Management public [627667]
1
Management public
– Suport de curs pentru învățământ la distanță –
Titular curs: Lect. univ.dr. Adrian Hudrea
Tutore: Lect . univ. dr. Adrian Hudrea
Cluj-Napoca
UNIVERSITATEA BABEȘ -BOLYAI, CLUJ -NAPOCA
Centrul de formare continuă, învățământ la distanță și cu frecvență
redusă
Facultatea de Științe Politice, Administrative și ale Comunicării
Specializarea: Administrație Publică
2 Date de identificare a cursului
Date de contact ale titularului de curs:
Titular: Lect. univ. dr. Adrian Hudrea
E-mail: [anonimizat] Date de identificare curs și contact tutori:
Management Public
ULR2521
Anul III, Sem I
Tipul cursului – obligatoriu
Tutore: Lect. univ. dr. Adrian Hudrea
Adresa e-mail tutore : [anonimizat]
Recomandări:
Pentru nelămuriri legate de cerințele cursului sau de conținutul acestuia sunteți rugat să contactați într -o primă fază
tutore le și abia apoi titularul cursului. La emailuri se va răspunde în maxim 48 de ore la la primire. Pentru întâlniri
față în față cu titularul cursului sau cu tutorele este preferabil să stabiliți întâlnirea în prealabil, pentru a fi siguri
că nu există situa ții excepțioale (de ex. participarea la o conferință) care să justifice anularea programului de
consultații săptămânal.
Condiționări și cunoștințe prealabile:
Înscrierea la cursul de Management public nu este condiționată de parcurgerea în prealabil a unui alt curs din
planul de învățământ al specializării Administrație Publică.
Descrierea cursului
Cursul de Management public își propune familiarizarea studenților cu elementele de bază ale managementului
public . Cursul începe printr -o incursiune în problematica managementului și a abordării manageriale în
administrația publică , după care se concentrează pe diferențele dintre organizațiile publice și cele private, precum
și particularitățile managementului public. Următoarele module tratează cultura organizațională și măsurarea
performanțelor, iar ultima parte se concentrează pe management strategic si leadership in administrația publica,
cu trimiteri către particularitățile administrației pub lice românești .
Formatul și tipul activităților implicate de curs
Cursul se va desfășura sub forma a două prelegeri care se vor ține în datele stabilite pentru activități didactice de
predare. Deși prezența nu este obligatorie, studenții sunt sfătuiți să participe deoarece astfel au posibilitatea de a
cere informații suplimentare și de a interacționa în mod direct atât cu titularul de disciplină cât și cu tutorele.
Studenții au libertate totală în privința modului în care își gestionează parcurgerea și îns ușirea conceptelor de bază
cuprinse în suportul de curs. La finalul fiecărei unități există câteva întrebări de autoevaluare care le vor
permite studenților să aprecieze care este nivelul lor de pregătire raportat la cerințele cursului.
3 Materiale și inst rumente necesare pentru curs
Pentru o activitate optimă în cadrul acestui curs aveți nevoie de:
– suportul de curs în format listat sau electronic
– acces la un calculator dotat cu internet și Microsoft Office (Powerpoint)
– adresă de email comunicată secr etariatului IDD pentru a putea comunica cu titularul de disciplină și tutorele
Politica de evaluare și notare
Nota finală se compune din:
1. Examen scris – 50% (întrebări grilă și întrebări deschise )
2. Eseu argumentativ – 25%
3. Lucrare – 25%
Elemente de deontologie academică
La examenul final copiatul din suportul de curs, de la colegi, sau prin orice altă modalitate se pedepsește cu
eliminrea din examen și convocarea comisiei de etică a facultățiicare va decide sancțiunea potrivită.
Plagiatul se pedeseșt e cu exmatricularea. Prin plagiat se va înțelege preluarea din alte surse, inclusiv de pe internet,
fără a cita, a unor porțiuni sau a unor lucrări în întregime, scrise de alte persoane. Dacă nu sunteți sigur ce anume
constituie plagiat sau nu știți cum s e realizează citările în mod corect vă rugăm să contactați tutorele disciplinei.
Studenți cu dizabilități
Pentru studenții cu dizabilități motorii vom face aranjamentele necesare în vederea desfășurătii întâlnirilor de
predare, a consultațiilor și a examenului final într -o sală care să le fie ușor accesibilă. Pentru orice alte solicitări
contactați prin telefo n sau email titularul disciplinei sau tutorele.
Studenții cu alte tipuri de dizabilități sunt rugați să ne contacteze pentru a putea discuta și identifica modul în care
cursul și activitățile de învățare -predare pot fi structurate astfel încât să răspundă nevoilor lor.
4 CUPRINS
Teorie și practică în administrația publică
Unitatea I. Organizații publice și private
Mediul organizațiilor publice
De ce avem nevoie de organizații publice
Organizații publice și organizații private
Parteneriatul public -privat
Diagnoza organizațională
Concepte esențiale în managementul public
Profilul consumatorului de servicii publice
Unitatea II. Management public
Funcțiile managementului general
Managementul comunitățiilor locale
Marketing public, client și participare cetățenească
Unitatea III. Management strategic în administrația publică
Abordarea strategică în organizațiile publice
Planificare și management strategic
Elemente sensibile în aplicarea managementului strategic
Control și evaluare în organiza țiile publice
Unitatea IV. Cultură organizațională în administrația publică
Definiție, istoric
Teorii și modele ale culturii organizaționale
Manifestări ale culturii organizaționale
Schimbarea culturii organizaționale
Funcțiile culturii organizaționale
Cultura organizațională a organizațiilor publice
Unitatea V. Leadership în administrația publică
Mituri în leadership
Analiza leadership -ului organizațional
Funcțiile leadership -ului
5 Teorie și practică în administrația publică
Încă de la începutul acestei cărți trebuie să aducem în discuție un subiect sensibil și complex care
se referă la cele două dimensiuni esențiale în discutarea problemelor legate de administrație publică:
teorie și practică . Administrația publică a fost înt otdeauna percepută (cel puțin de către funcționari) ca
un domeniu practic, apropiat de realitățile cotidiene, de “viața de zi cu zi”. Este adevărat că nu
întotdeauna cetățeanul este gata să împărtășească acest punct de vedere, datorită ideii ca aparatul
birocratic se îndepărtează de cetățean și nu ia în considerare dorințele acestuia.
Datorită acestei concepții “operaționale” a administrației publice s -a născut un curent tradițional
de desconsiderare a aspectelor teoretice ale științei administrative de că tre managerii publici și un anumit
sentiment de superioritate în raport cu teoreticienii. Acest lucru a fost de multe ori stimulat și de către
universitari care, izolați în “turnul lor de fildeș”, au ignorat necesitatea comunicării cu administrația și
adap tării limbajului și cercetărilor la cerințele acesteia.
Să nu uităm că una dintre cele mai apreciate expresii ale funcționarului public din România este
“teoria ca teoria, dar practica ne omoară”. Existența unei opoziții între teorie și practică este însă
periculoasă în domeniul nostru de interes. Este greu de presupus că poți să conduci cu succes o
organizație al cărei scop și poziționare sunt de neînțeles pentru tine. Foarte mulți funcționari publici cred
că birocrația semnifică un concept negativ și că a fi numiți birocrați reprezintă un stigmat.
Faptul că m ulți politicieni români vorbesc despre “eradicarea birocrației” este un lucru suficient
de trist într -o țară care încă are probleme cu construcția propriu -zisa a unui model birocratic. Faptul că
mulți funcționari publici nu cunosc elementele de bază ale mo delului birocratic weberian este însă
periculos. De ce menționăm încă de la început acest lucru? Pentru a spune că este greu să pui în aplicare
un management public de calitate în lipsa celor mai elementare cunoștințe teoretice în domeniu .
Este adevărat că niciun model teoretic nu este capabil să se “plieze” perfect pe o situație specifică
sau să dea răspunsuri clare pentru orice situație. De multe ori managementul public este înțeles ca un fel
de carte de bucate, în care, dacă deschizi la pagina potrivit ă, găsești ingredientele și procedura necesară
pentru a rezolva perfect o problemă. Acest lucru este vizibil prin abundența de cărți de genul “cum să
devii un manager de succes în șapte zile” și perpetuează un mit care nu este dublat de realitate.
Simpla s chimbare pe cartea de vizita a termenului de “director” cu cel de “manager” nu aduce
automat si o schimbare de atitudine sau competențe (deși trebuie să recunoaștem că ar fi plăcut).
Administrația publică este un domeniu aflat în continuă schimbare și aces t lucru face ca teoriile existente
să aibă nevoie de ajustări și îmbunătățiri. Ea se plasează într -o poziție sensibilă, între cerințe diferite,
uneori contradictorii: eficacitate, eficiență, etică, reprezentativitate, responsabilitate etc. Totodată, teori a
6 administrativă trebuie să fie capabilă să depășească stadiul de simplă “ideologie” și să furnizeze
instrumente de analiză coerente funcționarului public.
Trebuie să acceptăm faptul că structurarea unei științe administrative în sine a reprezentat un ef ort
dificil, datorită naturii interdisciplinare a domeniului. Dacă dorim să înțelegem funcționarea
administrației, trebuie să luăm în considerare elemente diverse, de la cele de tip juridic la cele de natură
psihologică sau managerială. David Rosenbloom (1 983, p.219) preciza faptul că principalele abordări
ale administrației publice sunt :
Abordarea politică , care accentuează valorile reprezentării, responsabilității politice și
responsabilizării;
Abordarea managerială care accentuează valorile eficienței, eficacității și economiei;
Abordarea legală care accentuează valorile procedurale, importanța procedurilor, drepturilor
individuale și importanța egalității în fața legii.
Fiecare teoretician al administrației publice va avea tendința (normală) de a accent ua acele
aspecte care se potrivesc cel mai bine cu personalitatea, educația și valorile sale, lucru care este vizibil
în lucrările care abordează administrația publică din punct de vedere legal, managerial, sociologic,
psihologic, economic etc. Fiecare din tre aceștia poate prezenta o argumentație solidă în apărarea
propriului punct de vedere, lucru care face și mai complicată înțelegerea ansamblului.
Ceea ce dorim însă aici este să subliniem două elemente esențiale: caracterul interdisciplinar al
administr ației publice și rolul important al teoriei administrative în activitatea cotidiană a managerului
public.
James Madison spunea (Federalist Paper nr.51) : “ Dacă oamenii ar fi îngeri niciun tip de
guvernământ nu ar fi necesar ”. Odată ce suntem de acord că o amenii se află departe de comportamentul
îngerilor, suntem de acord și cu faptul că avem nevoie de administrația publică (dar nu trebuie să uităm
și că principala rațiune de a exista a acesteia este de a servi cetățeanul și comunitatea).
Evident că există teorii mult mai bine fundamentate metodologic și teoretic în ceea ce privește
rațiunea de a exista a organizațiilor publice (ne vom opri asupra acestora în capitolul referitor la
organizațiile publice și private). Acceptarea realității legate de necesitat ea existenței administrației
publice ne conduce însă spre o altă întrebare simplă: cum funcționează aceasta ? Să nu uităm că rolul
administrației publice se referă în principal la implementarea legilor și reglementarilor stabilite de către
reprezentații ale și ai poporului .
Este ea capabilă să răspundă așteptărilor cetățenilor? Sau este legată inevitabil de termeni precum
incompetența, politizarea, corupția, favoritismul? Poate funcționa în termeni de eficiență și eficacitate?
Așa cum observa în 1887 W. Wils on în binecunoscutul său eseu “The Study of Public Administration”
7 … de multe ori este mai greu să pui în aplicare legile decât să le construiești ”. Administrația nu există
doar pentru că așa cere o constituție sau o lege; ea trebuie să își justifice exi stența prin furnizarea unor
servicii de calitate către cetățean și comunitate.
De-a lungul timpului teoria administrativă a evoluat semnificativ, de la modele simple la modele
administrative construite riguros. De ce sunt ele importante din perspectiva ma nagerului public? Teoria
administrativă are câteva funcții principale importante pentru administrația publică (Jreisat, 1997, p.36):
oferă o vedere sistematică asupra cunoștințelor existente în domeniu și pune în ordine rezultatele
diferitelor cercetări;
direcționează eforturile de cercetare înspre zone “fierbinți”, în care este nevoie de cunoștințe noi;
oferă criterii de relevanță pentru problemele analizate și pune în ordine procesul de colectare a
informațiilor;
aspiră să devină un ghid de acțiune și co mportament administrativ; acest lucru oferă practicienilor
un ghid de specialitate, iar universitarilor o modalitate de ajustare a curriculei și metodelor de
predare. Să nu uităm faptul că experiența administrativă acumulată de diferite țări poate oferi
răspunsuri la probleme comune administrației publice în general (spre exemplu, mulți manageri
publici români se confruntă cu problema unei mai bune comunicări cu cetățeanul; cum se poate
realiza acest lucru? Literatura internațională furnizează o serie de te hnici de succes (“best
practices”) – de la realizarea unei “carte albe a cetățeanului” la metode de comunicare directă și
de marketing public). Altfel spus, nu este obligatoriu să “reinventăm roata” în administrație de
fiecare data;
conduce la înțelegerea problemelor cu care se confruntă administrația publică ; acest lucru este
important nu numai pentru funcționarul public, dar și pentru politicieni, de prea puține ori
preocupați de problemele “mărunte” legate de funcționarea de zi cu zi a administrației;
Deținerea unui bagaj teoretic îl poate ajuta pe managerul public în activitatea cotidiană
(identificarea problemelor existente, selectarea priorităților, înțelegerea organizației, furnizarea unor
modele de acțiune). Abilitatea de a lucra cu modele teoretice diferite definește profilul managerului
public modern. Să luăm un exemplu simplu, legat de etica în administrația publică. În orice discuție pe
tema eticii în administrație, majoritatea practicienilor tind să aibă imaginea unor filosofi respectabili,
discu tând în termeni de neînțeles probleme pur teoretice – deci nimic interesant aici. “Teoria cu teoria și
practica cu practica”. De fapt, problemele etice au un impact direct și major asupra funcționării cotidiene
a administrației publice. Oricât de mulți ban i s-ar investi într -o societate, dacă structurile administrative
sunt corupte, rezultatele la nivelul individului și a comunității sunt invizibile . Acest lucru a fost testat în
multe țări în care organismele internaționale au investit sume importante de ba ni cu singurul rezultat de
8 a ajuta un grup de oficiali să își sporească conturile bancare din străinătate sau numărul caselor de vacanță
în insule exotice. În momentul în care, din start, apartenența la administrația publică este văzută că un
mijloc de îmb ogățire rapidă a unor persoane sau a unor grupuri, nu există nicio șansă ca instituțiile publice
să funcționeze corespunzător.
Pe de altă parte, deținerea unui orizont mai larg și a unei viziuni comparative sunt în măsură să
modifice mentalitatea managerul ui public și să îi diversifice percepțiile. Atributele atașate tradițional
imaginii funcționarului public sunt asociate cu o anumită limitare în gândire și cu o rigiditate /
inflexibilitate caracteristică (de tipul celor întâlnite în piesele lui Caragiale).
În contextul administrației publice moderne, acest tip de funcționar și aceasta abordare nu mai
sunt acceptabile nici pe ntru cetățean, dar nici pentru organizația publică. Deși limitarea orizontului
propriu poate conduce la o stare de mulțumire de sine și de suficiență, este recomandabilă o atitudine
deschisă care încearcă să înțeleagă mediul și să accentueze dezvoltarea pe rsonală. De multe ori,
managerii publici (Heath și Gonzales, 1995) folosesc interacțiunea cu alte persoane sau idei nu atât pentru
a asimila informații noi, ci pentru a -și întări propriul punct de vedere. Deși această abordare creste
semnificativ încredere a în sine, ea nu aduce deloc îmbunătățiri în ceea ce privește actul managerial și
luarea deciziilor.
In concluzie, trebuie să înțelegem că administrația publică reprezintă un domeniu în schimbare ,
că teoria administrativă are un caracter interdisciplinar și că este capabilă să ofere managerului public
instrumente valoroase de acțiune în propria organizație.
9 Unitatea I. ORGANIZAȚII PUBLICE ȘI PRIVATE
Studiul managementului public se referă în mod esențial la conducerea organizațiilor publice. De
aceea, î nainte de a iniția orice demers de analiză a dimensiunilor manageriale în sectorul public trebuie
să înțelegem ce înseamnă organizația în general și organizația publică în special. Există reguli generale
de funcționare a organizației? De ce avem nevoie de organizații publice? Există diferențe între
organizațiile publice și private? Care sunt sursele de nesiguranță în organizații? Este organizația publică
o entitate separată, independentă sau face parte dintr -un ansamblu social mai larg? Este adevărat că
întotdeauna organizațiile private funcționează mai bine decât cele publice? Este posibil să tratăm
organizația publică la fel ca pe cea privată? Acestea sunt doar câteva din întrebările la care vom încerca
să răspundem în continuare.
Punctul de plecare al an alizei noastre este constatarea că organizațiile sunt entități complexe și
greu de definit. Ele reprezintă puncte de intersecție a structurilor, tehnologiilor, resursei umane,
grupurilor, politicii, etc. Înțelegerea rațiunilor care stau în spatele funcțion ării organizațiilor poate da
mari bătăi de cap unei persoane raționale.
Cauza și efectul par de multe ori să nu aibă nici o legătură în organizații (Cyert, March,1963);
dacă apăsăm un întrerupător într -o cameră vom avea ca efect probabil aprinderea lumini i. Dacă mărim
salariile în primăria X, vom avea automat o creștere majoră în rentabilitatea resursei umane? O acțiune
simplă și aparent rațională într -o organizație poate să aibă consecințe total opuse celor vizate, să ducă la
efecte negative pe termen lun g (deși cele pe termen scurt sunt pozitive) sau să aibă efecte secundare
puternice . Exemplele sunt frecvente în cazul administrației publice de pretutindeni, incluzând România
și se referă la domenii diverse – de la cel economico -financiar la cel politic .
Aceste elemente duc la o constatare îngrijorătoare: datorită complexității mediului este dificil să
înțelegem ceea ce se întâmplă cu adevărat în organizații. De ce este acest lucru îngrijorător? Pentru că
este imposibil să conduci eficace o entitate pe care nu o înțelegi și ale cărei principii de funcționare rămân
un mister pentru tine ca lider al organizației. Tratarea simplistă a organizației ca o structură liniară,
rațională și ușor de controlat reprezintă o strategie riscantă pentru managerul public.
Sursele care stau la baza ambiguității în organizații se refera la (adaptat după McCaskey, 1982):
Definirea problemei centrale a organizației este deficitară ; Care este principala
activitate a organizației în cauză? Cu ce se ocupă organizația? E vorba de servirea
comunității? Obținerea de profit? Îmbogățirea rapidă a unor persoane? Servirea
intereselor politice specifice? Definirea problemei centrale reprezint ă unul din
10 punctele care sunt capabile să afecteze întreaga funcționare ulterioară a organizației și
să explice comportamentul ei.
Nimeni nu știe ce se întâmplă cu adevărat în organizație, datorită lipsei de informație
și de comunicare . De aici, interpretă ri diferite a informației și confuzie instituțională.
Deseori se pot auzi în organizații expresii de genul “eu nu știu niciodată nimic”, “mie
nu îmi spune nimeni nimic”, “nu am fost informați”, etc.
Nu se știe care sunt scopurile organizației . Ele sunt fi e neclare fie conflictuale (spre
exemplu la nivelul definirii scopurilor organizației se folosește o terminologie
ambiguă de genul: ”ameliorarea susținută a proceselor calitative raportate la
funcționarea optimă a organizației”; sau situații în care scopur ile anunțate se contrazic
flagrant).
Lipsa resurselor necesare . Resursele necesare unei organizații pot fi diverse:
materiale, financiare, umane sau de timp. Dacă ele sunt insuficiente, cele mai bune
intenții rămân doar la stadiul de proiect.
Nu se știe ce trebuie să facă fiecare . Definirea rolurilor și atribuțiilor este neclară,
fiecare înțelege altceva și de aceea nivelul conflictelor este ridicat.
Probleme legate de capacitatea de implementare. Chiar dacă scopurile organizației
sunt bine definite nu se ș tie cum vor fi puse acestea în practică.
Evaluarea rezultatelor. Criteriile de evaluare a succesului nu sunt clare sau se judecă
pe principiul “regulii duble” (nu există același standard de evaluare pentru toată
lumea)
Toate aceste elemente reprezintă surse majore de deficiente și sunt capabile să facă dificila viața
managerului organizației. Ca atare acesta trebuie să înțeleagă regulile de bază ale funcționării entității pe
care o conduce. Literatura în domeniul organiz ațiilor este imensă și conține analize și interpretări variate
ale acestora. Vom încerca să identificăm aici câteva elemente structurale. Care ar fi, în primul rând,
principiile de bază care stau la baza oricărei organizații, fie ea publică sau privată? Pu tem aminti aici
câteva dintre aceste principii (Bolman, Deal, 1997; Rainey, 1997):
a. Organizațiile există pentru a atinge scopuri și obiective prestabilite;
b. Organizațiile funcționează cel mai bine atunci când raționalitatea prevalează față de preferințele
personale și presiunile externe;
c. Structurile trebuie construite în concordanță cu circumstanțele organizaționale (mediu,
tehnologie, scopuri);
11 d. Organizațiile își îmbunătățesc eficiența și performanțele prin promovarea specializării și a
diviziunii muncii;
e. Formele de coordonare și control sunt esențiale pentru asigurarea cooperării indivizilor și
unităților structurale în ideea atingerii obiectivelor comune ale organizației;
f. Problemele apărute datorită deficiențelor structurale pot fi remediate prin intermediul
restructurării organizației.
În această scurtă descriere putem întâlni câteva dintre cele mai importante teme legate de
managementul organizațiilor: necesitatea unei perspective strategice (scopuri și obiective determinate),
raționalitatea, importanța me diului organizației, specializarea și diviziunea muncii, coordonarea și
controlul, designul organizațional. Fiecare dintre aceste elemente este esențial pentru înțelegerea
organizației. În mod evident integrarea diferitelor tendințe, probleme cheie și acți uni într-un efort
coerent și unitar reprezintă atributul principal al managerului.
În structurarea managementului organizațional există două abordări majore: cea bazată pe
verticalitate și cea bazată pe orizontalitate . Prima înțelege organizația ca fiind structurată piramidal și
bazată în mod esențial pe elemente de autoritate formală. O persoană este investită oficial cu rolul de
conducător al organizației și acest lucru îi oferă automat competențele necesare pentru a lua toate
deciziile importante, care nu fac subiect de discuție si trebuie executate fără întârziere.
Factorul decizional este clar separat de cel al execuției iar nivelele inferioare nu fac decât să aplice
ordinele primite și să transmită în sens ascendent informația necesară pentru luarea deciziilor.
Organizația se bazează pe obiective, reguli și reglementări clare care precizează rolul și poziția fiecăruia,
furnizează cadrul de acțiune și asigură o funcționare uniformă a structurilor. Funcționarului simplu nu i
se solicită creativitate ci doar aplicarea ordinelor; de fapt creativitatea poate deveni chiar periculoasă
pentru acesta.
Abordarea orizontală a organizației presupune depășirea nivelului exclusiv formal și includerea
în ecuație a nevoii de comunicare și cooperare în organizație. Pe ntru acest punct de vedere organizarea
piramidală este depășită și incapabilă să răspundă cerințelor societății moderne. Structurile formale sunt
întotdeauna dublate de structuri informale foarte puternice, a căror neglijare poate duce la funcționarea
defectuoasă a organizației. De aceea este important ca organizația să promoveze instrumente de
coordonare orizontală, bazate pe rețele interne, promovarea inițiativei personale și comunicare.
Cercetările legate de dezvoltarea organizațională au arătat faptul că organizațiile tind să dezvolte
structuri bazate pe autoritate formală / coordonare verticală în cazul mediilor stabile și să încurajeze
structuri flexibile, bazate pe coordonarea orizont ală și creativitate în cazul mediilor în schimbare. În mod
12 evident fiecare dintre aceste două abordări are avantaje și dezavantaje și de cele mai multe ori organizația
modernă reprezintă o combinație de elemente din cele două zone. Ele nu se exclud ci mai degrabă se
completează, în sensul că managerul poate sa stabilească cea mai bună combinație de factori pentru o
organizație și o situație dată.
Un alt factor interesant în ceea ce privește evoluția structurală a organizației se referă la relația
dimensiun e – vechime (Bolman, Deal, 1997; Greiner, 1972): organizațiile mici se bazează în general pe
structuri simple și informale. Odată ce ele se dezvoltă și devin tot mai mari, presiunile legate de
asigurarea coerenței și disciplinei organizaționale duc la form alizarea și complicarea structurilor. Acest
lucru a fost ilustrat până la extrem de către numeroase birocrații care tind să “crească până la limita
maximă a incompetenței”. In mod evident, creșterea dimensiunilor organizației nu este întotdeauna direct
proporțională cu creșterea performantelor; ele pot foarte ușor, de fapt, să fie invers proporționale.
O altă problemă care permite înțelegerea funcționării organizației se referă la informație și
tehnologia informației . Galbraith (1973) a definit nesiguranța organizațională ca fiind diferența dintre
informația deținută de organizație și informația necesară organizației la acel moment. Problema relației
organizației moderne cu informația este foarte importantă. Cantitatea de informație pe care o primește
aceas ta este foarte mare, în condițiile dezvoltării tehnologiilor moderne, și duce la probleme serioase
legate de procesarea informației și selectarea datelor cu adevărat importante pentru funcționarea
corespunzătoare.
O altă problemă legată de structurarea org anizației se referă la capacitatea de relaționare față de
resursele existente. Înțelegerea importanței fiecărei resurse este esențială pentru organizație. Necesitatea
folosirii judicioase a resurselor financiare solicită un răspuns structural inteligent di n partea managerului,
datorită presiunilor economice / politice sau modificării profilului forței de muncă.
Tratarea forței de muncă actuale (tot mai bine pregătită profesional și cu așteptări tot mai mari)
pe baza modelului administrativ tradițional baza t pe autoritate formală și rigiditate reprezintă o opțiune
riscantă. De multe ori funcționarul modern este mult mai bine pregătit într -un domeniu specific decât
șeful ierarhic, fapt ce îi oferă o sursă de influență și putere și îl face să adopte o atitudin e mult mai critică
față de capacitățile și autoritatea acestuia. În aceste condiții motivarea resursei umane și mobilizarea
acesteia devin mult mai dificile.
Mediul organizației publice
Așa cum am precizat anterior, organizațiile reprezintă entități c omplexe, dificil de înțeles și
interpretat. Acest lucru se datorează nu doar proceselor și structurilor interne, ci și influenței mediului
13 organizației. Nici o organizație, publică sau privată, nu poate fi înțeleasă în afara analizei influențelor pe
care l e exercită mediul asupra funcționării ei. Aceste influențe tind să fie și mai puternice în cazul
organizației publice (datorită caracteristicilor specifice) care nu poate fi niciodată înțeleasă în lipsa
analizei mediului propriu .
Mediul organizației publi ce (Rainey, 1997) este axat pe următoarele coordonate principale:
Condiții tehnologice : nivelul de cunoștințe și capacități științifice, de la comunicații și
transporturi la agricultură și medicină. Este evident că nivelul de dezvoltare tehnologică afecte ază direct
și puternic funcționarea organizațiilor publice. O administrație care are la dispoziție tehnologii moderne
poate funcționa mult mai bine (este mai bine, spre exemplu, să ai o arhivă accesibilă electronic decât să
cauți în sacii de la subsolul in stituției; este totodată preferabil să deții rețele de calculatoare care să îți
permită o circulație rapidă a informației). Trebuie însă precizat că acest lucru nu este suficient și că
existența tehnologiei în lipsa resursei umane capabile să o înțeleagă ș i utilizeze la capacitatea necesară
este la fel de importantă.
Condiții legale : legi, reglementări, caracteristici ale instituțiilor de specialitate etc. Importanța
calității cadrului legal este imensă pentru administrația publică, care este nevoită să își structureze
obiectivele și activitatea în funcție de reglementările legale ex istente. Instanțele judecătorești pot analiza
deciziile administrative și suspenda pe cele pe care le consideră a fi în afara legii.
Justiția are posibilitatea de a limita abuzurile administrației (sau abuzurile împotriva
administrației) și de a stabili s tandarde și precedente în ceea ce privește funcționarea corectă a
instituțiilor. Spre deosebire de influențele politice, justiția are calitatea de a lua (cel puțin teoretic)
deciziile referitoare la acțiunea administrativă pe baze raționale (Gelhorn și L evin, 1990, p.73).
Efectele pe care calitatea justiției le are asupra administrației publice sunt mari: funcționarea
defectuoasă a acesteia duce la perpetuarea abuzurilor administrației, corupției, favoritismului și lipsei de
responsabilitate a funcționar ului față de deciziile proprii care afectează grav drepturile unor persoane
(Jreisat,1997,p.58). Pe de altă parte, putem observa efecte interesante la cealaltă extremă: restricționarea
puternică a activității administrației din partea justiției duce la fen omene de birocratizare excesivă și lipsă
de inițiativă.
Un exemplu interesant ar fi cel al crizei vaccinurilor antigripale dintr -o tara occidentala în iarna
2004 -2005. Datorită faptului că producătorul cu care statul respectiv avea contract de producere a
vaccinurilor a comis o eroare tehnică de fabricație acestea au trebuit retrase de pe piață și s -a ajuns la o
criză majoră, în care accesul la vaccinuri antigripale a fost dificil, dacă nu imposibil pentru multe
persoane. Producătorul în cauză era o fabric ă din Anglia deoarece nici o companie americană nu a fost
14 interesată de producerea vaccinului în cauză. Motivul principal era teama de a fi dați în judecată de
clienții nemulțumiți de calitatea vaccinului.
Condiții politice : caracteristici ale proceselor p olitice, ale instituțiilor politice, gradul de
stabilitate politică etc. Importanța mediului politic asupra administrației publice este evidentă – nu ne
putem imagina că un aparat administrativ poate funcționa eficace într -o țară cu un sistem politic defic itar,
bazat pe instabilitate, corupție, violență, lipsa instituțiilor democratice sau o funcționare defectuoasă a
acestora.
Relația politicii cu administrația a făcut obiectul multor cărți și articole de specialitate; de la
cunoscutul eseu al lui W. Wilso n (care a pus problema separării politicii de administrație și selectarea
funcționarilor pe criterii de merit și nu pe criterii politice) și până la lucrările cele mai recente în domeniul
științei administrative aceasta reprezintă o temă de actualitate. Re lația politica -administrație este
percepută, în general, pe două planuri.
Primul ar fi cel al unei percepții pozitive . Politicienii sunt cei care definesc obiectivele strategice
ale administrației, politicile publice care trebuie implementate. Ei sunt înd reptățiți să facă acest lucru
pentru că sunt reprezentanții poporului, aleși în funcții publice. Totodată politica poate exercita o
presiune necesară asupra birocrației, gata oricând să se extindă mai mult decât o cer necesitățile practice.
Politicienii su nt cei care ar trebui să reamintească administrației rațiunea ei de a exista – servirea
intereselor cetățeanului – și să încurajeze promovarea valorilor comunității.
Întotdeauna reforma administrației este direct și inevitabil legată de voința politică; în lipsa
acesteia orice demers de îmbunătățire a funcționării instituțiilor publice este doar un exercițiu de retorică.
Pe de altă parte, cel mai cunoscut plan în relația administrație -politică este cel ce deține conotații
negative : influența politicii este dezastruoasă și duce la efecte de genul “politizării”, ocupării posturilor
publice după fiecare proces electoral pe criterii de apartenență politică (spoil system) și nu competență
(merit system), corupție, nepotism, favoritism, promovarea intereselor unor grupuri obscure în
detrimentul cetățeanului etc.
W. Wilson atrăgea atenția în 1887 în “The study of public administration” că “problemele
administrative nu sunt probleme politice”. Aici apare inevitabil în discuție necesitatea protejării
funcționarului î n fața presiunilor politice, prin promovarea unor reglementări și instituții specifice. Acest
lucru se realizează, la modul general, prin (Chevallier, 1994) încercări de promovare a unui statut al
funcționarului public (care să stabilească drepturi, obliga ții, condiții de recrutare și angajare, sancțiuni
etc), selecția personalului pe criterii de competență, profesionalizarea corpului funcționarilor (funcția
publică este o meserie care presupune o cunoaștere specializată și care se exercită de persoane cu a numite
15 abilități și cunoștințe), dezvoltarea asociațiilor profesionale ale funcționarilor pentru apărarea împotriva
abuzurilor etc.
În mod evident însă, existența acestor bariere formale nu este suficientă dacă mentalitatea politică
dintr -un sistem dat nu este capabilă să depășească faza “spoil system -ului” în care fiecare proces electoral
este urmat de schimbări masive și iraționale ale funcționarilor publici la toate nivelurile. Din nefericire,
acest aspect “popular” al influenței politice este cel mai vizibil.
Trebuie să facem însă două observații aici: prima se referă la faptul că administrația nu se află în
poziția de simplu executant mecanic al ordinelor venite din partea politicului. Ea are posibilitatea de a
influența nu numai acțiunile operaționa le, ci și conceperea politicilor publice și a strategiilor la nivel
politic. Administrația publică deține o putere specifică, exprimată prin accesul ei la informație
specializată, expertiză și rolul ei inevitabil în implementarea politicilor.
Politicianul trebuie să țină seama de aceste lucruri, altminteri mașinăria birocratică îi va bloca
cele mai nobile intenții (nu odată am auzit cu toții argumentul unor politicieni care susțineau că au avut
intenții bune, dar au fost “înfrânți” de birocrație – deși ace st tip de scuză nu face decât să sublinieze lipsa
capacităților manageriale ale persoanei în cauză). Fiecare organizație publică își va dezvolta propriul set
de interese instituționale pe care va încerca să le promoveze și să le apere în mediul politic (Jr eisat, 1997,
p.49).
Relația cu mediul politic este sensibilă – lucru dovedit de existența la nivelul guvernelor a unui
minister pentru relația cu parlamentul sau de importanța consiliului local în guvernarea unei administrații
locale. Lupta este foarte gr ea pentru că resursele sunt limitate, iar deciziile politice de alocare a acestora
nu se iau întotdeauna pe criterii raționale; ca atare nici o organizație publică nu își poate permite să
rămână inactivă în acest domeniu, investind resurse importante în ac tivități de lobby.
Cea de a doua observație vizează natura interacțiunii între administrație și politician. Aceasta
este bazată pe condiționare reciprocă și pe necesitatea de colaborare. Relația politicianului cu
funcționarul public poate fi văzută la 4 niveluri diferite (Pollitt, 2003, p.73):
ca dependență (are nevoie de el ca să pună în aplicare politicile definite la nivel politic și
să îl ajute în dezvoltarea carierei politice prin furnizarea de “muniție” – adică rezultate la
nivelul administrației)
ca o sursă de frustrare (atunci când nu reușește să schimbe nimic)
ca un subiect de atacat pentru câștiguri politice (discursul antibirocratic)
ca o scuză pentru propria incapacitate de a realiza ceva (“țapul ispășitor”).
16 Atacarea birocrației a fost și rămâne un subiect facil pentru orice po litician care dorește capital
politic; percepția cetățeanului despre administrație nu este dintre cele mai roz (în majoritatea țărilor);
prea puțini cetățeni cred că administrația este formată din indivizi bine pregătiți, gata să se pună
dezinteresat în sl ujba intereselor comunității. Acest lucru este cunoscut și de mulți politicieni care, în
lipsă de subiecte mai bune sau de inspirație dețin întotdeauna o ultimă cale de scăpare: critica birocrației.
Mulți politicieni au ajuns la putere candidând practic “ împotriva birocrației” (Moskow, 1987,
p.6). Acest lucru are și efecte pozitive precum limitarea abuzurilor și extinderii excesive a aparatului
birocratic. Dar, în același timp trebuie să înțelegem faptul că atitudinea politicului față de administrație
afectează percepția publicului pe termen lung.
Atacarea continuă (justificată sau nu) a administrației publice poate duce, în timp, la dezvoltarea
unei mentalități negative în ceea ce privește instituțiile publice, la demoralizarea și demotivarea
funcționarul ui, la probleme mari în atragerea unor persoane de valoare în sectorul public și la
imposibilitatea reformării eficace a sectorului public.
Concluzia generală în ceea ce privește mediul politic este că administrația publică este profund
influențată de ace sta și relația între cele două părți este complexă și dificil de analizat; viziunea politică
(sau lipsa acesteia) poate influența major funcționarea pe termen lung a sectorului public, iar deciziile
strategice pot fi luate de multe ori în afara sferei de i nfluență a managerului public (chemat apoi să le
aplice).
Figura următoare (Nutkey, Osborne, 1994, p.36) ilustrează combinațiile posibile existente din
prisma interpretării “naturii politice” a administrației:
Figura 1
Dimensiunea socială
Dimensiunea economică Piața ca furnizor
Statul ca furnizor
Piața ca finanțator
Libertarianism Piață socială
Statul ca finanțator
Pluralism Statul Bunăstării Generale
Condiții economice: Activitatea administrației este condiționată de gradul de dezvoltare
economică a societății (prosperitatea, nivelul inflației, taxele, capitalul existent, etc.). În mod evident,
organizațiile publice plasate într -o țară dezvoltată din punct de vedere econ omic vor avea acces la resurse
importante.
Totodată, o economie competitivă va influența profund atât modul de cheltuire a banilor publici,
cât și percepția cetățeanului față de ceea ce semnifică un serviciu de calitate; acesta tinde să compare
17 serviciilo r publice cu cele private și să aibă așteptări mult mai mari în ceea ce privește calitatea. Pe de
altă parte, să nu uităm că administrația publică este un angajator relevant și un furnizor de comenzi și
fonduri nu numai pentru organizațiile publice, ci și pentru cele private.
Condiții demografice: Acestea se referă în principal la caracteristici ale populației precum vârsta,
sexul, rasa, religia, etnia etc. Toate aceste caracteristici pot să aibă un impact major asupra modului de
funcționare și asupra stru cturării aparatului administrativ. Să luăm doar două exemple din România:
existența minorității maghiare a făcut ca administrația publică să asimileze structuri și modalități de lucru
specifice pentru a răspunde așteptărilor acestui grup; pe de altă parte, existența unui număr mare de
pensionari a dus la dezvoltarea puternică a instituțiilor administrative specializate și solicită modalități și
abordări noi de servire a acestui segment de populație.
Condiții ecologice : elemente ale mediului, incluzând clim a, caracteristicile geografice, poluarea,
resursele naturale etc. Aceste elemente influențează structurarea si funcționarea aparatului administrativ.
Este suficient să amintim aici importanța pe care administrațiile moderne o acordă protecției mediului.
Condițiile culturale se referă la valori predominante, atitudini, convingeri, cutume, procese de
socializare privitoare la elemente precum structura familiei, practici politice, practici religioase etc. Toate
aceste elemente sunt asimilate în discursul poli tic la nivelul “mentalităților” și sunt importante în
funcționarea administrației (Jreisat, 1997, p.58). Modul în care un cetățean român sau suedez se
raportează la administrație poate fi diferit; modul în care funcționarul public român sau suedez se
rapor tează la cetățean poate fi de asemenea diferit.
Tradițiile istorice influențează, uneori mai mult decât ne dăm seama, funcționarea administrației
moderne. Diferitele studii comparative realizate de -a lungul timpului au arătat diferențe interesante în
domenii precum percepția administrației, încrederea în autorități, natura puterii, rolul individului etc.
(Almond și Verba, 1996). Hofstede (1993, p.89) considera cultura națională ca fiind “programarea
mentală colectivă a minții care distinge un grup sau o categorie față de altul / alta”. Ea conține indici de
analiză precum:
nivelul de inegalitate între persoane considerat normal de populație;
colectivism versus individualism – valorizarea acțiunii individuale sau de grup;
masculinitate versus feminitate ș i anume măsura în care valorile asociate cu bărbații
(performanță, competiție, căutarea succesului etc.) primează în fața celor asociate cu
femeile (calitatea vieții, relații personale calde, preocupare pentru cei neajutorați,
solidaritate etc.);
nivelul l a care oamenii preferă situații structurate sau nestructurate.
18 În mod natural, una din problemele care se pot pune în discuție se referă la direcția preponderenta
a influenței – societatea influențează organizația sau organizația este cea care influențează societatea? În
ce măsură cultura națională influențează și structurează mentalul individului? Cât de mult din
funcționarea actuala a administrației poate fi explicata prin raportarea la “mentalități”?
Relaționarea tuturor acestor factori de influență act ivi în mediul organizației publice pune în
evidență o situație complexă în care organizația publică este condiționată de caracteristici aflate, de multe
ori, în afara capacității ei de control sau influențare. Este adevărat că relația organizației cu mediu l nu
este unilaterală: ea poate să facă anumite alegeri și să încerce să influențeze anumiți factori – deși efortul
nu este unul facil. Ca atare, organizația publică este imposibil de înțeles, analizat sau condus în lipsa
înțelegerii importanței și influen ței mediului în care se plasează .
De ce avem nevoie de organizații publice?
Atunci când vorbim de organizații publice ne referim la administrația publică (centrală sau locală)
și la instituții economice aflate sub controlul statului. Anumiți autori (N utley și Osborne,1994) sugerează
că organizațiile publice sunt organizații non profit responsabile în fața Parlamentului (de unde le derivă,
în ultimă instanță, puterea). Organizațiile non -guvernamentale (ONG) nu se încadrează în mod direct în
această desc riere, dar dețin calitatea de organizații non -profit, fapt ce le plasează în mare măsură în sfera
managementului public.
Înainte de a începe o discuție referitoare la caracteristicile organizațiilor publice, ar trebui să ne
punem întrebarea simplă: de ce avem nevoie de organizații publice? De ce nu lăsăm organizațiile private
să rezolve toate problemele existente, pe baza mecanismelor pieței?
Există multe voci care susțin că piața poate rezolva mult mai bine decât statul majoritatea
covârșitoare a pro blemelor cu care ne confruntăm, că statul este un administrator groaznic, că implicarea
lui în furnizarea de servicii nu face decât să complice lucrurile și să risipească resursele, că privatizarea
ar rezolva majoritatea problemelor – aici este util să urm ărim disputele existente de -a lungul timpului în
ceea ce privește privatizarea unor sectoare strategice (transport feroviar, industrie grea etc.).
Privatizarea, ca și contractarea unor servicii publice, este văzută ca o formă de dezvoltare a
administrației publice moderne; argumentul principal se referă la capacitatea crescută a pieței, pe baza
concurenței, de a furniza ofertele cele mai bune, calitate crescută, prețuri scăzute etc. și de a influența
pozitiv stilul managerial al sectorului public. Răspunsul partizanilor organizațiilor publice se structurează
pe mai multe nivele distincte. În primul rând, există un discurs al “sarcinilor și bunurilor colective”
19 (Ranson, Steward, 1994); sectorul public trebuie să asume sarcini pe care indivizii sau grupurile n u le
pot realiza singuri ci doar ca parte a unei comunități.
Conceptul de “ bunuri colective / publice ” semnifică faptul că serviciile publice sunt furnizate ca
urmare a unor alegeri publice și sunt finanțate prin fonduri colective. Odată ce sunt oferite u nei persoane,
ele sunt automat oferite tuturor (apărare națională, infrastructura, iluminat public, etc.). Toți cetățenii vor
beneficia de ele și nu doar cei interesați să plătească taxe.
Pe de altă parte, excluderea unor cetățeni de la utilizarea unui serviciu public nu se justifică odată
ce folosirea lui de către mai multe persoane nu modifică neapărat costurile (costurile iluminatului public
nu se raportează la numărul de cetățeni care t rec pe strada în cauză). Apoi, există rațiuni ce țin de stabilirea
unei eficiențe colective : urmărirea exclusivă a interesului personal poate fi, în anumite cazuri,
dezastruoasă pentru comunitate. Acțiunile colective pot pune indivizii în fața unor alegeri greu de realizat
(Parfit, 1984), iar reacția acestora nu este întotdeauna rațională. Cele mai cunoscute exemple în domeniu
sunt:
“Tragedia comunităților ” (the tragedy of the commons): un sat este plasat pe malul unui râu;
fiecare sătean are în proprietat e o fâșie de pământ ce conține atât pământ arabil, cât și pădure;
odată cu creșterea numărului membrilor familiilor din sat, tot mai mulți copaci sunt tăiați în ideea
obținerii unui spațiu arabil crescut. Copacii însă aveau și rolul de limitare a eroziunii , iar
îndepărtarea lor duce la distrugerea graduală a tuturor loturilor arabile. Astfel, acțiunea
individuală de obținere a unor suprafețe sporite de teren arabil (care este rațională în termeni de
asigurare a bunăstării individuale) va conduce la scăderea în fapt a acestora. Acțiunile ce par
raționale fiecărei familii în parte sunt de fapt iraționale pentru grup; doar dacă familiile ar acționa
împreună ar fi capabile să ia decizii care să fie pozitive atât pentru individ, cât și pentru
comunitate.
“Dilema prizonierului ”. Doi prizonieri sunt arestați pentru un delict pe care l -au comis împreună,
dar pentru dovedirea căruia procurorii nu dețin suficiente probe. Cunoscându -se faptul că
prizonierii sunt vinovați și de comiterea unui delict minor, vor fi separaț i și chemați să își
recunoască fapta. Dilema apare în acest moment pentru că ei trebuie să realizeze un calcul dificil.
Dacă amândoi recunosc fapta comisă ei pot să se învinovățească reciproc și să primească o
condamnare grea. Dacă nici unul nu spune nimic ei vor fi judecați doar pentru delictul minor și
vor primi o pedeapsă ușoară. Dacă doar unul dintre ei recunoaște fapta comisă atunci, pe baza
cooperării cu poliția, el va fi liber iar celălalt făptaș va primi o pedeapsă foarte grea. Dată fiind
situația, amândoi aleg să recunoască fapta; incriminându -se reciproc și luând cea mai „proastă”
20 decizie posibilă. Dacă ar fi fost capabili să coopereze ar fi avut șansa de a face o alegere mai
bună.
“Dilema contribuabilului ”. Este vorba de cazul în care eu voi conti nua să îmi plătesc cotizația
față de asociația mea profesională sau față de sindicat, știind că doar o mică parte a beneficiilor
rezultate se vor întoarce la mine; aș putea să îmi asum o poziție de acțiune individuală și să nu
îmi plătesc contribuția, cont inuând însă să mă bucur de rezultatele acțiunilor asociației /
sindicatului. Dacă însă toată lumea va proceda astfel, rezultatele vor fi negative pentru întreaga
comunitate profesională.
Toate aceste exemple dovedesc un adevăr simplu: nu întotdeauna rezul tatele unei acțiuni
raționale la nivel individual se dovedesc a fi pozitive la nivelul comunității, iar individul nu este capabil
să ia întotdeauna decizia care servește cel mai bine interesul lui și al grupului.
O altă activitate majoră a sectorului publ ic se referă la stabilirea regulilor și obiectivelor colective
(Ranson, Steward, 1994) și anume:
Identificarea valorilor colective – în spațiul public avem de -a face cu o multitudine de valori. Este
imposibil să definim obiective unice, acceptate de toată lumea; diferite grupuri își promovează
propriile interese, iar deciziile de stabilire a unor obiective specifice nu sunt neapărat luate pe o
bază rațională, ci în funcție de puterea grupului care le promovează. Evident că ne putem pune
aici întrebarea: cin e stabilește că aceste obiective sunt mai importante decât altele pentru
comunitate? De ce construcția unui stadion este mai importantă decât amenajarea unui parc? De
ce o municipalitate investește în locuințe sociale și nu în iluminat sau transport local ? Teoretic,
politicienii aleși de către comunitate trebuie să identifice alegerile colective și să facă alegerile
potrivite dincolo de interese particulare, pe baza necesităților comunității.
Echilibrarea intereselor colective – în managementul public interesele diferiților consumatori
trebuie echilibrate cu cele ale altor persoane interesate și cu cele ale comunității ca întreg.
Furnizarea unui serviciu public exclusiv în ideea satisfacerii cererilor celor direct vizați poate
reprezenta o alegere simpl istă (în cazul educației spre exemplu atât părerea părinților cât și cea a
elevilor este importantă, dar nu reprezintă singurul factor relevant în alegerea curriculei). Decizia
de a furniza servicii publice ține de alegerile colective și exprimă interese, valori, preocupări,
comportamente, reprezentări, plasate dincolo de clientul individual.
Alegeri exprimând criterii multiple – domeniul public nu dispune de criterii clare și bine definite
în ceea ce privește alegerile disponibile. Evaluarea unui serviciu exclusiv pe baza unei valori
(satisfacția consumatorului spre exemplu) nu este suficientă; ea trebuie făcută pe baza unor criterii
21 multiple. Dacă, spre exemplu, evaluarea profesională a unui profesor s -ar face numai pe baza
evaluării venite din partea stud enților, ar fi aceasta obiectivă? Este posibil ca în acest caz
comportamentul profesorului să devină mult mai axat pe populism și mai puțin interesat de
exigența profesională.
Alegerile colective se bazează pe consimțământul publicului – cu cât alegerile c olective se bucură
de un sprijin mai larg al publicului, cu atât ele acumulează o autoritate crescută. Suportul public
se câștigă prin alegeri și este întotdeauna limitat. Alegerile publice nu trebuie să fie doar raționale,
ci și populare pentru a câștiga suportul comunității; cei doi termeni nu se exclud, dar nici nu se
condiționează.
O altă temă preferată de susținătorii organizațiilor publice se referă la imperfecțiunile pieței și
imposibilitatea ei de a răspunde unor probleme specifice (Lindblom, 1977; Downs, 1967, Nutley,
Osborne, 1994):
piața nu este interesată să ofere acele produse care nu furnizează profit sau sunt foarte riscante
pentru firmele private . Ce s -ar întâmpla dacă firmele ar considera că nu este profitabil să repare
o stradă anume sau să instaleze iluminat public într -o zonă a unui oraș anume? Sau că numărul
redus de copii dintr -un sat de munte nu justifică existența unei școli din punctul de vedere al
profitului obținut? Anumite domenii sunt prea sensibile pentru a fi lăsate exclusiv la latitudinea
pieței și firmelor private (sănătatea, protecția socială etc.)
altă imperfecțiune a pieței se referă la posibilitatea apariției monopolurilor . În cazul în care aceste
monopoluri apar și se dezvoltă, statul poate interveni și încerca să le limit eze sau sa le înlăture.
Ce poate face un cetățean în cazul în care firma lui de cablu deține monopol absolut în zona lui
și funcționează foarte prost? Alternativa de a apela la alte servicii este doar teoretică și cetățeanul
este lipsit de apărare: acceptă ce i se oferă sau pierde totul.
nu toți cetățenii intră pe piață cu resurse egale și ca atare statul trebuie să încerce să atenueze
efectele negative; spre exemplu, care sunt resursele pensionarului român pe piață față de un
salariat? Acest lucru se poate regla de stat prin sisteme de taxare diferite, stabilirea nivelului
minim al pensiei etc.
în anumite situații cetățenii nu dețin competențele necesare pentru a face cele mai bune alegeri
pe piață, astfel că este nevoie de stabilirea unor reglementări guv ernamentale în domeniu. Aici
exemplele sunt numeroase: avertismente referitoare la efectele secundare ale unor medicamente,
afișarea nivelului real al creditelor bancare, afișarea consumului electric la aparatura
electrocasnică etc.
22 anumite costuri trebui e asumate de indivizi sau firme care nu iau parte direct la activitatea
comercială în cauză (externalități ). Dacă în urma unor contracte economice nivelul poluării într –
un oraș devine ridicat, toată lumea va fi afectată (și va plăti pentru reducerea efecte lor poluării),
nu doar cei care au produs acest efect. De aceea reglementările guvernamentale referitoare la
poluare și responsabilități sunt necesare.
Aceste argumente nu înseamnă că toate serviciile publice trebuie să fie furnizate direct de către
organ izațiile publice. Ele semnifică insa că organizațiile publice trebuie să reglementeze și să finanțeze
aceste servicii , chiar dacă ele sunt contractate unor firme private.
O altă problemă care se leagă direct de rațiunea de a fi a organizațiilor publice se referă la aspecte
etice; care sunt valorile etice care stau la baza sectorului public ? Este valoarea etică mult mai importantă
în sectorul public decât în cel privat? Cin e stabilește regulile etice și cum? În general, așteptările “etice”
ale publicului față de sectorul public par a fi mai mari decât în cazul celui privat, datorită dimensiunii
colective a sarcinilor, reprezentativității și ideii de urmărire a interesului pu blic. Flynn (1990) a prezentat
o listă de posibile principii de bază în ceea ce privește valorile sectorului public:
construirea unei relații corecte cu cetățeanul, care nu trebuie să se simtă ca fiind o entitate
nesemnificativă, lipsită de drepturi;
respe ct dovedit de organizație pentru proprii membri;
identificarea clară a așteptărilor publicului / cetățeanului;
responsabilitatea față de cetățean și pentru acțiunile inițiate;
stabilirea unor limite clare de demarcație între politică și administrație;
transferul puterii către cetățean; deși această precizare poate părea a fi lipsită de conținut, ea se
referă la o problemă reală: de mult prea multe ori individul constată că este complet lipsit de
puterea sau de capacitatea de a influența acțiunile administr ației publice care, teoretic, nu are altă
rațiune de a exista decât servirea interesului cetățeanului și comunității;
dreptul la alegeri individuale; servirea comunității nu presupune ignorarea problemelor și
trăsăturilor specifice ale fiecărui cetățean. Uneori administrația are tendința de a trata cetățeanul
ca un “caz”, un număr sau un dosar și nu ca o ființă cu așteptări și probleme specifice;
tratarea egală a cetățenilor; indiferent de statutul social sau economic al individului, problema
acestuia tre buie tratată similar de către administrația publică.
Discuția referitoare la rațiunea de a exista și rolul organizațiilor publice este departe de a se fi
încheiat. Confruntarea dintre partizanii pieței și cei ai intervențiilor statului este prezentă și jo acă un rol
important în toate tentativele de reformă a administrației. Noile concepte legate de reinventarea
23 guvernământului sau noul management public pun un accent deosebit pe privatizarea sau contractarea
unor servicii publice.
Organizații publice și organizații private
De ce reprezintă discuția referitoare la diferențe / asemănări între organizațiile publice și private
un subiect important? Pentru că existența / inexistența unor caracteristici specifice ale organizațiilor
publice influențează semni ficativ tipul de management necesar în cadrul acestora. Unul din miturile cele
mai populare în discuția administrativă se referă la supremația calitativă a organizațiilor private asupra
celor publice: firma privată este mult mai eficientă, flexibilă și efi cace decât instituțiile publice. Această
percepție se datorează atât calităților și performanțelor firmelor private, cât și viziunii eminamente
negative pe care publicul larg o are față de birocrație.
În ce măsură acest lucru este adevărat? În analiza dif erențelor intre organizațiile publice / private
există două abordări majore: una descriptivă (care încearcă doar să prezinte caracteristicile) și una
normativă (care încearcă să stabilească care dintre ele funcționează mai bine). În acest capitol vom
promo va o abordare descriptivă care să pună în evidență argumentele pro și contra în ceea ce privește
“specificitatea” organizațiilor publice.
Vom începe cu constatarea că granița dintre sectorul public și cel privat nu prezintă continuitate
și stabilitate în timp și spațiu. Ceea ce obișnuia să fie un domeniu exclusiv de acțiune publică acum 25
de ani poate să reprezinte un spațiu al acțiunii pri vate astăzi. Pe de altă parte, probleme care nu intrau în
sfera de interes a administrației acum 25 de ani sunt astăzi incluse în obiectivele sale și reprezintă obiectul
muncii pentru diverse instituții publice.
Așa cum remarca D. Waldo (1980) “public și privat nu semnifică categorii naturale; este vorba
de categorii construite de istorie, cultură și lege”. Astfel, ceea ce ne poate părea în România un domeniu
în care sectorul public trebuie să se implice preponderent, poate fi complet diferit în viziunea a mericană
sau franceză.
Reprezintă sistemul de pensii un domeniu de acțiune publică? Un domeniu de acțiune privată? O
combinație? Răspunsurile nu sunt identice în spații și în intervale temporale diferite. Evoluția rapidă a
societății moderne și dinamismul mediului administrației publice fac ca generalizările în acest domeniu
să fie periculoase, iar analiza deosebit de dificilă.
Apartenența la spațiul public sau la cel privat poate fi structurată în funcție de doi factori majori
(Wamsley și Zald, 1973): proprietate și finanțare . Combinarea acestor doi factori duce la apariția a 4
tipuri de organizații:
organizații deținute și finanțate de stat (majoritatea instituțiilor guvernamentale);
24 organizații aflate în proprietatea statului, dar finanțate din surse private (spre exemplu poșta);
organizații private, dar finanțate de către stat (firme ce “trăiesc” în mod esențial pe baza
contractelor încheiate cu statul);
organizații deținute și finanțate de către sectorul privat (rețele de magazine etc).
În realizar ea unei comparații corecte între organizațiile publice și cele private trebuie să inițiem
o analiză atentă și rezervată; distincția nu este întotdeauna atât de clară și simplă cum ar putea părea la o
primă vedere. Este adevărat că marile teorii manageriale (referitoare la motivarea personalului, stabilirea
obiectivelor strategice, cultură organizațională etc.) se aplică într -o măsură mai mare sau mai mică și în
organizațiile publice.
Există si multe modalități în care cele două tipuri de organizații intera cționează (Rainey, 1997,
McKelvey, 1982, Bozeman, 1987, Pollitt,2003):
Forme mixte, intermediare și hibride . Un număr semnificati v de organizații publice sunt
construite de o manieră asemănătoare cu firmele private – deși aparținând autorităților publice, ele
operează într -o manieră tipică afacerilor private, încercând să obțină câștiguri și un loc confortabil pe
piață (serviciile poștale, autorități portuare etc). Pe de altă parte, există o multitudine de organizații non –
profit (ONG) ce își asumă funcții asemănătoare celor ale autorităților publice (multe dintre ele nu dețin
indicatori de profit și urmăresc scopuri ce țin de domeniul serviciului public – precum protecția socială,
dezvoltarea comunitară etc.).
Analogii funcționale . Multe persoane ce active ază în sectorul privat sau în cel public realizează
în general același tip de activități. Dacă considerăm în analiza noastră rolul unor manageri, directori
economici, secretare, informaticieni, femei de serviciu etc. dintr -o organizație publică, fiecare se va plasa
mai mult sau mai puțin aproape de “perechea” din organizația privată. Un alt factor interesant aici se
leagă de mobilitatea mare a persoanelor din cele două domenii; nu este neobișnuit ca persoane din
instituții publice să se mute în domeniul pri vat și invers.
Interacțiuni complexe . Serviciile publice, firmele private și organizațiile non -profit
interacționează într -o multitudine de modalități, de la contracte și subvenții la livrarea serviciilor către
public și proiecte comune. Anumite companii p rivate sunt atât de strâns legate de contractele
guvernamentale încât este cu adevărat dificil să spunem unde se sfârșește compania privată și unde începe
statul. Pe de altă parte, unul din discursurile cele mai de succes ale administrației publice moderne se
leagă de “ parteneriatul public privat” care presupune o cooperare strânsă între cele două părți și
minimizarea laturii coercitive a sectorului public.
25 Parteneriatul public privat
Vom încerca aici o scurtă prezentare a acestui concept care a devenit f oarte popular în
administrațiile moderne. El se bazează în principal pe ideea cooperării administrației publice cu mediul
privat pentru obținerea unor rezultate mai bune în furnizarea serviciilor publice. Care ar fi principalele
motive pentru construirea a cestui parteneriat (Linder, 2000; Pollitt, 2003)?
Reforma managerială și modernizarea – lucrând în parteneriat cu sectorul privat, managerul
public poate învăța să aplice o abordare mai flexibilă în programele publice;
Atragerea unor finanțări private – organizațiile publice accesează mediul privat, obținând
surse financiare suplimentare;
Legitimitatea – arată capacitatea administrației de a atrage diferite tipuri de organizații în
lupta pentru binele comun;
Împărțirea riscului – partenerii privați își asu mă o parte din riscurile financiare ale unor
investiții;
Limitarea sectorului public – pe lângă privatizare și contractualizare, aceasta este o altă
modalitate de a reduce dimensiunile exagerate ale birocrației;
Divizarea puterii ; parteneriatul este o modalitate de a promova relații mai flexibile si
prietenoase cu comunitatea.
Parteneriatul poate îmbracă forme specifice – de la proiecte economice cu participare comună, la
organizarea unor consilii de dezvoltare strategică care reunesc reprezentanți ai instituțiilor publice și ai
comunității. Principalele probleme apărute se referă la finalități (se realizează cu adevărat ceva sau e
vorba doar de ședințe și discuții interminabile?), rolul partenerilor (cine ce putere și influentă deține?) și
responsabili tăți (cine își asumă responsabilitatea pentru acțiunile care nu merg bine?).
De foarte multe ori distincția clară între cele două tipuri de organizații este asumată din start, ceea
ce influențează calitatea analizei; fiecare parte își definește propriile stereotipuri față de ceilalți
(managerul public este dezorganizat, inflexibil, rău intenționat, neinteresat de problemele cetățeanului
etc; managerul privat este obsedat numai de obținerea profitului, nu are scrupule, este dezumanizat etc.),
iar discuția devine mai degrabă sentimentală decât rațională.
Vom prezenta în continuare , ca și cadru al discuției privind caracteristicile organizațiilor publice,
una dintre cele mai bune analize referitoare la diferențele public -privat (Rainey, Backoff și Levine, 1976;
Rainey, 1989) care furnizează o listă de enunțuri fundamentale în domeni u:
26 Tabel 1 Caracteristici ale organizațiilor publice
1. FACTORI DE MEDIU
Absența pieței ca output.
1.1.a. O dependență redusă față de legile pieței în organizațiile publice se traduce prin constrângeri mai
puțin semnificative pentru reducerea costurilor , creșterea eficienței operațiilor și ameliorarea performanței
organizației.
1.1.b. O dependență redusă față de legile pieței în organizațiile publice se traduce printr -o alocare mai
puțin eficientă a resurselor (preferințele clientului nu reprezintă decât unul din factorii luați în considerare în
determinarea a ceea ce se va “produce”, iar echilibrul între ofertă și cerere este stabilit arbitrar de către stat în
funcție de un proces esențial politic).
1.1.c. O dependență redusă față de legile pieței în org anizațiile publice semnifică un acces redus la
indicatori de performanță cuantificabili (preț, profit etc).
Constrângerile legale și formale
1.2.a. Un plus de constrângeri formale și legale se traduce printr -un număr crescut de proceduri ce
încadrează ope rațiile și printr -o mai scăzută autonomie a managerilor în luarea deciziei.
1.2.b. Un plus de constrângeri formale și legale se traduce prin proliferarea controalelor formale.
1.2.c. Un plus de constrângeri formale și legale se traduce printr -o intensitate crescută a controalelor
externe în ceea ce privește luarea deciziilor.
Influențele politice
1.3.a. Prezența semnificativă a influențelor politice se traduce printr -o intensitate și diversitate crescută
a influențelor informale externe asupra l uării deciziilor (opinia publică, reacții ale grupurilor de interese).
1.3.b. Prezența semnificativă a influențelor politice se traduce printr -o nevoie mult mai accentuată de
concentrare în direcția electorilor, grupurilor de interes, autorităților formal e, etc.
2. RELAȚIILE ÎNTRE ORGANIZAȚIE ȘI MEDIUL SĂU
Caracterul coercitiv al anumitor activități guvernamentale
2.1.a. Participarea la consumul și finanțarea serviciilor publice este cel mai adesea obligatorie (guvernul
poate decreta sancțiuni și exercita puteri coercitive unice).
2.2. Amploarea impactului deciziilor
2.2.a. Deciziile guvernamentale au un impact mult mai larg asupra societății (preocupări legate de
interesul public).
2.3. Controlul public
2.3.a. Membrii organizațiilor publice fac obiectul unui control public mult mai accentuat al actelor lor.
2.4. Așteptările publicului
27 2.4.a. Exigențele publicului referitoare la conduita aleșilor și membrilor organizațiilor publice sunt mult
mai mari: se așteaptă de la aceștia să fie mai responsab ili, mai onești și mai cinstiți.
3. ROLURI ORGANIZAȚIONALE, STRUCTURI ȘI PROCESE INTERNE
Ambiguitatea obiectivelor, complexitate, conflict
3.1.a. În organizațiile publice există o diversitate și o ambiguitate crescută a obiectivelor și criteriilor
de evaluare a performanțelor; multe obiective sunt discutabile și greu de definit precis.
3.1.b. O multitudine de obiective și criterii (eficiență, responsabilitatea publică, transparență,
corectitudine, echitate socială, corectitudine morală).
3.1.c. O tend ință mai largă de existență a unor conflicte între obiective, tendință ce conduce adesea la
compromis.
3.2. Caracteristici distinctive ale managementului general
3.2.a. Studii recente au arătat că rolurile generale ale managerilor publici presupun multe di n funcțiile
specifice managerilor din orice tip de organizație dar conținând, totodată, unele caracteristici distinctive: un rol
politic mai pronunțat, expunere crescută, intervenție majoră a grupurilor de interes din exterior și a autorităților
politice.
Autoritatea administrativă și practicile de leadership
3.3.a. Managerul public deține o autonomie și flexibilitate mai redusă în procesul de luare a deciziei.
3.3.b. Managerul public are mai puțină autoritate față de subordonați și această autoritate este mai
difuză.
3.3.c. În organizațiile publice se poate distinge prezența unui număr mare de paliere ierarhice, a unei
utilizări crescute a regulilor formale și o tendință de delegare scăzută.
3.3.d. Schimbarea mai frecventă a managerilor, datorată proceselor electorale și numirilor politice, duce
la dificultăți în ceea ce privește implementarea planurilor și inovațiilor.
3.3.e. Studii recente descriu comportamentul antreprenorial și excelența managerială în cazul
managerilor publici.
Structura organizațională
3.4.a Percepția general întâlnită este că organizațiile publice sunt subiectul dezvoltării unor structuri
birocratice mult mai elaborate.
3.4.b Studiile empirice au furnizat rezultate mixte, unele susținând presupunerea referitoare la excesele
birocratice , iar altele infirmând această presupunere; numeroase studii au identificat distincții structurale în
cazul formelor publice de organizare, deși nu neapărat referitoare la o structurare birocratică mai accentuată.
Procese de luare a deciziilor strategice
3.5.a Procesele de luare a deciziei pot fi similare, în general, cu cele din alte tipuri de organizații, dar
sunt mult mai dispuse la intervenții, întreruperi și implicare a autorităților externe și a grupurilor de interes.
28 Motivarea
3.6.a. În organizațiil e publice este mai dificilă introducerea măsurilor susceptibile a ameliora
performanțele angajaților.
3.6.b Studii recente au arătat că managerii publici și funcționarii percep o relație mult mai slabă între
performanță și recompense extrinseci precum sala rii, promovări și securitatea locului de muncă.
Caracteristici individuale, atitudini legate de muncă și comportamente
3.7.a Diverse studii au arătat valori specifice legate de muncă ale managerilor publici și funcționarilor,
precum o valorizare mai scăzut ă a stimulentelor monetare și un nivel mai crescut de motivare bazat pe
apartenența la serviciul public.
3.7.b. Nivelul satisfacției și implicării față de organizație este mai scăzut în cazul organizațiilor publice
/ comparativ cu cel întâlnit în firmele p rivate.
Performanța organizațională
3.8.a. Există numeroase percepții conform cărora în organizațiile publice există tendința de a fi mai
prudenți, mai puțini flexibili și mai puțin dispuși a favoriza inovația; rezultatele studiilor sunt mixte în ceea ce
privește acest aspect.
3.8.b. Numeroase studii indică faptul că organizațiile publice tind să fie mai puțin eficiente decât
concurenții lor privați; totuși, numeroși autori apără eficiența și performanțele organizațiilor publice.
Sursă : H.G., Rainey, R. W. Backoff și C. H. Levine, “Comparing Public and Private
Organizations” , Public Administration Review , 36, martie – aprilie 1976, p. 236 -237; H.G. Rainey,
Understanding and Managing Public Organizations, 1997.
Această analiză reușește să pună în evidență existența unei liste de caracteristici ale organizației
publice la trei niveluri majore :
Condițiile specifice de acțiune (absența pieței ca output, constrângeri legale, politice).
Relațiile organizației cu mediul (caracterul coercitiv al anumitor activit ăți guvernamentale,
impactul deciziilor publice etc.).
Structuri și procese interne (probleme în definirea obiectivelor, motivarea personalului,
măsurarea performanței organizaționale etc.).
În continuare vom încerca să prezentăm și să comentăm câteva din elementele cele mai des
întâlnite în teoriile referitoare la caracteristicile specifice ale organizației publice în comparație cu cea
privată (Pollitt, 2003, 1990; Rainey, 1997; Santo, Verrier, 1993; Swiss, 1991; Gortner, Mahler,
Nicholson, 1997; Chase, 19 78):
Responsabilitatea față de cetățean și față de reprezentanții aleși . Managerul public are o
responsabilitate directă față de cetățean și față de politicieni; în cadrul firmelor private nu există o relație
29 asemănătoare (chiar dacă anumiți autori aduc a ici argumentul consiliilor de administrație sau al
acționarilor). Ca atare, așa cum am mai subliniat și în discuția referitoare la mediul politic al
administrației publice, tipul de relație între managerul public și reprezentantul politic poate reprezenta
un indice al succesului.
Urmărirea unor finalități externe . Organizațiile publice se confruntă cu restricții legale mult mai
puternice în activitatea lor (inclusiv în ceea ce privește stabilirea misiunilor și obiectivelor) . Firma
privată își poate defini o biectivele strategice, tactice și operaționale în funcție de propriile preferințe.
Organizația publică are obiectivele și misiunile stabilite de acte normative (legi, reglementări) care îi
restrâng din start spațiul de acțiune și flexibilitatea.
Ea poate să se ocupe de ceea ce a fost îndreptățită prin lege să facă – un minister nu poate să se
“reprofileze” brusc pe un alt domeniu pentru că acesta este mai interesant la un moment dat. Firma privată
poate să treacă de la producția de pantofi la cea de îngheț ată dacă acest lucru pare atractiv financiar la un
moment dat. Totuși, organizațiile publice pot să “forțeze” reglementările și să dea dovadă de inventivitate
uneori.
Putem să amintim aici cazul universităților de stat din România care au reușit să se pla seze între
prevederea constituțională referitoare la gratuitatea învățământului și necesitatea unor fonduri
suplimentare pe lângă cele total insuficiente venite din partea statului prin oferirea de locuri „bugetate”
și „nebugetate” pentru studenți. Înainte de a intra însă într -o stare de compasiune exagerată pentru
organizația publică, trebuie să precizăm că sursa puterii sale vine din același domeniu legal; aceleași acte
normative fac ca ea să dețină o poziție puternică pe piață, să fie ferită de “faliment ” și să aibă atribute
coercitive față de cetățean.
Organizațiile publice tind să aibă un număr mare de obiective, uneori aflate într -o relație
conflictuală. În continuarea punctului anterior trebuie să observăm că stabilirea obiectivelor organizației
publi ce nu reprezintă întotdeauna un efort rațional și structurat. Spre deosebire de obiectivul principal al
firmei private (obținerea de profit), organizația publică se raportează la obiective mult mai complexe ce
se relaționează la responsabilități față de pu blic, clientela politică sau grupuri de interes.
Acest lucru are cel puțin două consecințe: obiectivele nu sunt neapărat definite foarte rațional și
obiectivele pot fi generale și vagi (Wildavsky, 1979). Politicienii preferă acest tip de obiective general e
pentru că sunt atractive ca produs politic ce trebuie vândut și pentru că fiecare înțelege ce vrea din ele.
De aceea se vehiculează o mulțime de expresii frumoase (“eradicarea” corupției, ”ameliorarea”
calității vieții cetățenilor, “optimizarea” sistemu lui de pensii etc.) care sunt însă imposibil de evaluat în
termeni de măsurare a performanțelor (ce înseamnă “ameliorarea” în mod exact?) și care sunt lipsite de
conținut real. Pe de altă parte însă, este mult mai ușor să vorbești despre “creșterea eficien ței economice”
30 decât despre “închiderea fabricilor cu pierderi din localitățile X,Y,Z” pentru creșterea aceleiași eficiențe
economice. Ca atare, de multe ori obiectivele enunțate pentru sectorul public au “calitatea” de a se
contrazice la o analiză mai ate ntă.
Organizația publică operează în condiții de inexistență sau existență limitată a concurenței.
Acest aspect semnifică faptul că, în multe cazuri, organizația publică nu este presată de concurență sau
chiar atunci când aceasta există, ea nu este una rea lă. Foarte puține sunt cazurile în care datorită
concurenței acerbe instituții publice au dat faliment. În timp ce firma concurentă din domeniul privat
trebuie să fie competitivă pentru a nu dispărea, organizația publică poate trata situația mult mai degaj at,
lucru mai puțin benefic din punctul de vedere al managementului performant.
Piață, rentabilitate financiară, profit . Acțiunile administrației nu se subsumează în mod necesar
conceptului de rentabilitate financiară. Construcția unei noi hale de producți e pentru o firmă privată
semnifică o investiție care va fi amortizată financiar în timp; construcția unei noi clădiri administrative
pentru primăria X nu este neapărat privită din acest punct de vedere (termenul de “alocație bugetară” este
mult mai permisi v).
Organizația publică nu dispune de un instrument foarte bun de evaluare a activității proprii:
profitul. Pentru firma privată, acesta reprezintă un indice al pieței care arată foarte clar managerului dacă
activitatea sa este sau nu eficientă și eficace. Nimeni nu își permite să nu ia în considerare acest indicator
fără a dispărea de pe piața. Managerul public nu se plasează în aceeași relație cu piața și nu beneficiază
de același instrument de evaluare a activității.
Cum realizează un manager public dac ă activitatea sa este sau nu corespunzătoare, reprezintă o
întrebare dificilă. Furnizarea serviciilor și produselor de către administrație către cetățean se
fundamentează mai mult pe dorința de legitimare decât pe rațiuni economice.
O altă problemă interesantă este reprezentată de relația între furnizarea serviciilor / produselor și
venit . Pentru o firmă cu cât nivelul produselor / serviciilor este mai mare cu atât nivelul veniturilor este
așteptat să crească. Pentru organizația publi că situația e mai complicată: nu este obligatoriu ca
dezvoltarea activității sau creșterea numărului serviciilor furnizate să aducă și o creștere a veniturilor
(uneori, dimpotrivă, e vorba de scăderea lor).
Implicațiile acestei stări de fapt sunt serioase la nivelul culturii organizaționale și a mentalităților
ce pot fi bazate pe lipsa inițiativei si lipsa de interes în specularea oportunităților apărute, în dezvoltarea
organizațională. Toate acestea sunt înlocuite de eforturi de obținere a suportului poli tic necesar pentru
păstrarea influenței și resurselor.
Organizațiile publice sunt rareori conduse de manageri profesioniști . Spre deosebire de firmele
private, organizația publică este de multe ori condusă de persoane lipsite de calități și pregătire în
31 domeniul managerial, fapt ce îi poate influența esențial rezultatele. Acest lucru se datorează atât
procesului de recrutare deficitar în multe sisteme administrative, cât și datorită lipsei stimulenților
financiari necesari. De multe ori procesul de recruta re în domeniul public pare a fi axat pe un mecanism
vicios: mulți din cei care nu au reușit în alte domenii își găsesc un loc de retragere în administrație. Acest
lucru este periculos și în interiorul sistemului pentru că demoralizează atât persoanele de v aloare din
sistem cât și pe cele ce doresc să devină parte a acestuia.
Managerii publici operează în contextul unor structuri de autoritate fragmentate. În sectorul
privat, un manager se raportează în general la o structură de conducere clară. În sectorul public managerii
pot intra în contact cu o multitudine de “șefi”, fie ei superiori direcți, lideri ai grupurilor de interes, ai
unor comitete, comisii etc. În aceste condiții un manager public poate fi pus în situația de a lucra cu un
ansamblu divers de pe rsoane cu influență și putere (formală sau informală) care îi poate afecta
semnificativ autoritatea.
Managerul public se confruntă cu limitări serioase în ceea ce privește managementul resurselor
umane. In cazul firmei private, motivarea sau sancționarea angajaților se află sub controlul managerului.
În cazul organizației publice, acesta nu deține aceleași puteri. Statutul funcționarului public și alte
reglementări legale în domeniu limitează posibilitățile sale de a angaja, concedia, sancționa sau
recomp ensa.
Spre exemplu, limitele în care el se poate plasa pentru recompensele financiare acordate
angajaților sunt definite la nivel național, iar concedierea unui funcționar fără motive foarte serioase
poate duce la procese costisitoare. Apoi, în cadrul sec torului public, pot apărea profiluri specifice de
angajat care nu sunt atât de ușor de plasat sub autoritatea formală a managerului (medici, profesori
universitari etc.). Datorită unor considerente specifice legate de experiență, pregătire profesională și
cunoaștere, aceștia pot să se bucure de libertăți față de nivelul managerial pe care angajatul companiei
private nu le deține. Ca atare, mobilizarea resursei umane poate deveni, pentru managerul public, un efort
care trebuie să depășească simpla exercitare a autorității formale.
Astfel, exemplul furnizat de țări precum Marea Britanie (Pollitt, 2003, 1997) în reformarea
sistemului public pe criteriile noului management public a dovedit că simpla introducere a plății
diferențiate în funcție de merit, a indic atorilor de performanță și a responsabilizării bugetare nu înseamnă
automat creșterea eficacității și eficienței resursei umane; date fiind condițiile specifice ale sectorului
public acestea pot duce chiar la efecte de demotivare a personalului.
Relația o rganizației publice cu cetățeanul. Domeniul privat se raportează la cetățean prin prisma
înțelegerii și stimulării nevoilor acestuia; cercetarea grupurilor țintă îi permite să își structureze produsele
și serviciile în funcție de preferințele consumatorulu i. Acest fapt duce la concentrarea pe eficiență,
32 eficacitate și calitate și necesită luarea în considerare la modul cel mai serios a dorințelor și așteptărilor
publicului.
De asemenea, „cetățeanul -consumator” are un profil mult mai complex decât consumat orul de
servicii / produse private. Este greu să definim sectorul public ca fiind preponderent orientat spre
producerea de servicii la prețuri competitive și niveluri calitative crescute. Administrația publică nu este
atât de legată de acest tip de abordar e – pentru ea conceptele cele mai importante sunt reprezentativitatea,
oportunitățile egale, legalitatea, egalitatea etc. și nu eficiența managerială.
Datorită monopolului deținut de organizația publică într -un domeniu anume, cetățeanul este de
multe ori lipsit de alternativele oferite de sectorul privat. Cu cât ești mai sărac sau mai departe de mediul
urban, alegerile pe care le ai pot fi tot mai restrânse. Aici nu se mai aplica expresia “dacă nu îți place du –
te în altă parte” ci, dimpotrivă, devine o obs ervație cinică în fața unui cetățean lipsit de alternative (un
public “captiv”).
Răspunsul organizației publice la cerere este diferit de cel al organizației private: a fi pe lista de
așteptare pentru cel mai nou model de mașină este deseori diferit de a fi pe lista de așteptare pentru
repartizarea unei locuințe sociale. În primul caz este posibil ca firma să își mobilizeze eforturile pentru a
furniza produsul cât mai rapid și în condițiile cele mai bune; în cel de al doilea, abordarea organizației
poate să fie prea “relaxată”. De multe ori, cetățeanul se poate simți neajutorat în fața imobilității sau
nepăsării instituției publice.
Organizația publică este supusă unor presiuni politice puternice. Așa cum am mai arătat,
administrația publică experimentează inevitabil o relație strânsă cu mediul politic, fapt ce are consecințe
pozitive ș i negative. Întreaga activitate a organizației – de la definirea obiectivelor strategice la
implementarea acestora la nivel operațional, este influențată de presiunea politicienilor, grupurilor de
interes, mass -mediei. Cheltuirea banilor publici reprezintă un subiect mult mai interesant decât suma
investită de o firmă în producerea unui nou model de pantofi.
In orice moment obiectivele sau activitatea organizației pot deveni subiect de dezbatere publică.
Obiectivele fixate la nivel politic pot să nu aibă n ici o legătura cu realitatea, iar managerul public poate
fi chemat să aplice politici publice cu care nu este de acord și vis -a-vis de care nu a fost consultat. La
toate acestea se adaugă presiunile de plasare a unor “clienți” politici în funcții administr ative sau în relații
de afaceri privilegiate pentru obținerea de finanțări publice.
Dificultatea măsurării performanțelor organizaționale . Organizația publică se referă în principal
la furnizarea de servicii și nu de produse si nu se axează pe obținerea d e profit. De aici o anumita
dificultate în a defini și măsura succesul și insuccesul organizațional. În sectorul privat, în bună măsura,
33 managerul de succes este cel capabil să obțină cel mai mare profit; în cel public nu se aplică aceeași
unitate de măsur ă.
Organizația publică implică folosirea coerciției față de cetățean / consumator Aceasta reprezintă
una din diferențele esențiale față de organizația privată. Dacă decizia mea este să nu cumpăr o mașină,
firma în cauză nu poate să mă penalizeze pentru ac est act; dacă decid însă că nu vreau să îmi plătesc
taxele atunci instituția publică (aflată „în serviciul meu”) mă va amenda și mă va obliga să mă conformez.
Este o trăsătură oarecum paradoxala a organizației publice care, pe de o parte, nu are alta rațiu ne de a
exista decât servirea intereselor cetățeanului și care, tocmai pentru a face acest lucru, își exercită „puterea
legitima” și capacitatea de a sancționa.
Toate aceste observații sunt de natură a prezenta principalele elemente ce tind să dea un profi l
specific organizației publice. Ele sunt importante pentru că pot modifica tipul de management aplicabil
organizației; întrebarea de la care se pornește în analiza organizațiilor publice și private este: în ce măsură
putem aplica tehnicile manageriale ale sectorului privat organizațiilor publice ? Este vorba de aceeași
situație? Există diferențe majore? Această dezbatere a fost și este importantă, având partizani în ambele
extreme. Din punctul nostru de vedere am dori să facem câteva observații generale:
organizațiile publice prezintă anumite elemente specifice care cu greu pot fi negate și care
afectează în mod direct tipul de management aplicat lor (managementul public)
acceptarea existenței unor diferențe între organizațiile publice și cele private nu sem nifică faptul
că primele se afla în afara obligațiilor de funcționare eficientă și eficace sau că abordarea
manageriala în sectorul public nu este viabilă. Dimpotrivă, existenta acestor limitări și probleme
structurale duc la situația în care managerul pub lic trebuie, de multe ori, să fie mai inventiv și
creativ decât managerul privat pentru a răspunde problemelor cu care se confruntă.
Deși organizația privată are tendința clară de a funcționa mai eficient și eficace în raport cu
scopurile definite (dator ită relației cu piața și a presiunii concurenței) mitul totalei superiorități
a organizației private față de cea publică nu se susține întotdeauna . Acest lucru a fost dovedit de
cazuri internaționale celebre (cum a fost cazul corporației Enron), în care co rupția, ineficiența,
scăderea calității (datorită dorinței de maximizare a profitului), nerespectarea obligațiilor
contractuale etc. au penetrat puternic structura și mentalitățile organizației. Privatizarea unor
servicii publice (Fisk, Kiesling, Muller, 1 978, p.7 -8; Jreisat, 1997, p.124) nu a fost în toate
cazurile urmată de creșterea automată a calității serviciilor furnizate, scăderea costurilor și
creșterea numărului opțiunilor oferite cetățeanului (vezi exemplul privatizării căilor ferate în țări
precu m Marea Britanie). Evident că această observație nu presupune sub nici o formă
34 superioritatea calitativă a organizației publice, ci atrage atenția asupra pericolului generalizărilor
și promovării unor stereotipuri.
Atunci când comparăm organizațiile public e și private trebuie să ne ferim de generalizări ; este
important să luăm în considerare elementele specifice: mărimea organizației, tipul organizației,
mediul organizației, nivelul managerial analizat etc. (este impropriu să comparăm primarul
comunei X din România cu președintele Microsoft; deși ambii conduc o organizație, accesul la
resurse, influența precum și tipul de activități sunt diferite).
Diagnoza organizațională
Organizațiile publice reprezintă, așa cum am putut constata în capitolele anterioare, spații
complexe. Ele nu sunt, așa cum s -ar putea crede la o primă vedere, entități previzbile, iar gradul de
iraționalitate și imprevizibil este crescut. Acest lucru semn ifică faptul că munca managerului public nu
este ușoară, pentru că nu poți conduce eficient și eficace o organizație pe care nu o înțelegi .
De multe ori “diagnoza organizațională” este caracterizează prin abordări simpliste și
superficiale, precum (Bolma n și Deal, 1997):
analiza bazată pe blamarea individului (țapul ispășitor) . Ea explică totul în termeni de
caracteristici și greșeli individuale. Problemele sunt cauzate de atitudini negative,
personalități deviante, incompetență, rea intenție etc. De fapt , de cele mai multe ori,
disfunctionalitățile organizației se datorează managementului deficitar și nu erorilor
individuale;
analiza bazată pe blamarea birocrației. Atunci când este dificil să găsești țapul ispășitor, o
altă variantă aflată la îndemână est e atacul la birocrație (”Organizația este birocratică și
anulează cu bună știință toate bunele intenții ale managerului”);
cea de -a treia abordare se referă la analiza organizației că fiind o “junglă” în care numai cei
puternici supraviețuiesc . Ca atare, l ucrurile nu funcționează pentru că, în mod normal, fiecare
este interesat nu atât de obiectivele organizației, ci de satisfacerea setei de putere – și atunci
ce poate face managerul public decât să încerce să supraviețuiască?
Chiar dacă fiecare din cele t rei explicații poate să conțină elemente adevărate, ele sunt departe de
ceea ce se poate numi o diagnoză organizațională. Ele sunt în cel mai bun caz încercări rudimentare de
înțelegere a organizației și în cel mai rău caz tentative de justificare a propri ei incompetențe manageriale.
De asemenea, pot provoca o senzație periculoasa de claritate și înțelegere completă a organizației, cu
consecințe grave la nivelul rezultatelor.
35 În realitate, nivelurile de analiză trebuie foarte clar înțelese și delimitate. Astfel, organizația poate
fi analizată din puncte de vedere diferite, la fel de importante (Jreisat, 1997, 9.42), bazate pe:
folosirea managerului public ca factor de analiză
folosirea organizației formale ca factor de analiză
folosirea sistemului administ rativ național sau local ca factor de analiză.
Fiecare dintre aceste abordări presupune un accent diferit; în mod evident, ele nu se exclud, ci se
completează. Realizarea unei diagnoze organizaționale presupune o analiză serioasă, la niveluri diferite,
a organizației – de la analiza mediului, la analiza structurii sau culturii organizaționale și reprezintă un
efort major, întins pe o perioadă de timp semnificativă.
Ea trebuie să se concentreze atât pe probleme și provocări organizaționale, cât și pe puncte le tari
ale organizației. Participarea personalului din cadrul instituției vizate este foarte importantă (fără acest
factor chestionarele aplicate și interviurile nu vor reflecta adevăratele probleme existente); angajaților
trebuie să le fie clar că obiect ivele diagnozei nu se referă la găsirea de vinovați, măsuri disciplinare sau
concedieri, ci la ameliorarea performanțelor organizației. Ca exemplu, prezentăm câteva din elementele
ce trebuie luate în considerare în realizarea diagnozei:
resurse (financiare , umane, informație, tehnologice etc.)
servicii oferite de către organizație pentru cetățeni
analiza mediului (nivel tehnologic, educațional, elemente demografice, presiuni externe, sistem
legal etc.)
scopuri și obiective organizaționale (atât cele enunțate, cât și cele care se găsesc în realitate în
buget)
comportament organizațional (conflicte, nivel de cooperare, relații între management și staff,
leadership, sisteme de colectare a informației, sisteme de feedback etc)
cultură organizațională (men talități, rezistență la schimbare, valori, stiluri de muncă, înțelegerea
specificității serviciului public și a relației cu cetățeanul etc.)
structura (fișa posturilor, organigrama, autoritate formală, relația între structuri / compartimente,
ședințe, măsu rarea performanțelor, distribuirea puterii informale, coaliții etc.).
Abordarea sistemică în diagnoza organizațională
În încercarea de evitare a înțelegerii parțiale, incomplete, a complexității organizației a fost
structurat un model de analiză bazat pe înțelegerea organizației ca sistem . Această abordare semnifică
faptul că organizația este văzută ca un spațiu în care interacționează o multitudine de idei, structuri,
36 probleme, grupuri și trebuie tratată ca un “întreg organizat sau complex; o combinație de părți ce
formează un tot unitar” (Johnson, Kast, Rosenzweig, 1963, p.4; Jreisat, 1997; Nutley și Osborne,).
Răspunsul la o problemă anume în organizație nu este simplu de găsit (spre exemplu, o problemă
de funcționare nesatisfăcătoare a biroului de rel ații cu publicul în primăria X poate fi rezolvată prin
modificări de structură? Prin modificări la nivelul motivării financiare? Printr -un efort mai bun de
definire a obiectivelor serviciului în cauză? Prin sancțiuni? Prin construcția unor sisteme de măsur are a
performanțelor?
Dacă nu sunt identificate corect cauzele problemei, este aproape sigur că decizia luată pentru
remedierea problemei va fi greșită. Ca atare, organizația este înțeleasă ca un sistem în care interacționează
diverse elemente: input -uri (resurse), procese, output -uri (rezultate), outcome -uri (impact) și feedback
(reacția la rezultate / impact).
Abordarea sistemică poate fi reprezentată după cum urmează:
37
38 Input -urile (resursele) (Swiss, 1991) reprezintă tot ceea ce organizația folosește pentru a -și atinge
scopurile, incluzând oameni, bani și echipament. Spre exemplu, în cazul unei universități, input -ul va
include studenți, profesori, clădiri, birouri, cărți, personal administrativ etc.
Procesele conțin diferitele activități pe care organizația le realizează cu ajutorul resurselor avute
la dispoziție. În cazul amintit este vorba în principal de activități de predare și cercetare, dar și activități
de susținere a acestora: contabilitate, administrarea bibliotecii, cantinei, curățe nie etc.
Output -urile (rezultate / produse) organizaționale reprezintă tot ceea ce este produs de către o
organizație. Pentru o firmă care produce înghețată, definirea acestora este mult mai simplă – se referă la
înghețată. Pentru universitatea în discuți e, problema este mai dificilă. Output -ul poate fi văzut că fiind
cantitativ (numărul de absolvenți sau de cercetări publicate) sau calitativ (spre exemplu, gradul de plasare
al absolvenților pe piață după absolvire, cercetări premiate sau cu impact etc.).
În mod ideal, organizația ar trebui să aibă o combinație a celor două tipuri de output -uri.
Accentuarea unui singur tip este periculoasă: să luam exemplul unui birou de relații cu publicul dintr -o
primărie. Să presupunem că acesta a primit într -o lună 100 de scrisori de la cetățeni, conținând diferite
cereri și solicitări. Dacă se urmărește numai realizarea output -ului cantitativ, se va raporta că în trei zile
s-a răspuns tuturor celor 100 de scrisori, ceea ce este un lucru lăudabil – eficacitate 100% (dar răspunsurile
au fost scrisori tip în care se comunica tuturor cetățenilor că problema nu se poate rezolva).
Dacă se urmăresc numai rezultatele calitative, se poate raporta că 3 cereri s -au rezolvat exemplar
(dar celelalte 97 mai au mult de așteptat). În m od evident, este mult mai ușor să măsori rezultatele
cantitative decât cele calitative. Cele mai multe organizații au mai mult decât un output, iar acestea sunt
uneori relaționate (un rezultat pozitiv duce la producerea unui alt rezultat pozitiv). Spre exe mplu,
activitatea unui spital poate să ducă la scăderea ratei îmbolnăvirilor într -o anumită zonă (ouput inițial),
iar acest lucru va duce la o majorare a bugetului local, datorită creșterii numărului persoanelor capabile
să muncească și să plătească taxe.
Această combinație de output -uri poate conduce la un impact ( outcome ) semnificativ. Spre
exemplu, creșterea numărului de absolvenți de învățământ superior bine pregătiți (populație educată)
într-o comunitate sau societate poate să producă un nivel de dezv oltare economică și prosperitate crescut.
Feedback -ul se referă la reacția pe care o au grupurile afectate (clienți / cetățeni, beneficiari,
finanțatori etc.) la rezultatele și impactul obținute de către organizație. Modelul sistemic presupune că pe
baza acestor reacții organizația va lua măsuri de îmbunătățire a activității proprii acolo unde s -au observat
deficiențe. Astfel, dacă o unitate de învățământ superior observă că o majoritate covârșitoare a
absolvenților săi nu își găsește un loc de muncă pe pi ață, va trebui să reanalizeze toate fazele procesului
organizațional pentru a vedea unde apar erorile ce duc la această situație.
39 Trebuie precizat însă că aplicarea acestui model de analiză a organizației are la bază câteva
presupuneri simple, dar esențial e (House, 1980):
persoanele și organizațiile acționează de o manieră capabilă să maximizeze obținerea unor
rezultate sau unui set de rezultate identificabile;
există un consens referitor la stabilirea rezultatelor vizate;
exista o definire clară a resursel or disponibile pentru serviciile în cauză;
serviciile publice prezintă asemănări cu firmele private în ceea ce privește asimilarea
proceselor cu o “funcție de producție ”.
Analizarea organizației pe baza analizei sistemice poate oferi un model structurat și relativ simplu
de înțelegere a organizației (în mod evident, analiza se poate face mai profund sau mai superficial). În
cadrul descrierii acestui model de diagnoză organizațională am optat pentru păstrarea terminologiei în
limba engleză datorită folosirii curente a unora dintre acești termeni în domeniul administrativ din
România. Sperăm că acest lucru va facilita înțelegerea modelului în complexitatea sa.
În lipsa unei diagnoze organizaționale serioase, managerul public se poate confrunta cu probleme
grave legate de funcționarea organizației. Este interesant că acestea se pot plasa în extreme diferite, ceea
ce pune încă o dată în evidență nevoia unui manager creativ în sectorul public. Iată câteva posibile dileme
structurale (Bolman, Deal, 1997; Gortner, Mahler, Nicholson, 1997):
Diferențiere sau Integrare ; alocarea sarcinilor trebuie să fie clară în organizație, pe baza
principiului specializării și diviziunii muncii; pe de altă parte, accentuarea exclusivă a diferențierii
duce la lipsa coerenței organiza ționale (munca persoanei X nu completează, ci anulează munca
persoanei Y din biroul alăturat). De aici nevoia integrării eforturilor individuale într -un tot
coerent, prin coordonare la nivel managerial. Cu cât organizația este mai mare, cu atât strategiile
de coordonare devin mai costisitoare;
Goluri sau suprapuneri ; atunci când responsabilitățile nu sunt clar definite, realizarea
obiectivelor stă sub semnul întrebării; pe de altă parte, atunci când rolurile și activitățile se
suprapun apar conflicte, iar resursele sunt folosite ineficient ;
Sub-utilizare sau supra -utilizare ; atunci când funcționarii au prea puțin de lucru se plictisesc și
încurcă pe toată lumea; atunci când sunt încărcați excesiv cu volum de muncă ei devin ineficienți;
Lipsa clarității sau lipsa creativității ; atunci când funcționarii sunt confuzi în ceea ce privește
atribuțiile, preferințele personale vor înlocui obiectivele organizației; atunci când
responsabilitățile sunt definite excesiv de strict, funcționarii vor avea tendința de a se conforma
40 mecanic rolurilor prescrise, se vor demotiva, nu își vor folosi creativitatea – toate acestea cu efecte
grave asupra calității serviciului furnizat;
Autonomie excesivă sau interdependență excesivă ; atunci când indivizii sau grupurile acționează
pe baza unei autonomii extreme se dezvoltă fenomene de izolare și respingere; atunci când
structurile și rolurile sunt prea strâns legate, se va pierde timp prețios în eforturi inutile de
coordonare;
Relaxare excesivă sau rigiditate excesivă ; atunci când st ructura este neclară, oamenii pot pierde
sensul direcției de urmat și au doar o senzație vagă a ceea ce realizează ceilalți membri ai
organizației; pe de alta parte, structurile prea rigide distrug flexibilitatea și complică viața
funcționarilor în interio rul propriului sistem;
Autoritate difuză sau centralizare excesivă ; în anumite situații nimeni nu pare să știe cine, ce
autoritate deține, iar confuzia creată duce la conflicte și limitări ale inițiativelor individuale; în
cealaltă extremă, centralizarea d uce decizia atât de departe de problemă, încât procesul decizional
devine ineficient;
Lipsa obiectivelor sau excesul de obiective; în lipsa definirii obiectivelor organizaționale nimeni
nu știe la ce să se raporteze în munca sa – nimeni nu vrea să fie un f el de Sisif, prestând o muncă
fără nicio finalitate. Pe de altă parte, existența unui exces de obiective duce la confuzie și
imposibilitatea de a le realiza;
Formalism sau favoritism ; aderarea rigidă la proceduri duce la tratarea lipsită de nuanțe a tuturo r
problemelor, acest lucru perpetuând imaginea birocratului limitat și insensibil; tratarea prea
personală a cazurilor poate duce însă la acuzații de favoritism.
În mod evident, organizația nu trebuie să se plaseze la o extrema sau alta în ceea ce priveșt e aceste
dileme; rolul managerului este să înțeleagă mediul organizației, funcționarea ei internă, mecanismele
formale și informale și să găsească soluții care să permită organizației evitarea problemelor de genul
celor amintite mai sus. Acest lucru nu se poate îndeplini fără arealizarea unor diagnoze organizaționale
serioase.
Concepte esențiale în managementul public
Discuțiile referitoare la managementul public conțin în mod invariabil folosirea unor termeni și
concepte specifice; dorința noastră este de a clarifica câțiva dintre acești termeni de bază, pentru a facilita
înțelegerea comună a terminologiei folosite.
41 Eficacitatea (Swiss, 1990) presupune atingerea obiectivelor organizației . Spre exemplu, dacă o
unitate de pompieri este chemată să stingă un incendiu, eficacitatea semnifică faptul că aceștia vor reuși
să facă acest lucru (se ating obiectivele fixate).
Eficiență presupune atingerea obiectivelor pe baza folosirii raționale a resurselor avute la
dispoziție. În același exemplu, dacă pentru stinge rea unui incendiu minor s -au folosit 200 de pompieri,
30 de mașini și 3 elicoptere, (deși era suficientă o găleată de apă), eficacitatea nu a fost însoțită de
eficiență. Pe de altă parte, dacă în efortul de stingere a incendiului toate resursele au fost fo losite rațional
dar rezultatul final este că incendiul distruge imobilul în cauză, vorbim de eficiență fără eficacitate. După
cum se poate observa, existența unuia dintre termeni nu presupune automat și existența celuilalt.
Economia resurselor presupune ac hiziționarea resurselor (input -urilor) la un nivel calitativ definit
și la costuri cât mai scăzute. Angajarea excesivă de personal reprezintă un exemplu de neglijare a acestui
principiu.
Valoare pentru bani (Value for money). Acest concept a fost introdus în cadrul administrației de
teoreticienii managementului public pentru a stabili un principiu clar: în schimbul resurselor puse la
dispoziție, organizațiile publice sunt obligate să obțină rezultate în termeni de economie, eficacitate și
eficiență. Ele nu pot să mai adopte atitudinea clasică în care bugetul nu este în niciun fel relaționat cu
performanța organizațională și reprezintă doar bani ce trebuie cheltuiți conform prevederilor legale.
Subsidiaritatea reprezintă un concept foarte important în manage mentul modern și semnifică
luarea deciziilor la primul nivel de competență existent în organizație . Mitul “șefului omniprezent” care
se ocupă de toate detaliile vieții organizaționale (de la achiziționarea consumabilelor și utilizarea xerox –
ului la decizii strategice) este depășit și ineficient în administrația modernă. Încercarea managerului de a
acoperi, în mod direct, toate activitățile de detaliu în instituție semnifică consumarea resursei de timp în
alte activități decât cele presupuse de statutul mana gerial (pentru care este angajat și plătit).
Sintetizând, putem considera că un manager inteligent își selectează subordonați competenți,
definește clar obiectivele acestora, furnizează resursele necesare și se dă la o parte, concentrându -se pe
“imaginea de ansamblu” (alegeri și decizii strategice).
Responsabilitate managerială . Unul din conceptele întâlnite cel mai des în discuțiile referitoare
la managementul public este responsabilitatea. În primul rând, ce înseamnă responsabilitatea? Ea
semnifică (Poll itt, 2003, p.88) necesitatea ca persoana vizată să recunoască o obligație de a explica și
justifica acțiunile sale către cineva ; acest lucru presupune existența unei relații de subordonare /
supraordonare și ideea de sancțiune în cazul nerespectării obliga țiilor asumate.
Acel “cineva” este reprezentat de către cetățean și comunitate în cazul administratorului public.
Managerul public trebuie să înțeleagă că deciziile sale au calitatea de a afecta un număr mare de oameni
42 și că rolul său este de a servi comu nitatea – ca atare, el trebuie să fie responsabil pentru acțiunile sale.
Este adevărat că aceste responsabilități nu se raportează numai la cetățean, ci și la politicieni, lege, șefi
ierarhici etc. Există, ca atare, mai multe tipuri de responsabilități (im portanța uneia sau alteia este direct
legată de tipul de funcție deținută și nivelul managerial) (Behn, 2001; Pollitt, 2003):
Responsabilitatea politică se exercită față de reprezentanți aleși în funcții publice. Aici putem să
ne referim la responsabilitatea unui ministru sau funcționar superior care trebuie să se prezinte în
fața unor comitete parlamentare etc.;
Responsabilitatea legală : se exercită față de lege și instanțe (fie ele specializate / administrative
sau de altă natură);
Responsabilitatea birocratică se exercită față de coduri și norme interne sistemului. (spre
exemplu, coduri etice de funcționare a instituțiilor publice);
Responsabilitatea pr ofesională se exercită față de standarde stabilite de propriul corp profesional
(aici un bun exemplu ar fi reprezentat de Colegiul Medicilor).
O altă clasificare (Kester, Painter și Barnes, 1997) consideră că responsabilizarea managerului
poate fi gândită la următoarele niveluri:
Financiar. A cesta presupune aspecte diferite – de la cele mai simple ce presupun furnizarea de
date financiare care demonstrează acuratețea și legalitatea operațiunilor financiare, la cele legate
de atingerea obiectivelor financia re – cu toate limitările sectorului public;
Bugetar. Menținerea organizației în cadrul bugetului anual reprezintă o măsură tradițională de
măsurare a performanțelor; numeroase critici au fost formulate însă față de incapacitatea acestei
abordări de a se re feri la problema calității serviciilor furnizate;
Managerial. Responsabilitatea managerilor publici în ceea ce privește realizarea obiectivelor pe
baza unor criterii stabilite și acceptate (Day și Klein, 1987);
Politic. Acest concept este cel mai complex și greu de definit în ceea ce privește performanța
organizațională; justificarea deciziilor este în acest caz direct legată de valorile definite la un
moment dat ca fiind necesare ”bunăstării și interesului cetățeanului”.
În discuția referitoare la respon sabilitate în managementul public apar întrebări complexe de tipul:
care sunt criteriile de judecată ale respectării obligațiilor asumate? Cine le stabilește? Accentuarea
exagerată a acestui concept poate conduce la teama funcționarului de a -și asuma orice risc și la tendința
de a deveni exagerat de birocratic pentru a fi “acoperit” tot timpul? Este acest proces unul serios sau
întotdeauna este pedepsit cel mai vulnerabil membru al lanțului ierarhic?
43 Sisteme de măsurare a performanțelor (SMP). Ce semnifică succesul în organizația publică? Una
din criticile constante aduse organizației publice se referă la greutatea / imposibilitatea măsurării
riguroase a performanțelor proprii. În timp ce organizația privată are modalități fezabile de a măsura
productivitat ea, (legate în principal de factorul profit), instituția publică are dificultăți în definirea și
măsurarea a ceea ce înseamnă succesul; problema nu este doar cum să se măsoare “productivitatea” ci și
ce să se măsoare pentru a o stabili (Kanter și Summers, 1987; Steward și Walsh, 1994).
În cazul în care vrem să aflam dacă primăria X a avut rezultate pozitive, discuția va fi mult mai
complicată decât dacă dorim să facem același lucru în cazul unei fabrici de ciocolată. Procesul politic
face că criteriile de performanță și succes să nu fie aceleași de la o etapa la alta, ceea ce duce la probleme
manageriale majore. Este adevărat și faptul ca, în mod tradițional, organizația publică nu s -a arătat
întotdeauna foarte interesată de procese clare de măsurare a per formanțelor. Ea tinde să prefere o
abordare mai „relaxată” în domeniu și să înțeleagă succesul organizațional în funcție de interesele de
moment. Organizația publică modernă nu poate însă să se plaseze în afara acestor sisteme de evaluare a
activităților ș i de măsurare a performanțelor (în bună măsură tocmai datorită problemei responsabilității).
Performanța reprezintă un concept relativ ce necesită raportarea la o anumita bază; ca atare,
performanța organizației poate fi măsurată prin: (OECD,1994, Butt și Palmer, 1985):
raportare la ceea ce organizația a realizat în trecut (care sunt rezultatele de astăzi raportate
la rezultatele anterioare?)
compararea rezultatelor organizației cu cele ale unei organizații similare
raportare la obiectivele desemnate
raportare la potențialul organizației (ce ar fi capabilă să facă organizația și ce face în termeni
reali)
Una din întrebările cheie se referă la corectitudinea și viabilitatea metodologică a criteriilor de
evaluare; în cazul în care acestea sunt percepute ca fiind subiective sau aplicate selectiv, pot duce la
demotivarea personalului. O altă problemă se leagă de utilizarea rezultatelor evaluărilor – sunt ele
utilizate intern sau extern (rap oarte publice)? Unde se oprește dreptul cetățeanului de a cunoaște adevărul
în ceea ce privește funcționarea instituțiilor publice? Cât de mult argumentele de tipul “secretului de
serviciu” sau “rațiunii de stat” pot limita transparența sectorului public?
Folosirea Sistemelor de Măsurare a Performanțelor (SMP) vizează în principal 4 elemente
manageriale (OECD, 1994):
îmbunătățirea funcționării organizației din punctul de vedere al eficienței, eficacității, calității
serviciilor și economiei resurselor;
44 îmbu nătățirea mecanismelor de control managerial (managerul deține informații reale referitoare
la funcționarea organizației care îi permit să intervină în zonele deficitare);
îmbunătățirea procesului bugetar (prin relaționarea utilizării resurselor existente de obținerea de
performanțe);
motivarea personalului în direcția îmbunătățirii performanțelor.
Aplicarea SMP în sectorul public se poate lovi de obstacole serioase, între care cele mai
importante se referă la (OECD, 1994):
Competențe inadecvate . Constru cția unui sistem performant de măsurare a performanțelor
necesită competențe specifice pe care organizația publică nu le deține întotdeauna. Soluțiile la
această problemă pot fi pe termen scurt (angajarea de consultanți) sau pe termen lung (pregătirea
propriului personal sau politici de atragere a unor specialiști);
Fixarea nesatisfăcătoare a obiectivelor . De multe ori legislativul nu formulează obiectivele
organizațiilor publice în termeni cuantificabili (mulți politicieni argumentează că acest lucru este
practic imposibil);
Atitudini negative . Mulți manageri și funcționari privesc din start măsurarea performanțelor că
fiind imposibilă în organizațiile publice. Deși trebuie să acceptăm că în multe cazuri ea este greu
de realizat, există posibilități de apl icare cu succes a SMP și în administrația publică (respectarea
termenelor limită, sume atrase din surse extrabugetare etc.);
Lipsa informațiilor despre costuri . Stabilirea costurilor unor proiecte publice este greu de realizat
în termeni financiari clari;
Măsurarea rezultatelor . De multe ori, în cazul organizației publice, rezultatele sunt vizibile doar
după perioade lungi de timp (vezi exemplul educației); presiunea politică este orientată înspre
obținerea unor rezultate vizibile în mod rapid, pe perioade scurte de timp;
Probleme de personal . Dacă sistemele de măsurare a performanțelor nu sunt bine gândite, pot
apărea conflicte majore în interiorul resursei umane datorită recompensării diferențiate și a
criteriilor folosite pentru aceasta;
Rigiditate struc turală . SMP nu poate fi realizat dacă managementul instituției nu este gata să
opereze anumite schimbări de structură și atitudine.
45 Profilul consumatorului de servicii publice
În structurarea managementului instituțiilor publice, una din variabilele care nu poate fi neglijată
se referă la consumatorul -cetățean. Așa cum am mai precizat, administrația publică are ca rațiune
principală de a exista servirea intereselor cetățeanului și ale comunității. Problema este că modelul
tradițional al administrației publice tinde să privească cetățeanul ca fiind doar un “administrat”
(Chevallier, 1994) sau un subiect al administrării și nu ca un client ale cărui așteptări trebuie luate în
consi derare la modul serios.
Administrația publică a considerat deseori că reprezintă o “minoritate luminată”. Datorită faptului
că cetățeanul “nu înțelege cu adevărat ce este bine pentru el”, elita administrativă definește singură
nevoile cele mai importante ale comunității și obiectivele de urmărit. Deși cetățeanul beneficiază de
anumite drepturi, el trebuie să aibă un comportament “previzibil”, să își respecte obligațiile (sa plătească
taxele, să voteze etc) și să lase administrația să rezolve problemele pe baza înțelepciunii ei superioare.
Trebuie să înțelegem că administrația are și un rol de socializare , încercând să definească clar
limitele comportamentului cetățeanului și impunând societății un tip de raționalitate specifică (de la
elemente minore precum adresarea cererilor într -un format tip și ore fixe de acces la serviciile publice,
până la sancțiuni și interdicții care să traseze rolul cetățeanului).
Din acest punct de vedere, cetățeanul se plasează undeva în postura de supus, sau, în cel mai bun
caz, de copil ce trebuie ghidat de către un părinte exigent. Să nu uităm că această abordare este stimulată
de poziția monopolistă deținută de administrație în multe domenii; dacă cetățeanul este nemulțumit de
un serviciu, nu are alte opțiuni: trebuie să renu nțe sau să își modifice abordarea / comportamentul.
De multe ori funcționarul public are tendința de a vedea în cetățean o entitate abstractă, un număr
pe un dosar și să desconsidere influența pe care acesta o poate avea asupra administrației. Acest
compo rtament poate fi și mai accentuat pentru funcționarii din țările foste comuniste, obișnuiți cu o
cultură organizațională în care statul este cel care domina masiv relația sa cu cetățeanul.
Comportamentul în cauză poate fi însă riscant – în societățile democratice, un simplu cetățean, un
simplu caz, poate să provoace un subiect important în mass -media care să afecteze pe termen lung
imaginea instituțiilor publice sau să ducă la pierderea pozi ției unor funcționari (mai mult sau mai puțin
vinovați). Cetățeanul modern nu mai acceptă ca așteptările să vină dinspre administrație înspre el, ci
dorește ca el să aibă așteptări pe care administrația să le le respecte.
Elementul cel mai puternic care d eosebește consumatorul de servicii publice de cel al serviciilor
private se referă la mentalitatea acestuia. Atunci când mergem să achiziționăm un televizor sau o mașină,
nu plecăm de acasă prost dispuși, temători sau hotărâți să “ne facem dreptate” cu ori ce preț; în cazul în
care apelăm la un serviciu public, starea noastră de spirit s -ar putea să fie, în multe cazuri, negativă.
46 Uneori, deși funcționarul în cauză este amabil și gata să ajute, cetățeanul poate fi axat pe un
comportament conflictual. Puțini cetățeni au tendința să aibă o imagine pozitivă asupra birocrației,
oriunde în lume (chiar dacă diferențele în ceea ce privește încrederea în administrația publică pot fi
semnificative între diferite țări – Almond și Verba, 1995).
Atunci când are de rez olvat o problemă ce ține de competența instituției publice, cetățeanul are
tendința de a deveni nervos, agitat sau temător. Ca atare, putem considera că structurarea unei relații bune
cu consumatorul nu reprezintă o acțiune ușoară pentru managerul public; cum să lucrezi cu un client care,
înainte de a avea orice contact cu tine, te consideră ineficient, neinteresat de problemele sale, corupt etc.?
Puțini manageri privați se confruntă cu această situație. Mai mult, funcționarii pot aduce de multe
ori exempl e în care au fost rău tratați de către cetățeni, deși și -au dat toată silința să rezolve o problemă
în cauză; sau pot să prezinte zeci de scrisori cu care diferiți cetățeni mai mult sau mai puțini dotați cu
discernământ bombardează instituțiile cu cereri s au probleme imaginare, fanteziste și cărora trebuie să li
se răspundă datorită reglementărilor legale, chiar dacă asta înseamnă pierdere de timp prețios.
De ce s -a ajuns la această situație? De ce mentalul colectiv este ostil administrației publice? De
ce există o condiționare psihologică contra a tot ce înseamnă serviciu public? Există cel puțin două
explicații principale la aceste întrebări:
1. Prima se leagă de experiențe anterioare ale cetățeanului și reprezintă responsabilitatea majoră
a administrație i. De -a lungul timpului, organizația publică a dezvoltat un comportament necorespunzător
din diferite puncte de vedere (Hermel, Romagni, 1996):
tratarea cererilor cetățeanului pe baza unui comportament autoritar (de “stăpân”), indiferență,
rigiditate, lip sa de interes ostentativă pentru problemele acestuia etc.;
întârzieri inacceptabile în furnizarea serviciilor publice;
excesul de proceduri birocratice – pentru cea mai mică problemă, cetățeanul trebuie să obțină o
mulțime de avize și aprobări (în mare par te total nejustificate; acest lucru respectă tendința
“naturală” a birocrației de a “crește până la limita maximă a incompetenței”, adică de a -și largi
aparatul propriu indiferent dacă există sau nu o justificare rațională pentru noile posturi. Chiar
dacă justificarea nu există, poate fi creată ulterior – și ca atare, fiecare nou birou va cere un nou
aviz, pentru a -și justifica existența);
organizarea deficitară a relației directe cu cetățeanul – aici intră elemente diverse de la
programul cu publicul const ruit în afara oricărei preocupări față de dorințele clientului, până la
organizarea proastă a birourilor care lucrează direct cu acesta (spații mici, aglomerate etc.);
lipsa serviciilor post -utilizare (care semnifică atenție față de satisfacția cetățeanulu i după
utilizarea unui serviciu. Mulți manageri publici nici măcar nu înțeleg ce semnifică acest concept;
47 lipsuri majore în comunicarea cu publicul.
Acțiunea conjugată a tuturor acestor variabile a dus, de -a lungul timpului, la formarea unei
mentalități o stile față de serviciile publice, iar administrația publică trebuie să înțeleagă acest lucru și să
își corecteze acțiunile.
2. Promovarea politică a “discursului antibirocratic ”. Mulți politicieni au înțeles că discursul
împotriva birocrației este unul de succes; ca atare, oricând se află în criză de idei sau trebuie să își justifice
propriile eșecuri, au o scăpare. Uneori criticile sunt corecte, alteori nu au nicio legătură cu realitatea sau
reprezintă o stare de lucruri creată chiar de factorul politic ( nu poți să învinuiești funcționarii de politizare
și incompetență în timp ce promovezi masiv selectarea managerilor publici pe criterii politice), care de
fapt nu are nici o intenție să rezolve problemele. Toate aceste critici au reușit să construiască de -a lungul
timpului o imagine deficitară a administrației, lucru care poate avea consecințe serioase asupra selectării
unei resurse umane bine pregătite sau motivării personalului existent în administrație.
Combinarea celor doi factori amintiți a avut o in fluență puternică în construcția mentalității
negative a publicului față de administrația publică. Înțelegerea acestor cauze și asumarea
responsabilităților de către instituțiile publice și politicieni ar putea conduce la ameliorarea situației prin
acțiuni concrete.
În sinteza, publicul își dorește de la orice administrație publică, câteva lucruri clare (Hermel,
Romagni, 1996) :
să coopereze cu o administrație apropiată de el, atât psihologic cât și fizic
să asiste la simplificarea procedurilor administrative
să aibă un acces crescut la serviciile publice (informare, acces direct la birouri, orar cu
publicul ameliorat etc.)
să fie tratat personalizat (fiecare caz are specificitățile sale) și nu doar ca un număr lipsit de
conținut
să aibă un răspuns rapid la cererile și problemele sale.
48 Unitatea I I. MANAGEMENTUL PUBLIC
“Managerii și managementul fac ca instituțiile să fie performante ” (Drucker, 1974)
Organizațiile publice prezintă, așa cum am precizat anterior, anumite caracter istici care au o
influență directă asupra tipului de management aplicabil. Unele voci susțin că managementul public
reprezintă pur și simplu aplicarea managementului privat la o organizație publică. Reforme
administrative majore (precum cele inițiate de R. Reagan în Statele Unite, sau M.Thacher în Marea
Britanie) s -au bazat pe presupunerea că ceea ce funcționează în sectorul privat, funcționează și în cel
public.
Organizațiile publice (Beetham, 1987) reprezintă un spațiu complex, o combinație interesantă d e
drept (aplicarea prevederilor legale) și management (livrarea produsului). Cele două componente nu se
află întotdeauna într -o armonie perfectă și de aici una din problemele legate de managementul public.
Raționalitatea juridică și cea managerială în abor darea administrației publice se bazează pe evoluții
istorice legate de dezvoltarea sistemelor administrative.
Abordarea europeană “continentală” (în principal franceză și germană) a văzut în general
administrația ca fiind un instrument de acțiune a statul ui, însărcinat cu asigurarea legalității și ordinii.
Abordarea anglo -saxonă (Statele Unite și Marea Britanie) a fost preocupată mai mult de eficacitatea
domeniului administrativ și, ca atare, s -a concentrat pe probleme de organizare optimă a sectorului pub lic
prin transferul tehnicilor manageriale de succes din domeniul privat în cel public (“ce este bun pentru
General Motors, este bun și pentru America” – Charlie Wilson, CEO, GM, 1955).
Abordarea juridică (Chevallier, 1994) se bazează pe înțelegerea și opt imizarea funcționării
administrației prin referirea la texte legale. Răspunsul la problemele administrative stă în legi și
reglementari, iar administrația reprezintă un domeniu privilegiat al dreptului administrativ, care este
principalul instrument de raț ionalizare și structurare a acțiunii administrative. Metodele sunt deductive,
pornind de la regulă și urmărind ulterior condițiile de aplicare. Uneori juriștii privesc cu ostilitate
abordările manageriale, reproșându -le o prea puțină considerație acordată importanței reglementărilor
juridice.
Abordarea managerială are o perspectivă diferită și vizează în principal ameliorarea funcționării
organizației publice printr -o organizare superioară. Metodele sunt diferite de cele ale abordării juridice,
pornind de la o situație specifică, “de teren”, și încercând să formuleze cele mai bune soluții. De
asemenea, ea acordă o atenție crescută fazei de implementare a politicilor și strategiilor și încearcă să
aplice principiile manageriale la spațiul public pentru a obț ine rezultate mai bune. Abordarea managerială
se concentrează în principal asupra rezultatelor și nu asupra proceselor.
49 O sinteză interesantă a caracteristicilor raționalității juridice / manageriale în cadrul sectorului
public a fost furnizată de Chevalli er și Loschak (1982):
RAȚIONALITATE JURIDICĂ ȘI RAȚIONALITATE MANAGERIALĂ ÎN
ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ
Raționalitate juridică Raționalitate managerială
Legitimitate Fondată pe regularitatea
procedurilor aplicate Eficacitatea acțiunilor
întreprinse
Întâietate Mijloacele Scopurile
Priorități Stabilitatea structurilor
formale ale organizației Adaptarea la schimbări, la
inovație
Mod de raționare Analitic, linear, deductiv
(logica juridică) Sintetic, sistematic (logica
eficacității acțiunii)
Conceperea organizației Fermă, funcționând după o
logică proprie Deschisă înspre mediul
propriu și adaptarea constantă
Autoritate Cuplul ierarhie -supunere
Ordine unilaterale emise de
sus în jos Delegare pe scară largă
Stimulare și Negociere
Control Bazat pe respectul față de
reguli
Faza ultimă a unui proces
linear Bazat pe rezultatele obținute
Mijloc al unui feedback ce
permite ajustarea acțiunii la
scopuri
Adaptat după Chevallier și Loschak în La Revue Francaise d’ Administration Publique, nr. 24,
Oct.- Dec, 1982
Existența celor două tipuri de raționalități semnifică, pe lângă oferirea unui subiect de dezbateri
continue între diverse grupuri profesionale, necesitatea unei cooperări pentru funcționarea optimă a
organizației publice.
In literatura de speci alitate există foarte multe definiții ale managementului. Noi vom încerca aici
să dăm o definiție simplă, dublată de analizarea celor mai importante funcții și caracteristici. Astfel,
managementul poate fi privit ca fiind efortul de stabilire și atingere a obiectivelor organizației pe baza
economiei resurselor, eficacității și eficienței .
Managementul prezintă o serie de funcții specifice, aplicabile fiecărei organizații; una dintre cele
mai cuprinzătoare descrieri ale funcțiilor manageriale este cea a lui Allison (1980), pe care o prezentăm
în cele ce urmează:
50
Funcțiile managementului general
Strategie
1. Stabilirea priorităților și obiectivelor pentru organizație;
2. Producerea planurilor operaționale pentru realizarea acestor obiective.
Managementul Componentelor Interne
1. Organizare : stabilirea structurilor (unități și poziții cu autorități și responsabilități desemnate)
și procedurilor (pentru coordonarea activității și inițierea acțiunilor);
2. Conducerea personalului și sistemului de management al per sonalului : capacitatea
organizației este direct afectată de calitățile și cunoștințele membrilor săi; sistemul de
management al personalului recrutează, selecționează, socializează, pregătește,
recompensează, sancționează capitalul uman, capital ce reprezi ntă capacitatea organizației de
a acționa pentru atingerea scopurilor sale;
3. Controlul performanțelor / Evaluarea . Diferite sisteme manageriale de informație – incluzând
bugete, rapoarte, sisteme statistice, evaluare de performanțe, asistă managementul în luarea
deciziilor și măsurarea progreselor în efortul de realizare a obiectivelor. Alegerile și acțiunile
viitoare depind de capacitatea managementului de a monitoriza și evalua calitatea acțiunilor
anterioare (furnizarea serviciilor promise, nivelul de at ingere a standardelor, satisfacția
cetățeanului față de serviciile / produsele oferite etc.).
Managementul Componentelor Externe
1. Cooperarea cu unitățile “externe ” ale organizației, care sunt subiect al aceleiași autorități
comune: cei mai mulți manageri t rebuie să lucreze și să coopereze cu manageri ai altor unități
din cadrul marilor organizații (fie că ei sunt situați la un nivel superior, inferior sau “lateral”)
pentru a realiza propriile obiective;
2. Cooperarea cu organizații independente : instituții din alte branșe guvernamentale, grupuri de
interes, firme private ce pot afecta în mod semnificativ capacitățile organizației de a –și atinge
obiectivele;
3. Cooperarea cu presa și publicul , a căror aprobare și bunăvoință este importantă.
Analiza acestei descrier i a principalelor activități manageriale ne aduce în atenție câteva elemente
importante care trebuie luate în considerare de fiecare manager public:
51 managementul se structurează pe două niveluri importante : cel strategic (care se referă în
principal la ef ortul de stabilire a obiectivelor organizației) și cel operațional (care se referă la
activitățile cotidiene puse în aplicare pentru atingerea obiectivelor definite);
resursa umană reprezintă un factor esențial în organizație; neglijarea importanței aceste ia
poate duce la rezultate negative;
relația cu publicul / cetățeanul și mass -media este esențială pentru organizația publică,
datorită caracteristicilor sale.
Managementul are ambiția de a se construi ca o știință distinctă, lucru ce presupune definirea unor
reguli precise și impersonale pe baza cărora organizațiile își pot atinge obiectivele stabilite. El a cunoscut,
de-a lungul timpului, o evoluție amplă pe parcursul căreia și -au adus aportul diferiți autori – de la
fondatorii managementului științific (Taylor, Fayol) la școala relațiilor umane (Mayo), abordarea
sistemică (Simon), teoria contingenței, simbolica organizațională (March și Olsen), reinventarea
guvernământului / noul management public (Osborne și Gaebler).
Evoluția teoriilor manageriale a cu noscut salturi interesante: în cazul managementului științific ,
accentul este pus pe reguli și principii clare de funcționare, pe care individul trebuie să le respecte, pe
baza unui mecanism clar de recompense și sancțiuni (“stick and carrot”).
Școala rel ațiilor umane a adus în discuție importanța considerării resursei umane în organizație,
existența relațiilor formale și informale. Ea a pus în evidență faptul că individul nu este un robot care
poate funcționa total rațional și previzibil. Pe lângă relați ile și structurile formale, apar în organizație,
inevitabil, și relații informale care sunt la fel de importante și a căror neglijare duce la imposibilitatea
conducerii performante a organizației.
Teoria contingenței a pus în evidență faptul că deciziile manageriale nu pot fi definite într -un mod
abstract, general; fiecare decizie este luată în funcție de o situație dată într -un mediu organizațional
specific. Teoriile legate de cultura organizațională au adus în discuție importanța simbolisticii în
organiz ații, iar cele referitoare la noul management public au încercat să definească o abordare mai
dinamică a administrației (bazată pe descentralizare, măsurarea performanțelor, calitatea serviciilor etc).
Toate aceste evoluții au dus înspre dezvoltarea semnif icativă a domeniului managerial și a influenței
deținute de acesta în cadrul organizației publice.
Administrația a fost structurată „tradițional” în Europa continentala pe baza câtorva principii
simple (Auby, 1996):
puternică supunere față de drept; dreptul public s -a dezvoltat considerabil de -a lungul
secolului XX, încadrând strict acțiunea publică. Această situație corespunde, din punct de
52 vedere istoric, unei exigențe de a asigura faptul că deciziile responsabililor publici sunt
conforme cu ceea ce doresc cei care i -au mandatat (respectarea unui principiu democratic);
puternică centralizare a puterilor și responsabilităților în interiorul aparatului administrativ
(acest lucru a fost accentuat de evoluțiile istorice din România după Al Doilea Război
Mondial); de aici o distincție clară între cei ce concep / decid și cei ce execută o decizie ; pe
baza principiilor birocratice decizia se ia la nivelurile superioare, iar funcționarul nu are altă
obligație decât să le aplice, fără să pună în discuție cali tatea sau aplicabilitatea acestora;
un personal recrutat și coordonat pe baza unui sistem de tip carieră, în cadrul căruia
funcționarul public își dezvoltă întreaga viață profesională în administrația publică și în care
avansarea se face în principal pe cr iterii de vechime. Funcționarii publici sunt recrutați de o
manieră specifică, remunerați pe o bază particulară și protejați de apartenența lor la funcția
publică;
diluare a responsabilităților manageriale prin aplicarea principiului de separare a
ordonat orului și a contabilului. Regularitatea primează în fața eficienței. Este mai puțin
important ca banii publici să fie folosiți de o manieră optimă decât ca aceștia să fie utilizați în
conformitate cu reglementările oficiale;
absență aproape totală a concep tului de rentabilitate ce se resimte în mod egal și în cazul
remunerării funcționarilor. Conform teoriei clasice a funcției publice, aceștia sunt plătiți în
funcție de responsabilitățile lor sociale și nu în funcție de “producția” lor sau de
productivitate;
lipsă de inițiativă din partea funcționarului și un respect strict al procedurilor . Nu numai că
funcționarul nu este încurajat să aibă inițiative, dar este chiar periculos să devină creativ sau
să “aibă idei noi”;
separare puternică, atât p e verticală (între niveluri ierarhice), cât și pe orizontală (între
birouri și servicii). Cooperarea și comunicarea în organizație sunt reduse.
Administrația publică a cunoscut însă schimbări majore odată cu trecerea timpului; pe baza unor
presiuni divers e ea a fost obligată să aducă anumite modificări propriului mod de funcționare. Aceste
presiuni s-au referit în principal la:
extinderea și diversificarea rolului administrației publice care trebuie să se ocupe de
probleme pe care nu le lua în considerare în urma cu câțiva ani (protecția mediului, drepturile
consumatorului etc.);
53 presiuni bugetare , legate de reducerea alocațiilor bugetare și necesitatea căutării de resurse
suplimentare;
presiuni venite din partea cetățeanului ; acesta este în mod natural ten tat să compare serviciile
oferite de instituția publică cu cele ale firmelor private; odată ce el plătește (direct sau indirect)
pentru ambele servicii nu va înțelege de ce are parte de tratament diferit. Mass -media și
politicienii sunt de asemenea interes ați uneori să sprijine aceste presiuni;
presiuni tehnologice ; spre exemplu, impactul dezvoltării tehnologiei informației asupra
funcționării instituțiilor publice este direct și puternic;
presiuni legate de factorul globalizării , în care standardele intern aționale de funcționare au
tendința de a fi tot mai influente.
Înșiruirea (parțială) a acestor presiuni poate să ne facă să înțelegem că administrația modernă nu
mai poate funcționa pe baza principiilor birocratice tradiționale axate pe abordarea exclusiv juridică a
fenomenului administrativ. Modificarea rolului administrației și schimbarea profilului cetățeanului (mult
mai educat și mai conștient de drepturile sale) au condus la necesitatea unor schimbări rapide și profunde,
asumate în grade diferite de t oate țările democratice și bazate pe eficacitate, eficiență, responsabilitate,
descentralizare, transparență, abordări strategice, calitate etc.
Managerul public se află într -o situație delicată. El trebuie să promoveze tehnici de succes din
sectorul priv at, dar trebuie să fie în același timp atent la caracteristicile organizației publice; în activitatea
sa se va întâlni cu limitări unice, necunoscute managerului firmei private. Pe de altă parte însă, el deține
atribute pe care managerul privat nu le va av ea niciodată, precum situații de monopol sau puterea de
aplicare a coerciției față de clienți.
Una din marile întrebări pe care orice manager public și le va pune se referă la evaluarea propriei
activități . Va fi el evaluat în funcție de rezultatele sale manageriale sau în funcție de criterii de alta natura?
Relația specifică a administrației cu politica face ca multe decizii și evaluari să se bazeze pe judecăți de
valoare și nu pe factori raționali.
Raționalitatea politică nu este aceeași cu cea manageria lă; ea se orientează în principal înspre
obținerea și menținerea puterii și înspre compromis. De aceea, nu întotdeauna managerul public de succes
este cel care are rezultate și performanțe deosebite din punct de vedere rațional. Modul în care este plasat
politic, capacitatea sa de a -și construi o imagine publică bună (prin relația cu presa), capacitatea de a
relaționa cu cetățeanul contează de multe ori la fel de mult (sau chiar mai mult).
Una dintre teoriile (Rhodes, 1988) care ne ilustrează complexitatea activității manageriale în
contextul relației administrație / politică este cea care presupune că stilul de management al organizației
54 și rezultatele sale sunt definite de confruntarea grupurilor interesate și poate fi analizat prin înțelegerea
următoarel or niveluri:
participanți (funcționari, politicieni, mass -media, grupuri economice etc.);
motivare și scopuri (fiecare participant are scopuri și interese specifice);
schimburi și tranzacții ; diferiții participanți interacționează și încearcă să tranzacționeze;
conflict și putere . Fiecare participant deține resurse diferite și inegale și de aici conflicte
pentru asimilarea resurselor necesare pentru impunerea propriilor interese.
Procesul m anagerial este dificil și complex; sugerăm ca punct de pornire în studierea
managementului public câteva observații esentiale:
problemele organizației se pot rezolva prin construcția unui sistem managerial funcțional și
rațional și nu prin apariția miracu loasa a unor lideri “geniali” și providențiali;
managementul nu reprezintă o carte de bucate ; este practic imposibil să definim “the best
way”, adică abordarea managerială perfectă, potrivită oricăror circumstanțe. Rolul
managerului este să aplice cele mai bune strategii în funcție de contextul existent, propria
personalitate, obiective etc.;
obiectivul oricărui manager se referă la realizarea obiectivelor organizației în condiții de
eficiență și eficacitate (apartenența la serviciul public nu reprezintă o scuză pentru practicarea
unui tip de conducere ineficient). Managementul nu este o modă, ci o știință. Spre deosebire
de tipul de funcționare tradițional al administrației publice, preocuparea principală nu se
referă exclusiv la respectarea procedurilor, c i vizează realizarea performanței organizaționale;
raționalitatea managerială nu este sinonimă cu cea politică ; de multe ori alegeri ce par
iraționale în termeni de management, sunt explicabile pe baza raționamentelor politice.
Procesul de luare a deciziil or în domeniul public nu este atât de rațional pe cât am dori, iar
acest lucru trebuie luat în considerare de către manager;
managerul public trebuie să dea dovadă de o combinație largă de calități și să fie creativ
dacă dorește să fie un manager de succes (este adevărat că în sectorul public această cerință
poate fi uneori facultativă, date fiind șansele reduse de dispariție a organizației publice, chiar
în cazul unei funcționări deficiente).
Managementul comunităților locale
55 Administrațiile publice moderne se bazează în mod esențial pe descentralizare, autonomie locală
și subsidiaritate . Acest lucru semnifică faptul că centrele de luare a deciziilor se multiplică și că decizia
este luată mult mai aproape de grupul afectat. La nivel local, rețelele și grupurile de interes tind să se
contureze foarte bine, iar presiunea politicienilor locali este resimțită puternic de administrație. Acțiunea
politică și administrativă este mai personalizată pentru că „toată lumea cunoaște pe toat ă lumea”.
Presiunea cetățeanului este resimțită mult mai acut datorită apropierii fizice și a interesului direct
în rezolvarea diferitelor probleme. Mass -media tinde să fie un actor foarte important, fiind interesată de
activitatea centrelor locale de pute re.
Administrațiile publice locale se confruntă (Gargan, Sutton, 2000, p.691) cu probleme complexe:
interdependența crescută : deciziile luate pe plan local sunt influențate de o serie întreagă de
actori externi: administrație centrală, grupuri economice naționale și internaționale,
organizații internaționale, mass -media etc.;
așteptări crescute din partea cetățeanului și comunității;
complexitate crescută : responsabilități mai mari (neînsoțite întotdeauna și de alocarea unor
resurse corespunzătoare), nece sitatea de deținere a unor cunoștințe tehnice crescute,
necesitatea căutării unor resurse suplimentare etc.;
procese de regionalizare și integrare;
existența unui mediu în continuă schimbare.
Ca atare, munca managerului public la nivel local prezintă pro bleme suplimentare față de cele
deja prezentate în discuția despre organizațiile publice și managementul general. Pe lângă promovarea
unui management eficient și eficace, el va trebui să se conecteze foarte bine la comunitatea locală și la
actorii din cadr ul acesteia: cetățeni, grupuri de interes, politicieni, mass -media. În cazul în care nu va
reuși acest lucru, imaginea și activitatea sa vor avea puternic de suferit; principalele elemente de luat în
considerare din această perspectivă sunt (adaptat după I CMA, 1983):
Managerul local nu reprezintă doar un expert tehnic , neinteresat de dorințele oamenilor, ci
doar de îndeplinirea riguroasă a obligațiilor oficiale. Este foarte probabil ca managerii locali
să își piardă postul mai degrabă datorită neglijării r elației cu cetățenii decât datorită unor erori
de factură tehnică. Este foarte important să se înțeleagă faptul că membrul comunității nu
reprezintă un consumator tipic; el are trăsături care îl diferențiază esențial de utilizatorul de
servicii private.
Managerul local nu reprezintă doar un om politic . De foarte multe ori aceștia pot considera
că singurele obiective importante sunt cele de ordin politic și, ca atare, neglija interesele
56 comunității. Oricât de atractivă și populară ar fi această alegere, ea ar putea crea managerilor
probleme de supraviețuire pe termen lung – în primul rând celor de la nivel local, unde relația
cu comunitatea este mult mai directă.
Relația cu comunitatea presupune legături profunde și nu doar zâmbete și strângeri de mână
în timpul campaniilor electorale . Managerul public trebuie să fie implicat și prezent în viața
comunității – atât în ceea ce privește evenimentele majore, cât și în viața de zi cu zi.
Cetățeanul a asimilat în România un sentiment de depărtare evidentă a adminis trației de
nevoile și dorințele sale (cu excepția perioadei alegerilor); un manager inteligent poate să
profite de oportunitatea oferită de construirea unei relații directe, serioase cu comunitatea.
Managerul public are multe de învățat . Multe teorii organ izaționale se referă la vocație și
calități native de leadership; fără să neglijăm importanța acestor calități, este naiv să
considerăm că managementul local poate fi exercitat la modul serios și eficace de persoane
neinteresate de un proces de învățare co ntinuă. Ameliorarea continuă a abilităților și
cunoștințelor este esențială. Autosuficiența și senzația de cunoaștere totală nu reprezintă decât
un indiciu de mediocritate și încurajează apariția unor pericole majore în conducerea efectivă
a comunității.
Managerul local trebuie să dea dovadă de calități profesionale semnificative . Deși
dezvoltarea unei relații strânse cu comunitatea pe baza luării în considerare a dorințelor
acesteia este importantă, este greșit să considerăm că acest lucru este suficient. La urma
urmelor, managerul local trebuie să dea dovadă de capacități manageriale capabile să ducă la
o dezvoltare a comunității. Relația între cele două componente este foarte interesantă – deși
se așteaptă, în mod teoretic, ca managerul local să dețină c unoștințe și abilități tehnice, de
multe ori el se va confrunta cu probleme mari datorită inabilității de a relaționa cu cetățenii.
Managerul local trebuie să dețină o viziune strategică clară în ceea ce privește obiectivele
comunității și ceea ce este c apabil cu adevărat să ofere acesteia. Lipsa obiectivelor pe termen
lung poate duce la consumarea irațională a resurselor și energiilor; stabilirea unor obiective
fanteziste duce la aceleași rezultate.
Așa cum am precizat anterior, managerul public trebui e să cunoască comunitatea și să relaționeze
cu ea; principalele ținte în construcția unei relații de succes se referă la (ICMA, 1983):
configurația politică locală ; din acest punct de vedere, structura comunității poate fi diferită – de
la comunități mici și omogene la comunități divizate, instabile, marcate de diverse probleme.
57 consiliul local ; capacitatea de dezvoltare a unei relații coerente cu acest corp poate influența în
mod direct eficacitatea activității manageriale; acest lucru este evident în cazul multor localități
din România, unde lipsa capacităților de negociere și interesele politice au dus la blocaje majore
de pe urma cărora comunitatea nu a avut dec ât de suferit. Este important să atragem atenția aici
asupra importanței tehnicilor de negociere în administrația locală (chiar dacă la o primă vedere
am putea fi tentați să considerăm că ele nu sunt relevante în cadrul sectorului public).
comunitatea de a faceri ; datorită evoluțiilor din cadrul societăților moderne, această comunitate
se poate referi atât la firme românești, cât și la firme internaționale; capacitatea de a dezvolta o
relație activă (atât în atragerea acestora, cât și în menținerea interesul ui lor) cu comunitatea de
afaceri reprezintă o condiție esențială pentru supraviețuirea managerului local.
organizații non -guvernamentale ; acestea pot oferi un sprijin important managerului în rezolvarea
diverselor probleme locale (de la cele sociale, la c ele ce țin de relația cu cetățeanul), în susținerea
proiectelor administrației, în furnizarea de personal suplimentar, în realizarea medierii între
manager și diverse grupuri etc.
presa; importanța presei locale sau naționale este evidentă pentru orice man ager public; acest
lucru nu semnifică însă întotdeauna existența unei relații pozitive, coerente cu jurnaliștii (văzuți
de multe ori ca inamic și nu ca partener), lucru care nu poate decât să afecteze negativ imaginea
și funcționarea organizației.
grupuri defavorizate ; de multe ori, neglijarea acestor grupuri poate duce la conflicte deschise și
la crize la nivelul comunității; luarea în considerare a problemelor specifice acestor grupuri și
tratarea lor semnifică o alegere inteligentă.
personalul institutie i publice ; dezvoltarea unei relații deschise și profunde cu acest segment
reprezintă o activitate cu consecințe pe termen lung pentru managerul local; el va avea nevoie de
susținerea și suportul acestui grup în diferite momente sensibile, iar neglijarea ac estui aspect este
periculoasă.
Date fiind condițiile specifice ale administrației locale, managerul public se poate confrunta foarte
ușor cu situații de conflict și blocaj în activitatea sa. Principalele surse de conflict (ICMA, 1983) cu care
se poate con frunta managerul public se referă la:
depășirea limitelor / competențelor (de către primar sau de către consiliul local); din acest punct
de vedere este important ca, încă de la începutul cooperării între cele două părți, să fie definit
cadrul de acțiune și așteptările).
58 controlul informației ; restrângerea circulației informați ei de interes public către consiliu sau
cetățean poate reprezenta un domeniu sensibil.
lipsa capacității de anticipare a problemelor ; acest aspect poate pune managerul în situații
periculoase legate de apariția unor crize grave (deși previzibile).
politiza rea activităților manageriale; unii manageri publici tind să nu înțeleagă limitele politizării
administrației publice și de aici consecințe nedorite atât asupra carierei proprii, cât și asupra
activității organizației.
evitarea responsabilităților; cultura administrativă nu este întotdeauna orientată înspre asumarea
responsabilităților pentru deciziile și acțiunile inițiate; de multe ori se încearcă evitarea asumării
acestora sau “pasarea” lor înspre un “vinovat de serviciu” incapabil să se apere.
controlul angajărilor și concedierilor ; acest domeniu poate fi sensibil datorită diverselor interese
implicate. Presiunile de selectare a funcționarilor pe alte criterii decât competență, pot fi
puternice.
atacuri directe la adresa managerului (pe diverse motive – politice, economice etc.).
lipsa capacităților de leadership ; teoretic, managerul public este văzut ca o sursă de energie și
inspirație; nu întotdeauna însă cei ce ocupă o funcție decizională în sectorul public dețin și
calitățile / cunoștințele necesare a cestei poziții.
Marketing public, client și participare cetățenească
Administrația publică din societățile democratice moderne încearcă să promoveze un tip nou de
relație cu comunitatea, bazat pe minimizarea abordărilor coercitive, pe o atitudine mult mai deschisa și
pe parteneriatul cu societatea civilă și cetățeanul. Consumatorul de servicii publice este perceput ca un
client. Acest lucru semnifică în principal faptul că așteptările nu mai vin dinspre administrație înspre
cetățean, ci în sens invers și că părerea acestuia contează cu adevărat în structurarea serviciilor publice.
Această tendință se manifestă în principal pe două planuri:
expansiunea tehnicilor de marketing public
încercări de implicare a publicului în procesele de luare a deciziilor l a nivelul administrației
publice.
La modul general, marketingul public se referă la (Hermel, Romagni, 1996) analiza nevoilor,
așteptărilor și comportamentelor clienților pentru a defini produsele sau serviciile ce pot fi oferite
acestora cu succes, precum și metodele de promovare cele mai bune. Satisfacția clientului reprezintă aici
59 termenul cheie, iar marketingul aplică diferite tehnici (de la studii de piață la analiza strategică) pentru
atingerea obiectivului stabilit.
În mod normal, ne putem întreba în ce măsură administrația publică tradițională este interesată
de acest domeniu? Deși teoretic ea ar trebui să își construiască întreaga activitate pe analiza nevoilor
publicului, situația nu este atât de simplă. Administrația nu încearcă întotdeauna să ide ntifice cererea
pentru a construi ulterior oferta necesară.
Uneori direcția este inversă – administrația stabilește un serviciu și creează obligativitatea folosirii
lui, chiar dacă el nu a fost solicitat de populație (o listă lungă de aprobări și avize se pot înscrie aici ca
exemplu). De multe ori, administrația definește singură care sunt nevoile populației pe baza ideii că ea
înțelege mai bine ceea ce este bine pentru comunitate decât cetățeanul „neștiutor”. Ca atare, nu puține
sunt cazurile în care, în s patele discursului “servirii comunității și cetățeanului”, se ascunde o lipsă de
interes în ceea ce privește nevoile și dorințele acestuia.
Marketigul public presupune ameliorarea acestei situații prin construcția unor mecanisme de
analiză a nevoilor publ icului, prin asimilarea acestora în definirea politicilor publice și construcția unei
imagini pozitive a administrației. Instituția publică va depăși faza în care consideră publicul o masă
amorfă, depersonalizată și supusă unei administrări autoritare.
Cetățeanul este tratat ca și consumator și finanțator al serviciilor publice. Este greu să ne
imaginăm că acționarul unei firme private poate fi tratat cu desconsiderare de către aceasta; din nefericire,
nu este însă greu să ne imaginăm aplicarea acestui tip de tratament de către administrația publică
cetățeanului (care de altfel plătește si el pentru serviciile în cauză).
Aplicarea marketingului în administrație nu este însă simplă: după cum am mai observat,
utilizatorul de servicii publice are o mentalitat e specifică, negativă față de serviciile publice (acest
element reprezintă atât un obstacol, cât și un argument în favoarea folosirii tehnicilor de marketing pentru
imbunatatirea imaginii administrației). Apoi, caracteristicile organizației publice nu încu rajează acest
curent: lipsa concurenței, existența unui public captiv ce nu are alternative, monopolurile, fac mulți
funcționari publici sau politicieni să fie reticenți sau ostili față de el.
Există și probleme legate de tipul de servicii publice “oferit e”: în timp ce pentru o firmă de
telefonie mobilă fidelitatea clienților este un obiectiv principal al strategiei de marketing, este mai greu
să definim același obiectiv pentru “clienții” unui penitenciar. Definirea grupului țintă este mai dificilă în
sectorul public ca și definirea clară în termeni de marketing a produsului / serviciului vizat (este mai
simplu să definești o strategie de marketing pentru vânzarea unei mașini decât pentru limitarea
consumului de droguri la nivelul adolescenților).
60 Toate a ceste lucruri nu semnifică însă că marketingul nu este aplicabil organizației publice;
dimpotrivă, ea resimte o nevoie acută în domeniu datorită percepției negative din partea cetățeanului.
Tehnicile de marketing public pot fi diverse și se pot referi la c onstrucția unei imagini pozitive pentru
cetățeni; la construcția unei imagini atractive pentru posibile grupuri economice interesate în investiții;
la încurajarea unor comportamente publice, precum păstrarea curățeniei orașului sau participarea la
activită ți sociale; la descurajarea unor comportamente precum consumul de droguri sau sexul neprotejat
în cazul anumitor grupuri specifice; la activități de recrutare pentru diverse organizații publice – precum
armata sau poliția; la analiza satisfacției cetățeanu lui în ceea ce privește utilizarea unui serviciu public
etc. Impactul lor poate fi pozitiv pentru administrația locală sau centrală în cazul în care exista o strategie
bine definită și obiective clare (nu doar cheltuirea de bani publici pentru servicii ofe rite unor firme în
domeniu).
Cele mai mari probleme (Hermel, Romagni, 1996) tind să se plaseze deseori la nivelul
comunicării administrației cu cetățeanul sau comunitatea (și nu la nivel de livrare sau preț) și ca atare,
administrațiile publice trebuie să acorde o atenție specifică acestui domeniu.
Cea de a două modalitate majoră de a promova un tip de administrație deschisă și orientată spre
cooperarea cu cetățeanul se referă la implicarea acestuia în activitățile instituției publice. Participarea
cetățenească se poate plasa la niveluri diferite (OECD, 2001, p.2):
informarea publicului
consultarea publicului
participarea publicului la procesul de luare a deciziilor.
Aproape toate administrațiile și toți politicienii din societățile democratice vor a vea un discurs
oficial pozitiv pe acest subiect; participarea cetățenească reprezintă o temă la modă. Întrebarea este în ce
măsură aceste declarații lăudabile sunt dublate și de acțiuni concrete; efortul depus de către politicieni
sau manageri publici se p oate opri de multe ori la strângeri de mână (în special în campania electorală).
De multe ori, cele două părți (administrația și cetățeanul) își asumă din start atitudini negative
(Pollitt, 2003,p.100) – administrația va considera că publicul nu este de fa pt interesat de dialog și că nu
deține cunoștințele necesare; cetățeanul va considera că administrația pretinde numai că este interesată
de ceea ce crede sau dorește el și că oricum nimic nu se va întâmpla ca urmare a întâlnirilor sau proiectelor
comune. I mplicarea cetățeanului poate acoperi o gamă largă – de la referendum -uri la întâlniri cu
reprezentanții comunității sau organizarea unor dezbateri sau grupuri de lucru pe probleme specifice.
Politicienii sunt mai interesați în organizarea unor întâlniri largi, bazate pe ideea comunicării și
promovării imaginii; managerii publici preferă întâlniri mai restrânse în care să se discute probleme
specifice cu reprezentanți ai grupurilor vizate. Una din problemele care apare des aici se referă la lipsa
61 de interes a publicului și subreprezentarea sa; o alta la lipsa unui efort coerent și real al administrației de
a implica cetățeanul în luarea deciziilor.
Administrația publică trebuie să înțeleagă o r ealitate simplă: implicarea publicului în activitatea
sa și în procesul de luare a deciziilor este necesară și benefică: un cetățean implicat este un cetățean care
începe să înțeleagă faptul că există limite și probleme obiective în activitatea instituției publice. Astfel,
cetățeanul poate depăși faza ideilor preconcepute în ceea ce privește funcționarul și munca sa și poate fi
mai puțin ostil în relația sa cu administrația.
Concluzia principală a acestui subcapitol se referă în principal la importanța deschiderii
organizației înspre comunitate și cetățean și posibilitatea construcției unei imagini îmbunătățite a
organizației publice.
62
Unitatea III. MANAGEMENT STRATEGIC ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ
Abordarea strategică nu reprezintă o problemă specifică societăților moderne; din cele mai vechi
timpuri, oamenii și -au pus problema de a gândi și acționa strategic în diferite domenii. Termenul de
strategie provine din cuvântul grec strategos (general). A plicațiile sale au apărut de -a lungul timpului în
domeniul militar, politic sau economic.
Problema strategiei a fost prezentă în domeniul militar din cele mai vechi timpuri; lucrările unor
teoreticieni precum Sun Tzu sau Karl von Clausewitz au pus în evide nță necesitatea utilizării planificării
și strategiilor specifice, precum și a utilizării raționale a resurselor unei armate pentru atingerea scopurilor
(victoria militară) față de un competitor definit (armata adversă).
Mai mult decât atât, von Clausewit z a atras atenția că strategiile și campaniile militare sunt doar
o modalitate de a atinge obiective politice mai largi. Pe baza acestui argument am putea considera că
politica reprezintă principalul domeniu în care abordarea strategică si -a făcut simțită prezența. Ulterior,
domeniul economic a preluat și accentuat problema managementului strategic, încercând să raționalizeze
și ordoneze teoriile în domeniu.
Încă de la început trebuie să stabilim diferența între nivelurile strategic, tactic și operaționa l
(Bozeman și Straussman, 1990):
Nivelul strategic se referă la determinarea obiectivelor, misiunilor și viziunii organizației;
Nivelul tactic se referă la alegerea (dintr -un pachet de alternative) unei modalități de atingere
a obiectivelor definite la ni vel strategic;
Nivelul operațional se referă la activitățile cotidiene realizate de organizație pentru punerea
în aplicare a tacticilor definite.
Planificarea a fost prezentă în primele definiri ale funcțiilor managerului general. Astfel, în 1937
Gulick (p .13) a inclus planificarea în binecunoscutul său model POSDCORB (planning, organizing,
staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting). Mediul academic din domeniul științelor
economice a fost foarte interesat în ultimii 50 de ani de evoluția teor etică a managementul strategic;
teoreticieni precum Ansoff ( 1965) sau Chandler au marcat etape majore în acest proces. Chandler (1989)
definește strategia ca reprezentând ”determinarea scopurilor și obiectivelor organizației pe termen lung,
adoptarea polit icilor determinate și alocarea resurselor pentru atingerea acestor scopuri”. Această
definiție indică, practic, problemele majore la care trebuie să răspundă procesul strategic:
încotro se dorește să se avanseze?
63 prin ce parametri se pot traduce scopurile organizației?
ce politici particulare vor implica aceste scopuri?
ce mijloace umane și financiare vor trebui angajate?
În domeniul privat managementul strategic este definit ca (David, 1993, p.6) “arta și știința
formulării, implementării și evaluării…dec iziilor care permit unei organizații atingerea propriilor
obiective…Managementul strategic se concentrează pe integrarea managementului, marketingului,
finanțelor, operațiilor, cercetării, dezvoltării și informației pentru atingerea succesului organizați onal”.
David sugerează că există trei etape principale în managementul strategic (p.9):
Formularea strategiilor: Dezvoltarea misiunilor, identificarea oportunităților, amenințărilor,
determinarea punctelor slabe și puternice ale organizației, stabilirea ob iectivelor pe termen lung,
selectarea unor strategii specifice de atingere a acestora.
Implementarea strategiilor: Stabilirea obiectivelor anuale, definirea politicilor, motivarea
personalului, alocarea resurselor necesare, dezvoltarea unei culturi organiz aționale care să susțină
realizarea obiectivelor, crearea unei structuri organizaționale potrivite, pregătirea bugetului, dezvoltarea
sistemelor de management informațional.
Evaluarea strategiilor: Revizuirea factorilor interni și externi care stau la baz a strategiilor
existente; măsurarea performanțelor programului; luarea măsurilor necesare pentru ameliorarea
activității și corectarea erorilor.
Allan Steiss (2003) consideră că există 6 elemente ale deciziei strategice în fiecare organizație:
1. Misiuni de bază;
2. Grupurile țintă (membri, clienți, alte organizații ale administrației publice etc);
3. Scopuri și obiective;
4. Programe și servicii oferite de către organizație pentru atingerea scopurilor și
obiectivelor;
5. Aria geografică de influență: identificarea ari ei geografice în care programele
organizației au impact: local, regional, național, internațional;
6. Avantaj comparativ: cum reușește organizația să aibă un avantaj semnificativ față
de actori similari pe piață.
O altă definiție interesantă este cea dată d e Tabatoni (1975): strategia reprezintă “o alegere de
criterii de decizie numite strategice pentru că ele vizează să orienteze de o manieră determinantă și pe
termen lung activitățile și structurile organizației”.
64 Thompson și Strickland (1996, p.6) consid era că cele 5 sarcini ale managementului strategic sunt:
1. formularea unei viziuni strategice în ceea ce privește viitorul organizației – direcție pe
termen lung, misiuni;
2. convertirea viziunii strategice în obiective măsurabile și rezultate în termeni de
performanță;
3. dezvoltarea și testarea strategiilor dezvoltate pentru realizarea rezultatelor dorite;
4. implementarea și executarea strategiilor determinate eficient și efectiv;
5. evaluarea performanței, realizarea unor ajustări în ceea ce privește obiectivele, direcția,
implementarea pe baza experienței noilor dezvoltări, schimbările apărute etc.;
Am menționat toate aceste definiții pentru că ele ne permit să facem câteva observații preliminare
referitoare la managementul strategic în general:
managementul str ategic se referă în principal la eficacitate și nu la eficiență. Drucker
spunea: “întrebarea pertinentă este nu cum să facem optim lucrurile, ci cum să găsim
lucrurile optime care trebuie făcute și să concentrăm resursele și eforturile asupra lor".
planificarea și managementul strategic se leagă de o dilemă perpetuă a organizației
publice legată de existența unor diferențe semnificative între rezultatele
așteptate/dorite și performanțele reale obținute.
strategia presupune luarea în considerare a unei perspective pe termen mediu și lung ;
activitățile organizației nu mai sunt gândite numai “de la o zi la alta”, în termeni
exclusiv operaționali, ci “în perspectivă”. Ca atare, activitățile strategice sunt cele care
afectează funcționarea organizației pe o perioadă semnificativă de timp.
decizie strategică afectează organizația de o manieră determinantă ; acest lucru
semnifică faptul că decizia în cauză va afecta nu doar pe termen lung, dar și puternic
organizația la diferite niveluri: structura, obiective , cultură organizațională etc.
managementul strategic include stabilirea obiectivelor, scopurilor, misiunilor și
viziunii organizației.
managementul strategic nu înseamnă numai procesul de planificare strategică; el
conține și activități legate de managem entul resurselor, implementare, control și
evaluarea programelor.
definirea managementului organizației este direct legată de analiza mediului
organizației.
65 În general, în discutarea managementului strategic, se folosește un grup de concepte și termeni
comuni, care trebuie clarificați:
Viziune – o proiecție mentală despre cum ar trebui să arate organizația în viitor. Bryson (1995)
consideră că aceasta trebuie să includă valorile fundamentale ale organizației și filosofia sa; ea trebuie să
fie “scurtă și c apabilă să inspire” (p.18);
Misiune: de ce există organizația și ce urmărește ea?
Scopur i: rezultate generale; în ceea ce privește scopurile organizației, problema este mult mai
complicată decât am putea crede la o primă vedere. Westerlund și Sjostrand (19 79) au identificat o
varietate de scopuri în organizații:
scopuri onorifice – scopuri teoretice ce oferă o imagine pozitivă organizației;
scopuri tabu – scopuri existente, dar imposibil de exprimat;
scopuri stereotipe – scopuri pe care orice organizație “serioasă” trebuie să le aibă;
scopuri existente – scopuri “reale”, urmărite în mod direct, chiar dacă sunt incompatibile
cu valorile declarate ale organizației.
În relație cu procesul de construcție a strategiilor, Ste iss (2003) consideră că scopurile pot fi
clasificate ca fiind:
scopuri de dezvoltare societală (rezultatele organizației contribuie la dezvoltarea
propriului mediu și societății);
scopuri legate de membrii organizației sau clientelă (rezultatele afectează dezvoltarea
grupurilor țintă);
scopuri de dezvoltare organizațională (resursele sunt folosite pentru dezvoltarea
organizației ca entitate capabilă să acționeze eficace și eficient).
Obiective : rezultate specifice (această diferență între scopuri și obiecti ve este subtilă și nu
întotdeauna ușor de realizat). Este de precizat aici că nu toate obiectivele se plasează la același nivel de
importanță și ca atare putem vorbi aici de o ierarhie a obiectivelor și de priorități strategice;
Avantaj competitiv: analiza competitorului, evaluarea resurselor acestuia, construcția unei poziții
avantajoase față de acesta pe piață.
Firmele private (Rabin, Miller, Hildreth, 2000) văd dezvoltarea managementului strategic ca fiind
direct legată de două elemente principale:
conc urența cu competitorii de pe piață ; dezvoltarea unei perspective strategice este esențială
pentru rezistența la atacurile competiției și pentru dominarea acesteia. Analiza competitivă
identifică forțele majore prezente într -un sector industrial particular – forța cumpărătorilor și
66 furnizor ilor, produsele substituibile, concurența – în ideea câștigării unui avantaj prin
intermediul unor strategii precum diferențierea față de concurență sau selectarea segmentelor
industriale în care există șanse mari de control. În mediul industrial, principa lele pericole la
adresa firmei (Porter, 1995) se referă la:
1. rivalitatea între firmele existente deja pe piață
2. amenințarea noilor veniți pe piață
3. puterea de negociere a clienților
4. puterea de negociere a furnizorilor
5. amenințarea noilor produse (care le pot înlocui pe cele vechi, tradiționale).
Exercițiu : un producător european de automobile este confruntat cu probleme mari în contextul
creșterii concurenței pe piață venite din partea producătorilor europeni, americani și japonezi. Ce
alternative strategice p oate defini acesta pentru ameliorarea situației?
exploatarea oportunităților apărute pentru dezvoltarea organizației. În lipsa unei perspective
strategice managerul privat poate pierde oportunități favorabile, posibil de prevăzut; acest
lucru poate avea co nsecințe dezastruoase pentru firma în cauza, incluzând chiar falimentul.
Exercițiu: Dați un exemplu în care, datorită lipsei de perspectiva strategică, o firmă privată a
ratat oportunități și a avut probleme în ceea ce priveste eficacitatea actiunii sale .
Ca atare, managementul strategic a fost preluat de către sectorul privat ca o modalitate de a
răspunde la un mediu dinamic, caracterizat de existența unei concurențe acerbe. Definirea activității
organizației pe termen mediu și lung nu reprezintă un lux, ci o condiție necesară supraviețuirii. Această
viziune utilitaristă definește abordarea strategică în sectorul privat.
Ca și modalitate de analiză și interpretare, managementul strategic poate fi abordat din diferite
puncte de vedere (Morgan, 1980, Zane tti și Cunningham, 2000, p. 546):
1. perspectiva axata pe mediu vede managementul strategic ca o interacțiune între
organizație și mediul acesteia; cel mai important lucru se referă aici la analiza mediului
pentru identificarea constrângerilor sau oportunită ților;
2. perspectiva axată pe luarea deciziilor analizează procesul de luare a deciziilor strategice
în organizație;
3. perspectiva axată pe leadership analizează managementul strategic din punctul de vedere
al liderului; cel mai important aspect este cine ia deciziile strategice și care este profilul
acestei persoane (sau grup).
67 Diferențele între cele trei abordări sunt importante și orientează analiza procesului strategic în
direcții diferite. Fiecare dintre ele are argumente care pot dovedi viabilitatea pro priului punct de vedere:
nu poți înțelege strategia organizației în lipsa analizei mediului; nu poți înțelege strategia organizației în
lipsa analizei modului în care se iau deciziile strategice; nu poți înțelege strategiile organizației fără să
știi cine le formulează și care sunt trăsăturile persoanei sau grupului în cauză. Ele pot fi combinate într –
un proces mai complex de înțelegere a managementului strategic.
O altă problemă importantă în discuția referitoare la managementul strategic se referă la mod ul
în care este înțeles demersul strategic în organizații (Rabin, Miller, Hildreth, 2000). Pe de o parte avem
abordarea rațională (sau sinoptică) ce vede elaborarea strategiilor ca fiind un proces logic și liniar.
Organizația definește secvențial obiective le, analizează mediul, identifică amenințări și oportunități,
elaborează strategii, selectează cea mai bună alegere în termeni raționali și o implementează.
Este vorba practic de un efort de maximizare a câștigurilor organizației printr -o abordare raționa lă
clasică. Pe de altă parte, alți teoreticieni (Simon și March; Lindblom, 1959, 1979) au formulat obiecții la
adresa acestei interpretări și au propus abordarea incrementală în managementul strategic. Pe baza
principiului “raționalității limitate” ei susț in că organizația nu este nici pe departe atât de rațională și
obiectivă pe cât presupune teoria sinoptică. Managerii tind să ia decizii bazate în principal pe realități
presante cu care se confruntă la un moment dat și nu pe planuri vagi de viitor. De cât e ori sunt confruntați
cu o criză, tendința va fi să ia măsuri de remediere rapidă a situației chiar dacă acest lucru înseamnă
distrugerea strategiei pe termen lung; puțini dintre ei sunt capabili să depășească această condiționare.
Procesul strategic est e prea complex și neclar pentru a putea fi abordat atât de rațional. Olsen și
Eadie (1982) au sintetizat cele mai importante categorii de rezerve la adresa aplicării managementului
strategic în organizații:
procesul formal de planificare este prezentat a fi mult mai rațional și analitic decât este cu
adevărat; designul acestuia este prea abstract pentru a putea lua în calcul dinamica socio -politică
specifică oricărei organizații;
procesul formal de planificare strategică este prea rigid și încet pentru a r ăspunde în mod adecvat
unui mediu în schimbare;
procesul formal de planificare acționează împotriva creativității și inovației.
Ca atare, abordarea strategică trebuie să fie mult mai mult bazată pe adaptare la schimbările
mediului, pe învățare (“organizațiile trebuie să învețe pentru a supraviețui”, Ketl, 1994, p. 22) și pe
negociere cu diferiții actori interesați din domeniu. Conf orm ideii “step by step and by small degree”
(“pas cu pas și în grade mici”, Lindblom, 1959, p. 81) procesul strategic reprezintă un proces în
desfășurare în care organizația învață din interacțiunea cu mediul și ceilalți participanți.
68 Abordarea increment ală nu semnifică eliminarea raționalității din cadrul procesului strategic; ea
propune mai degrabă o combinație de raționalitate și intuiție, de raționalitate și asimilare de cunoștințe
noi. De altfelm această confruntare între cele două teorii sugerează c el mai bine esența managementului
strategic în organizații, plasat continuu între rațiune și instinct.
Managerul public trebuie să se pozitioneze între alegeri ce țin de o atitudine reactivă (ce
reacționează la schimbările apărute în mediu) sau proactivă ( ce încearcă să anticipeze schimbările din
mediu și să le speculeze în folosul organizației).
O altă dilemă a organizațiilor se referă la modalitatea de stabilire a strategiilor care poate
reprezenta (Zanetti, Cunningham, 2000):
un demers ierarhic, autorit ar. Conducerea organizației stabilește obiectivele și strategiile, iar
nivelurile medii și inferioare nu fac decât să le aplice fără comentarii;
un proces participativ în care managementul definește doar viziunea generală a organizației
și implică niveluri le inferioare în definirea obiectivelor și strategiilor.
Pe de altă parte, ne putem întreba ce este cel mai important într -o organizație: să existe o
mentalitate și o gândire strategică, capabilă să orienteze continuu activitatea organizației în funcție de
obiective pe termen mediu și lung? Să existe un proces formal și rațional de planificare care să stabilească
pas cu pas misiuni, obiective, strategii, alternative, implementare, evaluare etc? Să existe documente
strategice cât mai vaste, care “să dea bine ”? Să fie capabilă să aplice strategii definite la nivel politic?
Fiecare dintre aceste întrebări ne pune în fața unei abordări diferite, capabile să modifice fundamental
acțiunea organizației la nivel strategic.
Dacă luăm în calcul că cel mai important l ucru este legat de existența unor documente, întreaga
capacitate a organizației se va concentra pe realizarea acestora, chiar dacă ele nu au nicio legătură cu
realitatea. Dacă accentul va cădea pe dezvoltarea gândirii strategice la nivelul instituției proc esul este
mult mai complicat și semnifică activități de restructurare a organizației, motivare, training etc.
Conceptul general de management strategic poate presupune, ca atare, o abordare diferită în ceea
ce privește sectorul principal de interes. În ef ortul de înțelegere sau formulare a strategiilor manageriale
(Bryson, 1995) se pot accentua aspecte diferite, precum:
sistemele de planificare strategică ; accentul cade aici pe procesul de planificare strategică,
identificat cu un demers rațional și organi zat;
analiza participanților/actorilor; accentul cade aici pe analiza persoanelor și grupurilor
interesate, puterea și influența lor, capacitatea de negociere etc. Strategia particulară adoptată
reprezintă rezultatul unui proces de confruntare între grupur i interesate;
69 managementul problemelor strategice; accentul cade aici pe identificarea problemelor
fundamentale cu care organizația se confruntă și pe rezolvarea lor;
negocieri strategice; dezvoltarea strategiilor este văzută ca un proces puternic politiza t, în
care activitatea cea mai importantă se referă la negocieri și compromisuri continue.
O altă problemă se leagă de logica construcției procesului strategic:
unele abordări consideră că obiectivele sunt stabilite din start de către instanțe externe sau
interne, iar procesul de planificare strategică se va raporta la aceste obiective deja existente și
va stabili numai strategiile de atingere a acestora;
alte abordări văd stabilirea scopurilor și obiectivelor organizației ca fiind parte a procesului
de pl anificare strategică și nu o realitate pre -existentă.
Așa cum putem observa, structurarea procesului strategic presupune modalități diferite de
abordare și metodologii diverse. Prezentarea tuturor acestor dileme urmărește nu doar trecerea în revistă
a dezb aterilor teoretice referitoare la managementul strategic, ci și punerea în evidență a complexității
domeniului, tratat de multe ori simplist de către politicieni, manageri, funcționari sau cetățeni.
Abordarea strategică în organizațiile publice
Odată c e ne-am familiarizat cu problemele legate de managementul strategic general, va trebui
să vedem în ce măsură acesta este aplicabil organizațiilor publice. Așa cum s -a mai discutat, ele dețin o
serie de caracteristici specifice care afectează tipul de manag ement aplicabil; în mod evident, latura
strategică a managementului nu se poate sustrage acestei realități. Care ar fi principalele elemente care
influențează aplicarea demersului strategic în instituțiile publice?
misiunile și scopurile organizației publi ce sunt deseori definite în reglementări legale ; acest
lucru afectează una din componentele esențiale ale managementului strategic: flexibilitatea și
posibilitatea realizării unor schimbări strategice la nivelul organizației; chiar dacă managerul
public vr ea să reorienteze organizația în ceea ce privește definirea scopurilor sau misiunilor,
acest lucru va fi uneori imposibil din punct de vedere legal;
lipsa concurenței ; așa cum am observat, unul dintre elementele care au stat la baza dezvoltării
managementu lui strategic în sectorul privat a fost avantajul competitiv, necesitatea de a
specula oportunitățile pieței mai bine decât competiția. În cazul sectorului public, inexistența
competitorului sau competiția inegală înseamnă lipsa unui stimulent esențial pen tru
dezvoltarea abordărilor strategice. Managerul public poate sa nu înțeleagă la fel de bine ca și
cel privat importanța planificării și managementului strategic;
70 existența unor obiective vagi și generale ; de multe ori, definirea obiectivelor în sectorul public
este un proces vag și neclar. Decidenții politici preferă obiectivele generale pentru că ele sunt
mult mai ușor de “vândut” politic și permit identificarea unor grupuri mari de alegători cu
acestea. Același limbaj neclar tinde să caracterizeze de mu lte ori definirea politicilor publice
sau a strategiilor specifice;
perioadele de timp incluse în documentele strategice sunt de multe ori prea reduse ;
politicienii nu au răbdare pentru a vedea rezultate pe termen lung. Ei doresc rezultate imediate
și vizibile, pe care să le poată prezenta publicului. Ca atare, strategiile pe termen scurt sunt
preferate celor pe termen lung;
chiar dacă se reușește stabilirea unor strategii pe termen lung. perioadele electorale sunt
capabile să ducă la distrugerea acesto ra. Noua putere poate avea o viziune total diferită într –
un domeniu sau altul și să modifice sau anuleze ceea ce guvernanții precedenți au considerat
a fi opțiuni strategice
coalițiile politice pot fi instabile ; ca atare, la scurt timp după stabilirea unei strategii, dispariția
sprijinului politic o poate face inaplicabilă;
stabilirea obiectivelor în sectorul public reprezintă un proces mult mai larg decât în cel
privat ; influența combinată a actorilor politici și administrativi, a mass -media, grupurilor d e
interes, cetățeanului etc. duc la un proces complicat de structurare a scopurilor și obiectivelor
organizației publice;
lipsa informației necesare sau lipsa capacității de analiză a informației poate duce la
formularea defectuoas ă a strategiilor. Același lucru se va întâmpla dacă resursa umană
existentă nu are pregătirea necesară în domeniu (Hughes,1998);
greutatea stabilirii unor rezultate măsurabile în sectorul public;
asumarea riscurilor nu reprezintă un tip de comportament încurajat de sectorul public .
Elaborarea unor strategii presupune luarea de decizii riscante.
Toate aceste elemente ne arată principalele probleme cu care procesul de planificare strategică se
poate confrunta în domeniul public. Ele nu semnifică în nici un fel lipsa posibilităților de aplicare a
planificării și managementului strategic în organizațiile publice, ci atenționează managerul asupra
punctelor sensibile.
Administrația publică nu a fost considerată în general un domeniu rațional și eficace; imaginea
„tipică” a fost cea a u nui sector haotic, dezordonat, preocupat mai mult de propria supraviețuire și
71 dezvoltare și mai puțin de oferirea unor servicii de calitate cetățeanului și comunității. Administrația era
văzută ca fiind doar un executant mecanic al ordinelor venite din par tea politicienilor. Una din
principalele critici aduse modelului administrativ tradițional se leagă de lipsa unei perspective strategice.
Administrația publică modernă nu își mai permite însă această abordare; odată ce ea încearcă să
asimileze o abordare managerială bazată pe eficacitate, eficiență și economie a resurselor, existența unui
demers strategic este inevitabilă. Pentru a -și realiza scopurile și obiectivele, instituția publică trebuie, în
primul rând, să și le definească. Ea nu mai poate doar “ex ista”, fără a face eforturi de dezvoltare și
funcționare performantă.
Primele încercări structurate de introducere a abordării strategice în sectorul public s -au
înregistrat în anii ’70 și s -au axat pe o abordare ierarhică, în care definirea strategiilor s e făcea la nivelurile
decizionale superioare. Ideea principală era că se pot face, pe baza datelor economice, demografice,
sociale etc. anumite extrapolări în ceea ce privește evoluțiile viitoare și formula anumite strategii de
rezolvare a problemelor apăr ute.
Ca atare, efortul principal se referea la previziuni și încercări de a sesiza, pe baza unor abordări
cantitative, statistice, evoluții viitoare. Acest proces s -a dovedit însă a fi prea simplist – complexitatea
societății nu permite stabilirea statist ică bazată pe realitatea de astăzi a unor situații de viitor. Încercările
ulterioare au rafinat procesul strategic atât prin introducerea unor metode raționale (planificarea
strategică), cât și prin includerea unei abordări incrementale, capabile să asimil eze schimbările rapide și
interesele diverse caracteristice unei societăți democratice.
Poate unul din exemplele cele mai bune legate de folosirea greșită a planificării se referă la
societățile comuniste . În cadrul acestora, cel puțin teoretic, planifica rea reprezenta un punct esențial.
Planurile cincinale ofereau o definire a obiectivelor urmărite de societate sau sectoare specifice și vizau
o folosire rațională a resurselor existente.
Planurile erau însă gândite în funcție de obiective definite politic, deseori fără legătură cu
realitatea, pe baza unei gândiri statice, ce nu lua în considerare evoluțiile interne și internaționale.
Maniera rigidă și centralizată de definire a scopurilor și obiectivelor strategice nu implică nivelurile
inferioare în proces ul planificării și disociază în mod clar nivelul decizional superior de realitatea
existentă.
Pe de altă parte, procesul de colectare și analiză a informației era profund politizat și incapabil să
ofere o viziune reală asupra situației existente, ceea ce a dus la imposibilitatea formulării unor decizii
coerente (nu poți să iei decizii corecte pe baza unor informații greșite).
Este de notorietate cazul românesc în care adunarea la nivel național a tuturor datelor oficiale în
domeniul lucrărilor agricole re alizate a dus la concluzia că, într -un an, se arase tot terenul disponibil în
72 România plus zone întinse din țările vecine. Ca atare, abordarea comunistă a planificării este capabilă să
ne semnaleze erori grave în ceea ce privește construcția procesului în sine, politizarea și colectarea /
analiza informației. În ultimă instanță, folosirea eronată a strategiei duce la eșecul celor care inițiază și
tolerează acest proces.
Tendințele moderne referitoare la o perspectivă managerială în sectorul public și la pro movarea
abordărilor specifice domeniului privat (“next steps initiative” în Marea Britanie sau “reinventing
government” în Statele Unite) au semnificat creșterea accentului pus pe abordările strategice.
Societățile democratice moderne folosesc abordarea s trategică atât la nivel central, cât și la nivel
local. Exemplele la nivel central sunt numeroase și se întind de la programul de guvernare prezentat de
fiecare guvern la învestitura în parlament, până la strategii sectoriale definite de ministere sau agen ții
guvernamentale. Problemele principale la acest nivel se leagă de jocul politic. De multe ori obiectivele
stabilite nu sunt cele mai bune în termeni raționali, ci cele mai bune în termeni politici (capabile să
construiască compromisul politic); alteori ele sunt vagi și imposibil de implementat. Trebuie să precizăm
însă că definirea unui proces strategic, chiar imperfect, reprezintă un pas înainte în promovarea unui nou
tip de guvernare bazată pe ideea performantei și a eficacității.
La nivel local situa ția este și mai interesantă. Așa cum am arătat în subcapitolul referitor la
managementul comunităților locale, administrațiile publice locale se confruntă cu situații complexe
caracterizate de creșterea responsabilităților, diminuarea resurselor obținute d e la bugetul central,
concurența crescută din partea altor administrații locale (pentru atragerea de fonduri sau investiții),
așteptări tot mai mari din partea cetățenilor și comunității.
Pentru a funcționa acceptabil în acest mediu dificil ele trebuie să asimileze o viziune strategică
clară, capabilă să îi ducă “un pas înaintea celorlalți”. Probabil administrațiile locale se situează la acest
moment cel mai aproape de situația firmei private presată de competitori să speculeze oportunitățile
strategice în tr-un joc cu suma zero (ceea ce câștig eu pierd ceilalți). În structurarea abordării strategice
ele au și atuuri importante care țin de creșterea libertății de acțiune (pe baza descentralizării și autonomiei
locale) și apariția unor funcționari publici mai bine pregătiți din punct de vedere profesional.
Managerii publici locali nu au nicio scuză în cazul în care nu profită de avantajele oferite de
aplicarea managementului și planificării strategice. Definirea unor strategii de dezvoltare comunitară,
econom ică, urbană etc. reprezintă o necesitate și nu un lux. Aceste strategii pot fi mai mult sau mai puțin
complexe; uneori, cele mai simple idei pot duce la efecte majore pe termen lung.
Este interesant exemplul unui primar american al unui oraș mic, care nu prezenta nimic deosebit:
nu deținea industrii semnificative, nu avea populație mare, obiective turistice majore, sau alte atuuri
“tradiționale”; evident că această realitate avea consecințe directe (și negative) la nivelul bugetului local.
73 Ca atare, el a î nțeles că trebuie făcută o alegere strategică de dezvoltare a orașului, bazată pe resursele
scăzute existente.
Ea a vizat construcția unei imagini noi: “orașul florilor”. Întregul oraș a fost împodobit cu flori și
s-a trecut la un marketing agresiv în dom eniu. În scurt timp, orășelul în cauză a devenit vestit, atrăgând
zeci de mii de vizitatori anual și construind o întreagă industrie turistică ce furnizează resurse financiare
majore la bugetul local. Costurile implicate au fost mici și s -au referit nu atâ t la resurse financiare, ci la
creativitate și tehnici de marketing public.
Acest exemplu reprezintă însă doar un caz minor, ce pune în evidență importanța alegerilor
strategice. La niveluri mai complexe se situează definirea strategiilor de dezvoltare co munitară (Steiss,
2003; Gargan și Sutton, 2000). O astfel de strategie presupune reunirea unui corp comun format din
reprezentanții administrației locale și ai comunității (oameni de afaceri, organizații non -guvernamentale,
asociații cetățenești etc) care să definească strategia de dezvoltare economică locală pe 5 sau 10 ani.
În acest caz, parteneriatul public privat se referă la structurarea procesului strategic și
implementarea lui. Viziunea reprezintă imaginea comună a administrației și comunității refe ritoare la
cum se vrea să arate orașul în viitor. Misiunea este definită de reglementări legale și de acte interne.
Scopul poate fi reprezentat de dezvoltarea economică și creșterea prosperității cetățeanului. Obiectivele
se pot referi la creșterea atracti vității economice a orașului. Strategiile pot viza: dezvoltarea
infrastructurii, diversificarea activităților economice, atragerea de investitori etc. Acțiunile operaționale
(programele) pot viza acțiuni de marketing, scăderea taxelor, construcția unor noi spații comerciale etc.
Implicarea comunității este esențială pentru că numai astfel strategiile definite vor avea sprijinul necesar
pentru a fi aplicate.
Dacă managerul pu blic nu înțelege importanța inițierii unui asemenea proces, nu înseamnă că nici
comunitatea nu o va face. Dacă reprezentanții comunității sunt cei care vor pune la punct planul strategic,
atunci administrația locală va fi într -o postură foarte proastă: va trebui să adopte o poziție defensivă, se
va raporta la un plan strategic pe care nu l -a gândit ea și poate nu se află în concordanță cu propriile
obiective, va fi atacată datorită lipsei de preocupare referitoare la viitorul comunității.
O altă observație legată de aplicarea managementului strategic în sectorul public se referă la
multitudinea de motive ce stau la baza formulării unei strategii . Un studiu referitor la elementele ce
determină construcția unei strategii (Collier, Fishwick și Johnson, 2000, p.17) a identificat 6 motive
principale care duc la acest rezultat:
1. Existența unui proces rațional de planificare strategică (organizația dorește, în mod obiectiv,
să aibă o strategie clară care să o susțină în dezvoltare);
74 2. Existența unui efort particular al managerului (datorită personalității și mentalității proprii
managerul face presiuni pentru construcția unei strategii);
3. Existența unei abordări incrementale (organizația își construiește strategia pas cu pas datorită
schimbărilor din me diu și presiunilor apărute; e vorba în principal de o strategie reactivă);
4. Existența unei culturi organizaționale favorabile (cultura organizațională – mentalitățile și
valorile – face ca strategia să fie un demers necesar și comun în organizația respectiv ă);
5. Existența unor influențe politice (strategia se construiește datorită presiunilor unor factori
politici);
6. Existența unor documente legale (strategia se construiește datorită faptului că reglementări
legale solicită acest lucru).
Studiul a fost realiza t cu participarea unor manageri din sectorul public și privat. Rezultatele au
arătat că sectorul public este mai afectat decât cel privat în construcția strategiilor de reglementările legale
și de presiunile politice. Totodată, s -a observat că influența ma nagerului tinde să fie mai mică în sectorul
public, atât datorită convingerii funcționarilor că acesta nu deține posibilități reale de implementare a
strategiilor definite, cât și lipsei de capacitate a acestuia în construcția identității colective și atra gerea
respectului resursei umane.
În directă legătură cu concluziile anterioare trebuie să precizăm că o interpretare interesantă a
managementului strategic (Scholes, 2000, p.165) se axează pe ideea că strategiile din organizațiile
publice se bazează nu a tât pe abordări raționale, cât pe interacțiunea dintre actorii interesați de
activitatea organizației în cauză (persoane și grupuri de interes) .
În momentul în care organizația dorește să construiască o strategie într -un domeniu anume, ea va
trebui, în pr imul rând, să identifice actorii interesați și puterea de care aceștia dispun. În funcție de analiza
în cauză, ea va trata cu cei mai puternici și influenți actori interesați și va fi capabilă să aplice cu succes
politicile dorite datorită sprijinului aces tora. Matricea de analiză se structurează după cum urmează, pe
două variabile: putere și interes:
Nivel de interes
Nivel de Putere Scăzut
Ridicat
Scăzut A. Efort minimal B. De informat
Ridicat C. De menținut
satisfacția D. Actor cheie
75
Aceasta analiză se poate face vis -a-vis de orice strategie particulară promovată de o instituție
publică. Ea poate viza o situație existentă sau o situație dorită; diferențele între cei doi termeni vor arăta
unde trebuie acționat pentru a avea succes în promovarea strategiei în cauză. Sursele de putere pot fi
reprezentate de:
a) În interiorul organizației:
puterea formală (ierarhică);
puterea informală (carismă);
controlul resurselor strategice;
deținerea de cunoștințe specializate;
controlul mediului (capa cități de negociere);
implicare la nivel de implementare (capacitate discreționară).
b) În exteriorul organizației:
controlul resurselor strategice (resurse financiare, umane, sprijin politic etc.);
implicare la nivel de implementare;
deținerea de cunoștințe specializate (contractori);
putere informală (relații și rețele).
Organizațiile publice pot promova abordări diferite în definirea strategiilor. Wechleser și Backoff
(1986) au identificat patru tipuri de strategii promovate de instituții publice:
strategie de dezvoltare – în cazul instituțiilor publice ce dețin obiective și surse independente de
finanțare. Managerii au o independență semnificativă în structurarea capacităților, resurselor și
performanței organizației și se folosesc de acest lucru p entru a o dezvolta;
strategie de transformare . În acest caz, instituțiile publice sunt obligate, datorită presiunilor
diverse (politice, sociale, economice etc) să își modifice tipul de funcționare de la simpla
“gestionare” tradițională la promovarea unui management performant subsumat clienților și
comunității;
strategie de protecție – în cazul instituțiilor care au de înfruntat un criticism puternic din partea
mass -media și legislativului, precum așteptări crescute din partea publicului și posibile scăder i
ale alocațiilor bugetare. Aceste instituții vor întări controlul intern, vor încerca să reducă “profilul
76 public” al organizației, să întărească relația cu legislativul și să își protejeze nivelurile de
finanțare;
strategie politică – în cazul instituțiil or care încearcă, în funcție de modificarea structurilor de
putere ce pot influența decisiv organizația, să ia decizii favorabile grupului politic câștigător.
De asemenea, pot exista (Miles și Snow, 1978) mai multe tipuri de reacție a instituțiilor publi ce
din punctul de vedere al deciziilor strategice:
apărătorii – apar în medii stabile și încearcă să își protejeze poziția deținută, accentuând
centralizarea;
analiticii – corespund unor contexte de schimbare moderată și permit o dezvoltare controlată a
proceselor inovatoare;
prospectorii – sunt de găsit în medii de dinamism și creștere – ei caută oportunități și își asumă
riscuri, promovând un management descentralizat și organic;
reactivii – pot fi identificați în orice context, operând fără un scop cla r, răspunzând provocărilor
existente pe măsură ce acestea apar.
Planificare și management strategic
În acest subcapitol vom încerca să explicăm diferența existentă între planificarea și
managementul strategic și să oferim un model de planificare strategi că pentru organizațiile publice.
Managementul strategic a evoluat de -a lungul timpului în ceea ce privește complexitatea
abordărilor (Gluck, Kaufman și Waleck, 1982); cele 4 faze principale de evoluție sunt:
1. planificarea bugetară care se referă la compa rarea rezultatelor cu obiectivele bugetare;
2. planificarea bazată pe realizarea unor analize / previziuni care încearcă să prevadă
evoluția organizației pe perioade mai lungi;
3. planificare structurată pe relația cu mediul (planificarea strategică ) în care se încearcă
realizarea unei conectări cu piața și competitorii;
4. managementul strategic care semnifică înglobarea abordării strategice la nivelul
organizației și relaționarea planificării cu sistemele de control, motivare, cultură
organizațională etc.
Deși de multe ori planificarea și managementul strategic sunt considerate a fi același lucru, ele
reprezintă concepte diferite . Planificarea reprezintă procese și tehnici specifice pentru construcția unei
77 abordări strategice în organizație. Ea vizează un e fort rațional, secvențial, de structurare pas cu pas a unei
strategii organizaționale.
Planificarea strategică are meritul de a fi adus pentru prima dată în discuție doi termeni foarte
importanți: misiunea organizației și analiza mediului (Hax și Majluf, 1984; Hughes, 1998). Analiza
mediului semnifică o analiză obiectivă a oportunităților și amenințărilor apărute în mediul organizației,
care trebuie puse în legătură cu misiunea organizației și capacitățile ei interne.
Planificarea strategică poate fi văzută ca “un efort disciplinat de a produce decizii fundamentale
ce modelează natura și direcția activităților guvernamentale în cadrul prevederilor constituționale” (Olsen
și Eadie, 1982). Bryson (1987, p.11) definește pl anificarea ca fiind „un efort disciplinat de a produce
decizii și acțiuni fundamentale care definesc și ghidează ce este organizația, ce face și de ce o face. Pentru
a furniza cele mai bune rezultate, planificarea necesită un proces larg dar efectiv de col ectare a
informației, dezvoltare și explorare a alternativelor strategice și un accent pe impactul viitor al deciziilor
prezente”.
O analiză detaliată a planificării strategice ne oferă următoarele componente:
misiuni și scopuri generale formulate de mana gerii situați la nivelurile superioare și
furnizând cadrul în care sunt dezvoltate strategiile;
analiza mediului ce constă în identificarea și analiza factorilor ce trebuie luați în
considerare în momentul formulării strategiilor organizaționale;
evaluarea structurii interne și a resurselor , evaluare ce identifică punctele slabe /
puternice ale organizației în ideea includerii unei varietăți de factori în considerațiile de
ordin strategic;
formularea, evaluarea și selectarea strategiilor ;
implementarea și c ontrolul planurilor strategice;
evaluarea rezultatelor și evoluțiilor.
Osborne și Gaebler (1993) consideră că planificarea strategică reprezintă procesul de examinare
a situației actuale și traiectoriei viitoare a unei organizații sau comunități, stabilind scopuri, dezvoltând
o strategie de atingere a acestora și măsurând rezultatele. Acest efort presupune un număr de pași
distincți:
analiza internă și externă a situației;
diagnoza sau identificarea problemelor cheie cu care se confruntă organizația;
defini rea misiunilor fundamentale ale organizației;
articularea scopurilor principale ale organizației;
78 dezvoltarea unei viziuni: cum arată succesul organizațional;
dezvoltarea unei strategii de realizare a viziunii și scopurilor;
dezvoltarea unei programări în timp a strategiei;
măsurarea și evaluarea rezultatelor.
Teoreticienii au dezvoltat o serie de definiții și de modele legate de planificarea strategică; pe
lângă definițiile amintite mai sus, vom încerca să oferim aici un model de planificare strategică bazat pe
teoriile lui Bryson (1995), Nutt și Backoff (1992). Principalii pași ai structurării unui model de planificare
strategică sunt:
1. inițierea procesului de planificare strategică ; acest lucru semnifică reunirea unui “grup de
management strategic” (5 -10 persoane), format atât din manageri, cât și din funcționari plasați
la nivel operațional. Acest grup va fi principala entitate de construcție a planificării strategice;
2. realizarea unei analize a istoriei organizației și a situației sale actuale. Analiza modului în
care a evoluat organizația de -a lungul timpului va da informații semnificative atât în ceea ce
privește structura, cât și mentalitățile existente;
3. clarificarea misiunilor și valorilor organizației . De ce există organizația și ce urmărește ea?
Care sunt valorile care stau la baza funcționării sale? Acest proces este mult mai dificil decât
se crede la o primă vedere pentru că misiunile organizației nu sunt întotdeauna definite clar,
iar valorile prezentate oficial nu sunt neapărat și cele ce ghidea ză în mod real activitatea
instituției. Misiunile organizației pot fi conținute atât în reglementări legale, cât și în
documente interne ale organizației;
4. aplicarea analizei SWOT . Analiza SWOT (numită uneori și analiză situațională) se referă la
două planu ri:
a. analiza mediului organizației pentru identificarea oportunităților și amenințărilor .
Administrația publică tradițională a promovat un model “insular” criticat, obsedat de
funcționarea internă a aparatului administrativ și interesat prea puțin de mediul extern.
Organizațiile publice trăiesc însă într -un mediu complex ce prezintă amenințări și
oportunități, iar dezvoltarea unei perspective strategice presupune realizarea unei
imagini clare a poziției instituției publice într -un peisaj complex. Instituțiil e publice
tind a fi mai mult reactive decât pro -active în relația cu mediul, iar acest lucru are
consecințe majore în definirea procesului strategic;
b. diagnoza internă a organizației pentru a identifica punctele slabe (slăbiciuni) și
punctele tari (atuuri) în ceea ce privește funcționarea internă a organizației.
Deficiențele majore existente în funcționarea internă pot aduce organizația într -o
79 poziție vulnerabilă. De aceea, ea trebuie să aibă o imagine clară a situației în care se
află din punctul de vedere al capacităților interne de funcționare (resurse umane,
financiare, tehnice, de timp, analizate atât în termeni cantitativi, cât și calitativi). Lipsa
capacităților de analiză internă conduce la imposibilitatea de definire a unei
perspective strategice ce va fi aplicată cu adevărat.
Cei 4 termeni principali sunt:
Weaknesses / Slăbiciuni . Ce nu funcționează bine în organizație? Care sunt sursele de
funcționare ineficientă și ineficace?
Strenghts / Atuuri . Ce funcționează bine în organizație? Care sunt punctele ei forte?
Ce face organizația pentru a înregistra rezultate pozitive?
Opportunities / Oportunități . Care sunt evenimentele din mediul organizației care pot
acționa în interesul acesteia? Care sunt posibilele schimbări externe care pot fi
speculate?
Threats / Amenințări . Care sunt schimbările din mediul organizației care pot afecta
negativ existența și funcționarea ei? Care sunt amenințările la adresa ei? (ele pot veni
din surse multiple: concurența, schimbări politice, schimbări economice, schimbări
tehnologice etc.).
Granița dintre acești termeni poate fi însă foarte sensibilă. Atuurile de astăzi pot deveni
slăbiciunile de mâine. În același timp, pericolele din mediul organizației pot deveni oportu nități. De aceea
este importantă inteligența și capacitatea managerului de a reacționa la un mediu în schimbare și de a
încerca să gândească în perspectivă.
5. Identificarea problemelor strategice cu care se confruntă organizația . Pe baza etapelor
anterioare se pot identifica problemele strategice ale organizației – adică problemele care sunt
atât de importante încât vor influența funcționarea ei pe termen lung și de o manieră determinantă.
Ele trebuie tratate cu foarte multă atenție, separat de problemele op eraționale, rutiniere și vor sta
la baza tuturor strategiilor organizației.
6. Formularea unor strategii care să răspundă problemelor strategice identificate . Strategiile
trebuie să fie construite în funcție de resursele existente și nu pe baza imaginației.
7. Analiza alternativelor / strategiilor existente. Acest lucru se face în general și acolo unde este
posibil pe baza analizei cost –beneficii (ACB). ACB presupune că o alternativă anume este
preferată pentru că beneficiile obținute în cadrul ei sunt mai mari d ecât costurile implicate. Acest
lucru semnifică în general ideea că atât beneficiile, cât și costurile pot fi exprimate în termeni
80 financiari. În mod evident, realizarea unei cuantificări precise nu este facilă în domeniul public
(cum putem cuantifica valo area vieții unei persoane X și limita de costuri pe care un spital poate
în mod “rațional” să o aloce pentru salvarea ei?). Cu toate acestea, ACB poate fi foarte utilă pentru
managerul sectorului public atunci când el trebuie să aleagă între diferite opțiu ni. OECD (1997)
a definit un set de criterii referitoare la ACB:
analizele cost -beneficiu sunt folositoare pentru compararea efectelor favorabile și
nefavorabile ale politicilor publice;
decidenții publici nu trebuie să excludă costurile și beneficiile dif eritelor politici; pentru
stabilirea priorităților ei trebuie să utilizeze analizele economice;
ACB ar trebui solicitată pentru toate deciziile majore (pentru a explica în mod rațional de
ce se fac anumite alegeri și nu altele; în lipsa acestei analize se vor întâlni cazuri frecvente
în care beneficiile așteptate sunt mai mici decât costurile). Cu toate acestea, instituțiile
publice nu trebuie limitate în analizele lor numai la nivelul abordărilor cost -beneficii;
atunci când este posibil, costurile și benef iciile trebuie cuantificate;
chiar dacă analizele se referă în principal la raportul cost -beneficii, nu trebuie uitată
analiza consecințelor unei acțiuni inițiate.
Analiza opțiunilor existente trebuie făcută în termeni de fezabilitate; unele strategii sun t
construite în lipsa analizei serioase a posibilităților de acțiune existente pentru organizație (în termeni de
acțiune legală, resurse deținute, sprijin politic etc.).
8. Implementarea strategiilor selectate . Cele mai bune strategii nu înseamnă nimic dacă n u sunt
puse în aplicare. Transferul lor la nivel operațional reprezintă un proces dificil și complex. În
acest punct resursa umană este foarte importantă: ea poate să blocheze sau să ajute. În cazul
în care definirea strategiilor s -a făcut “la niveluri îna lte”, fără consultarea personalului, aceștia
pot fi dezinteresați, confuzi sau ostili. De foarte multe ori neglijarea acestui aspect a dus la
anularea unor strategii bine definite. Succesul implementării strategiilor este direct legat de
capacitatea manage rului de a construi coaliții puternice (cetățeni, politicieni, mass media,
grupuri de interes etc.) care să susțină demersul strategic.
9. Evaluarea rezultatelor . În lipsa unui proces de evaluare a rezultatelor organizația se va
confrunta cu diferențe mari în tre rezultatele dorite și cele obținute în mod real. Ea nu va ști
niciodată în ce măsură obiectivele au fost atinse, ce a funcționat bine și ce nu a funcționat, ce
trebuie remediat etc.
81 Acest model definește un posibil proces de planificare strategică ap licabil în organizația publică.
El furnizează doar structura generală, fiind necesare activități diversificate pentru punerea în aplicare a
fiecărui pas amintit. Managerul public trebuie să înțeleagă faptul că aplicarea planificării strategice
reprezintă u n proces complicat, care necesită resurse, creativitate și muncă susținută.
Ca atare, putem considera planificarea ca fiind un proces rațional și structurat de construcție a
unei strategii organizaționale pe baza unei relații cu următorii factori:
Mediu – Planificare strategică – Capacități interne – Implementare – Evaluare
Managementul strategic (Ansoff, 1988, Toft, 1989, Hax și Majluf, 1984) este considerat a fi o
formă evoluată a abordării strategice, ce conține planificarea strategică, dar merge mai d eparte decât
aceasta. De ce reprezintă managementul strategic un concept mai larg? Pentru că el conectează
organizația cu procesul de planificare strategică la toate nivelurile sale.
Pentru a avea succes, planificarea trebuie relaționată cu organizația î n toate aspectele importante:
cultura organizațională, motivarea personalului, sistemele de măsurare a performantelor, structura și
designul organizațional etc. Rolul managementului strategic este să integreze viziunea strategică la toate
nivelurile organi zației și să utilizeze toate resursele existente pentru atingerea obiectivelor definite în
condiții de eficiență, economie a resurselor și calitate.
Managementul strategic (Steiss, 1985, p.9) este preocupat așadar cu luarea din timp a deciziei
asupra a ceea ce va trebui să facă organizația în viitor (planificare), determinând cine o va face, cum o
va face (managementul resurselor) și monitorizând activitățile aflate în derulare (control și evaluare).
Planificarea nu trebuie văzută ca un efort separat, iz olat de organizație, care vizează stabilirea
unor strategii teoretice pe care nu le va lua nimeni în considerare. Planificarea și managementul strategic
sunt capabile nu doar să definească scopurile și obiectivele organizației, ci și să formuleze strategii cu un
impact real. Ele se referă la structurarea capacităților interne ale organizației pentru specularea
oportunităților și evitarea amenințărilor din mediu, stabilirea unei direcții generale de dezvoltare și
alocarea resurselor pentru atingerea ei în ce le mai bune condiții.
Elemente sensibile în aplicarea managementului strategic
Asimilarea unei abordări strategice este obligatorie pentru organizația publică modernă.
Managerul public se va confrunta însă în promovarea acestui demers cu o varietate de obstacole de a
căror existență trebuie să fie conștient. Tratarea simplistă a procesului strategic conduce la lipsa oricărui
impact pozitiv asupra activității organizației. Vom aminti în ceea ce urmează câteva din elementele
“sensibile” ale managementului strategic:
82 managementul strategic este un mod de a îmbunătăți activitatea managerului public ; mulți
manageri tind să înțeleagă abordarea strategică precum o modă, o etichetă necesară pentru “a
arăta bine”. Așa cum remarca Bryson (1988, p.56) “orice proce s de planificare strategică este
justificabil numai în cazul în care ajută factorii de decizie să gândească și să acționeze strategic .
Planificarea strategică nu este un scop în sine, ci mai degrabă un set de concepte ce îi ajută pe
leaderi să ia decizii i mportante și să inițieze acțiuni importante”;
managementul strategic trebuie tratat la justa valoare, fără a -i neglija importanța, dar și fără a –
l considera o soluție miracol. Mulți manageri au tendința de a se situa la una dintre cele două
extreme, cu efe cte negative asupra funcționării organizației;
planificarea strategică nu reprezintă o activitate separată, izolată de funcționarea organizației.
Anumiți manageri consideră că planificarea reprezintă un efort pur teoretic realizat într -un birou
de către pe rsoane lipsite de orice contact cu realitatea. De fapt, planificarea trebuie să fie legată
în mod direct de structurile și funcționarea organizației;
demersul strategic nu este exclusiv atributul managementului superior. Organizația trebuie să
integreze gâ ndirea și acțiunea strategică la toate nivelurile;
managementul și planificarea strategică nu înseamnă numai elaborarea unor documente. De
foarte multe ori managerii tind să minimizeze importanța demersului strategic și ca atare, singurul
rezultat este rep rezentat de documente voluminoase, fără nici un impact real și pozitiv la nivelul
performanțelor instituționale;
în elaborarea strategiilor publice este recomandată implicarea comunității și cetățeanului de
câte ori acest lucru este posibil; în lipsa impli cării în procesul strategic a grupurilor afectate de
strategia în cauză există o șansă semnificativă ca acestea să se opună implementării ei;
Implementarea reprezintă un concept esențial în managementul strategic. De multe ori cele mai
bune strategii nu au avut nici un efect datorită problemelor la nivel de implementare. Strategiile
nu se autoimplementează (Bozeman, Straussman, 1990) iar responsabilitatea pentru punerea lor
în aplicare revine managerului . Mulți manageri inițiază procese largi de planificare strategică
fără să se gândească dacă există sau nu condițiile necesare pentru a le pune în practică. Aceste
condiții sunt (adaptat după Steiss, 2003, p.61):
1. Liderii organizației sunt implicați în proces și îl susțin în mod real;
2. Crizele majore care pot af ecta serios procesul de planificare sunt identificate și rezolvate
înaintea demarării lui;
83 3. Managementul trebuie să înțeleagă care este finalitatea planificării strategice și să
definească clar și realist așteptările;
4. Trebuie înțeles că procesul strategic p resupune afectarea unor resurse importante; fără
acestea nu există șanse de succes;
5. Pentru reușita planificării strategice este necesară realizarea unor coaliții suficient de
puternice pentru a susține promovarea și aplicarea strategiilor selectate.
Înainte de a începe activitatea de planificare, managerul public trebuie să își pună câteva întrebări
simple legate de posibilele piedici ce pot apărea, structurarea suportului pentru strategii (din partea
cetățenilor, mass -media, politicienilor etc.), exi stența resurselor necesare, capacitatea și interesul
birocrației de a o aplica.
Să nu uităm că implementarea unei strategii este imposibilă fără participarea structurilor
administrative; dacă acestea sunt neinteresate sau ostile față de strategiile. defin ite implementarea va fi
imposibilă. Pe de altă parte, există posibilitatea ca birocrația să fie pur și simplu incapabilă să le realizeze
(datorită capacităților scăzute, incompetenței etc.)
Managerul trebuie să analizeze această problemă din timp și să ia măsurile necesare, dacă dorește
cu adevărat să promoveze o abordare strategică . Justificările ulterioare legate de “sabotajul birocratic”
nu îi minimizează responsabilitatea pentru eșec.
• managementul strategic reprezintă un proces continuu, raportat la u n mediu în schimbare . El nu
trebuie gândit static, în funcție de obiective rigide, ci trebuie să se adapteze la noile realități și cerințe.
Control și evaluare în organizațiile publice
Promovarea unui management performant la nivelul organizației este im posibilă fără un efort
coerent în ceea ce privește funcțiile de control și evaluare. Așa cum am văzut în discuția referitoare la
managementul strategic, succesul activității de planificare strategică este direct legat de capacitățile de
evaluare deținute d e organizație. În cele ce urmează vom încerca să realizăm o scurtă sinteză referitoare
la control și evaluare în organizațiile publice.
Controlul reprezintă una din atribuțiile esențiale ale managerului public sau privat. Conform
definiției date de Fayol (1949, p.15) “Controlul constă în a verifica dacă totul se desfășoară în
conformitate cu planul adoptat, instrucțiunile date și principiile stabil ite. El are ca obiect identificarea
punctelor slabe și erorilor pentru a putea rectifica și preveni…”. Nici un manager public nu va deține
puterea necesară pentru a conduce organizația în lipsa a trei atribute principale: capacitatea de a da ordine,
a verifica dacă acestea sunt puse în aplicare și a iniția recompense și sancțiuni.
84 Din nefericire, de multe ori controlul este înțeles ca fiind o activitate esențial punitivă, care nu
are alt scop decât găsirea de vinovați și pedepsirea acestora (sau pedepsir ea unor persoane nevinovate,
dar incapabile de a se apăra). Această abordare este greșită pentru că funcția de control vizează în
principal verificarea aplicării ordinelor și programelor pentru a se vedea ce funcționează și ce nu, ce
trebuie remediat și un de.
Evaluarea programelor reprezintă un demers obligatoriu pentru orice administrație modernă. De
multe ori însă, managerii, funcționarii sau politicienii nu înțeleg importanța ei și o consideră doar o
activitate birocratică legată de completarea unor hâr tii și rapoarte, activitate care consumă timp și energii
organizaționale fără nici un rost.
De ce este nevoie de evaluare în sectorul public? Pe de o parte, ea este văzută ca un instrument al
responsabilizării față de cetățean – odată ce acesta plătește p entru serviciile publice, trebuie să știe cum
și unde au fost folosiți banii lui. De altfel, evaluarea a cunoscut cea mai importantă dezvoltare în Statele
Unite unde, odată cu creșterea resurselor financiare investite de guvern în programe publice (asisten ță
socială, sănătate etc.) a apărut o cerere tot mai stringentă din partea cetățenilor de a cunoaște modul în
care sunt folosiți acești bani.
Pe de altă parte, evaluarea este văzută ca un instrument de acțiune managerială , pentru că este
capabilă să furni zeze managerului public date importante pentru ameliorarea funcționării programului.
Evaluarea reprezintă un demers mai profund decât măsurarea performanțelor trecând dincolo de simpla
măsurare a rezultatelor și încercând să evalueze cauze, obiective organ izaționale, îmbunătățiri ce pot fi
puse în practică. Ea oferă practic managerului un feedback important pentru luarea celei mai bune decizii
Evaluarea reprezintă însă un domeniu complex; așa cum observau Glass și Ellett (1980)
“evaluarea, mai mult decât orice altă știință, este ceea ce oamenii consideră că reprezintă; și în mod
curent oamenii consideră că reprezintă o mulțime de lucruri diferite”. Ea poate fi înțeleasă la trei niveluri
diferite (Scriven, 1967):
evaluările formative, ce vizează ameliorarea performanței programului (evaluarea va furniza date
ce stau la baza îmbunătățirii rezultatelor programului);
evaluările sumative, ce urmăresc dacă un program trebuie început, continuat, ales din două sau
mai multe alternative sau încheiat;
evaluările de m onitorizare ce vizează în principal preocuparea pentru menținerea calității
programului; ele se referă la monitorizarea proceselor și a rezultatelor obținute la nivel
operațional.
85 Evaluările urmăresc să ofere o imagine clară a modului în care funcționează programele publice.
Care sunt principalele domenii de interes pentru activitățile de evaluare (Posavac, Carey, 1997)? Unde
acționează ele în mod principal?
1. Direcționarea resurselor înspre satisfacerea unor nevoi ignorate. Serviciile publice trebuie să vize ze
satisfacerea unor nevoi ignorate până atunci; deseori serviciile publice sunt oferite în lipsa unei
preocupări reale pentru nevoile cetățeanului și comunității. Cu cât distanța între cei ce planifică aceste
servicii și clienți este mai mare, cu atât pos ibilitățile de a greși sunt mai mari.
2. Necesitatea de a verifica dacă programele planificate oferă cu adevărat servicii. Una din marile
probleme ale administrației se referă la implementarea reală a activităților planificate. Au existat
cazuri în care plani ficarea nu a fost urmată de activități propriu zise sau activitățile au fost departe de
ceea ce s -a decis inițial. Finanțarea unui program public nu semnifică automat că acesta va fi pus în
practică;
3. Examinarea rezultatelor . A opera un serviciu nu înseamn ă a oferi cu adevărat un serviciu publicului;
pe de altă parte, a oferi un serviciu publicului nu înseamnă că acesta va fi un serviciu de calitate;
4. Determinarea serviciilor care produc cele mai bune rezultate . În cazul în care mai multe programe /
institu ții vizează același domeniu de interes, evaluarea va permite identificarea celei mai bune oferte
existente;
5. Selectarea tipurilor de programe ce oferă cele mai cerute servicii . În cazul administrației publice pot
fi oferite mai multe tipuri de servicii. Nic i o societate nu poate oferi toate serviciile dorite. Evaluarea
poate susține administrația în efortul de stabilire a unei liste de programe prioritare;
6. Furnizarea informației necesare pentru a menține și îmbunătăți calitatea serviciilor. De multe ori,
chiar dacă un program a început foarte bine, odată cu trecerea timpului calitatea acestuia va scădea
sau va stagna. Evaluarea va permite oferirea de date necesare în menținerea / creșterea calității;
7. Observarea efectelor secundare . De multe ori, efortul de a rezolva o problemă duce la apariția unor
efecte secundare nedorite. Evaluarea permite analizarea acestora și luarea de masuri preventive.
Evaluatorii pot fi atât interni (fac parte din organizația în cauză), cât și externi (agenții
guvernamentale speciali zate sau consultanți privați). Fiecare dintre aceste două categorii prezintă
avantaje și dezavantaje: evaluatorii interni vor cunoaște mai în profunzime organizația, dar în același
timp vor fi mult mai subiectivi în analiză; evaluatorii externi vor fi obie ctivi, dar nu dețin același nivel
de înțelegere a instituției. Ca și observații finale referitoare la evaluare, putem menționa:
86 evaluarea programelor are un rol pozitiv și vizează îmbunătățirea performanțelor
organizației. Rolul ei principal nu este să ide ntifice vinovați, ci cauze ce stau la baza
disfuncționalităților instituționale;
întotdeauna resursa umană trebuie implicată în procesul de evaluare ; dacă acest lucru nu se
realizează, funcționarii vor crede că acest proces îi amenință în mod direct (reduc eri,
concedieri, căutare de vinovați etc.) și nu vor coopera. În lipsa cooperării resursei umane
procesul de evaluare va fi grav afectat;
evaluarea reprezintă un instrument managerial important care permite luarea deciziilor
strategice și operaționale pe b aza unei cunoașteri detaliate a realităților organizaționale.
87 Unitatea I V. CULTURĂ ORGANIZAȚIONALĂ ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ
Studiu de caz nr. 1.
O fabrică specializată în producția de componente pentru calculatoare a fost cumpărată de un
grup de investiții japonez. La preluarea companiei foștii proprietari au explicat cu mândrie că firma este
printre cele mai bune în domeniu acordând o atenție deos ebită calității și având un nivel de rebuturi de
doar 4%. La circa doi ani după această vânzare unii din foștii proprietari au vizitat fabrica principală
pentru a vedea cum s -a schimbat aceasta. În timpul vizitei au văzut o secție nouă, care nu exista înai nte,
și l-au întrebat pe managerul japonez despre ce este vorba.
Acesta a răspuns spre uimirea vizitatorului că este secția de producere a rebuturilor. În urma
discuției s -a evidențiat faptul că noii proprietari, din dorința de a nu afecta tradițiile loca le, au înființat
o secție specială care producea în mod deliberat rebuturi la nivelul de 4% amintit inițial. În filosofia
companiei japoneze rebuturile nu existau ca produs finit, produsele necorespunzătoare fiind oprite pe
parcurs printr -un sistem de cont rol al performanței foarte bine pus la punct.
De ce este important acest caz din perspectiva managerială? Ce credeți că face ca cele două părți să
trateze diferit problema rebuturilor?
Studiu de caz nr.2
În luna februarie 2005 un avion al companiei Tar om care se întorcea de la Larnaca a avut o
problemă tehnică gravă: la scurt timp de la decolare o pasăre a fost absorbită în unul din motoare care
a explodat. Piloții au reușit să aducă avionul înapoi pe pistă folosind un singur motor. Din articolele
apăru te în presa (Evenimentul Zilei, 14 februarie, 2005) au apărut câteva elemente importante față de
această întâmplare:
– profesionalismul piloților;
– faptul că pe parcursul crizei stewardesele care trebuiau să mențină calmul dispăruseră;
– lipsa de interes a com paniei pentru comunicarea cu pasagerii după ce aceștia au ajuns înapoi
pe aeroport; ore întregi nimeni nu a știut când se vor întoarce acasă și a fost imposibil să se
găsească vreun reprezentant al companiei pentru informații. De asemenea nimeni nu și -a pus
problema să asigure cazarea peste noapte a pasagerilor într -un hotel pe cheltuiala companiei
(“Zic că nu e treaba lor, că TAROM n -are nici o vină și că e problema noastră ce -o să
facem”). Tarom a oferit cupoane pentru un suc și o bucată de pizza fiecărui pasager;
– atitudinea unor pasageri a fost de acceptare a situației fără discuții: “De ce să -i supărăm?
Dacă ne fac probleme?”
88 Pe de altă parte foarte multe din mesajele de pe forumul ziarului erau foarte critice față de modul
în care Tarom se comportă față de pasageri; alți participanți de pe forum considerau că Tarom este la
fel de bună ca și alte companii internaționale și că cel mai important lucru este profesionalismul piloților
care au salvat pasagerii.
Care este părerea dumneavoastră față de acest ca z particular? A acționat compania Tarom corect?
Sunt pasagerii prea pretențioși? Există probleme de mentalitate de o parte sau alta?
Studiu de caz nr.3
Un tânăr absolvent de facultate este angajat în primăria X. Din prima zi de lucru încearcă, plin
de entuziasm, să pună în aplicare ceea ce a învățat în facultate. Este conștiincios, lucrează peste
program, este politicos cu cetățenii. Încearcă să propună modalități noi de ameliorare a productivității
organizației (se oferă să învețe pe toată lumea să deschidă conturi e -mail și să navigheze pe internet).
Are idei în ceea ce privește scrierea de proiecte pentru obținerea de fonduri internaționale.
Refuză să servească băuturi alcoolice în timpul serviciului și să primească “mici atenții”. Încearcă să
comunice cât mai mult cu primarul și să îi propună idei noi, lucru de care acesta este încântat. În scurt
timp el se simte izolat de restul grupului de funcționa ri și incapabil să comunice cu ei.
Este tratat cu ostilitate de aceștia și criticat tot timpul. În una din zile un funcționar vechi în
organizație îl cheamă la o discuție prietenească și îl sfătuiește “să își vadă de treabă” și să nu mai
încerce să își su bmineze colegii; să înceteze “să facă pe deșteptul” și să se creadă special. Colegul cu
vechime în organizație îi spune că el este de mult în organizație și că știe cum merg treburile; dacă vrea
să mai lucreze acolo trebuie să își vadă locul lui și să se c omporte “adecvat”.
De ce credeți că noul angajat, în ciuda eforturilor lui, se află în această situație? Este vina lui sau
a mediului? Ce trebuie să facă?
Organizația – între rațiune și simboluri
Abordările “clasice” ale managementului au considerat o rganizația că reprezentând un spațiu
rațional și ordonat. Managementul organizației se bazează pe abordări formale și consideră că totul poate
fi înțeles prin analiza structurilor și reglementarilor legale. Max Weber considera că doar sistemul
rațional leg al poate să ducă la funcționarea corectă a organizației.
Fayol si Taylor au susținut că aplicarea “managementului științific” este secretul succesului
organizațional. Teoria X (McGregor, 1960) presupune că oamenii sunt leneși și dezinteresați în ceea ce
privește funcționarea organizației; ca atare managerul trebuie să îi monitorizeze în mod continuu și să îi
controleze strict pentru a avea rezultate pozitive.
89 Aceste abordări au adus elemente importante în dezvoltarea sistemelor moderne de management
dar nu au reușit să înțeleagă organizația în ansamblul sau. Școala relațiilor umane a adus un punct nou
de vedere axat pe resursa umană: pe lângă relațiile formale (importante) există în organizație și așa –
numitele relații informale, invizibile din punct de v edere al organizării oficiale dar vitale: neînțelegerea
și desconsiderarea lor duce la blocaje majore în organizație.
Este greu să analizezi și să înțelegi în mod pur formal și rațional o organizație formată din oameni,
pentru că aceștia nu sunt întotdeau na previzibili și posibil de încadrat în modele de funcționare clare
(cum se poate face cu robotii). Teoria Y (McGregor, 1960) susține că oamenii din organizație sunt de
fapt responsabili, muncitori și interesați în dezvoltare; activitatea managerului nu s e referă la control și
sancțiune ci la susținere, încurajare și suport pentru eforturile personalului.
Aceste puncte de vedere au fost accentuate de autori importanți precum Peters și Waterman
(1982), Ouchi (1981) sau Schein (1985). Peters și Waterman au arătat că formarea companiilor
“excelente ” s-a bazat în bună măsura pe un tip de cultură a performanței. Ouchi a dezvoltat (în încercarea
de a defini modul în care companiile americane pot răspunde provocării japoneze) așa -numita “teorie Z”,
bazată pe idee a construcției unei filosofii organizaționale bazate pe idei precum:
– angajații sunt persoane importante , ce vor petrece o perioada lungă de timp în firmă; ei
trebuie susținuți și încurajați să se simtă parte a organizației prin diferite mijloace – de la
programe de training oferite și plătite de angajator la beneficii care să relaționeze prosperitatea
firmei cu prosperitatea personală;
– managementul încurajează munca în echipă , cooperarea și participarea angajaților la procesul
de luare a deciziilor;
– comuni carea între nivelul managerial și angajați este intensă și bazată pe deschidere;
– întreaga organizație reprezintă o familie bazată pe valori și credințe comune, lucru ce duce
la implicarea personalului și, implicit, creșterea performanței.
Toate aceste lucr ări (ca și multe altele) au atras atenția asupra unui element esențial: latura
simbolică a organizației și importanța ei în definirea succesului organizațional.
Ce semnifică abordarea simbolică și de ce este ea atât de importantă? Să ne gândim la câteva
situații simple: De ce fiecare McDonald’s încearcă să dea clientului impresia de deschidere, prietenie,
comunicare? De ce în anumite organizații membrii sunt implicați, sunt 24 de ore la dispoziția acesteia,
iar în altele ei nu vor decât să își termine pro gramul de lucru și să plece acasă? Cât este de importantă
pentru o organizație o abordare de genul: “noi nu lăsăm pe nimeni în urmă”? Este greu să răspundem la
aceste întrebări dintr -un punct de vedere formal, bazat doar pe reglementări oficiale și organig rame.
90 De multe ori atunci când ne întoarcem din străinătate le povestim prietenilor cazuri interesante
văzute acolo care reprezintă deosebiri sau asemănări față de ceea ce se întâmplă acasă. Câți dintre noi nu
am fost tentați să comparăm acțiunea polițistu lui, funcționarului public, chelnerului, etc. dintr -o țară
străină cu acțiunea “corespondentului” de acasă? De obicei concluzia se leagă de existența unei
“mentalități” anume. Oricum, pentru orice român care a călătorit în străinătate există o diferență de culturi
– evidentă în comportamente, limbaj, valori, etc.
Același lucru se întâmplă și în cazul organizațiilor. Ele nu au un tip similar de atitudini sau
comportamente chiar dacă au aceeași organizare formală și funcționează pe baza acelorași legi. Într -un
articol publicat de un ziar românesc autorul a încercat să afle care sunt prețurile la care se vând spațiile
publice firmelor private în diferite orașe din Transilvania. Din 4 primarii două au răspuns rapid și amabil
iar două nu au fost deloc interesate sau capabile să răspundă unei întrebări simple. De unde această
diferență? Poate fi ea explicată exclusiv pe baza unei analize a structurilor formale?
Pe de altă parte interpretarea unui concept sau a unei situații poate fi diferită între diferite
organi zații. Să luăm o întrebare simplă: de ce dorește cineva să intre în funcția publică? Putem avea
diferite tipuri de răspunsuri:
1. inspiraționale : dorința de a face ceva pentru comunitate, de a “face o diferență”, de a ajuta
alte persoane, etc.;
2. raționale : funcția publică oferă stabilitate și un anumit status social;
3. deviante : accesul la funcția publică este asociat cu îmbogățirea rapidă a individului în cauză,
familiei sau prietenilor lui.
De ce există diferențe atât de mari în înțelegerea unei probleme ca re la o primă vedere pare clară
și simplă? Pentru că diferite culturi pot înțelege diferit sau total diferit un concept sau obiect. Acest lucru
este foarte vizibil atunci când două culturi diferite intră în contact direct și interacționează. Modul în care
un francez de la Renault și un român de la Dacia înțeleg conceptul de calitate poate fi semnificativ diferit;
modul în care un german sau un francez înțeleg rolul managerului firmei poate să varieze.
Ceea ce trebuie să înțelegem încă de la începutul discu ției referitoare la cultura organizațională
este că organizația are o latură simbolică foarte importantă care trebuie luată în considerare de
managementul public . Simbolul poate fi definit ca “un obiect – un cuvânt sau o declarație, o acțiune sau
un fenome n material – care reprezintă în mod ambiguu altceva sau mai mult decât obiectul în sine”
(Cohen, 1974).
Bolman și Deal (1997) au atenționat asupra importanței înțelegerii cadrului simbolic al
organizației pe baza unor constatări simple:
91 – Ceea ce este impo rtant în legătură cu un eveniment nu se referă la ceea ce s -a întâmplat cu
adevărat ci la semnificația acestuia ;
– Activitățile și înțelegerea lor sunt strâns legate: evenimentele au înțelesuri și semnificații
multiple pentru că oamenii au o capacitate difer ită de interpretare;
– Cea mai mare parte a vieții este ambiguă sau nesigură – ce s-a întâmplat, de ce s -a întâmplat,
ce se va întâmpla – toate acestea reprezintă necunoscute;
– Gradul înalt de ambiguitate și nesiguranță afectează analiza rațională și procesul de luare a
deciziilor;
– În condiții de ambiguitate și nesiguranță oamenii creează simboluri pentru a risipi confuzia,
crește gradul de predictibilitate, construi o direcție clară și oferi speranță și încredere.
Evoluțiile societății moderne au condus la si tuații în care managementul tradițional nu mai poate
răspunde suficient de bine prin recursul exclusiv la structuri formale. Problema principală în organizații
nu mai ține în mod esențial de control și monitorizare ci de motivare spirituală a angajaților ș i de
implicare a acestora în activitatea organizației (Alvesson, 2002, p.8).
Observațiile de mai sus pun în evidență realități cu care ne confruntăm în viața de zi cu zi dar pe
care tindem să le ignorăm. Oamenii sunt speriați de incertitudine și nesiguranț ă. Ei doresc să aibă reguli
și norme care să îi ghideze în activitatea zilnică; ei doresc să aibă o explicație cât mai simplă pentru ceea
ce se întâmplă în jurul lor și tind să devină “dependenți” de simboluri (imaginați -vă ce s -ar întâmpla dacă
pentru cât eva zile o mare comunitate urbană din România nu ar mai avea deloc acces la nici un canal de
televiziune sau radio).
Perspectiva simbolică o organizației publice oferă un punct de vedere complementar față de
abordările tradiționale care înțeleg dezvoltare a acesteia exclusiv din punctul de vedere al selectării unei
resurse umane necesare și al construcției structurilor corespunzătoare; performanța organizațională nu
poate fi atinsă în instituțiile moderne fără luarea în considerare a culturii organizațional e. Construcția
unei culturi care să furnizeze un corp comun de credințe, valori și înțelesuri este esențială în reformarea
administrației publice.
Ceea ce propunem în acest capitol este o înțelegere “culturală” a organizației, bazată pe simboluri,
interpr etări și ambiguități: într -un cuvânt bazată pe analiza culturii organizaționale.
Ce este cultura organizațională ?
Cultura organizațională se bazează pe credința că organizația nu înseamnă doar structuri formale
și rațiune ci și valori, atitudini, credinț e. Vom oferi în ceea ce urmează câteva definiții din literatura de
specialitate:
92 “Vorbind despre cultura organizațională înseamnă să vorbim despre importanța simbolismului
pentru oameni – ritualuri, mituri, povestiri și legende – și despre interpretarea ev enimentelor, ideilor și
experiențelor care sunt influențate și structurate de grupurile în care trăiesc” (Frost et al’s, 1985, p.17);
“Prin dezvoltarea unei înțelegeri comune a evenimentelor, obiectelor, cuvintelor și oamenilor
membrii organizației dezvolt ă un sens comun al experiențelor ce facilitează acțiunea lor coordonată”
(Smircich, 1985 p.55);
“Cultura poate fi înțeleasă ca un set de soluții definite de un grup de oameni pentru a confrunta
probleme specifice… pe care le experimentează în comun” (Van Maanen și Barley, 1985, p.33).
Schein (1985, p.9) consideră cultura organizațională ca un model de credințe fundamentale pe
care grupul și l -a asumat pe măsura rezolvării problemelor de adaptare în relație cu mediul extern și
integrării interne și care a funcționat suficient de bine pentru a putea fi considerat valid și deci transmis
noilor membri că mod corect de gândire și percepere în relația cu aceste probleme.
“Un set de credințe / interpretări împărtășite de un grup de oameni. Aceste credințe sunt în general
tacite, sunt relevante pentru grupul în cauză și sunt distinctive pentru grup. De asemenea ele sunt
transmise noilor membri” (Louis, 1980a).
“O definiție standard a culturii ar conține sistemul de valori, simboluri și înțelesuri comune a
grupului transferând aceste valori, simboluri, înțelesuri în obiecte materiale și practici rituale. Cultura
arată ce este important pentru un grup particular și cum ar trebui să gândească, simtă și să se comporte
membrii grupului. Elementele culturii includ obicei uri și tradiții, amintiri istorice, fie ele mitice sau reale,
înțelegeri tacite, obiceiuri, norme și așteptări, înțelesuri comune …, presupuneri comune… (T. J.
Sergiovanni și J. E. Corbally, pVII).
Kunda (1992, p.8) consideră cultura organizațională ca f iind un grup de simboluri și înțelesuri
comune ce furnizează “regulile împărtășite care guvernează aspectele cognitive și afective ale
apartenenței la organizație”.
Din parcurgerea diferitelor definiții putem identifica câteva elemente esențiale ale cultur ii
organizaționale (Robbins, 1986, Alvesson, 2002; Hofstede, 1990; Trice și Beyer, 1993):
– poate cea mai importantă observație se leagă de complexitatea culturii organizaționale – ea
se bazează pe valori simbolice fluctuante și ca atare definirea ei în termeni formali, înțelegerea
și analizarea sunt dificile;
– cultura organizațională se referă la aspecte culturale / simbolice și nu la aspecte raționale. Ea
vizează analizarea aspectelor complexe, mai puțin evidente din viata organizației;
– cultura organizaț ională presupune interpretarea comună a unor evenimente și împărtășirea
valorilor, presupunerilor și comportamentelor de către membrii organizației . Așa cum am
93 observat anterior, interpretarea unui eveniment sau concept poate fi diferită; cultura
organizaț ională face ca, în interiorul unei entități, înțelegerea acestora să fie comună, unică;
– cultura organizațională este legată de istorie și tradiții ale organizației . Nici o cultură
organizațională nu se construiește pe termen scurt ci se structurează de -a lungul timpului pe
baza evenimentelor cu care se confruntă și pe baza reacțiilor avute;
– cultura organizațională încearcă să dea sens acțiunii organizației și mediului acesteia; ea
încearcă să arate membrilor săi: 1. ce este important pentru organizație 2. care sunt tipurile de
comportament de succes în organizație;
– cultura organizațională se bazează pe simboluri și implică credințe, valori, practici ce definesc
ceea ce sunt membrii organizației și modul în care ei acționează;
– cultura unei organizații repre zintă ansamblul elementelor care permit membrilor acesteia să
trăiască, să comunice și să lucreze în comun;
În descrierea culturii organizaționale Ott (1989, p.50) a luat în considerare următoarele
elemente principale:
1. cultura organizațională este cultura ce există într -o organizație;
2. cultura organizațională este formată din elemente precum: valori, credințe, presupuneri, norme
de comportament, modele de comportament, etc.;
3. cultura organizațională reprezintă o forță invizibilă, construită social (Berger și Luckmann, 1966)
ce stă în spatele acțiunilor organizației;
4. cultura organizațională este o energie socială ce face membrii organizației să acționeze;
5. cultura organizațională este o forță unificatoare ce furnizează direcție, claritate, înțeles și
mobilizare a membrilor;
6. cultura organizațională funcționează ca un organism de control ce aprobă sau dezaprobă anume
comportamente.
Această ultimă definire ne ajută să trecem de problema inițială (ce este cultura organizațională)
și să ne apropiem de problema următoa re (ce face cultura organizațională).
Funcțiile culturii organizaționale
Relevanța culturii organizaționale în domeniul managementului public se leagă de influența pe
care o are asupra diferitelor aspecte ale vieții organizației. În sinteză putem considera că principalele
funcții ale culturii organizaționale se referă la (Robbi ns, 1986; Alvesson, 2002; Ott, 1989; Siehl și Martin,
1984; Sims, 2002):
94 – considerații de ordin strategic : cultura organizațională ajută la realizarea unui consens
referitor la misiunile și obiectivele organizației. Este evident că nici un fel de strategie
organizațională nu are șanse de succes dacă ea nu este susținută de cultura organizațională la
nivelul valorilor, normelor, atitudinilor membrilor;
– depășirea nivelului strict individual de interpretare a vieții organizaționale ; valorile și
obiectivele urmă rite de membri sunt colective și se bazează pe construcția unui atașament
pentru organizație. Individul nu mai consideră important doar propriul interes ci îl
relaționează cu interesele organizației;
– construcția unui mecanism de control intern în organiza ție; cultura organizațională definește
informal sau formal ce este bine și rău în acțiunea funcționarului și modalitățile de sancționare
/ recompensare. Pe baza valorilor comune definite fiecare membru știe care sunt consecințele
probabile ale unui comport ament pozitiv sau negativ (reacția managerului, colegilor, etc.).
Cultura organizațională acționează deci ca un ghid în ceea ce privește prioritățile organizației
și standardele de comportament;
– definirea unui mod comun de a înțelege performanța organizaț iei. Așa cum am observat într –
un capitol anterior măsurarea rezultatelor în organizația publică nu este la fel de simplă ca și
în cea privată. Pentru firma privată rezultatele bune sunt legate de noțiunea de profit; pentru
organizația publică rezultatele b une reprezintă o noțiune subiectivă, ce ține de interpretare în
multe cazuri. Ca atare rolul culturii organizaționale în definirea performanței organizaționale
este foarte important: ea încearcă să definească ce semnifică un rezultat bun și cum trebuie el
măsurat;
– Construcția unor modele comune de interpretare și percepție a realității . Pe baza acestor
modele membrii organizației își pot construi un tip de comportament aflat în concordanță cu
cel al colegilor;
– Construcția unui mecanism de integrare a diferi telor grupuri profesionale – organizația
modernă tinde să reunească persoane cu diferite specializări și pregătiri, lucru care poate duce
la o separare periculoasă și la dificultate de comunicare între grupuri. Cultura organizațională
acționează ca un elem ent de coeziune socială în care valorile și atitudinile comune au un efect
de integrare a diferitelor entități specializate;
– Definirea granițelor organizaționale care fac clară distincția între membri și persoane din
exterior; de asemenea cultura organizaț ională structurează criteriile de acceptare în grup și
cele de stratificare în interiorul instituției. Așa cum se poate observa din studiul de caz nr. 3
acceptarea noilor veniți este relaționată de asimilarea unor norme specifice de comportament;
95 – Definirea tipurilor de relații dominante în organizație : spre exemplu este vorba de o instituție
în care valoarea dominantă se referă la cooperare (binele individual este legat de binele
colectiv) sau o instituție în care relațiile sunt bazate pe confruntare (rezis tă doar cei mai buni
– fiecare pentru el însuși)?;
– Furnizarea unor modele de acțiune morală și afectivă , raportate la valori și norme etice
precum și la latura sentimentală a vieții colective (prietenie, suport moral pentru membrii
aflați în dificultate, e tc.). Este vorba de un mecanism de “reglementare a emoțiilor” – cum și
când trebuie ele exprimate;
– Construcția unui set de idei și valori esențiale ale organizației , care stau la baza acțiunii
acesteia și care sunt acceptate fără discuție. Membrii își vor ajusta în mod automat acțiunea
proprie la acestea. Putem considera că avem aici o “ideologie” a organizației, definită ca fiind
un set de valori generale care reune ște toate presupunerile de bază ale organizației (Deal,
Kennedy, 1982);
– Construcția unui mecanism de comunicare și transmitere a ideologiei organizației către
membri;
– Înlăturarea ambiguității în organizație ; funcționarul știe clar ce trebuie să facă și cu m să se
comporte, care este sensul acțiunilor sale. Diferențele între organizații sunt vizibile din acest
punct de vedere – spre exemplu în anumite organizații funcționarul este chemat să gândească
și să fie creativ; în altele același tip de comportament î i poate aduce probleme mari.
Din analiza acestor funcții putem deduce importanța culturii organizaționale. Organizația
modernă, fie ea publică sau privată, trebuie să acorde o atenție deosebită nivelului simbolic / cultural ce
afectează întreaga sa activi tate. Începând cu definirea strategiilor și terminând cu măsurarea
performanțelor sau managementul resurselor umane raportarea la cultură organizațională este
indispensabilă pentru manager.
Cultura organizațională – Subculturi – Cultura societății
Cultura organizațională este direct legată, ca și organizația în general, de mediul în care
acționează. Există două influențe majore la adresa ei: cea exercitată de cultura societății de apartenență
și cea exercitată de propriile subculturi . Este o greșeal ă să considerăm organizația ca un tot unitar, ușor
de analizat din punctul de vedere al caracteristicilor culturale; cultura organizațională reprezintă de fapt
o combinație de influențe care vin atât dinspre societate cât și dinspre grupurile interne.
96 Orice societate își construiește o cultură specifică, care se bazează pe adăugarea de -a lungul
timpului a unor “straturi de cultură populară” (Riley, 1983). Valorile și comportamentele de succes la
nivelul societății influențează în mod semnificativ cultura organizațiilor din respectiva societate. Unii
autori (Scott, 1995) consideră că cel mai important factor în definirea culturii organizaționale nu este
reprezentat de organizația în sine sau de grupurile din interior ci de valorile și normele de comportamen t
venite din exterior.
Astfel, se poate considera că acțiunea unei organizații sau a unui grup profesional este influențată
de modul în care societatea tratează anumite probleme critice: rolul statului, rolul femeii în societate,
rolul politicii sau admin istrației publice, etc. De multe ori anumite valori sunt atât de bine asimilate în
modul de gândire încât le asumăm în mod aproape inconștient atunci când reacționăm la un eveniment
anume.
Un bun exemplu îl constituie aici reacția pe care mulți dintre con sumatori sau observatori au avut –
o la momentul în care firma Dacia -Renault a chemat în service un număr mare de mașini pentru
remedierea unor defecte de fabricație. Reacția a fost foarte critică și a structurat o imagine negativă a
firmei, chiar dacă astfe l de acțiuni se întâmplă în mod frecvent și în cazul altor firme de automobile în
alte țări. Cel mai popular exemplu referitor la influența societății în construcția culturii organizaționale
este cel japonez; mulți autori argumentează că firmele japoneze r eproduc în interiorul lor un univers
societal similar cu cel de la nivel național și bazat pe aceleași valori esențiale: respect, familie, onoare,
etc.
Influența exercitată de cultura națională este evidentă în cazul firmelor multinaționale care
dezvoltă, pe lângă valorile și normele comune, seturi specifice de caracteristici în fiecare zona geografică
particulară (Hofstede, 1984). Este suficient să urmărim modul în care își “completează” cultura
organizațională firmele multinaționale care acționează în Ro mânia (aceste “completări” pot să fie
pozitive sau negative).
Existența unor imagini de succes la nivelul societății influențează organizația – spre exemplu un
consilier local poate fi influențat în activitatea sa de ceea ce vede / crede a fi un parlament ar de succes;
primarul unei localități poate fi mai mult sau mai puțin formal în activitatea sa în funcție de
caracteristicile comunității locale (anumite comunități doresc un primar degajat și relaxat, altele doresc
o figură mai autoritară, paternalistă).
Pe de altă parte anumite acțiuni izolate la nivelul organizației sau comunității pot deveni exemple
de succes la nivel național (a existat un caz recent în România în care o persoana ce a găsit o sumă mare
de bani a depus -o la poliție; s -a dovedit ulteri or că suma aparținea unui pensionar care tocmai își vânduse
garsoniera și că reprezentă singura sursă de venit a acelei persoane).
97 Doi autori canadieni (Beck și Moore, 1985) au încercat să realizeze o analiză a culturii naționale
în comparație cu culturil e organizaționale din cinci bănci importante din Canada. Informațiile colectate
au vizat trei niveluri diferite:
1. nivelul național (analiza specificului național – valori exprimate de: tradiția populară, istoria
politică și economică, tendințe demografice, literatură, jurnalism, limbă, etc.);
2. specificul organizațiilor analizate (bănci naționale și regionale);
3. cultura managerială locală.
Încercând să definească un element care să reprezinte identitatea națională a Canadei autorii s -au
oprit la o reprezentar e care combină simbolurile statului național cu cele ale autonomiei provinciilor
(unitate în diversitate). Rezultatele studiului au arătat că există elemente comune în ceea ce privește
valorile promovate de instituții particulare și cele naționale: unitate , centralizare, organizare ierarhică,
definirea clară a rolurilor, diversitate controlată, etc.
În mod evident ne putem întreba care ar fi rezultatele unui studiu similar în România? În ce
măsură valorile naționale pot fi exprimate sintetic și în ce măsur ă ele influențează viata organizațiilor?
În ce măsură istoria politică sau economică poate explica anumite norme de comportament actual?
Un alt punct de vedere consideră că cel mai important nivel ce trebuie studiat în analiza culturii
organizaționale nu este reprezentat de organizație sau societate ci de subculturi apărute în organizație
(Trice și Beyer, 1993; Robbins, 1986, p.432; Frost and all, 1985). Este dificil să vorbești doar de o cultură
organizațională unică atâta timp cât, în organizație, oameni i se confruntă cu probleme diferite, au interese
diferite, nu comunică cu toată lumea la fel și dezvoltă comportamente diferite (van Maanen și Barley,
1985, p.37).
Subculturile sunt dezvoltate de grupuri cu caracteristici și interese specifice din organiz ație și se
pot construi pe baza ocupației, vârstei, preferințelor personale, locației, nivelului ierarhic, etc. Spre
exemplu construcția modelului birocratic în administrația publică a presupus introducerea specializării
funcțiilor – iar acest lucru a încu rajat apariția subculturilor profesionale (urbaniști, avocați, contabili,
etc.). Subculturile se pot structura la trei niveluri diferite, în funcție de relația cu cultura dominantă (
Siehl, Martin, 1984):
1. subculturi care sunt compatibile cu cultura dominan tă și sunt foarte implicate în apărarea
valorilor și credințelor acesteia;
2. subculturi care acceptă principiile de bază ale culturii dominante dar dezvoltă și caracteristici
specifice;
3. contraculturile care au principii de bază opuse celor ale culturii domin ante.
98
În mod evident existența mai multor culturi nu înseamnă că acestea se află într -o relație
conflictuală sau de competiție; în multe situații existența unei diversități a subculturilor înseamnă un atuu
pentru cultura organizației, capabilă să asimileze valor i și atitudini diferite. În anumite cazuri însă ele pot
reprezenta o sursă de dezintegrare a organizației, datorită conflictelor între diferitele grupări interne.
Cazul cel mai nefericit este cel reprezentat de apariția contraculturilor care promovează va lori,
credințe și comportamente opuse culturii dominante. Odată ce membrii unei instituții nu vor reuși să se
realizeze în organizație în termeni de status sau performanțe (din cauza propriilor slăbiciuni sau din cauza
organizației și managementului) ei vo r dezvolta o contracultură care neagă și ridiculizează valorile
dominante tradițional.
Acțiunea lor este periculoasă pentru că se bazează pe negativism, vizează blocarea eforturilor
altor membri și tinde să descurajeze noii veniți (van Maanen, Barley, 198 5, p.45; Kanter, 1977).
Alte diferențieri se referă la existența unor culturi slabe și culturi puternice (Deal și Kennedy,
1982). Culturile puternice sunt cele în care valorile dominante sunt acceptate de majoritatea covârșitoare
a membrilor organizației iar atașamentul față de instituție este crescut. Este bine să precizăm aici că
acceptarea unor valori și credințe dominante nu semnifică în mod automat faptul că persoana / persoanele
în cauză sunt de acord cu acestea; uneori valorile în cauză sunt accepta te doar pentru că acest lucru
condiționează apartenența la organizație.
Culturile slabe presupun un angajament scăzut față de valorile și credințele esențiale ale
organizației. Această diferențiere apare mai clar în cazul unor fuziuni a unor organizații; culturile celor
două organizații intră în “coliziune” iar cultura mai puternică va avea câștig de cauză (păstrând mai mult
sau mai puțin, la nivelul subculturilor, elemente ale culturii mai slabe).
Pe de altă parte ne putem întreba dacă există culturi “bu ne / model” și culturi “rele”. Este greu de
spus că o cultură sau alta este bună sau rea; evaluarea depinde în mod esențial de mediu și de momentul
particular ales. Fiecare cultură este susceptibilă a conține atât elemente pozitive cât și elemente negative .
Rolul managerului public este de a accentua ceea ce este bun și a limita ceea ce reprezintă, la un moment
dat, elemente negative.
Să nu uităm că după cel de al doilea război mondial societăți precum cea germană sau cea
japoneză au păstrat valori tradiți onale: seriozitate, rigoare, disciplina muncii, etc. și au eliminat aspectele
“militariste” și agresive. Ca și alte culturi, cea a societății românești conține atât aspecte pozitive cât și
negative, iar rolul liderilor este de a specula oportunitățile apăr ute și a înlătura elementele negative.
Cultura organizațională presupune, datorită ambiguității sale, o multitudine de alte dileme
interesante din care amintim două:
99 – organizația are o cultură sau organizația este o cultură? (Smircich, 1983)
– leadership -ul organizației definește cultura organizației sau cultura organizației definește
tipul de leadership aplicabil?
Toate diferențierile amintite au rolul de a ne face să înțelegem importanța mediului asupra culturii
organizației precum și comple xitatea ei deosebită.
Apariția, transmiterea și menținerea culturii organizaționale
Cum apare și cum se dezvoltă cultura organizațională? Așa cum s -a precizat anterior ea nu apare
de la o zi la alta ci reprezintă experiențe trăite de organizație de -a lungul timpului. Majoritatea autorilor
din domeniu leagă formarea culturii organizaționale de următorii factori (Robbins, 1986, p.437;
Ott,1989,p.75; Sims, 2002, p.306):
– cultura societății de apartenență . Valorile și credințele societății au un impact semni ficativ
asupra elementelor culturale ale organizației;
– tradiția și comportamentele de succes . Istoria organizației are un rol important în dezvoltarea
unor tradiții ce se mențin de -a lungul timpului și în evidențierea tipurilor de comportament
care s -au do vedit a fi de succes;
– natura activităților organizației și mediul imediat (comunitatea) în care aceasta funcționează.
Activitatea organizației determină natura funcțiilor dominante și apropierea acestora (spre
exemplu în spitale vor apărea categorii profes ionale bine definite, cu valori proprii – medici,
farmaciști, asistente, personal administrativ, etc.). De asemenea comunitatea locală are o
influență semnificativă în construcția culturii organizaționale a unei organizații;
– fondatorii . De multe ori cultura organizațională se construiește în jurul valorilor, credințelor
și comportamentelor inițiate de fondatori, personalități puternice care au definit o filosofie
proprie pentru funcționarea organizației. Succesul acestora face că valorile să fie păstr ate și
promovate și după dispariția lor;
– Situații de criză . În cazul unor situații de criză care pun în discuție supraviețuirea organizației
sau schimbări majore, cultura organizațională tinde să se construiască mult mai ușor; membrii
trebuie să răspundă unei amenințări externe și ca atare încearcă să găsească o soluție
împreună, lucru ce stimulează procesele colective de învățare.
100 Odată ce cultura organizației este structurată, una din problemele principale se referă la modul în
care ea va fi transmisă că tre membrii instituției într -o formă eficientă. Principalele modalități de
transmitere a culturii organizaționale se referă la (Robbins, 1986; Ott, 1989; Sims, 2002):
– Povestiri care transmit valori și comportamente privilegiate de organizație.
Exemplu: î ntr-o organizație conducerea anunță că fumatul în interiorul clădirilor proprii este
interzis iar cei care vor încalcă această regulă vor fi prima dată avertizați iar apoi sancționați. În una
din zilele următoare unul din paznici (nou angajat) vede un grup de angajați care discuta pe coridor,
iar unul dintre aceștia fumează. El se îndreaptă spre persoana în cauză și îi cere să părăsească imediat
clădirea.
De asemenea îl anunță că în cazul în care se va repeta abaterea va fi sancționat și îi cere numele.
Membrii grupului intră în panică și îi spun paznicului să “dispară” imediat pentru că persoana în cauză
este președintele companiei și că va fi sancționat pentru impertinență. Președintele îi oprește și declară
că toată lumea trebuie să respecte regulile; ie se din clădire și își fumează țigara afară. Mai mult, acordă
o primă paznicului.
Acest tip de povestiri transmit un mesaj foarte clar pentru membri și sunt eficiente. O altă relatare
celebră este cea care se referă la replica pe care Ford a dat -o unui sub ordonat cu care a intrat într -o
dispută: “firma e pe numele meu nu al tău”. Spre deosebire de mituri povestirile sunt adevărate / corecte
din punct de vedere istoric.
– Ritualurile organizaționale ocupă un loc foarte important în transmiterea și perpetuarea
culturii organizaționale. Ele pot îmbracă forme diferite: de la băutul cafelei sau luatul mesei
în comun până la ceremonii de absolvire, convenții, banchete, etc. Ceremoniile sunt de fapt
momente în care cultura organizațională este reprezentată vizibil; ele pot transmite regulat și
în mod organizat semnale clare în ceea ce privește valorile organizației, pe baza unei
simbolistici clare și ușor de înțeles. Un exemplu interesant se referă aici la cunoscutul “ceai
de la ora 5” în tradiția britanică. De ce es te atât de important pentru britanici să facă acest
lucru pe timp de război sau pace? Probabil pentru a transmite o imagine de calm, ordine și
control asupra evenimentelor.
– Simboluri (materiale sau spirituale). Modul în care sunt construite clădirile, mob ilierul
birourilor, mașinile deținute de organizație, îmbrăcămintea, etc. – toate acestea pot să exprime
valori și comportamente preferate: agresivitate, abordări formale / informale, comportament
autoritar / participativ, etc. De -a lungul istoriei multe s tate au încercat să transmită forța și
puterea proprie prin construcția unor clădiri publice care să uimească și să impresioneze
101 vizitatorul străin. De asemenea putem vorbi de simboluri spirituale precum sloganurile
organizaționale (cunoscutul slogan al in fanteriei marine americane este semper fidelis și
încearcă să transmită importanța spiritului de corp).
– Limbaj – terminologia specifică ajută organizația să diferențieze proprii membri de persoanele
din exterior. Formele adoptate sunt diferite, de la jarg on la metafore, dar urmăresc același
obiectiv: definirea unui set propriu de termeni care să ajute la identificarea membrilor.
Limbajul poate transmite mesaje foarte importante despre cultura organizațională: Ott (1989)
observa că un trib indian (Navajos) nu are în limbajul propriu cuvinte corespondente pentru:
șef, supervizor, subordonat sau ierarhie, ceea ce exprimă o filosofie mult mai puțin ierarhizată
și strictă decât cea a civilizațiilor europene.
– Mituri. Acestea reprezintă relatări despre întâmplări trecute care au un mesaj puternic pentru
ceea ce înseamnă valori, credințe sau comportamente acceptate în organizație. Ele pot să
conțină părți adevărate sau să fie pură fantezie. Miturile au rolul de a servi ca legătura între
trecut, prezent și viitor (S trauss, 1963, p.208). Dacă sunt sau nu adevărate este mai puțin
important – ceea ce e important se referă la mesajul transmis. Multe din mituri nu au nici o
legătură cu realitatea și prezintă pericole legate de crearea unor clișee periculoase de gândire:
“șeful are întotdeauna dreptate”, “există întotdeauna o soluție ideală de rezolvare a oricărei
situații”, “mai bine să pedepsim 10 nevinovați decât să scape un vinovat”, etc.
– Eroii reprezintă indivizi care furnizează un exemplu personal important și care pr in actele lor
au accentuat valorile organizației.
– Dezvoltarea unor norme care arată cum trebuie să se comporte membrii organizației dacă
doresc să aibă succes (spre exemplu: ajută -ți colegii mai tineri; nu “trăda” niciodată colegii ,
etc.).
– Declarații de principii – care se referă la exprimarea culturii organizaționale în scris, fie că e
vorba de coduri etice sau de principii de funcționare (“cele 10 reguli de bază ale organizației”,
“cele trei principii ale organizației”, etc.). Ele au meritul de a expri ma într -o formă directă și
vizibilă valorile și credințele organizației.
Organizația poate pune la punct o serie de modalități și tehnici de menținere a valorilor,
credințelor și comportamentelor ce stau la baza culturii organizației:
– politicile de selecți e a personalului . Organizația va încerca să selecteze noi membri care sunt
dispuși să accepte și să promoveze valorile sale dominante. Acest lucru se poate face prin
selectarea unor persoane ce provin din medii apropiate (sociale, educaționale) și care, ca atare,
102 împărtășesc perspective comune. Există aici și ceea ce se numește “socializarea anticipată”
care presupune că organizația vizează pentru selecție acele persoane care împărtășesc valorile
sale chiar înainte de a deveni membri (Merton, 1957, p.265).
– socializarea membrilor . Odată intrați în organizație membrii sunt supuși unui proces puternic
de socializare. Socializarea poate fi definită (van Maanen, 1976) ca fiind procesul prin care
membrii învață valorile culturale, normele, credințele, comportamen tele necesare pentru a
deveni membri ai organizației . Prin intermediul unor instrumente complexe (proceduri,
recompense / sancțiuni, simboluri, materiale scrise, formare continuă, etc.) noii membri
interiorizează valorile și credințele organizației. Proces ul de socializare este evident în cazul
unor organizații – fie ele ale statului (precum armata – camaraderia, spiritul de sacrificiu, etc.)
sau criminale (mafia – legea tăcerii, ierarhie, etc.). Socializarea este mult mai simplă atunci
când membrii organiz ației provin din același mediu, au același tip de educație, etc. Spre
exemplu serviciile secrete engleze au avut o tradiție de selectare a membrilor din cadrul unor
universități precum Cambridge sau Oxford; e vorba de așa numiții “Oxbridge”).
– acțiunea man agerilor, care au o influență semnificativă în definirea regulilor, sistemelor de
motivare, procedurilor, etc. Managementul poate să transmită semnale diverse de “ajustare”
a comportamentului membrilor. Kaufman (1960) a oferit un exemplu interesant: în caz ul în
care un membru al organizației lua o decizie conformă cu opinia nivelului managerial totul
era în regulă; în cazul în care decizia era considerată incorectă de management, funcționarul
în cauză trebuia să scrie rapoarte și să completeze formulare pân ă „înțelegea” mesajul
transmis și își modifica atitudinea;
– înlăturarea membrilor care nu acceptă valorile exprimate de cultura organizațională. Procesul
în sine poate fi mai mult sau mai puțin elegant dar are un mesaj clar: “iată ce se întâmplă cu
cei care nu respectă regulile”.
Cultura organizațională ca instrument managerial
În orice discuție referitoare la managementul public întrebarea ce apare natural față de orice
subiect este: cum poate să susțină acțiunea managerului? Este cultura organizațională un posibil
instrument de acțiune la îndemâna managerului public sau este do ar un domeniu al cercetării științifice
dezinteresate? În literatura de specialitate există păreri diferite: pe de o parte sunt autorii (Deal și
Kennedy,1982; Peter și Waterman, 1982; Hofstede, 1990) care consideră că, în mod evident, cultura
organizaționa lă nu trebuie studiată ca scop ci ca mijloc de susținere a acțiunii manageriale.
103 Managerul joacă rolul principal în definirea, menținerea și modificarea culturii organizației și
folosește valorile, normele, comportamentele pentru a structura o situație an ume. Avem aici o viziune
utilitaristă, care consideră că există o cultură ideală pe care managerul încearcă să o construiască. Pentru
autori precum Kilmann (1985, p.4) cultura organizațională bună este cea care are un impact pozitiv
asupra organizației pri n stimularea comportamentelor membrilor în direcția corectă / dorită.
Pe de altă parte, alți autori (Alvesson, 2002, p.44) consideră că tratarea exclusivă a culturii
organizaționale ca instrument managerial duce la “trivializarea” acesteia, reducând -o la aspecte simpliste,
legate în mod evident doar de eficacitatea și eficiența organizației.
Putem lega în mod direct cultura organizațională de performanțele organizației? Este greu să
definim probe empirice clare care fac acest lucru; adică este dificil s ă definim o relație de cauzalitate
simplă și repetabilă: dacă se construiește o cultură de tip X rezultatele organizației vor fi de tip Y.
Totuși, putem afirma că există o relație între cei doi termeni: modul în care este construită cultura
organizațional ă are un impact direct asupra funcționării organizației (la niveluri diferite: planificare
strategică, motivare, implicarea personalului, atașamentul față de instituție, comportamente, satisfacția
resursei umane, etc.). Acest impact nu trebuie să fie în mo d obligatoriu pozitiv: uneori cultura
organizațională are efecte negative.
Astfel membrii organizației pot să se opună schimbării și să încerce să păstreze vechile valori și
atitudini, chiar dacă acestea sunt depășite. Tradițiile și istoria organizației p ot conduce înspre dezvoltarea
unor rigidități și inerții greu de înlăturat. Uneori instituțiile administrației publice dezvoltă o cultură
organizațională care este preocupată mai mult de apărarea și promovarea propriilor interese decât de
servirea cetățean ului sau comunității. În alte situații avansarea în organizație se face nu în funcție de
performanță ci în funcție de gradul de respectare a valorilor culturii organizaționale, fapt ce poate afecta
grav productivitatea.
Managerul este obligat să ia în co nsiderare cultura organizațională în demersurile sale și să
încerce uneori să o modifice în interesul unei funcționări mai bune a organizației. Cum se poate încerca
schimbarea sau modificarea unei culturi organizaționale? Încă de la început trebuie să prec izăm că acest
demers este foarte dificil. Managerul poate să schimbe relativ ușor structurile formale: organigrame,
reglementări interne, poziții, etc. În cazul culturii organizaționale schimbarea este mai dificilă (North,
1985) datorită complexității și a mbiguității acesteia, problemelor de comunicare, lipsei înțelegerii
valorilor și credințelor de bază, înțelegerii diferite a acelorași simboluri, etc. Încercarea de modificare a
culturii organizaționale poate să vizeze obiective mai mult sau mai puțin ambi țioase:
– schimbarea totală a culturii organizaționale (extrem de dificilă);
– stimularea părților “pozitive” ale culturii organizaționale (acțiunea cel mai des întâlnită).
104 – stimularea si perpetuarea culturilor de succes (cazul fericit).
Există câteva sugestii în ceea ce privește acțiunea managerială de schimbare a culturii
organizaționale prin: (Rainey, 1997; Sathe, 1983,p.4 -13; Schein, 1985; Sims, 2002):
– definirea clară a ceea ce este important în organizație : ce se va monitoriza, ignora, măsura sau
controla;
– reacția față de evenimentele critice / importante de o manieră care transmite mesaje culturale clare ;
crizele oferă managerilor posibilitatea de demonstrare a siguranței, stabilității, atașamentului față de
anumite valori și postulate. Spre exemplu un man ager care în situații de criză se arată loial față de
angajați va da un semnal important în ceea ce privește implicarea organizației în apărarea / susținerea
membrilor și poate avea efecte pozitive în ceea ce privește atașamentul acestora.
– practicarea del iberată a rolului de “educator” în cadrul organizației; managerul trebuie să
delimiteze, exprime și încurajeze valori și comportamente dezirabile pentru funcționari. Modelele de
comportament furnizate de manager au un rol foarte important în construcția cu lturii organizaționale;
– stabilirea unor criterii clare și efective pentru acordarea de recompense și avansări, pentru selecție
și promovare a resursei umane, pentru sancțiuni și concedieri. Criteriile stabilite trebuie să fie aceleași
pentru toată lumea și trebuie să fie tratate cu seriozitate;
– managerii trebuie să evidențieze pentru angajați care sunt avantajele pe care le obțin prin promovarea
noului tip de comportament solicitat de organizație;
– coordonarea designului organizațional cu mesajele culturale . Orice încercare de redefinire a
valorilor și comportamentelor trebuie susținută prin modificări la nivelul organigramei și structurii
formale a organizației;
– structurarea spațiului fizic (inclusiv clădiri) pentru a transmite caracteristicile culturii
organizaționale; organizarea spațiului poate comunica mesaje importante referitoare la
caracteristicile organizației publice în cauză (de la rigiditate și desconsiderare până la deschidere și
disponibilitate). Spre exemplu ar fi hilar să susținem crearea unei culturi organizaționale bazate pe
deschidere față de comunitate în timp ce relația cu publicul se face în aceleași birouri vechi,
aglomerate, fără lumină, etc.;
– promovarea și folosirea mijloacelor de comunicare (povestiri, mituri, limbaj, îmbrăcăminte,
ritualuri, simboluri, etc.) pentru promovarea noilor valori și comportamente;
– dezvoltarea unor coduri formale care să transmită „ideologia” organizației;
– abordarea schimbării culturii organizaționale ca un factor major al reformei organizaționale ; este
periculos să desconsiderăm rolul culturii organizaționale în organizație.
105 Una din dilemele cele mai mari în domeniul schimbării culturii organizaționale se leagă de sensul
acțiunii manageriale: modificarea valorilor și atitudinilor va duce la schimbarea comportamentelor sau
invers? Sathe (1983) a dezvoltat o teorie interesantă care susține că, de fapt, schimbarea
comportamentelor cotidiene ale membrilor organizației va fi urmată de modificări la nivelul valorilor și
credințelor. Acest lucru este important din perspectiva managerului public pentru că este mai ușor să
încerci o acțiune de modificare a unor comportamente decât să vizezi schimbarea directă a valorilor
(mult mai greu de identificat și tratat).
Analiza c ulturii organizaționale
Pentru a crea, menține sau schimba cultura organizațională managerul trebuie în primul rând să
o înțeleagă; ca atare vom încerca în continuare să prezentam câteva posibilități de analiză a acesteia.
Datorită complexității sal e analiza culturii organizaționale nu este ușoară. De multe ori avem
tendința de a vedea în organizație ceea ce dorim și nu ceea ce există cu adevărat. Analiza culturii poate
părea un efort simplu și rapid, care da (în mod fals) siguranța înțelegerii valor ilor și comportamentelor.
Cultura organizațională are o calitate specială de a te lăsa să crezi ceea ce dorești.
Ne putem întreba cât de mult este capabilă o persoană din afara organizației să înțeleagă cu
adevărat ceea ce se întâmplă în interiorul acest eia? In acest caz vorbim de valori, credințe,
comportamente, atitudini construite de -a lungul timpului și nestructurate formal – si atunci cât de mult
poate analistul sau managerul să le înțeleagă? Pe de altă parte membrul organizației poate fi atras să va dă
doar părțile care îi convin și să se raporteze subiectiv la cultura organizațională, refuzând să vadă părțile
negative sau să accepte necesitatea schimbării.
O altă eroare posibilă este presupunerea că avem de -a face cu o cultură unitară și ca atare l a orice
nivel am face analiza ea va da aceleași rezultate: spre exemplu pentru a înțelege cultura organizației este
suficient să administrăm câteva chestionare managerilor. De asemenea apare de multe ori pericolul
generalizării (Louis,1985, p.77): o caract eristică a organizației A este valabilă pentru întreaga zonă
profesională. Spre exemplu dacă ministerul X are deficiențe majore în construcția unei culturi
organizaționale bazate pe încurajarea participării publicului, atunci întreaga administrație publică locală
din România promovează valori opuse cetățeanului și comunității.
Din punct de vedere metodologic trebuie să precizăm că este imposibil să înțelegem cultura
organizațională pe baza unei abordări pur cantitative; aplicarea câtorva chestionare nu e ste capabilă să
surprindă întreaga complexitate a acesteia și ca atare cercetătorul trebuie să folosească și mijloace
calitative pentru a ajunge la rezultate notabile. Unii autori (Loius, 1985,p.91) susțin că cel mai interesant
106 moment pentru a analiza cult ura organizațională se referă la situații de criza sau schimbare, pentru că
atunci manifestările acesteia sunt mult mai vizibile.
Poate cel mai cunoscut model de analiză este cel oferit de Schein (1985). Acesta considera că
putem înțelege cultura organiz ațională pe baza unei analize la trei niveluri diferite:
1. Primul nivel este cel al de manifestărilor vizibile ale culturii organizaționale: limbajul folosit în
organizație; aranjamente fizice, precum arhitectura clădirilor, amenajarea spațiilor interioare s au
tipul de mobilier; structurile organizaționale; tipul de îmbrăcăminte dominant; nivelul tehnologic
folosit; normele de comportament. Faptul că aceste manifestări ale culturii organizaționale sunt
vizibile nu înseamnă că sunt și ușor descifrabile („ … sunt ușor de văzut dar dificil de interpretat
fără înțelegerea celorlalte niveluri”, Sathe, 1983, p.10). Cu alte cuvinte dacă observăm că o
organizație folosește tehnologie modernă (calculatoare, faxuri, etc.) și stimulează angajații să se
îmbrace și comun ice formal nu înseamnă că am înțeles cultura organizațională, ci doar că începem
să colectăm niște date necesare dar nu și suficiente.
2. Cel de al doilea nivel este cel al valorilor organizației. Acest nivel este mai dificil de vizualizat
și se referă la va lorile vizate / dorite de organizație:” ce trebuie să fie în contrast cu ce este”
(Schein, 1985, p.15). Ca atare analiza valorilor trebuie să vizeze compararea valorilor declarate
ale organizației cu cele promovate în mod real de aceasta. Cazurile neferici te sunt cele în care
cele două categorii sunt total diferite: spre exemplu organizația proclamă ca valoare dominantă
competența, dar în mod real avansarea se face pe criterii ce țin de obediența față de șefi. De
asemenea trebuie să atragem atenția că valor ile organizației pot să fie pozitive sau negative.
Valorile sunt importante pentru că ele definesc ce este bine și rău, acceptabil și inacceptabil în
organizație.
3. Presupunerile de bază . Așa cum primul nivel poate fi considerat a fi vârful aisberg -ului aces t
ultim nivel poate fi considerat a fi baza acestuia – invizibilă dar esențială. Aceste presupuneri
sunt acceptate de membrii organizației fără comentarii și sunt puternic impregnate în
subconștientul colectiv. Ele „tind să fie de neconfundat și de nedezbă tut” (Schein, 1981, p.64).
Presupunerile de bază se referă la probleme esențiale în viața societății și organizației precum:
natura realității, (deciziile sunt luate pe baza tradiției sau abordărilor științifice) timpului sau
spațiului; caracteristicile na turii umane (omul ca ființă pozitivă sau negativă; omul ca ființă
posibil de schimbat sau imobilă); rolul statului (dominant, suportiv, etc.); natura relațiilor umane
(cooperare sau conflict); rolul și poziția individului în societate (individul este sau n u mai
important decât comunitatea?); natura puterii (care este rolul puterii și fundamentele ei), etc.
107 Acest tip de abordare ne permite înțelegerea culturii organizaționale în complexitatea ei și
sugerează structurarea analizei la niveluri diferite, bazate pe elemente fizice sau spirituale. Ea se leagă
de existența unor școli de antropologie culturală cu impact la nivelul teoriilor culturii organizaționale
(Kessing, 1974; Ott, 1989):
– Cea care se bazează pe ceea ce este direct observabil în comportame ntul membrilor comunității:
elemente fizice, modele de comunicare, etc.
– Cea care se bazează pe ceea ce există și este împărtășit în mintea membrilor comunității: valori,
credințe, etc.
Hofstede, Neuijen, Ohavy și Sanders (1990) au propus o analiză a cultur ii organizaționale
structurată pe următoarele niveluri:
Identitatea membrilor : Gradul în care fiecare individ se identifică cu organizația ca întreg mai
degrabă decât cu subgrupuri sau specializări.
Greutatea grupului : Gradul în care activitatea este organ izată mai degrabă în jurul grupurilor
decât în jurul indivizilor.
Accentul pus pe resursa umană : Gradul în care managementul ia în considerare efectele deciziilor
asupra indivizilor din organizație.
Integrarea unităților componente : Gradul în care sunt înc urajate activități coordonate,
interdependente ale unităților componente.
Control : Gradul în care regulile și supervizarea sunt folosite pentru controlul angajaților.
Toleranța la risc : Încurajarea asumării riscurilor și inovației.
Criterii de recompensare : Gradul în care recompensele sunt bazate pe performanță sau,
dimpotrivă, pe favoritism, vechime / experiență, etc.
Toleranța la conflict : Gradul de acceptare al conflictelor deschise.
Orientare în termeni de finalități : Gradul în care managementul se conc entrează mai degrabă pe
rezultate decât pe procese.
Deschiderea față de exterior : Gradul de monitorizare al evoluțiilor exterioare.
Robbins (1986, p.431) a prezentat o serie de indici de analiză a culturii organizaționale, pe care
îi vom exemplifica, pent ru o mai bună înțelegere, prin aplicarea lor la o administrație „tradițională” și o
administrație modernă:
1. Autonomia individuală – gradul de responsabilitate, independență și oportunități în ceea ce
privește luarea inițiativei de către indivizi. În cazul administrației tradiționale autonomia
108 individuală este restrânsă iar funcționarul nu trebuie decât să respecte și să aplice ordinele venite
“de sus”; el nu este responsabil de aplicarea ordinelor primite, întreaga responsabilitate plasându –
se la nivelurile ierarhice superioare. În administrația modernă este încurajată inițiativa personală,
creativitatea și responsabilitatea individuală a funcționarului.
2. Structura – nivelul regulilor și reglementarilor și gradul de control din partea superiorilor. În
admini strația tradițională sistemul ierarhic se bazează puternic pe reglementări și structuri
formale și pe control ierarhic (axat pe identificarea vinovaților pentru erorile comise și pedepsirea
acestora). În administrația modernă controlul este văzut ca un mij loc de ameliorare a activității
organizației iar reglementările formale tind să fie dublate de valori informale ce încurajează
participarea, comunicarea și cooperarea internă.
3. Suport – gradul de asistență și înțelegere din partea managerilor. În administr ația tradițională
managerul este o figură paternalistă, formală ce trebuie să țină sub control un grup de funcționari
neinteresați de muncă și demotivați. În administrația modernă managerul încearcă să ia în
considerare proceduri de susținere și motivare f inanciară și non -financiară a angajaților și vizează
construcția unui climat organizațional deschis.
4. Identitate – gradul în care fiecare individ se identifică cu organizația ca întreg mai degrabă decât
ca parte a unui grup profesional specific. În administ rația tradițională atașamentul funcționarului
față de administrație este scăzut, iar identificarea sa este legată de un grup profesional mai larg.
În administrația modernă funcționarul este mai atașat, mai implicat față de organizația de
apartenență.
5. Relaț ia dintre performanță / recompense – gradul în care recompensele din organizație (salarii,
promoții, etc.) sunt bazate pe performanță. În organizația tradițională recompensele nu sunt
neapărat legate de performanța angajatului ci de factori precum vechimea în organizație sau
respectarea valorilor de bază ale instituției. În organizația modernă relația performanță –
recompense stă la baza sistemului de motivare a resursei umane.
6. Toleranța la conflict – gradul de conflict existent și capacitatea de acceptare a punctelor de vedere
diferite. Administrația tradițională nu acceptă ideea de conflict sau negociere în interiorul ei.
Administrația modernă acceptă diversitatea opiniilor și folosirea negocierii pentru luarea
deciziilor sensibile.
7. Toleranța la risc – gradul în care sunt încurajați angajații să fie inovativi și să -si asume riscuri.
Administrația tradițională a fost întotdeauna alergică la ideea de asumare a riscurilor;
administrația modernă trebuie să își asume anumite riscuri într -un mediu dificil, dinami c, în care
trebuie să se lupte pentru resurse cu alte organizații de pe piață.
109 Aceste modele diferite de analiză ne pot oferi o perspectivă obiectivă asupra dificultății analizei
unei culturi organizaționale. Ca ilustrare a complexității demersului putem observa faptul că însăși
subiectul analizei face obiectul unor discuții în teoriile privind cultura organizațională.
Astfel, Alvesson (2002) sugerează că analiza culturii trebuie să fie mai aplicată, să se concentreze
mai mult asupra studierii proceselor de muncă propriu zise (nu asupra evenimentelor limitrofe, precum
petreceri de Crăciun sau pauze de cafea), pe grupuri specifice informale din organizație (nu pe întreaga
organizație formală sau pe departamente, birouri, etc.), și pe practici sociale care reflectă cultura
organizațională (nu pe valori abstracte).
Cultura organizațională a organizațiilor publice
Diferite organizații își construiesc diferite tipuri de cultură organizațională; ne putem întreba care
ar fi caracteristicile specifice culturii organizațiilor publice. Teoretic, valorile de bază ale administrației
publice ar trebui să fie legate de concepte precum servirea interesului public, justiție socială, participare
publică, apropierea de comunitate, etc. Însă aceste valori nu se întâlnesc întotdeauna la nivelul acțiunii
administrației; de multe ori cultura organizațională a instituției publice pare a fi orientată mai mult înspre
protejarea intereselor birocrației și a intereselor statului, chiar în detrimentul cetățeanului și comunității.
Dincolo de declarații pline de bune intenții, organizația publică are uneori tendința de a nu lua serios în
considerare cetățeanul în activitatea sa.
Ranson și Steward (1994) au sugerat o listă de elemente pe care orice organizație publică trebuie
să le pro moveze în procesul de construcție a culturii organizaționale:
– apropierea de client;
– atenție acordată nevoilor exprimate ale cetățeanului;
– accesul publicului la instituțiile administrative;
– încercarea de percepere a serviciului public din punctul de vedere al cetățeanului;
– luarea în considerare a sugestiilor, plângerilor și opiniilor venite din partea cetățeanului;
– acceptarea și promovarea dreptului cetățeanului de a fi informat;
– promovarea calității serviciilor;
– considerarea publicului ca element esențial de testare al calității serviciilor.
Aceste elemente pot fi incluse într -o ideologie organizațională bazată pe două considerații
principale:
1. importanța cetățeanului și comunității în activitatea administrației publice. Rațiunea de a exista
a administrației se referă la servirea interesului public iar furnizarea serviciilor publice nu se
referă numai la cantitate ci și la calitate.
110 2. importanța resursei umane în construcția culturii organizaționale a instituției publice. Este
imposibil să cerem funcționarilor publici să promoveze în relația cu cetățeanul valori pe care ei
nu le întâlnesc niciodată în cadrul propriei organizații. Cum poți să soliciți unui funcționar care
nu a fost tratat niciodată cu respect de către superiori să trateze cu respect un cetățean?
Funcționarul public tinde de multe ori să reproducă în exterior un tip de comportament învățat în
interiorul organizației. Resursa umană este unul din factorii de bază ai dezvoltării culturii
organizaționale iar acțiunea managerului trebuie să vizeze cons trucția unor valori, credințe,
atitudini și comportamente potrivite pentru o administrație publică modernă. Pentru a face acest
lucru el deține instrumente diferite: selecția personalului, comunicarea internă, pregătirea
continuă, socializarea, sisteme de motivare, furnizarea unor modele de comportament, etc.
Cultura organizațională este foarte importantă pentru managerul public. Ea condiționează
succesul organizației în domenii diferite, de la managementul strategic la managementul resursei umane.
Autorit atea managerială (Starr, 1983) se poate baza nu doar pe aspecte coercitive (puterea de a da ordine
și de a sancționa / recompensa) ci și pe aspecte culturale (bazate pe capacitatea de a inspira și conduce).
Trebuie să înțelegem că nici o organizație care nu va reuși să definească un set minim de valori,
credințe, atitudini și comportamente comune ale membrilor săi nu va fi capabilă să acționeze coerent și
să obțină rezultate pozitive. Succesul managerial poate fi reprezentat de capacitatea managerului
public de a stimula construcția unei culturi organizaționale care să susțină dezvoltarea armonioasă a
organizației .
111 Unitatea V. LEADERSHIP ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ
Una din problemele cel mai des abordate în ceea ce privește succesele sau insuccesele sectorului
public și privat se referă la leadership; de multe ori explicațiile legate de eșecul economic, politic sau
administrativ sunt legate de lipsa capacităților de leadership; pentru un politician sau un administrator
public ofensa supremă poate fi reprezentată de constatarea lipsurilor sale în acest domeniu. De asemenea
organizațiile, publice sau private, nu funcționează automat în mod pozitiv. Mai mult, ele au o te ndință
„naturală” de a fi ineficiente, iar ceea ce face diferența între organizațiile funcționale și cele nefuncționale
este resursa umană și, în mod implicit, capacitatea liderului de a o coordona.
În ceea ce privește statutul liderilor în cadrul organiz ațiilor publice avem de -a face cu un set
consistent de mituri: actul decizional este rațional, liderii controlează toate aspectele vieții
organizaționale, elaborează strategii coerente, se ocupă de toate problemele apărute, beneficiază de
sisteme de inform ație computerizată complexe și eficiente și de consilieri competenți, etc.
În realitate problema conducerii organizațiilor publice nu se situează în acest context ordonat și
previzibil; caracteristicile leadership -ului în administrația publică sunt mult m ai prozaice: deciziile sunt
de multe ori reactive, bazate pe intuiție și experiență, sarcinile de amănunt aglomerează până la refuz
agenda și trec pe planul secund luarea deciziilor strategice iar munca managerului tinde a fi mult mai
puțin legată de eleme nte de raționalitate, predictibilitate și control deplin. Pe de altă parte este dificil să
limităm extinderea leadership -ului doar la anumite domenii sau niveluri – această funcție este larg
răspândită la nivelul oricărei societăți (in economie, politica, administrație, sport, etc.).
Pe de alta parte, miturile legate de leadership pot afecta funcționarea organizației. Iată câteva
mituri des întâlnite în organizațiile publice sau private (Yukl, Lepsinger, 2004, p.4):
– Mitul liderului eroic . Acest tip de lide r se identifica cu imaginea „tatălui puternic” si a eroului de film
care rezolva singur, relaxat si fără probleme toate crizele majore posibile si se bazează pe ideea că la
baza rezolvării tuturor problemelor importante ale organizației se află acțiunea un ei singure persoane.
Acest mit este periculos din mai multe puncte de vedere: 1. pentru că poate să ducă la o lipsă de
implicare a personalului (liniștit că liderul poate rezolva orice problema apărută) 2. pentru că este
posibil ca noile generații sau med iul în schimbare să nu mai accepte acest tip de lider și să solicite
lider mai uman, deschis, participativ, etc. 3. Pentru că odată cu dispariția liderului organizația este
confuză și incapabilă de a mai funcționa. 4. Pentru că, în cazul în care liderul se abate de la rolul său
și dezvoltă un comportament deviant, organizația este incapabilă să îl blocheze și intră în criză.
112 – Mitul liderului înnăscut . Aceasta concepție se bazează pe ideea că liderii se nasc, nu se formează și
că pentru a fi un lider de succe s trebuie să ai anumite trasaturi „naturale” specifice. Cercetările în
domeniu nu au reușit însă să asocieze în mod categoric o trăsătură anume cu succesul în orice situație.
– Mitul liderului celebru . În acest caz întreaga percepție a organizației se bazeaz ă în mod covârșitor pe
imaginea liderului (de multe ori valoarea la bursă a unei firme este afectată de imaginea liderului).
Problema care apare aici se referă la riscul asumat de organizație: la un moment dat liderul în cauză
poate să facă o greșeală (um ană, de altfel) iar întreaga organizație poate fi afectata mai mult sau mai
puțin grav. De asemenea, dependența de imaginea unei persoane poate duce la centralizare și
incapacitate de a reacționa la un mediu în schimbare.
– Mitul răspunsurilor simple . Acest mit se referă la ideea că există câteva răspunsuri simple și
aplicabile rapid tuturor problemelor, oricât de complicate ar fi ele. Cărți populare de succes merg pe
ideea de a vinde „soluții miracol” sau pe vinderea unor povești de succes ca „rezolvări univ ersale” și
pe ideea „dacă a mers pentru mine o să funcționeze și pentru alții”. Această abordare este prezentă în
cadrul multor programe de pregătire universitară sau profesională care se concentrează exclusiv pe
tehnici specifice (MPO, cicluri de calitate , analize SWOT, etc.) și pierd din vedere complexitatea
factorului leadership. Nu exista răspunsuri universal aplicabile și ușor de furnizat oricui și oricând.
Alte mituri populare legate de leadership sunt (Sims, 2002, p.238):
– Leaderii pot fi găsiți numa i în vârful ierarhiilor formale / oficiale (fals: ei pot fi întâlniți și la nivel
informal sau la diverse niveluri ale organizației formale)
– Liderii controlează totul (încercarea de a controla în mod direct totul într -o organizație reprezintă o
iluzie ai cărei dimensiuni cresc direct proporțional cu complexitatea / mărimea acestei organizații)
– Liderii trebuie sa fie charismatici în mod obligatoriu (exista însă și cazur i de lideri care se afirmă
prin alte caracteristici sau situații în care profilul liderului charismatic nu este cel mai potrivit)
– Este imoral să dorești putere și acces în poziții manageriale pentru că puterea este direct legată de
corupție și dorința de a controla viața celorlalți (să nu uităm că puterea poate fi un mijloc pentru
atingerea unor obiective și rezultate pozitive)
– Există întotdeauna o alegere perfectă în luarea deciziilor („one best way”); de multe ori nu există o
alegere perfectă și decizia l iderului va deranja / nemulțumi inevitabil persoane sau grupuri interesate
Multe tentative de definire a leadership -ului au fost realizate în cadrul științelor sociale; diferitele
abordări și puncte de vedere întâlnite aici au demonstrat interesul extrem pe care acest subiect l -a
exercitat. Prin leadership (Rainey, 1997) majoritatea oamenilor înțeleg capacitatea unei persoane de a
mobiliza și direcționa capacitățile membrilor unei organizații pentru atingerea scopurilor definite .
Această definiție generală implică în mod aproape automat dirijarea atenției asupra unor termeni precum
113 putere, influență sau autoritate (văzută ca exercitarea legitimă a puterii); de asemenea se pot pune
întrebări legate de relația leaderhip -management; avem de a face cu categorii subordonate,
corespondente, redundante?
Deținerea poziției de lider presupune ocuparea unui loc distinct în arhitectura organizațională și
oferă accesul la un tip de comportamente și abordări diferite de cele ale majorității membrilor (evident,
atâta ti mp cât sunt justificate de dorința conducătorului de a satisface interese comune); această poziție
presupune responsabilități și oferă oportunități și beneficii ; de aici sensibilitatea crescută a acestei arii și
presiunile permanente exercitate în cadrul e i. Modelele de leadership în care conducătorul organizației
se raportează doar la una din cele doua atribute sunt deviante: fie liderul deține numai responsabilități și
greutatea actului conducerii nu este dublată de beneficii corespunzătoare fie liderul d eține numai
beneficiile poziției și nu are nici un fel de responsabilități.
Poziția de lider presupune o diferențiere față de ceilalți membri ai organizației în termeni de
putere și responsabilități, adică în termeni de status. Status -ul poate fi defini t (Sherif si Sherif, 1969,
p.140) ca fiind „poziția unui membru în ierarhia relațiilor de putere într -o unitate socială (grup sau sistem)
măsurată prin relativa eficacitate a inițiativei de :
a) a controla interacțiunea, luarea deciziei și activitățile grupului
b) a aplica sancțiuni în cazuri de non participare si nesupunere
Status -ul poate avea atât funcții pozitive cât și funcții negative (Chemers, 1997; Sherif si Sherif,
1969 ). Funcțiile pozitive se referă în principal la următoarele aspecte:
– nu toate f uncțiile si nivelurile organizației presupun același nivel de competente si calități; ca atare
este vorba de plasarea în fruntea organizației a celor mai bine pregătiți profesioniști
– statusul vizează completarea responsabilităților cu autoritatea necesară exercitării lor
– autoritatea și responsabilitatea presupun o recompensă adecvată, fie ea financiară sau non financiară
– diferențierea liderului face ca acesta să poată construi un rol de model pentru membrii organizației
– poziționarea specifică a liderului fa ce ca acesta să poată fi un promotor al schimbării și inovației
organizaționale; el poate să „rupă” rutina și să introducă modalități noi de funcționare. Ceea ce poate
părea indisciplină pentru un membru al organizației este asimilat ca „inspirație” pentru lider.
Funcțiile negative ale status -ului se referă în principal la faptul ca odată ce diferențierea de status
presupune accesul preferențial la resurse și putere atractivitatea poziției de lider este foarte mare; mulți
vor să o cucerească și putini sunt gata să renunțe. Atingerea poziției de lider poate deveni un scop în sine
și nu un mijloc de a susține activitatea organizației. Deși organizația ar trebui să fie flexibilă și să permită
accesul periodic a noi lideri, mai bine pregătiți și adaptați la sch imbări, exista tentația unor lideri de a
„îngheța” organizația și de a bloca accesul oricui la funcțiile ocupate de ei.
114
Poziția de lider nu presupune numai avantaje ci si o multitudine de probleme cu care acesta se va
confrunta (Kernberg, 1998, p.60). D intre acestea amintim: stresul, singurătatea, lipsa unei comunicări
sincere cu mulți dintre subordonați sau alte persoane cu care intră în contact, nesiguranța și tensiunea
legata de procesul de luare a deciziilor (mai ales în ceea ce privește efectele ace stora), amenințarea
pierderii funcției datorita „atacurilor” permanente, agresivitatea multor părți implicate (in cazul
managerilor publici presa este un bun exemplu), diminuarea sferei vieții private, scăderea capacității de
relaxare (mulți lideri sunt in capabili să „lase în urmă” problemele de serviciu după ce ziua de muncă se
încheie; chiar și în timpul socotit oficial liber ei sunt preocupați de problemele profesionale, fapt care le
poate afecta starea de sănătate sau calitatea relațiilor familiale), et c. De foarte multe ori liderul nu
primește recunoașterea umana pe care o considera meritata pentru performantele lui; atunci când
organizația funcționează bine personalul tinde să considere naturale / normale performantele liderului;
atunci când organizaț ia funcționează prost ei considera imediat că principalul vinovat este acesta
(Kernberg, 1998, p.67).
Pe de alta parte liderul este confruntat aproape inevitabil cu comportamente de ostilitate sau
rebeliune datorita poziției pe care o deține; el este viza t de un spectru larg de sentimente plasate între
dragoste și ură, între simpatie și antipatie profundă. Ostilitatea / ura față de lider poate apărea din motive
diferite: datorită unei structuri organizaționale autoritare, a unor frustrări ale membrilor org anizației
legate de incapacitatea liderului de a se ridica la nivelul așteptărilor lor, propriilor slăbiciuni ale acestuia
sau datorită problemelor individuale ale diferiților membri ai organizației. Motivele care pot sta la baza
unei atitudini ostile faț ă de lideri sunt multiple și ușor de găsit: nu există lider care să nu facă greșeli așa
cum nu există multe decizii care să nu nemulțumească indivizi sau grupuri în organizație. Una dintre
atribuțiile liderului se referă la distribuția resurselor; odată ce acestea sunt prin definiție limitate, orice
decizie în acest domeniu va mulțumi unele grupuri și va nemulțumi pe altele. Chiar și deciziile raționale
pot crea nemulțumiri; ca atare, o anumita stare de ostilitate fata de lider este naturala în orice organi zație,
atât timp cit acesta știe să o înțeleagă, tolereze și să o mențină în limite rezonabile, pentru a evita
problemele organizaționale majore (Kernberg, 1998, p.67). Ca atare leadership -ul nu reprezintă doar
strălucire și plăcere – el poate fi mult mai solicitant decât ar putea părea la o prima vedere.
În orice instituții ale sistemului administrativ vom întâlni o varietate de lideri formali care se
bucură de autoritate în virtutea tradiției birocratice definite de Weber; teoretic ei își ocupă pozițiile
datorită competențelor demonstrate, promovează un proces de decizie rațional și respectă cadrul legal de
acțiune.
115 Dincolo de aceste poziții formale (care nu se încadrează insa atât de clar în regulile teoretice)
există o multitudine de lideri informali c are exercită o influență variabilă dar inevitabilă; multe instituții
administrative au constatat din experiența proprie că, paradoxal, un efort de control total al activităților
organizației prin intermediul rețelelor formale și neglijarea aspectelor ce se plasau în afara acestora
conduce în mod automat la dezvoltarea unor rețele informale puternice (nu putem exclude de aici
posibilitatea contopirii celor două nivele prin apariția unor lideri formali dotați cu carismă sau abilități
de comunicare informală d eosebite).
Conștientizarea acestor realități și folosirea relațiilor informale de către nivelul managerial poate
evita plasarea în situația cea mai nefericită reprezentată de existența a două rețele (formală și informală)
ce urmăresc obiective diferite și care poate afecta în mod determinant activitatea organizației. Existența
însăși a poziției de lider se bazează pe o interacțiune în interiorul grupului; accesul la această poziție se
bazează pe încrederea comunității că individul în cauză este capabil, ma i mult decât alții, să realizeze
interesele acesteia; pe de altă parte liderul reprezintă o persoană capabilă să identifice existența unor
nevoi nesatisfăcute în interiorul grupului și să se erijeze în poziția de apărător al acestora, poziție ce poate
fi păstrată atâta timp cât efortul său este încununat cu succes.
O problema interesanta este legata de relația între organizația birocratică și liderii autoritari; este
acest tip de organizație mai predispusă la stimularea apariției unor modele de leadership a utoritar? Putem
considera ca există (Jaques, 1976,p.6) doua tipuri de organizații birocratice:
1. cele în care autoritatea și responsabilitatea sunt bine combinate într -un sistem administrativ
funcțional, care „permite oamenilor să relaționeze unul cu alt ul cu încredere și să elimine suspiciunea și
neîncrederea”.
2. cele în care există un tip de paranoia organizațională profundă și care fac ca existența unor
relații normale, de încredere, între indivizi să fie imposibilă. Ele forțează interacțiunile socia le „în forme
de comportament care stimulează suspiciunea, invidia, rivalitatea, anxietatea și pun piedici relațiilor
sociale indiferent de câtă bunăvoință individuală există”.
Modelul birocratic are rolul teoretic de a aduce rațiune și ordine și se bazeaz ă pe reguli și
proceduri clare și aplicabile tuturor membrilor sau clienților organizației publice. Existența unui lider cu
puternice tendințe autoritare poate duce însă la stimularea aspectelor negative ale birocrației, bazate pe
rigiditate și inflexibili tate organizațională, și dublate de înlăturarea oricăror manifestări umane,
creativității sau înțelegerii. Acest tip de relație lider – birocrație a fost vizibil în țările comuniste (inclusiv
în România), în care organizațiile publice au devenit o sursa de comportamente birocratice deviante,
sistematice si stimulate de sistemul politic existent. Acest tip de abordare poate fi ameliorat prin diferite
mecanisme democratice sau prin umanizarea tipului de leadership (deși aceasta umanizare, bazata pe
116 accentuare a relațiilor informale la extrem poate duce la corupție si dereglarea mecanismelor formale).
Este intersant de urmărit relația continuă si puternica intre structurile formale si cele informale în cadrul
organizațiilor publice; funcționarea necorespunzătoar e a structurilor formale duce la o dezvoltare direct
proporțională a celor informale. Odată ce cetățeanul trebuie să își rezolve problema pe care o are cu
administrația publica (de la construcția unui garaj la obținerea unui pașaport) iar procedurile form ale și
instituțiile nu răspund la această nevoie el va apela la rețelele informale, singurele capabile sa îl ajute.
De aici interesul (la o prima vedere inexplicabil) unor oficiali publici de a vedea propriile instituții prinse
intr-un blocaj funcțional.
Exista, ca atare, o diferență majoră între structurile administrative autoritare (investite cu mult
mai multa putere decât ar avea nevoie pentru îndeplinirea obiectivelor) si structurile administrative
funcționale, în cazul cărora relația putere – autori tate este plasata la un nivel normal si nu excesiv
(Kernberg, 1988, p.76). Liderii (French, Raven, 1960) sunt legați de noțiunea de putere (văzută ca fiind
capacitatea de a convinge pe cineva să facă un lucru anume, pe care îl dorește). Aceasta putere se p oate
baza atât pe poziție cit și pe capacități personale. In primul caz vorbim de:
– Puterea legitimă , bazată pe alocarea puterii formale de către organizație, într -un mod clar ce
furnizează legitimitate liderului
– Puterea de recompensare , existentă atunci câ nd liderul poate să acorde recompense pentru realizarea
unor sarcini
– Puterea de coerciție , structurată pe capacitatea liderului de a pedepsi pe cei care nu și -au îndeplinit
sarcinile definite de el
Puterea legata de capacități personale se referă în principal la:
– Puterea bazată pe expertiza liderului care poate rezolva diversele probleme apărute datorită
cunoștințelor și capacităților personale
– Puterea bazată pe charisma , dependentă de capacitatea liderului de a -i face pe ceilalți să îl urmeze
și să c readă în el, datorită unui set de caracteristici personale
– Puterea bazată pe comunicare , legată de capacitatea liderului de a comunica (în scris sau oral, în
public sau în spațiu privat)
Modelul de organizare birocratic a scos de multe ori la iveala personalități autoritare în instituțiile
publice, personalități stimulate de structura ierarhică și formalismul promovate de acest model.
Personalitatea autoritară (Adorno, 1950) tinde să fie e xagerat de convențională, să manifeste o aderență
rigidă la valorile clasei de mijloc și să fie foarte sensibilă la presiuni sociale externe. Liderul cu asemenea
personalitate este fascinat de autoritatea convențională și tinde să fie dur cu cei ce se opun acesteia.
117 Gândirea sa este stereotipă, rigidă, simplistă iar el dorește să exercite puterea din pură plăcere și admiră
puterea altora. Este cinic și distructiv, raționalizând agresiunea lui față de alții.
Trebuie făcută aici o distincție între comportame ntul autoritar în exercitarea leadershipului
organizațional și comportamentul autoritar în personalitate (Sanford, 1956); deși aceste planuri se
suprapun uneori, există și multe situații în care tipul de leadership nu reproduce în mod absolut trasaturile
de personalitate ale persoanei în cauză.
Personalitatea autoritara reprezintă doar o mică parte din problemele serioase cu care se poate
confrunta leadership -ul organizațional la nivel comportamental. Există diferite situații deviante ce pot fi
întâlnite î n managementul organizațional la nivelul liderilor (Kernberg, 1998, p.76):
– Personalități schizoide , bazate pe distanțare față de personal, închise și necomunicative.
– Personalități obsesive . Acestea au atât părți pozitive : concentrare pe ordine, claritate, precizie,
control (elemente ce pot aduce claritate în procesul de luare a deciziilor si pot defini autoritatea în
mod coerent) cât și părți negative. Părțile negative se referă la nevoia excesivă de ordine și precizie,
la nevoia de a controla totul, precu m și la dezvoltarea unor comportamente deviante precum
exercitarea controlului total asupra subordonaților. Nevoia exacerbată de ordine și control va
accentua aspectele formale ale organizației și va duce la apariția unor probleme în exprimarea de
către an gajați a inițiativei personale și creativității. Aceste caracteristici negative devin și mai
accentuate în condiții de criză, sau în cazul în care liderul își simte amenințată poziția. Efectele acestui
tip de comportament managerial sunt grave: persoanele creative părăsesc organizația iar liderul se va
înconjura doar de persoane slabe, mediocre, gata oricând să își sacrifice propriile opinii și convingeri
pentru a -și păstra pozițiile.
– Personalități paranoice . În organizațiile mari poziția liderului este în pericol aproape întotdeauna.
Chiar dacă el nu are trasaturi paranoice el poate oricând să dezvolte suspiciuni sau dorința de control
asupra personalului datorită unor posibile amenințări (reale sau imaginare) din partea unui alt lider
formal sau informal din organizație. Când liderul are și anumite caracteristici paranoice „naturale”
atunci situația poate deveni foarte gravă; chiar și cele mai neînsemnate comentarii pot deveni pentru
acesta un semn al unor conspirații majore și periculoase ce trebuie înăbu șite imediat. Nevoia de a
distruge „opoziția” și de a controla personalul devine principala preocupare a liderului iar personalul
va dezvolta un tip de comportament precaut, nu se va exprima sincer din teama de a nu fi înțeles
greșit, fapt care duce din no u la suspiciunea liderului și formarea unui cerc vicios.
– Personalități narcisiste . Pentru Kernberg acest tip de personalitate este cel mai periculos pentru
organizație. Vorbim aici de indivizi a căror relații interpersonale sunt caracterizate de o excesivă
concentrare pe sine, care balansează între supraevaluare și sentimente de inferioritate, care sunt
118 excesiv de dependenți de admirația externă și care exploatează la maximum relațiile cu alte persoane.
Inabilitatea de a se autoevalua și de a -i evalua pe al ții în mod corect semnifică probleme mari în
activitatea de leadership. Eșecul le poate dezvolta caracteristici paranoice. Faptul ca sunt conduși de
o intensa nevoie de putere și prestigiu face ca ei să fie întâlniți deseori în funcții de conducere. Deși
de multe ori sunt persoane inteligente, muncitoare si creative, caractersticile narcisiste îi fac să își
distrugă potențialul. Ei vad în accesul la funcții un mod de a -și satisface nevoia de a fi admirați în
interiorul si în exteriorul organizației și mai p uțin o obligație de a face organizația să funcționeze.
Spre deosebire de liderul obsesiv sau de cel paranoic liderul narcisist cere nu doar supunerea
personalului ci si o continua demonstrare a dragostei și admirației pentru el (și de aici lingușirea
perma nenta din partea subordonaților). Există o diferență între narcisismul normal (care aduce o
satisfacție necesară și motivantă liderului) și cel patologic. Nivelul „normal” este legat de valori, de
funcționarea optimă a organizației și relaționează cu nevoi a de recunoaștere. Liderul narcisist insa
vrea sa fie admirat pentru atractivitate personala, șarm, inteligenta briliantă și nu pentru calități umane
mature, integritate morală sau leadership creativ. El nu poate tolera și accepta succesul altora pentru
ca îl vede ca minimizindu -l pe al lui. Ca atare el va încerca să -i înlăture pe toți membrii creativi ai
organizației. Acest lider poate fi foarte folositor pentru membrii tineri, în formare, ai organizației, pe
care ii sprijină datorită sentimentului că repr ezintă o forma a propriei grandori; odată ce aceștia își
exprimă însă dorința de a fi independenți, comportamentul liderului va deveni foarte ostil. Este
interesant ca liderul narcisist poate sa ii desconsidere pe adulatori dar nu poate trai fără ei; totod ată
el este gata să înlăture orice urma de respect pentru calitățile profesionale ale unor membri ai
organizației care i se opun sau îl critică. Există însă și anumite cazuri în care lideri carismatici sunt
acuzați pe nedrept de narcisism de către alți mem bri invidioși ai organizației.
Toate definițiile referitoare la leadership au în comun cel puțin două elemente (Gortner, Mahler,
Nicholson, 1998):
a) ideea că acest termen se referă la un fenomen de grup (presupune implicarea a doi sau mai mulți
oameni);
b) ideea exercitării unui proces de influențare intenționată a membrilor organizației din partea liderului
( „Leadership -ul este arta de ai face pe alții să dorească să facă ceva ce liderul este convins ca trebuie
făcut” – Kouzes, Posner, 1987,p.1)
Această cons tatare preliminară presupune din start acordarea unei atenții deosebite
caracteristicilor resursei umane și contextului organizațiilor publice; așa cum s -a mai discutat anterior
organizațiile publice sunt profund influențate de mediul lor, cea mai vizibilă și puternică formă de
119 influență fiind cea politică. Liderii administrativi nu pot să ignore această realitate ce semnifică
modificări semnificative de valori și obiective, priorități și strategii în funcție de ciclurile electorale.
Influența exercitată d e liderii administrativi nu se referă doar la aspectele interne ale organizațiilor
ci și la dezvoltările exterioare acestora. Perceperea administrației publice ca un simplu aparat ce aplică
în mod mecanic reglementări și politici definite la nivel politic și răspunde automat cererii sociale este
mult prea simplistă; administrația acționează ca un actor distinct (alături de cei sociali și politici) în
alcătuirea agendei administrative și exercită un efect socializator deloc neglijabil.
Evoluțiile spațiului politic și social pot influența major sistemele administrative; valorile și
interesele grupurilor politice și de interes se pot modifica rapid; lupta între aceste grupuri poate oferi
liderului administrativ oportunități pe care nu le poate neglija. De aici importanța înțelegerii realităților
și a adaptării stilului de leadership la situația dată în ideea protejării intereselor propriei organizații. Chiar
dacă pentru mulți birocrați separarea completă de realitățile și evoluțiile politice sau sociale pare a fi un
motiv de mândrie și de promovare a unei imagini de promotori de tradiții și valori obiective,
inflexibilitatea si rigiditatea în acest domeniu nu reprezintă nici pe departe o caracteristică dorită pentru
un lider eficient. Putem identifica cel puțin trei domenii în care preocuparea liderului administrativ pentru
exercitarea de influență în exterior este justificată:
– resursele care stau la dispoziția organizațiilor publice sunt limitate și fac subiectul, de multe ori,
competiției cu alte organizații pu blice sau private, interne sau internaționale;
– modificarea percepțiilor politice odată cu schimbarea puterii poate conține ca și componentă
importantă un curent antibirocratic la care administrația trebuie să răspundă și care se poate
materializa foarte cl ar prin măsuri dure de reducere a aparatului administrativ și a resurselor
financiare;
– mobilizarea sprijinului extern pentru realizarea diferitelor inițiative administrative poate fi
esențial; putem apela aici la o multitudine de exemple de inițiative guvernamentale care, chiar
raționale fiind, s -au lovit de lipsa susținerii publice sau de o acerbă rezistență din partea opiniei
publice. Modelele de inițiativă în ceea ce privește demararea de activități bazate pe bani publici
nu mai reprezintă de mult un monopol administrativ intern iar tratarea acestei realități cu
superficialitate poate conduce la surprize neplăcute pentru decidenții administrativi.
Leadership -ul poate ca atare fi văzut ca „un proces de influență socială prin care o persoană este
capab ilă să implice ajutorul altora în atingerea unui obiectiv” (Chemers, 1997, p.5). Exercitarea influenței
se referă în principal la obținerea cooperării membrilor organizației (fie pe baza considerării pozitive a
120 obiectivelor fie pe baza atracției exercitate de lider personal). Yukl (1994) a identificat diferite tipuri de
influență la nivelul leaderhip -ului organizațional:
– Persuasiunea rațională : Agentul folosește argumente logice și evidența factuală pentru a
convinge o persoană că o propunere sau o solicita re este viabilă și capabilă să realizeze obiectivele
desemnate;
– Inspirația : Agentul face o solicitare sau propunere care trezește entuziasmul unei persoane prin
apelul la valorile, idealurile și aspirațiile sau prin creșterea încrederii în sine ale acestei a;
– Consultarea : Agentul stimulează participarea unei persoane în planificarea unei strategii,
activități sau schimbări pentru care suportul și asistența acesteia sunt necesare; sau agentul este
gata să modifice o propunere pentru a ține cont de preocupăril e sau sugestiile unei persoane;
– Apropierea : Agentul uzează de rugăminți, flatare, comportament prietenesc, etc. pentru a construi
o stare de spirit favorabilă a unei persoane înainte de a -i solicita acesteia ceva;
– Atribute personale : Agentul apelează la se ntimentele de loialitate sau prietenie a unei persoane
înainte de a -i solicita acesteia ceva;
– Schimb : Agentul oferă un schimb de favoruri, indică realizarea unei reciprocități ulterioare sau
promite o împărțire a beneficiilor dacă persoana vizată realizeaz ă ceea ce i se cere;
– Tactici de coaliție : Agentul caută ajutorul altora pentru a convinge o persoană să facă ceva; sau
agentul folosește suportul altora ca un motiv pentru ca persoana vizată să se declare, de asemenea,
de acord;
– Tactici de legitimare : Agen tul caută să stabilească legitimitatea unei solicitări prin clamarea
autorității sau dreptului de a o face, sau prin verificarea consistenței acesteia cu politicile, regulile,
practicile și tradițiile organizaționale;
– Presiunea : Agentul folosește solicităr i, amenințări, verificări frecvente sau repetări persistente
pentru a influența persoana vizată să facă ceea ce se dorește.
Această descriere ne face să înțelegem nu doar multitudinea formelor de influență care stau la
dispoziția liderului ci și complexita tea rolului acestuia. Exercitarea influenței la nivelul organizației nu
reprezintă o simplă aplicare a funcțiilor formale; dincolo de acestea trebuie realizată o adevărată
combinație de elemente capabile să ofere cele mai bune rezultate, în funcție de cara cteristicile indivizilor,
grupului sau ale mediului extern.
Simpla aplicare a factorilor de coerciție nu demonstrează abilități manageriale; cel mult poate
proba o abordare autoritară sau incapacitatea de utilizare a celorlalte forme de influență.
121 Deși pu terea în organizații tinde a fi în mod automat legată de responsabilitățile formale și de
coerciție sursele ei pot fi diferite (Chevallier, 1986; French și Raven, 1959). In afara coerciției (legată de
percepția conform căreia o persoană are abilitatea de a provoca disconfort psihic sau fizic asupra unei
alte persoane care nu s -a dovedit obedientă sau loială) mai există elemente semnificative precum:
execuția (bazată pe libertatea de aplicare la nivel operațional a unor decizii generale); expertiza (bazată
pe deținerea unor cunoștințe sau abilități recunoscute); informația (bazată pe impactul acesteia asupra
procesului de luare a deciziei și pe imposibilitatea nivelelor manageriale superioare de a colecta și analiza
toată informația necesară); legitimitatea ( bazată pe ideea că o anumită persoană are dreptul legal de a
prescrie un tip de comportament pentru o altă persoană într -o situație anume); recompensa (bazată pe
ideea că o persoană are abilitatea de a furniza unei alte persoane compensații legate de obedi ența și
loialitatea dovedită).
Așa cum se poate observa, liderul organizației publice deține o varietate de mijloace de
influențare a subordonaților în direcția atingerii obiectivelor instituției; găsirea combinației necesare
reprezintă însă un element ce ține de calitățile individuale și personalitatea conducătorului; modul în care
el va fi capabil să găsească cele mai bune soluții în funcție de evoluțiile mediului și de caracteristicile
organizației definește de fapt diferența, linia de demarcație între s ucces și insucces. Toate aceste elemente
pot însemna, din perspectiva unui lider inteligent, posibilități de extindere a puterii și influenței formale
la dimensiuni superioare. De asemenea, trebuie luat în considerare faptul ca exercitarea leaderhip -ului
nu este liniara ci dependenta de condițiile de mediu: într -un mediu stabil liderul are un tip de activități
predominante: desemnarea de responsabilități, stabilirea obiectivelor, încurajarea personalului pentru
atingerea lor, etc.; într -un mediu instabil ac tivitățile predominante se referă la rezolvarea problemelor
apărute, promovarea inovației, flexibilității, etc.
De-a lungul timpului s -a încercat înțelegerea leadership -ului prin definirea acelor trăsături ce
definesc un lider performant; aceste caracteris tici s -au plasat la nivele diferite: trăsături fizice,
intelectuale (cum ar fi indicele de inteligență) sau de personalitate (precum perseverența). Chiar dacă în
cazul unora se pot realiza relaționări cu eficiența managerială, este practic imposibil să ide ntificăm setul
“tip” de caracteristici ce construiesc liderul ideal.
Totodată, efortul de identificare nu s -a limitat doar la caracteristicile generale ci a vizat și evaluări
situaționale precum și stabilirea relațiilor între acestea; chiar dacă în litera tura managerială teoriile
referitoare la “lideri născuți” nu se mai bucură de un succes deosebit există unele trăsături ce pot furniza
șanse crescute de succes la nivelul leadership -ului. Ele pot fi sintetizate după cum urmează (Bass, 1981):
1. Capacitate : inteligență, agilitate, capacități verbale, originalitate, judecată;
2. Acumulări : nivel de pregătire, cunoștințe, abilități, progrese fizice;
122 3. Responsabilitate : inițiativă, agresivitate, perseverență, încredere în sine, dorința de a excela;
4. Participare : activitatea, sociabilitate, cooperare, adaptabilitate, umor;
5. Status : poziție socio -economică, popularitate;
6. Situație : nivel mental, abilități, necesități și interese ale subordonaților, obiective de atins, etc.
Încercările de identificare ale caracteristi cilor specifice unui lider de succes au fost dublate de
căutarea valorilor și motivațiilor specifice ce îl definesc (de ce doresc oamenii sa devină lideri?); între
numeroasele valori identificate a fi relevante putem aminti (Gordon, 1976; Gortner, Mahler, Nicholson,
1998):
– conformitate : respectarea reglementărilor; realizarea a ceea ce este acceptat, corespunzător,
corect din punct de vedere social;
– suport : primirea de încurajări din partea altor persoane, tratarea cu considerație și înțelegere;
– recunoașter e: atragerea atenției în sens pozitiv; a fi admirat și considerat important;
– independență : libertatea de a lua propriile decizii sau de a face lucrurile așa cum se crede de
cuviință; libertatea de acțiune;
– benevolență : generozitate; ajutor pentru cei mai p uțin norocoși;
– leadership : deținerea de autoritate asupra oamenilor; plasarea într -o poziție de influență și putere.
Alături de valori un loc extrem de important îl joacă elementele ce țin de motivarea managerială ;
care sunt motivele care îi fac pe anumiți oameni să devină lideri de succes în organizațiile publice?
Unul dintre aceste motive se referă la nevoia de putere , factor întâlnit deseori în toate domeniile
de aplicare a leadership -ului; din perspectiva noastră, analiza acestui factor se referă la la tura sa
motivațională pozitivă în cazul căreia această dorință este dublată / moderată de preocupări legate de
îmbunătățirea condiției comunității și persoanelor aflate în subordine; aceste preocupări nu vor modifica
doar înțelegerea finalităților ci și ca racteristicile interne și tipul de leadership promovat (mai deschis, mai
apropiat).
În lipsa acestor elemente de moderare setea de putere poate deveni foarte ușor un stimulent a unui
tip de leadership ce nu ia în considerare deloc dorințele și interesele organizației / comunității, bazat pe
dominare și coerciție și furnizor de beneficii exclusiv pentru cel ce îl exercită și cei apropiați lui (din
nefericire istoria, chiar și cea recentă ne -a furnizat numeroase exemple din această categorie).
Alte motive c e pot sta la baza apariției liderilor de succes se referă la nevoia de realizare de sine
(pentru un conducător al organizațiilor publice o trăsătură importantă o constituie încrederea în sine), la
nevoia de acumulare a unor succese , precum și la nevoia de afiliere (interacțiunea socială, loialitatea,
angajamentul se manifestă atât din partea liderului cât și din cea a grupului).
123 O alta orientare a încercat să definească nu atât trăsăturile sau motivațiile liderului ci stilurile de
succes în domeniu. Spre e xemplu, o cercetare în domeniu (Lewin, Lippitt, White, 2001, p10) a observat
comportamentul unor grupuri de copii coordonați în trei feluri: democratic, autoritar sau în stilul laissez –
faire. In cazul democratic liderul i -a implicat în procesul de luare a deciziilor; în cel autoritar liderul a
luat singur deciziile iar în ultimul caz activitatea liderului a fost minima, copiii putând să se joace și să
interacționeze aproape fără intervenții și supraveghere. Grupul de copii condus democratic a avut nivelul
cel mai mare de satisfacție individuală în timp ce cel condus autocratic a avut cea mai mare productivitate
în atingerea scopurilor propuse, dar numai atât timp cât liderul era prezent; de asemenea, în absenta
acestuia, copii din acest grup au avut cele mai agresive comportamente.
Următoarea tendință în analiza leadership -ului s -a orientat spre identificarea unor modele de
comportament la liderii de succes. Așa numitele Ohio State Leadership Studies (Shartle, 1950) au
analizat mai profund aspectele de compo rtament legate de conducerea organizațiilor; ele au plasat liderii
în două categorii distincte: una legată de considerare și o alta legată de inițierea structurilor (Halpin si
Winer, 1957). Scopul cercetării a fost dezvoltarea unui instrument de măsurare a comportamentului
liderului ( Leader Behaviour Descriptuion Questionnaire – LBDQ ).
Considerarea se referă la preocuparea liderului pentru relațiile sale cu subordonații (el trebuie să
aprecieze munca depusă, să fie preocupat de moralul grupului, să mențină ș i să întărească încrederea de
sine a subordonaților, să fie ușor de abordat, să fie comunicativ, să ia în considerare sugestiile
subordonaților, să înțeleagă importanța satisfacției legate de locul de muncă, într -un cuvânt să fie deschis
în relația cu aceș tia).
Inițierea structurilor se referă la interesul liderului de a stabili standarde, de a accentua
performanța și productivitatea, de a respecta angajamentele, de a defini clar rolurile existente în cadrul
organizației. Dincolo de discuțiile referitoare l a lipsurile acestor studii putem afirma ca ele au atras atenția
asupra necesității unei viziuni nuanțate referitoare la caracteristicile leadership -ului, ce nu pot fi analizate
ca un set universal valabil ci pe categorii relevante.
O alta cercetare din ac est grup este cea de la Universitatea din Michigan (Katz si Kahn, 1951)
care a identificat doua stiluri de leadership: unul orientat spre productie (privilegiază productivitatea) și
altul orientat spre angajați (privilegiază raporturile bune cu angajații, luarea în considerare a problemelor
si sentimentelor acestora).
Pe de altă parte este important de reținut că succesul organizațional este legat de combinarea celor
două stiluri amintite (lucru mai dificil în cazul sectorului public, ce “beneficiază” de r estricții manageriale
importante); folosirea exclusivă a unui stil poate duce la disfuncționalități majore. De aici importanța
definirii unor modele integrate referitoare la îmbunătățirea abilităților manageriale, precum grila lui
124 Blake and Mouton (1985); această grilă se bazează pe două dimensiuni asemănătoare cu cele definite de
studiile de la Ohio State University: preocuparea pentru oameni și preocuparea pentru obiective.
Grila Blake Mouton analizează în mod specific doar cinci din cele 81 de unități componente
teoretic:
125
Preocupare pentru personal 9 1,9
Management
indulgent 9,9
Management
integrator 8
7
6 5,5
Management
de compromis
5
4
3
2 1,1
Management
minimal 9,1
Management
autoritar 1
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Preocupare pentru obiective
1,1: Managerul care acordă o atenție scăzută atât obiectivelor cât și oamenilor și care este mult
mai preocupat de respectarea procedurilor sau reglementărilor( efort minim de realizare a unor sarcini
si de păstrare a relațiilor umane în organizație).
1,9. Managerul prietenos, care este foarte preocupat de oameni dar acordă puțină atenție
obiectivelor;
9,1: Managerul dur, autoritar (eficienta organizației este cea mai importanta iar elementele ce
țin de relațiile inter -umane sunt neglijate) ;
5,5. Managerul orientat spre compromis care încearcă să balanseze interesul pentru cele două
componente (performanta organizațională medie este obținută printr -un echilibru intre necesitatea
realizării sarcinilor si menținerea moralului personalului la un nivel adecvat);
9,9. Managerul ideal care integrează cele două dimensiuni într -o activitate eficientă și eficace
(sarcinile sunt realizate de oameni implicați si motivați; organizația funcționeaz ă pe baza respectului,
profesionalității și încrederii reciproce).
126 Această grilă s -a dovedit a fi populară atât în organizațiile private cât și în cele publice și a furnizat
un model de analiză fezabil. Totuși anumite critici au considerat că ea realizează o înțelegere simplificată
a leadership -ului odată ce include doar două dimensiuni: cea legată obiective și cea legată de resursa
umană; presupunerea că simpla integrare a celor două componente va conduce la realizarea unui
management efectiv este prea puț in realistă și nu ia în considerare elemente influente precum designul
organizațional, cultura organizațională sau mediul organizației.
Partea pozitiva a abordărilor legate de comportament este ca ele identifica doua elemente cu
impact la nivelul leadersh ip-ului organizațional: atingerea scopurilor si moralul grupului . Problema cea
mai sensibila se refera la faptul ca nu exista nici o garanție ca un stil de comportament este efectiv în
orice situație. Este spre exemplu comportamentul de succes al liderului în sectorul public aplicabil si în
sectorul privat? Pe de altă parte este capabil liderul să fie foarte bun pe ambele variabile de comportament
analizate (cum ar fi ideal)? Faptul că ești bun într -o variabilă înseamnă că ești mai slab în cea de a doua?
Liderul pe timp de pace este eficient si pe timp de război (si invers)?
Încă din 1948 Stogdill a sugerat ca o teorie completă a leadership -ului presupune interacțiunea
dintre personalitatea liderului și situația specifică în care se găsește . Atenția acordat ă situațiilor
specifice și modalităților particulare de reacție au dus la inițierea unor teorii diversificate precum modelul
contingenței . Fiedler (1964, 1967) a folosit ca modalitate de selectare a diferitelor tipuri de leadership
indicele “celui mai puț in agreat coleg de serviciu” (LPC – least preffered co -worker).
Această scală solicită liderului să identifice persoana cu care și -ar dori cel mai puțin să colaboreze
și să evalueze această persoană la nivelul unei multitudini de caracteristici personale, pe baza unor
adjective bipolare (plăcut / neplăcut, prietenos / neprietenos, acceptare / respingere, relaxat / tensionat,
apropiat / distant, suportiv / ostil, deschis / închis, loial / calomnios, demn de încredere / lipsit de
încredere, agreabil / dezagr eabil, sincer / lipsit de sinceritate, relaxat sau stresat, etc). Concluziile studiilor
au arătat existența a două tipuri de lideri: cei cu un scor LPC mare ce ofereau evaluări pozitive și cei cu
LPC mic ce plasau persoana evaluată într -o perspectivă mai p uțin favorabilă.
În timp ce aceștia din urmă sunt lideri axați pe obiective (nu acceptă ca colegii de muncă să pună
în pericol atingerea acestora) primii sunt mai axați pe relația cu partenerii. Fiedler crede ca fiecare dintre
aceste abordări poate fi de succes în funcție de situația specifica cu care se confruntă liderul în cauză;
principalele trei elemente situaționale sunt:
– relația lider -membru al organizației; aceasta este caracterizată de preocuparea liderului pentru
problemele subordonaților ca și de loialitatea, încrederea, susținerea, cooperarea și
disponibilitatea de a se supune ordinelor venite din partea acestora;
127 – poziția de putere a liderului ; în cazul în care liderul deține suficient de multă putere formală el
va fi capabil să reacționeze (pozi tiv sau negativ) față de performanțele subordonaților; dacă el nu
deține însă această putere va trebui să identifice soluții complementare de control;
– structura obiectivelor ; în cazul în care obiectivele sunt clar definite, serviciile sau produsele sunt
clar identificate, procedurile sunt puse la punct și cerințele legate de calitate sunt vizibile atunci
controlul și coordonarea subordonaților sunt simplu de obținut; în cazul în care organizația se
caracterizează printr -o ambiguitate crescută a scopurilor ș i obiectivelor liderul va beneficia de un
control mult mai scăzut.
În mod evident liderii se pot confrunta, din punctul de vedere al criteriilor definite mai sus, cu
diferite situații și combinații; cea mai fericită situație este cea în care toate cele tre i criterii sunt respectate.
Ceea ce a observat Fiedler se referă la faptul că în situațiile în care scorurile bazate pe criteriile amintite
sunt fie foarte mari fie foarte mici tipul de lider cu punctaj LPC scăzut va fi cel mai eficace (în aceste
cazuri – de succes total sau de dezastru total – nivelul relațiilor personale este mai puțin important), pe
când în cazul situațiilor intermediare liderul cu punctaj LPC crescut este cel mai potrivit (în acest context
relațiile personale pot compensa alte arii mai puțin funcționale). Teoria în cauză a pus în evidență faptul
că, comportamentul de succes al liderului trebuie definit în funcție de situația specifică la care se referă .
Principala calitate a teoriei contingenței este ca a arătat că nu există un set universal valabil de
calități și comportamente manageriale și că leadership -ul este dependent de o serie de elemente
situaționale. Teoria contingenței s -a extins și a influențat și elemente importante în managementul
organizației, precum structura procesel or de luare a deciziilor. Spre exemplu Vroom, Yetton si Jago
(1973, 1974) au analizat mai multe strategii de luare a deciziilor de grup , bazându -se pe ideea că în
luarea deciziilor trebuie considerați diferiți factori situaționali:
1. dacă liderul / subo rdonații au informațiile necesare pentru a lua o decizie de calitate
2. dacă subordonații sunt implicați și dacă susțin procesul de luare a deciziei si implementarea
masurilor selectate
3. dacă exista un conflict intre subordonați în ceea ce privește cea mai buna soluție.
Combinarea acestor factori oferă diferite posibilități și abordări în ceea ce privește luarea deciziilor
intr-un caz specific.
O altă abordare se referă la relaționarea proceselor și obiectivelor și este legată de ideea că liderul
de succes este capabil să motiveze oamenii din subordine prin definirea clară a obiectivelor, a căilor /
proceselor de atingere a acestora și a mijloacelor de realizare efectivă. Din acest punct de vedere au
fost identificate tipuri diferite de lideri (House ș i Mitchell, 1974; Rainey, 1997):
128 – liderul directiv , care definește direcții și așteptări clare; acest tip de leadership este necesar atunci
când obiectivele sunt neclare, dar poate deveni periculos atunci când acestea sunt clare și când
acest tip de abordar e conduce înspre rigiditate, centralism și redundanțe;
– liderul suportiv , care promovează relații amicale, de susținere față de subordonați; acest tip de
leadership este necesar atunci când obiectivele și atmosfera de lucru sunt caracterizate de frustrare
și stres;
– liderul orientat spre rezultate , care stabilește obiective și așteptări complexe în ceea ce primește
performanțele și responsabilitatea subordonaților;
– liderul participativ , care încurajează subordonații să își exprime opinii și sugestii; acest t ip de
leadership este benefic mai ales atunci când obiectivele sunt ambigue iar participarea personalului
la procesul de luare a deciziilor ofera un mod eficient de identificare a soluțiilor; în cazul
existenței unor obiective clare promovarea eficientă a managementului participativ este
condiționată de valorizarea de către subordonați a independenței și auto -controlului. Este bine să
nu uităm aici că practici precum delegarea sau subsidiaritatea se lovesc în cadrul administrației
nu doar de vechile obstaco le legate de centralizare ci și de incapacitatea de asumare a
independenței și responsabilităților specifice de către unii funcționari.
În același context putem aminti o altă perspectivă orientată spre contingență și preocupată de
nivelul de dezvoltare al grupului în cauză; această teorie situațională (Hersey și Blanchard, 1977)
consideră că stilurile de leadership trebuie adaptate în funcție de “maturitatea” grupului în cauză:
– în termeni de atitudini („psyhological maturity”), adică implicarea și dorința subordonaților de a
accepta responsabilitățile desemnate (cât de dispuși sunt aceștia să se implice în muncă)
– în termeni de abilități („job maturity”), si anume cit de capabili sunt subordonații să realizeze
activitățile desemnate în termeni de experiența, cunoștințe si înțelegere a sarcinilor.
Teoria situațională este importantă și datorită accentului pus pe importanța rolului liderului în
dezvoltarea calității și maturității grupului .
Construirea modelului se bazează pe aceleași dimensiuni comportamental e ca și grila managerială
a lui Blake și Mouton – orientarea spre structuri / obiective sau orientarea spre relații / resursa umana. Pe
această grilă a maturității grupurile se pot dovedi mai mult sau mai puțin capabile să accepte asumarea
de responsabilit ăți, iar comportamentul liderului trebuie să țină seama de acest lucru si sa difere de la caz
la caz ( „telling, selling, participating, delegating”).
În cazul grupurilor mature stilul managerial trebuie să se bazeze pe delegare, pentru că ele sunt
pregătite, apte să își atingă obiectivele și să dezvolte modele funcționale de comunicare în interiorul lor.
În cazul grupurilor ce dețin o maturitate moderat ă liderul se bazează pe participare, accentuând
129 componenta legată de relații interpersonale și comunicare și promovând o atitudine mai relaxată în ceea
ce privește definirea obiectivelor.
În cazul grupurilor care, deși dezvoltă anumite elemente de maturit ate, nu dețin o atitudine
generală capabilă să asume responsabilități strategia managerială se bazează pe accentuarea ambelor
dimensiuni – obiective și oameni. În cazul cel mai puțin fericit, în care grupul este incapabil și neinteresat
în ceea ce privește acceptarea responsabilităților liderul va promova o strategie paternalistă ce se bazează
în principal pe definirea obiectivelor și direcțiilor de acțiune (și mai puțin pe relații interumane /
comunicare). O sinteză a acestor niveluri poate fi reprezentată astfel:
– nivelul 1 („telling”) – liderul trebuie să -i direcționeze pe subordonații incapabili să își asume
responsabilități și neinteresați de acest lucru;
– nivelul 2 („selling”) – liderul trebuie să explice deciziile luate unor subordonați incapabili să îș i
asume responsabilități dar interesați și motivați în această direcție;
– nivelul 3 („participating”) – liderul trebuie să promoveze participarea la luarea deciziilor prin
dezbateri și schimb de idei față de subordonați capabili să își asume responsabilităț i dar nesiguri
și neinteresați în domeniu;
– nivelul 4 („delegating”) – liderul trebuie doar să delege activități unor subordonați capabili,
interesați și motivați în ceea ce privește asumarea responsabilităților.
Kelley (1988) promovează un tip asemănător d e abordare bazat pe întrebarea: ce calități trebuie sa
dețină subordonații pentru ca liderul sa aibă succes? El indica 4 categorii de calități:
1. Subordonații sunt capabili să gândească (pot sa lucreze independent, fără
monitorizarea continua si totala a liderului)
2. Subordonații se raportează la scopuri mai generoase , plasate dincolo de obiectivele
personale: o cauza, o echipa, o idee. Evident acest lucru nu presupune dezinteres
pentru pr opriile interese sau propria viata profesionala
3. Subordonații își concentrează eforturile și își construiesc competentele pentru a avea
un impact maxim în activitatea profesionala si se raportează la standarde de
performanta ridicate .
4. Subordonații sunt onești, curajoși și credibili , au standarde etice înalte, recunosc
meritele si munca altora si nu le e frica sa isi asume propriile greșeli.
Aceste abordări sunt importante în înțelegerea factorului leadership pentru ca sunt direct
legate de nevoia vitală a li derului de a înțelege importanța resursei umane, ș de a -i motiva, inspira
și stimula pe subordonați. Influența liderului este legată, în ultima instanță, de dorința și
disponibilitatea acestora de a o accepta.
130 O altă posibilitate de analiza a leadership -ului poate fi cea care studiază nu atât calitățile
leaderului sau acțiunea sa în funcție de variabile diverse ci stilurile disfuncționale în acest
domeniu (Jaques, 1976):
1. Liderul ce nu poate sa spună nu . Liderul da dreptate tuturor, iar ultima persoana care vorbește cu
el este cea care are ultimul răspuns; abordarea este periculoasa pentru ca va crea conflicte intre
membrii organizației datorita concluziilor diferite trase de aceștia în discuții diferite cu liderul.
Evitarea oricărui conflict și lipsa de deci zie pot fi periculoase pentru organizație.
2. Liderul care trebuie sa fie admirat si iubit . Acest lider își proiectează puternic latura narcisistă
asupra organizației. Aceasta înseamnă ca membrii organizației trebuie sa îl respecte / iubească și
să arate aces t lucru. Nu acceptă critici și nu are încredere decât în adulatori. Din aceasta cauză nu
are capacitatea de a de a evalua oamenii la adevărata lor valoare si nu primește evaluări corecte
de la subordonați. In timp înlătură oamenii creativi și își păstrează doar yesmenii, ceea ce duce la
scăderea capacității organizației.
3. Liderul care trebuie sa aibă control total . Acesta corespunde tipului autoritar tradițional din
administrație. Trebuie să înțelegem ca aici nu este vorba de necesitatea logica de a avea un control
managerial la nivelul organizației. Controlul devine în acest caz particular un scop în sine.
Personalitățile narcisiste cu trasaturi paranoice puternice sunt cele mai atrase de acest stil. Ei au
nevoie de supunere, si vad controlul ca un mod de a evita “trădarea”. Pe de alta parte acest
comportament poate exprima o frica a liderului de a nu fi lăsat “pe dinafară” sau de a vedea ca
eșec orice situație în care nu se afla în control. Alți lideri explica necesitatea de a avea control
total ca mijloc d e “evitare a haosului”(este vorba insa de nevoia personala de a controla totul).
Daca liderul ce exercita acest tip de comportament este inteligent, eficient si etic si nu are tendințe
narcisiste controlul exagerat va fi contrabalansat intr -o anumita măsur ă de eficacitate si eficienta,
insa efectele pe termen lung asupra organizației pot fi grave. Controlul complet duce la presiuni
puternice asupra organizației pentru ca se pierd timp și energii prețioase pentru “reasigurarea”
continua a liderului ca el “ar e controlul” si pentru negocierea unor libertăți manageriale din partea
subordonaților.
4. Liderul absent este de negăsit atunci când este vorba de luarea de decizii. Acest comportament
poate sa se bazeze pe diferite motive: personalitate retrasa, lipsa de p regătire (liderul a ajuns acolo
pe baza unor criterii politice sau de alta natura si nu pe baza de competenta), lipsa de interes.
Anumiți lideri o fac conștient pentru a -si asigura protecția si iau masuri de delegare pentru a evita
efectele negative (altci neva e responsabil). Organizația poate funcționa aici “in vitutea inerției”
deși efectele pe termen lung pot fi serioase – asumarea conducerii de către un subordonat fără
131 capacitate de gândire strategică, crearea unei rețele informale foarte puternice, po sibila apariție
a haosului, etc
5. Lideri cu incapacitate afectiva . Aici este vorba de probleme de personalitate legate de
incapacitatea liderului de a se exprima sentimental si a comunica informal. Chiar daca este
inteligent, rațional, moral si comunica foar te bine în probleme formale, liderul în cauza nu poate
sa se exprime emoțional sau sa accepte expresia emoțiilor altor persoane. Aceasta poate duce la
tendințe periculoase de izolare și frustrare în grup, care se teme de faptul că nu poate trece de fața
oficială a “liderului -robot”.
6. Liderul corupt . Este vorba de liderul care în mod conștient și rațional folosește resursele
organizației pentru binele sau propriu, neglijind responsabilitățile sale către organizație și
afectând grav resursele și obiectivele a cesteia. Una din motivațiile comportamentului poate să fie
simpla dorință de a rămâne la putere care apare deseori la lideri cu o orientare paranoica puternica
si care, împărțind lumea în prieteni și dușmani, consideră că orice mijloc de supraviețuire este
bun. O alta explicație a acestui comportament este lăcomia personală. Problema este că acest tip
de comportament se perpetuează și construiește o întreagă categorie de lideri corupți, care
consideră aceasta stare de lucruri normală ca rezultat firesc al r esponsabilităților și al poziției lor.
Fenomenul tinde să fie usor de dezvoltat în organizații birocratice mari, rigide, care dețin multa
putere la vârf. Problemele ce apar în organizație, atât la nivel de performanță cât și la nivel de
comportamente (in r elația cu ceilalți membri) sunt majore.
Fleet (1973) considera ca cele mai mari greșeli în leadership se refera la:
– Propria limitare a liderului (refuzul de a fi la curent cu schimbările și evoluțiile în domeniu și
dorința de a se limita la propria arie r estrânsă de competență)
– Refuzul de a -si asuma responsabilitatea pentru acțiunile sale sau de a accepta responsabilități
crescute
– Incapacitatea de a se asigura ca sarcinile sunt înțelese și realizate de către subordonați
– Refuzul de a se autoevalua realist la nivel de capacități și rezultate
– Folosirea poziției proprii exclusiv pentru câștiguri personale
– Lipsa capacității de a stabili un exemplu personal pozitiv
– Incapacitatea de a se face respectat
– Incapacitatea de a folosi critica în mod constructiv
– Lipsa de atenție și considerație acordată subordonaților
132 În cadrul definirii mai largi a funcțiilor manageriale tipice (planificare, coordonare, organizare,
mobilizare, control, evaluare, etc) este necesar de definit ceea ce liderul organizației publice este obligat
să facă la nivelul activității zilnice. Există cel puțin patru funcții considerate universale în ceea ce privește
leadership -ul (Selznick, 1957):
– definirea misiunilor și rolurilor instituționale, stabilirea obiectivelor organizației;
– reprezent area instituțională a scopurilor (capacitatea de construire a politicilor în interiorul
structurilor organizaționale);
– apărarea integrității instituționale (menținerea valorilor și identității instituționale);
– controlul conflictelor interne (reconcilierea intereselor competiționale).
Imaginea rațională și coerentă pe care o are liderul organizațiilor moderne nu este întotdeauna
confirmată de realitate; de foarte multe ori managerul se implică în acțiuni și activități care nu țin de rolul
său teoretic; de fo arte multe ori acțiunea sa este caracterizată de o abordare directă, personalizată, bazată
pe relații informale, intuiție și evaluări directe.
Managerii includ în munca lor o varietate de activități, trecând rapid de la o problemă la alta
(aceste probleme având încărcături, importanță și semnificație diferite); mai mult, activitatea lor poate
cu greu fi definită ca fiind liniară, date fiind mulțimea fragmentărilor ce intervin în cadrul activității
zilnice (întreruperi ce semnifică și o limitare a timpului dedicat fiecărei operațiuni).
Ocuparea unei poziții manageriale presupune totodată confruntarea cu un volum imens de muncă
și cu un ritm susținut; managerii tind deseori să devină persoane “dependente de muncă” pe baza a două
explicații: la acest nivel un ul din factorii principali de motivare și satisfacție se referă chiar la exercitarea
eficientă a activităților. Integrarea într -un tip de activitate ce presupune folosirea capacităților de analiză
și sinteză la grade înalte face dificilă “deconectarea” de la ritmul specific odată cu terminarea orelor de
program.
Managerii tind să se orienteze mai puțin înspre discutarea unor concepte abstracte sau construcția
unor planuri elaborate de viitor și mai mult înspre ceea ce pare a fi mai “activ” în munca lor; ac est lucru
presupune concentrarea pe specific și pe actual și mai puțin pe abstract și trecut, pe acțiune și nu pe
reflecție. Managerii sunt puternic implicați în activități de comunicare internă și externă pe baza unor
metode distincte: mesaje scrise, întâ lniri planificate sau ad -hoc și mesaje telefonice (la care putem adăuga
acum și comunicarea electronică); ei tind să privilegieze comunicarea orală, bazată în special pe întâlniri
ad-hoc și convorbiri telefonice.
Mintzberg (1973) a realizat o tipologie int eresantă referitoare la acțiunile și rolurile pe care liderul
organizației si le asumă în viața de zi cu zi.
133 – reprezentare ; deținerea unei poziții formale în cadrul organizației semnifică pentru manageri
exercitarea unor obligații în ceea ce privește partic iparea la ceremonii și manifestări diverse
(semnare de documente, participare la dineuri, întâlniri cu diverși vizitatori, etc). Chiar dacă acest
rol nu are o importanță operațională directă el promovează un mesaj psihologic necesar
organizației.
– leadershi p; acest rol se referă în principal la crearea de condiții (specifice în funcție de mediul și
organizația în cauza, precum și de personalitatea managerului) propice pentru atingerea
obiectivelor în condiții de eficiență și eficacitate; în formarea acestui stil managerial liderul
evaluează mediul existent (forțe interne și externe care influențează organizația), caracteristicile
organizației (resurse, obiective, procese, ect) precum și efectele pozitive sau negative ale unui
anumit tip de comportament;
– relaț ionare ; orice organizație se bazează în mod extins pe un efort de comunicare și coordonare
cu unități din interiorul și exteriorul structurilor proprii; managerii sunt implicați în stabilirea unor
rețele de contact cu diferiți indivizi și grupuri plasați î n poziții relevante; aceste poziții relevante
se referă la capacitatea lor de a influența dezvoltarea instituției în cauză, lucru care suscită un
interes pentru liderul acesteia; relaționarea se referă atât la elemente formale cât și informale și
pare a fi importantă într -un mediu caracterizat de schimbări și provocări continue; realizarea și
menținerea unor contacte reprezintă nu doar o parte naturală a activității rutiniere a managerului
ci și un mijloc de creștere a șanselor organizației de a funcționa optim;
– monitorizare ; managerul organizațiilor moderne se confruntă cu o cantitate însemnată de
informație; circulația acesteia nu este atât de automată și impersonală cum ar putea considera
schema rațională; o mare parte a informației va fi procesată și an alizată pentru a oferi managerului
o imagine asupra problemelor și oportunităților existente, precum și posibilitatea de a interveni
și corecta elementele disfuncționale observate; monitorizarea permite păstrarea unei imagini clare
și actualizate a funcțio nării organizației și semnifică asumarea unu rol de reacție rapidă la nivelul
managerial;
– diseminare ; o mare cantitate de informație la care are acces în mod principal managerul trebuie
asimilată, interpretată și transmisă mai departe în zonele în care est e nevoie de ea; informația în
cauză nu este transmisă “nealterată” sau doar pe căile oficiale; ea poate suferi modificări de
diferite dimensiuni și poate fi folosită atât la nivel tehnic și operațional cât și în ceea ce privește
formarea și consolidarea cu lturii organizaționale;
– purtător de cuvânt ; prezentarea unei poziții comune, omogene a organizației este benefica în
relația cu mediul extern bazat pe competiție și presiuni crescute; capacitatea de asimilare a acestui
134 rol de purtător de cuvânt este import antă pentru manager din prisma dezvoltării unei poziții
favorabile în ceea ce privește relația cu superiorii ierarhici, grupurile și instituțiile interesate;
– antreprenor ; deși la o privire superficială putem considera că acest rol nu este caracteristic
organizațiilor publice, abordarea antreprenorială nu este doar posibilă ci și necesară pentru
managerul public; existența unui mediu în continuă schimbare, a unor conflicte ce privesc
definirea ariilor de influență sau monopol în interiorul aparatului adminis trativ, presiunea venită
din partea instituțiilor finanțatoare sau a cetățeanului reprezintă doar câteva elemente care susțin
o abordare ofensivă, dinamică; liderul organizației publice trebuie nu doar să încerce o păstrare a
poziției existente la un momen t dat ci și să identifice și să speculeze oportunitățile apărute la un
moment dat și să inițieze schimbări necesare unui interval specific. Spiritul antreprenorial
presupune un lider intr -o continua căutare de „mai bine” în funcționarea organizației.
– mana gementul crizelor ; diferitele crize care apar curent în activitatea rutinieră a managerului (și
care pot să îmbrace forme diferite – conflicte interne, pierderi la nivelul resurselor, etc) reprezintă
o componentă majoră a activității manageriale; apariția constantă a acestor probleme pune
managerul în situații delicate referitoare la definirea priorităților (rareori lucrurile cele mai
importante sunt plasate prioritar pe lista de activități operaționale),și managementul timpului
(lucrurile esențiale ocupă p uțin timp în timp ce activitățile secundare, de detaliu, din perspectiva
raționalității manageriale, consumă mult timp și energie); din acest punct de vedere este bine de
realizat o distincție între doi termeni care sunt deseori echivalați: urgența și impo rtanță (nu
neapărat ce este urgent este și important);
– alocare de resurse ; acest rol semnifică mai mult decât o simplă distribuire; deși modelul
tradițional administrativ se concentrează nu atât pe eficiență (folosirea optimă a resurselor) cât pe
respectar ea procedurilor și cadrului legal în utilizarea resurselor, managerul modern vede în acest
rol o modalitate de control și integrare organizațională; distribuirea resurselor semnifică definirea
de responsabilități și priorități strategice precum și deținere a controlului asupra funcționării
organizației;
– negociere ; deși serviciile publice pot părea a fi situate în afara unei logici a negocierii (în special
în ceea ce privește funcționarea internă) managerul public este direct implicat în acest proces
dinamic; el trebuie să dețină calități semnificative în acest dom eniu pentru a obține beneficii
pentru organizația sa; nivelul managerial deține atribuțiile necesare pentru implicare cu succes
într-o negociere (calități ce se referă la puterea deținută și încredere); deși tipurile de negociere și
obiectivele acesteia po t fi diferite, managerii organizației publice trebuie să își asume acest rol ca
parte integrantă a activității proprii.
135 Rolurile definite mai sus se pot integra în diverse combinații ce țin de contextul existent și
abordarea specifică a liderului instituț iei; ele ne pot oferi însă o perspectiva complexă asupra
multitudinii de provocări / oportunități cu care se confruntă liderul organizației publice. Nu trebuie sa
credem insa ca liderul organizației este un „supraom” care poate asuma toate aceste roluri în mod direct
si simultan – el are la dispoziție delegarea si utilizarea muncii de echipa.
Factorii ce pot influența performanța organizației sunt multipli și se plasează atît la nivel
individual cât și de grup (Yukl, 1994):
– efortul individual
– abilitățile s ubordonatului și claritatea rolurilor desemnate (înțelegerea responsabilităților avute și
deținerea abilităților de realizarea a acțiunilor aferente)
– organizarea muncii (strategii, obiective, utilizarea efectivă a resurselor)
– cooperare și muncă de echipă ( identificarea cu grupul, schimbul de informații, idei, sprijinul
reciproc, spiritul de corp)
– resurse și suport (fonduri, echipament, personal, tehnică, informație, asistență din partea altor
unități)
– coordonare externă (sincronizarea cu activități interdep endente ale altor unități din interiorul sau
exteriorul organizației).
Identificarea acestor elemente stă la baza unei grile referitoare la tipurile de practici “tipice”
pentru nivelul managerial:
Luarea deciziilor .
Planificare și organizare : Determinarea obiectivelor pe termen lung și a strategiilor, alocarea
resurselor în funcție de priorități, determinarea modului de utilizare a personalului și resurselor pentru
realizarea eficientă a obiectivelor și de îmbunătățire a coordonării, productivi tății și eficacității unității
organizaționale.
Rezolvarea problemelor : Identificarea problemelor legate de activitatea organizației, analizarea
lor sistematică pentru descoperirea cauzelor și soluțiilor aferente, implementarea soluțiilor pentru
rezolvarea crizelor.
Consultare : Consultarea membrilor organizației înaintea luării unor decizii care îi vor afecta,
încurajarea sugestiilor, participării în luarea deciziilor, încorporarea ideilor și sugestiilor venite din partea
altora în procesul de luare a deciz iilor.
136 Delegare : Permiterea și stimularea asumării de responsabilități substanțiale de către subordonați,
acordarea libertății de mișcare pentru aceștia în ceea ce privește procesele de muncă, luarea deciziilor,
rezolvarea problemelor.
Influențarea person alului organizației
Motivare și inspirație : Folosirea tehnicilor de influențare ce apelează la sentimente și emoții sau
logică pentru a provoca entuziasm în muncă, implicare în atingerea obiectivelor, răspuns pozitiv față de
cererile de cooperare, asistenț ă, suport; oferirea unui exemplu în ceea ce privește un comportament
corespunzător.
Recunoaștere : Apreciere pentru performanță, realizări semnificative și contribuții speciale;
recunoaștere pentru contribuția și eforturile depuse de membrii organizației.
Recompensare : Acordarea de recompense precum creșteri salariale și promovări pentru
performanțe efective, realizări semnificative și competență demonstrată.
Construirea de relații
Contacte: socializare informală, dezvoltarea de relații cu persoane ce reprezintă surse de
informație sau suport, menținerea contactelor prin interacțiuni periodice, incluzând convorbiri telefonice,
corespondență, participare la evenimente mondene și întâlniri.
Managementul conflictelor și construirea echipelor : Facilitarea rezolvării constructive a
conflictelor și încurajarea cooperării, muncii de echipă și identificării cu unitatea de muncă.
Dezvoltare profesională și activități de mentor : furnizarea de consiliere în evoluția carierei,
facilitarea dezvoltării abilităților, dezvoltării profesionale și avansării în carieră a subordonaților.
Susținere : Comportament prietenesc, considerare, răbdare, acordare de ajutor, simpatie și
susținere față de cei care sunt într -o situație dificilă, capacitate de ascultare a problemelor ș i plângerilor,
luarea în considerare a intereselor celorlalți.
Furnizare -căutare de informație
Monitorizare: Culegerea de informații referitoare la condițiile externe și procesele de muncă,
verificarea calității și progreselor apărute în acest domeniu, e valuarea performanțelor indivizilor și
unității organizaționale, analizarea tendințelor, activități de prognoză în ceea ce privește evenimentelor
externe.
Clarificarea rolurilor și obiectivelor: Desemnarea de obiective, sarcini, furnizarea direcției de
urmat, comunicarea clară a responsabilităților, termenelor, așteptărilor în materie de performanță.
137 Informare : Diseminarea informațiilor relevante despre decizii, planuri, activități către persoanele
care au nevoie de ele în derularea activităților proprii, furnizarea de documente și materiale scrise,
răspuns față de cererile de informații de ordin tehnic.
Sursă : G.A.Yukl, Leadership în Organizations , Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1994, p69 -72
Perspectiva axată în principal pe relația liderului cu subordonații sau relaționarea cu scopurile
organizației a fost dublată de un tip de abordare mai largă ce ia în considerare factori politici, istorici și
calitativi în definirea leadership -ului organiz ațional. James Burns (1978) a realizat o distincție foarte
cunoscută între liderii tranzacționali și cei transformaționali .
Primul tip se bazează pe o atitudine “comercială” în relația cu indivizii sau grupurile implicate;
pe baza unor schimburi și tranza cții ce implică resurse diverse, informații, etc. el ii recompensează pe cei
care îi furnizează suport și realizează obiectivele de performanță definite (toate acestea în ideea unor
beneficii relationate cu propriul interes). Liderul transformațional însă se raportează la un nivel mult mai
elaborat, încercând să -i stimuleze pe indivizii sau grupurile din subordine să își definească și atingă
obiective superioare, spirituale, capabile să ofere satisfacții profunde și să relaționeze activitatea
organizațional ă cu considerente morale și etice.
Pornind de la teoria lui Burns, Bass (1990) a dezvoltat un chestionar (multifactor leadership
questionnaire) pe baza căruia a identificat 7 factori ce stau la baza comportamentului liderului, grupati
în 3 mari categorii:
1. Liderul Transformational (factori):
– Carisma . Încrederea subordonaților în capacitățile liderului de a conduce si în calitățile personale
ale acestuia.
– Motivarea bazata pe inspirație . Capacitatea liderului de a inspira oamenii fata de o viziune
anume, de a -i face sa creadă în ceva.
– Stimularea intelectuala . Capacitatea liderului de a -i stimula pe oameni sa gândească, sa fie
creativi.
– Considerarea individuala . Capacitatea liderului de a –i trata echitabil pe toți membrii organizației,
acordând atenție specificităților fiecărui individ în parte.
2. Liderul tranzacțional (factori):
– Recompensele de contingență . Capacitatea liderului de a relaționa eforturile depuse de membrii
organizației cu recompense.
– Managementul prin excepție . Capacitatea liderului de a interveni doar când apare o greșeala.
138 3. Factorul de non -leadership . Acesta este bazat pe o atitudine de „laissez faire” în sensul
unei atitudini absente si a unei l ipse de implicare în luarea deciziilor.
In timp ce primii 5 factori vizează un tip de atitudine activa a liderului ce caută performanța
organizațională, ultimii doi factori se refera la un leadership pasiv, neinteresat sa urmărească sau sa obțină
rezulta te.
Burns consideră că leadershipul transformațional, prea des ignorat de abordările în domeniu, se
referă în principal la recunoașterea nevoilor reale, la exploatarea contradicțiilor dintre diferitele valori și
dintre valori și practică, la realinierea v alorilor, la reorganizarea instituțiilor acolo unde este cazul și la
conducerea schimbării. Exercitarea unui leadership eficient din punct de vedere transformațional
presupune o conduită specifică din partea managerului.
Bennis și Nanus (1985) consideră c ă există o distincție semnificativă între management -văzut ca
realizarea performantă a acțiunilor specifice (atingerea obiectivelor în condiții de eficiență și eficacitate)
– și leadership (văzut ca definire a direcțiilor de acțiune, a activităților, valor ilor, etc). Liderul creează o
viziune a unui viitor de succes, capabilă să mobilizeze energiile organizaționale și transmite această
viziune membrilor organizației pe căi formale sau informale. Deși conștientizează abilitățile și calitățile
pe care le are și se caracterizează printr -o atitudine de încredere de sine liderul își identifică limitările și
încearcă să le depășească atât prin evoluție individuală cât și prin formarea unei echipe valoroase în jurul
său (echipă la care se raportează cu respect și c onsiderație. Considerarea colaboratorilor reprezintă un
factor important al activității manageriale și se situează la nivele diferite – respectul și atenția acordată
subordonaților, valorizarea muncii acestora, luarea în considerare a ideilor și propuneril or venite din
partea lor, etc.
Adevărații conducători au capacitatea de a alege direcțiile cele mai bune de dezvoltare și de a
identifica ceea ce este cu adevărat important și necesar; acest lucru presupune coerență în acțiune – atât
în ceea ce privește lu area deciziilor cât și în ceea ce privește relaționarea obiectivelor cu mijloacele și a
declarațiilor cu faptele. Liderul de succes deține, dincolo de cunoștințele tehnice (esențiale, pentru că de
foarte multe ori oamenii au încredere în lider tocmai pe ba za competenței lui incontestabile), abilitatea
de a-și mobiliza subordonații prin structurarea unui mediu organizațional bazat pe competență, spirit
comunitar și sentimentul utilității; el utilizează componenta spirituală și cea intelectuală în tentativa d e a
inspira membrii organizației.
Relația intre manager si lider a suscitat întotdeauna dezbateri serioase – de la autori care considera
ca vorbim despre același concept până la cei care considera ca operam cu doua categorii total diferite. In
sinteza put em considera ca managerul se refera mai mult la controlul resurselor, organizare, control,
139 măsurarea performantelor, etc. în timp ce liderul se refera la termeni precum viziune despre viitor,
strategii, schimbare si asumare de riscuri. Diferența, în măsura în care ea exista, este legata de latura
inspirațională a leadership -ului fata de cea oarecum „administrativa” a managementului.
Întotdeauna au existat dezbateri și puncte de vedere diferite în ceea ce privește relația între
capacitățile intelectuale și cele de acțiune ale liderului; din acest punct de vedere existența unei singure
componente poate avea rezultate negative: un lider ce accentuează prea mult latura pur intelectuală poate
evita la nesfârșit luarea unei decizii datorită dorinței de a face ale gerea “perfectă”, până la cel mai mic
detaliu; pe de altă parte un lider ce accentuează doar “acțiunea” poate lua decizii dezastruoase bazate pe
o lipsă de raționalitate care afectează puternic poziția și capacitățile organizației.
În mod evident, realiza rea unei combinații între cei doi factori (analitic și normativ) este nu doar
de dorit ci și necesară. De asemenea liderul organizației publice trebuie să înțeleagă faptul că asumarea
acestui rol presupune curajul de a lua decizii, adică asumarea de aleger i, privilegierea unor soluții,
angajarea într -un mediu conflictual.
Luarea deciziei nu semnifică doar realizarea de alegeri ci și renunțare la soluții alternative; pentru
fiecare persoană sau grup mulțumite de o decizie există persoane sau grupuri corespon dente care nu vor
fi de acord sau vor fi ostile față de aceasta și față de decident.
Sfera deciziei este inseparabilă de ideea asumării de riscuri, iar acest lucru nu reprezintă o
abordare comună administrației publice, axată tradițional pe servirea inter esului public, aplicarea legii,
respectarea procedurilor, etc; selectarea funcționarilor publici nu se bazează pe calități ce țin de asumarea
riscurilor iar complexitatea aparatului administrativ face ca procesul decizional să fie foarte complicat.
Ocupare a poziției de lider al organizației publice semnifică deci curajul de a lua decizii, de a le
aplica și de a nu ceda multiplelor presiuni ce vizează modificarea sau anularea lor; în general ea semnifică
implicarea într -un mediu conflictual, administrativ și politic, și acceptarea funcțiilor, rolurilor și
caracteristicilor specifice: negociere, compromis, presiuni multiple, obținerea suportului intern și extern
(instituții sau public), etc.
Totodată liderul trebuie să fie conștient de limitările sale – tehni ce, intelectuale, relaționale – și să
înțeleagă rolul său esențial în cadrul organizației ce semnifică nu doar menținerea acesteia la un nivel
ridicat de funcționare ci și definirea viitorului ei și conducerea proceselor de schimbare și transformare.
Organizația publică semnifică un spațiu complex, caracterizat de realități și percepții diverse;
acest lucru necesită din partea liderului o viziune integrată bazată pe diferitele dimensiuni ale organizației
(Bolman, Deal, 1997) – dimensiunea structurală, dim ensiunea resurselor umane, dimensiunea politică,
dimensiunea simbolică – ca și pe realitățile mediului public dominate de constrângeri, conflicte,
nesiguranță și mobilitate.
140 Conceperea liderului organizației din perspectiva celor patru dimensiuni ne poate oferi o viziune
interesantă asupra complexității fenomenului; concentrarea liderului pe dimensiunea structurală
semnifică un accent deosebit pus pe eliminarea nesiguranței, confuziei și ambiguității prin definirea unor
structuri funcționale (clare și rați onale) și a relațiilor între acestea și mediu. Odată ce se consideră că
problemele majore ale organizației nu se datorează limitărilor personale ci minusurilor în organizarea
structurilor, atenția liderului trebuie să fie acordată obiectivelor, faptelor, l ogicii și rațiunii și nu
elementelor de personalitate; odată ce totul este clar la nivelul rolurilor, proceselor și obiectivelor,
organizația va funcționa corespunzător.
Liderii structurali își cunosc și realizează foarte bine atribuțiile, consideră schim bările de structură
în relație cu strategiile organizaționale și cu mediul, acordă o atenție crescută nivelului de implementare
și sunt interesați de adaptarea unor modele funcționale. Elementele negative ale acestei abordări se referă
în principal la negl ijarea tuturor factorilor ce nu se plasează în interiorul prevederilor, structurilor și
politicilor raționale și formale definite; ea tinde să acorde un loc disproporționat autorității și să trateze
inflexibil relația cu subordonații.
Liderul axat pe resur sa umană pornește de la postulatul conform căruia oamenii reprezintă
punctul central al organizației; odată ce el va răspunde nevoilor acestora și îi va susține în atingerea
scopurilor loialitatea și angajarea lor vor asigura succesul organizației; rolul l iderului se referă aici în
principal la motivare, susținere, deschidere, participare. Liderul de acest gen crede în potențialul resursei
umane, este vizibil și accesibil, comunicativ și capabil să îi mobilizeze pe alții. Această perspectivă tinde
însă să p rivească oarecum naiv natura umană, nu întotdeauna plasată în căutarea evoluției și colaborării;
integrarea intereselor indivizilor și organizației nu reprezintă o sarcină facil de îndeplinit.
Perspectiva politică a leadership -ului consideră că managerii trebuie să ia în considerare
realitatea politică în activitatea lor; în interiorul și exteriorul organizației vor exista întotdeauna grupuri
de interes care vor intra în conflict pentru deținerea unor resurse limit ate; odată ce acest lucru este
acceptat liderul trebuie să se angajeze în identificarea surselor de influență și în construirea unor baze de
putere, în managerierea conflictelor, în oferirea oportunităților de negociere și identificare a intereselor
comune , în întărirea coeziunii interne (grupurile lipsite de acest element tind să fie vulnerabile în fața
unor actori externi bine pregătiți și dotați).
Liderii ”politici” identifică clar ceea ce doresc și ceea ce pot obține, evaluează distribuția puterii
și intereselor, construiesc relații cu grupurile influente și se bazează în principal pe negociere și
persuasiune. Această perspectivă poate fi criticată datorită pericolului dezvoltării unei viziuni cinice,
bazate doar pe realizarea intereselor proprii pe baz a desconsiderării totale a unor concepte precum
colaborare, rațiune, interes comun, comunitate, etc.
141 Abordarea simbolică consideră că cea mai importantă componentă a leadership -ului se referă la
inspirație – oferirea pentru subordonați a ceva în care să creadă. Liderul simbolic se bazează pe
construcția unei culturi organizaționale care să furnizeze coeziunea și eficacitate a organizației; el se
folosește de istorie, tradiții, simboluri, slogane, etc. pentru construcția unei identități unice a organizației,
pentru stimularea pasiunii și implicării și pentru oferirea unei viziuni legate de particularitățile și
importanța munci i depuse. Totuși această abordare implică un grad de risc crescut datorită multitudinii
de sensuri oferite de simboluri, ambiguității acestora și capacității diferite de interpretare a persoanelor.
Fiecare dintre aceste dimensiuni prezintă avantaje și de zavantaje specifice; fiecare dintre ele
poate reprezenta la un moment dat un curent “la modă” în management, însă practicarea unui leadership
de succes presupune considerarea lor integrată; este dificil să solicităm acest lucru de la o singură
persoană, da r liderul inteligent va ști să construiască în jurul său o echipă capabilă să își asume diferitele
funcții corespunzătoare.
O concluzie importanta în evaluarea leadership -ului organizațional se referă la înțelegerea
faptului că acest fenomen reprezintă u n proces de interacțiune socială și că succesul sau insuccesul
liderului este definit și în funcție de contextul cultural . Fiecare cultura are așteptări specifice față de ceea
ce este „corect” si „de succes”. Triandis (1993, p.171) afirma: „Cultura este pe ntru societate ceea ce
memoria este pentru indivizi. Ea este depozitară a ceea ce a funcționat și ceea ce nu a funcționat în
trecut”. Relaționarea leadership -ului cu cultura organizațională este inevitabilă pentru înțelegerea
modelelor performante de condu cere a organizației. Ne putem întreba: liderul de succes din România
este diferit de cel din alte societăți (și dacă da cum se explică acest lucru?). O altă problemă interesantă
se referă la diferențele între organizații și comunități (Ar avea vreo șansă p rimarul Iașiului să fie ales ca
primar la Cluj sau București?).
Fleet (1973) considera ca succesul organizațional în cazul liderilor este dificil de atins și bazat pe
câteva elemente importante:
– capacitatea de a învăța din experiență
– capacitatea de autoev aluare realistă
– capacitatea de a solicita și accepta critica celorlalți
– capacitatea de a fi un exemplu
– capacitatea de a comunica
– capacitatea de a delega
– capacitatea de a defini o viziune organizațională si de a -i inspira pe alții
– capacitatea de a fi uman s i de a înțelege oamenii
142 Klerman si Levinson (1967) precum si Kernberg (1998) cred ca exista trei tipuri de aptitudini
necesare pentru un lider de succes:
a) Aptitudini tehnice : cunoștințele în domeniul particular în care acționează organizația.
Acestea tind s a aibă o importanta invers proporțională cu numărul nivelelor ierarhice ale
organizației si nivelul la care este plasat liderul. In organizațiile mari se pare ca la nivelele
mari sunt importante aptitudinile conceptuale, iar la nivelele medii si inferioare , cele
tehnice.
b) Aptitudini conceptuale ce relaționează cu inteligența liderului si se reflecta în capacitatea
de a dezvolta planuri realiste pe termen lung.
c) Aptitudini umane . Aceste aptitudini țin în principal de personalitatea liderului și reprezintă
o combinație interesanta de elemente care ii permit sa interacționeze cu succes cu oamenii
si sa își exercite în siguranța atribuțiile (siguranța personală, acceptare a criticilor raționale
și o anumita “suspiciune” instituțională fără de care liderul poate f i excesiv de naiv si, ca
atare, vulnerabil la agesivitatea continua si inevitabila fata de el din interiorul si exteriorul
organizației).
Bennis si Nanus (1985) au inițiat o cercetare asupra 60 de organizații private si 30 de organizații
publice bazata pe interviuri nestructurate cu manageri de succes (axate pe elemente precum: puncte
puternice / slabe ale liderului, filosofia manageriala, decizii importante în cariera, etc). Pe baza acestei
cercetări ei au afirmat ca există câteva cauze care stau la baza succesului în leadership :
– Capacitatea de a articula o viziune efectiva asupra dezvoltării organizației (strategie)
– Capacitatea de a comunica aceasta viziune cu claritate si altor membri ai organizației ,
construind scopuri comune și împărtășite
– Capacitatea de a fi perceput ca o persoana de încredere , pe care te poți baza, prin angajarea
clara pe termen lung fata de viziunea si scopurile organizației
– Capacitatea de a folosi la nivel maxim resursele personale de inteligenta si energie, pe baza unei
încrederi personale ferme în succesul organizației.
Liderii se găsesc în toate domeniile vieții unei societăți, dar calitatea lor variază în mod semnificativ.
In sinteza problema principala nu se refera la ceea ce sint liderii buni ci la ceea ce fac aces tia (Yukl,
Lepsinger, 2004). Mai mult decât atât, vorbim nu numai de a face ceea ce trebuie pentru binele
organizației ci și de a face acest lucru la momentul potrivit, ceea ce presupune capacitatea de a evalua
corect o situație și a lua cele mai bune deci zii în contextul existent. Ca atare cei doi autori propun un tip
de leadership flexibil, axat pe:
– flexibilitate ca răspuns la un context în continua schimbare
143 – capacitatea de a găsi un echilibru între cerințe diferite, aflate uneori în competiție
– necesitate a unei acțiuni coordonate a diferiților lideri situați la nivele organizaționale diverse.
Studierea leadership -ului ne demonstrează importanța înțelegerii complexității acestui fenomen
organizațional. O analiza completa trebuie sa bazeze pe conexiuni com plexe intre personalitatea
managerului, elemente de structura organizațională, calitatea grupului, procesele organizationale, mediu,
etc. De asemenea trebuie sa accentuam aici importanta pe care liderul organizației publice trebuie sa o
acorde educației și pregătirii inițiale si continue în domeniul de activitate.
Importanța factorului leadership în cazul reformei administrative este evidentă. Totuși, de foarte
multe ori perspectiva asupra acestui domeniu tinde a fi simplistă, lucru care poate duce la dezvo ltarea
unor modele manageriale inadecvate și poate afecta pregătirea și percepția nivelului managerial.
Leadership -ul organizațiilor moderne trebuie să ia în considerare elemente complexe – de la mediu și
natura relațiilor la structura și valorile organiza ției; acestea sunt dublate de caracteristicile specifice ale
domeniului public, ce complică lucrurile și mai mult; realitatea existenta nu semnifică însă numai
existența unor obstacole majore ci și apariția unor oportunități de care managerul inteligent po ate profita
în ideea reformării și definirii viitorului organizației.
144 Concluzii.
Administrația publică din România trebuie să se schimbe și să funcționeze mai performant. Acest
lucru este cerut de evoluția societății românești, de integrarea în noul context internațional și de evidența
unei funcționări lipsite de eficiență și eficacitate. Reforma administrativă din țara noastră este plasată
între o fază de organizare pre -birocratica și dorința de a evolua înspre o fază post -birocratică axată pe
„reinv entarea guvernământului” (Osborne si Gaebler, 1993) și noul management public. Șansele ei de
reușită sunt direct proporționale cu capacitatea de a iniția și implementa sisteme de management
performante în sectorul public.
Multe din problemele cu care se co nfrunta administrația publica romaneasca țin de domeniul
managementului public:
– lipsa unei culturi organizationale antreprenoriale în cadrul organizațiilor publice
– o abordare „legalistă” a procesului administrativ
– limitări în ceea ce privește capacitatea d e planificare strategica a instituțiilor publice
– limitări în ceea ce privește managementul proiectelor în instituțiile publice
– lipsa unor sisteme integrate de măsurare a performantelor în organizațiile publice
– greutatea constituirii unor rețele de reform a administrativa funcționale
Aceste exemple (alâturi de multe altele) sunt de natură a evidenția necesitatea cunoașterii și aplicării
managementului public în administrația publică din România. Sperăm ca aceasta carte să ofere un anumit
sprijin celor interesați.
Chestionar de autoevaluare:
Pe baza grilei Blake Mouton, realizati o analiza a tipului de leadership intalnit in cadrul institutiei in care
ati efectuat practica profesionala?
145
Bibliografie generala
1. Adorno, T, et al, The Authoritarian Person ality, Harper, New York, 1950
2. Allison, G.T., Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike în All
Unimportant Respects?, în Jay M. Shafriz, Classics of Public Administration , Harcourt Brace
College Publishers, 1997
3. Alvesson, M, Understanding Organizational Culture , Sage, 2002
4. Ansoff, H. I., The New Corporate Strategy , John Wiley, New York, 1988
5. Ansoff, H.I., Corporate Strategy: An Analytic Approach to Bussiness Policy for Growth and
Expansion , Mc Graw Hill, New York, 1965
6. Archer, M., Social Or igins of Educational Systems , Sage, London,1979
7. Argyris, C, Schon, D.A., Organizational Learning II: Theory, Method and Practice , Addison
Wesley, Reading, 1996
8. Auby, J.F., Management Public – Introduction Generale , Sirey, Paris, 1996
9. Bache I., Different Seeds în the same plot? Competing models of capitalism and the incomplete
contracts of partnership design , Public Administration,79, 337 -359, 2001
10. Bardach,E., Getting agencies to work together: the practice and theory of managerial
craftsmanship , Brooking Institution, 1998
11. Bariali, A., La modernisation de l’ administration , Librarie Generale de Droit et de Jurisprudence,
Paris, 1994
12. Barley, S.R., The Allignment of Technology and Structure Through Roles and Networks,
Administrative Science Quarterly , 35,19 90
13. Bartoli, A., Le Management dans Les Organisations Publiques , Dunod, Paris, 1997
14. Barzelay, M, Breaking Through Bureaucracy: A new Vision for Managing în Government ,
University Of California Press, Berkeley, 1992
15. Bass, B.M., ed. Stogdill’s Handbook of Lea dership , Free Press, New York, 1981
16. Bass,B.M. si Avolio, B.J., Manual for the multifactor leadership questionnaire , Consulting
Psychologist Press, 1990
17. Beck, B.E.F.si Moore, L.F., Linking the Host culture to organizational variables , 1985
18. Beetham, D., Bure aucracy , Open University Press, 1987
19. Behn R. D, Rethinking Democratic Accountability , Brookings Institution, 2001
20. Bendor, J., Parallel Systems , University of California Press, Berkeley, 1985
21. Benn, S. și Gaus, G., Public and Private în Social Life , Croom He lm, London, 1983
22. Bennis, W si Nanus, B, Leaders: the strategies for taking charge , Harper si Row, New York,
1985
23. Bennis, W. și Nanus, B., Leaders: The Strategies for Taking Charge , HarperCollins, New
York,1985
24. Blake, R.R. and Mouton, J.S., The Managerial Grid III , Gulf Publishing, Houston, 1985
25. Blau, P., Exchange and Power , Wiley, Chichester,1964
26. Bolman, L.G. și Deal, T.E., Reframing Organizations , Jossey -Bass, San Francisco,1997
146 27. Boston, J., Lessons from Antipodes, Next Steps: Improving Management în Gover nment ?,
Aldershot, Dartmouth, 1995
28. Bovens M -The Quest for responsibility: Accountability and Citizenship în Complex
Organizations , Cambridge University Press, 1998
29. Bozeman B., și Straussman, J.D., Public Management Strategies , Jossey Bass, San
Francisco,1990
30. Bozeman, B., All Organizations are Public: Bridging Public and Private Organizational
Theories , Jossey – Bass, San Francisco, 1987
31. Brown, D, Management’s Hidden Enemy and What Can Be Done About It , Lomond, Mt. Airy,
MD, 1987
32. Bryson JM si Also n, F.K., Creating and implementing your strategic plan , Jossey Bass, San
Francisco, 1996
33. Bryson, J.M., Strategic Planning for Public and Nonprofit Organisations: A Guide to
Strenghthening and Sustaining Organisational Achivements , San Francisco, Jossey Bas s, 1995
34. Buchanan, G.N., Wholey, J.S., Federal Level Evaluation, Evaluation, 1972
35. Burgeois, L.J., Strategy and environment: a conceptual integration , Academy of Management
Review, January, 1980
36. Burningham, D., Performance Management and the Management of Pr ofessionals în Local
Government, în Output and Performance Measurement în Government: the State of the Art
(Ed.M. Cave, M.Kogan, R. Smith), Jessica Kingsley, London, 1990
37. Burns, J.M., Leadership , Harper&Row, New York,1978
38. Butt, H. și Palmer, R., Value for Money în the Public Sector: The Decision Maker’s Guide , Basil
Blackwell, Oxford, 1985
39. Carroll Shartle, Studies of leadership by interdisciplinary methods în Grace, A.G. (ed),
Leadership în American education , University of Chicago Press, 1950
40. Cave, M.., H anney, S. & Kogan, M., The Use of Performance Indicators în Higher Education: A
Critical Analysis of Developing Practice , Jessica Kingsley Publishers,London; 1991
41. Chandler, A.D., Strategies et Structure de l’entreprise , Editions d’Organisation, Paris, 1989 ;
42. Chandler, A.D., Strategy and Structure: Chapters în the History of the American Industrial
Enterprise , MIT Press, Cambridge, 1962
43. Chemers, Martin M., An Integrative Theory of Leadership , Lawrence Erlbaum, New Jersey, 1997
44. Chevallier, J. și Loschak, D., Rationalite Juridique et Rationalite Manageriale dans
l’Administration Francaise, în La Revue Francaise d’ Administration Publique , nr. 24, Oct. – Dec,
1982
45. Chevallier, J., Science Administrative , PUF, Paris, 1986
46. Clarke, M. ș i Steward, J., The General Management of Local Government , Longman,
Harlow,1990
47. Clausewitz, Karl von, War, Politics, and Power , Regnery Publishing,Inc, Washington, D.C.,
U.S.A., 1997
147 48. Cohen, A, Two Dimensional Man. An essay în the Anthropology of Power and Symbolism în
complex society , Routledge, 1974
49. Collier, N., Fishwick F.,si Johnson,G., The processes of strategy development în the public
sector, în Johnson, G, Scholes, K, Exploring Public Sector Strategy , Prentice Hall, 2001
50. Cronbach, L.J., Toward Refor m of Program Evaluation: Aims, Methods and Institutional
Arrangements , Jossey Bass, San Francisco, 1980
51. Cyert, R.M., March, J.G., A Behavioral Theory of the Firm, Prentice Hall, Upper Saddle River,
N.J.,1963
52. David, F.R., Strategic Management , Macmillan, Ne w York, 1993
53. Day, P. și Klein, R., Accountabilities: Five Public Services , Tavistock, London, 1987
54. Deal, T.E. si Kennedy, A.A., Corporate culture: The rites and rituals of corporate life , Addison
Wesley, 1982
55. Diamond, S., In search of the primitive, Transa ction Publishers, 1969
56. Downs, A., Inside Bureaucracy , Little Brown, Boston, 1967
57. Drucker, P, Managing for Results , Harper and Row, New York, 1964
58. Drucker, P, The Deadly Sins în Public Administration, Public Administration Review , Vol.40,
nr.2., martie/ apr ilie, 1980
59. Drucker, P., Management: Tasks, Responsibilities and Practices , Heinemann, London, 1974
60. Dunleavy, P, Democracy, Bureaucracy and Public Choice, – Economic Explanations în Political
Science , Wheatsheaf, Harvester, 1991
61. Dunshire, A, Administration: The World and the Science , Martin Robertson, Londra, 1973
62. Dupuy, F., Thoenig, J.C. , Sociologie de l’administration francaise , Armand Colin, Paris, 1983
63. Eadie, D.C., Identifying and Managing Strategic Issues: From Design to Action , în J. Rabin,
G.J.Mille r și W.B.Hildreth(eds) Handbook of Strategic Management , Marcel Dekker, New York,
2000
64. Fayol, H, General and Industrial Management , Pitman, New York, 1949
65. Fiedler, F.E. A contingency model of leadership effectiveness , în L.Berkowitz (ed), Advances în
exper imental social psychology (vol.1,p.149 -190), Academic Press, 1964.
66. Fiedler, F.E.& Chemers, M.M., Improving leadership effectiveness: The leader match concept ,
Wiley, 1984
67. Fiedler, F.E., A Theory of Leadership Effectiveness, McGraw – Hill, New York,1967
68. Fiedler, F.E., A theory of leadership effectiveness , McGraw -Hill, 1967
69. Fisk, D, Kiesling, H., Muller, T., Private provision of public services: An Overview , Urban
Institute, Washington, DC, 1978
70. Fleet, J.K, The 22 biggest mistakes managers make and how to correct them ,: Parker
Publishing Co., New York, 1973
71. Flynn, N, Public Sector Management , Harvester Wheasheaf, 1990
72. Frederickson, H G, Comparing the Reinventing Government with the New Public Administration ,
Public Administration Review, vol.56, nr.3, 19 96
148 73. French, J.B., Raven, B., The bases of social power , în Cartwright, D., Zander, A.F. (eds), Group
Dynamics: Research and Theory , Row Peterson, Evanston, IL, 1960, p.607 -623
74. French, J.R.P. și Raven, B., The Bases of Social Power, în Studies în Social Power , ed. Dorwin
Cartwright, Ann Arbour Michigan, 1959
75. Galbraith, J.R., Designing Complex Organizations , Addison Wesley, Reading,1973
76. Gardner, J.W., No Easy Victories , Harper Colophon Books, Harper& Row, New York, 1968
77. Gary Yukl, Richard Lepsinger, Flexible Le adership, Jossey Bass, 2004
78. Gellhorn, E si Levin, R.M., Administrative Law and Process , West Publishing, 1990
79. Glenn S., Public Personel Administration, Harper & Row , 1983
80. Gluck,F, Kaufman, S si WalleckA.S., The four phases of strategic management , Journal of
Business Strategy, 2 ,9 -21, 1982
81. Goodin, R., The theory of Institutional Design , Cambridge University Press, Cambridge, 1996
82. Gordon, L.V., Survey of Interpersonal Values: Revised Manual , Science Research Association,
Chicago, 1976
83. Gore, A. , The Best Kep t Secrets în Government: a Raport to President Bill Clinton , Washington,
DC, US Government Printing Office, National Performance Review, 1996
84. Gortner, H., Mahler, J., Nicholson, J.B., Organization Theory, a Public Perspective , Harcourt
Brace& Company, Fort h Worth, 1997
85. Gregory, R., Political Responsibility for Bureaucratic Incompetence: Tragedy at Cave Creek,
Public Administration , 76:3, 1998
86. Griffiths, Sir R, Does the public serve? The consumer dimension , Public Administration , 66
(2), 195 -204, 1988
87. Gulic k, L si Urwick, L.F. (eds), Papers on the science of administration , Institute of Public
Administration, New York, 1937
88. Halpin,A.W. & Winer,B.J., A factorial study of the leader behaviour descriptions , în
R.M.Stogdill & A.E.Coons (eds), Leader behavior: It s description and measurement. Ohio, 1957
89. Harrison, S. și Pollit, C., Controlling health professionals: the future of work and organization
în the NHS , Open University Press, Buckingham, 1994
90. Hax, A.C. și Majluf, N.S., Strategic Management: An Integrative Perspective , Englewood Cliffs:
Prentice Hall, 1984
91. Heath, C, Gonzales, R., Interaction with Others Increases Decision Confidence but Not
Decision Quality, în Organizational Behavior and Human Decision Processes , 61, 1995
92. Hennessy, P, Whitehall , Secker& Warburg, London, 1989
93. Hermel, L., Romagni, P. , Le marketing public , Economica, Paris 1996.
94. Hersey, P. și Blanchard, K.H., The Management of Organizational Behavior , Prentice Hall,
Upper Saddle River, N.J., 1977
95. Hintea, C și Ringsmuth , D.C., Public Adminis tration Education: Romania. în Verheijen, Tony
and Juraj Nemec (eds.) 2000. Building Higher Education Programmes în Public Administration
în CEE Countries . Bratislava , NISPAcee/ EGPA;
96. Hofstede, G., Culture’s consequences: International Differences în work related values , Sage,
1984
149 97. Hofstede, G., Neuijen, B., Ohavy, D. și Sanders, G., Measuring Organizational Culture: A
Qualitative and Quantitative Study Across Twenty Cases , Administrative Science Quarterly, 1990
98. Hofstede,G, Cultural Constrains în Managemen t Theories , Academy of Management
Executive, 7, 1, 1993
99. Hofstede,G, et al, Measuring Organizational Cultures: A qualitative and quantitative study
across twenty cases , Administrative Science Quarterly, 35, 286 -316
100. Hood, C, A Public Management for All Seaso ns?, Public Administration, vol.69, nr.1, 1991
101. Hood, C, Beyond Progressivism: A New Global Paradigm în Public Management ?, International
Journal of Public Administration, vol.19, nr.2, 1996
102. House, E.R., Evaluating with validity , Sage, Beverly Hills, 1980
103. House, R.J. și Mitchell, T.R, Path Goal Theory of Leadership , Journal of Contemporary Business ,
1974
104. Hughes, O.E., Public Management and Administration. An Introduction , Palgrave, New York,
1998
105. Huxham C. and Vangen S., What makes partnership works ?, în S. Osborne (ed), Public Private
Partnership, Routlege, 2000
106. Jackson, P., Public Service Performance Evaluation: A Strategic Perspective, în Public Money
and Management, nr.8, 1993
107. Jacques, E., A general theory of bureaucracy , Halsted, New York, 1976
108. John Gargan, T. C., Sutton, Strategic Management în City Government, în J. Rabin, G.J.Miller și
W.B.Hildreth(eds) Handbook of Strategic Management , Marcel Dekker, New York, 2000
109. Johnson, G si Scholes, K, Exploring Public Sector Strategy , Prentice Hall, 2001
110. Johnson, R, Kast, F., Rosenzweig, J., The theory and Management of Systems , McGraw Hill,
1963
111. Jreisat, J. E., Managing Public Organizations , A Developmental Perspective on Theory and
Practice , Paragon House, 1992
112. Jreistat J. E., Public Organization M anagement , The Development of Theory and Process ,
Quorum Books, 1997
113. Kanter, R.M. și Summers, D., Doing well while doing good: dilemmas of performance
measurement în non profit organizations and the need for a multi -constituency approach, în The
Non- Profi t Sector: A Research Handbook , Yale University Press, Yale,1987
114. Kanter, R.M., Men and Women of the Corporation , Basic Books, New York, 1977
115. Katz D si Kahn,R.L, H uman organization and worker motivation, în L.R.Tripp (ed), Industrial
productivity , Madison, 1 951
116. Kaufman,H, 1960, The forest ranger , John Hopkins Univ.Press, 1960
117. Keesing, R.M., Theories of culture , Anual Review of Anthropology, 3, 73 -79
118. Kelley, R.W., In praise of followers, Harward Bussiness Review, Nov/Dec/:143, 1988
119. Kernberg, Otto F., Ideology, Conflict and Leadership în Groups and Organizations , Yale
University Press, 1998
150 120. Kester, I.H., Painter, C. și Barnes, C., Management în the Public Sector , International Thomson
Business Press, Oxford, 1997
121. Kettl, D.F., Managing on the frontiers of knowled ge: the learning organization, în
Graham,P.W., Romzek, B.S.and Associates, New Paradigms for Government , Jossey Bass, San
Francisco, 1994
122. Kickert,W.J.M., Public Management and Administrative Reform în Western Europe , Edward
Elgar Publishing, Cheltenham, 1 997
123. Kilman,RH, Five steps to close the culture gap, în Kilman, RH, Saxton,M, Serpa,R et al (eds),
Gaining Control of Corporate Culture , Jessey Bass, 1985
124. Klerman, G si Levinson, D.J., The clinical executive: Some problematic issues for the
psychiatrist în mental health organizations. Journal for the Study of Interpersonal Processes nr.
30, p. 3 -15, 1967
125. Konig, K., On the critique of New Pubic Management , Speyer, Speyerer Forschungsberichte,
1996
126. Kotler, J.P., The leadership factor . The Free Press, New York, 1988
127. Kotler, P., Marketing for Non -Pprofit Organizations , Prentice Hall, 1975
128. Kouzes J.M. si Posner BZ, The Leadership Challenge , Jossey Bass, San Francisco, 1987
129. Kunda,G, Engineering Culture: Control and Commitment în a High Tech Corporation , Temple
University Press, 1992
130. Larry, D. Terry, Leadership of Public Bureaucracies , Sharpe, New York, 2003
131. Laufer, R., Burlaud A., Management public, Gestion et Legitimite , Dalloz, Paris, 1980
132. Leemans, A(ed), The Management of Change în Government , Institute of Social Studies,
Martinus Nijhoff, 1976
133. Lewin,K, Lippitt,R, White,R.K, Patterns of aggressive behavior în experimentally created social
climates, Journal o f Social Psychology ,10, 271 -301
134. Lindblom, C.E., Politics and Market , Basic Books, New York, 1977
135. Lindblom, C.E., The science of muddling through , Public Administration Review, XIX, 79 -88,
1959
136. Linder,S, Coming to terms with the public private partnership: a grammar of multiple
meanings , în P. Rosenau (ed), Public Private Policy Partnerhips , MIT, 2000 2000
137. Louis, M. R., An investigator’s guide to workplace Culture, în Frost P J et al (Eds),
Organizational Culture , Sage, 1985
138. Louis, MR, Organizations as cultu re bearing milieux, în L.R. Poundy et al (eds), Organizational
Symbolism , Greenwich, 1980
139. Lovelock, C. și Weinberg, C., Marketing for Public and Non – Profit Managers , Wiley, New
York, 1984
140. Lowndes V. and Skelcher C., The dynamics of of multi -organizational partnership: an analysis
of changing models of governance , Public Administration, 76(2), 313 -334, 1998
141. Luckman, B.PL, T, The social construction of reality, Garden City, New York, 1966
142. March J.G, si Olsen, J.P, The new institutionalism:organizational fact ors în political life ,
American Political Science Review,78, 734 -749, 1984
151 143. March, J, Olsen J, Democratic Governance , Free Press, New York, 1995
144. March, J. C., Organisations , Wiley, New York, 1958
145. March, J.G și Olsen, J.P, Rediscovering Institutions: the Organisational Basis of Politics , New
York: Free Press, 1989
146. Mayo E., The Human problems of an industrial civilization , Macmillan, New York, 1933
147. Mc Gregor, D., The Human Side of Enterprise , Mc Graw Hill, 1960
148. McCaffery, J.L., Making the Most of Strategic Planning and Management , în R.E.Cleary, N.
Henry and Associates Managing Public Programs: Balancing Politics, Administration and Public
Needs, Jossey Bass, San Francisco, 1989
149. McCaskey, M.B., The Executive Challenge: Managing Change and Ambiguity , Pitman,
Marshifield, 1982
150. McKelvey, B., Organizational Systematics , University of California Press, Berkeley, 1982
151. Merton, R.K., Social theory and social structure , The Free Press, 1957
152. Metcalfe, L., Richards, S., Improving Public Management , Sage, London, 1990
153. Miles, R.E. și Snow, C.C., Organisational Strategy, Structure and Process , New York, McGraw –
Hill, 1978
154. Miller, G,. Barrtley Hildreth, W, Handbook of Strategic Management , Marcel Dekker, 2000
155. Mintzberg, H., The Nature of Managerial Work , Harper&Row, New Yor k, 1973
156. Mintzberg, H., The Structuring of Organizations , Prentice Hall, Upper Saddle River, N.J., 1979
157. Montanari, J.R., Daneke, G.A. și Bracker, J.S., Strategic Management for the Public Sector:
Lessons from the Evolution of Private – Sector Planning, în J. Rabin, G.J.Miller și Hildreth, W.B.
(eds) Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York și Base,1989
158. Moskow, M.H., Managing în the public sector: presidential address to the Industrial Relations
Research Association , Center for Excellence în G overnment, Washington, DC, 1987
159. Mueller, H E, Bureaucracy, Education and Monopoly: Civil Service Reforms în England and
Prussia , Berkeley: University of California Press, 1984
160. Nioche, J -P, L’evaluation des politiques publiques , Economica, Paris ,1984
161. Niskanen, W.A., Bureaucracy and Representative Government , Atherton Aldine, 1971
162. Nutley S. si Osborne S..P., The Public Sector Management Handbook , Longman, 1994
163. Nutt, P.C. și Backoff,R.W., Strategic Management of Public and Third Sector Organisations: a
Handbook for Leaders , San Francisco, Jossey Bass, 1992
164. OECD, Assesing the Impact of Proposed Laws and Regulations , 1997
165. OECD, Governance în Transition: Public Management Reform în in OECD Countries , OECD,
Paris, 1995b
166. OECD, Managing Cross -Cutting Issue , PUMA, http//www.oecd.org/puma.strat/managing.htm,
2001
167. OECD, Performance Management în Government: Performance Measurement and Results –
Oriented Manegement , 1994
152 168. OECD, Strategies for Change and Reform în Public Management , Public Management Series1,
Paris, 1 980
169. Olsen, J.B. și Eadie, D.C., The Game Plan: Governance with Foresight , Council of State Planning
Agencies, Washington D.C., 1982
170. Osborne, D., Gaebler, T. , Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector, Plume, London, 1993
171. Oshry, B., Seeing Systems : Unlocking the Mysteries of Organisational Life , Berrett – Koehler,
San Francisco, 1995
172. Ott, J.S., The Organizational Culture Perspective , Dorsey Press, Chicago, 1989
173. Ouchi , W.Z., Theory Z: how American busine ss can meet the Japanese challenge , Addison
Wesley, 1981
174. Parfit, D., Reasons and Persons , Clarendon Press, Oxford, 1984,
175. Perrow, C., Complex Organizations: A Critical Essay , Random House, New York, 1986
176. Peter J.Frost end all, Organizational Culture , Sage, 1985
177. Peters, B G, Savoie D J, Civil Service Reform: Misdiagnosing the Patient , Public Administration
review, vol.54, nr.5, 1994
178. Peters, T. J. si Waterman, R.H., In Search of Excellence, Harper and Row, 1982
179. Pierce, W.S., Bureaucratic Failure and Public E xpenditure, Academic Press, Harcourt Brace
Jovanovich Publishers, New York, 1981
180. Pollit C., Bouckaert, G. , Public Management Reform, a Comparative Analysis , Oxford University
Press, New York, 2000
181. Pollit, C. și Harrison, S., Handbook of Public Services Man agement , Bleckwell, Oxford, 1992
182. Pollitt C., The Essential Public Manager , Open University Press, 2003
183. Pollitt, C, Managerialism and the Public Services , The Anglo American Experience, Blackwell,
Oxford, 1990
184. Pollitt, C, Managerialism and the Public Services: Cuts or Cultural Change în the 1990s , second
edition, Oxford, Blackwell, 1993
185. Pollitt,C, Measuring university performance:broadening or narrowing ?, Higher Education
Quaterly, 44, 1990
186. Porter, M.E., Competitive Advantage , New York, Free Press, 198 5
187. Posavac, E.J., Carey, R.G., Program Evaluation , Prentice Hall, New Jersey, 1997
188. Potter, J., Consumerism and the Public Sector: How Well Does the Coat Fit?, Public
Administration , 66, 1988
189. Presman, J, Wildavsky, A., Implementation , Berkeley, University of California Press, 1973
190. Pugh, D.S, and Hickson, D.J., Organization Structure and its context: the Aston programme ,
Saxon House, 1976
153 191. Qatrebarbes, Betrand de, Usagers ou clients? Marketing et qualite dans les services publics, Les
Edition D’Organisation, P aris, 1996
192. R.E.Quinn si J.Rohrbaugh, “ A spatial model of effectiveness criteria: towards a competing
values approach to organizational effectiveness ”, Management Science nr. 29, p. 363 -377, 1983
193. Rabin J, Miller, G,. Barrtley Hildreth, W, Handbook of Stra tegic Management , Marcel Dekker,
2000
194. Rainey, H.G, Backoff, R.W. și Levine, C. , “Comparing Public and Private Organisations ”,
Public Administration Review , vol.36, 1976, p.233 -244
195. Rainey, Hal G. , Understanding and Managing Public Organizations , Jossey Bass Publishers, San
Francisco, 1997
196. Ranson, S. și Steward, J., Management for the Public Domain , St. Martin Press, New York,
1994
197. Rawl, J, A theory of Justice , Harvard University Press, 1971
198. Rhodes, R.A.W., Beyond Westminster and Whitehall: the Sub -Central Go vernments of Britain ,
Gower, Westmead, 1988,
199. Rhodes, R.A.W., Control and Power în Central – Local Government Relations , Gower,
Westmead, 1981
200. Riley, P., “ A Structurationist account of political structures ”, Administrative Science Quaterly
nr.28, p.414 -437
201. Ring, P.S. și Perry, J.L., Strategic Management în Public and Private Organisations:
Implications of Distinctive Contexts and Constraints , Academy of Management Review, 1985,
p. 276 -286
202. Robbins, S.P., Organizational Behavior , Prentice Hall, New Jersey, 19 86
203. Ronald R. Sims, Managing Organizational Behavior, Quorum Books, London , 2002
204. Rosen, B, Holding Government Bureaucracies Accountable , Praeger, New York, 1989
205. Rosenau.P, The strengths and weakness of public private policy partnerships, în P.Rosenau (ed)
Public Private Policy Partnerhips , MIT, 2000
206. Rosenbloom D., Public Administration: Understanding Management, Politics and Law în the
Public Sector , Ransom House, 1986
207. Sanford, N., The approach of the authoritarian personality. In Psychology of Personality ,
ed.J.McCary, Logos Press, New York, 1956
208. Sathe, V, Implications of corporate culture: A manager’s guide to action , Organizational
Dynamics, 4 -13, 1983
209. Sathe,V, Culture and Related corporate realities: Text, cases and readings on organizational
entry, esta blishment and change, Irwin, 1985
210. Schein, E. H.,“ Does Japanese Manageemnt Style Present a Message for American Managers ?”,
Sloan Management Review, 1981
154 211. Schein, E.H., Organisational Culture and Leadership: A Dynamic View , Jossey Bass, San
Francisco, 1992
212. Schick, A, Budgeting for Results: Recent Developments în Five Industrialized Countries , Public
Administration Review, vol.50, nr.1, jan/feb 1990
213. Scholes, K, Stakeholder mapping: A practical tool for public sector managers, în Johnson,G,
Scholes, K, Explori ng Public Sector Strategy , Prentice Hall, 2001
214. Scott,R , Institutions and Organizations , Sage, 1995
215. Scriven, M., Evaluation Thesaurus , Edgepress, 1981
216. Scriven, M., The Methodology of Evaluation, în Perspectives of Curriculum Evaluation , ed.
R.W.Tyler, R.M.G agne, M.Scriven, Rand -McNally, Chicago,1967
217. Self, P, Government by the Market? The Politics of Public Choice , Macmillan, Londra, 1993
218. Selznick, P., Leadership în Administration , Harper Collins, 1957
219. Senge, P.M., The Fifth Discipline: The Art and Practice o f the Learning Organization ,
Doubleday, New York, 1990
220. Sergiovanni, J. si Corbally, J.E., Leadership and organizational culture , University of Illinois
Press, 1984
221. Shadish, W.R., Cook, T.D., Leviton, L.C., Foundation of Program Evaluation: Theories of
Prac tice, Sage, Newbury Park,1991
222. Shafriz, M, J, Hyde, A,C, Classics of Public Administration, Harcourt Brace College Publishers,
1997)
223. Sherif, M si Sherif, C.W., Social psychology , Harper& Row, New York, 1969
224. Siehl,C si Martin, J, The role of symbolic manage ment: How can managers effectively transmit
organizational culture? In Hunt J.G., Hosking, D.M., Schriesheim, C.A.si.Steward R.(Eds),
Leaders and Managers: International perspectives on managerial behavior and leadership ,
Pergamon Press, 1984
225. Simon, H., Administrative Behavior: a study of decision making processes în administrative
organization, Macmillan, New York , 1947
226. Sims, R. R., Managing Organizational Behavior, Quorum Books, London, 2002
227. Smircich, L 1985. Is organizational culture a paradigm for understanding organizations and
ourselves? în Frost P J et al (Eds), Organizational Culture , Sage, 1985
228. Smircich, L., “ Concepts of culture and organizational analysis ”, Administrative Science
Quart erly nr.28, p.339 -358, 1983
229. Smith, R and Weller,P(eds), Public Service Inquiries în Australia , University of Queenland Press,
St. Lucia, 1978
230. Starr, P, The Social Transformation of American Medicine , Basic Books, New York, 1983
231. Steiss, A.W., Strategic mana gement and organizational decision making , Lexington Books,
1985
155 232. Steiss, A.W., Strategic Management for Public and Nonprofit Organizations, Marcel Dekker,
New York, 2003
233. Steward, J. și Walsh, K., Performance measurement: when performance can never be finally
defined, în Public Money and Management , nr. 14, 1994
234. Stewart J si Clarke, M, The Public service orientation: issues and dilemmas , Public
Administration, 65 (2), 161 -178, 1987
235. Stewart J si Ranson S, Management în the public domain , Public Money and Management,
8(2), p.13 -19, 1998
236. Stodgill, R.M., Personal factors associated with leadership: A survey of the literature. Journal of
Psychology , 25, p.35 -71
237. Stoker, G, The Pol itics of Local Government , Basingstoke, MacMillan, 1988
238. Stone A. si Stone D., Early Development of Education în Public Administration , în F.C.
Mosher, ed, American Public Administration, 1975
239. Strauss, L.C, Structural anthropology , Basi Books,1963
240. Suchman, E., Evaluative Research: Principles and Practice în Public Service and Social Action
Programs, Sage, New York, 1967
241. Swiss, J.E., Public Management Systems , Prentice Hall, New Jersey, 1991
242. Tabatoni, P, Jarniou, P. , Les Systemes de Gestion, Politiques et Str uctures , PUF, Paris, 1975
243. Taylor F. W., Principles of Scientific Management , Harper and Brothers, New York, 1911
244. Thompson A.A.si Strickland, A.J., Strategic management: Concepts & Cases , Mc Graw Hill,
Boston, 1996
245. Toft, G.S., Synoptic (One Best Way) Appr oaches of Strategic Management , în J. Rabin, Miller,
G.J. și Hildreth, W.B. (eds) Handbook of Strategic Management , Marcel Dekker, New York și
Base,1989
246. Triandis, H.C., The contingency model în cross – cultural perspective. In Chemers, M.M &
Ayman, R. (eds ), Leadership theory and research: Perspectives and directions (p-167-188),
Academic Press, New York, 1993
247. Trice H M si Beyer JM, The Culture of work organizations , Prentice Hall, 1993
248. Trice, H.M. și Beyer, J.M., The Cultures of Work Organizations, Prentice Hall, New York, 1993
249. Truelson J. A, Blowing the Whistle on Systemic Corruption: On Maximizing Reform and
Minimizing Retaliation , Corruption and Reform, vol.2, 1987
250. Van Maanen J., Breaking in: Socialization to work, In R.Dubin (Ed), Handbook of Work
organization and Society , Rand McNally,1976
251. Van Maanen si Barley, 1985, Cultural organization. Fragments of a theory, în Frost P J et al
(Eds), Organizational Culture , Sage, 1985
252. Vickers,J și Wright, V, The Politics of Industrial Privatization în West ern Europe: An Overview ,
West European Politics, vol. 11, nr.4, 1988
253. Viriato, S.M., Verrier, P.E., Le management public , Presses Universitaire de France, Paris, 1993
254. Vroom, V.H. si Jago, A.G., Decision making as a social process: Normative and descriptive
models of leader behavior, Decision Sciences , 5, 743 -769., 1974
156 255. Vroom, V.H. si Yetton, P.W., Leadership and decision making , University of Pittsburgh Press,
1973
256. W. North, Can Organizational Culture be Managed ?, în Frost P J et al (Eds), Organizational
Culture , Sage, 1985
257. Waldo, D.,. The Enterprise of Public Administration , Chandler&Sharp Publishers Novato,Ca,
1980
258. Waldrop, M.M., Complexity: The Emerging Science at the Edge of Order and Chaos , Simon&
Schuster, New York, 1992
259. Wamsley, G.L. și Zald, M.N., The Political Economy of Public Organizations , Indiana
University Press, Bloomington, Ind, 1976
260. Wechleser, B. și Backoff, R.W., Policy Making and Administraton în State Agencies: Strategic
Management Approaches , Public Administration Review, 1986, p.321 -327
261. Weill, Michel, Le Management Strategique , Armand Collin, Paris, 1992
262. Weiss, C.H., The Circuitry of Enlightenment , Knowledge: Creation, Difusion, Utilization ,1987
263. Weiss, C.H., Using Social Research în Public Policy Making , Lexington, 1977
264. Westerlund, G. și Sjostrand, S., Organizational Myths , Harper – Collins, New York, 1979
265. Wholey,J et all, Improving Government Performance , Jossey Bass, San Francisco, 1989
266. Wildavsky, A, Speaking the truth to power: the art and craft of policy analysis , Little, Brown
and Co, Boston, 1979
267. Wilson W., The Study of Public Administration, Political Science Quarterly, II,1 (June),
Reproduced în Shafriz J.M.and.Hyde A.C, eds, Classics of Public Administration , the Dorsey
Press, 1987
268. Yukl, G.A., Leadership în Organizations , Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1994
269. Zaleznik, A, Managers and leaders: Are they different? Harvard Bussiness Review , 55(5), 67 –
78, 1977
270. Zanetti, L si Cunningham, R, Perspectives on Public Sector Strategic Management, în J. Rabin,
G.J.Miller și W.B.Hildreth(eds) Handbook of Strategic Management , Marcel Dekker, New York,
2000
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Management public [627667] (ID: 627667)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.