ale acestora după diferite criterii. Determinarea tipurilor de proiecte este necesară atât pentru stabilirea surselor de finanțare, cât și pentru identificarea tehnicilor și metodelor optime pentru atingerea obiectivelor.
1.2.1. Clasificarea proiectelor
Tipurile de activități gestionate prin instrumentele specifice ale managementului de proiect au cunoscut diverse delimitări în literatura economică; elocventă este clasificarea realizată de către Dennis Lock (Lock D, 2010, p 5), ilustrată în tabelul de mai jos (tabelul 2.2).
Fiecare categorie de lucrări are o anume specificitate, ce antrenează, entități diferite ce pot implementa aceste categorii de proiecte cât și domenii diferite, astfel încât abordarea este extrem de variată și complexă, încercând să acopere întreaga gamă de investiții.
1.2.2. Fazele desfășurării proiectelor
Din punctul de vedere al ciclului de viață al proiectelor, se consideră că acesta reprezintă perioada cuprinsă între momentul definirii și finalizarea implementării activităților. Astfel, se disting mai multe etape ale ciclului de viață al proiectului (Constantinescu D, Nistorescu T, 2008, p 23), respectiv:
definirea, etapă în care se determină obiectivele, specificațiile, sarcinile și responsabilitățile;
planificarea, etapă suprapusă celei de definire, în care se elaborează calendarele, se alocă resursele pe bugete, se identifică riscurile;
execuția și controlul – realizarea și monitorizarea implementării activităților, analiza progresului, compararea rezultatelor atinse cu cele propuse inițial, aplicarea eventualelor măsuri corective.
încheierea proiectului are în vedere livrarea propriu-zisă a rezultatelor acestuia.
Figura 2.3 definește relaționarea între cele patru etape majore ale ciclului unui proiect (inițiere, planificare, execuție și încheiere) și pașii intermediari necesari parcurgerii acestui ciclu (definirea proiectului, etapele de planificare, monitorizarea și controlul) și deasemenea un pas important ce asigură ciclicitatea acestei acțiuni, prin revizuirea proiectului și impunerea unor măsuri corective. Se asigură în acest sens un element important ce vizează confruntarea datelor inițiale, asumate în etapa de planificare, cu rezultatele obținute la finalul implementării proiectului.
În etapa de definire se stabilesc obiectivele generale și specifice, specificațiile, sarcinile, responsabilitățile.
În etapa de planificare se programează calendarul activităților, bugetele, resursele, se identifică riscurile și sunt ordonanțate resursele.
Etapa execuției începe la scurt timp după debutul planificării, conține efortul depus de echipa de proiect și conține execuția propriu-zisă și controlul. În această etapă sunt elaborate și analizate rapoartele asupra desfășurării activităților și rezultatelor obținute, se realizează analiza diferențelor dintre rezultate și previziuni, sunt formulate schimbările pentru a răspunde condițiilor de calitate, cost, timp ale proiectului.
Etapa încheierii este momentul finalizării proiectului și al obținerii rezultatului planificat.
Ciclul de viață este abordat și ca o succesiune de șase faze (Kerzner H., 2010, p.431 – 432), cu aplicație în domeniul industrial, al construcțiilor, sistemelor de telecomunicații sau IT, având avantajul de a identifica riscurile potențiale în amonte, înainte de terminarea proiectului:
Faza de definire a conceptului de proiect, cu identificarea problemei principale și a alternativelor de rezolvare:
Faza elaborării studiului de fezabilitate, în urma căreia se adoptă decizia de aprobare sau de respingere a finanțării proiectului. În această fază se planifică dezvoltarea și implementarea proiectului, se estimează durata implementării, necesarul de recrutare pentru echipă, se identifică și se estimează costurile;
Faza de stabilire a planului inițial al proiectului implică stabilirea elementelor generale (obiective, sarcini, echipamente, utilaje, necesar de studii, specificații și documentații, grafice de execuție);
Faza de stabilire a planului detaliat, în care se stabilesc structura și pașii în derularea proiectului;
Executarea/implementarea propriu-zisă a proiectului sau punerea în practică a serviciului oferit, care constă în derularea ciclului de producție, fabricație, desfășurarea unei lucrări de construcție, reabilitare, modernizare, în funcție de domeniul de activitate specific;
Punerea în funcțiune a produsului sau lucrării care a făcut obiectul proiectului.
Conceperea sistematică (divizarea) proiectului în faze prezintă avantaje multiple, în sensul că, pe de o parte, simplifică abordarea și gestionarea proiectului, iar pe de altă parte, asigură o monitorizare clară a activităților.
Deciziile și rezultatele sunt definite la sfârșitul fiecărei faze. Fazele sunt atât succesive, cât și progresive, fiecare dintre ele trebuie să se finalizeze înaintea începerii fazei următoare, într-un proces ciclic, de tip spirală, care presupune suprapunerea unor etape. În cazul în care sunt identificate deficiențe, ele pot fi corectate înainte de a-și produce efectele negative. De exemplu, în cazul unor schimbări legislative în timpul fazei de studiu al fezabilității, trebuie să se trebuie facă evaluarea impactului pe care acestea l-ar putea avea în implementarea viitorului proiect.
În figura 2.4, sunt prezentate fazele proiectului, conform Comisiei Europene, ce cuprind un ciclul obligatoriu al proiectelor. Este aplicat ca instrument de design al programului în etapa de implementare pentru programele cofinanțate de la bugetul Uniunii Europene. Acest mecanism cuprinde șase etape obligatorii: programarea, identificarea, formularea, finanțarea, implementarea, evaluarea (Sursa: Comisia Europeana, Managementul ciclului de proiect, 2003, p. 6-8).
Programarea se referă la elaborarea documentelor strategice de programare de către statul membru, statul candidat sau partener al UE, ca urmare a unei analize a problemelor și tendințelor în dezvoltarea socio-economică a țării respective, corelând prioritățile naționale de dezvoltare cu cele ale UE și transpunerea priorităților naționale în programe sectoriale sau regionale prin care se acordă finanțare comunitară.
Identificarea ideilor de proiecte are loc pornind de la cadrul oferit de documentele naționale strategice și se realizează prin analize și studii sectoriale, studii de pre-fezabilitate și fezabilitate, pe baza cărora se fundamentează viitoarele proiecte.
Formularea se referă la elaborarea propriu-zisă a proiectelor, cu condiția ca acestea să contribuie la realizarea obiectivelor și indicatorilor de program; este necesar ca proiectele să aibă relevanță și fezabilitate în raport cu programul din care se solicită finanțarea. În această etapă se întocmesc cererile de finanțare, adică planurile de implementare ale proiectelor, care includ descrierea contextului în care se încadrează proiectul, a activităților, corespunzător unui grafic de implementare, a rezultatelor așteptate, cu programarea costurilor necesare realizării activităților în cadrul unui buget.
Finanțarea are în vedere analiza și evaluarea propunerilor de proiect de către comisii de evaluare abilitate în acest scop de către organismele cu atribuții în managementul programelor în cadrul cărora sunt depuse proiectele.
În urma deciziei de aprobare a finanțării proiectului, are loc semnarea unui contract de finanțare între beneficiarul proiectului și instituția care gestionează programul prin care proiectul urmează să fie finanțat.
Implementarea proiectului are în vedere derularea activităților și utilizarea resurselor pentru atingerea obiectivului. Realizarea activităților este monitorizată, pe de o parte în scopul de a asigura buna desfășurare a proiectului, iar pe de altă parte, pentru aplicarea de acțiuni corective în ipoteza constatării unor deficiențe.
Evaluarea are ca scop stabilirea relevanței atingerii obiectivelor propuse, măsurarea eficienței, eficacității, impactului și sustenabilității proiectului. Evaluarea are caracterul unui proces și se realizează în toate fazele unui proiect.
INSTRUMENTELE MANAGEMENTULUI DE PROIECT
Managementul ciclului de proiect utilizează o serie de instrumente și tehnici, în cadrul fiecărei faze sau etape în desfășurarea proiectului, a căror aplicare asigură atingerea țintelor și rezultatelor, în termeni de relevanță, fezabilitate și sustenabilitate.
Instrumentele specifice managementului de proiect sunt aplicabile și în activități complexe, cum este activitatea de cercetare sau de proiectare.
Un plan bine structurat de detaliere a proiectului ia în considerare factorii externi și interni care pot influența rezultatele.
Printre factorii interni și externi care pot influența succesul unui program sau proiect se numără alegerea tehnologiei adecvate, capacitatea instituțională a entității beneficiare, impactul asupra mediului, mediul politic și socio-cultural în care se realizează implementarea.
Pentru o corectă identificare a acestora, pentru măsurarea efectelor pe care le-ar avea și pentru corectarea din timp a eventualelor deficiențe, se utilizează anumite instrumente și metode de analiză.
Dintre acestea, cele mai răspândite și ușor de utilizat sunt: metoda arborelui problemelor, metoda diagramei Ishikawa sau Fishbone (diagrama cauză-efect sau os de pește) și metoda analizei SWOT.
a) Metoda arborelui problemelor se aplică prin identificarea și analizarea problemelor și a interdependențelor dintre acestea, într-o logică de tip cauză-efect, având ca rezultat determinarea problemei principale (vezi figura 2.5). Avantajul acestei metode este acela că evidențiază impactul eventual al viitorului program sau proiect.
Metoda se aplică parcurgându-se trei etape:
stabilirea contextului și obiectului analizei;
stabilirea problemelor principale;
încadrarea problemelor într-o diagramă pentru a se observa relația cauză-efect.
c) Analiza SWOT(Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) este un instrument de analiza strategică prin care se realizează o radiografie a condițiilor curente, atât pozitive, cât și negative, interne și externe față de o organizație, un domeniu de activitate sau o zonă geografică.
Reprezentarea SWOT se face de regulă sub formă tabelară, conform modelului din tabelul 2.3., prezentând în antiteză punctele tari, punctele slabe, riscurile și oprtunitățile identificate, reprezentând una dintre cela mai bune modalități de analiză de tip strategic utilizată pe scară largă.
PLANIFICAREA PROIECTELOR
Planificarea proiectelor se realizează prin definirea și structurarea cerințelor și activităților, cu utilizarea instrumentelor și metodelor de analiză adecvate. Prin planificare se stabilește ce activități se vor realiza, cu ce costuri și în ce interval de timp.
Planificarea prezintă utilitate din mai multe puncte de vedere: economia resursei timp, clarificarea aspectelor incerte, ordonarea activităților, stabilirea jaloanelor după care se vor realiza evaluarea și controlul realizării activităților, creșterea eficienței în implementare.
În general, procesul de planificare se parcurge în mai multe etape, care au caracter succesiv, și anume stabilirea activităților, a duratei acestora și a resurselor necesare pentru realizare, stabilirea programării și graficului de implementare, alegerea echipei, adoptarea unui plan de monitorizare, elaborarea bugetului de proiect.
Un instrument deosebit de util pentru urmărirea planificării, evaluarea și monitorizarea implementării proiectelor cofinanțate din fondurile comunitare, îl reprezintă matricea cadru-logic (The Logical Framework), prin intermediul căreia sunt prezentați și explicați indicatorii specifici, precum și interdependențele existente între aceștia (vezi tabelul 2.6).
Acestă modalitate de analiză pornește de la obiectivele generale definite prin program, cu descrierea obiectivului specific fiecărei scheme de finanțare, anticipând rezultatele și activitățile cheie necesare atingerii rezultatelor.
În ceea ce privește planificarea formală a proiectului (Mc Collum J, Bănacu S., 2007, pp. 127-129), aceasta se realizează prin elaborarea unor documente care au ca obiect:
Specificarea lucrărilor (Statement of Works) detaliază obiectivele, sarcinile și plafoanele de finanțare, printr-o serie de documente justificative.
O bună detaliere a elementelor pe care le conține specificarea lucrărilor este furnizată de listele de verificare ale cererilor de finanțare depuse în cadrul programelor operaționale, așa cum rezulta din tabelul 2.7. În procesulde evaluare a aplicațiilor depuse, entitățile de management ale programului utilizează un set de liste de verificare, necesare determinării conformității și eligibilității unui proiect, acesta reprezentând una dintre etapele de evaluare a unei aplicații, realizată în faza de debut al analizei unui proiect.
Tabelul 1.4. Lista de verificare a cererii de finanțare
Sursa: Programul Operațional Regional 2007 -2013, Ghidul Solicitantului DMI 3.4 “Reabilitarea, modernizarea, dezvoltarea și echiparea infrastructurii educaționale preuniversitare, universitare și a infrastructurii pentru formare profesională continuă”, 2008.
Specificarea rezultatului;
Jaloanele, respectiv, punctele de demarcație între etape (milestones);
Programul activităților, cu date limită;
Structura defalcată a lucrărilor (Work Breakdown Structure);
Bugetul proiectului.
Datorită importanței activității de programare au fost elaborate tehnici de programare care asigură începerea activităților în cel mai potrivit moment și terminarea la timp, fiind realizată in mod corespunzător pentru a obține maximum de eficiență față de resursele existente.
Planificarea în rețea (Network Scheduling) s-a dezvoltat după cel de-al doilea război mondial în Statele Unite (Mc Collum J, Bănacu S., 2007, p. 143-157) și prezintă avantaje în ceea ce privește evidențierea interdependențelor și a domeniilor problematice, stabilește o evaluare a efectelor pe care le produc schimbările în proiect și încadrează un volum mare de informații într-o reprezentare schematică. Rețele se bazează pe evenimente și activități.
Tehnicile specifice planificării în rețea sunt diagrama PERT și diagrama CPM, diagrama Gantt.
Diagrama PERT (Tehnica Evaluării Repetate a Programului – Program Evaluation and Review Technique) se utilizează pentru a planifica, organiza și a controla sarcinile necesare pentru finalizarea unui anumit proiect, cu estimarea duratei minime și a duratei maxime pentru realizarea fiecărei sarcini. Elaborarea diagramei PERT are în vedere activitățile specifice și momentele-cheie (milestones), segmentarea activităților, construirea unei diagrame a rețelei, estimarea timpului necesar fiecărei activități în parte, actualizarea diagramei, în raport cu progresul proiectului.
Scopul pentru care se utilizează diagrama PERT este de a înlesni luarea deciziilor, dar și de a diminua durata implementării și costurile unui proiect. Un exemplu de Diagrama PERT este prezentat in figura 2.7.
Figura 1.2. Diagrama PERT
Sursa: Mc Collum J, Bănacu S., Management de proiect – O abordare practica, 2007, p. 151
După cum se observă din figura 2.7, durata drumului critic este de 5 săptămâni – 1,2,3,5,6.
Diagrama CPM (Metoda Drumului Critic – Critical Path Method) funcționează prin corelarea activităților cu duratele prevăzute pentru îndeplinirea lor, luând în considerare și estimările de costuri.
Diagrama redă un lanț de evenimente și activități care constituie un drum continuu între demararea și încheierea proiectului., conform figurii 2.8.
Activitățile au fost reprezentate de la A la F, cu data de începere marcată pe nodurile din dreapta sus, iar data de finalizare în dreapta jos.
Figura 1.3. Metoda drumului critic
Sursa: Site-ul www.sgg.ro, 2006
Diagrama Gantt, concepută de către Henry Gantt la începutul secolului al XX-lea, constă în reprezentarea unei rețele în care activitățile sunt ordonate calendaristic. Diagrama Gantt este utilă și ca instrument de monitorizare, deoarece realizează un grafic al desfășurării în timp a activităților de proiect. Cu ajutorul diagramei Gantt se poate stabili dacă procesul de realizare a activităților se încadrează în limitele duratei de implementare a proiectului. Un exemplu de aplicare a graficului Gantt este prezentat în figura 2.9.
Figura 2.9. Grafic Gantt
Din punctul de vedere al managementului proiectelor cu finanțare comunitară, planificarea unui proiect după forma de organizare piramidală (Kerzner H, 2010, p. 102) prezintă eficacitate, deoarece permite divizarea responsabilităților atât pe linie verticală (ierarhia decizională), cât și delimitarea responsabilităților de ordin tehnic, financiar și administrativ.
Aspectele tehnice ale planificării proiectului se referă în principal la elaborarea documentațiilor specifice, respectiv proiecte tehnice și studii de fezabilitate.
Structura și conținutul proiectelor tehnice nu reprezintă obiectul unei reglementări legale imperative. Proiectul tehnic întocmit cu respectarea prevederilor legale cuprinde un ansamblu de documente scrise și desenate care fundamentează execuția unei lucrări.
Detaliile de execuție pentru lucrări se întocmesc pe baza proiectului tehnic, respectând încadrarea în volumul de lucrări și costurile previzionate.
Partea scrisă a proiectului tehnic conține următoarele elemente: descrierea lucrărilor, elemente de analiza a mediului natural, caracteristici geografice, topografice, desfășurarea lucrărilor de șantier, luând în considerare mijloacele de acces și comunicație, dotarea cu utilități a șantierului, graficele de lucrări, memoriile tehnice, caietele de sarcini care descriu și detaliază informațiile prezentate în planșe.
Caietele de sarcini au utilizare multiplă și au ca obiect fie execuția lucrărilor, fie recepția acestora, condiționată de efectuarea unor testări prealabile, fie aprovizionarea cu materii, materiale, mașini, utilaje.
După sfera de cuprindere, se deosebesc caiete de sarcini generale specifice domeniului construcțiilor, utilizate în cazul lucrărilor curente, și caiete de sarcini speciale, întocmite în cazul unor lucrări cu caracter distincte.
În cuprinsul unui caiet de sarcini se regăsesc breviarele de calcul pentru construcții și instalații, planșele lucrărilor, standarde privind proprietățile tehnice, fizice sau chimice pe care trebuie să le dețină materialele, date privind amploarea, forma și etapele execuției lucrării, stabilirea condițiilor pentru recepție. Listele de lucrări includ centralizatoare cu obiective, cantități și categorii de lucrări, descrise amănunțit, listele cu dotări, echipamente și utilaje.
Partea desenată a proiectului tehnic cuprinde planurile generale, planșele principale, arhitectura, structura, instalațiile și dotările tehnologice și de protecție.
În România, conținutul cadru al studiilor de fezabilitate este reglementat prin Hotărârea Guvernului nr. 28 din 9 ianuarie 2008 și cuprinde elemente obligatorii, prezentate în tabelul 2.8.
Tabelul 1.5. Conținutul studiului de fezabilitate
Sursa: Hotărârea Guvernului nr. 28 / 2008
1.4.1. MANAGEMENTUL FINANCIAR AL PROIECTELOR
Conform definițiilor date de specialiști (Onofrei M., 2006, p.2), managementul financiar conține un set de instrumente și metode care stau la baza deciziilor cu caracter financiar, raportate la obiectivele strategice ale unei organizații.
Activitatea de management financiar se desfășoară pe mai multe coordonate și are în principal rolul de a dirija resursele de capital cu costuri cât mai reduse spre realizarea unor activități limitate ca durată și obținerea unor rezultate prestabilite, cu condiția păstrării echilibrului financiar pe termen scurt, mediu și lung.
În practică au fost identificate mai multe tipuri de abordări în întocmirea planurilor financiare:
în funcție de venituri și cheltuieli, cu estimări defalcate pe ani sau pe întreaga durată a proiectului.
în funcție de capital;
prin previziunea lunară sau trimestrială a fluxurilor de numerar (cash-flow).
Funcțiile bugetului de proiect (Financial Management Essentials – A Handbook for NGOs, 2013, p.25) se referă la planificare, obținerea finanțării, implementarea și evaluarea proiectului.
Planificarea este un proces obligatoriu deoarece, în absența unui buget nu se poate realiza o estimare a costurilor și nu se poate lua decizia finanțării. Obținerea finanțării externe este condiționată de o planificare corectă și realistă, având ca rezultat un raport pozitiv cost-beneficiu. Bugetul este necesar atât în etapa de implementare, când se compară costurile curente cu cele inițial estimate, iar în urma constatării diferențelor, se poate revizui, cât și în evaluarea finală a proiectului, când se stabilește în ce măsură prin planificarea și distribuirea resurselor financiare s-au atins obiectivele asumate în proiect.
În cazul proiectelor cu finanțare europeană, bugetul proiectului este detaliat pe categorii de cheltuieli, care derivă din activitățile eligibile, ceea ce implică estimarea costurilor și veniturilor și stabilirea utilității cheltuielilor pentru realizarea obiectivelor. De asemenea, se au în vedere categoriile de surse de finanțare (comunitare, de la bugetul de stat, de la bugetele locale sau contribuție proprie) în scopul atingerii obiectivelor. În tabelul 2.9 sunt defalcate sursele de finanțare în cadrul proiectelor.
Tabelul 1.6. Defalcarea surselor în proiectele cu finanțare europeană
Sursa: Programul Operațional Regional 2007 -2013, Ghidul Solicitantului DMI 3.4 “Reabilitarea, modernizarea, dezvoltarea și echiparea infrastructurii educaționale preuniversitare, universitare și a infrastructurii pentru formare profesională continuă”, 2008.
Valoarea totală a proiectului însumează valoarea neeligibilă, eligibilă și TVA. Contribuția proprie are în vedere aportul solicitantului la cheltuielile eligibile și neeligibile, la care se adaugă valoarea autofinanțării, pentru proiectelegeneratoare de venit.
Valoarea asistenței financiare rambursabile reprezintă valoarea eligibilă, din care se scad contribuția solicitantului la cheltuielile eligibile și autofinanțarea proiectului.
Estimarea corectă a costurilor în proiecte ține seama de mai multe variabile, și anume, detalierea costurilor, adecvată obiectivului de proiect, pe baza unor activități a căror desfășurare constituie o înlănțuire logică.
Este de preferat ca activitățile să fie ordonate pe priorități, astfel încât bugetul să fie împărțit în funcție de importanța, ponderea și programarea realizării acestora.
Tabelul 1.7. Model de buget defalcat pe categorii de cheltuieli
Sursa: Programul Operațional Regional 2007 -2013, Ghidul Solicitantului DMI 3.4 “Reabilitarea, modernizarea, dezvoltarea și echiparea infrastructurii educaționale preuniversitare, universitare și a infrastructurii pentru formare profesională continuă”, 2008.
În tabelul 2.10 sunt definite categoriile de cheltuieli defalcate pe capitolele din bugetul proiectului, care dau o imagine de ansamblu asupra tipurilor de cheltuieli necesare și a valorii estimate pe fiecare capitol și subcapitol bugetar.
În practica managementului financiar al proiectelor cu finanțare europeană se identifică mai multe tipuri de costuri.
Acestea sunt corelate cu categoriile de cheltuieli eligibile în cadrul unui domeniu de intervenție, iar cel mai frecvent întâlnite sunt costurile directe (costuri salariale, de deplasare și acomodare, legate de cheltuielile de personal, costurile de materiale și echipamente, costuri de producție și fabricație, proiectare, cheltuieli cu activități subcontractate) și costurile indirecte (cheltuieli administrative și de utilități, cheltuieli de arhivare, cheltuieli de întreținere a echipamentelor).
O altă clasificare a costurilor vizează costurile fixe, a căror valoare nu se modifică în urma modificărilor volumului de activitate (cheltuieli pentru asigurări, pentru obținerea de avize, licențe, chiria, impozitele și taxele, asigurări) și costurile variabile, care se modifică sub influențamodificărilor volumului de activitate (salarii, materii prime și materiale, energie, combustibil).
Clasificarea costurilor prezintă relevanță în elaborarea ofertelor financiare pentru lucrările de construcții, reabilitări, modernizări care au loc în proiectele de investiții.
Oferta financiară, respectiv prețul lucrării, se concretizează prin întocmirea devizului pe categorii de lucrări, în cuprinsul căruia se cumulează cheltuielile directe, cheltuielile indirecte (acestea reprezintă o cotă procentuală din cheltuielile directe) și mărimea profitului (cotă procentuală din costul total al lucrării).
Devizul general privind cheltuielile necesare realizării unei investiții reprezintă un document în care se stabilește valoarea totală a lucrărilor de investiții pe baza studiului de fezabilitate și a proiectului tehnic.
Modelele-cadru obligatorii, conform tabelului 2.11, atât pentru devizele generale, cât și pentru cele pe obiect sun reglementate prin Hotărârea de Guvern nr. 28/2008 privind aprobarea conținutului–cadru al documentației tehnico-economice aferente investițiilor publice, precum și a structurii și metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiectivele de investiții și lucrări de intervenții.
CAPITOLUL 2
MANAGEMENTUL PROIECTELOR BAZAT PE EFICIENTIZAREA MECANISMULUI DE ABSORBȚIE AL FONDURILOR EUROPENE
2.1. PLANIFICAREA PROCESULUI INVESTIȚIONAL
2.1.1. Planificarea strategică a investițiilor în administrația publică
Procesul investițional reprezintă forța motrice de bază a dezvoltării, generatorul de progres pe toate planurile având un rol important cu implicații profunde în realizarea și consolidarea stabilității economice și sociale. De asemenea, este un cumul de activități a cărui finalitate are un efect multiplicator, prin noile capacități productive și dezvoltarea celor existente. O planificare eficientă a potențialelor investiții publice, prin adoptarea unui portofoliu viabil de proiecte, presupune o analiză de tip ex-ante, bazată pe un set de criterii clare ce pot determina stabilirea celor mai bune decizii în privința fundamentării unei liste de proiecte, ce urmează a fi lansate în pregătire.
Întotdeauna, când se urmărește proiectarea unei investitii, managerii trebuie
să-și pună câteva întrebări de bază:
– Care este cea mai bună metodă de structurare a activității?
– Ce grad de specializare va fi încurajat?
– Cât de riguros vor fi definite sarcinile individuale în raport cu alte sarcini?
– Ce grad de standardizare a procedurilor va fi încurajat?
– Ce grad de libertate individuală va fi permis?
– Care este modalitatea optimă de coordonare și integrare?
Investițiile constituie un factor catalizator pentru creșterea și dezvoltarea economică a comunităților, deoarece au un dublu rol, și anume acela de a stimula deopotrivă producția și consumul. Ele generează efecte multiplicatoare, care stimulează activitățile din cadrul unei comunități.
De exemplu, construirea și punerea în funcțiune a unei uzine de construcție mașini în vecinătatea unei zone urbane antrenează dezvoltarea industriilor colaterale, dezvoltarea potențialului de cercetare-dezvoltare, creșterea ocupării și îmbunătățirea calificării forței de muncă locale, creșterea puterii de cumpărare a populației, care este urmată de creșterea veniturilor agenților economici, ceea ce se reprezintă o premisă pentru atragerea de noi investiții majore în arealul respectiv.
Investițiile reprezintă un stimul pentru echilibrarea raportului între cerere și ofertă pe piața bunurilor și serviciilor, întrucât agenții economici investitori își diversifică și își dezvoltă capacitatea de producție, sporindu-și oferta, astfel antrenând o creștere a cererii pentru furnizarea și distribuția de echipamente, materiale, materii prime necesare implementării investițiilor. De asemenea, lucrările majore de interes public sau proiectele publice, ca parte a procesului investițional, au un rol integrator în planul dezvoltării teritoriale, deoarece transpun și concretizează strategiile de dezvoltare ale autorităților publice care administrează un teritoriu.
În literatura economică (Stoian M, 2002, p. 35-40) s-au realizat clasificări ale investițiilor în cadrul proiectelor.
a)După obiectivul proiectului, se deosebesc: investiții productive, obligatorii și strategice.
Investițiile productive au ca scop dezvoltarea, înnoirea, îmbunătățirea sau diversificarea capacităților de producție.
Investițiile obligatorii se fac pentru alinierea la anumite standarde tehnice de calitate sau pentru conformarea la anumite norme legale.
Investițiile strategice sunt cele care se leagă de activitatea de cercetare-dezvoltare.
b) După gradul de risc pe care îl comportă, se distinge între investiții cu risc scăzut (cele care au în vedere reutilarea) și investiții cu risc ridicat (cele care se referă la achiziția de noi capacități de producție).
c) Din punctul de vedere al funcționalității lor, investițiile sunt directe (prin care se ating obiectivele principale ale proiectului), colaterale (cele care privesc asigurarea infrastructurii de utilități pentru proiect) și investiții conexe (care au ca obiect realizarea de activități conexe proiectului).
Investițiile în fonduri fixe se referă la cheltuielile cu achizițiile, construcțiile și amenajările cu imobilele.
d) Din punctul de vedere al sectorului de activitate, investițiile finanțează proiecte cu destinație economică (de agricultură, de încurajare a antreprenorialului) sau administrativă, culturală, educațională.
În ceea ce privește sursele și modalitățile de finanțare a investițiilor, acestea provin din fonduri proprii (interne), fonduri externe (străine sau naționale), fonduri bugetare (alocări bugetare la nivel central sau local), fonduri de la instituții financiare (împrumuturi bancare sau finanțări nerambursabile comunitare).
Responsabilitatea aprobării și gestionării proiectelor de investiții publice se află în sarcina ordonatorilor principali de credite, care au obligația, conform art. 39din Legea nr. 500/2002 a Finanțelor Publice, de a întocmi programe anuale de investiții și de a transmite către Ministerul Finanțelor Publice rapoarte, care vor cuprinde date referitoare lavaloarea, graficul de implementare, concluziile analizelor cost-beneficiu pentru fiecare obiectiv de investiții, împreună cu strategiile investiționale prin care se vor realiza obiectivele asumate.
Programul de investiții este definit la art.2 pct. 46 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, ca fiind „acțiunea sau ansamblul coerent de acțiuni ce se referă la același ordonator principal de credite, proiectat pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite și pentru care sunt stabiliți indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi obținute, în limitele de finanțare aprobate”.
Art. 41 alin. 2 al aceluiași act normativ stipulează condiția obligatorie pentru includerea obiectivelor de investiții în programul de investiții publice, respectiv asigurarea finanțărilor prin proiectul de buget multianual.
Planificarea multianuală (pe termen mediu) a investițiilor la nivelul autorităților administrației publice locale prezintă avantaje, în sensul că dă o orientare mai clară pentru destinațiile alocărilor financiare, prin concentrarea resurselor pe zone de acțiune prioritare, asigură continuitate în formularea priorităților de finanțare, contribuie la dezvoltarea capacității administrațiilor publice de a elabora programe și strategii, în corelare cu programele și strategiile guvernamentale sectoriale sau programele de dezvoltare finanțate de instituțiile financiare internaționale, sporind șansele de accesare și absorbție a finanțărilor nerambursabile, generează stabilitate pentru perioade care acoperă cel puțin două cicluri de alegeri locale, diminuând influența factorilor politici.
Procesul de planificare a investițiilor publice reprezintă rezultatul formulării unor politici de investiții la nivel guvernamental, care au rolul de a stabili cadrul general al obiectivelor prioritare, de a coordona administrațiile locale în derularea programelor de investiții.
Din păcate, în România, o serie de factori de ordin politic și instituțional a generat întârzierea, până în prezent, a definirii unei politici reale de investiții, prin care să se coordoneze în mod unitar și integrat procesul investițional la nivel local și regional.
Pentru îmbunătățirea performanțelor în acest domeniu, se recomandă diminuarea taxelor și impozitelor și simplificarea formalităților de înregistrare pentru întreprinderi, reducerea măsurilor de intervenție a statului în sectorul transporturi, în domeniul energiei și comunicațiilor și o mai mare preocupare pentru finanțarea activităților de cercetare-dezvoltare-inovare.
Concluziile misiunilor de audit și ale evaluărilor intermediare ale programelor operaționale au vizat necesitatea luării de măsuri pentru consolidarea capacității administrative și instituționale a țării pentru creșterea absorbției.
Blocajele financiare, tehnice și instituționale pot fi prevenite și atenuate prin abordarea multianuală a planificării procesului investițional, care trebuie să înceapă cu identificarea obiectivelor prioritare sectoriale, locale și regionale, în termeni de costuri și timp, evaluarea și ierarhizarea lor după un set de criterii unic și reunirea lor sub un concept strategic integrat, asumat de către guvern printr-un cadru legislativ metodologic obligatoriu.
În cadrul programului actual de guvernare s-a remarcat că „lipsa totală a prioritizării investițiilor publice și a unei strategii la nivel național, care să conțină elemente și criterii bine definite de finanțare a acestora a accentuat decalajele existente între mediul rural și mediul urban, între județe cât și între regiuni” (Guvernul României, 2012, Programul de Guvernare 2013 – 2016, p.30).
În acest context, în program se asumă ca obiective elaborarea unui cadru de planificare unitar, prin a cărui implementare să se urmărească reducerea disparităților intraregionale și infraregionale, cu un regim de stabilire a proiectelor prioritare de investiții publice, selectate pe baza unui sistem de indicatori și alocări la nivel județean și regional (Guvernul României, 2012, Programul de Guvernare 2013 – 2016, p.32-33).
De aceea, este necesar ca activitatea instituțiilor cu rol în planificarea și implementarea strategiilor și programelor de dezvoltare să se concentreze și să se orienteze pe un proces real și eficient de consultare și conlucrare din care să rezulte o propunere de lege privind instituirea unui cadru metodologic care să coordoneze o viitoare politică de investiții la nivel național.
În România nu există încă o practică unitară cu privire la definirea documentelor strategice ce trebuie să fie realizate la nivel local, astfel încât decizia privind realizarea unor proiecte de investiții nu se bazează pe o analiză realistă a nevoilor de dezvoltare și nu reflectă în acest sens o imagine fidelă în ceea ce privește dezvoltarea echilibrată a unei comunități.
Este necesară introducerea unui cadru legislativ cu caracter obligatoriu care săofere o metodologie de lucru, ce poate să serveascăatât ca instrument managerial aflat la dispoziția factorilor decidenți din administrația publică locală, cât și ca pârghie de control de tip managerial care să reflecte parcurgerea unor etape cu caracter strategic, necesare adoptării portofoliului de proiecte de investiții publice.
2.1.2. Evaluarea procesului de planificare strategică
Actualitatea problemelor economice, cu efecte de încetinire a ritmului de dezvoltare, a impus o concentrare a problematicilor identificate atât în sistemul de implementare al politicilor comunitare și al politicilor publice din statele membre UE, precum și în managementul programelor cofinanțate de Comisia Europeană.
Aceste constatări reprezintă puncte de plecare pentru conceperea unei noi abordări în planificarea strategică a dezvoltării locale, în acest context, se au în vedere crearea unui model de planificare investițională, bazat pe un proces de identificare, selectare și ierarhizare a proiectelor de dezvoltare pe parcursul etapei pregătitoare a unei viitoare perioade de programare.
Ca atribut al actului managerial, planificarea reprezintă un proces în sine, întinzându-se pe orizonturi de timp diferite; o relevanță deosebită prezintă planificarea strategică, desfășurată pe perioade mai lungi de trei ani.
Eficiența conducerii se referă la performanțe ce conduc la:
a) realizarea scopurilor organizației;
b) înaltă adeziune a membrilor grupului în realizarea acestor obiective;
c) un înalt grad de satisfacție a indivizilor.
În lucrarea de față, se pune accentul pe etapa de planificare, aceasta fiind cheia reușitei unui proiect, și, extrapolând, în planul managementului proiectelor cofinanțate din fonduri publice, premisa asigurării absorbției resurselor financiare.
În literatura de specialitate (Băcanu B, 2008, p. 110), se disting diferite tipologii și modele de planificare strategică, dintre care prezintă interes pentru lucrarea de față următoarele tipuri de planificare-cadru, fiecare dintre ele bazat pe un element organizațional:
• planificarea ca sistem central de control, pe considerente cantitative, orientată pe alocarea resurselor financiare;
• planificarea orientată pe diversificare și inovare;
• planificarea orientată pe schimbare organizațională.
Referitor la funcțiile managementului, se disting cinci elemente (Nicolescu O, Verboncu I, 1996, p 27 – 35), și anume:
• funcția de previziune;
• funcția de organizare;
• funcția de coordonare;
• funcția de antrenare;
• funcția de control-evaluare.
Principiile f ale M.R.U. sunt următoarele:
1. aprecierea factorului uman ca o resursă vitală pentru organizație;
2. corelarea – într-o manieră integrată – a politicilor de Resurse umane și de organizație, ca o condiție esențială pentru asigurarea succesului activității;
3. concentrarea și direcționarea capacităților și eforturilor individuale într-un efort colectiv, în vederea realizării obiectivelor organizației;
4. dezvoltarea unei culturi de organizație adecvate, în vederea obținerii de efecte sinergetice prin interacțiunea persoanelor din cadrul acesteia.
Dintre acestea, de importanță deosebită pentru lucrarea de față sunt funcția de previziune și funcția de control-evaluare, analizate în contextul procesului de planificare strategică a investițiilor publice, în plan sectorial și regional.
Funcția de previziune urmărește cuantificarea evoluției viitoare a unor aspecte socio-economice, ca fundament pentru adoptarea deciziilor de management.
Funcția de previziune se desfășoară pe mai multe etape:
determinarea direcției de acțiune, orientarea spre anumite investiții;
definirea obiectivelor;
stabilirea programelor, în mod corespunzător fiecărui sector de activitate;
identificarea resurselor materiale și financiare pentru atingerea obiectivelor, în această etapă fiind definite seturile de indicatori de monitorizare și evaluare;
evaluarea efectelor produse de deciziile aplicate.
În literatura de specialitate au fost consacrate mai multe definiții cu privire la conceptul de evaluare.
Distincția între monitorizare și evaluare este obligatorie, între ele existând o relație de la parte la întreg, evaluarea implicând un proces de monitorizare, iar în al doilea rând, caracterul sistematic al evaluării, aceasta presupunând o etapizare a procesului de colectare și procesare a datelor, precum și de formulare a concluziilor și aplicare a modificărilor, în funcție de stadiul implementării programului.
Evaluarea servește la îmbunătățirea managementului la nivel de politici publice, programe și proiecte. În contextul programelor cofinanțate de Uniunea Europeană, unii autori (Mike K, Șandor S, Gârboan R, Cobârzan R, Analiza politicilor publice și evaluarea programelor în administrația publică, 2011, p.13) pun accent pe politicile publice ca și cadru pentru conceperea și implementarea programelor de dezvoltare.
Instituțiile financiare internaționale, în mod pregnant Banca Mondială, au formulat diferite clasificări ale tipurilor de evaluare, în funcție de mai multe categorii de criterii; dintre acestea, cel mai des utilizată este clasificarea în funcție de stadiul implementării programului, deosebind trei tipuri de evaluare.
Evaluarea ex-ante se realizează în prima etapă de elaborare a programului, înainte de demararea efectivă a implementării, pe baza unor instrumente specifice de tipul analizei SWOT, scenarii, analiza nevoilor de dezvoltare a spațiului geografic în care se implementează programul.
În acest stadiu sunt definite criteriile generale și specifice de selecție a proiectelor care vor primi finanțare în programul respectiv.
Evaluarea interim are loc pe parcursul derulării programului, având ca obiectiv îmbunătățirea procesului de implementare.
În această etapă se urmărește gradul de atingere a obiectivelor programului, din punctul de vedere al bugetului, resurselor alocate, respectarea calendarului de implementare, utilizându-se datele obținute în procesul de monitorizare, comparate cu datele din momentul evaluării ex-ante.
Ca rezultat al evaluării interim, se poate modifica structura unui program, de exemplu, în sensul realocării resurselor.
Evaluarea ex-post începe în momentul în care implementarea programului s-a încheiat și se realizează prin compararea rezultatelor concrete, obținute în urma implementării, cu obiectivele asumate inițial.
În acest stadiu, este analizat impactul implementării programului pe termen mediu și lung, fiind măsurate rezultatele atinse, se evaluează performanța programului din punct de vedere cantitativ și calitativ, se formulează concluzii și recomandări pentru implementarea viitoarelor programe.
Din punctul de vedere al competențelor și prerogativelor instituționale privind realizarea evaluării, în statele membre ale Uniunii Europene, au fost aplicate două modele principale de evaluare, respectiv modelul centralizat și modelul descentralizat; fiecare prezintă deopotrivă avantaje și dezavantaje, în sensul că utilizarea modelului centralizat duce la rigiditate, în timp ce aplicarea modelului descentralizat conduce la confuzie și ineficiență.
De aceea, în mai multe state membre ale Uniunii Europene, printre care și România, se aplică modelul mixt, în sensul că evaluarea programelor operaționale aferente perioadei 2007-2013 se realizează de către autoritățile de management (descentralizat), sub coordonarea Unității Centrale de Evaluare din cadrul Autorității Naționale pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (centralizat).
Alte state membre, de exemplu Irlanda, au adoptat succesiv cele două modele, respectiv modelul descentralizat în intervalul 1994-1999, când autoritățile de management aveau responsabilitatea evaluării programelor, iar ulterior modelul centralizat, în intervalul 2000-2006, când evaluarea se realiza de către o unitate de evaluare din cadrul Ministerului de Finanțe, exterioară autorității de management.
Conform definiției United States Government Accountability Office, “elementele principale ale capacității de evaluare includ cultura evaluării, calitatea datelor, expertiza analitica și de colaborarea de tip partenerial” (USGAO, 2003 , p 9).
Guvernul României a identificat premisele reușitei procesului de reformă instituțională, printre care ”asigurarea managementului prin obiective”, ”consolidarea infrastructurii organizatorice pentru managementul strategic al proceselor din domeniul economic și social” și ”nevoia creșterii funcției de consultanță și monitorizare în administrație” (Strategia pentru accelerarea reformei în administrația publică, 2000, p. 7).
Cu toate acestea, evaluarea ex-post a programului PHARE în România, a scos în evidență faptul că inconsecvența generată de schimbările politice în administrație creează dificultăți în accelerarea reformei (MWH Consortium, 2006,pp. 21 -24).
În ceea ce privește metodele și tehnicile de realizare, în evaluarea la nivel de program se utilizează metode cantitative (descriptive, obiective) și metode calitative (subiective); practica elaborării studiilor este orientată spre aplicarea metodei mixte, astfel urmărindu-se toate aspectele care pot prezenta importanță pentru implementarea unui program, fiind colectate informații cu ajutorul următoarelor instrumente:
Observația oferă beneficii din punctul de vedere al acurateței informațiilor obținute, însă presupune costuri ridicate de timp și forță de muncă.
Ancheta sociologică se realizează având ca eșantion un grup de beneficiari la nivel de proiect/program, în plan teritorial – într-un spațiu geografic delimitat, sau în plan sectorial, la nivel de axă prioritară/domeniu de intervenție.
Analiza documentelor este cea mai eficace metodă de cercetare, din punctul de vedere al nivelului costurilor financiare, de timp și de muncă. Documentele studiate sunt variate, surselor acestora fiind beneficiarii, autoritățile de management, organismele intermediare. Volumul mare si diversitatea materialelor cercetate duc la definirea unei viziuni largi, atât din punct de vedere legal și administrativ, al actelor normative aplicate, al construcției instituționale, precum și din punctul de vedere al gradului de absorbție a resurselor financiare. Această metodă prezintă dezavantajul că documentele analizate nu conțin toate informațiile necesare; de aceea, se recomandă ca în procesul de evaluare să fie utilizate toate metodele de cercetare.
Pentru ca programele finanțate sau co-finanțate din bani publici să își îndeplinească scopul și obiectivele cu maximă eficiență este necesară evaluarea lor și măsurarea impactului economic si social pe care îl au asupra indivizilor, grupurilor și comunităților.
Etapele tipice ale evaluării impactului social se referă la stabilirea principalelor constrângeri și nevoi sociale dintr-o anumită zonă geografică sau un anumit segment de populație, definirea grupului-țintă (beneficiari, actori locali de dezvoltare ca și participanți), măsurarea impactului direct și indirect, alegerea strategiilor alternative și definirea planului de riscuri.
O importanță deosebită în evaluarea programelor cofinanțate din instrumentele structurale trebuie acordată indicatorilor economici, aceștia având rolul de a monitoriza toate aspectele de ordin economic și social acoperite de programe.
Extinderea treptată a Uniunii Europene a condus la adâncirea disparităților între statele membre, iar procesul de nivelare a disparităților interregionale este de lungă durată, ceea ce a dat o însemnătate deosebită Politicii de Coeziune.
Cadrul bugetar al Uniunii Europene este multianual, fiind stabilit pe o perioada de șapte ani, la fel și bugetul alocat instrumentelor structurale. Actuala perioadă de programare pentru UE acoperă intervalul 2007-2013 și este prima pentru Romania în calitate de stat membru.
Principalii indicatori macro-economici utilizați în stabilirea și alocarea bugetului comunitar sunt PIB pe cap de locuitor și rata șomajului.
Având în vedere că Politica de Coeziune funcționează pe baza unor programe multianuale care finanțează investiții masive în infrastructura de transport, de mediu, de afaceri, în capitalul uman, ea poate fi comparată cu o investiție față de care se preconizează rezultate, a căror evaluare se face pe baza unui set de indicatori.
Indicatorii utilizați în cadrul evaluării programelor cofinanțate din fonduri structurale contribuie la elaborarea rapoartelor instituțiilor europene: rapoartele anuale de coeziune, rapoartele de implementare intermediare și finale, rapoartele periodice de monitorizare.
Definirea și utilizarea unui set coerent și unitar de indicatori la nivel European a fost determinată de creșterea accesării instrumentelor structural.
Indicatorii utilizați în evaluarea programelor pot fi clasificați în funcție de mai multe criterii:
După stadiul de implementare a programului:
indicatori de resurse (resursele financiare, umane, material)
indicatori de realizări (reprezintă activitățile realizate)
indicatori de rezultate (avantajele imediate ale programului asupra beneficiarilor direcți simodificările survenite ca urmare a desfășurării activităților )
indicatori de impact (măsoară efectele directe ale programului asupra beneficiarilor)
În funcție de criteriile de evaluare utilizate:
indicatori de pertinență (obiectivele programului în raport cu nevoile care trebuie acoperite prin implementarea acestuia)
indicatori de eficacitate (compară rezultatele obținute cu rezultatele estimate)
indicatori de eficiență (compară rezultatele obținute cu resursele care au fost alocate)
indicatori de performanță (însumează eficacitatea și eficiența realizărilor, rezultatele și impactul).
Criteriile de evaluare propuse de Comisia Europeană vizează cinci aspecte: relevanța, eficacitatea, eficiența, impactul, sustenabilitatea.
Relevanța stabilește măsura în care programul acoperă nevoile de dezvoltare ale unei comunități.
Eficacitatea se referă la măsura în care programul își atinge obiectivele.
Eficiența vizează aspectele de ordin financiar, referindu-se la raportul cost-beneficiu.
Impactul se referă la efectele nete pe care le produce programul.
Sustenabilitatea are în vedere continuarea programului după încheierea finanțării.
Față de abordările deja existente în literatura de specialitate, în scopul eficientizării implementării asistenței nerambursabile, este necesară creșterea rolului evaluării ex-ante, în sensul redefinirii metodologice, precum și completării acestei etape cu noi elemente.
În acest context, abordarea de tip bottom-up în procesul de planificare este cea mai potrivită, deoarece planificarea pornește de la identificarea nevoilor de dezvoltare la nivel local, județean, regional.
Cadrul actual al programelor cofinanțate din fonduri publice este bazat pe planificarea de tip top-down care nu ține seama de specificul socio-economic al fiecărei regiuni și nu vine în întâmpinarea nevoilor de dezvoltare ale fiecărei comunități.
Strategiile programelor operaționale actuale nu sunt bazate pe analize și studii care sa conțină referențiale aplicate uniform.
Mai mult, strategiile locale și județene nu sunt fundamentate pe studii și analize efectuate în prealabil, de tip sectorial (master-planuri pentru infrastructura de transport, sănătate, educație, studii de evaluare a impactului de mediu pentru proiectele majore de investiții, studii de piață, studii demografice, sociologice.
Pe de altă parte, în legislația românească nu este reglementat un cadru metodologic obligatoriu care să conțină prevederi referitoare la elaborarea strategiilor de dezvoltare locale, județene și regionale.
Avantajele oferite de un cadru normativ obligatoriu la nivel național sunt multiple, acesta conferind unitate și coerență procesului de planificare, toate documentele strategice elaborate la nivel local, județean și regional fiind elaborate simetric, pe baza unor seturi clare și unitare de indicatori, cu obiective agreate într-un proces de consultare publică, astfel încât aceste documentele strategice să fie corelate și să conveargă spre atingerea unor ținte comune, de interes pentru toate autoritățile administrației publice locale dintr-o regiune.
În acest context, un sprijin real pentru autorități ar fi oferit de instituirea unui mecanism de tipul unui proiect național de asistență tehnică, implementat de o entitate care să aibă o dublă prerogativă:
facilitator/moderator al procesului de consultare publică desfășurată pe mai multe niveluri teritoriale (local, județean, regional);
coordonator al activității de adoptare și implementare a unui ghid strategic comun.
Proiectul de asistență tehnică se va desfășura prin activități care vor viza:
adoptarea unui model unitar pentru conținutul strategiilor de dezvoltare;
transpunerea modelului strategic într-un ghid adoptat prin lege, prin care să se stabilească pașii de urmat în elaborarea unei strategii; o deosebită utilitate o prezintă obligativitatea instituită prin ghid de a corela strategiile locale, județene și regionale.
2.2.CRITERII DE IERARHIZARE A PROIECTELOR CU ROL STRATEGIC ÎN DEZVOLTAREA LOCALĂ ȘI REGIONALĂ
2.2.1. Cadrul procedural actual aplicat în evaluarea, selecția, contractarea și monitorizarea implementării proiectelor cu finanțare structurală
Instituțiile cu atribuții în implementarea asistenței structurale își desfășoară activitatea pe baza unor seturi de proceduri aplicabile pentru întreg sistemul de implementare al unui program.
Manualele de proceduri conțin seturi de documente standard, cu caracter operațional, tipizate, prin intermediul cărora activitățile instituțiilor respective se consemnează, se ordonează ca flux de intrări-ieșiri, prin intermediul pistelor de audit, se centralizează și se raportează către autoritățile cu atribuții de gestiune și control la nivel de program.
Procedurile se elaborează și se aplică în conformitate cu normele legale în materia respectivă. Conținutul lor poate fi diferit în funcție specificul fiecărui program, însă etapele de evaluare și monitorizare a implementării proiectelor sunt similare, ceea imprimă o serie de elemente comune în alcătuirea procedurilor.
Procedurile de evaluare, selecție și contractare au scopul de a oferi o descriere detaliată a etapelor privind evaluarea și selecția cererilor de finanțare depuse în cadrul programului, precum și a etapelor de contractare a cererilor de finanțare selectate și de soluționare a contestațiilor. Personalul responsabil cu aplicarea acestor proceduri are atribuții în diferitele etape ale procesului de evaluare, în etapele precontractuale și în etapa de contractare.
Setul de proceduri de verificare a eligibilității cheltuielilor pe baza documentelor justificative oferă o descriere detaliată a activităților legate de verificarea cererilor de prefinanțare/ rambursare, transmise de către beneficiari și avizarea cheltuielilor.
Instrucțiunile de verificare a achizițiilor urmăresc modul în care se asigură de către beneficiari respectarea regulilor privind eligibilitatea cheltuielilor pentru bunuri, servicii și lucrări achiziționate în cadrul proiectelor finanțate din programele europene, conform manualului de implementare.
Listele de verificare pe teren reglementează modul de efectuare a vizitelor pe teren, pentru a verifica dacă produsele și serviciile au fost furnizate și dacă cheltuielile declarate de beneficiarii proiectelor au fost efectuate și sunt în conformitate cu regulamentele Comunității și cu legislația națională; verificările pe teren a proiectelor pot fi efectuate pe baza analizei de risc (eșantionare).
Verificările pe teren au ca scop:
să asigure că proiectul se realizează conform activităților descrise în cererea de finanțare;
să evalueze și să coreleze stadiul fizic de realizare a proiectului cu cererile de rambursare a cheltuielilor;
verificarea existenței unui sistem de înregistrare în contabilitate și folosirea de coduri analitice distincte pentru activitățile aferente proiectelor;
să asigure că toate cheltuielile declarate sunt eligibile și că toate facturile depuse spre decontare sunt aferente implementării proiectului, că aceste cheltuieli sunt relevante pentru proiect și sunt efectuate în conformitate cu prevederile comunitare și naționale;
să asigure că veniturile obținute din proiect au fost declarate.
Scopul procedurilor de avizare a cheltuielilor este de a asigura o utilizare eficientă a fondurilor comunitare și a co-finanțării de la bugetul de stat, în concordanță cu reglementările comunitare și legislației române în vigoare.
Secțiunea ce cuprinde procedurile de soluționare a contestațiilor reglementează modul în care organismul intermediar colaborează cu autoritatea de management în vederea soluționării contestațiilor depuse de beneficiarii de finanțări nerambursabile în etapă de verificare autorizare a cheltuielilor.
Procedurile de raportare a asistenței tehnice acordate beneficiarilor de fonduri, de birourile de informare din organismele intermediare, prezintă pașii care trebuie urmați pentru a realiză activitățile de informare și asistență acordată la aceste birouri publicului. Sunt oferite informații în diferite forme, documente programatice, ghiduri, alte materiale informative, asistentă tehnică pentru aplicanți și beneficiari.
Scopul procedurilor de control financiarpreventiv propriu este de a identifica operațiunile care nu respectă condițiile de legalitate și regularitate și/sau, după caz, de încadrare în limitele contractelor de finanțare ale beneficiarilor și prin a căror efectuare s-ar prejudicia fondurile publice.
Procedurile de monitorizare a proiectelor au ca obiect verificarea progresului fizic în implementarea proiectelor, monitorizarea atingerii indicatorilor fizici asumați de beneficiari prin contractele de finanțare în cadrul programelor operaționale.
Un rol important in implementarea proiectelor cu finanțare europeană, îl reprezintă evitarea conflictului de interese și măsurile luate pentru prevenirea riscurilor.
Instrucțiunile de lucru privind evitarea conflictului de interese stabilesc măsurile pentru prevenirea, identificarea și gestionarea situațiilor de conflict de interese în care se pot află persoanele implicate în gestiunea proiectelor.
Procedurile de gestionare a riscurilor stabilesc metodologia și responsabilitățile personalului implicat în gestiunea proiectelor în vederea asigurării unui control al riscurilor, permițând menținerea unui nivel acceptabil al expunerii la risc, cu costuri minime.
Documentele care descriu procedurile de arhivare furnizează un ghid de arhivare și păstrare a documentelor, în conformitate cu prevederile legislației europene și românești aplicabile, în vederea asigurării disponibilității și a transparenței datelor legate de proiecte în timpul și după terminarea finanțării, pe o anumită perioadă de la data încheierii oficiale a programelor de finanțare.
Procedurile de recuperareîn caz de dezastru a documentelor pe suport de hârtie cuprind metodele și procedeele utilizate pentru aplicarea planurilor de recuperare în caz de incident sau dezastru.
2.2.2. Etapele procesului de evaluare și selecție a proiectelor în cadrul programelor operaționale
În conformitate cu prevederile HG nr. 457/2008 privind privind cadrul instituțional de coordonare și de gestionare a instrumentelor structurale, ulterior aprobării unui program operațional de către Comisia Europeană, statul membru rezumă indicatorii de implementare și de performanță ai programului într-o sinteză numită document-cadru de implementare, pe căruia se elaborează ghidurile solicitantului pentru fiecare domeniu de intervenție al programului.
Ghidurile oferă informații privind obiectivele cantitative și calitative pe care proiectele trebuie să le îndeplinească pentru a se circumscrie obiectivelor de program, operațiunile și proiectele eligibile spre finanțare, informații privind plafoanele de finanțare și limitele perioadelor de implementare, criteriile de eligibilitate pentru solicitanți, activități și cheltuieli.
Evaluarea și selectarea proiectelor reprezintă un proces care traversează mai multe etape obligatorii și succesive, care pot conduce la eliminarea unor aplicații: verificarea conformității administrative, verificarea eligibilității, evaluarea tehnico-financiară.
Verificarea conformității administrative are caracter formal, în sensul că stabilește dacă sunt îndeplinite condițiile de formă privind întocmirea și prezentarea cererii de finanțare, existența și condițiile de valabilitate a documentelor-anexă, conform Grilei de verificare a conformității administrative prezentată în tabelul 3.2). Condițiile de conformitate administrativă sunt cumulative și obligatorii.
Tabelul 2.1 Grila de verificare a conformității administrative
Sursa: Ghidurile solicitantului, Programul Operațional Regional 2007 -2013, 2007
În cazul în care, în urma eventualelor clarificări, se stabilește că proiectul nu respectă toate condițiile de conformitate administrativă, acesta va fi respins.
Proiectele declarate eligibile vor face obiectul evaluării tehnico-financiare, realizată de echipe de experți independenți conform grilei de evaluare care este prezentata in tabelul 3.4; această etapă are rolul de a stabili relevanța proiectului față de obiectivele programului, fezabilitatea, capacitatea financiară și sustenabilitatea după încetarea finanțării.
Tabelul 2.2 Grila de evaluare tehnică și financiară a proiectelor care vizează reabilitarea și modernizarea drumurilor județene
Sursa: Ghidul solicitantului, – Domeniul major de intervenție 2.1 Reabilitarea si modernizarea rețelei de drumuri județene, străzi urbane – inclusiv construcția/reabilitarea șoselelor de centura (Programul Operațional Regional 2007 -2013)
În funcție de domeniul de intervenție, proiectele primesc anumite punctaje pentru fiecare dintre subcriteriile din grila de evaluare tehnico-financiară.
În cazul în care se constată neconcordanțe între activități și buget, dacă valoarea bugetului propus este mult prea scăzută sau prea ridicată în raport cu necesitățile proiectului, capacitatea operațională și de implementare este inadecvată pentru atingerea obiectivelor, punctajul este diminuat, iar bugetul proiectului este ajustat.
În situația acceptării de către solicitant a modificării bugetului în urma evaluării tehnico-financiare, proiectul va fi refăcut, iar operarea modificărilor va fi verificată cu ocazia vizitei pe teren, in etapa precontractuală.
CAPITOLUL3
CONSIDERAȚII PRIVIND ÎMBUNĂTĂȚIREA MANAGEMENTULUI PROIECTELOR CU FINANȚARE EUROPEANĂ. STUDIU DE CAZ: REGIUNEA SUD-VEST OLTENIA
Analizând profilul regiunii Sud-Vest Oltenia,criza economico-financiară instalată în ultimii ani care a afectat mai multe paliere, financiare, dar și administrativ-instituționale, precum și decalajele înregistrate în ceea ce privește slaba competitivitate a firmelor românești pe piața unică, infrastructura slab dezvoltată, capacitatea antreprenorială limitată, precum și lipsa interesului pentru a investi în dezvoltarea capitalului uman și în cercetare-dezvoltare considerăm că ar trebui realizată o listă de priorități și măsuri pentru dezvoltarea mediului de afaceri în perioada următoare de programare și, respectiv, de a colecta și prioritiza un portofoliu de proiecte mature pentru finanțarea dezvoltării mediului de afaceri în regiunea Sud-Vest Oltenia.
3.1.INTEGRAREA PORTOFOLIILOR DE PROIECTE ÎN STRATEGIILE DE DEZVOLTARE LA NIVEL LOCAL ȘI REGIONAL
Managementul portofoliului reprezintă o sumă de tehnici și proceduri prin intermediul cărora se asigură implementarea unui set de proiecte la nivelul unei organizații.
Elementul central al acestui concept îl constituie organizarea activităților și alocarea resurselor, astfel încât să fie atinse obiectivele strategice asumate de organizație.
În corelare cu obiectivele strategiei, se realizează analiza portofoliului existent, se planifică alocarea resurselor de cost și timp, repartizate pe baza unui raport cost –beneficiu.
Din punctul de vedere al autorităților administrației publice locale, prin managementul portofoliului de proiecte se asigură implementarea strategiilor de dezvoltare la nivel local sau județean, în concordanță cu strategiile regionale și național-sectoriale.
Legea 315/2004 privind dezvoltarea regională în România conține reglementări privind programarea strategică a dezvoltării economice și sociale a regiunii, în parteneriat cu actorii locali, prin elaborarea strategiilor și a planurilor multianuale de dezvoltare regională.
Portofoliile de proiecte ale autorităților locale se circumscriu acestor documente strategice de planificare.
Gestionarea programelor cu finanțare europeană este strâns legată de procesul de planificare a dezvoltării la nivel regional, județean și local.
Scopul principal al definirii unui portofoliu de proiecte este de a corela și de a pune în practică documentele strategice elaborate pe de o parte de administrațiile publice ca solicitanți de finanțări, iar pe de altă parte, documentele programatice elaborate de autoritățile de management pentru diferite programe.
Proiectele vor fi grupate in funcție de domeniul de activitate (infrastructura de mediu, infrastructura socială, infrastructura de turism, insfrastructura pentru producerea de energii regenerabile, infrastructura de afaceri).
Pot fi avute în vedere atât proiectele eligibile pentru un program operațional, cât și cele eligibile prin alte tipuri de finanțări.
Factorul esențial pentru crearea portofoliului de proiecte îl reprezintă parteneriatul, care funcționează multiplu:
ca mod de asociere pentru conceperea și realizarea unui proiect;
în plan decizional/instituțional, desfășurat prin grupuri de lucru, comisii, dezbateri, colectarea propunerilor de proiecte;
în plan local, la nivelul solicitanților de finanțare, care pregătesc proiectele din punct de vedere tehnic și financiar.
Portofoliile de proiecte se caracterizează printr-o serie de trăsături, după cum urmează:
conținutul este definit prin proiecte care se află în etape diferite de maturitate și pregătire;
lista portofoliului este flexibilă și deschisă, neavând un caracter limitativ, în ea se pot adăuga noi proiecte;
portofoliul are un caracter dinamic, deoarece este îmbunătățit și actualizat periodic, prin informații colectate de la potențialii beneficiari de finanțări;
portofoliul este un document cuprinzător, care prevede toate categoriile și tipurile de proiecte ale unei adminsitrații;
colectarea informațiilor care stau la baza constituirii portofoliului se face prin intermediul unor fișe de proiect;
portofoliul cuprinde și proiecte care nu sunt eligibile în cadrul programelor operaționale; pentru acestea se pot identifica alte surse de finanțare, publice sau private, sau se pot adapta și modifica activitățile, astfel încât proiectul să devină eligibil pentru o finanțare la nivelul unui program operațional.
Pentru accesarea finanțării se parcurg mai mulți pași, iar punctul de plecare îl reprezintă programul de investiții publice al administrației, în care se include viitorul proiect.
Activitățile propuse în proiecte se compară cu cele descrise în diferite programe de finanțare, fiind ajustate sau completate, astfel încât să se încadreze în condițiile de eligibilitate prevăzute de programul respectiv.
În situația în care solicitantul potențial de finanțare se află în proprietatea infrastructurii sau imobilului care face obiectul proiectului, se procedează la încadrarea acestuia în documentația de amenajarea teritoriului și urbanism la nivelul unității administrativ-teritoriale.
Ulterior, se întocmesc studii de piață, de oportunitate, de prefezabilitate și fezabilitate, după care se obțin avizele și autorizațiile necesare pentru executarea lucrărilor.
După obținerea finanțării, se organizează procedurile de achiziții de lucrări, având loc implementarea propriu-zisă a lucrărilor.
Pe parcursul constituirii și dezvoltării portofoliilor se identifică o serie de probleme, legate în principal de fundamentarea și justificarea necesității de a finanța proiectele, de greșeli în estimarea costurilor, de calitatea scăzută a studiilor cu caracter tehnic.
În etapa de implementare, aceste deficiențe se repercutează asupra activităților, cauzând întârzieri și blocaje în realizarea rezultatelor.
De aceea, este necesar ca procesul de pregătire și gestionare a unui portofoliu de proiecte să urmeze o traiectorie planificată după un model strategic unitar și un sistem metodologic de referință, comun la nivel local, județean și regional, bazat pe criterii de selecție unitare.
Toate administrațiile locale și județene implicate în dezvoltarea regională trebuie să aplice un model de strategie unic, din care să rezulte portofolii de proiecte elaborate pe 4 paliere principale:
Local / comunal;
Orășenesc / municipal;
Județean;
Regional.
Prin portofoliile regionale de proiecte astfel create se vor identifica propunerile de investiții și proiectele strategice la nivel regional și local care se vor implementa în următoarea perioadă de programare, fundamentând planurile de dezvoltare regională, pe a căror bază se va construi Strategia Națională de Dezvoltare Regională 2014-2020, document cadru pentru planificarea regională post 2013.
În cadrul viitoarei etape de programare, se va impune ca pentru investițiile de tip creștere sustenabilă – proiecte majore de infrastructură, prevăzute în Strategia 2020, să existe o bună planificare, în sensul ca acestea să facă parte dintr-o strategie.
Interviul reprezintă una dintre cele mai frecvent utilizate metode de cercetare aplicată atât in științele sociale, științele socioumane cât și în desfășurarea diverselor activități profesionale.
Prin metoda interviului, s-a solicitat unui număr de 15 instituții publice, respectiv cinci prefecturi, cinci consilii județene și cinci primării ale municipiilor-reședință de județ din județele regiunii Oltenia să transmită situația elaborării de studii, strategii și planuri de dezvoltare pentru perioada post 2013, elaborate sau în curs de elaborare, precum și un calendar de realizare a acestora.
Am elaborat un model privind structura unui plan de dezvoltare, conform tabelului 3.1, pentru a testa capacitatea de planificare a instituțiilor administrației locale.
S-a avut în vedere ca strategiile elaborate să aiba atașate portofolii de proiecte ce se vor propune spre finanțare.
În urma colectării și centralizării răspunsurilor furnizate la interviuri, s-a stabilit că, din numărul total de 15 instituții intervievate, 12 au elaborat planuri și strategii proprii de dezvoltare, dintre care 2 instituții, respectiv Primăria Târgu-Jiu și Primăria Râmnicu-Vâlcea au utilizat chiar modelul de mai jos, validând modelul pe care l-am generat.
Tabelul 3.1. Structura orientativă a unui plan de dezvoltare, inclusiv a unei strategii, la nivel de unitate administrativ-teritorială.
Analizându-se documentele furnizate la interviuri, s-a constatat că instituțiile intervievate, deși dețin atribuții și competențe similare, având același regim juridic, iar două categorii, respectiv consilii județene și consilii locale sunt solicitanți eligibili de finanțări în cadrul programelor operaționale, nu utilizează o metodologie comună, unitară pentru elaborarea strategiilor de dezvoltare și nu dețin portofolii strategice de proiecte pentru care să fie definite criterii uniforme de ierarhizare și selecție.
În acest context, se impune definirea unui cadru normativ care să reglementeze activitatea de planificare și gestionare a portofoliilor de proiecte locale, județene și regionale.
În elaborarea strategiilor integrate se poate pleca de la domeniile și categoriile
majore de investiții publice ale unității administrativ-teritoriale.
În acest sens am considerat oportună realizarea pe tipuri de infrastructură și categorii de investiții a domeniilor de interes pe plan local, astfel încât să se poată genera cu acuratețe o situație a tuturor categoriilor de proiecte.
Ca exemplu, se au în vedere investițiile în infrastructură, grupate în tabelul 3.2
Tabelul 3.2.Categorii de investiții prioritare în infrastructură
3.2. STUDIU DE CAZ – CONSTITUIREA ȘI GESTIONAREA UNUI PORTOFOLIU TEMATIC DE PROIECTE DE INFRASTRUCTURĂ DE TRANSPORT LA NIVELUL REGIUNII SUD-VEST OLTENIA
Cadrul de programare al Politicii de Coeziune 2014-2020 face în prezent obiectul unui proces de negociere între Comisia Europeană și Guvernul României.
În ceea ce privește finanțarea proiectelor de infrastructură de transport, Comisia a impus anumite condiții strategice, și anume:
conexiunea drumurilor regionale cu rețeaua trans-europeană de transport (TEN-T);
existența unor planuri de investiții pentru dezvoltarea transportului în mediul urban;
abordarea integrată, în sensul că dezvoltarea infrastructurii de transport va fi legată de impulsionarea sectoarelor care oferă potențial de dezvoltare.
În acord cu recomandările la nivel european, în cadrul grupurilor de lucru pentru elaborarea viitoarelor programe operaționale, s-a stabilit o serie de operațiuni indicative prin care se vor finanța proiectele de infrastructură:
modernizarea și reabilitarea rețelelor rutiere județene conectate la rețeaua trans-europeană de transport;
modernizarea rețelelor rutiere de interes local/comunal, conectate la rețeaua națională rutieră;
dezvoltarea infrastructurii de transport feroviar, aerian și naval;
dezvoltarea rețelelor de transport intermodal.
Particularitățile pe care le deține infrastructura de transport a regiunii SV Oltenia se referă în principal la faptul că regiunea este situată pe ruta a trei axe prioritare TEN-T, respectiv axa prioritară 7 rutieră (ramura sudică Lugoj – Drobeta Turnu Severin – Craiova – Calafat), axa prioritară 18 (fluviul Dunărea), axa prioritară 22 feroviară – ramura sudică Arad – Drobeta Turnu Severin – Craiova – Calafat.
Potrivit datelor furnizate de Anuarul Statistic al României, 2011, densitatea rețelei de drumuri publice este de 37 km/100 km2, depășind media națională de 34,6 km/100 km2, în anul 2010.
Aeroportul Internațional Craiova a fost reabilitat și modernizat și este funcțional, construcția podului Vidin-Calafat este în curs de finalizare, ceea ce va avea ca efect, dezvoltarea fluxurilor de transport și creșterea atractivității regiunii, ca locație pentru afaceri.
Cu toate acestea, în regiune nu există o autostradă sau un drum expres care să facă legătura cu autostrada Pitești – București, iar ruta Craiova-Slatina-Pitești traversează multe localități rurale, ceea ce îngreunează considerabil traficul și accesul în regiune.
Potențialul navigabil al Dunării este insuficient exploatat, iar infrastructura porturilor Drobeta Turnu-Severin, Bechet, Calafat și Corabia este slab dezvoltată, în aceste localități neexistând centre de transport intermodal.
Rețeaua de drumuri este slab dezvoltată în zona montană și în zona sudică a regiunii, de-a lungul Dunării, ceea ce împiedică valorificarea potențialului turistic și agricol.
Potrivit datelor furnizate de Agenția pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia, în cadrul Programului Operațional Regional 2007-2013, pentru îmbunătățirea infrastructurii de transport, în regiunea Oltenia s-a alocat un buget în valoare de 120,37 milioane euro.
Au fost depuse 49 proiecte in valoare solicitată de 336,04 milioane euro, dintre care 16 proiecte au fost respinse sau retrase de solicitant, iar 19 proiecte, cu o valoare solicitată de 153,36 milioane euro au fost contractate.
În plus, s-a solicitat asistență nerambursabilă pentru cele 14 proiecte rămase în valoare 109,81 milioane euro.
Tabelul 3.3. Repartizarea pe județe a numărului de proiecte contractate și a valorii solicitate
Sursa: Agenția pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia
Aproximativ 60% din numărul total de proiecte contractate vizează reabilitarea și modernizarea drumurilor județene.
În cazul axei prioritare 2, care vizează îmbunătățirea infrastructurii de transport – Programul Operațional Regional 2007-2013, în regiunea Sud-Vest Oltenia, valoarea alocării inițiale a fost suplimentată cu 32,99 milioane euro, iar rata de supracontractare este de 127,5%.
În ceea ce privește constituirea portofoliului de proiecte în domeniul infrastructurii de transport pentru perioada 2014-2020, potrivit datelor furnizate de consiliile județene din regiunea Sud-Vest Oltenia, până în prezent s-au colectat 104 propuneri, dintre care aproximativ 33% provin din județul Mehedinți, iar 27% din județul Olt (Figura 5.1).
Figura 3.1. Numărul proiectelor de infrastructură de transport din portofoliul regional, în județele regiunii Sud-Vest Oltenia
Sursa: Prelucrare proprie după date furnizate de Agenția pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia, 2013
Din punctul de vedere al maturității proiectelor, pentru aproximativ 40% dintre acestea s-au întocmit deja studii de fezabilitate.
Documentațiile tehnice se află în curs de elaborare pentru 18% dintre proiecte, iar 28% dintre propuneri se află în stadiul incipient de idee de proiect.
În ceea ce privește structura portofoliului în funcție de categoriile de proiecte, 43% vizează modernizarea și reabilitarea drumurilor județene, 28% au în vedere dezvoltarea drumurilor orășenești, iar 13% – reabilitarea drumurilor comunale.
La nivelul regiunii, există o singură propunere de proiect de transport intermodal, privind înființarea unui centru de transfer al mărfurilor între mijloacele rutiere și feroviare, în Băilești, județul Dolj.
În figura 5.2 sunt prezentate categoriile de proiecte din portofoliul regional, în funcție de numărul acestora.
Figura 3.2. Categorii de proiecte de infrastructură de transport din portofoliul regional, regiunea Sud-Vest Oltenia
Din analiza propunerilor colectate, se observă lipsa unei viziuni integrate, care să vizeze impactul teritorial al viitoarelor proiecte.
Condiționalitatea ex-ante impusă de Comisia Europeană pentru viitorul cadru de programare are în vedere ca proiectele să se orienteze pe rezolvarea unor probleme de interes regional, nu numai județean sau local.
De aceea, un portofoliu fezabil trebuie creat pe baza unor propuneri care pornesc de la o abordare regională, integrată, prin care să se atingă obiectivele fixate în cadrul strategiilor regionale, armonizate cu prioritățile de dezvoltare stabilite la nivel național și european.
În calitatea lor dublă de actori – cheie în dezvoltarea regională, precum și de solicitanți eligibili de finanțare, administrațiile publice trebuie să elaboreze proiecte cu caracter strategic și dimensiune teritorială, care să susțină strategii de dezvoltare integrate.
CONCLUZII
Tema a fost abordată cantitativ, deoarece a permis ca cercetarea să aibă loc prin raportări la literatura de specialitate existentă, sistemele de indicatori, instrumentele managementului de proiect anterior folosite în practica programării asistenței structurale în statele membre ale Uniunii Europene.
De asemenea, a fost utilizată abordarea calitativă, care, datorită caracterului său flexibil, conduce la interpretări comprehensive. În lucrarea de față, această abordare s-a realizat prin colectarea, centralizarea și formularea de concluzii pe baza cercetării empirice (studii de caz, interviuri, observații, sondaje și chestionare), din a căror analiză se desprind lecții de învățat și concluzii referitoare la situația actuală și evoluțiile viitoare în domeniu.
Ca surse primare de date au fost utilizate studiile de caz, interviuri, chestionare, iar ca sursă secundară, documentarea, bazată pe literatura de specialitate din țară și din străinătate, publicațiile, rapoartele și ghidurile de bune practici ale instituțiilor europene și ale instituțiilor financiare internaționale. De asemenea, au fost studiate programele de dezvoltare elaborate și implementate în România și în alte state membre UE în cadrul ciclurilor anterioare de planificare și legislația aflată în vigoare în prezent, în România, în domeniul achizițiilor publice, al planificării dezvoltării regionale și al parteneriatului public-privat.
S-a urmărit evoluția politicilor de dezvoltare regională și a programelor finanțate din instrumentele de solidaritate, înființate prin tratatele europene, în paralel cu procesul de constituire și extindere a Uniunii Europene. De asemenea, s-a urmărit modul în care ciclurile succesive de redefinire a obiectivelor de intervenție ale fondurilor structurale au influențat întărirea coeziunii în interiorul Comunităților Europene și ulterior, al Uniunii Europene.
Cadrul legal și instituțional pentru implementarea politicii de dezvoltare regională în România a fost abordat pornind de la istoricul relațiilor între România și Uniunea Europeană, condițiile negocierilor pentru aderare, precum și procesul de construcție și atribuțiile instituțiilor care formează structura instituțională și administrativă cu rol în gestionarea fondurilor comunitare. S-a continuat cu prezentarea principalelor componente ale programelor de dezvoltare la care România a avut acces ca țară candidată la aderare și cu analiza rezultatelor obținute în implementarea asistenței nerambursabile provenite din instrumentele de preaderare, respectiv PHARE, ISPA, SAPARD.
S-au subliniat rezultatele pozitive înregistrate de țara noastră în implementarea fondurilor de preaderare, dar și deficiențele semnalate în activitatea desfășurată de instituțiile cu atribuții în gestionarea programelor.
Ulterior, s-a realizat descrierea sistemului prin care se implementează fondurile accesate de România ca stat membru al UE, începând cu anul 2007 și prezentarea programelor operaționale care funcționează în prezent în cadrul celor două obiective de intervenție ale Instrumentelor Structurale, pentru care sunt eligibile regiunile de dezvoltare.
S-au analizat stadiul implementării programelor și progresele în absorbția fondurilor în contextul crizei economice, precum și perspectivele perioadei de programare 2014-2020.
În contextul dezbaterilor actuale privind regionalizarea și reorganizarea administrativă a teritoriului României și în strânsă legătură cu obiectivele de intervenție ale instrumentelor structurale, au fost analizate formele de organizare statală existente în Uniunea Europeană, respectiv statul unitar, statul regional și statul federal. De asemenea, s-a analizat oportunitatea reorganizării teritoriale a României și s-a subliniat că acest proces trebuie să înceapă prin identificarea formei optime de organizare administrativă, adecvată nevoilor reale de dezvoltare ale țării și prin construirea unui mecanism instituțional viabil.
Deoarece regionalizarea presupune costuri financiare și de timp foarte ridicate, s-a realizat o analiză a riscurilor, a avantajelor și dezavantajelor pe care le implică desfășurarea procesului de reorganizare, cu atât mai mult cu cât, în prezent, România negociază cu Comisia Europeană cadrul financiar al asistenței structurale pentru perioada 2014-2020.
Este important să se țină seama de faptul că elaborarea Acordului de parteneriat cu Comisia Europeană, a strategiilor, a programelor operaționale și a proiectelor strategice este deja întârziată, iar amânarea unei decizii privind elaborarea programelor operaționale și funcționalizarea structurilor de gestionare va compromite procesul de negociere si ulterior de absorbție.
Existenta regiunilor administrative nu este o condiție impusa de Comisia Europeana pentru alocarea asistenței structurale, iar din experiența procesului de planificare pentru perioada 2007 -2013, este cunoscut faptul ca negocierea cu UE pentru alocarea fondurilor este foarte dura.
În procesul de negociere se ține seama de credibilitatea, legitimitatea și capacitatea instituțională a instituțiilor care vor gestiona fondurile.
Aceasta capacitate instituțională se construiește in timp, demonstrat fiind faptul ca, in actuala perioada, organizațiile care nu au avut experiențe anterioare in gestionarea de fonduri, au in prezent probleme in implementarea programelor.
Cadrul instituțional trebuie definit si implementat astfel încât regiunile să poată gestiona fondurile și să își creeze structuri acreditate de Comisia Europeana pentru efectuarea plaților din instrumentele structurale și asigurarea unui grad ridicat de absorbție a acestora.
BIBLIOGRAFIE
Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale, Raportul Strategic Național 2009 privind implementarea Fondurilor Structurale și de Coeziune, Ianuarie 2010;
Alexandru Toth, Catalin Darașteanu,Daniela Tarnovschi, Autoritățile Române față în față cu fondurile europene, Fundația Soros România, 2010;
Bărgăoanu, Alina, Fondurile Europene, Editura Tritonic, București, 2009;
Bibu, M., – Management Comparat; Ed. Mirton, Timișoara, 2003;
Bișa, G., – Elaborarea studiilor de fezabilitate și a planurilor de afaceri. Ed. BMT Publishing House. 2005;
Boardman A., Greenberg D., Vining A., Weimer D. – Analiza cost beneficiu. Concepte și practică. Ed. ARC. Chisinău, 2003;
Caracotă Dimitriu M., Caracotă D., Evaluarea investițiilor de capital, Editura Fundației Pro, București, 2004;
Cistelecan L., – “Economia eficiența și finanțarea investițiilor”, Ed. Economică, București, 2002;
Dănăiață, I., Bibu, A.N., Predișcan, M.,-Management: bazele teoretice, Ed. Mirton, Timisoara, 2004;
Dijmărescu, I., (1997), Managementul Proiectelor. Academia Română de Management, București;
Dîmbean-Creța, O., Decizia de investiții – Valoarea Economică Adăugată, Editura Tehnică, București, 2000;
Directivele Strategice Comunitare referitoare la coeziune 2007-2013: http://ec.europa
Dobrea, R., C., Investițiile și modernizarea sistemelor tehnico – economice. Ed. Eficon Press, Bucuresști, 2009;
Grigorescu, Adriana, Managementul Proiectelor, Editura Uranus, București, 2007;
Florescu, Raluca, Daily Business.ro, Perioada de "incalzire" în absorbtia fondurilor UE mai ține un an, publicat 06.06.2008 în : http://www.dailybusiness.ro/stiri-finante-banci/perioada-de-incalzire-in-absorbtia-fondurilor-ue-mai-tine-un-an-13956
Ioana Morovan, Suntem în grafic?2010: primul bilanț-Utilizarea fondurilor structurale, Centrul Român de Politici Europene, Policy Memo nr.7, 2010;
Iliescu, Victor; Gherghinescu, Oana, Managementul proiectelor, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2005;
Kanter Moss R., Frontierele managementului, Editura Meteor Press, 2006;
Kazamér, A., – Managementul proiectelor. Centrul de Resurse Umane – CREST Satu Mare;
Lefter, C., Instrumentele Structurale ale Uniunii Europene. Fondurile Structurale și de Coeziune. UCRAP, București, 2006;
Lock, Dennis, Management de proiect, Editura Codecs, București, 2000, pag. 3-10.
Marinov, V., Bahloul H. și Slay B., Fondurile structurale și noile state membre: lecții învățate (Development and Transition UNDP):
Marinov, Vasil; Malhasian, Daniela, Partnerships in Structural and Cohesion Funds Planning and Absorption: A comparative review of the practices of selected EU Member States and lessons learned for Bulgaria, UNDP, Sofia, 2006, pag. 9. Versiune on-line: http://www.undp.bg/publications.php?id=1606, accesat 02.05.2009;
Mediafax, Băsescu: Funcționarii publici trebuie să își asume atragerea fondurilor de la UE, publicat la 29.03.2009: http://www.mediafax.ro/social/basescu-functionarii-publici-trebuie-sa-isi-asume-atragerea-fondurilor-de-la-ue.html?1688;4107350;
Opran, Constantin; Stan, Sergiu, Managementul proiectelor, Editura Bren, București 2008;
Recomandarea Consiliului, COMM 2009 34 (final) cu privire la actualizarea în 2009 a orientărilor generale ale politicilor economice ale statelor membre și ale Comunității și cu privire la aplicarea politicilor de ocupare a forței de muncă ale statelor membre" emis la data de 28.01.2009..
Tricker, R., ISO 9000 pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Editura ALL Beck, București, 1999.
=== 4926e422234b6d6c6e51029e7244724362171b4e_487984_2 ===
UNIVERSITATEA „TRANSILVANIA” DIN BRAȘOV
FACULTATEA DE ȘTIINȚE ECONOMICE
ȘI ADMINISTRAREA AFACERILOR
Programul de studii
MANAGEMENT
LUCRARE DE LICENȚĂ
Conducător științific Prof. univ. dr. Foriș Tiberiu Absolvent
Brașov
2016
UNIVERSITATEA „TRANSILVANIA” DIN BRAȘOV
FACULTATEA DE ȘTIINȚE ECONOMICE
ȘI ADMINISTRAREA AFACERILOR
Programul de studii
MANAGEMENT
LUCRARE DE LICENȚĂ
Managementul finanțării proiectelor europene
Conducător științific Prof. univ. dr. Foriș Tiberiu Absolvent
Brașov
2016
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Managementul Finanțării Proiectelor Europene (ID: 117728)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.