. Lobby In Uniunea Europeana. Cadrul Institutional, Metode DE Acces Si Tehnici DE Influenta
Rezumat………………………………………………………………………………………………………… 2
Introducere…………………………………………………………………………………………………….. 3
Capitolul I
Procesul decizional în Uniunea Europeană………………………………………………………….12
1.1 Instituțiile Uniunii Europene: structură, funcții legislative și executive…. 13
1.2 Tipuri de acte legislative ale Uniunii Europene………………………………….. 33
1.3 Tipuri de proceduri legislative ale Uniunii Europene……………………………35
Capitolul II
Accesul la procesul decizional al Uniunii Europene…………………………………………… 43
2.1 Logica de acces la instituțiile UE…………………………………………………….. 44
2.2 Logica de selectare a punctelor de acces…………………………………………… 46
2.3 Prezentarea punctelor de acces …………………………………………………………47
Capitolul III
Reglementarea relației instituțiilor Uniunii Europene cu reprezentanții grupurilor de interese…………………………………………………………………………………………………………. 56
3.1 Fixarea limitelor transparenței actului de guvernare…………………………… 58
3.2 Măsuri de reglementare a interacțiunilor cu reprezentanții grupurilor de interese……………………………………………………………………………………………….61
Capitolul IV
Strategii de transformare a accesului în influență………………………………………………..75
4.1 Succesul în lobby …………………………………………………………………………..76
4.2 „Regulile de aur” ale lobbyului eficient…………………………………………….77
Încheiere………………………………………………………………………………………………………..87
Bibliografie………………………………………………………………………………………………….. 90
Rezumat
Procesul de formare a politicilor publice europene este un proces complex, în care intervin numeroși actori. Cel mai important rol îl joacă instituțiile Uniunii Europene. Dar un alt actor, din ce în ce mai important, îl reprezintă grupurile de interese. Nu întâmplător, Mazey și Richardson vorbesc despre „dezvoltarea graduală a unui stil european de a face politici, care pune accentul pe intermedierea grupurilor de interese” (Mazey, Richardson 1995 în Mazey, Richardson 2001, p. 1).
Care sunt pașii esențiali pe care un lobbyst trebuie să-i facă pentru a avea succes în activitatea sa? Iată întrebarea care stă la baza întregului nostru demers exploratoriu și explicativ în domeniul activității de lobby pe lângă instituțiile Uniunii Europene.
Răspunsul la această întrebare a dus la identificarea a cinci etape. Cunoașterea sistemului în care acționezi și pe care vrei să-l influențezi reprezintă prima etapă. Astfel, primul capitol se ocupă cu prezentarea structurii instituționale a UE, precum și cu descrierea procesului legislativ și a celui executiv, accentul fiind pus pe acele informații utile activității de lobby. Capitolul doi prezintă următoarele două etape: cunoașterea logicii de acces și a punctelor de acces în sistem sunt informații de bază pentru un lobby eficient. Al treilea capitol analizează reglementarea activității de lobby în UE, ceea ce noi am numit regulile de acces. În acest caz, am ajuns la concluzia că reglementarea s-a făcut prin două tipuri de măsuri. Pe de o parte, prin măsuri care privesc fixarea limitelor transparenței actului de guvernare iar, pe de altă parte, prin stabilirea unor instrumente de reglementare. În capitolul patru am redat o serie de strategii prin care accesul la instituții se poate transforma în influență.
Per ansamblu, lucrarea de față folosește paradigma utilitaristă. Astfel, explicăm interacțiunea dintre instituții și lobbyști pe baza unei teorii a schimbului de resurse, schimb de pe urma căruia fiecare parte își atinge obiectivele.
Sperăm că prin acest demers am reușit să arătăm că reprezentarea intereselor prin lobby constituie o metodă alternativă de implicare în procesul de formulare a politicilor publice, atât la nivel european cât și național.
Introducere
Definirea temei lucrării
Structura lucrării
Clarificări conceptuale
Clarificări teoretice
Clarificări metodologice
Definirea temei lucrării
Lucrarea de față se încadrează în tema mai largă a studiilor privind formarea politicilor publice în Uniunea Europeană. Pe lângă statele naționale și instituțiile UE, există și alți actori care participă la acest proces: grupurile de interese. Această lucrare își propune să prezinte cadrul instituțional în care acționează grupurile de interese, metodele de acces pe care le folosesc grupurile, și cum reușesc să transforme acest acces în influență asupra politicilor și politicii UE. Utilitatea acestui demers se datorează viitorului statut al României de membră a Uniunii Europene. Astfel, grupurile de interese românești vor trebui să învețe să acționeze și pe această nouă scenă politică.
Există mai multe motive care ne-au făcut să abordăm în această lucrare problematica grupurilor de interese și a activității de lobby la nivelul UE.
Primul motiv ține de preocuparea noastră mai veche atât pentru studiile europene cât și pentru această ramură a științei politice pe care o reprezintă grupurile de interese. Analiza activității de lobby în UE constituie un punct de intersecție între aceste două domenii de interese. Astfel, în ultimii patru ani, am folosit obligativitatea de a redacta eseuri pentru diferitele cursuri, drept o oportunitate de a aprofunda această tematică. Mai mult, în 2005, am absolvit un curs de specializare în drept comunitar cu o lucrare ce analiza tehnicile de lobby ale regiunilor și a municipalităților europene. Pe lângă acestea, în 2006, am participat la proiectul Eurolobby și la cursurile Institutului European de Primăvară privind activitatea de lobby în UE.
Al doilea motiv îl reprezintă dorința de a realiza o prezentare a procesului decizional în UE din perspectiva reprezentantului grupurilor de interese, a lobbystului. Considerăm că o astfel de abordare este necesară, având în vedere viitorul statut al României de membru al UE. Astfel, în condițiile superiorității normelor comunitare asupra celor naționale, grupurile de interese autohtone vor trebui să ia în considerare și această nouă arenă politică. Mai mult, din cunoștințele noastre, în limba româna nu s-a realizat până în prezent o descriere a sistemului instituțional european din această perspectivă. Lipsa unor analize anterioare a reprezentat un efort suplimentar din partea noastră și o responsabilitate sporită dar, în același timp, și o oportunitatea de a aborda un domeniu relativ nou în știința politică.
Al treilea motiv a apărut pe parcursul documentării pentru această lucrare. Astfel, am observat că cercetările existente privind reglementarea activității de lobby de către instituțiile europene sunt fie vechi, și trebuie actualizate, fie incorecte. În același timp, relațiile Comisiei Europene cu grupurile de interese se află în plin proces de redefinire, ca parte a Inițiativei europene privind transparența. În aceste condiții, o analiză, care să aibă în vedere toate normele și proiectele existente în momentul de față, își dovedește utilitatea.
Structura lucrării
Plecând de la întrebarea: Care sunt pașii esențiali pe care un lobbyst trebuie să-i facă pentru a avea succes în demersul său? , structura lucrării poate fi rezumată astfel:
Primul pas îl reprezintă cunoașterea sistemului și înțelegerea mediului în care trebuie să acționeze. De aceea, primul capitol al lucrării prezintă structura, organizarea și procesul legislativ și executiv din cadrul instituțiilor Uniunii Europene. Această analiză pune accentul pe acele structuri și proceduri care prezintă interes pentru un lobbyst.
Al doilea pas presupune cunoașterea și respectarea logicii de acces în sistem. În acest caz am optat pentru teoria lui Bouwen privind schimbul informații/acces.
Al treilea pas îl reprezintă identificarea punctelor de acces în sistemul instituțional. Folosind teoria „venue shopping”, explicăm de ce funcționarii cu poziții medii în instituții reprezintă țintele predilecte ale grupurilor de interese.
Următorul pas logic presupune cunoașterea regulilor de acces, prin care ne referim la reglementarea lobbyului în UE. Aceste norme sunt analizate în capitolul trei și reprezintă cea mai importantă contribuție a noastră la acest domeniu de cercetare, prin faptul că sunt analizate ultimele evoluții privind reglementarea activității de lobby de către Comisia Europeană.
Ultimul pas este și cel mai dificil din perspectiva lobbystului, și presupune transformarea accesului în influență. În acest capitol sunt prezentate câteva strategii și „reguli de aur” privind lobbyul eficient. Aceste „sfaturi” sunt preluate atât din mediul academic cât și de la practicieni.
Înainte de a începe tratarea subiectelor enunțate mai sus, considerăm necesară o serie de clarificări conceptuale, teoretice și metodologice.
Clarificări conceptuale
În continuare, vom defini conceptele centrale ale acestei lucrări. La fel ca majoritatea conceptelor ce caracterizează sfera politicii, și noțiunile de față fac obiectul a numeroase controverse. Plecând de la constatarea că nu există o singură definiție general acceptată sau legalizată pentru nici unul dintre termenii de mai jos, vom încerca să alegem dintre cele care se află la dispoziția cercetătorului pe cele mai potrivite pentru demersul nostru.
În lucrarea de față, prin grup de interese se înțelege „o entitate care încearcă să reprezinte interesele unor secțiuni particulare ale societății, în scopul de a influența procesul politic” (Saurugger apud. Coman 2005, p. 163). Cu alte cuvinte, „grupurile de interese facilitează elaborarea politicilor publice și se folosesc de apropierea de societate pentru a contribui la aplicarea acestora” (Draus apud. Coman 2005, pp. 163-164).
În ceea ce privește noțiunea de grup de presiune, reținem intrarea din Dicționarul de Politică Oxford, care arată faptul că acesta este un „termen alternativ pentru grup de interese, adesea utilizat spre a arătă dezaprobarea față de grupul respectiv sau față de metodele sale”(Grant în McLean 2001, p. 201).
La origine, termenul lobby desemna o alee acoperită, iar apoi a căpătat sensul de anticameră, vestibul, culoar, hol. Ulterior a desemnat și zona adiacentă unei adunări legislative, unde este ușor să-i întâlnești pe membrii parlamentului, și treptat termenul s-a extins și asupra persoanelor aflate în aceea zonă. În prezent, lobby-ul nu se reduce doar la a face anticamera, ci înseamnă „o influență formală asupra decidenților politici pentru a influența conținutul unei decizii” (Andersen și Eliassen apud. Coman 2005, p. 164). Aceasta este și accepțiunea pe care o vom utiliza pe parcursul acestei lucrări.
Vom folosi sintagma lobby european referindu-ne la lobbyul desfășurat pe lângă instituțiile UE, iar pe cea de lobby eficient pentru campania de lobby care și-a îndeplinit obiectivele.
Prin lobbyist vom înțelege „o persoană care este în mod profesional folosită spre a-și exercită influența în numele clienților sau care își consiliază clienții cum să-și exercite influența în folosul propriu”(Grant op.cit., p. 258). Cei care fac lobby variază foarte mult, începând de la oamenii de afaceri și secțiile de comunicare instituțională a unor mari firme și terminând cu ambasadele străine. „Acei lobbyști care funcționează ca intermediari profesioniști, cum sunt firmele de consultanță politică sau avocații specializați în oferta de consiliere politică, sunt numiți uneori lobbyșzii” (Andersen și Eliassen apud. Coman 2005, p. 164). Aceasta este și accepțiunea pe care o vom utiliza pe parcursul acestei lucrări.
Vom folosi sintagma lobby european referindu-ne la lobbyul desfășurat pe lângă instituțiile UE, iar pe cea de lobby eficient pentru campania de lobby care și-a îndeplinit obiectivele.
Prin lobbyist vom înțelege „o persoană care este în mod profesional folosită spre a-și exercită influența în numele clienților sau care își consiliază clienții cum să-și exercite influența în folosul propriu”(Grant op.cit., p. 258). Cei care fac lobby variază foarte mult, începând de la oamenii de afaceri și secțiile de comunicare instituțională a unor mari firme și terminând cu ambasadele străine. „Acei lobbyști care funcționează ca intermediari profesioniști, cum sunt firmele de consultanță politică sau avocații specializați în oferta de consiliere politică, sunt numiți uneori lobbyști angajați prin contract, spre deosebire de lobbyștii interni permanenți, folosiți de firme”(ibidem).
Lobbyul nu înseamnă corupție sau presiune, și se deosebește de reprezentarea intereselor prin intermediul partidelor politice. Luigi Graziano(1998) clarifică aceste potențiale surse de confuzie. Astfel, lobbyul „exclude în principiu schimbul corupt de servicii” și, spre deosebire de corupție, păstrează un anumit grad de incertitudine privind rezultatul final(Graziano 1998, p. 41). Lobbyul nu se reduce doar la presiune. „Presiunea reprezintă ultima etapă într-un proces cu multe fațete care include strângerea de informații, pregătirea propunerilor de politici publice și a unei strategii potrivite pentru a susține aceste propuneri, căutarea de aliați precum și alte aspecte” (Graziano 1998, pp. 42-43). Referindu-se la expertiza pe care o dețin grupurile de interese și lobbyștii, Graziano le distinge de reprezentarea intereselor prin partidele politice. „Lobbyul este o reprezentare specializată și expertă, foarte diferită prin natura sa față de reprezentarea generală și nespecializată realizată prin intermediul oficialilor aleși” (Graziano 1998, p. 43).
Noțiunea de acces va fi utilizată în sensul atribuit de Pieter Bouwen(2002, 2003). Astfel, deoarece „măsurarea influenței este un demers destul de problematic în știința politică”(Bouwen 2003, p. 1), Bouwen nu studiază influența grupurilor de interese, ci accesul pe care acestea îl au pe lângă instituțiile europene implicate în procesul legislativ și executiv al UE. „Trebuie accentuat faptul că acces nu înseamnă în mod necesar influență. Totuși, câștigarea accesului la instituțiile UE este o condiție necesară pentru exercitarea influenței asupra procesului legislativ al UE”(ibidem).
Prin influență vom înțelege: „capacitatea unui subiect politic de a modifica opiniile, atitudinile și comportamentul altora în direcția dorită. Influența se corelează cu puterea și autoritatea, dar se deosebește într-o măsură de ele prin faptul că nu recurge întotdeauna la constrângere, preferând să folosească persuasiunea” (Tămaș 1996, p. 131). Conceptul de transparență se referă la dreptul cetățenilor europeni de a beneficia de difuzarea informațiilor necesare pentru a-și forma o părere clară despre problemele societății în care trăiesc și despre ceea ce s-ar putea face pentru rezolvarea lor.
Prin reglementarea activității de lobby vom înțelege „elaborarea unui sistem de reguli privind activitățile factorilor politici de decizie și/sau ale lobbyștilor. Această reglementare poate consta în instrumente legislative formale sau mai puțin formale, ca, de exemplu, codurile de conduită” (Greenwood 1998 apud. Coman 2005, p. 166). „Reglementarea activității de lobby reprezintă un ansamblu de dispoziții ce stipulează ceea ce grupurile de interes pot sau nu pot face în tentativa de a influența deciziile politice” (Thomas 1998 apud. Coman 2005, p. 166).
Clarificări teoretice
Studiul lobbyului face parte din aceea ramură a științei politice ce se ocupă cu grupurile de interese. Referindu-se la acestea din urmă, Emiliano Grossman notează: „Problematica facțiunilor, a corporațiilor sau a grupurilor este una curentă în toate scrierile ce teoretizează sistemele politice de mai bine de două sute de ani. Această tematică este contemporană cu primele scrieri asupra statului modern și a capacității sale de a guverna”(Grossman 2005, p. 13).
Deoarece obiectivul acestei lucrări nu îl reprezintă prezentarea numeroaselor terorii și controverse privind grupurile de interese, ne vom rezuma în a cita câteva contribuții pe care le considerăm esențiale.
Astfel, Grossman consideră că „putem distinge două mari curente [în ceea ce privește grupurile de interese – n.n.]: primul respinge grupurile, le consideră nefaste pentru definiția voinței generale și deci dăunătoare pentru democrație. Al doilea curent, pe care am putea să-l numim <<pragmatic>>, separă parțial această analiză, dar consideră că este imposibil de a eradica grupurile din viața politică și că, din acest motiv, îi revine guvernului sarcina de a le reglementa rolul pentru a le limita potențialele efecte negative” (Grossman 2005, p. 13). Pentru secolul XIX primul curent e reprezentat de Jean-Jacques Rousseau cu al său Du contract social, iar cel de al doilea de către James Madison, Federalist Paper No. 10, și Alexis de Tocquevile, De la démocratie en Amérique. În secolul XX autorii mai degrabă favorabili grupurilor de interese sunt Arthur Bentley, The Process of Government. A study of Social Pressures, și Robert Dahl, Who Governs?, iar perspectivele critice sunt reprezentate de scriitorii francezi(ibidem).
Și Luigi Graziano are o perspectivă dihotomică asupra teoriilor privind grupurile de interese. Astfel, se face distincție între perspectiva socio-centrică și cea stat-centrică. Prima se referă la tradiția anglo-saxonă, iar cea de a doua la tradiția franceză. Aceste perspective corespund noțiunilor de „public interest” și „intérèt général”. Cele două concepte ilustrează două viziuni diferite asupra a ceea ce înseamnă Public. „<<Public>>, în prima sintagmă, se referă la ceea ce o colectivitate deține în comun, dar și la un spațiu public (ca în jardin public, public square). Acesta desemnează o arenă care aparține în aceeași măsură atât statului cât și societății. Sfera publică pentru Habermas are o conotație similară: se referă la ceea ce nu este privat în societatea civilă (opinia publică, presa, piața, profesiile). Prin contrast, intérèt général nu poate fi decât prerogativa statului și a instituțiilor acestuia. Nu poate fi pluralizată și presupune o vue d’ensemble a societății și a nevoilor acesteia. Deși actorii sociali pot să-ți urmărească în mod liber diversele scopuri, ceea ce este comun, public, de importanță supremă pentru națiune cade sub jurisdicția exclusivă a statului”(Graziano 1998, p. 44).
Această dihotomie se suprapune într-o oarecare măsură pe relația dintre teoria corporatistă și cea pluralistă. Iată cum prezintă Enciclopedia Blackwell a Gândirii Politice modul în care aceste teorii abordează grupurile de interese: „Teoria corporatistă s-a configurat în opoziție fermă cu pluralismul ca model al vieții politice axat pe grupuri de interese, dar pe măsura rafinării progresive a teoriei prin valorificarea dovezilor empirice, devine tot mai evident că pluralismul și corporatismul nu trebuie privite ca alternative ce se exclud reciproc, ci ca puncte extreme ale unui continuum definit de gradul în care între organizațiile de interese și stat s-au stabilit relații monopoliste și de interdependență. (…) Trei sunt elementele-cheie ce deosebesc corporatismul de procesele pluraliste caracteristice vieții politice din sistemele unde funcționează grupuri de interese. Primul este rolul de monopol pe care-l joacă organismele corporatiste; al doilea este fuziunea rolului reprezentativ cu cel de implementare; iar cel de al treilea este prezența statului atât în autorizarea reprezentării monopoliste, cât și în codeterminarea politicii. În timp ce teoria pluralistă consideră interesele ca existând înaintea organizării și a mobilizării politice, teoria corporatistă vede în stat agentul principal în configurarea intereselor și în determinarea rezultatului proceselor de grup” (Cawson în Miller 2000, pp. 143-146).
Gianfranco Pasquino, în al său Curs de știința politică, arătă că teoria pluralistă a grupurilor a generat două tipuri de reacții din perspectivă neo-conservatoare și neo-corporatistă (op. cit., pp. 94-95). Cum relația pluralism-corporatism am prezentat-o mai sus, vom reda critica neo-conservatoare. Această critică vine din partea lui Mancur Olson, fiind dezvoltată în lucrările sale: Logica acțiunii colective și Creșterea și declinul națiunilor. Critica neo-conservatoare „a adus vechile obiecții la politica grupurilor, înțelese nu ca niște canale de organizare și de exprimare a complexității democrației, ci ca o diafragmă între cetățeni și guvernanți, ca obstacol în calea dobândirii binelui comun și ca instrument pentru realizarea intereselor particulare. Aceste critici au fost aduse la stadiul de teorie de către Mancur Olson” (op. cit., p. 94).
Știința politică nu este singura care s-a ocupat de grupurile de interese. Kathleen Getz(2001) prezintă teoriile care pot explica diferite aspecte ale grupurilor de interese. Noi ne vom rezuma la a aminti fiecare știință socială și teoriile pe care le-a generat. Astfel, în știința politică avem teoria grupurilor; în economie sunt patru teorii: teoria acțiunii colective, teoria alegerii publice, teoria costului de tranzacție și teoria jocurilor; în sociologie avem teoria dependenței de resurse și teoria instituțională; în management putem identifica teoria agenției, teoria behavioristă a firmei, teoria strategiei de afaceri și teoria ecologiei populației.
Lucrarea de față folosește paradigma utilitaristă. Această paradigmă afirmă în principiu că, comportamentul este motivat de instrumentalitatea sa pentru a atinge obiectivele propuse. Teoria logicii de acces, prin care explicăm interacțiunea dintre lobbyști și instituțiile UE, reprezintă o combinație între paradigma pluralistă și cea neo-corporatistă. „Accentul pe care pluralismul îl pune pe pluralitatea grupurilor și pe importanța informației este combinat cu preocuparea corporatistă pentru schimbul de resurse” (Bouwen 2002, p. 6).
Clarificări metodologice
Această lucrare realizează atât un demers exploratoriu, întrucât este vizat un domeniu mai puțin studiat – activitatea de lobby european, cât și unul explicativ, încercând să ofere explicații comprehensive a comportamentului lobbyștilor în interacțiunea lor cu instituțiile UE.
Metoda de cercetare folosită este analiza documentelor, iar instrumentul este grila de analiză. Am aplicat acest instrument în studierea modul în care sunt codificate normativ interacțiunile dintre grupurile de interese și decidenții europeni.
Capitolul I
Procesul decizional în Uniunea Europeană
1.1 Instituțiile Uniunii Europene: structură, funcții legislative și executive
Comisia Europeană
Competențele
Structura
Procesul decizional
Parlamentul European
Competențele
Structura
Procesul decizional
Consiliul
Competențele
Structura
Procesul decizional
Celelalte instituții
Organele comunitare
1.2 Tipuri de acte legislative ale Uniunii Europene
Regulamentul
Directiva
Decizia
1.3 Tipuri de proceduri legislative ale Uniunii Europene
Co-decizia
Prima Lectură
A Doua Lectură
A Treia Lectură
Cooperarea
Prima Lectură
A Doua Lectură
Consultarea
Etapa consultării
Etapa deciziei
Procesul decizional în Uniunea Europeană
„Un lobby eficient se bazează pe cunoașterea structurilor, procedurilor și a procesului decizional din cadrul sistemelor politice și economice” (Prorok în Logon Report 2002, p. 29) iar, „Gradul de cunoaștere și înțelegere a mașinării UE reprezintă frecvent marea diferență între participanții eficienți și cei ineficienți de pe scena lobbyului” (PE 329.438, p. iv).
Plecând de la această ipoteză, vom prezenta în continuare structura și funcționarea Uniunii Europene, din perspectiva unui lobbyst. Vom începe prin a descrie contribuția pe care fiecare instituție europeană și-o aduce în procesul legislativ și executiv. Apoi vom prezenta tipurile de acte legislative emise de către instituțiile Uniunii Europene precum și procedurile de adoptare a acestor acte.
Caracterul original al acestei prezentări a procesului politic în cadrul UE stă tocmai în faptul că se urmărește perspectiva lobbystului asupra sistemului. Aceasta înseamnă că se insistă pe descrierea acelor locus-uri ale puterii politice la care un lobbyst poate avea acces. Astfel, în cadrul Comisiei accentul este pus pe comitetele consultative, pe ședințele șefilor de cabinet și pe comitologie. În Parlamentul European sunt prezentate mai ales comisiile parlamentare, iar în descrierea Consiliului este recunoscută importanța COREPER-ului. Dintre procedurile legislative, co-decizia este explicată detaliat tocmai pentru că presupune participarea tuturor instituțiilor, precum și datorită numeroaselor rezultate la care se poate ajunge folosind această metodă de deliberare. Unele informații, ca de exemplu, enumerarea comisarilor, a naționalității și a portofoliilor acestora, prezentarea acțiunilor în anulare, precum și menționarea perioadei de timp pe care o comisie parlamentară o are la dispoziție pentru a prezenta o poziție sau faptul că reuniunile Comisiei au loc, de obicei, miercurea, pot apărea, la o primă vedere, drept un exces de rigurozitate. În realitate, informații de acest gen pot face diferența într-o campanie de lobby. Astfel, așa cum vom arăta și în capitolele următoare, acțiunea în anulare reprezintă o cale de recurs atunci când norma legislativă este nefavorabilă; naționalitatea comisarilor este importantă cel puțin din punct de vedere a deschiderii față de activitatea de lobby în general; iar informațiile temporale arată cât timp ai la dispoziție pentru a-ți structura campania de lobby.
Două lămuriri suplimentare mai sunt necesare înainte de a începe acest capitol. În primul rând, în analiza ce urmează a fi făcută procesului decizional al Uniunii Europene vor fi incluse nu doar elementele ce țin de elaborarea și adoptarea deciziilor ci, și pe acelea ce se referă la implementarea și contestarea acestora. Motivul acestei abordări este dat de structura și caracteristicile unice al Uniunii Europene care, oferă grupurilor de interese numeroase posibilități de a influența deciziile europene. Așa cum arată și Van Schendelen (2002), în lucrarea sa intitulată sugestiv Machiavelli în Bruxelles, în Uniunea Europeană nu poți niciodată să suferi o înfrângere completă pentru că, și atunci când este adoptat un act legislativ care îți afectează interesele, poți mereu să găsești căi alternative de scăpare, care variază de la traducerea acelui act până la cine anume va inspecta modul de implementare. În al doilea rând, nu ne propunem să realizăm o descriere exhaustivă a instituțiilor, actelor și procedurilor, ci doar să prezentăm acele aspecte necesare pentru a înțelege activitatea de lobby în Uniunea Europeană.
1.1 Instituțiile Uniunii Europene: structură, funcții legislative și executive
Instituțiile Uniunii Europene au răspunderea directă privind îndeplinirea obiectivelor Comunităților Europene. Aceste instituții sunt:
Comisia Europeană
Parlamentul European
Consiliul
Curtea de Justiție
Curtea de Conturi
Funcțiile acestor instituții nu corespund schemei moștenite de la Montesquieu privind separarea puterilor. Puterea legislativă aparține Consiliului, dar inițiativa legislativă o are Comisia. Mai mult, prin procedura de co-decizie, și Parlamentul European are un rol legislativ important. Comisia este executivul, dar împarte această funcție cu Consiliul și cu statele membre. Totuși, când vine vorba de inițiativa legislativă, Comisia este cea mai importantă instituție, dar nu și singura. Atât Consiliul cât și Parlamentul pot face presiuni asupra Comisiei pentru a prezenta inițiative legislative destinate îndeplinirii obiectivelor Tratatelor Constitutive. Nu în ultimul rând, fiecare dintre aceste trei instituții le poate sancționa pe celelalte în cazul blocării procesului legislativ. Toate acestea fac ca Uniunea Europeană să fie o structură de putere unică și originală. În mod logic, activitatea de lobby pe lângă instituțiile europene trebuie să se adapteze la această structură de putere. Pe cale de consecință, și lobby-ul european este unic și original. Așa cum o fac și instituțiile europene, lobby-ul european păstrează unele dintre caracteristicile întâlnite în cazul diferitelor state naționale sau organizații internaționale dar, în mod cert, nu poate fi vorba despre același lucru.
Comisia Europeană
Comisia este una dintre instituțiile pe care Tratatele Constitutive le face responsabile cu îndeplinirea obiectivelor comunitare. Prin competențe, structură și mod de activitate Comisia reprezintă primul și principalul punct de acces al grupurilor de interese care vor să facă un lobby eficient pe lângă instituțiile europene.
Competențele
Pe scurt, Comisia are următoarele competențe (Bărbulescu 2005, p. 168-184):
normative, prin propunerile normative de dezvoltare a politicilor comunitare;
de control, veghind asupra aplicării corecte a dreptului comunitar;
de gestiune a politicilor comunitare;
bugetare, prin redactarea Ante-proiectului de buget;
de reprezentare a UE în organizațiile internaționale.
Participarea Comisiei la puterea legislativă comunitară se realizează pe trei căi (Bărbulescu 2005, p. 181):
Comisia are competență în elaborarea propunerilor de acte normative, care apoi sunt aprobate de către Consiliu sau Consiliu și PE.
Comisia poate adopta Regulamente sau Directive.
Comisia poate adopta Regulamente de aplicare.
Comisia exercită și competențe executive, în sensul că poate elabora în unele cazuri normele administrative concrete de aplicare ale dreptului primar sau derivat.
Structura
Desemnarea Comisiei se face pentru un mandat de 5 ani după următoarea procedură. Guvernele statelor membre desemnează, de comun acord, Președintele Comisiei după consultarea prealabilă a PE. În continuare, consultându-se Președintele desemnat, guvernele desemnează membrii Comisiei. Comisia astfel desemnată, se supune aprobării PE și, o dată obținută aprobarea colectivă a acesteia de către PE, numirea Comisiei va fi formalizată de către guvernele statelor membre(Cf. Bărbulescu 2005, p. 170).
Actuala Comisie este alcătuită din 25 de membri, câte unul din fiecare stat membru. În prezent, Comisia este alcătuită din 1 Președinte, 5 Vicepreședinți și 19 Comisari fără alte preocupări. Totalitatea comisarilor formează Colegiul. Similar miniștrilor din cadrul unui guvern, fiecare comisar este responsabil, în cadrul Comisiei, de un anumit portofoliu sau domeniu politic și de Directoratul General din domeniul respectiv.
În exercitarea atribuțiilor sale, fiecare comisar este asistat de către un cabinet condus de un șef de cabinet și având în componența sa consilieri. Aceștia servesc ca o punte de legătură între comisar și directoratele generale din subordine.
Președintele Comisiei este asistat, în pregătirea lucrărilor și la reuniunile Comisiei, de către un Secretar General. Acesta asigură punerea în aplicare a procedurilor decizionale și veghează la executarea deciziilor, asigură coordonarea între servicii, ia măsurile necesare pentru a asigura notificarea și publicarea actelor, precum și transmiterea de documente către alte instituții. De asemenea, asigură legătura cu celelalte instituții, urmărind lucrările altor instituții și informând Comisia.
Serviciile Comisiei sunt repartizate în cadrul unor Directorate Generale și servicii asimilate subdivizate în direcții, diviziuni și unități.
Pe lângă Directoratele Generale, în structura Comisiei mai întâlnim anumite comitete create sau prevăzute în tratatele constitutive. Dintre acestea menționăm Serviciul Juridic, Grupul de Consilieri Politici și Serviciul Traduceri. Serviciul Juridic furnizează asistență specializată în domeniul juridic atât Comisiei cât și departamentelor acesteia. Serviciul este consultat înaintea oricărei inițiative a Comisiei și opinia sa este prezentată întregii Comisii. Grupul de Consilieri Politici oferă sfaturi în mod regulat, imparțiale și informale Președintelui Comisiei, precum și comisarilor asupra problemelor ce țin de politica viitoare pe termen lung a Uniunii Europene. Serviciul Traduceri se ocupă cu publicarea în cele 20 de limbi oficiale (cehă, daneză, engleză, estonă, finlandeză, franceză, germană, greacă, italiană, letonă, lituaniană, malteză, olandeză, poloneză, portugheză, slovacă, slovenă, spaniolă, suedeză și maghiara) a propunerilor legislative ale Comisiei. Este format din translatori și juriști care verifică corectitudinea semantică a traducerilor.
Procesul decizional
Înainte ca procedura legislativă să poată începe, trebuie să fie enunțate și comunicate direcțiile și principiile care vor sta la baza viitoarelor norme. În acest scop, Comisia Europeană publică în mod regulat Cărți Albe și Cărți Verzi care se referă la temele strategice dezbătute în cadrul Uniunii Europene. Consiliul și Parlamentul pot solicita Comisiei să înainteze propuneri pentru anumite teme. Deși acest lucru nu restricționează dreptul unic de inițiativă legislativă a Comisiei, autoritatea politică a Consiliului nu ar trebui subestimată. Consiliul European asigură Uniunii impulsurile necesare pentru dezvoltare și definește obiectivele politice generale.
Procedura legislativă este inițiată de către Comisie, care pe bază dreptului său de inițiativă înaintează o propunere. Propunerea vine din partea departamentului competent din cadrul Comisiei. Dreptul de inițiativă acordă în mod formal Comisiei un monopol asupra deciziilor în ceea ce privește data, forma, și conținutul măsurilor legislative. Comisia, de asemeni, are puterea de a influența și mai mult procesul legislativ prin modificarea sau retragerea propunerii.
Procesul de formulare a actului legislativ se desfășoară, de obicei, în cadrul departamentelor competente. Problemele privind diferitele departamente sunt întotdeauna sub responsabilitatea acelui departament competent pentru dosar, care contactează și se consultă cu celelalte servicii asociate implicate. Departamentelor respective li se solicită apoi să înainteze o poziție asupra proiectului de act legislativ. În acest sens, în prealabil, se organizează întâlniri între diferitele servicii implicate. Departamentul competent încearcă întotdeauna să obțină un consens, pentru a evita ca unul dintre membrii Comisiei să respingă propunerea în cadrul votului din colegiu. Propunerile sunt discutate de obicei și cu experți naționali. Acești experți, fie se întâlnesc în comitete special organizate cu scopul de a-i consulta, fie informația este obținută din interviuri ad hoc cu aceiași experți.
Prin intermediul funcționarilor săi, Comisia menține numeroase contacte cu experți și funcționari publici din statele membre. Deoarece acești experți, de cele mai multe ori, sunt și membri ai grupurilor de lucru înființate de către Consiliu, un contact timpuriu între Comisie și experți crește substanțial probabilitatea ca proiectul să fie implementat.
Audierea comitetelor poate fie facultativă sau obligatorie. Comitetele au un rol atât consultativ cât și de susținere. Unele dintre ele au fost înființate prin Tratate, dar cele mai multe au fost înființate prin legislație secundară de drept comunitar. În practică, comitetele au o importanță deosebită. Prin consultarea acestora, Comisia își formează o idee în ceea ce privește posibilele probleme ridicate de propuneri și poate astfel găsi compromisuri. Propunerile și opiniile statelor membre și a celorlalte organe sunt luate în considerare la toate nivelurile procedurale. Statele membre încearcă să-și impună propriile interese încă de la nivelul comitetelor de experți. Totuși, din punct de vedere formal, în cadrul procesului de consultare a procedurii legislative, Comisia nu este obligată să țină cont de propunerile din partea comitetelor.
Serviciul legislativ verifică legalitatea proiectelor legislative. Personalul superior de pe lângă membrii Comisiei (șefi de cabinet sau membri ai cabinetului) se întâlnesc pentru a pregăti și fluidiza consultările din cadrul Comisiei. La începutul fiecărei săptămâni, proiectul legislativ este prezentat în cadrul întâlnirii șefilor de cabinet. Dacă șefii de cabinet cad de acord asupra unei rezoluții, acesta este înscrisă pe punctul A al ordinii de zi. Comisia trebuie doar să o aprobe formal în cadrul ședinței. Așa cum am arătat, rolul acestor înțelegeri prealabile între șefii de cabinet este de a evita voturile contradictorii în cadrul reuniunilor Comisiei. Eșecul de a ajunge la un consens în ședințele cabinetului și ale Comisiei atrage după sine convocarea unor ședințe extraordinare ale șefilor de cabinet.
În cadrul sesiunilor Comisiei, care sunt convocate de Președintele acesteia, cel puțin odată pe săptămână (în principiu, miercurea), acordurile se adoptă în formă colegială, adică de către toți membrii Comisiei, indiferent de ce sector este vorba. Cvorumul pentru adoptarea acordurilor Comisiei este, la ora actuală, de 13 Comisari. Colegialitatea presupune că voturile Comisarilor sunt egale între ele. Singura excepție este aceea potrivit căreia Comisarul însărcinat cu bugetul are un drept de veto în cazul acordurilor care ar determina creșterea cheltuielilor. Acest drept de veto nu poate fi exercitat decât o singură dată asupra aceluiași act normativ.
Membrii Comisiei se consultă asupra proiectelor legislative, care sunt aprobate cu o majoritate simplă, în conformitate cu principiul comitetului. Pe lângă procedura orală în cadrul unei sesiuni, regulile de procedură permit și procedura scrisă și procedura de delegare, ca variante alternative de luare a deciziei.
Scopul procedurii scrise (un fel de aprobare tacită) este acela de a exclude elementele tehnice din cadrul ședinței. Unul dintre membrii Comisiei își anunță colegii de existența unei propuneri și stabilește un termen de la 3 la 5 zile pentru a se depune amendamente. Dacă după expirarea acestui termen nu există amendamente, propunerea este considerată ca fiind aprobată.
Procedura de delegare autorizează un membru al Comisiei să ia anumite măsuri privind gestiunea și administrarea. În timpul ședinței, Comisia deleagă în mod explicit puterea deliberativă acestei persoane. 60% dintre decizii sunt luate astfel. 15% sunt luate prin procedură orală, iar 25% prin proceduri scrise (Cf. Logon Report 2002, p. 30).
În fazele următoare, Comisia își va putea susține propunerea legislativă pe lângă Consiliu și Parlament și va putea exprima o recomandare față de amendamentele PE. Comisia revine în scenă în momentul în care începe elaborarea normelor de aplicare pentru un act legislativ. Astfel, în practică, fiecare instrument legislativ specifică domeniul prerogativelor de implementare acordate Comisiei și modul în care Comisia urmează să le exercite. De obicei, instrumentul face și precizări referitoare la asistarea Comisiei de către un comitet, conform unei proceduri denumite "comitologie".
Comitetele care reprezintă, de fapt, forumuri de discuție, deoarece au doar rol consultativ, constau din reprezentanți ai statelor membre și sunt prezidate de Comisie. Ele permit Comisiei să stabilească un dialog cu administrațiile naționale înainte de adoptarea măsurilor de implementare. Procedurile care reglementează relațiile dintre Comisie și comitete se bazează pe modelele definite într-o decizie a Consiliului. Comitetele se împart în trei categorii.
Comitetele consultative își prezintă opiniile Comisiei, care trebuie să țină seama de ele în cel mai înalt grad. Această procedură directă este folosită în general atunci când problemele discutate nu ating teme politice delicate.
În cadrul comitetelor de gestiune, atunci când există diferențe între măsurile adoptate de Comisie și opinia unui comitet, Comisia trebuie să le comunice Consiliului care poate lua o altă decizie.
Comitetele de reglementare se caracterizează prin faptul că Comisia poate adopta măsurile de implementare numai dacă obține aprobarea, cu majoritate calificată, a statelor membre reprezentate în comitet. În absența acestui sprijin, măsura propusă este supusă din nou votului Consiliului, care trebuie să ia o decizie cu majoritate calificată. Totuși, în cazul în care Consiliul nu ia nici o decizie, Comisia adoptă, în cele din urmă, măsura de implementare, în absența obiecției cu majoritate calificată din partea Consiliului.
Parlamentul European
Instituția europeană cu evoluția cea mai spectaculoasă din punct de vedere al prerogativelor o reprezintă, fără îndoială, Parlamentul European. „Creșterea competențelor normative și bugetare poate fi apreciată ca exprimând progresivitatea integrării europene, cadrul competițional al PE putând fi înțeles ca un autentic <<barometru>> al procesului de integrare pe ansamblul său” (Bărbulescu 2005, p. 132). O dată cu creșterea atribuțiilor PE, grupurile de interese au început să-i acorde o importanța din ce în ce mare. În prezent, Parlamentul European este singura instituție europeană care și-a reglementat în mod formal relațiile cu lobbyștii.
Competențele
Pe scurt, atribuțiile Parlamentului European sunt (Bărbulescu 2005, p. 135-143):
normative, participă la elaborarea dreptului comunitar prin cooperare legislativă;
bugetare, adoptă bugetul Comunității;
control politic;
de apărare și impulsionare indirectă a dreptului comunitar;
participă la relațiile externe.
Funcțiile exercitate de către PE sunt simbolice, comparativ cu cele exercitate de un parlament veritabil, național, așa cum există ele într-o democrație parlamentară. Caracterul simbolic al acestuia rezidă, în primul rând, în faptul că Parlamentul nu are dreptul să desemneze un Guvern.
Parlamentul European intervine în procedura de adoptare a actelor normative comunitare prin mai multe modalități, și anume:
declanșarea inițiativei;
consultarea;
procedura cooperării;
procedura co-deciziei;
avizul conform.
Parlamentul European a fost la început un simplu for de dezbatere în care reprezentanți erau aleși de către parlamentele statelor membre. O dată cu decizia din 1976, prin care se hotărăște alegerea membrilor PE de către corpul electoral al fiecărui stat prin sufragiu universal, începe procesul de „emancipare” a acestei instituții europene. Astfel, introducerea procedurii de cooperare prin Actul Unic European(1986) a oferit Parlamentului competențe legislative reale, Consiliul fiind nevoit să țină seama de poziția PE. Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht în 1992, prin introducerea procedurii de co-decizie, întărește rolul instituțional al Parlamentului și îi oferă posibilitatea de a respinge o propunere legislativă. Tratatul de la Amsterdam(1997) a consolidat elementul democratic al acestui proces, ridicând co–decizia Parlamentului European la rangul de „regulă generală”.
Structura
Parlamentul European este ales prin vot direct odată la 5 ani de către corpurile electorale ale statelor membre. Conform tratatelor, membrii PE trebuie aleși prin norme electorale unice (art. 138 TCE). În realitate, alegerile se realizează conform legilor electorale din fiecare țară, nici măcar principiul proporționalității nefiind respectat, deoarece numărul locurilor din PE nu este în raport strict cu populația (Bărbulescu 2005, p. 134).
Actualul PE, ales pentru legislatura 2004-2009, este alcătuit din 732 de deputați.
Din punct de vedere al structurii formale, Parlamentul European cuprinde:
un Birou;
Conferința președinților;
Comisii;
Grupuri politice parlamentare
Din punct de vedere al structurii informale trebuie menționate și intergrupurile (Regulament Intern, anexa I, art. 2), care sunt formate din parlamentari europeni care împărtășesc un interes comun într-o anumită temă politică. Aceste intergrupuri pot fi alcătuite doar din parlamentari sau pot avea și reprezentanți ai grupurilor de interese publice sau private.
Președintele, 14 vicepreședinți și 5 chestori sunt aleși de către Parlament prin scrutin secret, pentru o perioadă de 2 ani și jumătate. Ei formează biroul în cadrul căruia chestorii au un drept de vot consultativ, în chestiunile administrative și financiare legate de membri și de statutul acestora.
Președintele reprezintă Parlamentul în situații oficiale și în relațiile internaționale, prezidează ședințele plenare și întâlnirile Biroului și ale Conferinței Președinților.
Conferința președinților este compusă din Președintele Parlamentului și din președinții grupurilor politice parlamentare. Conferința elaborează agenda pentru sesiunile plenare, stabilește orarul activității organismelor parlamentare și termenii de referință și dimensiunea comisiilor și a delegațiilor parlamentare.
Membrii PE au posibilitatea să se organizeze în grupuri politice, dar există și deputați neînscriși.
Parlamentul, în vederea organizării și funcționării sale, înființează comisii parlamentare specializate. Comisiile sunt cele care pregătesc lucrările Parlamentului, adoptă rapoarte numite Propuneri de Rezoluții care apoi se votează în Plen și țin legătura cu Comisia și Consiliul, în intervalul dintre sesiuni. Comisiile sunt conduse de către un președinte și de până la trei vicepreședinți. Parlamentul poate înființa și sub-comisii sau comisii temporare.
Parlamentul este asistat de un Secretar General, ce se găsește în fruntea Secretariatului General. Pe lângă personalul secretariatului funcționează și asistenții deputaților, precum și funcționarii care țin de grupurile politice.
Un statut aparte îl au intergrupurile. Acestea sunt grupuri de parlamentari create nu după principiul naționalității sau al orientării politice, ci după cel al domeniului de interes comun. Unele intergrupuri sunt alcătuite doar din deputați europeni, dar altele au în componență și diverși reprezentanți ai grupurilor de interese. Potrivit lui Bouwen (2003, p. 8) relația apropiată dintre deputați și grupurile de interese este doar unul din motivele pentru care Biroul PE a devenit sceptic în a recunoaște oficial intergrupurile. O recunoaștere oficială ar însemna ca Parlamentul să fie gata să ofere suport logistic, cum ar fi sălile de întâlnire sau facilitățile de traducere. Proliferarea în număr mare a intergrupurilor în ultimii ani a făcut clar faptul că PE nu poate oferi astfel de facilități tuturor potențialelor intergrupuri. Deși nu fac parte oficial din structura PE, intergrupurile merită menționate deoarece sunt o altă formă de organizare a eurodeputaților.
Procesul decizional
Implicarea PE în procesul decizional începe prin solicitarea Avizului pentru propunerile făcute Consiliului de către Comisie. Acest Aviz poate fi angajant sau neangajant în funcție de procedura folosită. Tot în funcție de criteriul tipului de procedură utilizat, PE poate avea dreptul la una, două sau chiar trei lecturi înainte de a se pronunța.
Comisiile parlamentare reprezintă arenele în care se desfășoară cea mai mare parte a activității când vine vorba de contribuția PE la procesul legislativ european. Unitatea de Coordonare Legislativă a Parlamentului decide ce comisie parlamentară este responsabilă pentru a răspunde la comunicatele venite din partea Comisiei. Și alte comisii parlamentare pot evalua această propunere și pot fi organizate și audieri publice dar, comisia principală stabilește termenul limită până când acestea trebuie să își prezinte opiniile. Aceste opinii au rol consultativ și iau forma unor amendamente care sunt luate în considerare de către comisia principală împreună cu propriile amendamente.
Comisiile cu drept de opinie nu pot vota asupra Propunerii de Rezoluție. Iar, dacă amendamentele lor sunt respinse, nu pot ridica aceleași obiecții în cadrul Plenului, cu excepția cazului în care reușesc să strângă semnăturile a 37 de deputați sau reușesc să obțină susținerea unui grup parlamentar.
Pe prima pagină a unui raport parlamentar se face deseori referire fie la procedura GOMES, fie la procedura HUGHES. Aceasta se referă la diferitele relații dintre comisii în procesul de realizare a raportului parlamentar. În cadrul procedurii GOMES, comisia responsabilă include în raportul său întreaga contribuție din partea comisiilor cu drept de opinie. Mai frecventă este procedura HUGHES, unde amendamentele comisiilor cu drept de opinie sunt selectate conform unui sistem de consultare cu raportorii diverselor comisii implicate(Cf. Doran).
Unul sau uneori mai mulți membri ai Parlamentului sunt numiți ca Raportori pentru evaluarea proiectelor legislative, cu excepția situației în care comisia parlamentară respectivă decide să aplice o procedură fără a face un raport. Comisiile nu numesc întotdeauna raportori pentru a realiza o primă analiză, putând pur și simplu să trimită o scrisoare care să reprezinte opinia respectivei comisii. Raportorii pregătesc discuția inițială din cadrul comisiei, prezintă un proiect de text și îl amendează. Cu cât un raportor este numit mai repede în cadrul programului legislativ anual, cu atât el poate să intre mai repede în dialog cu funcționarii Comisiei, încă înainte de finalizarea propunerii legislative, sau cu funcționarii Consiliului (în cazul procedurii de co-decizie), dacă există posibilitatea adoptării unei decizii din Prima Lectură.
Rezoluțiile parlamentare adoptate de către comisii și apoi votate în Plen sunt, în principiu, o listă de amendamente la textul original al Comisiei (în cazul co-deciziei). Până în momentul în care Parlamentul adoptă o Rezoluție, iar apoi Comisia adoptă o Opinie asupra Rezoluției și Consiliul o Poziție Comună, propunerea legislativă a Comisiei reprezintă singurul text oficial.
Raportorul are sarcina de a pregăti un Raport până la o anumită dată. Comisia discută acest raport și apoi stabilește termenele limită pentru amendamente. De obicei, votează în următoarea ședință, odată ce amendamentele au fost prezentate și traduse. Se votează mai întâi amendamentele și apoi forma finală a raportului modificat. Comisia poate amâna votul final, acordându-și mai mult timp pentru a găsi o soluție comună. Acest lucru este important, în special, când este posibil să se ajungă la o înțelegere cu Consiliul și să se încheie procesul legislativ de la Prima Lectură. Odată ce un Raport a fost adoptat este prezentat în fața Plenului de către Raportor drept o Propunere de Rezoluție.
Dacă Consiliul adoptă o Poziție Comună (și deci respinge o parte dintre amendamente) și propunerea legislativă se întoarce la Parlament, comisia parlamentară trebuie să adopte o recomandare în 3 luni (sau 4 luni dacă este necesar) înainte de a fi trimisă pe agenda Plenului. În acest moment, rolul comisiei parlamentare se încheie, pentru că, chiar dacă proiectul legislativ ajunge în faza de conciliere, rezultatele negocierilor sunt discutate în cadrul Plenului.
Procedura simplificată este, de asemenea, destul de comună, fiind caracterizată prin aceea că un act este aprobat fără un Raport prealabil. În această situație, președintele unei comisii parlamentare poate solicita ca o propunere legislativă să fie adoptată fără amendamente, cu condiția ca o zecime din membrii acesteia să nu se opună. Raportul este supus votului în Plenului fără dezbatere. Totuși, dacă 37 de parlamentari se opun în Plen, actul legislativ este retrimis la comisia parlamentară.
Consiliul adoptă Poziția Comună după negocierile dintre oficialii naționali din cadrul reprezentanțelor permanente cu sediul în Bruxelles, obținându-se un acord politic între ministerele implicate din țările membre. Poziția Comună este apoi anunțată în Parlament și pusă pe agenda comisiei parlamentare împuternicite.
Grupurile politice se întâlnesc în săptămâna anterioară ședinței de Plen pentru a discuta interpelările orale, declarațiile Comisiei Europene și prioritatea rapoartelor. Săptămâna de Grup este o permanență în calendarul parlamentarilor și este necesară pentru a avea o anumită poziție comună între diferitele partide politice naționale din cadrul grupurilor politice.
Un grup, o comisie sau un număr de 37 parlamentari pot propune schimbări ale agendei Plenului cu o oră înainte de începerea sesiunii.
Raportorul face o scurtă declarație privind Raportul său. De asemenea, poate lua cuvântul și un reprezentant din partea comisiilor cu drept de opinie sau membrii Comisiei Europene prezenți la ședință.
Urmează intervențiile purtătorului de cuvânt al fiecărui grup politic, începând cu cel mai mare (aceștia sunt de obicei Raportorii din Umbră din cadrul comisiei principale).
Se votează mai degrabă în Timpul de Vot decât după fiecare raport, pentru a fi mai ușor să se programeze dezbaterile, deoarece durata votului este foarte imprevizibilă.
Prima dată se votează textele venite din partea Consiliului, apoi reacțiile Comisiei și comentariul Consiliului iar, în final, Rezoluțiile legislative ale Parlamentului.
Vom mai menționa două „arme secrete” ale Parlamentului în procesul decizional: comitetul de conciliere și obligativitatea consultării PE în cazul modificării semnificative de către Comisie a textului de act normativ după Prima Lectură.
Comitetul de Conciliere apare în cadrul procedurii de co-decizie și constă în dezbateri între reprezentanții PE și cei ai Consiliului. Deși se ajunge destul de rar la conciliere, procedura este importantă pentru că, în caz de consens, actul normativ nu trebuie să mai primească avizul Comisiei Europene. Comitetul de Conciliere este alcătuit din trei membri permanenți din partea PE plus membrii temporari din comisiile parlamentare relevante, încercându-se să se păstreze un echilibru din punct de vedere al orientării politice. Participă și reprezentanții Consiliului, iar Comisia este și ea reprezentată.
Dacă Consiliul se îndepărtează în mod radical față de textul agreat de Parlament în urma Primei Lecturi, Parlamentul trebuie reconsultat (a doua primă lectură). Mai mult, dacă Consiliul modifică tipul de procedură necesară pentru adoptarea unui act legislativ de la unul cu două lecturi la o procedură care necesită o singură lectură, Parlamentul trebuie, de asemenea, reconsultat (această procedură este cunoscută drept reorientare comună). În caz de nerespectare, membrii PE pot să atace încadrarea unui act legislativ invocând art. 55 a regulamentului intern, problema urmând să fie discutată în cadrul Comisiei Juridice.
Consiliul
Consiliul ar trebui să fie o instituție comunitară la fel ca și Comisia sau PE, dar faptul că este compus din reprezentanții guvernelor face ca aceasta să se transforme într-un for de apărare a intereselor naționale. Totuși, Consiliul este „<<ceva mai mult>> decât o organizație internațională clasică”(Bărbulescu 2005, p. 146). Consiliul se deosebește de Comisie și PE și prin faptul că, deși în practică întreține relații cu lobbyștii, nu a reglementat în nici un fel interacțiunea cu aceștia.
Competențe
Pe scurt, Comisia are următoarele competențe (Bărbulescu 2005, p. 159-166):
normative, emite actele normative ale Comunităților;
bugetare, reprezentând autoritatea bugetară a Comunităților Europene;
executive, dar reduse la puține cazuri clar definite;
internaționale, prin semnarea acordurilor care au primit avizul Comisiei;
de apărare și impulsionare indirectă a dreptului comunitar;
Consiliul deține cele mai largi competențe normative, regula generală fiind aceea conform căreia Consiliul legislează în baza propunerilor Comisiei. Excepțiile de la această regulă pot avea loc fie prin colaborare cu PE prin procedura de co-decizie, în cadrul Comitetului de Conciliere, fie printr-un vot unanim al membrilor, situație greu de realizat în practică.
Competențele executive ale Consiliului se rezumă la cazuri puține, clar definite, acesta transferând autoritatea de implementare Comisiei. Ca parte a acestui proces, Consiliul poate hotărî anumite modalități de exercitare a acestei autorități. Din acest motiv, în 1987, Consiliul a adoptat decizia de Comitologie, prin care sunt prevăzute diverse proceduri de cooperare între Comisie și diverse comitete naționale, cu scopul de a asigura o implementare eficientă a normelor comunitare.
Structura
Fiecare guvern desemnează un reprezentant în Consiliu. Consiliul se reunește în forme diferite în funcție de domeniul discutat. Președinția Consiliului este asigurată, prin rotație, de către fiecare stat membru, pentru o perioadă de șase luni. Ministrul al cărui stat asigură președinția este desemnat să pregătească și să conducă lucrările Consiliului.
Comitetul Reprezentanților Permanenți (COREPER) este un organ auxiliar permanent însărcinat cu pregătirea sesiunilor Consiliului, asigurarea activității sale între sesiuni și asigurarea permanenței „de facto” a acestei instituții, care, altfel, s-ar fi redus la întâlniri periodice interguvernamentale (Bărbulescu 2005, p. 150). COREPER este format din funcționari sau tehnicieni ai statelor membre, fiecare grup fiind condus de către Reprezentantul Permanent, care are rolul de Ambasador al țării respective pe lângă Comunitățile Europene. În funcție de competențe, în cadrul acestui organ s-au creat două subcomitete. Acestea sunt COREPER I, condus de Reprezentanții Permanenți, și COREPER II, condus de Adjuncții Reprezentanților Permanenți.
Consiliul este asistat de către un Secretariat General. Acesta este un organism de suport logistic.
Alte organe auxiliare sunt grupurile de experți – formate din experții statelor membre, cărora li se adaugă experți desemnați de Comisia europeană – și diferite comitete formate din echipe de specialiști ai ministerelor naționale.
Procesul decizional
După primirea unei propuneri legislative din partea Comisiei, Consiliul trebuie să verifice dacă alte instituții ( cum ar fi Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic și Social) au vreun drept de audiere. În cele mai multe cazuri acest drept de audiere este garantat prin tratate (audierea obligatorie) dar, pe lângă acestea, audierile facultative s-au impus ca obligatorii în aproape toate cazurile. Chiar dacă Consiliul nu este obligat să ia în considerare opiniile prezentate în aceste audieri, acestea au totuși o relevanța politică.
La Consiliu, propunerea este examinată de către COREPER. În cadrul COREPER, toate aspectele tehnice ale deciziei care trebuie să fie adoptată de către Consiliu, sunt analizate, mai întâi, de către grupurile specializate de experți desemnați de Comisie și de către statele membre. Atunci când un act este pregătit pentru a fi adoptat, el este înscris pe Ordinea de Zi a viitoarei reuniuni a Consiliului, sub denumirea de „punctul A”. Atunci când un act nu a fost discutat sau când există un dezacord care persistă în cadrul COREPER, cu privire la actul care urmează să fie adoptat, neînțelegerile vor fi supuse spre rezolvare Consiliului, sub denumirea de „punctul B”.
Adoptarea oricărui acord în Consiliu reclamă discutarea prealabilă a acestuia, la această discuție fiind obligatorie participarea unui reprezentant al Comisiei și al fiecărui stat membru (altul decât cel ce reprezintă respectivul stat în Consiliu). Aceștia din urmă asistă fără a avea drept de vot. Chestiunile ce se dezbat trebuie să figureze pe Ordinea de Zi, elaborată și comunicată de către Președinție împreună cu Secretariatul General.
Pe Ordinea de Zi se găsesc, așa cum am arătat, două părți, capitole: partea A și partea B. Primele sunt votate fără a mai fi discutate, datorită acordului prealabil al COREPER. Totuși, un stat membru poate să-și schimbe opinia între timp, motiv pentru care votul formal din Consiliu este cel care contează. În acest context, „punctele B” sunt cele cu care se ocupă, de fapt, Consiliile. Astfel, după dezbateri, se ajunge la un punct de vedere comun care este supus la vot.
Acordurile Consiliului se iau prin majoritate simplă, majoritate calificată sau unanimitate. Există și practica votului orientativ, care este mai mult decât un „Tour de Table”, dar mai puțin decât votul formal, constituind o modalitate de orientare a Comisiei față de atitudinea Consiliului la votul final.
Votul prin majoritate simplă (50% + 1) este cel mai utilizat iar votul prin unanimitate cel mai este cel mai rar folosit.
Majoritatea calificată se obține cu 232 de voturi din totalul de 321, dacă propunerea vine de la Comisie. În alte cazuri este necesar ca cele 232 de voturi să exprime opinia a 2/3 din numărul statelor membre. În plus, un stat membru poate cere să se verifice dacă cele 232 de voturi reprezintă 62% din populația UE. Minoritatea de blocaj este de 114 voturi.
Odată formulat actul în forma sa definitivă, acesta este tradus în toate cele 20 de limbi oficiale, este hotărât definitiv de Consiliu „în limbile Comunității”, semnat de către președintele Consiliului sau de către președintele Consiliului și cel al Parlamentului și apoi publicat în Jurnalul Oficial sau „notificat destinatarului său”.
Celelalte instituții
Dintre celelalte instituții europene, adică Curtea de Justiție și Curtea de Conturi, nici una nu are competențe normative sau executive. Totuși, Curtea de Justiție a Comunităților Europene merită amintită în această prezentare a procesului decizional al Uniunii Europene, pentru rolul pe care îl poate juca în interpretarea și/sau contestarea legislației europene. Astfel, dacă un grup nu reușește să-și realizeze obiectivele prin intermediul nivelului național, a Comisiei, a PE sau a Consiliului, îi rămâne opțiunea de a-și prezenta cazul în fața Curții de Justiție.
Curtea de Justiție este alcătuita din tot atâția judecători câte state membre. În prezent sunt 25 de judecători asistați de opt avocați generali, care sunt numiți pe durata a șase ani cu acordul statelor membre. Tribunalul de Primă Instanță a fost înființat în 1989 cu scopul de a consolida garanțiile judiciare acordate persoanelor fizice prin instaurarea unui al doilea nivel al autorității judiciare, permițând astfel Curții de Justiție să se concentreze asupra atribuției sale de baza: interpretarea uniformă a legislației Comunitare. Tribunalul de Primă Instanță este compus din 25 judecători, numiți prin comun acord de către guvernele statelor membre, pentru un mandat de șase ani, cu posibilitatea de reînnoire.
În fața Curții de Justiție a Comunităților Europene se poate contesta un act comunitar prin deschiderea unei acțiuni în anulare. Prin aceasta, reclamantul solicită anularea unei măsuri adoptate de o instituție (regulamente, directive si decizii). O acțiune în anulare poate fi inițiata de un stat membru, de instituțiile UE (Parlament, Consiliu, Comisie) sau de către persoane fizice care sunt destinatarii măsurii contestate sau pe care îi afectează în mod direct și individual. De asemenea, prin Tribunalul de Primă Instanță se pot formula recursuri împotriva instituțiilor comunității de către persoane fizice, care se referă la punerea în practică a regulilor de concurență aplicabile întreprinderilor.
Organele comunitare
Pe lângă instituțiile comunitare, Tratatele institutive reglementează și existența unor organe auxiliare. Astfel, dispozițiile Tratatelor fac referire la:
Comitetul Economic și Social;
Comitetul Regiunilor;
Comitetul CECA.
Comitetul Economic și Social s-a vrut o replică a comitetelor economico-sociale, care reprezintă un for de dialog între patronate și sindicate. Prin Comitetul Regiunilor s-a încercat reprezentarea nivelului sub-național. Iar Comitetul CECA cuprinde reprezentanți ai producătorilor, muncitorilor și a comercianților.
Aceste trei organe auxiliare prezintă o serie de caracteristici comune, și anume:
membrii lor sunt numiți de către Consiliu, la propunerea statelor membre;
au un caracter consultativ;
nu dispun de personalitate juridică. Ele au doar funcția de a emite rapoarte, avize, recomandări, la cererea instituțiilor comunitare sau din proprie inițiativă.
Caracterul exclusiv consultativ al Comitetului Economic și Social se explică prin „teama Germaniei, că acest Comitet s-ar putea fi putut transforma într-un instrument de lobby al grupurilor de presiune în intenția acestora de a influența Consiliul și Comisia” și „teama PE, că respectivul Comitet ar putea <goli de conținut> unele dintre propriile activități”(Bărbulescu 2005, p. 201).
Astfel, în mod formal, aceste organe participă la procesul decizional, existând obligativitatea de a fi consultate. Practic, datorită caracterului neangajant a avizelor emise de aceste organe, ele au o contribuție pur simbolică la procesul decizional.
1.2 Tipuri de acte legislative ale Uniunii Europene
Există trei tipuri de norme care guvernează raporturile în care se găsesc Comunitățile Europene:
tratatele institutive și modificatoare, care sunt norme cu valoare de legi fundamentale, constituționale, fiind cunoscute drept izvoarele primare de drept comunitar;
izvoarele derivate sau dreptul derivat, secundar comunitar european;
jurisprudența.
Important pentru demersul nostru este să vedem ce tip de decizii pot lua instituțiile comunitare, deci ne vom opri asupra dreptului derivat. Nu ne interesează orice fel de decizii, ci doar acelea care, prin caracterul obligatoriu și prin superioritatea asupra dreptului național, și prin modul de adoptare, pot permite grupurilor de interese să le influențeze prin lobby. Astfel, în continuare vom prezenta, pe scurt, regulamentele, directivele și deciziile.
Regulamentul
Regulamentul este similar legii din dreptul intern. Acesta operează prin generalizare și abstractizare, este obligatoriu în toate elementele sale iar orice aplicare incompletă este interzisă. Regulamentul este obligatoriu cu privire la scopul final de atins și la formele și mijloacele prin intermediul cărora se ajunge la îndeplinirea acestuia. Regulamentul este obligatoriu pentru subiecții de drept intern, din toate statele membre ale Uniunii. Regulamentul poate fi adoptat de către Consiliu și Comisie. În practică, Consiliul adoptă Regulamente de Bază iar Comisia adoptă Regulamente de Aplicare sau Dezvoltare.
Directiva
Directiva urmează tehnica legii cadru, completate cu decretul de aplicare. Directiva, spre deosebire de regulament, este obligatorie numai cu privire la scopul final propus, lăsând la dispoziția statelor acele forme și mijloace prin intermediul cărora se poate ajunge la îndeplinirea sa. Regula generală este aceea potrivit căreia directiva se adresează tuturor statelor membre, dar acest lucru este specificat în conținutul ei. Directivele sunt adoptate de către PE împreună cu Consiliul, Consiliu sau Comisie.
Decizia
Decizia este importantă pentru destinatarii desemnați; ea este obligatorie atât în ceea ce privește scopul final propus, cât și cu privire la formele și mijloacele prin care se ajunge la el; decizia este obligatorie numai pentru subiectele de drept intern din anumite state membre.
1.3 Tipuri de proceduri legislative ale Uniunii Europene
Există mai multe proceduri prin care se pot adopta actele legislative ale Uniunii Europene. Tipul de procedură legislativă folosită este foarte important pentru că astfel se hotărăște ce instituții sunt implicate în acest proces, mai exact, contează dacă avizul Parlamentului European este angajant sau nu și la câte lecturi are dreptul PE. Pentru un grup de interese tipul de procedură folosită indică spre ce instituții trebuie să-și îndrepte activitatea de lobby (Cf. Kohler-Koch 1997, p.11).
Co–decizia
„Procedura standard” pentru adoptarea legislației comunitare începând cu Tratatul de la Amsterdam este foarte complexă. Totuși, ea reprezintă o simplificare a procedurii anterioare, care a fost introdusă prin Tratatul de la Maastricht, în articolul 189 B. Această procedură conferă Parlamentului European puteri egale cu cele ale Consiliului, de aici și denumirea de co-decizie. Astfel, Parlamentul dispune de un drept de „veto”, dar nu poate fi considerat în întregime legiuitor întrucât îi lipsește inițiativa legislativă, care îi aparține, în întregime, Comisiei. În acest fel, un act normativ nu poate fi adoptat decât pe baza acordului Parlamentului European sau a lipsei de opoziție a acestuia la adoptarea actului de către Consiliu. Actul apare ca fiind comun Consiliului și Parlamentului, fiind semnat de președinții ambelor instituții (Borchardt 2000, p.78).
Prima Lectură
Comisia este aceea care angajează procedura legislativă, prin elaborarea unei propuneri cu privire la măsura comunitară avută în vedere (dreptul de inițiativă al Comisiei Europene). Propunerea Comisiei este prezentată Consiliului și Parlamentului European și, în anumite cazuri, Comitetului Economic și Social și Comitetului Regiunilor. Parlamentul European deliberează asupra acestei propuneri într–o Primă Lectură și transmite avizul său Consiliului. În acest stadiu, cele două comitete au, de asemenea, posibilitatea de a emite un aviz.
În cadrul Parlamentului, Președintele instituției supune propunerea comisiei parlamentare competente; concluziile acesteia sunt apoi examinate în sesiune plenară și, numai după aceea, Parlamentul European își dă avizul (care poate să aprobe propunerea, să o respingă sau să–i aducă amendamente).
La Consiliu, propunerea este examinată de către COREPER și supusă votului în cadrul ședinței Consiliului.
Atunci când Parlamentul nu aduce nici o modificare propunerii Comisiei sau dacă Consiliul acceptă toate amendamentele propuse de către Parlament, Consiliul poate hotărî încă din acest stadiu al procedurii. În caz contrar, se pregătește cea de–a Doua Lectură de către Parlament.
A doua lectură
Pe baza propunerii Comisiei, a avizului Parlamentului și a avizelor celor două Comitete și din proprie convingere, Consiliul hotărăște o poziție comună cu majoritate calificată. Poziția comună face, apoi, obiectul celei de a Doua Lecturi a Parlamentului European. Acesta dispune de trei posibilități de acțiune, într–un termen de 3 luni:
dacă Parlamentul European aprobă Poziția Comună a Consiliului sau dacă nu se pronunță în cele 3 luni, se hotărăște asupra actului avizat, potrivit Poziției Comune;
atunci când Parlamentul European respinge în întregime poziția comună (ceea ce nu se poate realiza decât cu majoritatea absolută a membrilor Parlamentului), procedura legislativă se închide; astfel, posibilitatea de care dispune Consiliul, de a convoca Consiliul de Conciliere, este suprimată;
dacă Parlamentul aduce amendamente Poziției Comune a Consiliului, procedura continuă. Mai întâi, Consiliul poate să aprobe propunerea așa cum a fost ea modificată de către Parlament, dar, în acest caz, trebuie ca el să adopte toate amendamentele propuse de Parlament. Dacă Consiliul respinge unele amendamente sau dacă majoritatea cerută nu este întrunită (de exemplu, unanimitatea atunci când Comisia dă un aviz negativ propunerii de amendament propuse de Parlament), președintele Consiliului este obligat ca, într–un termen de 6 săptămâni, să convoace, de comun acord cu președintele Parlamentului, Comitetul de Conciliere. Acest Comitet este format din reprezentanți ai Consiliului și ai Parlamentului. Obiectul procedurii de conciliere îl constituie poziția comună a Consiliului, așa cum a fost ea modificată de către Parlament. Această procedură vizează ajungerea la un compromis care se va obține cu majoritate calificată a Consiliului și a Parlamentului.
A treia lectură
În situația în care Comitetul de conciliere aprobă un proiect comun, Parlamentul European și Consiliul dispun, fiecare, de un termen de 6 săptămâni pentru a hotărî asupra actului în a Treia Lectură. Oricare ar fi avizul Comisiei asupra proiectului de compromis, majoritatea calificată a Consiliului este suficientă (cu excepția cazului în care Tratatul prevede unanimitatea pentru acel tip de act). Parlamentul se pronunță cu majoritatea absolută de voturi exprimate. Actul vizat este adoptat de către Parlament și Consiliu, ceea ce se va preciza în titulatura sa (se va vorbi, de exemplu, despre un Regulament al Parlamentului European și al Consiliului).
Atunci când procedura de conciliere eșuează, actul propus nu va fi adoptat, iar procedura legislativă se va închide. Eșuarea procedurii de conciliere are aceleași consecințe ca și în cazul respingerii poziției comune de către Consiliu sau de către Parlament la a treia lectură.
Cu alte cuvinte, procedura de co-decizie are trei etape și până la opt rezultate legislative posibile. Cele 3 etape ale procesului legislativ încep din momentul în care Comisia trimite o propunere (Comunicat) către Consiliu și Parlament.
Etapa întâi (prima lectură: nu prezintă limită de timp)
Parlamentul realizează Prima Lectură și nu are amendamente de adus. La prima lectură a Consiliului statele membre adoptă actul legislativ fără modificări: rezultatul numărul 1: actul e adoptat.
Parlamentul amendează actul la Prima Lectură, astfel încât Comisiei i se cere să își prezinte avizul asupra amendamentelor. Apoi Consiliul aprobă amendamentele Parlamentului. Rezultatul numărul 2: actul e adoptat, SAU
Se urmează aceeași pași ca mai sus dar Consiliul nu aprobă amendamentele Parlamentului sau adoptă o Poziție Comună: se trece la etapa a doua.
Etapa a doua (a doua lectură: trebuie să aibă loc în termen de 3-4 luni de la etapa 1)
Comisia își comunică Opinia asupra Poziției Comune.
Parlamentul realizează a Doua Lectură și aprobă Poziția Comună. Rezultatul numărul 3: actul e adoptat.
Parlamentul respinge Poziția Comună (cu majoritate absolută – 314 voturi). Rezultatul numărul 4: actul nu este adoptat (această decizie poate fi modificată dacă Consiliul votează în unanimitate pentru la a doua lectură).
Parlamentul adoptă amendamente la Poziția Comună (cu majoritate absolută).
Comisia formulează o Opinie asupra amendamentelor Parlamentului.
Consiliul realizează o a Doua Lectură și adoptă toate amendamentele. Rezultatul numărul 5: actul e adoptat SAU
Consiliul realizează a Doua Lectură și nu aprobă toate amendamentele Parlamentului. Se trece la etapa a treia.
Etapa a treia (concilierea: trebuie să fie gata de raportare în 3-4 luni)
Un Comitet de Conciliere este convocat în 6-8 săptămâni și i se oferă alte 6-8 săptămâni pentru a ajunge la un acord. Dacă nu se ajunge la nici un acord: Rezultatul numărul 6: actul nu este adoptat.
Comitetul de Conciliere își realizează cu succes sarcina dar fie Parlamentul, fie Consiliul nu poate să adopte formula de compromis pregătită de comitet. Rezultatul numărul 7: actul nu este adoptat.
Consiliul (cu majoritate calificată) și Parlamentul (cu majoritate de voturi) aprobă textul de compromis. Rezultatul numărul 8: actul e adoptat.
Cooperarea
Cooperarea între Consiliul Uniunii Europene și Parlamentul European a fost introdusă prin Actul Unic European, din anul 1986. Puterea de decizie aparține în totalitatea Consiliului, dar Parlamentul poate influența decizia acestuia, prin faptul că, primind proiectul de act normativ de la Comisie, emite un aviz după procedura obișnuită pe care îl înaintează Consiliului. Procedura cooperării se aplică exclusiv domeniului Uniunii Economice și Monetare. Toate celelalte domenii care inițial erau supuse acestei proceduri, sunt supuse procedurii co–deciziei.
Specificul procedurii cooperării constă în faptul că acesta a introdus o a Doua Lectură a Parlamentului European și a Consiliului în procedura legislativă comunitară. Cooperarea poate fi privită ca o versiune mai simplă a procedurii de co-decizie.
Prima lectură
Punctul de plecare îl constituie propunerea Comisiei Europene. Propunerea este transmisă, în primul rând, Consiliului, dar și Parlamentului European. Prin asocierea Parlamentului, încă din acest stadiu, la procedura legislativă se urmărește să i se permită acestuia transmiterea avizului său Consiliului, pe baza propunerii Comisiei, înainte de adoptarea „poziției comune”. Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor pot, de asemenea, să fie consultate încă din acest stadiu. Pe baza avizelor primite, Consiliul hotărăște, cu majoritate calificată, o poziție comună care reflectă propria convingere asupra propunerii primite de la Comisie și a avizelor. Nu este vorba despre un document de compromis, ci de un aviz independent a Consiliului.
A doua lectură
Parlamentul European examinează poziția comună adoptată de către Consiliul UE în cadrul celei de a Doua Lecturi și are la dispoziție un termen de 3 luni pentru a alege una din posibilitățile de acțiune de care dispune, și anume:
Parlamentul European poate să aprobe poziția comună sau să nu se pronunțe în acest termen, situație în care Consiliul hotărăște definitiv asupra poziției comune;
Parlamentul are, de asemenea, posibilitatea de a respinge poziția comună sau de a propune amendamente. În aceste două cazuri, Consiliul va putea să își impună voința în două moduri:
Dacă Parlamentul respinge poziția comună, Consiliul nu va putea să își impună voința în a doua lectură decât cu unanimitate sau să decidă să nu fie adoptată decizia. Ținând cont de exigențele severe legate de luarea deciziei de către Consiliu, această situație conduce la blocaj. Aceasta deoarece Parlamentul European nu se pronunță decât foarte rar pentru un refuz (Fuerea 2003, p.172);
De regulă, Parlamentul European pronunță amendamente. În acest caz, este important să se știe dacă Comisia va accepta sau nu aceste amendamente. Dacă aceasta le va prelua, atunci Consiliul va statua potrivit procedurii normale, adică cu majoritate calificată. În schimb, dacă Comisia nu este de acord cu amendamentele, adoptarea lor de către Consiliu va fi posibilă numai cu unanimitatea de voturi. Parlamentul va putea, deci, să își impună punctele sale de vedere Consiliului, dar aceasta numai prin intermediul Comisiei.
Procedura consultării
Procedura consultării a fost prima procedură legislativă a Comunităților Europene. După introducerea procedurii cooperării și a procedurii co–deciziei, această procedură și–a pierdut din importanță.
Procedura consultării se caracterizează printr–o repartizare a sarcinilor între Comisia Europeană și Consiliul Uniunii Europene, care se pot rezuma, după cum urmează: Comisia propune, Consiliul dispune. Totuși, înainte ca instituția Consiliului să ia o decizie, trebuie parcurse mai multe etape, în cursul cărora, în afara Comisiei și a Consiliului, Parlamentul European, Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor pot avea un cuvânt de spus, în funcție de obiectul de reglementare.
Etapa consultării
După ce primește propunerea din partea Comisiei, Consiliul, înainte de a lua o decizie, verifică dacă celelalte instituții comunitare trebuie consultate. Tratatele comunitare conferă Parlamentului European dreptul de a fi consultat cu privire la toate deciziile politice importante (consultare obligatorie). Neconsultarea Parlamentului în astfel de situații constituie un grav viciu de formă împotriva căruia poate fi introdus un recurs în anulare, care se poate finaliza cu nulitatea propunerii.
Pe lângă consultarea obligatorie, Parlamentul European este consultat și asupra tuturor proiectelor de acte (consultare facultativă).
În vederea consultării, Consiliul transmite, oficial, Parlamentului European propunerea Comisiei, invitându–l totodată, formal, să dea un aviz. Că și în cazul co-deciziei, o comisie parlamentară exprimă o opinie care este prezentată și votată în plen, dându-și astfel avizul. Totuși, Consiliul nu este ținut să urmeze avizele și propunerile de amendament ale Parlamentului. Dar, avizele Parlamentului au o deosebită importanță politică, în măsurarea în care ele permit identificarea unor lacune juridice sau evidențierea necesității altor măsuri comunitare.
În anumite cazuri, Tratatele obligă Consiliul să consulte Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor. Ca și în cazul Parlamentului, avizele date de cele două Comitete, cu privire la propunerea Comisiei, nu leagă Consiliul.
Etapa deciziei
După consultarea Parlamentului European, a Comitetului Economic și Social și a Comitetului Regiunilor, Comisia supune, din nou, propunerea sa Consiliului, eventual modificată potrivit avizelor exprimate. Decizia luată de Consiliu închide procedura normativă.
Capitolul II
Accesul la procesul decizional al Uniunii Europene
2.1 Logica de acces la instituțiile UE
2.2 Logica de selectare a punctelor de acces
2.3 Prezentarea punctelor de acces
Comisia Europeană
Parlamentul European
Consiliul
Alte puncte de acces
Accesul la procesul decizional al Uniunii Europene
Procesul de formare a politicilor publice europene este un proces complex, în care intervin numeroși actori. Cel mai important rol îl joacă instituțiile UE. Dar un alt actor, din ce în ce mai important, îl reprezintă grupurile de interese. Nu întâmplător, Mazey și Richardson vorbesc despre „dezvoltarea graduală a unui stil European de a face politici, care pune accentul pe intermedierea grupurilor de interese”(Mazey, Richardson 1995 în Mazey, Richardson 2001, p. 1).
Politicile europeane nu se reduc la politicile grupurilor de interese, dar în mod cert studierea acestora din urmă reprezintă un element important în înțelegerea procesului politic european. Studiul reprezentării intereselor la nivelul UE poate explica apariția anumitor politici publice, procesul de formulare și caracteristicile acestora precum și înțelegerea evoluției procesului de integrare. „Per ansamblu, UE nu este nici condusă de, dar nici izolată față de interesele publice și private, deși în anumite cazuri fiecare dintre cele două opțiuni poate fi adevărată” (Greenwood 2003, p. 27).
Activitatea de lobby nu este o activitate unidirecțională a actorilor publici și privați pe lângă instituțiile europene. Și instituțiile UE vor să interacționeze, deoarece au nevoie de un contact apropiat cu sectorul public și privat pentru a-și putea îndeplini rolul instituțional (Bouwen 2002, p.7). În același fel, și așa zisa influență este un proces bidirecțional, nereprezentând monopolul grupurilor de interese. Acestea din urmă sunt influențate, la rândul lor, de către caracteristicile și procedurile instituțiilor europene, de către ideile la care sunt expuse și de către propriile experiențe anterioare (Greenwood 2003, p. 27).
Trebuie accentuat faptul că noțiunile de interacțiune și influență nu sunt sinonime. Pe când unii cercetători, cum sunt Greenwood sau Van Schendelen, folosesc noțiunea de influență, alții sunt de părere că măsurarea influenței grupurilor de interese reprezintă un demers problematic în științele politice. Astfel, Bouwen consideră că este mai ușor să se măsoare interacțiunea sau accesul grupurilor de interese pe lângă instituțiile europene implicate în procesul legislativ. Deși acces nu înseamnă în mod necesar și influență, câștigarea accesului la factorii decizionali este o condiție sine qua non pentru exercitarea influenței asupra procesului legislativ european (Bouwen 2002, 2003). Urmând acest raționament, întrebările logice pe care ar trebui să și le pună orice reprezentant al grupurilor de interese sunt următoarele. Unde și când pot intra în sistem? Ce trebuie să fac că să obțin acest acces? Răspunsul la prima întrebare presupune cunoașterea procesul decizional, iar acest subiect a fost abordat în capitolul anterior. La ceea de a doua întrebare se răspunde în capitolul de față.
2.1 Logica de acces la instituțiile UE
Răspunsul la întrebarea privind accesul la instituțiile UE, fundamental pentru a explica relația dintre acestea și grupurile de interese în cadrul procesului politic european, a fost dat de Pieter Bouwen prin intermediul unei teorii de cerere și ofertă de bunuri de acces. Cercetătorul propune să privim interacțiunea dintre grupurile de interese și instituțiile europene ca pe o relație de schimb care are loc între două grupuri de organizații interdependente (Bouwen 2002, Bouwen 2003). Potrivit acestei teorii, resursa crucială în întreg procesul legislativ european o reprezintă informația: întregul proces de lobby poate fi descris ca o piață pe care se tranzacționează informație. Asemeni fiecărei piețe, și aceasta presupune ca cineva să ceară ceva, iar altcineva să-i ofere acel lucru în schimbul la altceva. Avem deci o cerere și o ofertă. Grupurile de interese au nevoie de acces la instituțiile europene și oferă pentru acesta informație. Ambele părți câștigă de pe urma acestui schimb, deoarece instituțiile primesc expertiza și informațiile necesare pentru a-și formula politicile, iar grupurile de interese intră în contact cu procesul de stabilire a agendei și de luare a deciziilor din cadrul UE.
Grupurile de interese oferă un bun de acces doar dacă acel bun este cerut de către o instituție. Mai mult, nu toate bunurile de acces sunt la fel de importante. Puterile legislative ale fiecărei instituții europene și momentul în care fiecare intervine în procesul decizional influențează tipul de bun de acces de care are nevoie cel mai mult. Astfel, fiecare instituție europeană solicită cu precădere un anumit bun, căruia îi acordă cea mai mare importanță. Acest bun este numit un bun critic.
Bouwen introduce trei tipuri de informație pe care le solicită instituțiile UE: Expertiza tehnică (ET), Informații despre Interesul European Agregat (IIEA) și Informații despre Interesul Național Agregat (IINA). Iar apoi identifică care dintre aceste tipuri de informații reprezintă bunul critic pentru fiecare instituție.
Expertiza tehnică se referă la acele informații cu un grad ridicat de tehnicitate și specializare de care UE are nevoie din partea sectorului privat pentru a înțelege funcționarea unui anumit sector al pieței. Cu alte cuvinte, funcționarii europeni au nevoie de informații precise pentru a formula o legislație eficientă într-un anumit sector. Informațiile despre Interesul European Agregat se referă la nevoile și interesele agregate ale sectorului privat de pe piața comună. În fine, Informațiile despre Interesul Național Agregat se referă la nevoile și interesele agregate ale unui anumit sector din cadrul unui stat național. În altă ordine de idei, expertiza tehnică presupune actori privați individuali cum este o firmă, IIEA se referă la o asociație sau federație, care reprezintă interesele unei anumite categorii la nivel european, pe când IINA privește asociațiile formate la nivel național.
În urma studiilor empirice, Bouwen stabilește care dintre cele trei tipuri de informație este bunul critic pentru fiecare instituție europeană. Astfel, Comisia are nevoie de expertiză tehnică în procesul legislativ și de informații despre Interesul European Agregat pentru a identifica interesele comune la nivel european și pentru a monitoriza respectarea Tratatelor și a aquis-ului comunitar în statele membre.
Spre deosebire de aceasta, Parlamentul European are nevoie atât de informații despre interesul agregat european cât și despre cel național. Astfel, europarlamentarii caută informații care să le permită să evalueze propunerile legislative făcute de Comisie dar, în același timp, aceștia vor să mențină legăturile cu propriile partide și cu electoratul național.
Fiind compus din miniștrii statelor membre, care sunt interesați de reacțiile propriului electorat la deciziile europene, Consiliul de Miniștri necesită informații despre interesul național agregat. Dar, în același timp, Secretariatul și Președinția Consiliului solicită informații privind interesul european agregat care le sunt necesare pentru a-și putea îndeplini sarcinile.
În final, Bouwen ajunge la concluzia că instituțiile europene au următoarele resurse critice: ET pentru Comisie, IIEA pentru Parlament și IINA pentru Consiliu.
2.2 Logica de selectare a punctelor de acces
Odată ce știu ce trebuie să facă pentru a obține acces la instituțiile UE grupurile de interese trebuie să decidă în ce direcție s-o pornească, la ce instituție să se adreseze și ce persoane din acea instituție să contacteze. Cu alte cuvinte, trebuie să cunoască funcționarea, atribuțiile și structura instituțiilor europene pentru a alege cea mai favorabilă cale de acces. Presupunând că au toate aceste informații, concluzia la care ajung este aceea ca UE este un sistem de guvernare cu mai multe niveluri de decizie și în consecință cu mai multe căi de acces. Plecând de la această caracteristică a sistemului de guvernare european, Mazey și Richardson (2001) introduc în studiul grupurilor de interese europene conceptul nord-american de „venue-shopping”, lansat de Baumgarter și Jones într-un studiu empiric din 1991 despre politicile nucleare din SUA (Mazey, Richardson 2001, p. 5). Potrivit teoriei „venue-shopping” actorii politici sunt capabili să aplice strategii duale. Pe de o parte, aceștia au o strategie îndreptată către opinia publică, prin care „încearcă să controleze imaginea dominantă despre o politică prin utilizarea retoricii, a simbolurilor și a analizei politice” iar, pe de altă parte, încercă să identifice acele structuri instituționale și acei actori care sunt cei mai favorabili respectivei politici (Baumgartner și Jones 1991 în Mazey, Richardson 2001, p. 5). Cu alte cuvinte, grupurile de interese fac „shopping”, căutând cele mai favorabile puncte de acces și arene decizionale dintre numeroasele existente la nivelul instituțiilor europene. Acest comportament este valabil pentru toate grupurile de interese implicate politic. Astfel, Gianfranco Pasquino remarcă faptul că „fiecare grup va căuta să determine cu precizie nivelul (executiv, legislativ, judiciar, birocratic) la care sunt luate deciziile specifice ce îl privesc. S-a observat că o recunoaștere atentă a activității diferitelor grupuri de presiune duce, cu suficientă precizie, la determinarea locus-ului efectiv al puterii politice și al proceselor prin care se exercită în mod concret” (Pasquino 2002,pp. 89-90).
În continuare, vom arăta care sunt aceste puncte de acces, care reprezintă locus-ul puterii politice efective în Uniunea Europeană.
2.3 Prezentarea punctelor de acces
Complexitatea și dinamismul structurii instituționale a UE îl fac pe Van Schendelen (2002) să descrie acest sistem prin următoarea metaforă „variuos labyrinths constructed on different trampolines”(op. cit., p. 102). Dar, aceste caracteristici se pot transforma în oportunități pentru lobby, pentru că asta face să „existe mereu o ușă deschisă și un moment oportun”(ibidem, p.93).
Comisia Europeană
Van Schendelen (2002) realizează o clasificare a funcționarilor Comisiei Europene din perspectiva importanței contribuției fiecăruia la procesul legislativ. Astfel, deși toți actorii din interiorul și din jurul Comisiei joacă un rol mai mult sau mai puțin important în aproape orice aspect al procesului decizional – și asta datorită competențelor acestei instituții – se poate realiza o ierarhie a actorilor care contribuie în mod efectiv, și nu doar formal, la redactarea formei finale a propunerii de act normativ(Van Schendelen 2002, p. 95).
Astfel, deși poate părea paradoxal, oamenii cheie din cadrul Comisiei sunt funcționarii cu o poziție medie în ierarhia instituției. Este vorba despre funcționarii care ocupă pozițiile de nivel A inferior și nivel B superior. În calitate de șefi de dosare, ei realizează prima versiune a oricărui act legislativ sau o primesc din afară, în special din partea experților, fie în calitatea lor de membri ai unui comitet sau ca persoane independente. Hull observă faptul că „individul care este responsabil pentru procesul inițial de pregătire (…)[a unui anumit act legislativ] (prima versiune, consultări în cadrul Comisiei, consultări cu părțile interesate, versiuni ulterioare, circuitul documentului prin Comisie) va descoperi că atunci când versiunea finală este adoptată de Consiliu conține, de obicei, 80% din proiectul său original”(Hull, R 1993 apud. Zoltvány 2006b).
Asistenții acestor funcționari (nivelul B inferior) și secretariatul (nivelul C) acționează ca intermediari, reprezentând un important nod comunicațional. Funcționarii care ocupă o poziție superioară în cadrul nivelului A, cum ar fi Șeful de Unitate, stabilesc de obicei doar obiectivele, verifică proiectele în lucru și, dacă este necesar, încearcă să obțină susținere la nivelul politic al Comisiei, cum ar fi comisarul, Cabinetul acestuia sau Colegiul. Nivelele superioare pot, bineînțeles, să influențeze funcționarii de la nivelurile inferioare dar, de obicei, fac acest lucru doar în fazele inițiale ale stabilirii agendei, când încă nu s-a început lucrul la respectivul proiect legislativ (Van Schendelen 2002, ESI 2006). Acest lucru se întâmplă și pentru că funcționarii superiori din cadrul Comisiei sunt numiți pe criterii politice și nu dețin întotdeauna expertiza necesară pentru a coordona îndeaproape redactarea legislației (Zoltvány 2006a).
Van Schendelen consideră că un funcționar al Comisiei trebuie să îndeplinească două criterii pentru a fi important pentru un lobbyst. Primul se referă la implicarea funcționarului în procesul decizional. Lobbystul trebuie să aibă în vedere atât actorii din departamentele responsabile în mod normal de o anumită problemă, cât și cei care ocupă poziții în departamente care pot deveni implicate într-un mod sau altul. Schendelen dă drept exemplu o problemă privind producția alimentară. În acest caz, trebuie avuți în vedere nu doar persoanele importante din cadrul DG Agricultură, cât și cei din sectoare adiacente cum ar fi DG Sănătatea și Protecția Consumatorilor, DG Concurență sau DG Comerț. Al doilea criteriu, privește preferințele respectivului funcționar legate de diferitele politici publice. Lobbyistul trebuie să identifice atât susținătorii, cât și opozanții unei anumite politici. (Van Schendelen 2002, p. 95)
Parlamentul European
În cadrul Parlamentului European Van Schendelen(2002) distinge trei categorii importante de actori care au un rol important în derularea procesului legislativ. În funcție de importanță, prima categorie cuprinde raportorii, iar cea de-a doua președinții comisiilor și coordonatorii grupurilor politice. O a treia categorie o reprezintă asistenții, consilierii și echipele care alcătuiesc cabinetele actorilor mai sus menționați. În fiecare dintre cele trei categorii, numărul total de persoane importante care se ocupă cu un dosar este de obicei mai mic de zece. Aceștia sunt cei care practic scriu rezoluția finală, care are o influență potențială asupra procesului decizional. Impactul lor poate fi limitat, reducându-se la încadrarea problemei sau la stabilirea agendei, dar aceasta poate fi decisivă pentru rezultatul final (op. cit. , p. 96). De asemenea, Van Schendelen remarcă că toți actorii mai sus menționați sunt implicați în același timp în organizații private sau publice la nivel național, și pot fi contactați și prin intermediul acestor căi (ibidem).
Analiza lui Van Schendelen confirmă în linii mari rezultatele unui studiu empiric publicat în 1997 de Kohler-Koch. Astfel, analizând răspunsurile pe care parlamentari le-au dat la întrebarea care sunt cei mai importanți oameni care trebuiesc contactați în Parlamentul European de către un lobbyst, Kohler-Koch a obținut următorul clasament. Cei mai importanți liderii de opinie sunt raportorii și președinții de comisii parlamentare. Poziția în cadrul unei comisii e mult mai importantă decât poziția în cadrul unui grup parlamentar sau decât reputația în Parlament. Asistenții parlamentarilor, Secretariatele grupurilor politice sau serviciul științific al PE sunt văzuți de parlamentari ca având o importanță mult mai scăzută (Kohler-Koch 1997, p. 12). Interesant este că răspunsul lobbyștilor profesioniști la aceeași întrebare este diferit. Astfel, aceștia preferă în primul rând funcționarii din jurul grupurilor politice și dintre parlamentari pe raportori și pe secretarii comisiilor parlamentare. În ambele cazuri, atenția acordată experților din administrația Parlamentului este minimă.
Și Bouwen (2003) ajunge la concluzia că cea mai importantă și eficientă arenă a lobbyului legislativ la nivelul Parlamentului European o reprezintă comisiile parlamentare. Iar analiza noului Regulament de Funcționare a PE, votat în februarie 2006, conduc la aceeași concluzie. Astfel, deși putem identifica și alte arene importante în procesul legislativ, cum ar fi Plenul Parlamentului , secretariatul, intergrupurile sau colegiul chestorilor, cele 20 de comisii parlamentare rămân locul cel mai propice lobbyului.
Deși sesiunea în Plen este principalul corp decizional al PE și are ultimul cuvânt când e vorba de legislație, Bouwen demonstrează că „lobbyul legislativ este mai eficient atunci când se concentrează pe comisiile specializate”(Bouwen 2003, p. 5). În ciuda preeminenței formale a Plenului, cea mai mare parte a muncii legislative a PE are loc în cadrul comisiilor de specialitate. Toate propunerile legislative și celelalte documente legislative trebuie să fie evaluate în cadrul comisiilor și cea mai mare parte a procesului legislativ în cazul tuturor procedurilor are loc în sesiunile acestor comisii. Datorită rolului dominant al comisiilor parlamentare în cadrul procesului legislativ, acestea sunt cele mai importante ținte pentru lobby în PE. Grupurile de interese abordează întâlnirile acestor comisii din două motive. În primul rând, lobbyștii nu au acces în hemiciclu în cadrul ședințelor în plen din Bruxelles sau Strasbourg, dar au acces de obicei la ședințele comisiilor (idem, p.6). Al doilea motiv pentru care interesele private se orientează mai degrabă asupra activității legislative din comisiile parlamentare, decât din sesiunile în plen, îl reprezintă cerințele diferite necesare pentru a aduce amendamente, care sunt mai ușor de introdus în cadrul comisiilor (ibidem).
Și Secretariatul unei comisii parlamentare poate deveni în mod ocazional o țintă pentru lobby dar, de obicei, joacă doar un rol minor în activitatea de lobby legislativ în cadrul PE (ibidem). Bouwen amintește de existența cazurilor în care unii raportori le cer acestor birocrați să scrie rapoartele, indicându-le doar direcția generală. Când acest lucru se întâmplă, birocrații pot deveni o țintă interesantă pentru lobby (idem, p. 7). Există și situații în care reprezentanții grupurilor de interese se oferă să redacteze chiar ei rapoartele.
O altă modalitate prin care grupurile de interese pot interacționa cu comisiile parlamentare sunt audierile. Orice comisie parlamentară poate organiza o audiere cu experți, dacă acest lucru este necesar pentru desfășurarea activității într-un anumit caz. Audierile reprezintă o oportunitate de a intra în dialog cu părțile interesate și de a atrage atenția media asupra unei anumite probleme. Bouwen consideră că, deși folosirea și importanța audierilor a crescut în ultimii ani, acestea rămân un punct de acces mai mult excepțional și neimportant (ibidem). Există două motive pentru această situație: restricțiile de cost și de timp (ibidem).
Intergrupurile reprezintă un punct alternativ de acces la deputații europeni. Ele sunt formate din parlamentari care împărtășesc un interes comun într-o anumită temă politică dar, pot cuprinde printre membri și reprezentanți ai grupurilor de interese(ibidem).
Consiliul
Un teoretician interguvernamental ar susține că Consiliul UE este principala structură la nivel european care ar trebui abordată de către grupurile de interese. Dar, în realitate, acesta reprezintă cea mai puțin accesibilă instituție europeană în mod direct. Acest lucru se întâmplă datorită compoziției interguvernamentale și internaționale a acestei instituții (Kohler-Koch,Quittkat 1999, p.2). Asemeni Cabinetelor din democrațiile vestice, lobbyul asupra Consiliului trebuie să fie, mai degrabă, indirect (Mazey și Richardson 2001, p. 22).
Mazey și Richardson (2001, p. 22-24) identifică trei canale de lobby indirect a Consiliului. În primul rând, grupurile fac lobby în permanență pe lângă delegațiile naționale din Bruxelles, mai exact pe lângă acei funcționari care fac parte din așa numita Reprezentanță Permanentă din Bruxelles. Acești oficiali participă la grupurile de lucru ale Consiliului, în jur de 200, și pregătesc ședințele Comitetului Reprezentanților Permanenți (COREPER) și Consiliile ministeriale. Acolo unde este posibil, acești oficiali încearcă să obțină consensuri și compromisuri între guvernele pe care le reprezintă, lăsând doar problemele cele mai contestate să fie rezolvate atunci când ambasadorii se întâlnesc în cadrul COREPER I și II sau, în cele din urmă, în cadrul ședințelor Consiliului.
Deoarece reprezentanții naționali în COREPER (ambasadorii și adjuncții ambasadorilor la UE) joacă un rol atât de important în cadrul Consiliului (aproximativ 80% dintre propunerile legislative sunt adoptate la nivelul COREPER), grupurile naționale fac lobby pe lângă oficialii din țara lor de origine, sperând că aceștia le vor reprezenta interesele la ședințele COREPER – de aceea, membrii COREPER sunt numiți „lobbyed lobbyists”(Spence 1993 apud. Mazey și Richardson 2001, p. 23 ). Grupurile europene și acele asociații naționale și firme care înțeleg cu adevărat importanța interguvernamentalismului în procesul decizional al UE fac lobby, de asemenea, și pe lângă o serie de delegații naționale în Bruxelles, mai ales a acelor state care sunt cunoscute ca având poziții puternice în anumite chestiuni politice. În plus, se pare că „material explicativ” din partea lobbyștilor circulă câteodată în cadrul Secretariatului Consiliului (Hayes–Renshaw și Wallace 1997 apud. Mazey și Richardson 2001, p. 23).
Un al doilea instrument indirect de lobby al Consiliului îl constituie, pentru grupurile de interese, intervenția pe lângă membrii numeroaselor grupuri de lucru ale Consiliului. Asemănător cu COREPER-ul, această arenă de lobby prezintă oportunități pentru prezentarea de detalii tehnice și influențarea reprezentanților conaționali. Compuse din oficiali naționali, „ele constituie coloana vertebrală a sistemului de integrare europeană, ei realizează munca de teren vitală și de multe ori îndelungată pentru ceea ce, în cele din urmă, va deveni o politică sau un act legislativ european.” (Hayes–Renshaw și Wallace 1997 apud. Mazey și Richardson 2001, p. 23).
Ocazional, grupurile de interese își pot asigura reprezentarea în grupurile de lucru ale Consiliului, dacă unul dintre reprezentanții lor este numit de către guvernul național drept funcționar public la acest nivel.
Al treilea, și cel mai evident, mijloc de influențare al Consiliului este, bineînțeles, direct prin intermediul guvernelor naționale. În mod cert, importanța guvernelor naționale în această privință variază în funcție de politica publică avută în vedere, tipul grupului de interese, factorul timp și natura guvernului național. Mazey și Richardson consideră că extinderea sistemului de vot prin majoritatea calificată în cadrul Consiliului a erodat legătura tradițională dintre grupurile de interese și guvernele naționale, obligându-le să dezvolte strategii independente de guvernele „lor” (Mazey și Richardson 2001, p. 24).
O altă analiză a actorilor importanți de la nivelul Consiliului este realizată de către Van Schendelen (2002, p. 96). Astfel, sunt identificați trei tipuri de actori. Cele mai importante sunt acele persoane care determină de fapt poziția Consiliului: funcționarii numiți, în principal, pe criterii naționale care se află în fiecare grup de lucru din cadrul COREPER și din comitetele speciale ale fiecărui Pilon. Aceștia sunt cei care iau cea mai mare parte a deciziilor, care sunt apoi semnate de către miniștri. Toți acești funcționari sunt numiți pe criterii naționale și pot fi influențați în țările de origine. A doua categorie importantă de actori este reprezentată de funcționarii din cadrul Secretariatului General al Consiliului. Aceștia se ocupă cu dosarele din punct de vedere „administrativ”, ceea ce reprezintă un eufemism pentru diferite manevre politice. Acest lucru poate fi ilustrat în cazul celei de a treia categorii: sutele de oameni care țin de Președinția bianuală a Consiliului. Formal, aceștia nu fac decât să susțină, din punct de vedere tehnic, numeroasele sesiuni care au loc la toate nivelurile (puncte de lucru, Coreper, Consilii, Summit-uri). În plus, ei trebuie să controleze Secretariatul General și să reprezinte Consiliul în fața celorlalte instituții, a mass-media și a restului lumii. Sub Pilonii II și III, ei sunt responsabili și pentru introducerea de propuneri și implementarea deciziilor. În practică, totuși, prin poziția pe care o dețin pe lângă Președinție, ei pot stabili datele pentru întâlniri, agenda întâlnirilor, pot face diferența între punctele A și B, aranjează atât ordinea, cât și subiectele dezbătute, redactează concluziile și stenogramele, mediază între diferiții membri, sugerează compromisuri, determină dacă o propunere a întrunit majoritatea necesară, intervin în împărțirea sarcinilor și în procesul de recrutare din cadrul Secretariatului General și transmit mesajele către exterior.
Alte puncte de acces
Datorită caracterului policentric și fragmentat al UE există și alte persoane care pot influența procesul decizional. Van Schendelen (2002, p. 96-97) face o prezentare a acestora. Astfel, avocații generali și referenții acestora au de obicei un impact important asupra deciziilor Curții de Justiție, la fel ca și impactul membrilor Curții de Conturi asupra acestei instituții. Intendenții din cadrul agențiilor de inspecție pot identifica diferențe între norma și practica procesului decizional. Astfel, datorită caracterului imperfect al legilor, acești intendenți pot fi folosiți pentru a repune în discuție o anumită problemă. Juriștii, din cadrul birourilor legislative de pe lângă fiecare instituție și DG, sunt importanți în calitatea lor de consultanți ai oficialilor. Schimbarea opiniilor acestor consilieri îi va determina să dea sfaturi diferite. Rolul traducătorilor este de asemenea important, prin faptul că nici o limbă nu este identic semantic cu alta, iar o mică modificare terminologică poate avea efecte importante. De asemenea, oficialii cu poziții importante joacă un rol decisiv în procesul decizional, prin modul în care împart diferitele responsabilități între subalterni și prin modul în care alocă resursele (Van Schendelen 2002, p. 97).
Alți actori, care trebuie avuți în vedere, sunt cei care nu țin în mod formal de sistemul decizional al UE, dar care pot fi folosiți drept intermediari ai propriilor interese. De exemplu, se pot construi relații cu alte grupuri de interese. Acestea au propriile rețele de contacte în cadrul instituțiilor, care pot fi folosite în acțiuni indirecte. Alți actori foarte utili sunt experții, care fac parte: din grupurile de experți ai Comisiei, care pregătesc propunerile legislative, din grupurile de lucru care evaluează propunerile sau dintr-un comitet de comitologie care stabilește normele de implementare. De asemenea, țările terțe sau organizațiile internaționale, cum sunt Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică sau Organizația Mondială a Comerțului, pot influența unele decizii ale UE (ibidem). Un alt canal de influență indirectă o reprezintă mijloacele de informare în masă. Astfel, potrivit unui studiu, cele mai importante surse de informare în rândul oficialilor europenii le reprezintă Financial Times, Economist și Agence Europe.
Mai mult, Van Schendelen constată că, de fapt, majoritatea oficialilor europeni sunt niște „agenți dubli”, în sensul că pe de o parte ei reprezintă puncte de acces în sistemul decizional asupra cărora se exercită lobby, dar în același timp și ei doresc să-și promoveze propriile inițiative, motiv pentru care fac la rândul lor lobby pe lângă alți funcționari în poziții cheie (Van Schendelen 2002, p. 98).
Capitolul III
Reglementarea relației instituțiilor Uniunii Europene cu reprezentanții grupurilor de interese
3.1 Fixarea limitelor transparenței actului de guvernare
3.2 Măsuri de reglementare a interacțiunilor cu reprezentanții grupurilor de interese
Comisia
Parlamentul European
Reglementarea relației instituțiilor Uniunii Europene cu reprezentanții grupurilor de interese
În plin proces de tranziție a UE „de la economic la politic”, la care se adaugă proliferarea grupurilor de interese ce doreau să se facă auzite și să participe la luarea deciziilor la nivel european, precum și manifestarea unor abuzuri în ceea ce privește practicarea lobbyului, instituțiile europene au avansat ideea reglementării acestei activități. Temporal, contextul amintit este situat la începutul anilor 1990.
În ceea ce privește imperativele de reglementare a relațiilor cu grupurile de interese, acestea au fost foarte diferite în cazul celor două instituții care le reglementează în mod expres, respectiv Comisia și Parlamentul European. Astfel, dacă pentru Parlament instituționalizarea relațiilor cu grupurile a adus probleme de legitimitate, în cazul Comisiei legitimitatea a fost sporită (Mazey și Richardson 2001, p. 18). Mai mult, obiectivul strategic al Comisiei pare a fi extinderea și diversificarea numărului de grupuri consultate, pe când Parlamentul dorește să evite orice acuzație de corupție (ibidem).
Mazey și Richardson explică strategia Comisiei, prin faptul că aceasta trebuie să demonstreze două lucruri: legitimitatea propunerilor sale legislative și aplicabilitatea acestora din punct de vedere tehnic în fiecare dintre statele membre. „A urma o politică exclusivistă, mai degrabă decât una inclusivistă, față de grupurile de interese, nu ar fi favorabilă pentru nici unul dintre aceste obiective. Consultarea a cât mai multor părți interesate este un comportament rațional în a obține cea mai bună informare. De asemenea, este o modalitate bună de a evita pericolele unei informări asimetrice din partea lobbyștilor” (Mazey și Richardson 2001, p. 18). Mai mult, Comisia trebuie să fie apropiată față de grupuri și pentru că acestea au la dispoziție și alte puncte de acces în sistem iar, dacă ar opta pentru acestea, controlul Comisiei asupra procesului decizional s-ar reduce (idem, p.19). Așa cum vom arăta în acest capitol, acestea sunt motivele pentru care Comisia a încercat să evite orice măsură care ar fi împiedicat grupurile de interese să o contacteze sau să participe la procesul legislativ.
În ceea ce privește Parlamentul European, creșterea rolului legislativ a sporit importanța acestuia pentru lobbyști, dar adevărul este că PE a atras interesul lobbyștilor cu mult înaintea lărgirii prerogativelor sale (idem, pp. 18-19). Mazey și Richardson au identificat trei explicați pentru această aparentă contradicție. În primul rând, grupurile, ca actori raționali, recunosc că procesul politic al UE necesită o strategie de lobby, care să se desfășoare la mai multe niveluri și în mai multe direcții. Astfel, preferința pentru o anumită arenă de lobby, nu înseamnă să se ignore complet celelalte arene. În al doilea rând, pare normal ca PE să atragă o activitate de lobby mai mare din partea unor anumite tipuri de grupuri (ecologiști, feminiști, consumatori, protecția animalelor), care, istoric, nu s-au bucurat de un acces la fel de ușor la Comisie sau la guvernele naționale. În al treilea rând, puterile PE asupra procesului legislativ european variază în funcție de domeniu, și asta atât datorită Tratatelor cât și datorită dinamicii interne diferite ale diverselor sectoare de politici publice. În domeniile în care există comisii parlamentare și puterea legislativă este împărțită cu Consiliul în cadrul co-deciziei, cum este domeniul protecției mediului, activitatea de lobby este mai intensă (idem, p.19).
Inițiative în materie de reglementare au avut atât Comisia cât și Parlamentul European, aceste instituții fiind, de altfel, țintele predilecte ale grupurilor de interese. Inițiativele propuse au abordat problema prin două tipuri de măsuri. Pe de o parte, măsuri care privesc fixarea limitelor transparenței actului de guvernare iar, pe de altă parte, prin stabilirea unor instrumente de reglementare. Dar, așa cum observă Schaber, rezolvarea problemei nu a constat în reducerea lobbyului ci, „a căutat să elimine sau să controleze formele negative sau neprofesioniste de lobby” (Schaber 1998, p. 211).
Transparența actului de guvernare a fost reglementată prin legile privind accesul public la documentele instituțiilor și prin alte măsuri care urmăresc transparența interacțiunilor cu reprezentanții grupurilor de interese, cum sunt crearea de registre și baze de date cu lobbyștii și grupurile de interese.
Instrumentele de reglementare au constat în adoptarea de legi și de coduri de conduită. Aceste instrumente, unele având caracter obligatoriu, altele voluntar, se împart în cele care reglementează activitatea funcționarilor europeni și cele care se referă la reprezentanții grupurilor de interese.
Procesul de reglementare a activităților de lobby la nivelul instituțiilor Uniunii Europeane a cunoscut o evoluție treptată, uneori sinuoasă, și continuă să evolueze și în prezent. Mai mult, măsurile menționate mai sus nu sunt uniforme pentru toate instituțiile europene. Fiecare instituție are propria sa logică de interacțiune cu reprezentanții grupurilor de interese, aceasta fiind și explicația abordărilor diferite. Totuși, per ansamblu, se poate afirma că cele două tipuri de măsuri menționate reprezintă o constantă comună tuturor instituțiilor comunitare.
În continuare vom arăta ce măsuri au luat instituțiile în fiecare dintre cele două direcții prezentate.
3.1 Fixarea limitelor transparenței actului de guvernare
Odată cu mutarea treptată a accentului de pe dimensiunea economică pe cea politică a UE, instituțiile europene au început să devină conștiente de nevoia unei legitimări prin raportare la cetățeni. Creșterea transparenței procesului politic european a fost una dintre măsurile prin care s-a încercat reducerea „deficitului democratic”. Măsurile de creștere a transparenței au vizat accesul la documente și la informații, precum și clarificarea interacțiunilor cu grupurile de interese.
Accesul la documentele instituțiilor s-a realizat odată cu punerea în practică a Articolului 255 din TCE, implementat prin Regulamentul 1049/2001 din 30 mai 2001. Regulamentul acordă drept de acces la documentele Parlamentului European, Consiliului și Comisiei oricărui cetățean al Uniunii și oricărei persoane fizice sau juridice cu reședința sau sediul social într-un stat membru. Importanța acestui regulament este dată mai ales prin accesul la documentele nepublicate ale instituțiilor, cum sunt proiectele de acte legislative în lucru. Necesitatea unei astfel de măsuri era motivată și prin dorința de limitare a traficului cu documente. Astfel, accesul limitat de la începutul anilor 1990 a condus la o adevărată „piață neagră” și la apariția traficului cu documente.
La nivelul Comisiei, Regulamentul 1049/2001 a fost anexat Regulilor de Procedură prin Decizia Comisiei din 5 decembrie 2001. Regulamentul Intern al Parlamentului European intrat în vigoare în februarie 2006 include în Anexa XVI Regulamentul 1049/2001. Mai mult, accesul la documentele PE este reglementat și prin articolele privind transparenta activităților Parlamentului(art.96), accesul public la documente(art.97), distribuția documentelor(art.140) și prin Anexa XV care cuprinde lista documentelor direct accesibile. Decizia Consiliului din 29 noiembrie 2001 amendă Regulile de Procedură ale Consiliului în conformitate cu Regulamentul 1049/2001. De asemenea, respectând prevederile aceluiași Regulament, toate cele trei instituții au creat registre accesibile pe internet, unde pot fi obținute în format electronic o mare parte dintre documente, restul documentelor necesitând o cerere scrisă sau fiind accesibile în Jurnalul Oficial.
Transparența se realizează și prin accesul la informații. Dar, accesul la informații nu trebuie confundat cu accesul la documente. Pentru a disemina informații privind propria activitate, instituțiile UE au creat o serie de publicații (lucrări, rapoarte, studii, broșuri) disponibile pe Internet sau prin rețeaua de centre de informare sau puncte de contact. În ceea ce privește accesul la informații prin Internet, acesta se realizează prin serverul EUROPA.EU. Acesta a fost lansat în ianuarie 1995, și încă din 1997 ajunge să fie considerat „demonstrația cea mai de succes și cea mai vizibilă privind angajamentul Comisiei pentru sporirea transparenței” (Preston 1998, p. 228).
O altă dimensiune a transparenței o reprezintă conferirea unui caracter public interacțiunilor dintre instituții și reprezentanții grupurilor de interese.
În prezent, poziția Comisiei în această problemă este următoarea. În Cartea Albă Reformarea Comisiei (COM(2000)200 din 1 martie 2000), Comisia s-a angajat să stabilească o listă a comisiilor și grupurilor de experți, care sunt implicate în consultările formale și structurate, și la care participă organizațiile societății civile. Obiectivul general este un dialog mai transparent cu organizațiile societății civile. De asemenea, Cartea Albă despre guvernarea europeană (COM(2001)428 din 25 iulie 2001) recomandă publicarea unui bilanț al forurilor consultative existente. Aceste angajamente au fost puse în practică prin constituirea unei baze de date pe internet numite CONECCS. Baza de date este alcătuită din două liste. O listă oferă informații despre organizațiile pan-europene și non-profit ale societății civile. Includerea în listă se realizează în mod voluntar și nu reprezintă o recunoaștere oficială din partea Comisiei, având doar scop informativ. Cealaltă listă cuprinde organismele consultative cu care Comisia colaborează în procesul de formulare a inițiativelor legislative.
În ceea ce privește Parlamentul European, acesta face publice pe website-ul propriu numele lobbyștilor acreditați și a organizațiilor pe care aceștia le reprezintă. Primul demers în publicarea acestor liste l-a făcut deputatul Richard Corbett, prin adresarea unei întrebări președintelui Patt Cox în 2002 (PE 329.438, 2003, p. 37).
3.2 Măsuri de reglementare a interacțiunilor cu reprezentanții grupurilor de interese
Dacă în ceea ce privește creșterea transparenței, instituțiile UE au luat măsuri asemănătoare, când vine vorba de reglementarea interacțiunilor dintre proprii oficiali și reprezentanții grupurilor de interese, diversitatea instrumentelor utilizate este totală. Comisia, în calitate de inițiator al legislației europene, dorește să păstreze un dialog deschis cu toate grupurile de interese și stabilește doar standarde minime ce privesc auto-reglementarea. Parlamentul, for al rivalităților politice și naționale, a impus reguli mai stricte de reglementare, dar care sunt de multe ori ignorate. Iar Consiliul, nu recunoaște nici un contact cu grupurile de interese, și deci nu construiește instrumente de reglementare, poziția sa fiind cea potrivit căreia „Comisia europeană se ocupă de toate contactele cu lobbyștii și ONG-urile”.
Comisia
Primul act de drept comunitar primar pe care l-am identificat ca făcând o trimitere directă la relația instituțiilor europene cu organizațiile non-guvernamentale îl reprezintă Declarația 23 privind cooperarea cu organizațiile de binefacere anexată la Tratatul Constitutiv al UE din 1992. Declarația „subliniază importanța pe care o are o cooperare între aceasta (UE – n.n.) și asociațiile de binefacere și fundații, în calitate de instituții responsabile pentru așezăminte și servicii sociale”.
Comunicatul Comisiei din luna decembrie a aceluiași an, 1992, intitulat Un dialog deschis și structurat între Comisie și grupurile speciale de interese, exprimă pentru prima dată, în mod oficial, linia de conduită a Comisiei față de grupurile de interese. Documentul introduce noțiunea de „grupuri de interese speciale” pe care le împarte, oarecum arbitrar, în organizații fără scop lucrativ sau non-profit și organizații de lobby cu scop lucrativ. Primele sunt în principal organizații profesionale. Celelalte se ocupă cu reprezentarea intereselor unor terți și cuprind firme de consultanță, consilieri juridici, firme de relații/politici publice
Acest comunicat recunoaște starea de fapt: deschiderea foarte mare a instituției către grupurile de interese, și accentuează disponibilitatea Comisiei de a rămâne accesibilă. De asemenea, documentul afirmă în mod explicit, faptul că această accesibilitate este menținută și din interesul Comisiei, datorită expertizei și sfaturilor constructive pe care le oferă grupurile de interese. Totuși, Comisia propune ca relațiile să fie așezate într-un cadru mai formal, din dorința unei mai mari transparențe. Dar, așa cum arată comunicatul, aceasta nu presupune introducerea unui sistem de acreditare, de înregistrare sau a unui cod de conduită obligatoriu. Astfel, Comisia nu dorește nici să ofere privilegii grupurilor de interese, cum ar fi permisele de acces, nici să le acorde o recunoaștere oficială, prin oferirea de statut consultativ. Explicația acestei poziții este dorința Comisiei „de a menține un dialog cât mai deschis posibil cu toate părțile interesate fără a fi nevoită să impună un sistem de acreditare”.
Comisia propune cinci principii orientative, care să structureze viitoarea relație cu grupurile de interese:
menținerea și aprofundarea relației deschise dintre Comisie și grupurile de interese;
un tratament egal al tuturor grupurile de interese speciale, indiferent de dimensiuni și susținere financiară, cu mențiunea că există o tendință a Comisiei de a favoriza dialogul cu (con)federațiile europene;
nevoia funcționarilor Comisiei de a avea informații despre grupurile cu care discută;
posibilitatea implementării unei politici comune la nivelul tuturor instituțiilor europene față de grupurile de interese speciale;
adoptarea „unor proceduri simple, care să utilizeze o cantitate minimă de resurse umane și financiare și efort administrativ”.
În Anexa II a Comunicatului, Comisia include o serie de cerințe minime pe care speră că grupurile de interese speciale le vor include în propriile coduri de conduită. Aceste cerințe se referă la prezentarea publică, comportament, diseminarea informațiilor și la organizarea grupurilor de interese speciale.
Cerințele privind prezentarea publică insistă ca grupurile de interese speciale să nu se prezinte publicului în mod fals. Comportamentul acestor grupuri trebuie să respecte cele mai ridicate standarde profesionale posibile. Trebuie să dea dovadă de sinceritate și competență, să evite conflictele de interese, să declare numele clienților ca și contactele anterioare pe același subiect cu alți reprezentanți ai Comisiei. Grupurile speciale de interese nu ar trebui să angajeze funcționari ai Comisiei, nici să le ofere altfel de stimulente pentru a obține informații sau tratament privilegiat. Aceste grupuri nu trebuie să disemineze informații false sau să încerce să obțină informații prin mijloace necinstite. De asemenea, Comisia spera că grupurile vor forma organizații prin intermediul cărora vor dialoga cu Comisia.
În ceea ce privește comportamentul propriilor funcționari, comunicatul Comisiei definește două responsabilități pentru aceștia. Pe de o parte, le amintește obligația de a respecta Regulamentul intern, făcând referire la articolele privind standardele etice. Pe de altă parte, le sugerează, mai degrabă implicit, că au responsabilitatea de a consulta grupurile de interese speciale.
Cinci ani mai târziu, prin Tratatul de la Amsterdam din 1997, obligația Comisiei de a consulta părțile interesate devine explicită. Astfel, Protocolul 7, privind aplicarea principiilor subsidiarității și a proporționalității, afirmă „Comisia ar trebui (…) să se consulte în mod considerabil înainte de a propune acte legislative și, oricând este posibil, să publice documentele consultărilor”.
În același an, 1997, un studiu intern al Comisiei realizează o clasificare a grupurilor speciale de interese în funcție de obiectivele acestora. Studiul împarte grupurile speciale de interese în patru categorii.
Principala categorie și cea mai întâlnită o reprezintă grupurile al căror obiectiv este influențarea legislației. Această categorie cuprinde lobbyști profesioniști, reprezentanți ai unor industrii sau a unor firme mari, sindicate sau organizații non-guvernamentale. Activitatea lor constă în reprezentarea intereselor prin contacte informale cu personalul Comisiei, participarea în comisii și comitete consultative și în grupuri de lucru formale sau informale. A doua categorie, care poate fi privită ca o sub-categorie a celei dintâi, este formată din grupurile de experți și academicieni care oferă expertiză tehnică Comisiei. Acești experți pot fi invitați de către Comisie să facă parte din diferitele comisii consultative sau grupuri de experți sau pot fi incluși în delegațiile naționale care participă la aceste întruniri. A treia categorie este alcătuită din grupurile care urmăresc o relație financiară cu Comisia. Aceste grupuri doresc să obțină subvenții pentru proiecte sau își oferă serviciile pentru a realiza studii sau a conduce programe. A patra categorie este alcătuită din avocații care acționează în numele firmelor ce încearcă să obțină informații și să influențeze procesul legislativ.
În 2000 Comisia a lansat un comunicat intitulat Comisia și organizațiile non-guvernamentale: construirea unui parteneriat mai puternic. Documentul recunoaște consultările formale și informale cu sectorul non-guvernamental pe care le legitimează prin trimitere la Declarația 23 anexata la TUE, document prezentat mai sus. De asemenea, se admite potențialul pericol pentru democrație reprezentat de un lobby inegal, dar și rolul pe care ONG-urile îl au în aprofundarea procesului de integrare. Comisia recunoaște că dialogul cu societatea civilă presupune luarea în considerare a opiniilor acestora de către decidenții politici, dar și sporirea transparenței în ambele direcții.
În 2001 Comisia a lansat Cartea Albă a guvernării europene. În introducerea documentului se afirmă că scopul acestei inițiative îl reprezintă „deschiderea procesului de realizare a politicilor pentru a implica mai mulți oameni și organizații în conturarea și aplicarea politicii UE”. Comisia stabilește cinci principii ale bunei guvernări. Acestea sunt: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficiența și coerența.
Comisia se angajează să stabilească un dialog mai sistematizat cu asociațiile europene și naționale în etapa de pregătire a politicilor publice. Se recunoaște importanța societății civile dar se afirmă și principiul potrivit căruia creșterea implicării presupune și creșterea responsabilității. De asemenea, Comisia se angajează să clarifice politica sa privind consultările și obținerea de expertiză, și să crească eficiența și transparența acestor procese. Se anunță astfel, intenția de a crea o „cultură a consultării”, dar nu prin legi rigide ci prin adoptarea unor standarde minime care să reducă riscul ca „legislatorii să asculte doar o anumită perspectivă a unei probleme sau ca doar anumite grupuri să primească acces privilegiat pe baza intereselor sectoriale sau a naționalității”.
Comunicatul Comisiei din 11 decembrie 2002, Către o cultură consolidată a consultării și a dialogului – Principii generale și standarde minime privind consultarea de către Comisie a părților interesate, pune în practică multe dintre angajamentele luate de Comisie prin Cartea Albă a guvernării europene. Documentul reglementează în prezent relația Comisie-grupuri de interese. Comparativ cu comunicatul din 1992, acesta definește și delimitează într-o manieră mai coerentă cadrul de desfășurare a acestor interacțiuni. Instrumentul de reglementare este și de această dată un cod de conduită orientativ, dar criteriile pe care trebuie să le îndeplinească sunt mai clar definite.
Documentul folosește noțiunea de „organizații ale societății civile” pe care le definește ca „principalele structuri ale societății în afara guvernului și a administrației publice, inclusiv acei operatorii economici care nu sunt considerați în mod general ca făcând parte din <al treilea sector> sau ONG-uri”. Termenul este utilizat deoarece este considerat ca fiind cuprinzător și pentru că demonstrează înrădăcinarea adâncă în tradițiile democratice ale Statelor Membre ale Uniunii a acestui concept.
Documentul folosește o descriere detaliată a conceptului, care poate fi folosit pentru a se face referire la o categorie largă de organizații cum sunt:
„actorii de pe piața muncii”, adică federațiile sindicale și patronate, numiți și parteneri sociali;
organizațiile care reprezintă agenți sociali și economici, dar care nu sunt actori sociali în sensul strict al termenului, ca de exemplu organizațiile de consumatori;
ONG-urile care adună indivizii ce împărtășesc cauze comune, ca de exemplu organizațiile ce urmăresc protecția mediului, drepturile omului, asociațiile de consumatori, organizație caritabile, organizațiile ce se ocupă cu educația și instruirea;
organizațiile situate la nivelul comunităților; acestea sunt organizații aflate la baza societății și care urmăresc îndeplinirea obiectivelor membrilor. Acestea pot fi organizații de tineret, asociații familiale și toate organizațiile prin care cetățenii se implică la nivel local și municipal;
comunitățile religioase.
Comunicatul recunoaște importanța consultărilor cu grupurile de interese. Se afirmă explicit că interacțiunea dintre instituțiile europene și societate se realizează nu doar prin intermediul Parlamentul European, Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor, ci și prin „contacte directe, mai puțin formalizate, cu părțile interesate”. Astfel, se conferă practic organizaților societății civile un caracter de intermediari legitimi între instituții și societate. Comisia consideră că nu există contradicții între democrația reprezentativă și o consultare cât mai largă a părților interesate dar, are grijă să specifice că această consultare nu va putea niciodată înlocui, ci doar suplimenta, rolul Parlamentului European.
Anunțate prin Cartea Albă a guvernării europene, Comunicatul stabilește o serie de principii generale și standarde minime privind consultările inițiate de Comisie înainte de a realiza o propunere legislativă. Acestea au doar cu caracter orientativ și nu se aplică în cazul comitologiei și a consultărilor care fac parte din dialogul social. Ele trebuie aplicate în cazul consultărilor ce preced inițiativele politice majore ale Comisiei, dar Directoratele Generale sunt încurajate să le folosească în toate consultările pe care le inițiază.
Principiile generale privind consultarea reiau principiile bunei guvernări. Astfel, urmând principiul participării, Comisia se angajează să folosească o abordare cât mai cuprinzătoare în ceea ce privește consultarea legislativă. Pe baza principiilor deschiderii și a responsabilității, Comisia vrea să crească transparența în ceea ce privește procesul de consultare. Se dorește astfel să se clarifice cine anume este consultat și de ce, precum și ce a influențat o anumită politică, dar și cât de reprezentativi sunt partenerii de dialog. În virtutea eficienței, se afirmă că, pentru a putea influența cu adevărat procesul de formulare a politicilor, organizațiile societății civile trebuie consultate cât mai repede posibil în procesul decizional. Totuși, consultările nu trebuie să încalce principiul proporționalității pentru a nu prelungi excesiv activitatea Comisiei. Principiul coerenței se traduce prin angajamentul Comisiei de a include în procesul de consultare și mecanisme de evaluare a măsurilor adoptate în urma consultărilor.
Standardele minime sunt în număr de cinci și se referă la:
Conținutul clar al procesului consultativ – „Toate comunicatele legate de consultări ar trebui să fie clare și concise, și ar trebui să includă toate informațiile necesare pentru a facilita răspunsurile”;
Grupurile țintă ale consultării – „Când se definește(definesc) grupul(rile) țintă într-un proces consultativ, Comisia ar trebui să se asigure că părțile relevante au oportunitatea de a-și exprima opiniile”;
Publicarea – „Comisia ar trebui să asigure creșterea informării și să-și adapteze canalele de comunicare pentru a satisface nevoile tuturor audiențelor țintă. Fără a exclude alte instrumente de comunicare, consultările deschise publicului ar trebui publicate pe Internet și anunțate în cadrul <punctului unic de acces>”;
Limite de timp pentru participare – Comisia ar trebui să asigure suficient timp pentru realizarea consultărilor. Acesta înseamnă cel puțin opt săptămâni pentru primirea de răspunsuri la consultările publice și anunțarea unor întâlniri cu cel puțin douăzeci de zile lucrătoare înainte;
Confirmare și reacții(feedback) – „Primirea contribuțiilor ar trebui să fie confirmată. Rezultatele consultărilor publice ar trebui să fie expuse pe website-uri care au trimiteri la punctul unic de acces de pe Internet.”
Comisia Barosso, în obiectivele sale strategice pentru perioada 2005-2009, care poartă denumirea de Europa 2010: Un parteneriat pentru reînnoire, prosperitate, solidaritate și securitate europeană, lansează raționamentul potrivit căruia „consultarea și participarea sunt inerente ideii de parteneriat”. Astfel, inițiativele politice ale Comisiei „trebuie să beneficieze de implicarea totală a parlamentelor naționale, a autorităților publice de la toate nivelurile, a partenerilor sociali, a societății civile și a părților afectate din întreaga comunitate”. Prin același document se afirmă importanța „unui nivel ridicat de transparență”, care este necesară pentru a se asigura că Uniunea este „deschisă unei examinări atente din partea opiniei publice”.
În acest context, Comisia a demarat pe 9 noiembrie 2005 Inițiativa europeană privind Transparența. Ca parte a acestei proiect, pe 3 mai 2006, Comisia a lansat Cartea Verde a inițiativei europene privind transparența. Prin acest document se dorește consultarea tuturor celor interesați asupra a trei aspecte ale transparenței: transparența și reprezentarea intereselor, aplicarea standardelor minime privind consultarea și publicarea de date privind beneficiarii fondurilor UE. Perioada de consultare urmează să se încheie pe 31 august 2006, urmând ca un raport al Comisiei să analizeze rezultatele consultării. Comentariile la această Carte Verde sunt încurajate să se refere la exemple concrete ale interacțiunilor cu Comisia. De asemenea, toate contribuțiile sunt afișate pe website-ul special dedicat acestei consultări, și sunt împărțite în patru categorii mari: sectorul public, sectorul privat, organizațiile non-guvernamentale și cetățenii persoane fizice.
Documentul poate fi considerat de-a dreptul revoluționar din cel puțin două motive:
propune o definiție a noțiunii de lobby;
propune o întărire considerabilă a reglementării activității de lobby.
Cartea Verde definește activitatea de lobby ca referindu-se la „toate activitățile desfășurate cu obiectivul de a influența formularea politicilor și al procesului decizional al instituțiilor europene”. Lobbyștii sunt definiți drept „persoane care desfășoară acest fel de activități(de lobby), lucrează într-o varietate de organizații cum sunt firmele de consultanță pe afaceri publice, cabinetele juridice, ONG-urile, think-tank-urile, unitățile de lobby ale corporațiilor sau asociațiile comerciale”. Partea revoluționară a acestei definiți este reprezentată de faptul că Comisia abandonează, în sfârșit, „complexul lui Rousseau”, al perceperii noțiunii de lobby drept un comportament imoral. Astfel, dacă aruncăm o privire asupra termenilor folosiți în documentele analizate mai sus, observăm cum Comisia are o atitudine schimbătoare față de reprezentanții grupurilor de interese. Comunicatul din 1992 folosește termenul de „grupuri de interese speciale”. Este adevărat că se folosește și termenul de grupuri de lobby, dar se face în contexte negative. Ulterior, termenii folosiți sunt „consultarea părților interesate”, „dialogul cu societatea civilă” sau „ONG-urile”. Or, definirea lobbyului, în condițiile în care nu există o definiție unanim acceptată, și afirmația că lobbyul este legitim și util, într-o societate în care percepțiile despre lobby tind să fie negative, ne permite să-l considerăm un act de curaj. Dacă această definiție va fi menținută și într-o eventuală Carte Albă, ce va urma acestei consultări, are toate șansele să reprezinte un catalizator pentru impunerea unei definiții general acceptate, cel puțin, în ceea ce privește lobbyul european.
Până în prezent, Comisia s-a preocupat, în special, cu întărirea normelor ce țin de proprii funcționari, reglementarea lobbyului fiind lăsată în seama practicienilor. De asemenea, standardele minime impuse de Comisie se aplică doar consultanților. Expunerea de motive a Cărți Verzi arată că „nici lobbyștii care sunt angajați permanenți ai grupurilor de interese și nici alte categorii de reprezentanți de interese care ocazional se implică în activități de lobby (firmele juridice și think-thank-urile)” nu aderă la principiile voluntare de conduită propuse de Comisie. Mai mult, documentul notează că „au fost exprimate îngrijorări din partea mass-media, a lumii academice și a reprezentanților grupurilor de interese privind practicile de lobby care sunt considerate ca depășind reprezentarea legitimă a intereselor. Aceasta se referă nu doar la acele practici care sunt în mod clar ilegale (frauda și corupția) dar, în același timp, la alte metode incorecte de lobby care, fie abuzează de politica de deschidere a instituțiilor UE, fie sunt pur și simplu înșelătoare”. Exemplele menționate în acest context se referă la: oferirea de informații distorsionate instituțiilor europene privind posibilul impact economic, social sau ecologic a proiectelor de acte legislative; organizarea de campanii în masă pentru a susține sau a se opune unei anumite cauze, fără a se putea verifica măsura în care aceste campanii reflectă adevăratele preocupări ale cetățenilor europeni; legitimitatea ONG-urilor europene în reprezentarea intereselor este uneori pusă la îndoiala prin prisma surselor lor de finanțare, care le pot influența pozițiile susținute; caracterul neechilibrat al lobbyului, datorită sectorului comercial, care poate investi mai multe resurse. Per ansamblu, este criticată lipsa de informare privind lobbyștii activi al nivelul UE, inclusiv resursele financiare pe care le au la dispoziție.
În consecință, documentul propune mai multe măsuri pe care Comisia ar putea să le adopte:
un sistem voluntar de înregistrare a lobbyștilor, care să includă oferirea unei serii de beneficii, cum ar fi trimiterea de înștiințări privind consultările organizate de Comisie pe temele de interes pentru lobbyști;
un cod de conduită sau cel puțin un set de cerințe minimale (ceea ce înseamnă mai mult decât standarde minime) pentru toți lobbyștii, codul urmând să fie realizat chiar de lobbyști;
un sistem de monitorizare și sancțiuni, care să fie aplicate în caz de înregistrare incorectă sau de încălcare a codului de conduită;
un cod de conduită obligatoriu și înregistrare obligatorie.
Toate aceste propuneri se referă la reglementări formale ale activității de lobby. Faptul că Comisia ia în considerarea adoptarea unor astfel de măsuri demonstrează ineficiența politicii de autoreglementare folosită în prezent în raport cu reprezentanții grupurilor de interese. Această schimbare de abordare, după ce mai bine de un deceniu Comisia a promovat o deschidere maxima față de grupurile de interese, poate fi considerată revoluționară.
În ceea ce privește reglementarea comportamentul funcționarilor și membrilor Comisiei, există patru documente cu prevederi în acest sens. Majoritatea acestor reglementări au în vedere integritatea funcționarilor Comisiei.
Articolul 213(2) al Tratatului instituind Comunitatea Europeană statuează „deplina independență” a membrilor Comisiei care „nu solicită și nici nu acceptă instrucțiuni de la vreun guvern și nici de la un alt organism”. Aceștia trebuie să se abțină de la orice act incompatibil cu îndatoririle lor și „să manifeste onestitate și circumspecție în acceptarea anumitor poziții sau avantaje după încetarea funcției”.
Regulamentul intern privind oficialii Comisiei le cere acestora să dea dovadă de obiectivitate, imparțialitate, integritate și discreție atât pe durata serviciului pentru Comisie cât și după aceea.
Codul de conduită al Comisarilor, pe lângă reluarea prevederilor referitoare la problemele etice, cum sunt independența și demnitatea, le cere acestora să completeze o declarație de interese pentru a evita eventualele conflicte. Declarația cuprinde patru rubrici ce se referă la activitățile externe, interesele financiare, la bunurile deținute și la activitățile soțului/soției.
Codul de bună conduită administrativă pentru personalul Comisiei în relațiile cu publicul, apărut în 2000, cere funcționarilor să se comporte mereu într-un mod obiectiv și imparțial dar, în același timp, în cazul în care dreptul comunitar prevede audierea părților interesate, membrii personalului trebuie să le asigure acestora posibilitatea de a-și face cunoscut punctul de vedere.
Parlamentul European
În prezent, dintre instituțiile UE, Parlamentul European aplică cele mai stricte instrumente de reglementare a comportamentului lobbyștilor. Spre deosebire de reglementările Comisiei, care au un caracter voluntar, normele ce funcționează în PE sunt obligatorii și conțin sancțiuni în caz de nerespectare. Dar, până să ajungă aici, reglementarea activității de lobby a fost obiectul dezbaterilor parlamentare timp de aproape opt ani, fapt ce îl determină pe Thomas Schaber să vorbească despre „o poveste fără sfârșit” (Schaber 1998, p. 208).
Potrivit unui studiu intern al PE din 2003, care îl citează pe Thomas Schaber, reglementarea lobbyului în PE a fost legată direct de reglementarea intereselor financiare și de reglementarea situației intergrupurilor. Necesitatea reglementării intereselor financiare a devenit necesară în urma unor acuze privind plata unor asistenți ai eurodeputaților de către grupurile de interese. Intergrupurile reprezentau o problemă, datorită folosirii incorecte a însemnelor PE în acțiuni ce priveau anumite grupuri de interese (PE 329.438, 2003, p. 36).
Primul pas în rezolvarea acestor probleme a fost depunerea unei Întrebări Scrise de către deputatul socialist olandez Alman Metten, în 1989. (Schaber 1998, p. 208).
În 1991, Marc Galle, Președintele Comisiei Regulilor de Procedură, este însărcinat cu redactarea unei propuneri privind reglementarea lobbyului. Propunerea, prezentată în interiorul comisiei parlamentare, includea un cod de conduită minimal pentru a evita abuzurile (ca de exemplu interzicerea vânzării de documente și a folosirii clădirilor instituției), stabilirea de zone cu acces restricționat în clădirea PE, înregistrarea anuală a lobbyștilor cu acordarea de drepturi și obligații a căror nerespectare să fie sancționată, un registru reînnoit anual cu declarațiile intereselor financiare a deputaților și a personalului acestora. Acest documentul nu a ajuns niciodată în Plen, datorită neînțelegerilor din cadrul comisiei privind definirea grupurilor de interese și declararea intereselor financiare. Un alt motiv l-a reprezentat presiunea alegerilor din 1994 (PE 329.438, 2003, p. 36-37).
După formarea noului parlament, dezbaterea a fost relansată prin cererea Comisiei Regulilor de Procedură de a fi autorizată să pregătească un raport privind lobbyul în PE și un altul privind declararea intereselor financiare ale deputaților. În primul dosar a fost numit raportor Glyn Ford iar, în al doilea, Jean-Thomas Nordman (PE 329.438, 2003, p. 36).
Așa cum observă și Ramona Coman (2005), raportul lui Glyn Ford se distinge de cel al lui Marc Galle din precedenta legislatură prin evitarea conflictelor legate de definirea conceptelor. Astfel, Ford, pur și simplu, nu dă nici o definiție explicită în documentul de lucru (Dobre, Coman, 2005, p. 169). Documentul inițial pregătit de Ford propunea o schemă foarte simplă prin care Colegiul Chestorilor trebuia să emită permise de acces acelor persoane care doreau să intre frecvent în clădirile PE cu scopul de a oferi informații ce țineau de activitatea eurodeputaților. Ulterior, raportul lui Ford se va ocupa și de reglementarea activității parlamentarilor, fapt ce va duce la dezbateri aprinse între grupurile parlamentare (PE 329.438, 2003, p. 37). Romona Coman pune aceste dezbateri care, au și dus, dealtfel, la eșecul inițial al raportului Ford, ce a fost trimis înapoi în comisie după o primă dezbatere în Plen, pe seama ignorării unor amendamente aduse de celelalte comisii implicate în proiect (Dobre, Coman, 2005, p. 170-173).
În cele din urmă, în 1996, raportul lui Ford (ca și cel a lui Nordman privind interesele financiare) obține consensul majorității eurodeputaților (PE 329.438, 2003, p. 37). Schaber oferă o serie de explicații privind cauzele care au prelungit atât de mult dezbaterile pe seama reglementării lobbyului și a intereselor financiare. Acestea se referă la diferențele naționale de cultură politică, la lipsa unei reglementări la nivel european, care să înlocuiască diferitele prevederi naționale și la diferențele doctrinare. Astfel, partidele de stânga au tendința de a promova reguli mai stricte pentru a restricționa activitatea lobbyului „comercial”, iar liberalii și creștin-democrații preferă reglementările mai vagi(Shaber 1998, p. 215-216).
În prezent, activitatea lobbyștilor este reglementată printr-un cod de conduită și un registru anual. Problema conceptuală a definirii lobbyului pare și ea rezolvată. Potrivit website-ului PE, lobbyștii sunt „organisme private, publice sau non-guvernamentale. Aceștia pot oferi Parlamentului informații și expertiză în numeroase domenii economice, sociale, ecologice și științifice”.
La nivelul PE, Colegiul Chestorilor este organul care răspunde politic pentru implementarea reglementărilor privind Lobby-ul în Parlament și Transparența și interesele financiare ale membrilor (regula de procedură 9, anexa I și anexa IX). Aceste reguli reprezintă principalul instrument al politicii de reglementare a interacțiunii dintre membrii Parlamentului și grupurile de interese. Regula 9(4) reglementează în mod direct accesul grupurilor de interese în Parlament, Regula 9(1) reglementează indirect aceste contacte prin enunțarea principiului transparenței intereselor financiare a deputaților.
Chestorul responsabil cu securitatea în cadrul Parlamentului se ocupă și de implementarea reglementărilor privind lobbyul. Potrivit regulii de procedură 9(4), acesta este responsabil pentru „emiterea de permise nominale valabile pentru maxim un an persoanelor care doresc să intre în clădirile Parlamentului în mod frecvent cu scopul de a oferi informații, – în interesul lor sau al unor terți, – Membrilor, în cadrul mandatului lor parlamentar”. În schimbul permisului, aceste persoane trebuie să respecte un cod de conduită și să semneze într-un registru ținut de către chestor. Orice plângere a unui membru privind activitatea unui lobbyist este adresată chestorului, care decide dacă va retrage sau va menține permisul de acces.
Codul de conduită, cuprins în Anexa IX art. 3 al Regulilor de procedură, cere lobbyștilor să declare adevăratele interese pe care le reprezintă, să aibă un comportament transparent în relațiile lor cu deputații, asistenții acestora și ceilalți funcționari și să nu încerce să obțină informații în mod necinstit sau să vândă copii ale documentelor oficiale.
Potrivit Anexei I, același chestor este responsabil și pentru „păstrarea unui registru în care fiecare Membru va face o declarație personală detaliată a: a)activităților profesionale și a oricăror alte activități sau funcții remunerate, b). Orice fel de sprijin, fie de natură financiară sau logistică, pe lângă cel pus la dispoziție de către Parlament și oferit Membrului în conexiune cu activități legate de exercitarea funcției sale politice de către terți, a căror identitate va fi dezvăluită” (anexa 1, art. 2). Membrii își asumă responsabilitatea pentru declarațiile din registru iar acestea trebuie reînnoite anual. Deși nu este menționat formal în regulile de procedură, există și un registru similar pentru declarații din partea asistenților parlamentarilor. Aceeași anexă cere președinților intergrupurilor parlamentare să declare orice fel de sprijin în bani sau de altă natură (de exemplu suport logistic), care este oferit membrilor.
În 2003 Pieter Bouwen a realizat o analiză a punctelor de acces pentru lobby în PE și a făcut o serie de observații privind reglementările prezentate mai sus. Referitor la codul de conduită, Bouwen se întrebă de ce acesta „face parte dintr-o regulă de procedură internă a Parlamentului (…) și nu face obiectul unei legi europene obișnuite”(Bouwen 2003, p. 8). De asemenea, el critică eficiența chestorilor în calitate de „gardieni” ai PE. Astfel, el observă că, în practică, regulile de procedură nu sunt aplicate foarte strict iar, „declarațiile de interese nu sunt luate foarte în serios de către parlamentari, care de multe ori nu-și actualizează datele” (Bouwen 2003, p. 8). Aceste critici își păstrează valabilitatea și în prezent.
Capitolul IV
Strategii de transformare a accesului în influență
4.1 Succesul în lobby
4.2 „Regulile de aur” ale lobbyului eficient
Van Schendelen – Machiavelli in Brussles; Strategia celor trei P
Vanderberghe – Lobbying in the European Union
Casssidy – European Lobbying guide – A guide on whom and how to lobby
Clamen – Les régles d’Or du lobbying
Kimmons – Lobbying strategies
Strategii de transformare a accesului în influență
În capitolele anterioare am descris structura instituțională și decizională a Uniunii Europene, plecând de la ideea că primul lucru pe care trebuie să-l cunoască un lobbyst este sistemul cu care dorește să interacționeze. Apoi, am prezentat logica de acces la instituții, punctele de acces și regulile de acces. Întreaga teorie a accesului s-a bazat pe faptul că influența este un concept greu de măsurat, pe când accesul la decidenți este mai ușor de identificat. Totuși, accesul nu înseamnă influență iar, așa cum am arătat în introducere, lobbyul presupune „o influență formală asupra decidenților politici pentru a influența conținutul unei decizii” (Andersen și Eliassen apud. Coman 2005, p. 164). Influența am convenit s-o definim drept: „capacitatea unui subiect politic de a modifica opiniile, atitudinile și comportamentul altora în direcția dorită” (Tămaș 1996, p. 131). În acest context, capitolul de față va reda câteva strategii și „reguli de aur” privind lobbyul eficient. Aceste „sfaturi” sunt preluate atât din mediul academic cât și de la practicieni.
4.1 Succesul în lobby
Înainte de arăta cum se face un lobby eficient, considerăm necesar să răspundem la întrebarea: în ce constă lobbyul eficient? Van Schendelen oferă un răspuns în acest sens.
Scopul ultim al unei grup de interese organizat care recurge la o campanie de lobby este să obțină o victorie completă și categorică, adică să determine rezultatul dorit din partea UE, să-și construiască o alianță puternică cu ceilalți actori interesați și să depășească confortabil opoziția (Van Schendelen 2002, p. 91). Totuși, Van Schendelen consideră că șansele ca așa ceva să se întâmple în realitate sunt destul de mici și asta pentru că „concurența în UE este de obicei extrem de puternică și dură. Oficialii europeni sunt presați din mai multe direcții, competitorii consideră că este în interesul lor comun să prevină ca un jucător să câștige totul iar alte grupuri de interese de acasă s-ar putea simți amenințate dacă cineva reușește să obțină o victorie totală la nivelul UE”(ibidem). În aceste condiții, victoriile mai mici sau parțiale, compromisurile sau chiar doar menținerea propriei poziții sunt privite de cele mai multe ori drept rezultatele maxime care pot fi obținute. Cu alte cuvinte, „victoria totală este în mod normal doar un vis, iar înfrângerea totală doar un coșmar. Amândouă se produc rar, dar în mod paradoxal, amândouă sunt utile. Fără visul de a deveni câștigătorul absolut sau fără coșmarul de a pierde patetic, nici un jucător nu poate spera să devină competitiv”(ibidem).
Van Schendelen arată și ce anume poate urmări un lobbyst. Astfel, cei mai mulți își doresc modificări ale legislației UE, și asta pentru că se presupune că aceasta va fi obligatorie pentru cei la care se referă și datorită superiorității legislației comunitare asupra dreptului național al statelor membre. Astfel, un grup de interese își poate dori: o schimbare a Tratatelor, un act de legislație secundară (regulament, directivă, decizie), o decizie a Curții de Justiție sau acordarea unei excepții de la o regulă. La fel, se poate urmări obținerea unui act legislativ derivat, cum ar fi alocarea unei subvenții sau o unei deduceri, începerea sau amânarea unei inspecții. Ar putea fi aparent doar un simplu detaliu: un termen limită, o sancțiune, un formular, un cuvânt, o definiție, un număr, o virgulă sau orice ce altceva care ar putea fi relevant pentru lobbyst (Van Schendelen 2002, p. 92).
Deși legislația reprezintă principalul domeniu de lobby există și alte obiective care pot fi urmărite, cum ar fi obținerea sprijinului unui oficial european, construirea unei anumite agende, ocuparea unei poziții într-un comitet sau comisie, obținerea unei informații cruciale, un favor financiar, prioritate într-o licitație(ibidem). De asemenea, ceilalți actori pot oferi bunuri cum ar fi respect, informații, suport, o rețea de contacte sau chiar favoruri care nu au legătură cu UE, cum ar fi cooperare pentru realizarea unei politici publice la nivel național sau încheierea unui contract comercial(ibidem).
Pe lângă acest lobby, pe care am putea să-l numim „constructiv”, se poate promova și un lobby „neconstructiv”. Astfel, un grup de interese poate urmări și realizarea de non-evenimente, cum ar fi respingerea unei propuneri legislative, întârzierea unei decizii, blocarea procesului decizional sau scoaterea de pe agendă a unei probleme(ibidem). „De fapt, cu cât o arenă este mai competitivă, cu atât comportamentul de influență este îndreptat spre prevenirea unui rezultat nedorit decât spre promovarea unui rezultat dorit. Pe un teren competitiv, care este pe deasupra și complex și dinamic, este întotdeauna mai ușor să blochezi decât să promovezi o măsură și este mai prudent să joci defensiv decât ofensiv” (ibidem). Totuși, „nici un grup de presiune nu poate face doar un joc negativ, pentru că dacă ar face-o ar deveni un renegat”(ibidem).
4.2 „Regulile de aur” ale lobbyului eficient
În continuare vom răspunde la întrebarea: cum se face un lobby eficient în Uniunea Europeană? În acest sens am selectat cinci surse diferite ce cuprind sfaturi și strategii privind activitatea de lobby.
Van Schendelen – Machiavelli in Brussles
Vom începe prin a prezenta sfaturile și observațiile venite din partea unui persoane care are dubla calitate de profesor universitar și lobbyst.
Van Schendelen a identificat patru categorii de factori, a căror utilizare pot determina obținerea unui rezultat favorabil din partea decidenților europeni. Cele patru categorii de factori sunt: culturali, formali, operaționali și decizionali(op. cit., pp. 98-101).
Factorii culturali se referă la concepte politice, valori politice generale și valori specifice europene. Acești factori apar, de obicei, atunci când există probleme conceptuale sau de definiție între actori. De exemplu, definirea conceptului de ciocolată sau a riscului în ceea ce privește produsele modificate genetic sunt astfel de factori. Valorile specifice europene, numite de Van Schendelen „new regime values”, se referă la concepte cum ar fi subsidiaritatea, transparența, proporționalitatea, coordonarea și reciprocitatea. Acești factori pot fi folosiți pentru a promova sau bloca o politică. Astfel, subsidiaritatea a fost folosită împotriva politicilor ecologice și sociale europene, transparența pentru a bloca sau zădărnici realizarea unor negocieri eficiente iar reciprocitatea pentru a întârzia deschiderea pieței feroviale sau a celei de gaze naturale(op. cit., p. 99).
Factorii formali constau în „alocarea de puteri formale unor actori selectați”(ibidem). Astfel, „rezultatul final poate fi diferit dacă Parlamentul European decide folosind consultarea sau co-decizia, Consiliul votează cu majoritate sau unanimitate, un dosar este repartizat la un anumit Directorat General al Comisiei și nu la altul, la fel și în cazul comisiilor parlamentare și a grupurilor de lucru ale Consiliului; contează dacă implementarea unei norme legislative sau o inspecție este realizată de funcționari europeni, birocrați naționali, autoritățile regionale sau de către organizații private, sau dacă un act capătă caracterul obligatoriu a unui regulament, directivă, decizie sau caracterul orientativ al unui aviz sau recomandare” (ibidem). Dacă toți factorii sunt utilizați, aceștia oferă posibilități repetate de promovare sau blocare. „Când un grup de interese se simte afectat de o propunere a Comisiei privind legislația secundară poate în primul rând să folosească PE împotriva Comisiei, apoi Consiliul împotriva PE și în al treilea rând Curtea de Justiție împotriva fiecăreia dintre aceste instituții” (ibidem).
Factorii operaționali se referă la resurse materiale cum sunt suportul logistic, personalul și bugetul și la resurse mai puțin tangibile ca informația și susținerea. Acești factori pot influența rezultatul final. Există cazuri când lipsa resurselor a determinat Parlamentul European sau Directoratele Generale să amâne sau să anuleze consultări cu unele dintre părțile interesate de un anumit proiect legislativ(idem, p. 100).
Van Schendelen analizează cu precădere trei factori operaționali pe care îi consideră importanți, respectiv prietenia cu actorii importanți, ambițiile personale ale actorilor și limba nativă a actorilor. Astfel, folosind prietenia ca un instrument, se pot atinge rezultatele dorite. De exemplu, un parlamentar european are acces mai ușor la proprii colegi de partid din comisiile parlamentare sau Consiliu. De asemenea, prietenia dintre diferiții eurobirocrați poate fi exploatată. De obicei, o decizie este luată folosind o limbă de lucru (mai ales Engleza sau Franceza) și apoi tradusă în celelalte limbi. Totuși există multe cuvinte cheie care sunt traduse fără să fi existat o definiție comună. În plus, nu există două limbi complet identice din punct de vedere semantic(idem, pp. 100-101).
Factorii decizionali apar pentru că în cazul oricărei decizii există grupuri pro și contra. Pentru a realiza negocieri reușite un grup de interese trebuie, în primul rând, să-și promoveze poziția sau cererea încă de la începutul procesului legislativ. Iar, în al doilea rând, trebuie să ofere ceva de interes și celorlalte părți implicate, atât actorilor europeni cât și celorlalte grupuri de interese, pentru că altfel riscă să fie ignorat sau contracarat(idem, p. 101).
Strategia celor trei P
Pentru a descrie cea mai bună metodă de a face un lobby eficient, Van Schendelen a introdus așa-numita strategie al celor 3 P: Persoane, Poziții, Proceduri. Acesta constă în a încerca să așezi cele mai prietenoase persoane în cele mai bune poziții, în cele mai eficiente proceduri(op.cit., pp. 105-109).
Dacă reprezentanții unui grup de interese au prieteni care lucrează la Directoratul General din cadrul Comisiei care schițează un anumit proiect legislativ, care are legătură cu interesele acelui grup, și dacă împărtășesc cu acești eurobirocrați, aceleași valori, interese sau chiar naționalitate, toate acestea pot constitui un avantaj pentru acel grup de interese.
Grupul de interese ar trebui să fie interesat și în a obține poziții importante în procesul decizional, cum ar fi cea de președinte sau raportor în cadrul comitetelor consultative sau al grupurilor de experți patronate de către Comisie.
Nu în ultimul rând, grupurile de interese ar trebui să aibă în vedere ce procedură legislativă trebuie folosită pentru a adopta un anumit act comunitar: co-decizia se deosebește de consultare când vine vorba de Parlamentul European, la fel cum votul prin majoritate calificată nu înseamnă același lucru cu unanimitatea în cadrul Consiliului. Van Schendelen dă exemplul unei propuneri a Comisiei privind taxarea: dacă aceasta este reîncadrată ca o măsură ce ține de piața comună, nu mai necesită vot unanim în cadrul Consiliului. Ca în orice proces legislativ, și aici totul este o chestiune de interpretare.
Vandenberghe – Lobbying in the European Union
Următoarea listă de sfaturi a fost realizată de către un consultant american de afaceri publice, care lucrează în Bruxelles:
„Creează-ți o rețea de informații – Transparența informației este o problemă în UE și obținerea de informații în timp util va fi o provocare majoră. Media de specialitate, inclusiv cea electronică, tratează evoluțiile politice și legislative din UE. Totuși propria ta rețea din cadrul instituțiilor UE și a altor asociații îți vor oferi un sistem de alertă indispensabil și un mijloc de a accesa informații vitale.
Fii proactiv – Cu cât intervii mai rapid în procesul legislativ, cu atât vei fi mai eficient. Construiește-ți relații înainte de a avea nevoie de ceva anume. Programează întâlniri introductive cu oficialii și alte persoane de contact pentru a vă cunoaște și a face schimb de opinii. Asta vă va ajuta să adoptați abordarea potrivită cu fiecare oficial.
Cunoaște-ți auditoriul – Înainte de a contacta un departament guvernamental, înțelege agenda și interesele acelui departament. În Comisia Europeană, de exemplu, Directoratul General I (Relații comerciale externe), va avea interese diferite față de Directoratul General III (Industria europeană). Adaptarea mesajului tău la intereselor lor te va ajuta să le atragi atenția și să influențezi luarea deciziilor.
Subscrie principiilor integrării europene – Cazul tău ar trebui să fie întotdeauna prezentat ca aducând o contribuție obiectivelor integrării europene, care se bazează pe o serie de principii, cum sunt libera circulație a bunurilor și persoanelor, coeziunea socială, lupta împotriva șomajului și competitivitatea. Accentuarea acestor principii, pe care se bazează întreaga legislație și toate inițiativele europene, îți vor spori șansele de reușită.
Formează alianțe; cunoaște-ți opozanții – Se întâmplă foarte rar ca un singur grup de interese să influențeze în mod decisiv o lege. Construirea de alianțe cu grupuri cu interese similare este indispensabilă pentru campania de lobby. În unele cazuri, poți să creezi o organizație ad hoc, care să reprezinte o astfel alianță ce face lobby într-o anumită problemă.
Află cine îți sunt opozanții. Argumentația ta va fi mai eficientă dacă ia în considerare și ceea ce susțin opozanții.
Respectă principiul ierarhiei reale în procesul legislativ – Majoritatea legislației, în anumite etape, este scrisă de către experți și oficiali de la un nivel inferior. În multe cazuri, acești experți reprezintă principalul tău punct de plecare. Include-i în abordarea ta și le vei câștiga respectul. Apelarea la eșalonul politic superior va fi productivă când ai de-a face cu un blocaj, cu reavoință în a rezolva o problemă sau cu mize politice importante.
Joacă jocul reciprocității – Nu lua niciodată fără să dai. De partea decidenților UE există o nevoie aparentă și cronică de date despre piață, informații despre industrie și expertiză. Cea mai bună modalitate de a câștiga atenția oficialilor UE și în același timp de a influența indirect pe decidenți este să le oferi aceste date. Se poate ajunge chiar ca propria ta informație să fie folosită de legiuitorii europeni.
Oferă întotdeauna o alternativă acceptabilă atunci când încerci să împiedici sau să modifici o reglementare. Oferind informații și susținere Comisiei în domenii care nu țin de interesele tale directe pot, de asemenea, să îți sporească credibilitatea și să te ajute să îți promovezi interesele primare.
Întotdeauna cultivă-ți relațiile (Always follow up) – Unul dintre secretele unui lobby de succes este ca orice scrisoare pe care o scrii, orice contact pe care îl faci, orice inițiativă pe care o iei să o dezvolți(to follow up). Scriind o scrisoare de mulțumire unui oficial pe care l-ai întâlnit, îți va oferi ocazia să îți reafirmi argumente și ce anume aștepți de la acesta.
Fii conștient de diferențele culturale – Un oficial cu origini portugheze se va exprima diferit față de un german, un deputat britanic va avea așteptări diferite decât colegul său grec. Familiarizează-te cu aceste diferențe.”
(Vanderberghe, K., Lobbying in the European Union, 1995, apud. PE 329.438, pp. 20-21)
Cassidy – European Lobbying Guide – A guide on whom and how to lobby
Indicațiile ce urmează vin din partea unui fost membru al Parlamentului European:
„Să intervii devreme – Încearcă să anticipezi planurile de viitor ale Comisiei, prin monitorizarea ofertelor de licitație și prin cultivarea de relații cu oficialii din reprezentanțele permanente și din departamentele guvernelor naționale.
Încearcă să înțelegi ceea ce se vrea – Comisia nu poate impune directive fără acordul Consiliului și, în cazul co-deciziei, și al Parlamentului.
Lucrează cu ceilalți, caută aliați – Datorită procedurii de co-decizie, proiectele de directive creează nevoia unui lobby coerent. Un exemplu de lobby incoerent în ultimii ani îl reprezintă proiectul de directivă privind copyright-ul pe Internet, când numeroase organisme comerciale și industriale, precum și alte grupuri de presiune, au făcut lobby în mod separat. Multe dintre ele ar fi avut rezultate mai bune și un impact mai mare, dacă ar fi fost capabile să lucreze împreună. Oficialii, parlamentarii și membrii Comitetului Economic și Social și ai Comitetului Regiunilor devin foarte frustrați când mai mult de un grup de presiune spune cam același lucru, dar în cuvinte diferite. Aceasta poate conduce doar la confuzii oribile.
Nu fii negativ – Grupurile de presiune nu pot, pur și simplu, să întoarcă spatele procesului legislativ în speranța că proiectele de directive vor dispărea pur și simplu. Ocazional acest lucru se întâmplă, dar numai după un timp foarte lung. Altele, ca de exemplu al cincilea proiect de directivă privind Legea companiilor europene, se află în discuție încă din 1972 (lucrarea citată a fost publicată în 2000 – n.n.).
Atenție la detaliu – Zicala „dracul stă în detaliu” nu trebuie uitată. De multe ori detaliile proiectelor de directive (cum sunt anexele care conțin precizări de ordin tehnic) conduc la „legea consecințelor neintenționate”. Oficialii și parlamentarii vor fi recunoscători oricui îi poate ajuta să nu facă gafe. Atenția acordată detaliilor înseamnă și să te asiguri că urmărești toate evoluțiile care apar de-a lungul procedurii de co-decizie.
Folosește reprezentanțele permanente – Reprezentanțele permanente sunt o resursă valoroasă. Acestea consideră că a obține cel mai avantajos aranjament pentru țară face parte din fișa postului. În cadrul limitelor obligațiilor profesionale, de a fi imparțiale între un interes național sau altul, acestea pot fi foarte utile în a te informa cu privire la ce se întâmplă și, uneori, pot fi pregătite să facă sugestii privind tacticile de urmat. Face parte din munca lor să fie în permanență la curent cu evoluția unui act normativ, pe măsură ce avansează în procesul legislativ.
Folosește reprezentanții naționali – Deputații europeni, membri Ecosoc și ai Comitetului Regiunilor se află acolo unde sunt pentru a servi interesele naționale, indiferent de partidele politice de care țin. Membrii comisiilor parlamentare principale, în special raportorii și cei care redactează propunerile de rezoluție, sunt deci persoane importante de contact.”
(Cassidy, B., – European Lobbying Guide – A guide on whom and how to lobby, 2002, apud. PE 329.438, pp. 22-23)
Clamen – Les régles d’Or du lobbying
„Regulile de aur” de mai jos au fost formulate de Michael Clamen și preluate de pe website-ul www.lobbying-europe.com :
„Fiți profesioniști – trebuie să cunoașteți:
Procesul de decizie – momentele cheie.
Oamenii de contact.
Orientările politice.
Relațiile la care se poate apela.
Fiți vigilenți – trebuie să:
Căutați informația.
Stabiliți o rețea de contacte.
Urmăriți dosarul vostru.
Să cunoașteți pozițiile adoptate si argumentele care se vehiculează.
Fiți precoce – trebuie să devansați evenimentul:
Interveniți mereu atunci când este posibil.
Fiți la originea inițiativelor.
Aveți grijă să dispuneți de un proiect concret.
Pregătiți-vă – construiți o argumentație.
Fiți solidari – în vederea acțiunii solidare:
Regruparea.
Prezentarea drept colectiv plurinațional.
Atragerea de alianțe – construirea unei rețele de aliați.
Acceptarea compromisului.
Asigurarea sprijinului provenit de la anumite administrații naționale.
Fiți „multipli” – trebuie să:
Apelați la mai mulți decidenți.
Nu neglijați nici un nivel ierarhic, nici o instituție.
Multiplicați demersurile, argumentele, verificați sursele de informație.
Fiți deciși – aceasta presupune:
Debarasați-vă de prejudecăți excesive.
Definiți un obiectiv clar.
Acceptați investiția pe termen lung.
Acceptați că trebuie să dați înainte de a primi (informații, proiecte etc.).
Dați dovadă de tenacitate, utilizați toate sursele.
Fiți comunicativi – să știți să:
Adoptați logica puterilor publice.
Vă puneți în locul celorlalți.
Adoptați limbajul administrativ.
Lucrați asupra mesajului vostru, atât din perspectiva formei cât și al conținutului.”
( http://www.lobbying-europe.com/mod.php?mod=userpage&page_id=1 )
Kimmons – Lobbying strategies
Chrissie Kimmons identifică mai jos o serie de strategii de lobby pe care marile companii industriale le folosesc în funcție de circumstanțe:
„Strategia „gunship” – lobby agresiv, incluzând amenințări de mutare a activității dacă propunerile de politici nu sunt abandonate (a se folosi doar atunci când alte tactici nu funcționează).
Strategia „Kofi Annan”(cunoscut și sub denumirea de „calul troian”) – oferirea de compromisuri reciproc acceptabile decidenților, o abordare constructivă a problemei (strategie foarte utilizată în Bruxelles)
Strategia „băiatul bun, băiatul rău” („good cop, bad cop”) – o companie sau un grup de lobby adoptă o poziție dură, ceea ce le permite celorlalți să ocupe prim-planul, promovând ceea ce poate apărea ca o soluție constructivă de compromis.
Strategia „dentistului” – se urmărește, în primul rând, eliminarea problemei cele mai stringente („pull out the worst teeth”) dintr-un anumit act normativ și, apoi, se revine pentru alte modificări.
Strategia „terțului” – contactarea ONG-urilor și a sindicatelor pentru a ajunge la compromisuri asupra unei probleme aflate în dispută.
Strategia „măgarului” – o variantă a strategiei „bățului și a morcovului”, („stick and carrot”), în care reprezentanții industriilor încearcă să câștige de partea lor decidenții politici, exploatându-le preferințele și interesele, fără a se ajunge însă la corupție.”
(Kimmons apud. Zoltvany, Patrik, Lobbying EU. Note de curs.)
Încheiere
Limite ale lucrării și surse potențiale de erori
Concluzie
Direcții viitoare de cercetare
Încheiere
Această parte a lucrării îndeplinește trei obiective. În primul rând, din dorința de a preîntâmpina eventualele critici, marchează limitele demersului nostru și potențialele surse de erori. În al doilea rând, sunt prezentate concluziile lucrării. Iar, în final, se arată posibilele direcții de cercetare viitoare.
Limite ale lucrării și surse potențiale de erori
Limitele acestei lucrări pot fi stabilite doar prin raportare la obiectivele propuse. Din acest punct de vedere considerăm că ne-am respectat toate angajamentele luate în introducerea lucrării. Astfel, am prezentat cadrul instituțional în care acționează grupurile de interese, metodele de acces pe care le folosesc grupurile, precum și tehnicile prin care reușesc să transforme accesul în influență asupra politicilor și politicii UE. În acest demers, am realizat o serie de alegeri, optând pentru acele teorii la care am avut acces și pe care le-am considerat utile argumentației noastre. În mod cert, există și teorii pe care nu le cunoaștem sau la care nu am avut acces. De asemenea, este posibil ca teoriile folosite de noi să se dovedească incorecte, depășite sau ca având o bază empirică insuficientă. Considerăm că acestea sunt riscuri inerente și ni le asumăm. Singurul mod în care aceste surse de erori ar putea fi îndepărtate este prin testarea empirică a teoriilor folosite.
O altă sursă potențială de erori o reprezintă accepțiunea pe care diverșii autori o acordă noțiunilor de grup de interese și lobby. Marea majoritate a lucrărilor folosite nu definesc conceptele. Or, așa cum am arătat, în acest domeniu există numeroase controverse. În aceste condiții, întrebarea care apare este dacă cercetătorii vorbesc despre și analizează același lucru. Ne declinăm puterea de a rezolva această problemă, dar remarcăm faptul că în științele politice există numeroase concepte care nu au o definiție unanim acceptată.
Această chestiune poate fi corelată cu problema perspectivelor culturale antitetice asupra activității de lobby. În cultura română, pe filieră franceză, conceptul are o conotație negativă. Am încercat să eliminăm această sursă de eroare, prin conștientizarea riscului și prin abordarea lobbyului, mai ales, în dimensiunea sa tehnică.
Faptul că materialele utilizate sunt redactate în limbi străine poate reprezenta o sursă de eroare când vine vorba de traducere. Deoarece numărul studiilor de specialitate în limba română este foarte redus, am fost nevoiți uneori să inovăm terminologic. Atunci când nu am fost siguri asupra unei traduceri, am păstrat varianta originală, ca de exemplu noțiunea de „venue shopping”. În cazul termenului „committee”, am ales să-l traducem prin „comitet” în cazul Comisiei Europene, și prin „comisie”, pentru celelalte instituții.
Concluzie
Care sunt pașii esențiali pe care un lobbyst trebuie să-i facă pentru a avea succes în activitatea sa? Iată întrebarea care stă la baza întregului nostru demers exploratoriu și explicativ în domeniul activității de lobby pe lângă instituțiile Uniunii Europene. Răspunsul la această întrebare a dus la identificarea a cinci etape. Cunoașterea sistemului în care acționezi și pe care vrei să-l influențezi reprezintă prima etapă. Astfel, primul capitol se ocupă cu prezentarea structurii instituționale a UE, precum și cu descrierea procesului legislativ și a celui executiv, accentul fiind pus pe acele informații utile activității de lobby. Capitolul doi prezintă următoarele două etape. Cunoașterea logicii de acces și a punctelor de acces în sistem sunt informații de bază pentru un lobby eficient. Al treilea capitol analizează reglementarea activității de lobby în UE, ceea ce noi am numit regulile de acces. În acest caz, am ajuns la concluzia că reglementarea s-a făcut prin două tipuri de măsuri. Pe de o parte, prin măsuri care privesc fixarea limitelor transparenței actului de guvernare iar, pe de altă parte, prin stabilirea unor instrumente de reglementare. În capitolul patru am redat o serie de strategii prin care accesul la instituții se poate transforma în influență.
Per ansamblu, lucrarea de față folosește paradigma utilitaristă. Astfel, explicăm interacțiunea dintre instituții și lobbyști pe baza unei teorii a schimbului de resurse, schimb de pe urma căruia fiecare parte își atinge obiectivele.
Sperăm că, prin acest demers, am arătat că reprezentarea intereselor prin lobby poate constitui o metodă alternativă de implicare în procesul de formulare a politicilor publice, atât la nivel european cât și național.
Direcții viitoare de cercetare
Așa cum am arătat, interesul nostru pentru problematica grupurilor de interese în general și a lobbyului european, în special, este mai vechi. Lucrare de față reprezintă, fără îndoială, cea mai importantă cercetare pe care am realizat-o în acest domeniu. Pe viitor am dori să testăm empiric teoriile pe care le-am folosit, să analizăm campanii concrete de lobby și chiar să participăm la realizarea unor astfel de campanii.
BIBLIOGRAFIE:
I. Lucrări științifice:
Andersen, Svein și Eliassen, Kjell A., EU Lobbying – Towards Political Segmentation in the European Union?, în Claeys, Gobin, Smets, Winand(coord.), Lobbying, pluralism and European integration, European Interuniversity Press, Bruxelles, 1998.
Bărbulescu, Iordan Gheorghe, UE de la economic la politic, Tritonic, București, 2005.
Borchardt, Klaus-Dieter, The ABC of Community law, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 2000.
Coman, Ramona, Grupurile de interese. Reglementarea activității de lobby în Uniunea Europeană și în România, în Dobre, Ana Maria și Coman, Ramona(coord.), România și Integrarea Europeană, Institutul European, Iași, 2005.
Fuerea, Augustin, Instituțiile Uniunii Europene, Universul Juridic, București, 2002.
Fuerea, Augustin, Drept comunitar european. Partea generală, All Beck, București, 2003.
Graziano, Luigi, Lobbying and the Public interest, în Claeys, Gobin, Smets, Winand(coord.), Lobbying, pluralism and European integration, European Interuniversity Press, Bruxelles, 1998.
Greenwood, Justin, Corporatism, Pluralism and the capacities of Euro Groups, în Claeys, Gobin, Smets, Winand(coord.), Lobbying, pluralism and European integration, European Interuniversity Press, Bruxelles, 1998.
Greenwood, Justin, Interest Representation in the European Union, Palgrave Macmillan, Basingstoke, 2003.
Mazey, Sonia și Richardson, Jeremy, Interest groups and EU policy making: organizational logic and venue shopping, în Richardson,Jeremy(edit.), European Union: Power and Policy-Making, Routledge, London, 2001.
Pasquino, Gianfranco, Curs de știință politică, Institutul European, Iași, 2002.
Preston, Mary E., The European Commission and Special Interest Groups, în Claeys, Gobin, Smets, Winand(coord.), Lobbying, pluralism and European integration, European Interuniversity Press, Bruxelles, 1998.
Schaber, Thomas, The Regulation of lobbying at the European Parliament: The quest for Transparency, în Claeys, Gobin, Smets, Winand(coord.), Lobbying, pluralism and European integration, European Interuniversity Press, Bruxelles, 1998.
Schendelen, Rinus van, Machiavelli in Brussels: the Art of Lobbying the EU, Amsterdam University Press, Amsterdam, 2002.
Watson,Rory și Shackleton,Michael, Organized interests and lobbying in the EU, în Bomberg, Elizabeth și Stubb, Alexander(edit.), The European Union: How Does it Works?, Oxford University Press, 2003.
II. Dicționare:
McLean, Iain(coord.), Dicționar de politică Oxford, Univers Enciclopedic, București, 2001.
Miller, David(coord.), Enciclopedia Blackwell a gândirii politice, Humanitas, București, 2000.
Tămaș, Sergiu, Dicționar Politic. Instituțiile democrației și cultura civică, Șansa, București, 1996.
III. Reviste și articole de specialitate:
Bowen, Pieter, A comparative Study of Business Lobbying in the European Parliament, the European Commission and the Council of Ministers, Max-Plank-Institut für Gesellschaftsforschung Discussion Paper, November, 2002.
Bowen, Pieter, A theoretical and empirical study of corporate lobby in the European Parliament, European integration online papers, 2003, Vol. 7, No. 11. http://eiop.or.at/eiop/texte/2003-011a.htm
Demetz, Geoffroy, L`Europe à l`ombre des lobbys, L`Express, 2006, No. 2681, săptămâna 4-10 mai, p. 74-79.
Getz, Kathleen A., Public affairs and political strategy: Theoretical foundations, în Journal of Public Affairs, Vol. 1 No. 4 & Vol. 2 No. 1, 2002, pp. 305-329
Grossman, Emiliano, Lobbying et vie politique, în Problèmes politiques et sociaux, La documentation Française, 2005, Noiembrie, Nr. 918.
Kohler-Koch, Beate, Organized Interests in the EC and the European Parliament, European integration online papers, 1997, Vol. 1, No.
http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-009a.htm
Prorok, Thomas, Decision making process in the European Union, în *** Logon Report 2002, Lobbying in Europe A Challenge for Local and Regional Governments, Viena, 2002, www.ceec-logon.net
IV. Prelegeri, manuscrise:
*** A guide to effective lobbying of the European Parliament. Survey of MEPs. Autumn 2001, Burson-Marsteller/BKSH și Wirthlin-Europe.
*** A guide to effective lobbying of the European Commission. Survey of senior Commission officials. Spring 2003, Burson-Marsteller/BKSH și Wirthlin-Europe.
Doran, Kevin, Your guide to European Union decision making, 2004.
http://www.bma.org.uk/ap.nsf/Content/EUdecisionmaking#2.1TypesofEuropeanlegislation
Zoltvány, Patrik, Theories of lobbying in the EU – different models, manuscris, 2006a.
Zoltvány, Patrik, Lobbying the EU, note de curs, 2006b.
V. Legislație:
Constantin, Valentin(coord), Documente de bază ale Comunității și Uniunii Europene, Polirom, Iași, 2002.
Tratatul de la Roma
Actul Unic European
Tratatul de la Maastricht
Tratatul de la Amsterdam
Tratatul de la Nisa
Proiectul de Tratat instituind o Constituție pentru Europa
An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups (93/C63/02).
The Commission and non-governmental organizations: building a stronger partnership, COM(2000)11.
European Governance. A white paper, COM(2001)428.
Towards a reinforced culture of consultation and dialogue – general priciples and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission – COM(2002)704.
The role and contribution of civil society organizations in the building of Europe, OJ C 329.
Strategic Objectives 2005-2009. Europe 2010: A Partnership for European Renewal. Preosperity, Solidarity and Security. COM(2005)12.
European Transparency Initiative, SEC(2005)1300.
Green Paper European Transparency Initiative.
Lobbying in the European Union: current rules and practices, Working Paper, PE 329.438, 2003.
Rules of Procedure, European Parliament, 2006.
Code of conduct for Commissioners, SC(2004)1487/2.
Code of Good Administrative Behaviour. Relations with the public, OJ L 267.
Lobbying in the European Union: Curent rules and Practices, PE 329.438, 2003.
VI. Adrese web:
http://www.infoeuropa.ro/jsp/page.jsp?lid=1&cid=216&id=5804 [14.05.2006]
http://www.infoeuropa.ro/ieweb/jsp/page.jsp?lid=1&cid=216&id=5806 [14.05.2006]
http://www.lobbying-europe.com/mod.php?mod=userpage&page_id=1 [28.05.2006]
http://europa.eu.int/comm/dgs/personnel_administration/officials_en.htm [06.05.2006]
http://ec.europa.eu/comm/secretariat_general/sgc/acc_doc/index_en.htm [18.05.2006]
http://www.ec.europa.eu/comm/civil_society/coneccs/index_en.htm [18.05.2006]
http://ec.europa.eu/comm/eti/index_en.htm#4 [20.05.2006]
http://www.consilium.europa.eu/showPage.asp?id=254&lang=en [18.05.2006]
http://www.europarl.europa.eu/registre/recherche/RechercheSimplifiee.cfm [18.05.2006]
http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/staticDisplay.do?language=EN&id=65 [23.05.2006]
http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/staticDisplay.do?id=65&pageRank=1&language=en [22.05.2006]
http://ec.europa.eu/yourvoice [20.05.2006]
BIBLIOGRAFIE:
I. Lucrări științifice:
Andersen, Svein și Eliassen, Kjell A., EU Lobbying – Towards Political Segmentation in the European Union?, în Claeys, Gobin, Smets, Winand(coord.), Lobbying, pluralism and European integration, European Interuniversity Press, Bruxelles, 1998.
Bărbulescu, Iordan Gheorghe, UE de la economic la politic, Tritonic, București, 2005.
Borchardt, Klaus-Dieter, The ABC of Community law, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 2000.
Coman, Ramona, Grupurile de interese. Reglementarea activității de lobby în Uniunea Europeană și în România, în Dobre, Ana Maria și Coman, Ramona(coord.), România și Integrarea Europeană, Institutul European, Iași, 2005.
Fuerea, Augustin, Instituțiile Uniunii Europene, Universul Juridic, București, 2002.
Fuerea, Augustin, Drept comunitar european. Partea generală, All Beck, București, 2003.
Graziano, Luigi, Lobbying and the Public interest, în Claeys, Gobin, Smets, Winand(coord.), Lobbying, pluralism and European integration, European Interuniversity Press, Bruxelles, 1998.
Greenwood, Justin, Corporatism, Pluralism and the capacities of Euro Groups, în Claeys, Gobin, Smets, Winand(coord.), Lobbying, pluralism and European integration, European Interuniversity Press, Bruxelles, 1998.
Greenwood, Justin, Interest Representation in the European Union, Palgrave Macmillan, Basingstoke, 2003.
Mazey, Sonia și Richardson, Jeremy, Interest groups and EU policy making: organizational logic and venue shopping, în Richardson,Jeremy(edit.), European Union: Power and Policy-Making, Routledge, London, 2001.
Pasquino, Gianfranco, Curs de știință politică, Institutul European, Iași, 2002.
Preston, Mary E., The European Commission and Special Interest Groups, în Claeys, Gobin, Smets, Winand(coord.), Lobbying, pluralism and European integration, European Interuniversity Press, Bruxelles, 1998.
Prorok, Thomas, Decision making process in the European Union, în *** Logon Report 2002, Lobbying in Europe A Challenge for Local and Regional Governments, Viena, 2002, www.ceec-logon.net
Schaber, Thomas, The Regulation of lobbying at the European Parliament: The quest for Transparency, în Claeys, Gobin, Smets, Winand(coord.), Lobbying, pluralism and European integration, European Interuniversity Press, Bruxelles, 1998.
Schendelen, Rinus van, Machiavelli in Brussels: the Art of Lobbying the EU, Amsterdam University Press, Amsterdam, 2002.
Watson,Rory și Shackleton,Michael, Organized interests and lobbying in the EU, în Bomberg, Elizabeth și Stubb, Alexander(edit.), The European Union: How Does it Works?, Oxford University Press, 2003.
II. Dicționare:
McLean, Iain(coord.), Dicționar de politică Oxford, Univers Enciclopedic, București, 2001.
Miller, David(coord.), Enciclopedia Blackwell a gândirii politice, Humanitas, București, 2000.
Tămaș, Sergiu, Dicționar Politic. Instituțiile democrației și cultura civică, Șansa, București, 1996.
III. Reviste și articole de specialitate:
Bowen, Pieter, A comparative Study of Business Lobbying in the European Parliament, the European Commission and the Council of Ministers, Max-Plank-Institut für Gesellschaftsforschung Discussion Paper, November, 2002.
Bowen, Pieter, A theoretical and empirical study of corporate lobby in the European Parliament, European integration online papers, 2003, Vol. 7, No. 11. http://eiop.or.at/eiop/texte/2003-011a.htm
Demetz, Geoffroy, L`Europe à l`ombre des lobbys, L`Express, 2006, No. 2681, săptămâna 4-10 mai, p. 74-79.
Getz, Kathleen A., Public affairs and political strategy: Theoretical foundations, în Journal of Public Affairs, Vol. 1 No. 4 & Vol. 2 No. 1, 2002, pp. 305-329
Grossman, Emiliano, Lobbying et vie politique, în Problèmes politiques et sociaux, La documentation Française, 2005, Noiembrie, Nr. 918.
Kohler-Koch, Beate, Organized Interests in the EC and the European Parliament, European integration online papers, 1997, Vol. 1, No.
http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-009a.htm
IV. Prelegeri, manuscrise:
*** A guide to effective lobbying of the European Parliament. Survey of MEPs. Autumn 2001, Burson-Marsteller/BKSH și Wirthlin-Europe.
*** A guide to effective lobbying of the European Commission. Survey of senior Commission officials. Spring 2003, Burson-Marsteller/BKSH și Wirthlin-Europe.
Doran, Kevin, Your guide to European Union decision making, 2004.
http://www.bma.org.uk/ap.nsf/Content/EUdecisionmaking#2.1TypesofEuropeanlegislation
Zoltvány, Patrik, Theories of lobbying in the EU – different models, manuscris, 2006a.
Zoltvány, Patrik, Lobbying the EU, note de curs, 2006b.
V. Legislație:
Constantin, Valentin(coord), Documente de bază ale Comunității și Uniunii Europene, Polirom, Iași, 2002.
Tratatul de la Roma
Actul Unic European
Tratatul de la Maastricht
Tratatul de la Amsterdam
Tratatul de la Nisa
Proiectul de Tratat instituind o Constituție pentru Europa
An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups (93/C63/02).
The Commission and non-governmental organizations: building a stronger partnership, COM(2000)11.
European Governance. A white paper, COM(2001)428.
Towards a reinforced culture of consultation and dialogue – general priciples and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission – COM(2002)704.
The role and contribution of civil society organizations in the building of Europe, OJ C 329.
Strategic Objectives 2005-2009. Europe 2010: A Partnership for European Renewal. Preosperity, Solidarity and Security. COM(2005)12.
European Transparency Initiative, SEC(2005)1300.
Green Paper European Transparency Initiative.
Lobbying in the European Union: current rules and practices, Working Paper, PE 329.438, 2003.
Rules of Procedure, European Parliament, 2006.
Code of conduct for Commissioners, SC(2004)1487/2.
Code of Good Administrative Behaviour. Relations with the public, OJ L 267.
Lobbying in the European Union: Curent rules and Practices, PE 329.438, 2003.
VI. Adrese web:
http://www.infoeuropa.ro/jsp/page.jsp?lid=1&cid=216&id=5804 [14.05.2006]
http://www.infoeuropa.ro/ieweb/jsp/page.jsp?lid=1&cid=216&id=5806 [14.05.2006]
http://www.lobbying-europe.com/mod.php?mod=userpage&page_id=1 [28.05.2006]
http://europa.eu.int/comm/dgs/personnel_administration/officials_en.htm [06.05.2006]
http://ec.europa.eu/comm/secretariat_general/sgc/acc_doc/index_en.htm [18.05.2006]
http://www.ec.europa.eu/comm/civil_society/coneccs/index_en.htm [18.05.2006]
http://ec.europa.eu/comm/eti/index_en.htm#4 [20.05.2006]
http://www.consilium.europa.eu/showPage.asp?id=254&lang=en [18.05.2006]
http://www.europarl.europa.eu/registre/recherche/RechercheSimplifiee.cfm [18.05.2006]
http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/staticDisplay.do?language=EN&id=65 [23.05.2006]
http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/staticDisplay.do?id=65&pageRank=1&language=en [22.05.2006]
http://ec.europa.eu/yourvoice [20.05.2006]
=== Cap I ===
Capitolul I
Cuprins:
Procesul decizional în Uniunea Europeană
Instituțiile Uniunii Europene: structură, funcții legislative și executive
Comisia Europeană
Competențele
Structura
Procesul decizional
Parlamentul European
Consiliul
Celelalte instituții
Organele comunitare
Tipuri de acte legislative ale Uniunii Europene
Regulamentul
Directiva
Decizia
Tipuri de proceduri legislative ale Uniunii Europene
Co-decizia
Prima Lectură
A Doua Lectură
A Treia Lectură
Cooperarea
Prima Lectură
A Doua Lectură
Consultarea
Etapa consultării
Etapa deciziei
Procesul decizional în Uniunea Europeană
„Un lobby eficient se bazează pe cunoașterea structurilor, procedurilor și a procesului decizional din cadrul sistemelor politice și economice” (Prorok în Logon Report 2002, p. 29) iar, „Gradul de cunoaștere și înțelegere a mașinării UE reprezintă frecvent marea diferență între participanții eficienți și cei ineficienți de pe scena lobbyului” (PE 329.438, p. iv).
Plecând de la această ipoteză, vom prezenta în continuare structura și funcționarea Uniunii Europene, din perspectiva unui lobbyst. Vom începe prin a descrie contribuția pe care fiecare instituție europeană și-o aduce în procesul legislativ și executiv. Apoi vom prezenta tipurile de acte legislative emise de către instituțiile Uniunii Europene precum și procedurile de adoptare a acestor acte.
Caracterul original al acestei prezentări a procesului politic în cadrul UE stă tocmai în faptul că se urmărește perspectiva lobbystului asupra sistemului. Aceasta înseamnă că se insistă pe descrierea acelor locus-uri ale puterii politice la care un lobbyst poate avea acces. Astfel, în cadrul Comisiei accentul este pus pe comitetele consultative, pe ședințele șefilor de cabinet și pe comitologie. În Parlamentul European sunt prezentate mai ales comisiile parlamentare, iar în descrierea Consiliului este recunoscută importanța COREPER-ului. Dintre procedurile legislative, co-decizia este explicată detaliat tocmai pentru că presupune participarea tuturor instituțiilor, precum și datorită numeroaselor rezultate la care se poate ajunge folosind această metodă de deliberare. Unele informații, ca de exemplu, enumerarea comisarilor, a naționalității și a portofoliilor acestora, prezentarea acțiunilor în anulare, precum și menționarea perioadei de timp pe care o comisie parlamentară o are la dispoziție pentru a prezenta o poziție sau faptul că reuniunile Comisiei au loc, de obicei, miercurea, pot apărea, la o primă vedere, drept un exces de rigurozitate. În realitate, informații de acest gen pot face diferența într-o campanie de lobby. Astfel, așa cum vom arăta și în capitolele următoare, acțiunea în anulare reprezintă o cale de recurs atunci când norma legislativă este nefavorabilă; naționalitatea comisarilor este importantă cel puțin din punct de vedere a deschiderii față de activitatea de lobby în general; iar informațiile temporale arată cât timp ai la dispoziție pentru a-ți structura campania de lobby.
Două lămuriri suplimentare mai sunt necesare înainte de a începe acest capitol. În primul rând, în analiza ce urmează a fi făcută procesului decizional al Uniunii Europene vor fi incluse nu doar elementele ce țin de elaborarea și adoptarea deciziilor ci, și pe acelea ce se referă la implementarea și contestarea acestora. Motivul acestei abordări este dat de structura și caracteristicile unice al Uniunii Europene care, oferă grupurilor de interese numeroase posibilități de a influența deciziile europene. Așa cum arată și Van Schendelen (2002), în lucrarea sa intitulată sugestiv Machiavelli în Bruxelles, în Uniunea Europeană nu poți niciodată să suferi o înfrângere completă pentru că, și atunci când este adoptat un act legislativ care îți afectează interesele, poți mereu să găsești căi alternative de scăpare, care variază de la traducerea acelui act până la cine anume va inspecta modul de implementare. În al doilea rând, nu ne propunem să realizăm o descriere exhaustivă a instituțiilor, actelor și procedurilor, ci doar să prezentăm acele aspecte necesare pentru a înțelege activitatea de lobby în Uniunea Europeană.
Instituțiile Uniunii Europene: structură, funcții legislative și executive
Instituțiile Uniunii Europene au răspunderea directă privind îndeplinirea obiectivelor Comunităților Europene. Aceste instituții sunt:
Comisia Europeană
Parlamentul European
Consiliul
Curtea de Justiție
Curtea de Conturi
Funcțiile acestor instituții nu corespund schemei moștenite de la Montesquieu privind separarea puterilor. Puterea legislativă aparține Consiliului, dar inițiativa legislativă o are Comisia. Mai mult, prin procedura de co-decizie, și Parlamentul European are un rol legislativ important. Comisia este executivul, dar împarte această funcție cu Consiliul și cu statele membre. Totuși, când vine vorba de inițiativa legislativă, Comisia este cea mai importantă instituție, dar nu și singura. Atât Consiliul cât și Parlamentul pot face presiuni asupra Comisiei pentru a prezenta inițiative legislative destinate îndeplinirii obiectivelor Tratatelor Constitutive. Nu în ultimul rând, fiecare dintre aceste trei instituții le poate sancționa pe celelalte în cazul blocării procesului legislativ. Toate acestea fac ca Uniunea Europeană să fie o structură de putere unică și originală. În mod logic, activitatea de lobby pe lângă instituțiile europene trebuie să se adapteze la această structură de putere. Pe cale de consecință, și lobby-ul european este unic și original. Așa cum o fac și instituțiile europene, lobby-ul european păstrează unele dintre caracteristicile întâlnite în cazul diferitelor state naționale sau organizații internaționale dar, în mod cert, nu poate fi vorba despre același lucru.
Comisia Europeană
Comisia este una dintre instituțiile pe care Tratatele Constitutive le face responsabile cu îndeplinirea obiectivelor comunitare. Prin competențe, structură și mod de activitate Comisia reprezintă primul și principalul punct de acces al grupurilor de interese care vor să facă un lobby eficient pe lângă instituțiile europene.
Competențele
Pe scurt, Comisia are următoarele competențe (Bărbulescu 2005, p. 168-184):
normative, prin propunerile normative de dezvoltare a politicilor comunitare;
de control, veghind asupra aplicării corecte a dreptului comunitar;
de gestiune a politicilor comunitare;
bugetare, prin redactarea Ante-proiectului de buget;
de reprezentare a UE în organizațiile internaționale.
Participarea Comisiei la puterea legislativă comunitară se realizează pe trei căi (Bărbulescu 2005, p. 181):
Comisia are competență în elaborarea propunerilor de acte normative, care apoi sunt aprobate de către Consiliu sau Consiliu și PE.
Comisia poate adopta Regulamente sau Directive.
Comisia poate adopta Regulamente de aplicare.
Comisia exercită și competențe executive, în sensul că poate elabora în unele cazuri normele administrative concrete de aplicare ale dreptului primar sau derivat.
Structura
Desemnarea Comisiei se face pentru un mandat de 5 ani după următoarea procedură. Guvernele statelor membre desemnează, de comun acord, Președintele Comisiei după consultarea prealabilă a PE. În continuare, consultându-se Președintele desemnat, guvernele desemnează membrii Comisiei. Comisia astfel desemnată, se supune aprobării PE și, o dată obținută aprobarea colectivă a acesteia de către PE, numirea Comisiei va fi formalizată de către guvernele statelor membre(Cf. Bărbulescu 2005, p. 170).
Actuala Comisie este alcătuită din 25 de membri, câte unul din fiecare stat membru. În prezent, Comisia este alcătuită din 1 Președinte, 5 Vicepreședinți și 19 Comisari fără alte preocupări. Totalitatea comisarilor formează Colegiul. Similar miniștrilor din cadrul unui guvern, fiecare comisar este responsabil, în cadrul Comisiei, de un anumit portofoliu sau domeniu politic și de Directoratul General din domeniul respectiv.
În exercitarea atribuțiilor sale, fiecare comisar este asistat de către un cabinet condus de un șef de cabinet și având în componența sa consilieri. Aceștia servesc ca o punte de legătură între comisar și directoratele generale din subordine.
Președintele Comisiei este asistat, în pregătirea lucrărilor și la reuniunile Comisiei, de către un Secretar General. Acesta asigură punerea în aplicare a procedurilor decizionale și veghează la executarea deciziilor, asigură coordonarea între servicii, ia măsurile necesare pentru a asigura notificarea și publicarea actelor, precum și transmiterea de documente către alte instituții. De asemenea, asigură legătura cu celelalte instituții, urmărind lucrările altor instituții și informând Comisia.
Serviciile Comisiei sunt repartizate în cadrul unor Directorate Generale și servicii asimilate subdivizate în direcții, diviziuni și unități.
Pe lângă Directoratele Generale, în structura Comisiei mai întâlnim anumite comitete create sau prevăzute în tratatele constitutive. Dintre acestea menționăm Serviciul Juridic, Grupul de Consilieri Politici și Serviciul Traduceri. Serviciul Juridic furnizează asistență specializată în domeniul juridic atât Comisiei cât și departamentelor acesteia. Serviciul este consultat înaintea oricărei inițiative a Comisiei și opinia sa este prezentată întregii Comisii. Grupul de Consilieri Politici oferă sfaturi în mod regulat, imparțiale și informale Președintelui Comisiei, precum și comisarilor asupra problemelor ce țin de politica viitoare pe termen lung a Uniunii Europene. Serviciul Traduceri se ocupă cu publicarea în cele 20 de limbi oficiale (cehă, daneză, engleză, estonă, finlandeză, franceză, germană, greacă, italiană, letonă, lituaniană, malteză, olandeză, poloneză, portugheză, slovacă, slovenă, spaniolă, suedeză și maghiara) a propunerilor legislative ale Comisiei. Este format din translatori și juriști care verifică corectitudinea semantică a traducerilor.
Procesul decizional
Înainte ca procedura legislativă să poată începe, trebuie să fie enunțate și comunicate direcțiile și principiile care vor sta la baza viitoarelor norme. În acest scop, Comisia Europeană publică în mod regulat Cărți Albe și Cărți Verzi care se referă la temele strategice dezbătute în cadrul Uniunii Europene. Consiliul și Parlamentul pot solicita Comisiei să înainteze propuneri pentru anumite teme. Deși acest lucru nu restricționează dreptul unic de inițiativă legislativă a Comisiei, autoritatea politică a Consiliului nu ar trebui subestimată. Consiliul European asigură Uniunii impulsurile necesare pentru dezvoltare și definește obiectivele politice generale.
Procedura legislativă este inițiată de către Comisie, care pe bază dreptului său de inițiativă înaintează o propunere. Propunerea vine din partea departamentului competent din cadrul Comisiei. Dreptul de inițiativă acordă în mod formal Comisiei un monopol asupra deciziilor în ceea ce privește data, forma, și conținutul măsurilor legislative. Comisia, de asemeni, are puterea de a influența și mai mult procesul legislativ prin modificarea sau retragerea propunerii.
Procesul de formulare a actului legislativ se desfășoară, de obicei, în cadrul departamentelor competente. Problemele privind diferitele departamente sunt întotdeauna sub responsabilitatea acelui departament competent pentru dosar, care contactează și se consultă cu celelalte servicii asociate implicate. Departamentelor respective li se solicită apoi să înainteze o poziție asupra proiectului de act legislativ. În acest sens, în prealabil, se organizează întâlniri între diferitele servicii implicate. Departamentul competent încearcă întotdeauna să obțină un consens, pentru a evita ca unul dintre membrii Comisiei să respingă propunerea în cadrul votului din colegiu. Propunerile sunt discutate de obicei și cu experți naționali. Acești experți, fie se întâlnesc în comitete special organizate cu scopul de a-i consulta, fie informația este obținută din interviuri ad hoc cu aceiași experți.
Prin intermediul funcționarilor săi, Comisia menține numeroase contacte cu experți și funcționari publici din statele membre. Deoarece acești experți, de cele mai multe ori, sunt și membri ai grupurilor de lucru înființate de către Consiliu, un contact timpuriu între Comisie și experți crește substanțial probabilitatea ca proiectul să fie implementat.
Audierea comitetelor poate fie facultativă sau obligatorie. Comitetele au un rol atât consultativ cât și de susținere. Unele dintre ele au fost înființate prin Tratate, dar cele mai multe au fost înființate prin legislație secundară de drept comunitar. În practică, comitetele au o importanță deosebită. Prin consultarea acestora, Comisia își formează o idee în ceea ce privește posibilele probleme ridicate de propuneri și poate astfel găsi compromisuri. Propunerile și opiniile statelor membre și a celorlalte organe sunt luate în considerare la toate nivelurile procedurale. Statele membre încearcă să-și impună propriile interese încă de la nivelul comitetelor de experți. Totuși, din punct de vedere formal, în cadrul procesului de consultare a procedurii legislative, Comisia nu este obligată să țină cont de propunerile din partea comitetelor.
Serviciul legislativ verifică legalitatea proiectelor legislative. Personalul superior de pe lângă membrii Comisiei (șefi de cabinet sau membri ai cabinetului) se întâlnesc pentru a pregăti și fluidiza consultările din cadrul Comisiei. La începutul fiecărei săptămâni, proiectul legislativ este prezentat în cadrul întâlnirii șefilor de cabinet. Dacă șefii de cabinet cad de acord asupra unei rezoluții, acesta este înscrisă pe punctul A al ordinii de zi. Comisia trebuie doar să o aprobe formal în cadrul ședinței. Așa cum am arătat, rolul acestor înțelegeri prealabile între șefii de cabinet este de a evita voturile contradictorii în cadrul reuniunilor Comisiei. Eșecul de a ajunge la un consens în ședințele cabinetului și ale Comisiei atrage după sine convocarea unor ședințe extraordinare ale șefilor de cabinet.
În cadrul sesiunilor Comisiei, care sunt convocate de Președintele acesteia, cel puțin odată pe săptămână (în principiu, miercurea), acordurile se adoptă în formă colegială, adică de către toți membrii Comisiei, indiferent de ce sector este vorba. Cvorumul pentru adoptarea acordurilor Comisiei este, la ora actuală, de 13 Comisari. Colegialitatea presupune că voturile Comisarilor sunt egale între ele. Singura excepție este aceea potrivit căreia Comisarul însărcinat cu bugetul are un drept de veto în cazul acordurilor care ar determina creșterea cheltuielilor. Acest drept de veto nu poate fi exercitat decât o singură dată asupra aceluiași act normativ.
Membrii Comisiei se consultă asupra proiectelor legislative, care sunt aprobate cu o majoritate simplă, în conformitate cu principiul comitetului. Pe lângă procedura orală în cadrul unei sesiuni, regulile de procedură permit și procedura scrisă și procedura de delegare, ca variante alternative de luare a deciziei.
Scopul procedurii scrise (un fel de aprobare tacită) este acela de a exclude elementele tehnice din cadrul ședinței. Unul dintre membrii Comisiei își anunță colegii de existența unei propuneri și stabilește un termen de la 3 la 5 zile pentru a se depune amendamente. Dacă după expirarea acestui termen nu există amendamente, propunerea este considerată ca fiind aprobată.
Procedura de delegare autorizează un membru al Comisiei să ia anumite măsuri privind gestiunea și administrarea. În timpul ședinței, Comisia deleagă în mod explicit puterea deliberativă acestei persoane. 60% dintre decizii sunt luate astfel. 15% sunt luate prin procedură orală, iar 25% prin proceduri scrise (Cf. Logon Report 2002, p. 30).
În fazele următoare, Comisia își va putea susține propunerea legislativă pe lângă Consiliu și Parlament și va putea exprima o recomandare față de amendamentele PE. Comisia revine în scenă în momentul în care începe elaborarea normelor de aplicare pentru un act legislativ. Astfel, în practică, fiecare instrument legislativ specifică domeniul prerogativelor de implementare acordate Comisiei și modul în care Comisia urmează să le exercite. De obicei, instrumentul face și precizări referitoare la asistarea Comisiei de către un comitet, conform unei proceduri denumite "comitologie".
Comitetele care reprezintă, de fapt, forumuri de discuție, deoarece au doar rol consultativ, constau din reprezentanți ai statelor membre și sunt prezidate de Comisie. Ele permit Comisiei să stabilească un dialog cu administrațiile naționale înainte de adoptarea măsurilor de implementare. Procedurile care reglementează relațiile dintre Comisie și comitete se bazează pe modelele definite într-o decizie a Consiliului. Comitetele se împart în trei categorii.
Comitetele consultative își prezintă opiniile Comisiei, care trebuie să țină seama de ele în cel mai înalt grad. Această procedură directă este folosită în general atunci când problemele discutate nu ating teme politice delicate.
În cadrul comitetelor de gestiune, atunci când există diferențe între măsurile adoptate de Comisie și opinia unui comitet, Comisia trebuie să le comunice Consiliului care poate lua o altă decizie.
Comitetele de reglementare se caracterizează prin faptul că Comisia poate adopta măsurile de implementare numai dacă obține aprobarea, cu majoritate calificată, a statelor membre reprezentate în comitet. În absența acestui sprijin, măsura propusă este supusă din nou votului Consiliului, care trebuie să ia o decizie cu majoritate calificată. Totuși, în cazul în care Consiliul nu ia nici o decizie, Comisia adoptă, în cele din urmă, măsura de implementare, în absența obiecției cu majoritate calificată din partea Consiliului.
Parlamentul European
Instituția europeană cu evoluția cea mai spectaculoasă din punct de vedere al prerogativelor o reprezintă, fără îndoială, Parlamentul European. „Creșterea competențelor normative și bugetare poate fi apreciată ca exprimând progresivitatea integrării europene, cadrul competițional al PE putând fi înțeles ca un autentic <<barometru>> al procesului de integrare pe ansamblul său” (Bărbulescu 2005, p. 132). O dată cu creșterea atribuțiilor PE, grupurile de interese au început să-i acorde o importanța din ce în ce mare. În prezent, Parlamentul European este singura instituție europeană care și-a reglementat în mod formal relațiile cu lobbyștii.
Competențele
Pe scurt, atribuțiile Parlamentului European sunt (Bărbulescu 2005, p. 135-143):
normative, participă la elaborarea dreptului comunitar prin cooperare legislativă;
bugetare, adoptă bugetul Comunității;
control politic;
de apărare și impulsionare indirectă a dreptului comunitar;
participă la relațiile externe.
Funcțiile exercitate de către PE sunt simbolice, comparativ cu cele exercitate de un parlament veritabil, național, așa cum există ele într-o democrație parlamentară. Caracterul simbolic al acestuia rezidă, în primul rând, în faptul că Parlamentul nu are dreptul să desemneze un Guvern.
Parlamentul European intervine în procedura de adoptare a actelor normative comunitare prin mai multe modalități, și anume:
declanșarea inițiativei;
consultarea;
procedura cooperării;
procedura co-deciziei;
avizul conform.
Parlamentul European a fost la început un simplu for de dezbatere în care reprezentanți erau aleși de către parlamentele statelor membre. O dată cu decizia din 1976, prin care se hotărăște alegerea membrilor PE de către corpul electoral al fiecărui stat prin sufragiu universal, începe procesul de „emancipare” a acestei instituții europene. Astfel, introducerea procedurii de cooperare prin Actul Unic European(1986) a oferit Parlamentului competențe legislative reale, Consiliul fiind nevoit să țină seama de poziția PE. Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht în 1992, prin introducerea procedurii de co-decizie, întărește rolul instituțional al Parlamentului și îi oferă posibilitatea de a respinge o propunere legislativă. Tratatul de la Amsterdam(1997) a consolidat elementul democratic al acestui proces, ridicând co–decizia Parlamentului European la rangul de „regulă generală”.
Structura
Parlamentul European este ales prin vot direct odată la 5 ani de către corpurile electorale ale statelor membre. Conform tratatelor, membrii PE trebuie aleși prin norme electorale unice (art. 138 TCE). În realitate, alegerile se realizează conform legilor electorale din fiecare țară, nici măcar principiul proporționalității nefiind respectat, deoarece numărul locurilor din PE nu este în raport strict cu populația (Bărbulescu 2005, p. 134).
Actualul PE, ales pentru legislatura 2004-2009, este alcătuit din 732 de deputați.
Din punct de vedere al structurii formale, Parlamentul European cuprinde:
un Birou;
Conferința președinților;
Comisii;
Grupuri politice parlamentare
Din punct de vedere al structurii informale trebuie menționate și intergrupurile (Regulament Intern, anexa I, art. 2), care sunt formate din parlamentari europeni care împărtășesc un interes comun într-o anumită temă politică. Aceste intergrupuri pot fi alcătuite doar din parlamentari sau pot avea și reprezentanți ai grupurilor de interese publice sau private.
Președintele, 14 vicepreședinți și 5 chestori sunt aleși de către Parlament prin scrutin secret, pentru o perioadă de 2 ani și jumătate. Ei formează biroul în cadrul căruia chestorii au un drept de vot consultativ, în chestiunile administrative și financiare legate de membri și de statutul acestora.
Președintele reprezintă Parlamentul în situații oficiale și în relațiile internaționale, prezidează ședințele plenare și întâlnirile Biroului și ale Conferinței Președinților.
Conferința președinților este compusă din Președintele Parlamentului și din președinții grupurilor politice parlamentare. Conferința elaborează agenda pentru sesiunile plenare, stabilește orarul activității organismelor parlamentare și termenii de referință și dimensiunea comisiilor și a delegațiilor parlamentare.
Membrii PE au posibilitatea să se organizeze în grupuri politice, dar există și deputați neînscriși.
Parlamentul, în vederea organizării și funcționării sale, înființează comisii parlamentare specializate. Comisiile sunt cele care pregătesc lucrările Parlamentului, adoptă rapoarte numite Propuneri de Rezoluții care apoi se votează în Plen și țin legătura cu Comisia și Consiliul, în intervalul dintre sesiuni. Comisiile sunt conduse de către un președinte și de până la trei vicepreședinți. Parlamentul poate înființa și sub-comisii sau comisii temporare.
Parlamentul este asistat de un Secretar General, ce se găsește în fruntea Secretariatului General. Pe lângă personalul secretariatului funcționează și asistenții deputaților, precum și funcționarii care țin de grupurile politice.
Un statut aparte îl au intergrupurile. Acestea sunt grupuri de parlamentari create nu după principiul naționalității sau al orientării politice, ci după cel al domeniului de interes comun. Unele intergrupuri sunt alcătuite doar din deputați europeni, dar altele au în componență și diverși reprezentanți ai grupurilor de interese. Potrivit lui Bouwen (2003, p. 8) relația apropiată dintre deputați și grupurile de interese este doar unul din motivele pentru care Biroul PE a devenit sceptic în a recunoaște oficial intergrupurile. O recunoaștere oficială ar însemna ca Parlamentul să fie gata să ofere suport logistic, cum ar fi sălile de întâlnire sau facilitățile de traducere. Proliferarea în număr mare a intergrupurilor în ultimii ani a făcut clar faptul că PE nu poate oferi astfel de facilități tuturor potențialelor intergrupuri. Deși nu fac parte oficial din structura PE, intergrupurile merită menționate deoarece sunt o altă formă de organizare a eurodeputaților.
Procesul decizional
Implicarea PE în procesul decizional începe prin solicitarea Avizului pentru propunerile făcute Consiliului de către Comisie. Acest Aviz poate fi angajant sau neangajant în funcție de procedura folosită. Tot în funcție de criteriul tipului de procedură utilizat, PE poate avea dreptul la una, două sau chiar trei lecturi înainte de a se pronunța.
Comisiile parlamentare reprezintă arenele în care se desfășoară cea mai mare parte a activității când vine vorba de contribuția PE la procesul legislativ european. Unitatea de Coordonare Legislativă a Parlamentului decide ce comisie parlamentară este responsabilă pentru a răspunde la comunicatele venite din partea Comisiei. Și alte comisii parlamentare pot evalua această propunere și pot fi organizate și audieri publice dar, comisia principală stabilește termenul limită până când acestea trebuie să își prezinte opiniile. Aceste opinii au rol consultativ și iau forma unor amendamente care sunt luate în considerare de către comisia principală împreună cu propriile amendamente.
Comisiile cu drept de opinie nu pot vota asupra Propunerii de Rezoluție. Iar, dacă amendamentele lor sunt respinse, nu pot ridica aceleași obiecții în cadrul Plenului, cu excepția cazului în care reușesc să strângă semnăturile a 37 de deputați sau reușesc să obțină susținerea unui grup parlamentar.
Pe prima pagină a unui raport parlamentar se face deseori referire fie la procedura GOMES, fie la procedura HUGHES. Aceasta se referă la diferitele relații dintre comisii în procesul de realizare a raportului parlamentar. În cadrul procedurii GOMES, comisia responsabilă include în raportul său întreaga contribuție din partea comisiilor cu drept de opinie. Mai frecventă este procedura HUGHES, unde amendamentele comisiilor cu drept de opinie sunt selectate conform unui sistem de consultare cu raportorii diverselor comisii implicate(Cf. Doran).
Unul sau uneori mai mulți membri ai Parlamentului sunt numiți ca Raportori pentru evaluarea proiectelor legislative, cu excepția situației în care comisia parlamentară respectivă decide să aplice o procedură fără a face un raport. Comisiile nu numesc întotdeauna raportori pentru a realiza o primă analiză, putând pur și simplu să trimită o scrisoare care să reprezinte opinia respectivei comisii. Raportorii pregătesc discuția inițială din cadrul comisiei, prezintă un proiect de text și îl amendează. Cu cât un raportor este numit mai repede în cadrul programului legislativ anual, cu atât el poate să intre mai repede în dialog cu funcționarii Comisiei, încă înainte de finalizarea propunerii legislative, sau cu funcționarii Consiliului (în cazul procedurii de co-decizie), dacă există posibilitatea adoptării unei decizii din Prima Lectură.
Rezoluțiile parlamentare adoptate de către comisii și apoi votate în Plen sunt, în principiu, o listă de amendamente la textul original al Comisiei (în cazul co-deciziei). Până în momentul în care Parlamentul adoptă o Rezoluție, iar apoi Comisia adoptă o Opinie asupra Rezoluției și Consiliul o Poziție Comună, propunerea legislativă a Comisiei reprezintă singurul text oficial.
Raportorul are sarcina de a pregăti un Raport până la o anumită dată. Comisia discută acest raport și apoi stabilește termenele limită pentru amendamente. De obicei, votează în următoarea ședință, odată ce amendamentele au fost prezentate și traduse. Se votează mai întâi amendamentele și apoi forma finală a raportului modificat. Comisia poate amâna votul final, acordându-și mai mult timp pentru a găsi o soluție comună. Acest lucru este important, în special, când este posibil să se ajungă la o înțelegere cu Consiliul și să se încheie procesul legislativ de la Prima Lectură. Odată ce un Raport a fost adoptat este prezentat în fața Plenului de către Raportor drept o Propunere de Rezoluție.
Dacă Consiliul adoptă o Poziție Comună (și deci respinge o parte dintre amendamente) și propunerea legislativă se întoarce la Parlament, comisia parlamentară trebuie să adopte o recomandare în 3 luni (sau 4 luni dacă este necesar) înainte de a fi trimisă pe agenda Plenului. În acest moment, rolul comisiei parlamentare se încheie, pentru că, chiar dacă proiectul legislativ ajunge în faza de conciliere, rezultatele negocierilor sunt discutate în cadrul Plenului.
Procedura simplificată este, de asemenea, destul de comună, fiind caracterizată prin aceea că un act este aprobat fără un Raport prealabil. În această situație, președintele unei comisii parlamentare poate solicita ca o propunere legislativă să fie adoptată fără amendamente, cu condiția ca o zecime din membrii acesteia să nu se opună. Raportul este supus votului în Plenului fără dezbatere. Totuși, dacă 37 de parlamentari se opun în Plen, actul legislativ este retrimis la comisia parlamentară.
Consiliul adoptă Poziția Comună după negocierile dintre oficialii naționali din cadrul reprezentanțelor permanente cu sediul în Bruxelles, obținându-se un acord politic între ministerele implicate din țările membre. Poziția Comună este apoi anunțată în Parlament și pusă pe agenda comisiei parlamentare împuternicite.
Grupurile politice se întâlnesc în săptămâna anterioară ședinței de Plen pentru a discuta interpelările orale, declarațiile Comisiei Europene și prioritatea rapoartelor. Săptămâna de Grup este o permanență în calendarul parlamentarilor și este necesară pentru a avea o anumită poziție comună între diferitele partide politice naționale din cadrul grupurilor politice.
Un grup, o comisie sau un număr de 37 parlamentari pot propune schimbări ale agendei Plenului cu o oră înainte de începerea sesiunii.
Raportorul face o scurtă declarație privind Raportul său. De asemenea, poate lua cuvântul și un reprezentant din partea comisiilor cu drept de opinie sau membrii Comisiei Europene prezenți la ședință.
Urmează intervențiile purtătorului de cuvânt al fiecărui grup politic, începând cu cel mai mare (aceștia sunt de obicei Raportorii din Umbră din cadrul comisiei principale).
Se votează mai degrabă în Timpul de Vot decât după fiecare raport, pentru a fi mai ușor să se programeze dezbaterile, deoarece durata votului este foarte imprevizibilă.
Prima dată se votează textele venite din partea Consiliului, apoi reacțiile Comisiei și comentariul Consiliului iar, în final, Rezoluțiile legislative ale Parlamentului.
Vom mai menționa două „arme secrete” ale Parlamentului în procesul decizional: comitetul de conciliere și obligativitatea consultării PE în cazul modificării semnificative de către Comisie a textului de act normativ după Prima Lectură.
Comitetul de Conciliere apare în cadrul procedurii de co-decizie și constă în dezbateri între reprezentanții PE și cei ai Consiliului. Deși se ajunge destul de rar la conciliere, procedura este importantă pentru că, în caz de consens, actul normativ nu trebuie să mai primească avizul Comisiei Europene. Comitetul de Conciliere este alcătuit din trei membri permanenți din partea PE plus membrii temporari din comisiile parlamentare relevante, încercându-se să se păstreze un echilibru din punct de vedere al orientării politice. Participă și reprezentanții Consiliului, iar Comisia este și ea reprezentată.
Dacă Consiliul se îndepărtează în mod radical față de textul agreat de Parlament în urma Primei Lecturi, Parlamentul trebuie reconsultat (a doua primă lectură). Mai mult, dacă Consiliul modifică tipul de procedură necesară pentru adoptarea unui act legislativ de la unul cu două lecturi la o procedură care necesită o singură lectură, Parlamentul trebuie, de asemenea, reconsultat (această procedură este cunoscută drept reorientare comună). În caz de nerespectare, membrii PE pot să atace încadrarea unui act legislativ invocând art. 55 a regulamentului intern, problema urmând să fie discutată în cadrul Comisiei Juridice.
Consiliul
Consiliul ar trebui să fie o instituție comunitară la fel ca și Comisia sau PE, dar faptul că este compus din reprezentanții guvernelor face ca aceasta să se transforme într-un for de apărare a intereselor naționale. Totuși, Consiliul este „<<ceva mai mult>> decât o organizație internațională clasică”(Bărbulescu 2005, p. 146). Consiliul se deosebește de Comisie și PE și prin faptul că, deși în practică întreține relații cu lobbyștii, nu a reglementat în nici un fel interacțiunea cu aceștia.
Competențe
Pe scurt, Comisia are următoarele competențe (Bărbulescu 2005, p. 159-166):
normative, emite actele normative ale Comunităților;
bugetare, reprezentând autoritatea bugetară a Comunităților Europene;
executive, dar reduse la puține cazuri clar definite;
internaționale, prin semnarea acordurilor care au primit avizul Comisiei;
de apărare și impulsionare indirectă a dreptului comunitar;
Consiliul deține cele mai largi competențe normative, regula generală fiind aceea conform căreia Consiliul legislează în baza propunerilor Comisiei. Excepțiile de la această regulă pot avea loc fie prin colaborare cu PE prin procedura de co-decizie, în cadrul Comitetului de Conciliere, fie printr-un vot unanim al membrilor, situație greu de realizat în practică.
Competențele executive ale Consiliului se rezumă la cazuri puține, clar definite, acesta transferând autoritatea de implementare Comisiei. Ca parte a acestui proces, Consiliul poate hotărî anumite modalități de exercitare a acestei autorități. Din acest motiv, în 1987, Consiliul a adoptat decizia de Comitologie, prin care sunt prevăzute diverse proceduri de cooperare între Comisie și diverse comitete naționale, cu scopul de a asigura o implementare eficientă a normelor comunitare.
Structura
Fiecare guvern desemnează un reprezentant în Consiliu. Consiliul se reunește în forme diferite în funcție de domeniul discutat. Președinția Consiliului este asigurată, prin rotație, de către fiecare stat membru, pentru o perioadă de șase luni. Ministrul al cărui stat asigură președinția este desemnat să pregătească și să conducă lucrările Consiliului.
Comitetul Reprezentanților Permanenți (COREPER) este un organ auxiliar permanent însărcinat cu pregătirea sesiunilor Consiliului, asigurarea activității sale între sesiuni și asigurarea permanenței „de facto” a acestei instituții, care, altfel, s-ar fi redus la întâlniri periodice interguvernamentale (Bărbulescu 2005, p. 150). COREPER este format din funcționari sau tehnicieni ai statelor membre, fiecare grup fiind condus de către Reprezentantul Permanent, care are rolul de Ambasador al țării respective pe lângă Comunitățile Europene. În funcție de competențe, în cadrul acestui organ s-au creat două subcomitete. Acestea sunt COREPER I, condus de Reprezentanții Permanenți, și COREPER II, condus de Adjuncții Reprezentanților Permanenți.
Consiliul este asistat de către un Secretariat General. Acesta este un organism de suport logistic.
Alte organe auxiliare sunt grupurile de experți – formate din experții statelor membre, cărora li se adaugă experți desemnați de Comisia europeană – și diferite comitete formate din echipe de specialiști ai ministerelor naționale.
Procesul decizional
După primirea unei propuneri legislative din partea Comisiei, Consiliul trebuie să verifice dacă alte instituții ( cum ar fi Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic și Social) au vreun drept de audiere. În cele mai multe cazuri acest drept de audiere este garantat prin tratate (audierea obligatorie) dar, pe lângă acestea, audierile facultative s-au impus ca obligatorii în aproape toate cazurile. Chiar dacă Consiliul nu este obligat să ia în considerare opiniile prezentate în aceste audieri, acestea au totuși o relevanța politică.
La Consiliu, propunerea este examinată de către COREPER. În cadrul COREPER, toate aspectele tehnice ale deciziei care trebuie să fie adoptată de către Consiliu, sunt analizate, mai întâi, de către grupurile specializate de experți desemnați de Comisie și de către statele membre. Atunci când un act este pregătit pentru a fi adoptat, el este înscris pe Ordinea de Zi a viitoarei reuniuni a Consiliului, sub denumirea de „punctul A”. Atunci când un act nu a fost discutat sau când există un dezacord care persistă în cadrul COREPER, cu privire la actul care urmează să fie adoptat, neînțelegerile vor fi supuse spre rezolvare Consiliului, sub denumirea de „punctul B”.
Adoptarea oricărui acord în Consiliu reclamă discutarea prealabilă a acestuia, la această discuție fiind obligatorie participarea unui reprezentant al Comisiei și al fiecărui stat membru (altul decât cel ce reprezintă respectivul stat în Consiliu). Aceștia din urmă asistă fără a avea drept de vot. Chestiunile ce se dezbat trebuie să figureze pe Ordinea de Zi, elaborată și comunicată de către Președinție împreună cu Secretariatul General.
Pe Ordinea de Zi se găsesc, așa cum am arătat, două părți, capitole: partea A și partea B. Primele sunt votate fără a mai fi discutate, datorită acordului prealabil al COREPER. Totuși, un stat membru poate să-și schimbe opinia între timp, motiv pentru care votul formal din Consiliu este cel care contează. În acest context, „punctele B” sunt cele cu care se ocupă, de fapt, Consiliile. Astfel, după dezbateri, se ajunge la un punct de vedere comun care este supus la vot.
Acordurile Consiliului se iau prin majoritate simplă, majoritate calificată sau unanimitate. Există și practica votului orientativ, care este mai mult decât un „Tour de Table”, dar mai puțin decât votul formal, constituind o modalitate de orientare a Comisiei față de atitudinea Consiliului la votul final.
Votul prin majoritate simplă (50% + 1) este cel mai utilizat iar votul prin unanimitate cel mai este cel mai rar folosit.
Majoritatea calificată se obține cu 232 de voturi din totalul de 321, dacă propunerea vine de la Comisie. În alte cazuri este necesar ca cele 232 de voturi să exprime opinia a 2/3 din numărul statelor membre. În plus, un stat membru poate cere să se verifice dacă cele 232 de voturi reprezintă 62% din populația UE. Minoritatea de blocaj este de 114 voturi.
Odată formulat actul în forma sa definitivă, acesta este tradus în toate cele 20 de limbi oficiale, este hotărât definitiv de Consiliu „în limbile Comunității”, semnat de către președintele Consiliului sau de către președintele Consiliului și cel al Parlamentului și apoi publicat în Jurnalul Oficial sau „notificat destinatarului său”.
Celelalte instituții
Dintre celelalte instituții europene, adică Curtea de Justiție și Curtea de Conturi, nici una nu are competențe normative sau executive. Totuși, Curtea de Justiție a Comunităților Europene merită amintită în această prezentare a procesului decizional al Uniunii Europene, pentru rolul pe care îl poate juca în interpretarea și/sau contestarea legislației europene. Astfel, dacă un grup nu reușește să-și realizeze obiectivele prin intermediul nivelului național, a Comisiei, a PE sau a Consiliului, îi rămâne opțiunea de a-și prezenta cazul în fața Curții de Justiție.
Curtea de Justiție este alcătuita din tot atâția judecători câte state membre. În prezent sunt 25 de judecători asistați de opt avocați generali, care sunt numiți pe durata a șase ani cu acordul statelor membre. Tribunalul de Primă Instanță a fost înființat în 1989 cu scopul de a consolida garanțiile judiciare acordate persoanelor fizice prin instaurarea unui al doilea nivel al autorității judiciare, permițând astfel Curții de Justiție să se concentreze asupra atribuției sale de baza: interpretarea uniformă a legislației Comunitare. Tribunalul de Primă Instanță este compus din 25 judecători, numiți prin comun acord de către guvernele statelor membre, pentru un mandat de șase ani, cu posibilitatea de reînnoire.
În fața Curții de Justiție a Comunităților Europene se poate contesta un act comunitar prin deschiderea unei acțiuni în anulare. Prin aceasta, reclamantul solicită anularea unei măsuri adoptate de o instituție (regulamente, directive si decizii). O acțiune în anulare poate fi inițiata de un stat membru, de instituțiile UE (Parlament, Consiliu, Comisie) sau de către persoane fizice care sunt destinatarii măsurii contestate sau pe care îi afectează în mod direct și individual. De asemenea, prin Tribunalul de Primă Instanță se pot formula recursuri împotriva instituțiilor comunității de către persoane fizice, care se referă la punerea în practică a regulilor de concurență aplicabile întreprinderilor.
Organele comunitare
Pe lângă instituțiile comunitare, Tratatele institutive reglementează și existența unor organe auxiliare. Astfel, dispozițiile Tratatelor fac referire la:
Comitetul Economic și Social;
Comitetul Regiunilor;
Comitetul CECA.
Comitetul Economic și Social s-a vrut o replică a comitetelor economico-sociale, care reprezintă un for de dialog între patronate și sindicate. Prin Comitetul Regiunilor s-a încercat reprezentarea nivelului sub-național. Iar Comitetul CECA cuprinde reprezentanți ai producătorilor, muncitorilor și a comercianților.
Aceste trei organe auxiliare prezintă o serie de caracteristici comune, și anume:
membrii lor sunt numiți de către Consiliu, la propunerea statelor membre;
au un caracter consultativ;
nu dispun de personalitate juridică. Ele au doar funcția de a emite rapoarte, avize, recomandări, la cererea instituțiilor comunitare sau din proprie inițiativă.
Caracterul exclusiv consultativ al Comitetului Economic și Social se explică prin „teama Germaniei, că acest Comitet s-ar putea fi putut transforma într-un instrument de lobby al grupurilor de presiune în intenția acestora de a influența Consiliul și Comisia” și „teama PE, că respectivul Comitet ar putea <goli de conținut> unele dintre propriile activități”(Bărbulescu 2005, p. 201).
Astfel, în mod formal, aceste organe participă la procesul decizional, existând obligativitatea de a fi consultate. Practic, datorită caracterului neangajant a avizelor emise de aceste organe, ele au o contribuție pur simbolică la procesul decizional.
Tipuri de acte legislative ale Uniunii Europene
Există trei tipuri de norme care guvernează raporturile în care se găsesc Comunitățile Europene:
tratatele institutive și modificatoare, care sunt norme cu valoare de legi fundamentale, constituționale, fiind cunoscute drept izvoarele primare de drept comunitar;
izvoarele derivate sau dreptul derivat, secundar comunitar european;
jurisprudența.
Important pentru demersul nostru este să vedem ce tip de decizii pot lua instituțiile comunitare, deci ne vom opri asupra dreptului derivat. Nu ne interesează orice fel de decizii, ci doar acelea care, prin caracterul obligatoriu și prin superioritatea asupra dreptului național, și prin modul de adoptare, pot permite grupurilor de interese să le influențeze prin lobby. Astfel, în continuare vom prezenta, pe scurt, regulamentele, directivele și deciziile.
Regulamentul
Regulamentul este similar legii din dreptul intern. Acesta operează prin generalizare și abstractizare, este obligatoriu în toate elementele sale iar orice aplicare incompletă este interzisă. Regulamentul este obligatoriu cu privire la scopul final de atins și la formele și mijloacele prin intermediul cărora se ajunge la îndeplinirea acestuia. Regulamentul este obligatoriu pentru subiecții de drept intern, din toate statele membre ale Uniunii. Regulamentul poate fi adoptat de către Consiliu și Comisie. În practică, Consiliul adoptă Regulamente de Bază iar Comisia adoptă Regulamente de Aplicare sau Dezvoltare.
Directiva
Directiva urmează tehnica legii cadru, completate cu decretul de aplicare. Directiva, spre deosebire de regulament, este obligatorie numai cu privire la scopul final propus, lăsând la dispoziția statelor acele forme și mijloace prin intermediul cărora se poate ajunge la îndeplinirea sa. Regula generală este aceea potrivit căreia directiva se adresează tuturor statelor membre, dar acest lucru este specificat în conținutul ei. Directivele sunt adoptate de către PE împreună cu Consiliul, Consiliu sau Comisie.
Decizia
Decizia este importantă pentru destinatarii desemnați; ea este obligatorie atât în ceea ce privește scopul final propus, cât și cu privire la formele și mijloacele prin care se ajunge la el; decizia este obligatorie numai pentru subiectele de drept intern din anumite state membre.
Tipuri de proceduri legislative ale Uniunii Europene
Există mai multe proceduri prin care se pot adopta actele legislative ale Uniunii Europene. Tipul de procedură legislativă folosită este foarte important pentru că astfel se hotărăște ce instituții sunt implicate în acest proces, mai exact, contează dacă avizul Parlamentului European este angajant sau nu și la câte lecturi are dreptul PE. Pentru un grup de interese tipul de procedură folosită indică spre ce instituții trebuie să-și îndrepte activitatea de lobby (Cf. Kohler-Koch 1997, p.11).
Co–decizia
„Procedura standard” pentru adoptarea legislației comunitare începând cu Tratatul de la Amsterdam este foarte complexă. Totuși, ea reprezintă o simplificare a procedurii anterioare, care a fost introdusă prin Tratatul de la Maastricht, în articolul 189 B. Această procedură conferă Parlamentului European puteri egale cu cele ale Consiliului, de aici și denumirea de co-decizie. Astfel, Parlamentul dispune de un drept de „veto”, dar nu poate fi considerat în întregime legiuitor întrucât îi lipsește inițiativa legislativă, care îi aparține, în întregime, Comisiei. În acest fel, un act normativ nu poate fi adoptat decât pe baza acordului Parlamentului European sau a lipsei de opoziție a acestuia la adoptarea actului de către Consiliu. Actul apare ca fiind comun Consiliului și Parlamentului, fiind semnat de președinții ambelor instituții (Borchardt 2000, p.78).
Prima Lectură
Comisia este aceea care angajează procedura legislativă, prin elaborarea unei propuneri cu privire la măsura comunitară avută în vedere (dreptul de inițiativă al Comisiei Europene). Propunerea Comisiei este prezentată Consiliului și Parlamentului European și, în anumite cazuri, Comitetului Economic și Social și Comitetului Regiunilor. Parlamentul European deliberează asupra acestei propuneri într–o Primă Lectură și transmite avizul său Consiliului. În acest stadiu, cele două comitete au, de asemenea, posibilitatea de a emite un aviz.
În cadrul Parlamentului, Președintele instituției supune propunerea comisiei parlamentare competente; concluziile acesteia sunt apoi examinate în sesiune plenară și, numai după aceea, Parlamentul European își dă avizul (care poate să aprobe propunerea, să o respingă sau să–i aducă amendamente).
La Consiliu, propunerea este examinată de către COREPER și supusă votului în cadrul ședinței Consiliului.
Atunci când Parlamentul nu aduce nici o modificare propunerii Comisiei sau dacă Consiliul acceptă toate amendamentele propuse de către Parlament, Consiliul poate hotărî încă din acest stadiu al procedurii. În caz contrar, se pregătește cea de–a Doua Lectură de către Parlament.
A doua lectură
Pe baza propunerii Comisiei, a avizului Parlamentului și a avizelor celor două Comitete și din proprie convingere, Consiliul hotărăște o poziție comună cu majoritate calificată. Poziția comună face, apoi, obiectul celei de a Doua Lecturi a Parlamentului European. Acesta dispune de trei posibilități de acțiune, într–un termen de 3 luni:
dacă Parlamentul European aprobă Poziția Comună a Consiliului sau dacă nu se pronunță în cele 3 luni, se hotărăște asupra actului avizat, potrivit Poziției Comune;
atunci când Parlamentul European respinge în întregime poziția comună (ceea ce nu se poate realiza decât cu majoritatea absolută a membrilor Parlamentului), procedura legislativă se închide; astfel, posibilitatea de care dispune Consiliul, de a convoca Consiliul de Conciliere, este suprimată;
dacă Parlamentul aduce amendamente Poziției Comune a Consiliului, procedura continuă. Mai întâi, Consiliul poate să aprobe propunerea așa cum a fost ea modificată de către Parlament, dar, în acest caz, trebuie ca el să adopte toate amendamentele propuse de Parlament. Dacă Consiliul respinge unele amendamente sau dacă majoritatea cerută nu este întrunită (de exemplu, unanimitatea atunci când Comisia dă un aviz negativ propunerii de amendament propuse de Parlament), președintele Consiliului este obligat ca, într–un termen de 6 săptămâni, să convoace, de comun acord cu președintele Parlamentului, Comitetul de Conciliere. Acest Comitet este format din reprezentanți ai Consiliului și ai Parlamentului. Obiectul procedurii de conciliere îl constituie poziția comună a Consiliului, așa cum a fost ea modificată de către Parlament. Această procedură vizează ajungerea la un compromis care se va obține cu majoritate calificată a Consiliului și a Parlamentului.
A treia lectură
În situația în care Comitetul de conciliere aprobă un proiect comun, Parlamentul European și Consiliul dispun, fiecare, de un termen de 6 săptămâni pentru a hotărî asupra actului în a Treia Lectură. Oricare ar fi avizul Comisiei asupra proiectului de compromis, majoritatea calificată a Consiliului este suficientă (cu excepția cazului în care Tratatul prevede unanimitatea pentru acel tip de act). Parlamentul se pronunță cu majoritatea absolută de voturi exprimate. Actul vizat este adoptat de către Parlament și Consiliu, ceea ce se va preciza în titulatura sa (se va vorbi, de exemplu, despre un Regulament al Parlamentului European și al Consiliului).
Atunci când procedura de conciliere eșuează, actul propus nu va fi adoptat, iar procedura legislativă se va închide. Eșuarea procedurii de conciliere are aceleași consecințe ca și în cazul respingerii poziției comune de către Consiliu sau de către Parlament la a treia lectură.
Cu alte cuvinte, procedura de co-decizie are trei etape și până la opt rezultate legislative posibile. Cele 3 etape ale procesului legislativ încep din momentul în care Comisia trimite o propunere (Comunicat) către Consiliu și Parlament.
Etapa întâi (prima lectură: nu prezintă limită de timp)
Parlamentul realizează Prima Lectură și nu are amendamente de adus. La prima lectură a Consiliului statele membre adoptă actul legislativ fără modificări: rezultatul numărul 1: actul e adoptat.
Parlamentul amendează actul la Prima Lectură, astfel încât Comisiei i se cere să își prezinte avizul asupra amendamentelor. Apoi Consiliul aprobă amendamentele Parlamentului. Rezultatul numărul 2: actul e adoptat, SAU
Se urmează aceeași pași ca mai sus dar Consiliul nu aprobă amendamentele Parlamentului sau adoptă o Poziție Comună: se trece la etapa a doua.
Etapa a doua (a doua lectură: trebuie să aibă loc în termen de 3-4 luni de la etapa 1)
Comisia își comunică Opinia asupra Poziției Comune.
Parlamentul realizează a Doua Lectură și aprobă Poziția Comună. Rezultatul numărul 3: actul e adoptat.
Parlamentul respinge Poziția Comună (cu majoritate absolută – 314 voturi). Rezultatul numărul 4: actul nu este adoptat (această decizie poate fi modificată dacă Consiliul votează în unanimitate pentru la a doua lectură).
Parlamentul adoptă amendamente la Poziția Comună (cu majoritate absolută).
Comisia formulează o Opinie asupra amendamentelor Parlamentului.
Consiliul realizează o a Doua Lectură și adoptă toate amendamentele. Rezultatul numărul 5: actul e adoptat SAU
Consiliul realizează a Doua Lectură și nu aprobă toate amendamentele Parlamentului. Se trece la etapa a treia.
Etapa a treia (concilierea: trebuie să fie gata de raportare în 3-4 luni)
Un Comitet de Conciliere este convocat în 6-8 săptămâni și i se oferă alte 6-8 săptămâni pentru a ajunge la un acord. Dacă nu se ajunge la nici un acord: Rezultatul numărul 6: actul nu este adoptat.
Comitetul de Conciliere își realizează cu succes sarcina dar fie Parlamentul, fie Consiliul nu poate să adopte formula de compromis pregătită de comitet. Rezultatul numărul 7: actul nu este adoptat.
Consiliul (cu majoritate calificată) și Parlamentul (cu majoritate de voturi) aprobă textul de compromis. Rezultatul numărul 8: actul e adoptat.
Cooperarea
Cooperarea între Consiliul Uniunii Europene și Parlamentul European a fost introdusă prin Actul Unic European, din anul 1986. Puterea de decizie aparține în totalitatea Consiliului, dar Parlamentul poate influența decizia acestuia, prin faptul că, primind proiectul de act normativ de la Comisie, emite un aviz după procedura obișnuită pe care îl înaintează Consiliului. Procedura cooperării se aplică exclusiv domeniului Uniunii Economice și Monetare. Toate celelalte domenii care inițial erau supuse acestei proceduri, sunt supuse procedurii co–deciziei.
Specificul procedurii cooperării constă în faptul că acesta a introdus o a Doua Lectură a Parlamentului European și a Consiliului în procedura legislativă comunitară. Cooperarea poate fi privită ca o versiune mai simplă a procedurii de co-decizie.
Prima lectură
Punctul de plecare îl constituie propunerea Comisiei Europene. Propunerea este transmisă, în primul rând, Consiliului, dar și Parlamentului European. Prin asocierea Parlamentului, încă din acest stadiu, la procedura legislativă se urmărește să i se permită acestuia transmiterea avizului său Consiliului, pe baza propunerii Comisiei, înainte de adoptarea „poziției comune”. Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor pot, de asemenea, să fie consultate încă din acest stadiu. Pe baza avizelor primite, Consiliul hotărăște, cu majoritate calificată, o poziție comună care reflectă propria convingere asupra propunerii primite de la Comisie și a avizelor. Nu este vorba despre un document de compromis, ci de un aviz independent a Consiliului.
A doua lectură
Parlamentul European examinează poziția comună adoptată de către Consiliul UE în cadrul celei de a Doua Lecturi și are la dispoziție un termen de 3 luni pentru a alege una din posibilitățile de acțiune de care dispune, și anume:
Parlamentul European poate să aprobe poziția comună sau să nu se pronunțe în acest termen, situație în care Consiliul hotărăște definitiv asupra poziției comune;
Parlamentul are, de asemenea, posibilitatea de a respinge poziția comună sau de a propune amendamente. În aceste două cazuri, Consiliul va putea să își impună voința în două moduri:
Dacă Parlamentul respinge poziția comună, Consiliul nu va putea să își impună voința în a doua lectură decât cu unanimitate sau să decidă să nu fie adoptată decizia. Ținând cont de exigențele severe legate de luarea deciziei de către Consiliu, această situație conduce la blocaj. Aceasta deoarece Parlamentul European nu se pronunță decât foarte rar pentru un refuz (Fuerea 2003, p.172);
De regulă, Parlamentul European pronunță amendamente. În acest caz, este important să se știe dacă Comisia va accepta sau nu aceste amendamente. Dacă aceasta le va prelua, atunci Consiliul va statua potrivit procedurii normale, adică cu majoritate calificată. În schimb, dacă Comisia nu este de acord cu amendamentele, adoptarea lor de către Consiliu va fi posibilă numai cu unanimitatea de voturi. Parlamentul va putea, deci, să își impună punctele sale de vedere Consiliului, dar aceasta numai prin intermediul Comisiei.
Procedura consultării
Procedura consultării a fost prima procedură legislativă a Comunităților Europene. După introducerea procedurii cooperării și a procedurii co–deciziei, această procedură și–a pierdut din importanță.
Procedura consultării se caracterizează printr–o repartizare a sarcinilor între Comisia Europeană și Consiliul Uniunii Europene, care se pot rezuma, după cum urmează: Comisia propune, Consiliul dispune. Totuși, înainte ca instituția Consiliului să ia o decizie, trebuie parcurse mai multe etape, în cursul cărora, în afara Comisiei și a Consiliului, Parlamentul European, Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor pot avea un cuvânt de spus, în funcție de obiectul de reglementare.
Etapa consultării
După ce primește propunerea din partea Comisiei, Consiliul, înainte de a lua o decizie, verifică dacă celelalte instituții comunitare trebuie consultate. Tratatele comunitare conferă Parlamentului European dreptul de a fi consultat cu privire la toate deciziile politice importante (consultare obligatorie). Neconsultarea Parlamentului în astfel de situații constituie un grav viciu de formă împotriva căruia poate fi introdus un recurs în anulare, care se poate finaliza cu nulitatea propunerii.
Pe lângă consultarea obligatorie, Parlamentul European este consultat și asupra tuturor proiectelor de acte (consultare facultativă).
În vederea consultării, Consiliul transmite, oficial, Parlamentului European propunerea Comisiei, invitându–l totodată, formal, să dea un aviz. Că și în cazul co-deciziei, o comisie parlamentară exprimă o opinie care este prezentată și votată în plen, dându-și astfel avizul. Totuși, Consiliul nu este ținut să urmeze avizele și propunerile de amendament ale Parlamentului. Dar, avizele Parlamentului au o deosebită importanță politică, în măsurarea în care ele permit identificarea unor lacune juridice sau evidențierea necesității altor măsuri comunitare.
În anumite cazuri, Tratatele obligă Consiliul să consulte Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor. Ca și în cazul Parlamentului, avizele date de cele două Comitete, cu privire la propunerea Comisiei, nu leagă Consiliul.
Etapa deciziei
După consultarea Parlamentului European, a Comitetului Economic și Social și a Comitetului Regiunilor, Comisia supune, din nou, propunerea sa Consiliului, eventual modificată potrivit avizelor exprimate. Decizia luată de Consiliu închide procedura normativă.
=== Cap II ===
Capitolul II
Cuprins:
Accesul la procesul decizional al Uniunii Europene
Logica de acces la instituțiile UE
Logica de selectare a punctelor de acces
Prezentarea punctelor de acces
Comisia Europeană
Parlamentul European
Consiliul
Alte puncte de acces
Accesul la procesul decizional al Uniunii Europene
Procesul de formare a politicilor publice europene este un proces complex, în care intervin numeroși actori. Cel mai important rol îl joacă instituțiile UE. Dar un alt actor, din ce în ce mai important, îl reprezintă grupurile de interese. Nu întâmplător, Mazey și Richardson vorbesc despre „dezvoltarea graduală a unui stil European de a face politici, care pune accentul pe intermedierea grupurilor de interese”(Mazey, Richardson 1995 în Mazey, Richardson 2001, p. 1).
Politicile europeane nu se reduc la politicile grupurilor de interese, dar în mod cert studierea acestora din urmă reprezintă un element important în înțelegerea procesului politic european. Studiul reprezentării intereselor la nivelul UE poate explica apariția anumitor politici publice, procesul de formulare și caracteristicile acestora precum și înțelegerea evoluției procesului de integrare. „Per ansamblu, UE nu este nici condusă de, dar nici izolată față de interesele publice și private, deși în anumite cazuri fiecare dintre cele două opțiuni poate fi adevărată” (Greenwood 2003, p. 27).
Activitatea de lobby nu este o activitate unidirecțională a actorilor publici și privați pe lângă instituțiile europene. Și instituțiile UE vor să interacționeze, deoarece au nevoie de un contact apropiat cu sectorul public și privat pentru a-și putea îndeplini rolul instituțional (Bouwen 2002, p.7). În același fel, și așa zisa influență este un proces bidirecțional, nereprezentând monopolul grupurilor de interese. Acestea din urmă sunt influențate, la rândul lor, de către caracteristicile și procedurile instituțiilor europene, de către ideile la care sunt expuse și de către propriile experiențe anterioare (Greenwood 2003, p. 27).
Trebuie accentuat faptul că noțiunile de interacțiune și influență nu sunt sinonime. Pe când unii cercetători, cum sunt Greenwood sau Van Schendelen, folosesc noțiunea de influență, alții sunt de părere că măsurarea influenței grupurilor de interese reprezintă un demers problematic în științele politice. Astfel, Bouwen consideră că este mai ușor să se măsoare interacțiunea sau accesul grupurilor de interese pe lângă instituțiile europene implicate în procesul legislativ. Deși acces nu înseamnă în mod necesar și influență, câștigarea accesului la factorii decizionali este o condiție sine qua non pentru exercitarea influenței asupra procesului legislativ european (Bouwen 2002, 2003). Urmând acest raționament, întrebările logice pe care ar trebui să și le pună orice reprezentant al grupurilor de interese sunt următoarele. Unde și când pot intra în sistem? Ce trebuie să fac că să obțin acest acces? Răspunsul la prima întrebare presupune cunoașterea procesul decizional, iar acest subiect a fost abordat în capitolul anterior. La ceea de a doua întrebare se răspunde în capitolul de față.
Logica de acces la instituțiile UE
Răspunsul la întrebarea privind accesul la instituțiile UE, fundamental pentru a explica relația dintre acestea și grupurile de interese în cadrul procesului politic european, a fost dat de Pieter Bouwen prin intermediul unei teorii de cerere și ofertă de bunuri de acces. Cercetătorul propune să privim interacțiunea dintre grupurile de interese și instituțiile europene ca pe o relație de schimb care are loc între două grupuri de organizații interdependente (Bouwen 2002, Bouwen 2003). Potrivit acestei teorii, resursa crucială în întreg procesul legislativ european o reprezintă informația: întregul proces de lobby poate fi descris ca o piață pe care se tranzacționează informație. Asemeni fiecărei piețe, și aceasta presupune ca cineva să ceară ceva, iar altcineva să-i ofere acel lucru în schimbul la altceva. Avem deci o cerere și o ofertă. Grupurile de interese au nevoie de acces la instituțiile europene și oferă pentru acesta informație. Ambele părți câștigă de pe urma acestui schimb, deoarece instituțiile primesc expertiza și informațiile necesare pentru a-și formula politicile, iar grupurile de interese intră în contact cu procesul de stabilire a agendei și de luare a deciziilor din cadrul UE.
Grupurile de interese oferă un bun de acces doar dacă acel bun este cerut de către o instituție. Mai mult, nu toate bunurile de acces sunt la fel de importante. Puterile legislative ale fiecărei instituții europene și momentul în care fiecare intervine în procesul decizional influențează tipul de bun de acces de care are nevoie cel mai mult. Astfel, fiecare instituție europeană solicită cu precădere un anumit bun, căruia îi acordă cea mai mare importanță. Acest bun este numit un bun critic.
Bouwen introduce trei tipuri de informație pe care le solicită instituțiile UE: Expertiza tehnică (ET), Informații despre Interesul European Agregat (IIEA) și Informații despre Interesul Național Agregat (IINA). Iar apoi identifică care dintre aceste tipuri de informații reprezintă bunul critic pentru fiecare instituție.
Expertiza tehnică se referă la acele informații cu un grad ridicat de tehnicitate și specializare de care UE are nevoie din partea sectorului privat pentru a înțelege funcționarea unui anumit sector al pieței. Cu alte cuvinte, funcționarii europeni au nevoie de informații precise pentru a formula o legislație eficientă într-un anumit sector. Informațiile despre Interesul European Agregat se referă la nevoile și interesele agregate ale sectorului privat de pe piața comună. În fine, Informațiile despre Interesul Național Agregat se referă la nevoile și interesele agregate ale unui anumit sector din cadrul unui stat național. În altă ordine de idei, expertiza tehnică presupune actori privați individuali cum este o firmă, IIEA se referă la o asociație sau federație, care reprezintă interesele unei anumite categorii la nivel european, pe când IINA privește asociațiile formate la nivel național.
În urma studiilor empirice, Bouwen stabilește care dintre cele trei tipuri de informație este bunul critic pentru fiecare instituție europeană. Astfel, Comisia are nevoie de expertiză tehnică în procesul legislativ și de informații despre Interesul European Agregat pentru a identifica interesele comune la nivel european și pentru a monitoriza respectarea Tratatelor și a aquis-ului comunitar în statele membre.
Spre deosebire de aceasta, Parlamentul European are nevoie atât de informații despre interesul agregat european cât și despre cel național. Astfel, europarlamentarii caută informații care să le permită să evalueze propunerile legislative făcute de Comisie dar, în același timp, aceștia vor să mențină legăturile cu propriile partide și cu electoratul național.
Fiind compus din miniștrii statelor membre, care sunt interesați de reacțiile propriului electorat la deciziile europene, Consiliul de Miniștri necesită informații despre interesul național agregat. Dar, în același timp, Secretariatul și Președinția Consiliului solicită informații privind interesul european agregat care le sunt necesare pentru a-și putea îndeplini sarcinile.
În final, Bouwen ajunge la concluzia că instituțiile europene au următoarele resurse critice: ET pentru Comisie, IIEA pentru Parlament și IINA pentru Consiliu.
Logica de selectare a punctelor de acces
Odată ce știu ce trebuie să facă pentru a obține acces la instituțiile UE grupurile de interese trebuie să decidă în ce direcție s-o pornească, la ce instituție să se adreseze și ce persoane din acea instituție să contacteze. Cu alte cuvinte, trebuie să cunoască funcționarea, atribuțiile și structura instituțiilor europene pentru a alege cea mai favorabilă cale de acces. Presupunând că au toate aceste informații, concluzia la care ajung este aceea ca UE este un sistem de guvernare cu mai multe niveluri de decizie și în consecință cu mai multe căi de acces. Plecând de la această caracteristică a sistemului de guvernare european, Mazey și Richardson (2001) introduc în studiul grupurilor de interese europene conceptul nord-american de „venue-shopping”, lansat de Baumgarter și Jones într-un studiu empiric din 1991 despre politicile nucleare din SUA (Mazey, Richardson 2001, p. 5). Potrivit teoriei „venue-shopping” actorii politici sunt capabili să aplice strategii duale. Pe de o parte, aceștia au o strategie îndreptată către opinia publică, prin care „încearcă să controleze imaginea dominantă despre o politică prin utilizarea retoricii, a simbolurilor și a analizei politice” iar, pe de altă parte, încercă să identifice acele structuri instituționale și acei actori care sunt cei mai favorabili respectivei politici (Baumgartner și Jones 1991 în Mazey, Richardson 2001, p. 5). Cu alte cuvinte, grupurile de interese fac „shopping”, căutând cele mai favorabile puncte de acces și arene decizionale dintre numeroasele existente la nivelul instituțiilor europene. Acest comportament este valabil pentru toate grupurile de interese implicate politic. Astfel, Gianfranco Pasquino remarcă faptul că „fiecare grup va căuta să determine cu precizie nivelul (executiv, legislativ, judiciar, birocratic) la care sunt luate deciziile specifice ce îl privesc. S-a observat că o recunoaștere atentă a activității diferitelor grupuri de presiune duce, cu suficientă precizie, la determinarea locus-ului efectiv al puterii politice și al proceselor prin care se exercită în mod concret” (Pasquino 2002,pp. 89-90).
În continuare, vom arăta care sunt aceste puncte de acces, care reprezintă locus-ul puterii politice efective în Uniunea Europeană.
Prezentarea punctelor de acces
Complexitatea și dinamismul structurii instituționale a UE îl fac pe Van Schendelen (2002) să descrie acest sistem prin următoarea metaforă „variuos labyrinths constructed on different trampolines”(op. cit., p. 102). Dar, aceste caracteristici se pot transforma în oportunități pentru lobby, pentru că asta face să „existe mereu o ușă deschisă și un moment oportun”(ibidem, p.93).
Comisia Europeană
Van Schendelen (2002) realizează o clasificare a funcționarilor Comisiei Europene din perspectiva importanței contribuției fiecăruia la procesul legislativ. Astfel, deși toți actorii din interiorul și din jurul Comisiei joacă un rol mai mult sau mai puțin important în aproape orice aspect al procesului decizional – și asta datorită competențelor acestei instituții – se poate realiza o ierarhie a actorilor care contribuie în mod efectiv, și nu doar formal, la redactarea formei finale a propunerii de act normativ(Van Schendelen 2002, p. 95).
Astfel, deși poate părea paradoxal, oamenii cheie din cadrul Comisiei sunt funcționarii cu o poziție medie în ierarhia instituției. Este vorba despre funcționarii care ocupă pozițiile de nivel A inferior și nivel B superior. În calitate de șefi de dosare, ei realizează prima versiune a oricărui act legislativ sau o primesc din afară, în special din partea experților, fie în calitatea lor de membri ai unui comitet sau ca persoane independente. Hull observă faptul că „individul care este responsabil pentru procesul inițial de pregătire (…)[a unui anumit act legislativ] (prima versiune, consultări în cadrul Comisiei, consultări cu părțile interesate, versiuni ulterioare, circuitul documentului prin Comisie) va descoperi că atunci când versiunea finală este adoptată de Consiliu conține, de obicei, 80% din proiectul său original”(Hull, R 1993 apud. Zoltvány 2006b).
Asistenții acestor funcționari (nivelul B inferior) și secretariatul (nivelul C) acționează ca intermediari, reprezentând un important nod comunicațional. Funcționarii care ocupă o poziție superioară în cadrul nivelului A, cum ar fi Șeful de Unitate, stabilesc de obicei doar obiectivele, verifică proiectele în lucru și, dacă este necesar, încearcă să obțină susținere la nivelul politic al Comisiei, cum ar fi comisarul, Cabinetul acestuia sau Colegiul. Nivelele superioare pot, bineînțeles, să influențeze funcționarii de la nivelurile inferioare dar, de obicei, fac acest lucru doar în fazele inițiale ale stabilirii agendei, când încă nu s-a început lucrul la respectivul proiect legislativ (Van Schendelen 2002, ESI 2006). Acest lucru se întâmplă și pentru că funcționarii superiori din cadrul Comisiei sunt numiți pe criterii politice și nu dețin întotdeauna expertiza necesară pentru a coordona îndeaproape redactarea legislației (Zoltvány 2006a).
Van Schendelen consideră că un funcționar al Comisiei trebuie să îndeplinească două criterii pentru a fi important pentru un lobbyst. Primul se referă la implicarea funcționarului în procesul decizional. Lobbystul trebuie să aibă în vedere atât actorii din departamentele responsabile în mod normal de o anumită problemă, cât și cei care ocupă poziții în departamente care pot deveni implicate într-un mod sau altul. Schendelen dă drept exemplu o problemă privind producția alimentară. În acest caz, trebuie avuți în vedere nu doar persoanele importante din cadrul DG Agricultură, cât și cei din sectoare adiacente cum ar fi DG Sănătatea și Protecția Consumatorilor, DG Concurență sau DG Comerț. Al doilea criteriu, privește preferințele respectivului funcționar legate de diferitele politici publice. Lobbyistul trebuie să identifice atât susținătorii, cât și opozanții unei anumite politici. (Van Schendelen 2002, p. 95)
Parlamentul European
În cadrul Parlamentului European Van Schendelen(2002) distinge trei categorii importante de actori care au un rol important în derularea procesului legislativ. În funcție de importanță, prima categorie cuprinde raportorii, iar cea de-a doua președinții comisiilor și coordonatorii grupurilor politice. O a treia categorie o reprezintă asistenții, consilierii și echipele care alcătuiesc cabinetele actorilor mai sus menționați. În fiecare dintre cele trei categorii, numărul total de persoane importante care se ocupă cu un dosar este de obicei mai mic de zece. Aceștia sunt cei care practic scriu rezoluția finală, care are o influență potențială asupra procesului decizional. Impactul lor poate fi limitat, reducându-se la încadrarea problemei sau la stabilirea agendei, dar aceasta poate fi decisivă pentru rezultatul final (op. cit. , p. 96). De asemenea, Van Schendelen remarcă că toți actorii mai sus menționați sunt implicați în același timp în organizații private sau publice la nivel național, și pot fi contactați și prin intermediul acestor căi (ibidem).
Analiza lui Van Schendelen confirmă în linii mari rezultatele unui studiu empiric publicat în 1997 de Kohler-Koch. Astfel, analizând răspunsurile pe care parlamentari le-au dat la întrebarea care sunt cei mai importanți oameni care trebuiesc contactați în Parlamentul European de către un lobbyst, Kohler-Koch a obținut următorul clasament. Cei mai importanți liderii de opinie sunt raportorii și președinții de comisii parlamentare. Poziția în cadrul unei comisii e mult mai importantă decât poziția în cadrul unui grup parlamentar sau decât reputația în Parlament. Asistenții parlamentarilor, Secretariatele grupurilor politice sau serviciul științific al PE sunt văzuți de parlamentari ca având o importanță mult mai scăzută (Kohler-Koch 1997, p. 12). Interesant este că răspunsul lobbyștilor profesioniști la aceeași întrebare este diferit. Astfel, aceștia preferă în primul rând funcționarii din jurul grupurilor politice și dintre parlamentari pe raportori și pe secretarii comisiilor parlamentare. În ambele cazuri, atenția acordată experților din administrația Parlamentului este minimă.
Și Bouwen (2003) ajunge la concluzia că cea mai importantă și eficientă arenă a lobbyului legislativ la nivelul Parlamentului European o reprezintă comisiile parlamentare. Iar analiza noului Regulament de Funcționare a PE, votat în februarie 2006, conduc la aceeași concluzie. Astfel, deși putem identifica și alte arene importante în procesul legislativ, cum ar fi Plenul Parlamentului , secretariatul, intergrupurile sau colegiul chestorilor, cele 20 de comisii parlamentare rămân locul cel mai propice lobbyului.
Deși sesiunea în Plen este principalul corp decizional al PE și are ultimul cuvânt când e vorba de legislație, Bouwen demonstrează că „lobbyul legislativ este mai eficient atunci când se concentrează pe comitetele specializate”(Bouwen 2003, p. 5). În ciuda preeminenței formale a Plenului, cea mai mare parte a muncii legislative a PE are loc în cadrul comisiilor de specialitate. Toate propunerile legislative și celelalte documente legislative trebuie să fie evaluate în cadrul comisiilor și cea mai mare parte a procesului legislativ în cazul tuturor procedurilor are loc în sesiunile acestor comisii. Datorită rolului dominant al comisiilor parlamentare în cadrul procesului legislativ, acestea sunt cele mai importante ținte pentru lobby în PE. Grupurile de interese abordează întâlnirile acestor comisii din două motive. În primul rând, lobbyștii nu au acces în hemiciclu în cadrul ședințelor în plen din Bruxelles sau Strasbourg, dar au acces de obicei la ședințele comisiilor (idem, p.6). Al doilea motiv pentru care interesele private se orientează mai degrabă asupra activității legislative din comisiile parlamentare, decât din sesiunile în plen, îl reprezintă cerințele diferite necesare pentru a aduce amendamente, care sunt mai ușor de introdus în cadrul comisiilor (ibidem).
Și Secretariatul unei comisii parlamentare poate deveni în mod ocazional o țintă pentru lobby dar, de obicei, joacă doar un rol minor în activitatea de lobby legislativ în cadrul PE (ibidem). Bouwen amintește de existența cazurilor în care unii raportori le cer acestor birocrați să scrie rapoartele, indicându-le doar direcția generală. Când acest lucru se întâmplă, birocrații pot deveni o țintă interesantă pentru lobby (idem, p. 7). Există și situații în care reprezentanții grupurilor de interese se oferă să redacteze chiar ei rapoartele.
O altă modalitate prin care grupurile de interese pot interacționa cu comisiile parlamentare sunt audierile. Orice comisie parlamentară poate organiza o audiere cu experți, dacă acest lucru este necesar pentru desfășurarea activității într-un anumit caz. Audierile reprezintă o oportunitate de a intra în dialog cu părțile interesate și de a atrage atenția media asupra unei anumite probleme. Bouwen consideră că, deși folosirea și importanța audierilor a crescut în ultimii ani, acestea rămân un punct de acces mai mult excepțional și neimportant (ibidem). Există două motive pentru această situație: restricțiile de cost și de timp (ibidem).
Intergrupurile reprezintă un punct alternativ de acces la deputații europeni. Ele sunt formate din parlamentari care împărtășesc un interes comun într-o anumită temă politică dar, pot cuprinde printre membri și reprezentanți ai grupurilor de interese(ibidem).
Consiliul
Un teoretician interguvernamental ar susține că Consiliul UE este principala structură la nivel european care ar trebui abordată de către grupurile de interese. Dar, în realitate, acesta reprezintă cea mai puțin accesibilă instituție europeană în mod direct. Acest lucru se întâmplă datorită compoziției interguvernamentale și internaționale a acestei instituții. (Kohler-Koch,Quittkat 1999, p.2). Asemeni Cabinetelor din democrațiile vestice, lobbyul asupra Consiliului trebuie să fie, mai degrabă, indirect (Mazey și Richardson 2001, p. 22).
Mazey și Richardson (2001, p. 22-24) identifică trei canale de lobby indirect a Consiliului. În primul rând, grupurile fac lobby în permanență pe lângă delegațiile naționale din Bruxelles, mai exact pe lângă acei funcționari care fac parte din așa numita Reprezentanță Permanentă din Bruxelles. Acești oficiali participă la grupurile de lucru ale Consiliului, în jur de 200, și pregătesc ședințele Comitetului Reprezentanților Permanenți (COREPER) și Consiliile ministeriale. Acolo unde este posibil, acești oficiali încearcă să obțină consensuri și compromisuri între guvernele pe care le reprezintă, lăsând doar problemele cele mai contestate să fie rezolvate atunci când ambasadorii se întâlnesc în cadrul COREPER I și II sau, în cele din urmă, în cadrul ședințelor Consiliului.
Deoarece reprezentanții naționali în COREPER (ambasadorii și adjuncții ambasadorilor la UE) joacă un rol atât de important în cadrul Consiliului (aproximativ 80% dintre propunerile legislative sunt adoptate la nivelul COREPER), grupurile naționale fac lobby pe lângă oficialii din țara lor de origine, sperând că aceștia le vor reprezenta interesele la ședințele COREPER – de aceea, membrii COREPER sunt numiți „lobbyed lobbyists”(Spence 1993 apud. Mazey și Richardson 2001, p. 23 ). Grupurile europene și acele asociații naționale și firme care înțeleg cu adevărat importanța interguvernamentalismului în procesul decizional al UE fac lobby, de asemenea, și pe lângă o serie de delegații naționale în Bruxelles, mai ales a acelor state care sunt cunoscute ca având poziții puternice în anumite chestiuni politice. În plus, se pare că „material explicativ” din partea lobbyștilor circulă câteodată în cadrul Secretariatului Consiliului (Hayes–Renshaw și Wallace 1997 apud. Mazey și Richardson 2001, p. 23).
Un al doilea instrument indirect de lobby al Consiliului îl constituie, pentru grupurile de interese, intervenția pe lângă membrii numeroaselor grupuri de lucru ale Consiliului. Asemănător cu COREPER-ul, această arenă de lobby prezintă oportunități pentru prezentarea de detalii tehnice și influențarea reprezentanților conaționali. Compuse din oficiali naționali, „ele constituie coloana vertebrală a sistemului de integrare europeană, ei realizează munca de teren vitală și de multe ori îndelungată pentru ceea ce, în cele din urmă, va deveni o politică sau un act legislativ european.” (Hayes–Renshaw și Wallace 1997 apud. Mazey și Richardson 2001, p. 23).
Ocazional, grupurile de interese își pot asigura reprezentarea în grupurile de lucru ale Consiliului, dacă unul dintre reprezentanții lor este numit de către guvernul național drept funcționar public la acest nivel.
Al treilea, și cel mai evident, mijloc de influențare al Consiliului este, bineînțeles, direct prin intermediul guvernelor naționale. În mod cert, importanța guvernelor naționale în această privință variază în funcție de politica publică avută în vedere, tipul grupului de interese, factorul timp și natura guvernului național. Mazey și Richardson consideră că extinderea sistemului de vot prin majoritatea calificată în cadrul Consiliului a erodat legătura tradițională dintre grupurile de interese și guvernele naționale, obligându-le să dezvolte strategii independente de guvernele „lor” (Mazey și Richardson 2001, p. 24).
O altă analiză a actorilor importanți de la nivelul Consiliului este realizată de către Van Schendelen (2002, p. 96). Astfel, sunt identificați trei tipuri de actori. Cele mai importante sunt acele persoane care determină de fapt poziția Consiliului: funcționarii numiți, în principal, pe criterii naționale care se află în fiecare grup de lucru din cadrul COREPER și din comitetele speciale ale fiecărui Pilon. Aceștia sunt cei care iau cea mai mare parte a deciziilor, care sunt apoi semnate de către miniștri. Toți acești funcționari sunt numiți pe criterii naționale și pot fi influențați în țările de origine. A doua categorie importantă de actori este reprezentată de funcționarii din cadrul Secretariatului General al Consiliului. Aceștia se ocupă cu dosarele din punct de vedere „administrativ”, ceea ce reprezintă un eufemism pentru diferite manevre politice. Acest lucru poate fi ilustrat în cazul celei de a treia categorii: sutele de oameni care țin de Președinția bianuală a Consiliului. Formal, aceștia nu fac decât să susțină, din punct de vedere tehnic, numeroasele sesiuni care au loc la toate nivelurile (puncte de lucru, Coreper, Consilii, Summit-uri). În plus, ei trebuie să controleze Secretariatul General și să reprezinte Consiliul în fața celorlalte instituții, a mass-media și a restului lumii. Sub Pilonii II și III, ei sunt responsabili și pentru introducerea de propuneri și implementarea deciziilor. În practică, totuși, prin poziția pe care o dețin pe lângă Președinție, ei pot stabili datele pentru întâlniri, agenda întâlnirilor, pot face diferența între punctele A și B, aranjează atât ordinea, cât și subiectele dezbătute, redactează concluziile și stenogramele, mediază între diferiții membri, sugerează compromisuri, determină dacă o propunere a întrunit majoritatea necesară, intervin în împărțirea sarcinilor și în procesul de recrutare din cadrul Secretariatului General și transmit mesajele către exterior.
Alte puncte de acces
Datorită caracterului policentric și fragmentat al UE există și alte persoane care pot influența procesul decizional. Van Schendelen (2002, p. 96-97) face o prezentare a acestora. Astfel, avocații generali și referenții acestora au de obicei un impact important asupra deciziilor Curții de Justiție, la fel ca și impactul membrilor Curții de Conturi asupra acestei instituții. Intendenții din cadrul agențiilor de inspecție pot identifica diferențe între norma și practica procesului decizional. Astfel, datorită caracterului imperfect al legilor, acești intendenți pot fi folosiți pentru a repune în discuție o anumită problemă. Juriștii, din cadrul birourilor legislative de pe lângă fiecare instituție și DG, sunt importanți în calitatea lor de consultanți ai oficialilor. Schimbarea opiniilor acestor consilieri îi va determina să dea sfaturi diferite. Rolul traducătorilor este de asemenea important, prin faptul că nici o limbă nu este identic semantic cu alta, iar o mică modificare terminologică poate avea efecte importante. De asemenea, oficialii cu poziții importante joacă un rol decisiv în procesul decizional, prin modul în care împart diferitele responsabilități între subalterni și prin modul în care alocă resursele (Van Schendelen 2002, p. 97).
Alți actori, care trebuie avuți în vedere, sunt cei care nu țin în mod formal de sistemul decizional al UE, dar care pot fi folosiți drept intermediari ai propriilor interese. De exemplu, se pot realiza contacte cu alte grupuri de interese. Acestea au propriile rețele de contacte în cadrul instituțiilor, care pot fi folosite în acțiuni indirecte. De asemenea, alți actori foarte utili sunt experții, care fac parte din grupurile de experți ai Comisiei, care pregătesc propunerile legislative, din grupurile de lucru care evaluează propunerile sau dintr-un comitet de comitologie care stabilește normele de implementare. De asemenea, țările terțe sau organizațiile internaționale, cum sunt Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică sau Organizația Mondială a Comerțului, pot influența unele decizii ale UE (ibidem).
Mai mult, Van Schendelen constată că, de fapt, majoritatea eurobirocraților sunt niște „agenți dubli”, în sensul că pe de o parte ei reprezintă puncte de acces în sistemul decizional asupra cărora se exercită lobby, dar în același timp și ei doresc să-și promoveze propriile inițiative, motiv pentru care fac la rândul lor lobby pe lângă alți funcționari în poziții cheie (Van Schendelen 2002, p. 98).
=== Cap III ===
Capitolul III
Cuprins:
Reglementarea relației instituțiilor Uniunii Europene cu reprezentanții grupurilor de interese
Fixarea limitelor transparenței actului de guvernare
Măsuri de reglementare a interacțiunilor cu reprezentanții grupurilor de interese
Comisia
Parlamentul European
Reglementarea relației instituțiilor Uniunii Europene cu reprezentanții grupurilor de interese
În plin proces de tranziție a UE „de la economic la politic”, la care se adaugă proliferarea grupurilor de interese ce doreau să se facă auzite și să participe la luarea deciziilor la nivel european, precum și manifestarea unor abuzuri în ceea ce privește practicarea lobbyului, instituțiile europene au avansat ideea reglementării acestei activități. Temporal, contextul amintit este situat la începutul anilor 1990.
În ceea ce privește imperativele de reglementare a relațiilor cu grupurile de interese, acestea au fost foarte diferite în cazul celor două instituții care le reglementează în mod expres, respectiv Comisia și Parlamentul European. Astfel, dacă pentru Parlament instituționalizarea relațiilor cu grupurile a adus probleme de legitimitate, în cazul Comisiei legitimitatea a fost sporită (Mazey și Richardson 2001, p. 18). Mai mult, obiectivul strategic al Comisiei pare a fi extinderea și diversificarea numărului de grupuri consultate, pe când Parlamentul dorește să evite orice acuzație de corupție (ibidem).
Mazey și Richardson explică strategia Comisiei, prin faptul că aceasta trebuie să demonstreze două lucruri: legitimitatea propunerilor sale legislative și aplicabilitatea acestora din punct de vedere tehnic în fiecare dintre statele membre. „A urma o politică exclusivistă, mai degrabă decât una inclusivistă, față de grupurile de interese, nu ar fi favorabilă pentru nici unul dintre aceste obiective. Consultarea a cât mai multor părți interesate este un comportament rațional în a obține cea mai bună informare. De asemenea, este o modalitate bună de a evita pericolele unei informări asimetrice din partea lobbyștilor” (Mazey și Richardson 2001, p. 18). Mai mult, Comisia trebuie să fie apropiată față de grupuri și pentru că acestea au la dispoziție și alte puncte de acces în sistem iar, dacă ar opta pentru acestea, controlul Comisiei asupra procesului decizional s-ar reduce (idem, p.19). Așa cum vom arăta în acest capitol, acestea sunt motivele pentru care Comisia a încercat să evite orice măsură care ar fi împiedicat grupurile de interese să o contacteze sau să participe la procesul legislativ.
În ceea ce privește Parlamentul European, creșterea rolului legislativ a sporit importanța acestuia pentru lobbyști, dar adevărul este că PE a atras interesul lobbyștilor cu mult înaintea lărgirii prerogativelor sale (idem, pp. 18-19). Mazey și Richardson au identificat trei explicați pentru această aparentă contradicție. În primul rând, grupurile, ca actori raționali, recunosc că procesul politic al UE necesită o strategie de lobby, care să se desfășoare la mai multe niveluri și în mai multe direcții. Astfel, preferința pentru o anumită arenă de lobby, nu înseamnă să se ignore complet celelalte arene. În al doilea rând, pare normal ca PE să atragă o activitate de lobby mai mare din partea unor anumite tipuri de grupuri (ecologiști, feminiști, consumatori, protecția animalelor), care, istoric, nu s-au bucurat de un acces la fel de ușor la Comisie sau la guvernele naționale. În al treilea rând, puterile PE asupra procesului legislativ european variază în funcție de domeniu, și asta atât datorită Tratatelor cât și datorită dinamicii interne diferite ale diverselor sectoare de politici publice. În domeniile în care există comisii parlamentare și puterea legislativă este împărțită cu Consiliul în cadrul co-deciziei, cum este domeniul protecției mediului, activitatea de lobby este mai intensă (idem, p.19).
Inițiative în materie de reglementare au avut atât Comisia cât și Parlamentul European, aceste instituții fiind, de altfel, țintele predilecte ale grupurilor de interese. Inițiativele propuse au abordat problema prin două tipuri de măsuri. Pe de o parte, măsuri care privesc fixarea limitelor transparenței actului de guvernare iar, pe de altă parte, prin stabilirea unor instrumente de reglementare. Dar, așa cum observă Schaber, rezolvarea problemei nu a constat în reducerea lobbyului ci, „a căutat să elimine sau să controleze formele negative sau neprofesioniste de lobby” (Schaber 1998, p. 211).
Transparența actului de guvernare a fost reglementată prin legile privind accesul public la documentele instituțiilor și prin alte măsuri care urmăresc transparența interacțiunilor cu reprezentanții grupurilor de interese, cum sunt crearea de registre și baze de date cu lobbyștii și grupurile de interese.
Instrumentele de reglementare au constat în adoptarea de legi și de coduri de conduită. Aceste instrumente, unele având caracter obligatoriu, altele voluntar, se împart în cele care reglementează activitatea funcționarilor europeni și cele care se referă la reprezentanții grupurilor de interese.
Procesul de reglementare a activităților de lobby la nivelul instituțiilor Uniunii Europeane a cunoscut o evoluție treptată, uneori sinuoasă, și continuă să evolueze și în prezent. Mai mult, măsurile menționate mai sus nu sunt uniforme pentru toate instituțiile europene. Fiecare instituție are propria sa logică de interacțiune cu reprezentanții grupurilor de interese, aceasta fiind și explicația abordărilor diferite. Totuși, per ansamblu, se poate afirma că cele două tipuri de măsuri menționate reprezintă o constantă comună tuturor instituțiilor comunitare.
În continuare vom arăta ce măsuri au luat instituțiile în fiecare dintre cele două direcții prezentate.
Fixarea limitelor transparenței actului de guvernare
Odată cu mutarea treptată a accentului de pe dimensiunea economică pe cea politică a UE, instituțiile europene au început să devină conștiente de nevoia unei legitimări prin raportare la cetățeni. Creșterea transparenței procesului politic european a fost una dintre măsurile prin care s-a încercat reducerea „deficitului democratic”. Măsurile de creștere a transparenței au vizat accesul la documente și la informații, precum și clarificarea interacțiunilor cu grupurile de interese.
Accesul la documentele instituțiilor s-a realizat odată cu punerea în practică a Articolului 255 din TCE, implementat prin Regulamentul 1049/2001 din 30 mai 2001. Regulamentul acordă drept de acces la documentele Parlamentului European, Consiliului și Comisiei oricărui cetățean al Uniunii și oricărei persoane fizice sau juridice cu reședința sau sediul social într-un stat membru. Importanța acestui regulament este dată mai ales prin accesul la documentele nepublicate ale instituțiilor, cum sunt proiectele de acte legislative în lucru. Necesitatea unei astfel de măsuri era motivată și prin dorința de limitare a traficului cu documente. Astfel, accesul limitat de la începutul anilor 1990 a condus la o adevărată „piață neagră” și la apariția traficului cu documente.
La nivelul Comisiei, Regulamentul 1049/2001 a fost anexat Regulilor de Procedură prin Decizia Comisiei din 5 decembrie 2001. Regulamentul Intern al Parlamentului European intrat în vigoare în februarie 2006 include în Anexa XVI Regulamentul 1049/2001. Mai mult, accesul la documentele PE este reglementat și prin articolele privind transparenta activităților Parlamentului(art.96), accesul public la documente(art.97), distribuția documentelor(art.140) și prin Anexa XV care cuprinde lista documentelor direct accesibile. Decizia Consiliului din 29 noiembrie 2001 amendă Regulile de Procedură ale Consiliului în conformitate cu Regulamentul 1049/2001. De asemenea, respectând prevederile aceluiași Regulament, toate cele trei instituții au creat registre accesibile pe internet, unde pot fi obținute în format electronic o mare parte dintre documente, restul documentelor necesitând o cerere scrisă sau fiind accesibile în Jurnalul Oficial.
Transparența se realizează și prin accesul la informații. Dar, accesul la informații nu trebuie confundat cu accesul la documente. Pentru a disemina informații privind propria activitate, instituțiile UE au creat o serie de publicații (lucrări, rapoarte, studii, broșuri) disponibile pe Internet sau prin rețeaua de centre de informare sau puncte de contact. În ceea ce privește accesul la informații prin Internet, acesta se realizează prin serverul EUROPA.EU. Acesta a fost lansat în ianuarie 1995, și încă din 1997 ajunge să fie considerat „demonstrația cea mai de succes și cea mai vizibilă privind angajamentul Comisiei pentru sporirea transparenței” (Preston 1998, p. 228).
O altă dimensiune a transparenței o reprezintă conferirea unui caracter public interacțiunilor dintre instituții și reprezentanții grupurilor de interese.
În prezent, poziția Comisiei în această problemă este următoarea. În Cartea Albă Reformarea Comisiei (COM(2000)200 din 1 martie 2000), Comisia s-a angajat să stabilească o listă a comisiilor și grupurilor de experți, care sunt implicate în consultările formale și structurate, și la care participă organizațiile societății civile. Obiectivul general este un dialog mai transparent cu organizațiile societății civile. De asemenea, Cartea Albă despre guvernarea europeană (COM(2001)428 din 25 iulie 2001) recomandă publicarea unui bilanț al forurilor consultative existente. Aceste angajamente au fost puse în practică prin constituirea unei baze de date pe internet numite CONECCS. Baza de date este alcătuită din două liste. O listă oferă informații despre organizațiile pan-europene și non-profit ale societății civile. Includerea în listă se realizează în mod voluntar și nu reprezintă o recunoaștere oficială din partea Comisiei, având doar scop informativ. Cealaltă listă cuprinde organismele consultative cu care Comisia colaborează în procesul de formulare a inițiativelor legislative.
În ceea ce privește Parlamentul European, acesta face publice pe website-ul propriu numele lobbyștilor acreditați și a organizațiilor pe care aceștia le reprezintă. Primul demers în publicarea acestor liste l-a făcut deputatul Richard Corbett, prin adresarea unei întrebări președintelui Patt Cox în 2002 (PE 329.438, 2003, p. 37).
Măsuri de reglementare a interacțiunilor cu reprezentanții grupurilor de interese
Dacă în ceea ce privește creșterea transparenței, instituțiile UE au luat măsuri asemănătoare, când vine vorba de reglementarea interacțiunilor dintre proprii oficiali și reprezentanții grupurilor de interese, diversitatea instrumentelor utilizate este totală. Comisia, în calitate de inițiator al legislației europene, dorește să păstreze un dialog deschis cu toate grupurile de interese și stabilește doar standarde minime ce privesc auto-reglementarea. Parlamentul, for al rivalităților politice și naționale, a impus reguli mai stricte de reglementare, dar care sunt de multe ori ignorate. Iar Consiliul, nu recunoaște nici un contact cu grupurile de interese, și deci nu construiește instrumente de reglementare, poziția sa fiind cea potrivit căreia „Comisia europeană se ocupă de toate contactele cu lobbyștii și ONG-urile”.
Comisia
Primul act de drept comunitar primar pe care l-am identificat ca făcând o trimitere directă la relația instituțiilor europene cu organizațiile non-guvernamentale o reprezintă Declarația 23 privind cooperarea cu organizațiile de binefacere anexată la Tratatul Constitutiv al UE din 1992. Declarația „subliniază importanța pe care o are o cooperare între aceasta (UE – n.n.) și asociațiile de binefacere și fundații, în calitate de instituții responsabile pentru așezăminte și servicii sociale”.
Comunicatul Comisiei din luna decembrie a aceluiași an, 1992, intitulat Un dialog deschis și structurat între Comisie și grupurile speciale de interese, exprimă pentru prima dată, în mod oficial, linia de conduită a Comisiei față de grupurile de interese. Documentul introduce noțiunea de „grupuri de interese speciale” pe care le împarte, oarecum arbitrar, în organizații fără scop lucrativ sau non-profit și organizații de lobby cu scop lucrativ. Primele sunt în principal organizații profesionale. Celelalte se ocupă cu reprezentarea intereselor unor terți și cuprind firme de consultanță, consilieri juridici, firme de relații/politici publice
Acest comunicat recunoaște starea de fapt: deschiderea foarte mare a instituției către grupurile de interese, și accentuează disponibilitatea Comisiei de a rămâne accesibilă. De asemenea, documentul afirmă în mod explicit, faptul că această accesibilitate este menținută și din interesul Comisiei, datorită expertizei și sfaturilor constructive pe care le oferă grupurile de interese. Totuși, Comisia propune ca relațiile să fie așezate într-un cadru mai formal, din dorința unei mai mari transparențe. Dar, așa cum arată comunicatul, aceasta nu presupune introducerea unui sistem de acreditare, de înregistrare sau a unui cod de conduită obligatoriu. Astfel, Comisia nu dorește nici să ofere privilegii grupurilor de interese, cum ar fi permisele de acces, nici să le acorde o recunoaștere oficială, prin oferirea de statut consultativ. Explicația acestei poziții este dorința Comisiei „de a menține un dialog cât mai deschis posibil cu toate părțile interesate fără a fi nevoită să impună un sistem de acreditare”.
Comisia propune cinci principii orientative, care să structureze viitoarea relație cu grupurile de interese:
menținerea și aprofundarea relației deschise dintre Comisie și grupurile de interese;
un tratament egal al tuturor grupurile de interese speciale, indiferent de dimensiuni și susținere financiară, cu mențiunea că există o tendință a Comisiei de a favoriza dialogul cu (con)federațiile europene;
nevoia funcționarilor Comisiei de a avea informații despre grupurile cu care discută;
posibilitatea implementării unei politici comune la nivelul tuturor instituțiilor europene față de grupurile de interese speciale;
adoptarea „unor proceduri simple, care să utilizeze o cantitate minimă de resurse umane și financiare și efort administrativ”.
În Anexa II a Comunicatului, Comisia include o serie de cerințe minime pe care speră că grupurile de interese speciale le vor include în propriile coduri de conduită. Aceste cerințe se referă la prezentarea publică, comportament, diseminarea informațiilor și la organizarea grupurilor de interese speciale.
Cerințele privind prezentarea publică insistă ca grupurile de interese speciale să nu se prezinte publicului în mod fals. Comportamentul acestor grupuri trebuie să respecte cele mai ridicate standarde profesionale posibile. Trebuie să dea dovadă de sinceritate și competență, să evite conflictele de interese, să declare numele clienților ca și contactele anterioare pe același subiect cu alți reprezentanți ai Comisiei. Grupurile speciale de interese nu ar trebui să angajeze funcționari ai Comisiei, nici să le ofere altfel de stimulente pentru a obține informații sau tratament privilegiat. Aceste grupuri nu trebuie să disemineze informații false sau să încerce să obțină informații prin mijloace necinstite. De asemenea, Comisia spera că grupurile vor forma organizații prin intermediul cărora vor dialoga cu Comisia.
În ceea ce privește comportamentul propriilor funcționari, comunicatul Comisiei definește două responsabilități pentru aceștia. Pe de o parte, le amintește obligația de a respecta Regulamentul intern, făcând referire la articolele privind standardele etice. Pe de altă parte, le sugerează, mai degrabă implicit, că au responsabilitatea de a consulta grupurile de interese speciale.
Cinci ani mai târziu, prin Tratatul de la Amsterdam din 1997, obligația Comisiei de a consulta părțile interesate devine explicită. Astfel, Protocolul 7, privind aplicarea principiilor subsidiarității și a proporționalității, afirmă „Comisia ar trebui (…) să se consulte în mod considerabil înainte de a propune acte legislative și, oricând este posibil, să publice documentele consultărilor”.
În același an, 1997, un studiu intern al Comisiei realizează o clasificare a grupurilor speciale de interese în funcție de obiectivele acestora. Studiul împarte grupurile speciale de interese în patru categorii.
Principala categorie și cea mai întâlnită o reprezintă grupurile al căror obiectiv este influențarea legislației. Această categorie cuprinde lobbyști profesioniști, reprezentanți ai unor industrii sau a unor firme mari, sindicate sau organizații non-guvernamentale. Activitatea lor constă în reprezentarea intereselor prin contacte informale cu personalul Comisiei, participarea în comisii și comitete consultative și în grupuri de lucru formale sau informale. A doua categorie, care poate fi privită ca o sub-categorie a celei dintâi, este formată din grupurile de experți și academicieni care oferă expertiză tehnică Comisiei. Acești experți pot fi invitați de către Comisie să facă parte din diferitele comisii consultative sau grupuri de experți sau pot fi incluși în delegațiile naționale care participă la aceste întruniri. A treia categorie este alcătuită din grupurile care urmăresc o relație financiară cu Comisia. Aceste grupuri doresc să obțină subvenții pentru proiecte sau își oferă serviciile pentru a realiza studii sau a conduce programe. A patra categorie este alcătuită din avocații care acționează în numele firmelor ce încearcă să obțină informații și să influențeze procesul legislativ.
În 2000 Comisia a lansat un comunicat intitulat Comisia și organizațiile non-guvernamentale: construirea unui parteneriat mai puternic. Documentul recunoaște consultările formale și informale cu sectorul non-guvernamental pe care le legitimează prin trimitere la Declarația 23 anexata la TUE, document prezentat mai sus. De asemenea, se admite potențialul pericol pentru democrație reprezentat de un lobby inegal, dar și rolul pe care ONG-urile îl au în aprofundarea procesului de integrare. Comisia recunoaște că dialogul cu societatea civilă presupune luarea în considerare a opiniilor acestora de către decidenții politici, dar și sporirea transparenței în ambele direcții.
În 2001 Comisia a lansat Cartea Albă a guvernării europene. În introducerea documentului se afirmă că scopul acestei inițiative îl reprezintă „deschiderea procesului de realizare a politicilor pentru a implica mai mulți oameni și organizații în conturarea și aplicarea politicii UE”. Comisia stabilește cinci principii ale bunei guvernări. Acestea sunt: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficiența și coerența.
Comisia se angajează să stabilească un dialog mai sistematizat cu asociațiile europene și naționale în etapa de pregătire a politicilor publice. Se recunoaște importanța societății civile dar se afirmă și principiul potrivit căruia creșterea implicării presupune și creșterea responsabilității. De asemenea, Comisia se angajează să clarifice politica sa privind consultările și obținerea de expertiză, și să crească eficiența și transparența acestor procese. Se anunță astfel, intenția de a crea o „cultură a consultării”, dar nu prin legi rigide ci prin adoptarea unor standarde minime care să reducă riscul ca „legislatorii să asculte doar o anumită perspectivă a unei probleme sau ca doar anumite grupuri să primească acces privilegiat pe baza intereselor sectoriale sau a naționalității”.
Comunicatul Comisiei din 11 decembrie 2002, Către o cultură consolidată a consultării și a dialogului – Principii generale și standarde minime privind consultarea de către Comisie a părților interesate, pune în practică multe dintre angajamentele luate de Comisie prin Cartea Albă a guvernării europene. Documentul reglementează în prezent relația Comisie-grupuri de interese. Comparativ cu comunicatul din 1992, acesta definește și delimitează într-o manieră mai coerentă cadrul de desfășurare a acestor interacțiuni. Instrumentul de reglementare este și de această dată un cod de conduită orientativ, dar criteriile pe care trebuie să le îndeplinească sunt mai clar definite.
Documentul folosește noțiunea de „organizații ale societății civile” pe care le definește ca „principalele structuri ale societății în afara guvernului și a administrației publice, inclusiv acei operatorii economici care nu sunt considerați în mod general ca făcând parte din <al treilea sector> sau ONG-uri”. Termenul este utilizat deoarece este considerat ca fiind cuprinzător și pentru că demonstrează înrădăcinarea adâncă în tradițiile democratice ale Statelor Membre ale Uniunii a acestui concept.
Documentul folosește o descriere detaliată a conceptului, care poate fi folosit pentru a se face referire la o categorie largă de organizații cum sunt:
„actorii de pe piața muncii”, adică federațiile sindicale și patronate, numiți și parteneri sociali;
organizațiile care reprezintă agenți sociali și economici, dar care nu sunt actori sociali în sensul strict al termenului, ca de exemplu organizațiile de consumatori;
ONG-urile care adună indivizii ce împărtășesc cauze comune, ca de exemplu organizațiile ce urmăresc protecția mediului, drepturile omului, asociațiile de consumatori, organizație caritabile, organizațiile ce se ocupă cu educația și instruirea;
organizațiile situate la nivelul comunităților; acestea sunt organizații aflate la baza societății și care urmăresc îndeplinirea obiectivelor membrilor. Acestea pot fi organizații de tineret, asociații familiale și toate organizațiile prin care cetățenii se implică la nivel local și municipal;
comunitățile religioase.
Comunicatul recunoaște importanța consultărilor cu grupurile de interese. Se afirmă explicit că interacțiunea dintre instituțiile europene și societate se realizează nu doar prin intermediul Parlamentul European, Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor, ci și prin „contacte directe, mai puțin formalizate, cu părțile interesate”. Astfel, se conferă practic organizaților societății civile un caracter de intermediari legitimi între instituții și societate. Comisia consideră că nu există contradicții între democrația reprezentativă și o consultare cât mai largă a părților interesate dar, are grijă să specifice că această consultare nu va putea niciodată înlocui, ci doar suplimenta, rolul Parlamentului European.
Anunțate prin Cartea Albă a guvernării europene, Comunicatul stabilește o serie de principii generale și standarde minime privind consultările inițiate de Comisie înainte de a realiza o propunere legislativă. Acestea au doar cu caracter orientativ și nu se aplică în cazul comitologiei și a consultărilor care fac parte din dialogul social. Ele trebuie aplicate în cazul consultărilor ce preced inițiativele politice majore ale Comisiei, dar Directoratele Generale sunt încurajate să le folosească în toate consultările pe care le inițiază.
Principiile generale privind consultarea reiau principiile bunei guvernări. Astfel, urmând principiul participării, Comisia se angajează să folosească o abordare cât mai cuprinzătoare în ceea ce privește consultarea legislativă. Pe baza principiilor deschiderii și a responsabilității, Comisia vrea să crească transparența în ceea ce privește procesul de consultare. Se dorește astfel să se clarifice cine anume este consultat și de ce, precum și ce a influențat o anumită politică, dar și cât de reprezentativi sunt partenerii de dialog. În virtutea eficienței, se afirmă că, pentru a putea influența cu adevărat procesul de formulare a politicilor, organizațiile societății civile trebuie consultate cât mai repede posibil în procesul decizional. Totuși, consultările nu trebuie să încalce principiul proporționalității pentru a nu prelungi excesiv activitatea Comisiei. Principiul coerenței se traduce prin angajamentul Comisiei de a include în procesul de consultare și mecanisme de evaluare a măsurilor adoptate în urma consultărilor.
Standardele minime sunt în număr de cinci și se referă la:
Conținutul clar al procesului consultativ – „Toate comunicatele legate de consultări ar trebui să fie clare și concise, și ar trebui să includă toate informațiile necesare pentru a facilita răspunsurile”;
Grupurile țintă ale consultării – „Când se definește(definesc) grupul(rile) țintă într-un proces consultativ, Comisia ar trebui să se asigure că părțile relevante au oportunitatea de a-și exprima opiniile”;
Publicarea – „Comisia ar trebui să asigure creșterea informării și să-și adapteze canalele de comunicare pentru a satisface nevoile tuturor audiențelor țintă. Fără a exclude alte instrumente de comunicare, consultările deschise publicului ar trebui publicate pe Internet și anunțate în cadrul <punctului unic de acces>”;
Limite de timp pentru participare – Comisia ar trebui să asigure suficient timp pentru realizarea consultărilor. Acesta înseamnă cel puțin opt săptămâni pentru primirea de răspunsuri la consultările publice și anunțarea unor întâlniri cu cel puțin douăzeci de zile lucrătoare înainte;
Confirmare și reacții(feedback) – „Primirea contribuțiilor ar trebui să fie confirmată. Rezultatele consultărilor publice ar trebui să fie expuse pe website-uri care au trimiteri la punctul unic de acces de pe Internet.”
Comisia Barosso, în obiectivele sale strategice pentru perioada 2005-2009, care poartă denumirea de Europa 2010: Un parteneriat pentru reînnoire, prosperitate, solidaritate și securitate europeană, lansează raționamentul potrivit căruia „consultarea și participarea sunt inerente ideii de parteneriat”. Astfel, inițiativele politice ale Comisiei „trebuie să beneficieze de implicarea totală a parlamentelor naționale, a autorităților publice de la toate nivelurile, a partenerilor sociali, a societății civile și a părților afectate din întreaga comunitate”. Prin același document se afirmă importanța „unui nivel ridicat de transparență”, care este necesară pentru a se asigura că Uniunea este „deschisă unei examinări atente din partea opiniei publice”.
În acest context, Comisia a demarat pe 9 noiembrie 2005 Inițiativa europeană privind Transparența. Ca parte a acestei proiect, pe 3 mai 2006, Comisia a lansat Cartea Verde a inițiativei europene privind transparența. Prin acest document se dorește consultarea tuturor celor interesați asupra a trei aspecte ale transparenței: transparența și reprezentarea intereselor, aplicarea standardelor minime privind consultarea și publicarea de date privind beneficiarii fondurilor UE. Perioada de consultare urmează să se încheie pe 31 august 2006, urmând ca un raport al Comisiei să analizeze rezultatele consultării. Comentariile la această Carte Verde sunt încurajate să se refere la exemple concrete ale interacțiunilor cu Comisia. De asemenea, toate contribuțiile sunt afișate pe website-ul special dedicat acestei consultări, și sunt împărțite în patru categorii mari: sectorul public, sectorul privat, organizațiile non-guvernamentale și cetățenii persoane fizice.
Documentul poate fi considerat de-a dreptul revoluționar din cel puțin două motive:
propune o definiție a noțiunii de lobby;
propune o întărire considerabilă a reglementării activității de lobby.
Cartea Verde definește activitatea de lobby ca referindu-se la „toate activitățile desfășurate cu obiectivul de a influența formularea politicilor și al procesului decizional al instituțiilor europene”. Lobbyștii sunt definiți drept „persoane care desfășoară acest fel de activități(de lobby), lucrează într-o varietate de organizații cum sunt firmele de consultanță pe afaceri publice, cabinetele juridice, ONG-urile, think-tank-urile, unitățile de lobby ale corporațiilor sau asociațiile comerciale”. Partea revoluționară a acestei definiți este reprezentată de faptul că Comisia abandonează, în sfârșit, „complexul lui Rousseau”, al perceperii noțiunii de lobby drept un comportament imoral. Astfel, dacă aruncăm o privire asupra termenilor folosiți în documentele analizate mai sus, observăm cum Comisia are o atitudine schimbătoare față de reprezentanții grupurilor de interese. Comunicatul din 1992 folosește termenul de „grupuri de interese speciale”. Este adevărat că se folosește și termenul de grupuri de lobby, dar se face în contexte negative. Ulterior, termenii folosiți sunt „consultarea părților interesate”, „dialogul cu societatea civilă” sau „ONG-urile”. Or, definirea lobbyului, în condițiile în care nu există o definiție unanim acceptată, și afirmația că lobbyul este legitim și util, într-o societate în care percepțiile despre lobby tind să fie negative, ne permite să-l considerăm un act de curaj. Dacă această definiție va fi menținută și într-o eventuală Carte Albă, ce va urma acestei consultări, are toate șansele să reprezinte un catalizator pentru impunerea unei definiții general acceptate, cel puțin, în ceea ce privește lobbyul european.
Până în prezent, Comisia s-a preocupat, în special, cu întărirea normelor ce țin de proprii funcționari, reglementarea lobbyului fiind lăsată în seama practicienilor. De asemenea, standardele minime impuse de Comisie se aplică doar consultanților. Expunerea de motive a Cărți Verzi arată că „nici lobbyștii care sunt angajați permanenți ai grupurilor de interese și nici alte categorii de reprezentanți de interese care ocazional se implică în activități de lobby (firmele juridice și think-thank-urile)” nu aderă la principiile voluntare de conduită propuse de Comisie. Mai mult, documentul notează că „au fost exprimate îngrijorări din partea mass-media, a lumii academice și a reprezentanților grupurilor de interese privind practicile de lobby care sunt considerate ca depășind reprezentarea legitimă a intereselor. Aceasta se referă nu doar la acele practici care sunt în mod clar ilegale (frauda și corupția) dar, în același timp, la alte metode incorecte de lobby care, fie abuzează de politica de deschidere a instituțiilor UE, fie sunt pur și simplu înșelătoare”. Exemplele menționate în acest context se referă la: oferirea de informații distorsionate instituțiilor europene privind posibilul impact economic, social sau ecologic a proiectelor de acte legislative; organizarea de campanii în masă pentru a susține sau a se opune unei anumite cauze, fără a se putea verifica măsura în care aceste campanii reflectă adevăratele preocupări ale cetățenilor europeni; legitimitatea ONG-urilor europene în reprezentarea intereselor este uneori pusă la îndoiala prin prisma surselor lor de finanțare, care le pot influența pozițiile susținute; caracterul neechilibrat al lobbyului, datorită sectorului comercial, care poate investi mai multe resurse. Per ansamblu, este criticată lipsa de informare privind lobbyștii activi al nivelul UE, inclusiv resursele financiare pe care le au la dispoziție.
În consecință, documentul propune mai multe măsuri pe care Comisia ar putea să le adopte:
un sistem voluntar de înregistrare a lobbyștilor, care să includă oferirea unei serii de beneficii, cum ar fi trimiterea de înștiințări privind consultările organizate de Comisie pe temele de interes pentru lobbyști;
un cod de conduită sau cel puțin un set de cerințe minimale (ceea ce înseamnă mai mult decât standarde minime) pentru toți lobbyștii, codul urmând să fie realizat chiar de lobbyști;
un sistem de monitorizare și sancțiuni, care să fie aplicate în caz de înregistrare incorectă sau de încălcare a codului de conduită;
un cod de conduită obligatoriu și înregistrare obligatorie.
Toate aceste propuneri dovedesc ineficiența politicii de autoreglementare folosită în prezent de Comisie în raport cu reprezentanții grupurilor de interese și, raportate la aceasta, pot fi considerate revoluționare.
În ceea ce privește reglementarea comportamentul funcționarilor și membrilor Comisiei, există patru documente cu prevederi în acest sens. Majoritatea acestor reglementări au în vedere integritatea funcționarilor Comisiei.
Articolul 213(2) al Tratatului instituind Comunitatea Europeană statuează „deplina independență” a membrilor Comisiei care „nu solicită și nici nu acceptă instrucțiuni de la vreun guvern și nici de la un alt organism”. Aceștia trebuie să se abțină de la orice act incompatibil cu îndatoririle lor și „să manifeste onestitate și circumspecție în acceptarea anumitor poziții sau avantaje după încetarea funcției”.
Regulamentul intern privind oficialii Comisiei le cere acestora să dea dovadă de obiectivitate, imparțialitate, integritate și discreție atât pe durata serviciului pentru Comisie cât și după aceea.
Codul de conduită al Comisarilor, pe lângă reluarea prevederilor referitoare la problemele etice, cum sunt independența și demnitatea, le cere acestora să completeze o declarație de interese pentru a evita eventualele conflicte. Declarația cuprinde patru rubrici ce se referă la activitățile externe, interesele financiare, la bunurile deținute și la activitățile soțului/soției.
Codul de bună conduită administrativă pentru personalul Comisiei în relațiile cu publicul, apărut în 2000, cere funcționarilor să se comporte mereu într-un mod obiectiv și imparțial dar, în același timp, în cazul în care dreptul comunitar prevede audierea părților interesate, membrii personalului trebuie să le asigure acestora posibilitatea de a-și face cunoscut punctul de vedere.
Parlamentul European
În prezent, dintre instituțiile UE, Parlamentul European aplică cele mai stricte instrumente de reglementare a comportamentului lobbyștilor. Spre deosebire de reglementările Comisiei, care au un caracter voluntar, normele ce funcționează în PE sunt obligatorii și conțin sancțiuni în caz de nerespectare. Dar, până să ajungă aici, reglementarea activității de lobby a fost obiectul dezbaterilor parlamentare timp de aproape opt ani, fapt ce îl determină pe Thomas Schaber să vorbească despre „o poveste fără sfârșit” (Schaber 1998, p. 208).
Potrivit unui studiu intern al PE din 2003, care îl citează pe Thomas Schaber, reglementarea lobbyului în PE a fost legată direct de reglementarea intereselor financiare și de reglementarea situației intergrupurilor. Necesitatea reglementării intereselor financiare a devenit necesară în urma unor acuze privind plata unor asistenți ai eurodeputaților de către grupurile de interese. Intergrupurile reprezentau o problemă, datorită folosirii incorecte a însemnelor PE în acțiuni ce priveau anumite grupuri de interese (PE 329.438, 2003, p. 36).
Primul pas în rezolvarea acestor probleme a fost depunerea unei Întrebări Scrise de către deputatul socialist olandez Alman Metten, în 1989. (Schaber 1998, p. 208).
În 1991, Marc Galle, Președintele Comisiei Regulilor de Procedură, este însărcinat cu redactarea unei propuneri privind reglementarea lobbyului. Propunerea, prezentată în interiorul comisiei parlamentare, includea un cod de conduită minimal pentru a evita abuzurile (ca de exemplu interzicerea vânzării de documente și a folosirii clădirilor instituției), stabilirea de zone cu acces restricționat în clădirea PE, înregistrarea anuală a lobbyștilor cu acordarea de drepturi și obligații a căror nerespectare să fie sancționată, un registru reînnoit anual cu declarațiile intereselor financiare a deputaților și a personalului acestora. Acest documentul nu a ajuns niciodată în Plen, datorită neînțelegerilor din cadrul comisiei privind definirea grupurilor de interese și declararea intereselor financiare. Un alt motiv l-a reprezentat presiunea alegerilor din 1994 (PE 329.438, 2003, p. 36-37).
După formarea noului parlament, dezbaterea a fost relansată prin cererea Comisiei Regulilor de Procedură de a fi autorizată să pregătească un raport privind lobbyul în PE și un altul privind declararea intereselor financiare ale deputaților. În primul dosar a fost numit raportor Glyn Ford iar, în al doilea, Jean-Thomas Nordman (PE 329.438, 2003, p. 36).
Așa cum observă și Ramona Coman (2005), raportul lui Glyn Ford se distinge de cel al lui Marc Galle din precedenta legislatură prin evitarea conflictelor legate de definirea conceptelor. Astfel, Ford, pur și simplu, nu dă nici o definiție explicită în documentul de lucru (Dobre, Coman, 2005, p. 169). Documentul inițial pregătit de Ford propunea o schemă foarte simplă prin care Colegiul Chestorilor trebuia să emită permise de acces acelor persoane care doreau să intre frecvent în clădirile PE cu scopul de a oferi informații ce țineau de activitatea eurodeputaților. Ulterior, raportul lui Ford se va ocupa și de reglementarea activității parlamentarilor, fapt ce va duce la dezbateri aprinse între grupurile parlamentare (PE 329.438, 2003, p. 37). Romona Coman pune aceste dezbateri care, au și dus, dealtfel, la eșecul inițial al raportului Ford, ce a fost trimis înapoi în comisie după o primă dezbatere în Plen, pe seama ignorării unor amendamente aduse de celelalte comisii implicate în proiect (Dobre, Coman, 2005, p. 170-173).
În cele din urmă, în 1996, raportul lui Ford (ca și cel a lui Nordman privind interesele financiare) obține consensul majorității eurodeputaților (PE 329.438, 2003, p. 37). Schaber oferă o serie de explicații privind cauzele care au prelungit atât de mult dezbaterile pe seama reglementării lobbyului și a intereselor financiare. Acestea se referă la diferențele naționale de cultură politică, la lipsa unei reglementări la nivel european, care să înlocuiască diferitele prevederi naționale și la diferențele doctrinare. Astfel, partidele de stânga au tendința de a promova reguli mai stricte pentru a restricționa activitatea lobbyului „comercial”, iar liberalii și creștin-democrații preferă reglementările mai vagi(Shaber 1998, p. 215-216).
În prezent, activitatea lobbyștilor este reglementată printr-un cod de conduită și un registru anual. Problema conceptuală a definirii lobbyului pare și ea rezolvată. Potrivit website-ului PE, lobbyștii sunt „organisme private, publice sau non-guvernamentale. Aceștia pot oferi Parlamentului informații și expertiză în numeroase domenii economice, sociale, ecologice și științifice”.
La nivelul PE, Colegiul Chestorilor este organul care răspunde politic pentru implementarea reglementărilor privind Lobby-ul în Parlament și Transparența și interesele financiare ale membrilor (regula de procedură 9, anexa I și anexa IX). Aceste reguli reprezintă principalul instrument al politicii de reglementare a interacțiunii dintre membrii Parlamentului și grupurile de interese. Regula 9(4) reglementează în mod direct accesul grupurilor de interese în Parlament, Regula 9(1) reglementează indirect aceste contacte prin enunțarea principiului transparenței intereselor financiare a deputaților.
Chestorul responsabil cu securitatea în cadrul Parlamentului se ocupă și de implementarea reglementărilor privind lobbyul. Potrivit regulii de procedură 9(4), acesta este responsabil pentru „emiterea de permise nominale valabile pentru maxim un an persoanelor care doresc să intre în clădirile Parlamentului în mod frecvent cu scopul de a oferi informații, – în interesul lor sau al unor terți, – Membrilor, în cadrul mandatului lor parlamentar”. În schimbul permisului, aceste persoane trebuie să respecte un cod de conduită și să semneze într-un registru ținut de către chestor. Orice plângere a unui membru privind activitatea unui lobbyist este adresată chestorului, care decide dacă va retrage sau menține permisul de acces.
Codul de conduită, cuprins în Anexa IX art. 3 al Regulilor de procedură, cere lobbyștilor să declare adevăratele interese pe care le reprezintă, să aibă un comportament transparent în relațiile lor cu deputații, asistenții acestora și ceilalți funcționari și să nu încerce să obțină informații în mod necinstit sau să vândă copii ale documentelor oficiale.
Potrivit Anexei I, același chestor este responsabil și pentru „păstrarea unui registru în care fiecare Membru va face o declarație personală detaliată a: a)activităților profesionale și a oricăror alte activități sau funcții remunerate, b). Orice fel de sprijin, fie de natură financiară sau logistică, pe lângă cel pus la dispoziție de către Parlament și oferit Membrului în conexiune cu activități legate de exercitarea funcției sale politice de către terți, a căror identitate va fi dezvăluită” (anexa 1, art. 2). Membrii își asumă responsabilitatea pentru declarațiile din registru iar acestea trebuie reînnoite anual. Deși nu este menționat formal în regulile de procedură, există și un registru similar pentru declarații din partea asistenților parlamentarilor. Aceeași anexă cere președinților intergrupurilor parlamentare să declare orice fel de sprijin în bani sau de altă natură (de exemplu suport logistic), care este oferit membrilor.
În 2003 Pieter Bouwen a realizat o analiză a punctelor de acces pentru lobby în PE și a făcut o serie de observații privind reglementările prezentate mai sus. Referitor la codul de conduită, Bouwen se întrebă de ce acesta „face parte dintr-o regulă de procedură internă a Parlamentului (…) și nu face obiectul unei legi europene obișnuite”(Bouwen 2003, p. 8). De asemenea, el critică eficiența chestorilor în calitate de „gardieni” ai PE. Astfel, el observă că, în practică, regulile de procedură nu sunt aplicate foarte strict iar, „declarațiile de interese nu sunt luate foarte în serios de către parlamentari, care de multe ori nu-și actualizează datele” (Bouwen 2003, p. 8). Aceste critici își păstrează valabilitatea și în prezent.
=== Cap IV ===
Capitolul IV
Strategii de transformare a accesului în influență
Succesul în lobby
„Regulile de aur” ale lobbyului eficient
Van Schendelen – Machiavelli in Brussles; Strategia celor trei P
Vanderberghe – Lobbying in the European Union
Casssidy – European Lobbying guide – A guide on whom and how to lobby
Clamen – Les régles d’Or du lobbying
Kimmons – Lobbying strategies
Strategii de transformare a accesului în influență
În capitolele anterioare am descris structura instituțională și decizională a Uniunii Europene, plecând de la ideea că primul lucru pe care trebuie să-l cunoască un lobbyst este sistemul cu care dorește să interacționeze. Apoi, am prezentat logica de acces la instituții, punctele de acces și regulile de acces. Întreaga teorie a accesului s-a bazat pe faptul că influența este un concept greu de măsurat, pe când accesul la decidenți este mai ușor de identificat. Totuși, accesul nu înseamnă influență iar, așa cum am arătat în introducere, lobbyul presupune „o influență formală asupra decidenților politici pentru a influența conținutul unei decizii” (Andersen și Eliassen apud. Coman 2005, p. 164). Influența am convenit s-o definim drept: „capacitatea unui subiect politic de a modifica opiniile, atitudinile și comportamentul altora în direcția dorită” (Tămaș 1996, p. 131). În acest context, capitolul de față va reda câteva strategii și „reguli de aur” privind lobbyul eficient. Aceste „sfaturi” sunt preluate atât din mediul academic cât și de la practicieni.
Succesul în lobby
Înainte de arăta cum se face un lobby eficient, considerăm necesar să răspundem la întrebarea: în ce constă lobbyul eficient? Van Schendelen oferă un răspuns în acest sens.
Scopul ultim al unei grup de interese organizat care recurge la o campanie de lobby este să obțină o victorie completă și categorică, adică să determine rezultatul dorit din partea UE, să-și construiască o alianță puternică cu ceilalți actori interesați și să depășească confortabil opoziția (Van Schendelen 2002, p. 91). Totuși, Van Schendelen consideră că șansele ca așa ceva să se întâmple în realitate sunt destul de mici și asta pentru că „concurența în UE este de obicei extrem de puternică și dură. Oficialii europeni sunt presați din mai multe direcții, competitorii consideră că este în interesul lor comun să prevină ca un jucător să câștige totul iar alte grupuri de interese de acasă s-ar putea simți amenințate dacă cineva reușește să obțină o victorie totală la nivelul UE”(ibidem). În aceste condiții, victoriile mai mici sau parțiale, compromisurile sau chiar doar menținerea propriei poziții sunt privite de cele mai multe ori drept rezultatele maxime care pot fi obținute. Cu alte cuvinte, „victoria totală este în mod normal doar un vis, iar înfrângerea totală doar un coșmar. Amândouă se produc rar, dar în mod paradoxal, amândouă sunt utile. Fără visul de a deveni câștigătorul absolut sau fără coșmarul de a pierde patetic, nici un jucător nu poate spera să devină competitiv”(ibidem).
Van Schendelen arată și ce anume poate urmări un lobbyst. Astfel, cei mai mulți își doresc modificări ale legislației UE, și asta pentru că se presupune că aceasta va fi obligatorie pentru cei la care se referă și datorită superiorității legislației comunitare asupra dreptului național al statelor membre. Astfel, un grup de interese își poate dori: o schimbare a Tratatelor, un act de legislație secundară (regulament, directivă, decizie), o decizie a Curții de Justiție sau acordarea unei excepții de la o regulă. La fel, se poate urmări obținerea unui act legislativ derivat, cum ar fi alocarea unei subvenții sau o unei deduceri, începerea sau amânarea unei inspecții. Ar putea fi aparent doar un simplu detaliu: un termen limită, o sancțiune, un formular, un cuvânt, o definiție, un număr, o virgulă sau orice ce altceva care ar putea fi relevant pentru lobbyst (Van Schendelen 2002, p. 92).
Deși legislația reprezintă principalul domeniu de lobby există și alte obiective care pot fi urmărite, cum ar fi obținerea sprijinului unui oficial european, construirea unei anumite agende, ocuparea unei poziții într-un comitet sau comisie, obținerea unei informații cruciale, un favor financiar, prioritate într-o licitație(ibidem). De asemenea, ceilalți actori pot oferi bunuri cum ar fi respect, informații, suport, o rețea de contacte sau chiar favoruri care nu au legătură cu UE, cum ar fi cooperare pentru realizarea unei politici publice la nivel național sau încheierea unui contract comercial(ibidem).
Pe lângă acest lobby, pe care am putea să-l numim „constructiv”, se poate promova și un lobby „neconstructiv”. Astfel, un grup de interese poate urmări și realizarea de non-evenimente, cum ar fi respingerea unei propuneri legislative, întârzierea unei decizii, blocarea procesului decizional sau scoaterea de pe agendă a unei probleme(ibidem). „De fapt, cu cât o arenă este mai competitivă, cu atât comportamentul de influență este îndreptat spre prevenirea unui rezultat nedorit decât spre promovarea unui rezultat dorit. Pe un teren competitiv, care este pe deasupra și complex și dinamic, este întotdeauna mai ușor să blochezi decât să promovezi o măsură și este mai prudent să joci defensiv decât ofensiv” (ibidem). Totuși, „nici un grup de presiune nu poate face doar un joc negativ, pentru că dacă ar face-o ar deveni un renegat”(ibidem).
„Regulile de aur” ale lobbyului eficient
În continuare vom răspunde la întrebarea: cum se face un lobby eficient în Uniunea Europeană? În acest sens am selectat cinci surse diferite ce cuprind sfaturi și strategii privind activitatea de lobby.
Van Schendelen – Machiavelli in Brussles
Vom începe prin a prezenta sfaturile și observațiile venite din partea unui persoane care are dubla calitate de profesor universitar și lobbyst.
Van Schendelen a identificat patru categorii de factori, a căror utilizare pot determina obținerea unui rezultat favorabil din partea decidenților europeni. Cele patru categorii de factori sunt: culturali, formali, operaționali și decizionali(op. cit., pp. 98-101).
Factorii culturali se referă la concepte politice, valori politice generale și valori specifice europene. Acești factori apar, de obicei, atunci când există probleme conceptuale sau de definiție între actori. De exemplu, definirea conceptului de ciocolată sau a riscului în ceea ce privește produsele modificate genetic sunt astfel de factori. Valorile specifice europene, numite de Van Schendelen „new regime values”, se referă la concepte cum ar fi subsidiaritatea, transparența, proporționalitatea, coordonarea și reciprocitatea. Acești factori pot fi folosiți pentru a promova sau bloca o politică. Astfel, subsidiaritatea a fost folosită împotriva politicilor ecologice și sociale europene, transparența pentru a bloca sau zădărnici realizarea unor negocieri eficiente iar reciprocitatea pentru a întârzia deschiderea pieței feroviale sau a celei de gaze naturale(op. cit., p. 99).
Factorii formali constau în „alocarea de puteri formale unor actori selectați”(ibidem). Astfel, „rezultatul final poate fi diferit dacă Parlamentul European decide folosind consultarea sau co-decizia, Consiliul votează cu majoritate sau unanimitate, un dosar este repartizat la un anumit Directorat General al Comisiei și nu la altul, la fel și în cazul comisiilor parlamentare și a grupurilor de lucru ale Consiliului; contează dacă implementarea unei norme legislative sau o inspecție este realizată de funcționari europeni, birocrați naționali, autoritățile regionale sau de către organizații private, sau dacă un act capătă caracterul obligatoriu a unui regulament, directivă, decizie sau caracterul orientativ al unui aviz sau recomandare” (ibidem). Dacă toți factorii sunt utilizați, aceștia oferă posibilități repetate de promovare sau blocare. „Când un grup de interese se simte afectat de o propunere a Comisiei privind legislația secundară poate în primul rând să folosească PE împotriva Comisiei, apoi Consiliul împotriva PE și în al treilea rând Curtea de Justiție împotriva fiecăreia dintre aceste instituții” (ibidem).
Factorii operaționali se referă la resurse materiale cum sunt suportul logistic, personalul și bugetul și la resurse mai puțin tangibile ca informația și susținerea. Acești factori pot influența rezultatul final. Există cazuri când lipsa resurselor a determinat Parlamentul European sau Directoratele Generale să amâne sau să anuleze consultări cu unele dintre părțile interesate de un anumit proiect legislativ(idem, p. 100).
Van Schendelen analizează cu precădere trei factori operaționali pe care îi consideră importanți, respectiv prietenia cu actorii importanți, ambițiile personale ale actorilor și limba nativă a actorilor. Astfel, folosind prietenia ca un instrument, se pot atinge rezultatele dorite. De exemplu, un parlamentar european are acces mai ușor la proprii colegi de partid din comisiile parlamentare sau Consiliu. De asemenea, prietenia dintre diferiții eurobirocrați poate fi exploatată. De obicei, o decizie este luată folosind o limbă de lucru (mai ales Engleza sau Franceza) și apoi tradusă în celelalte limbi. Totuși există multe cuvinte cheie care sunt traduse fără să fi existat o definiție comună. În plus, nu există două limbi complet identice din punct de vedere semantic(idem, pp. 100-101).
Factorii decizionali apar pentru că în cazul oricărei decizii există grupuri pro și contra. Pentru a realiza negocieri reușite un grup de interese trebuie, în primul rând, să-și promoveze poziția sau cererea încă de la începutul procesului legislativ. Iar, în al doilea rând, trebuie să ofere ceva de interes și celorlalte părți implicate, atât actorilor europeni cât și celorlalte grupuri de interese, pentru că altfel riscă să fie ignorat sau contracarat(idem, p. 101).
Strategia celor trei P
Pentru a descrie cea mai bună metodă de a face un lobby eficient, Van Schendelen a introdus așa-numita strategie al celor 3 P: Persoane, Poziții, Proceduri. Acesta constă în a încerca să așezi cele mai prietenoase persoane în cele mai bune poziții, în cele mai eficiente proceduri(op.cit., pp. 105-109).
Dacă reprezentanții unui grup de interese au prieteni care lucrează la Directoratul General din cadrul Comisiei care schițează un anumit proiect legislativ, care are legătură cu interesele acelui grup, și dacă împărtășesc cu acești eurobirocrați, aceleași valori, interese sau chiar naționalitate, toate acestea pot constitui un avantaj pentru acel grup de interese.
Grupul de interese ar trebui să fie interesat și în a obține poziții importante în procesul decizional, cum ar fi cea de președinte sau raportor în cadrul comitetelor consultative sau al grupurilor de experți patronate de către Comisie.
Nu în ultimul rând, grupurile de interese ar trebui să aibă în vedere ce procedură legislativă trebuie folosită pentru a adopta un anumit act comunitar: co-decizia se deosebește de consultare când vine vorba de Parlamentul European, la fel cum votul prin majoritate calificată nu înseamnă același lucru cu unanimitatea în cadrul Consiliului. Van Schendelen dă exemplul unei propuneri a Comisiei privind taxarea: dacă aceasta este reîncadrată ca o măsură ce ține de piața comună, nu mai necesită vot unanim în cadrul Consiliului. Ca în orice proces legislativ, și aici totul este o chestiune de interpretare.
Vandenberghe – Lobbying in the European Union
Următoarea listă de sfaturi a fost realizată de către un consultant de afaceri publice american, care lucrează în Bruxelles:
„Creează-ți o rețea de informații – Transparența informației este o problemă în UE și obținerea de informații în timp util va fi o provocare majoră. Media de specialitate, inclusiv cea electronică, tratează evoluțiile politice și legislative din UE. Totuși propria ta rețea din cadrul instituțiilor UE și a altor asociații îți vor oferi un sistem de alertă indispensabil și un mijloc de a accesa informații vitale.
Fii proactiv – Cu cât intervii mai rapid în procesul legislativ, cu atât vei fi mai eficient. Construiește-ți relații înainte de a avea nevoie de ceva anume. Programează întâlniri introductive cu oficialii și alte persoane de contact pentru a vă cunoaște și a face schimb de opinii. Asta vă va ajuta să adoptați abordarea potrivită cu fiecare oficial.
Cunoaște-ți auditoriul – Înainte de a contacta un departament guvernamental, înțelege agenda și interesele acelui departament. În Comisia Europeană, de exemplu, Directoratul General I (Relații comerciale externe), va avea interese diferite față de Directoratul General III (Industria europeană). Adaptarea mesajului tău la intereselor lor te va ajuta să le atragi atenția și să influențezi luarea deciziilor.
Subscrie principiilor integrării europene – Cazul tău ar trebui să fie întotdeauna prezentat ca aducând o contribuție obiectivelor integrării europene, care se bazează pe o serie de principii, cum sunt libera circulație a bunurilor și persoanelor, coeziunea socială, lupta împotriva șomajului și competitivitatea. Accentuarea acestor principii, pe care se bazează întreaga legislație și toate inițiativele europene, îți vor spori șansele de reușită.
Formează alianțe; cunoaște-ți opozanții – Se întâmplă foarte rar ca un singur grup de interese să influențeze în mod decisiv o lege. Construirea de alianțe cu grupuri cu interese similare este indispensabilă pentru campania de lobby. În unele cazuri, poți să creezi o organizație ad hoc, care să reprezinte o astfel alianță ce face lobby într-o anumită problemă.
Află cine îți sunt opozanții. Argumentația ta va fi mai eficientă dacă ia în considerare și ceea ce susțin opozanții.
Respectă principiul ierarhiei reale în procesul legislativ – Majoritatea legislației, în anumite etape, este scrisă de către experți și oficiali de la un nivel inferior. În multe cazuri, acești experți reprezintă principalul tău punct de plecare. Include-i în abordarea ta și le vei câștiga respectul. Apelarea la eșalonul politic superior va fi productivă când ai de-a face cu un blocaj, cu reavoință în a rezolva o problemă sau cu mize politice importante.
Joacă jocul reciprocității – Nu lua niciodată fără să dai. De partea decidenților UE există o nevoie aparentă și cronică de date despre piață, informații despre industrie și expertiză. Cea mai bună modalitate de a câștiga atenția oficialilor UE și în același timp de a influența indirect pe decidenți este să le oferi aceste date. Se poate ajunge chiar ca propria ta informație să fie folosită de legiuitorii europeni.
Oferă întotdeauna o alternativă acceptabilă atunci când încerci să împiedici sau să modifici o reglementare. Oferind informații și susținere Comisiei în domenii care nu țin de interesele tale directe pot, de asemenea, să îți sporească credibilitatea și să te ajute să îți promovezi interesele primare.
Întotdeauna cultivă-ți relațiile (Always follow up) – Unul dintre secretele unui lobby de succes este ca orice scrisoare pe care o scrii, orice contact pe care îl faci, orice inițiativă pe care o iei să o dezvolți(to follow up). Scriind o scrisoare de mulțumire unui oficial pe care l-ai întâlnit, îți va oferi ocazia să îți reafirmi argumente și ce anume aștepți de la acesta.
Fii conștient de diferențele culturale – Un oficial cu origini portugheze se va exprima diferit față de un german, un deputat britanic va avea așteptări diferite decât colegul său grec. Familiarizează-te cu aceste diferențe.”
(Vanderberghe, K., Lobbying in the European Union, 1995, apud. PE 329.438, pp. 20-21)
Cassidy – European Lobbying Guide – A guide on whom and how to lobby
Indicațiile ce urmează vin din partea unui fost membru al Parlamentului European:
„Să intervii devreme – Încearcă să anticipezi planurile de viitor ale Comisiei, prin monitorizarea ofertelor de licitație și prin cultivarea de relații cu oficialii din reprezentanțele permanente și din departamentele guvernelor naționale.
Încearcă să înțelegi ceea ce se vrea – Comisia nu poate impune directive fără acordul Consiliului și, în cazul co-deciziei, și al Parlamentului.
Lucrează cu ceilalți, caută aliați – Datorită procedurii de co-decizie, proiectele de directive creează nevoia unui lobby coerent. Un exemplu de lobby incoerent în ultimii ani îl reprezintă proiectul de directivă privind copyright-ul pe Internet, când numeroase organisme comerciale și industriale, precum și alte grupuri de presiune, au făcut lobby în mod separat. Multe dintre ele ar fi avut rezultate mai bune și un impact mai mare, dacă ar fi fost capabile să lucreze împreună. Oficialii, parlamentarii și membrii Comitetului Economic și Social și ai Comitetului Regiunilor devin foarte frustrați când mai mult de un grup de presiune spune cam același lucru, dar în cuvinte diferite. Aceasta poate conduce doar la confuzii oribile.
Nu fii negativ – Grupurile de presiune nu pot, pur și simplu, să întoarcă spatele procesului legislativ în speranța că proiectele de directive vor dispărea pur și simplu. Ocazional acest lucru se întâmplă, dar numai după un timp foarte lung. Altele, ca de exemplu al cincilea proiect de directivă privind Legea companiilor europene, se află în discuție încă din 1972 (lucrarea citată a fost publicată în 2000 – n.n.).
Atenție la detaliu – Zicala „dracul stă în detaliu” nu trebuie uitată. De multe ori detaliile proiectelor de directive (cum sunt anexele care conțin precizări de ordin tehnic) conduc la „legea consecințelor neintenționate”. Oficialii și parlamentarii vor fi recunoscători oricui îi poate ajuta să nu facă gafe. Atenția acordată detaliilor înseamnă și să te asiguri că urmărești toate evoluțiile care apar de-a lungul procedurii de co-decizie.
Folosește reprezentanțele permanente – Reprezentanțele permanente sunt o resursă valoroasă. Acestea consideră că a obține cel mai avantajos aranjament pentru țară face parte din fișa postului. În cadrul limitelor obligațiilor profesionale, de a fi imparțiale între un interes național sau altul, acestea pot fi foarte utile în a te informa cu privire la ce se întâmplă și, uneori, pot fi pregătite să facă sugestii privind tacticile de urmat. Face parte din munca lor să fie în permanență la curent cu evoluția unui act normativ, pe măsură ce avansează în procesul legislativ.
Folosește reprezentanții naționali – Deputații europeni, membri Ecosoc și ai Comitetului Regiunilor se află acolo unde sunt pentru a servi interesele naționale, indiferent de partidele politice de care țin. Membrii comisiilor parlamentare principale, în special raportorii și cei care redactează propunerile de rezoluție, sunt deci persoane importante de contact.”
(Cassidy – European Lobbying Guide – A guide on whom and how to lobby, 2002, apud. PE 329.438, pp. 22-23)
Clamen – Les régles d’Or du lobbying
„Regulile de aur” de mai jos au fost formulate de Michael Clamen și preluate de pe website-ul www.lobbying-europe.com :
„Fiți profesioniști – trebuie să cunoașteți:
Procesul de decizie – momentele cheie.
Oamenii de contact.
Orientările politice.
Relațiile la care se poate apela.
Fiți vigilenți – trebuie să:
Căutați informația.
Stabiliți o rețea de contacte.
Urmăriți dosarul vostru.
Să cunoașteți pozițiile adoptate si argumentele care se vehiculează.
Fiți precoce – trebuie să devansați evenimentul:
Interveniți mereu atunci când este posibil.
Fiți la originea inițiativelor.
Aveți grijă să dispuneți de un proiect concret.
Pregătiți-vă – construiți o argumentație.
Fiți solidari – în vederea acțiunii solidare:
Regruparea.
Prezentarea drept colectiv plurinațional.
Atragerea de alianțe – construirea unei rețele de aliați.
Acceptarea compromisului.
Asigurarea sprijinului provenit de la anumite administrații naționale.
Fiți „multipli” – trebuie să:
Apelați la mai mulți decidenți.
Nu neglijați nici un nivel ierarhic, nici o instituție.
Multiplicați demersurile, argumentele, verificați sursele de informație.
Fiți deciși – aceasta presupune:
Debarasați-vă de prejudecăți excesive.
Definiți un obiectiv clar.
Acceptați investiția pe termen lung.
Acceptați că trebuie să dați înainte de a primi (informații, proiecte etc.).
Dați dovadă de tenacitate, utilizați toate sursele.
Fiți comunicativi – să știți să:
Adoptați logica puterilor publice.
Vă puneți în locul celorlalți.
Adoptați limbajul administrativ.
Lucrați asupra mesajului vostru, atât din perspectiva formei cât și al conținutului.”
( http://www.lobbying-europe.com/mod.php?mod=userpage&page_id=1 )
Kimmons – Lobbying strategies
Chrissie Kimmons identifică mai jos o serie de strategii de lobby pe care marile companii industriale le folosesc în funcție de circumstanțe:
„Strategia „gunship” – lobby agresiv, incluzând amenințări de mutare a activității dacă propunerile de politici nu sunt abandonate (a se folosi doar atunci când alte tactici nu funcționează).
Strategia „Kofi Annan”(cunoscut și sub denumirea de „calul troian”) – oferirea de compromisuri reciproc acceptabile decidenților, o abordare constructivă a problemei (strategie foarte utilizată în Bruxelles)
Strategia „băiatul bun, băiatul rău” („good cop, bad cop”) – o companie sau un grup de lobby adoptă o poziție dură, ceea ce le permite celorlalți să ocupe prim-planul, promovând ceea ce poate apărea ca o soluție constructivă de compromis.
Strategia „dentistului” – se urmărește, în primul rând, eliminarea problemei cele mai stringente („pull out the worst teeth”) dintr-un anumit act normativ și, apoi, se revine pentru alte modificări.
Strategia „terțului” – contactarea ONG-urilor și a sindicatelor pentru a ajunge la compromisuri asupra unei probleme aflate în dispută.
Strategia „măgarului” – o variantă a strategiei „bățului și a morcovului”, („stick and carrot”), în care reprezentanții industriilor încearcă să câștige de partea lor decidenții politici, exploatându-le preferințele și interesele, fără a se ajunge însă la corupție.”
(Kimmons apud. Zoltvany, Patrik, Lobbying EU. Note de curs.)
=== Incheierea ===
Încheiere
Limite ale lucrării și surse potențiale de erori
Concluzie
Direcții viitoare de cercetare
Încheiere
Această parte a lucrării îndeplinește trei obiective. În primul rând, din dorința de a preîntâmpina eventualele critici, marchează limitele demersului nostru și potențialele surse de erori. În al doilea rând, sunt prezentate concluziile lucrării. Iar, în final, se arată posibilele direcții de cercetare viitoare.
Limite ale lucrării și surse potențiale de erori
Limitele acestei lucrări pot fi stabilite doar prin raportare la obiectivele propuse. Din acest punct de vedere considerăm că ne-am respectat toate angajamentele luate în introducerea lucrării. Astfel, am prezentat cadrul instituțional în care acționează grupurile de interese, metodele de acces pe care le folosesc grupurile, precum și tehnicile prin care reușesc să transforme accesul în influență asupra politicilor și politicii UE. În acest demers, am realizat o serie de alegeri, optând pentru acele teorii la care am avut acces și pe care le-am considerat utile argumentației noastre. În mod cert, există și teorii pe care nu le cunoaștem sau la care nu am avut acces. De asemenea, este posibil ca teoriile folosite de noi să se dovedească incorecte, depășite sau ca având o bază empirică insuficientă. Considerăm că acestea sunt riscuri inerente și ni le asumăm. Singurul mod în care aceste surse de erori ar putea fi îndepărtate este prin testarea empirică a teoriilor folosite.
O altă sursă potențială de erori o reprezintă accepțiunea pe care diverșii autori o acordă noțiunilor de grup de interese și lobby. Marea majoritate a lucrărilor folosite nu definesc conceptele. Or, așa cum am arătat, în acest domeniu există numeroase controverse. În aceste condiții, întrebarea care apare este dacă cercetătorii vorbesc despre și analizează același lucru. Ne declinăm puterea de a rezolva această problemă, dar remarcăm faptul că în științele politice există numeroase concepte care nu au o definiție unanim acceptată.
Această chestiune poate fi corelată cu problema perspectivelor culturale antitetice asupra activității de lobby. În cultura română, pe filieră franceză, conceptul are o conotație negativă. Am încercat să eliminăm această sursă de eroare, prin conștientizarea riscului și prin abordarea lobbyului, mai ales, în dimensiunea sa tehnică.
Faptul că materialele utilizate sunt redactate în limbi străine poate reprezenta o sursă de eroare când vine vorba de traducere. Deoarece numărul studiilor de specialitate în limba română este foarte redus, am fost nevoiți uneori să inovăm terminologic. Atunci când nu am fost siguri asupra unei traduceri, am păstrat varianta originală, ca de exemplu noțiunea de „venue shopping”. În cazul termenului „committee”, am ales să-l traducem prin „comitet” în cazul Comisiei Europene, și prin „comisie”, pentru celelalte instituții.
Concluzie
Care sunt pașii esențiali pe care un lobbyst trebuie să-i facă pentru a avea succes în activitatea sa? Iată întrebarea care stă la baza întregului nostru demers exploratoriu și explicativ în domeniul activității de lobby pe lângă instituțiile Uniunii Europene. Răspunsul la această întrebare a dus la identificarea a cinci etape. Cunoașterea sistemului în care acționezi și pe care vrei sa-l influențezi reprezintă prima etapă. Astfel, primul capitol se ocupă cu prezentarea structurii instituționale a UE, precum și cu descrierea procesului legislativ și a celui executiv, accentul fiind pus pe acele informații utile activității de lobby. Capitolul doi prezintă următoarele două etape. Cunoașterea logicii de acces și a punctelor de acces în sistem sunt informații de bază pentru un lobby eficient. Al treilea capitol analizează reglementarea activității de lobby în UE, ceea ce noi am numit regulile de acces. În acest caz, am ajuns la concluzia că reglementarea s-a făcut prin două tipuri de măsuri. Pe de o parte, prin măsuri care privesc fixarea limitelor transparenței actului de guvernare iar, pe de altă parte, prin stabilirea unor instrumente de reglementare. În capitolul patru am redat o serie de strategii prin care accesul la instituții se poate transforma în influență.
Per ansamblu, lucrarea de față folosește paradigma utilitaristă. Astfel, explicăm interacțiunea dintre instituții și lobbyști pe baza unei teorii a schimbului de resurse, schimb de pe urma căruia fiecare parte își atinge obiectivele.
Sperăm că, prin acest demers, am arătat că reprezentarea intereselor prin lobby reprezintă o metodă alternativă de implicare în procesul de formulare a politicilor publice, atât la nivel european cât și național.
Direcții viitoare de cercetare
Așa cum am arătat, interesul nostru pentru problematica grupurilor de interese în general și a lobbyului european, în special, este mai vechi. Lucrare de față reprezintă, fără îndoială, cea mai importantă cercetare pe care am realizat-o în acest domeniu. Pe viitor am dori să testăm empiric teoriile pe care le-am folosit, să analizăm campanii concrete de lobby și chiar să participăm la realizarea unor astfel de campanii.
=== Introducerea ===
Introducere
Definirea temei lucrării
Structura lucrării
Clarificări conceptuale
Clarificări teoretice
Clarificări metodologice
Definirea temei lucrării
Lucrarea de față se încadrează în tema mai largă a studiilor privind formarea politicilor publice în Uniunea Europeană. Pe lângă statele naționale și instituțiile UE, există și alți actori care participă la acest proces: grupurile de interese. Această lucrare își propune să prezinte cadrul instituțional în care acționează grupurile de interese, metodele de acces pe care le folosesc grupurile, și cum reușesc să transforme acest acces în influență asupra politicilor și politicii UE. Utilitatea acestui demers se datorează viitorului statut al României de membră a Uniunii Europene. Astfel, grupurile de interese românești vor trebui să învețe să acționeze și pe această nouă scenă politică.
Există mai multe motive care ne-au făcut să abordăm în această lucrare problematica grupurilor de interese și a activității de lobby la nivelul UE.
Primul motiv ține de preocuparea noastră mai veche atât pentru studiile europene cât și pentru această ramură a științei politice pe care o reprezintă grupurile de interese. Analiza activității de lobby în UE constituie un punct de intersecție între aceste două domenii de interese. Astfel, în ultimii patru ani, am folosit obligativitatea de a redacta eseuri pentru diferitele cursuri, drept o oportunitate de a aprofunda această tematică. Mai mult, în 2005, am absolvit un curs de specializare în drept comunitar cu o lucrare ce analiza tehnicile de lobby ale regiunilor și a municipalităților europene. Pe lângă acestea, în 2006, am participat la proiectul Eurolobby și la cursurile Institutului European de Primăvară privind activitatea de lobby în UE.
Al doilea motiv îl reprezintă dorința de a realiza o prezentare a procesului decizional în UE din perspectiva reprezentantului grupurilor de interese, a lobbystului. Considerăm că o astfel de abordare este necesară, având în vedere viitorul statut al României de membru al UE. Astfel, în condițiile superiorității normelor comunitare asupra celor naționale, grupurile de interese autohtone vor trebui să ia în considerare și această nouă arenă politică. Mai mult, din cunoștințele noastre, în limba româna nu s-a realizat până în prezent o descriere a sistemului instituțional european din această perspectivă. Lipsa unor analize anterioare a reprezentat un efort suplimentar din partea noastră și o responsabilitate sporită dar, în același timp, și o oportunitatea de a aborda un domeniu relativ nou în știința politică.
Al treilea motiv a apărut pe parcursul documentării pentru această lucrare. Astfel, am observat că cercetările existente privind reglementarea activității de lobby de către instituțiile europene sunt fie vechi, și trebuie actualizate, fie incorecte. În același timp, relațiile Comisiei Europene cu grupurile de interese se află în plin proces de redefinire, ca parte a Inițiativei europene privind transparența. În aceste condiții, o analiză, care să aibă în vedere toate normele și proiectele existente în momentul de față, își dovedește utilitatea.
Structura lucrării
Plecând de la întrebarea: Care sunt pașii esențiali pe care un lobbyst trebuie să-i facă pentru a avea succes în demersul său? , structura lucrării poate fi rezumată astfel:
Primul pas îl reprezintă cunoașterea sistemului și înțelegerea mediului în care trebuie să acționeze. De aceea, primul capitol al lucrării prezintă structura, organizarea și procesul legislativ și executiv din cadrul instituțiilor Uniunii Europene. Această analiză pune accentul pe acele structuri și proceduri care prezintă interes pentru un lobbyst.
Al doilea pas presupune cunoașterea și respectarea logicii de acces în sistem. În acest caz am optat pentru teoria lui Bouwen privind schimbul informații/acces.
Al treilea pas îl reprezintă identificarea punctelor de acces în sistemul instituțional. Folosind teoria „venue shopping”, explicăm de ce funcționarii cu poziții medii în instituții reprezintă țintele predilecte ale grupurilor de interese.
Următorul pas logic presupune cunoașterea regulilor de acces, prin care ne referim la reglementarea lobbyului în UE. Aceste norme sunt analizate în capitolul trei și reprezintă cea mai importantă contribuție a noastră la acest domeniu de cercetare, prin faptul că sunt analizate ultimele evoluții privind reglementarea activității de lobby de către Comisia Europeană.
Ultimul pas este și cel mai dificil din perspectiva lobbystului, și presupune transformarea accesului în influență. În acest capitol sunt prezentate câteva strategii și „reguli de aur” privind lobbyul eficient. Aceste „sfaturi” sunt preluate atât din mediul academic cât și de la practicieni.
Înainte de a începe tratarea subiectelor enunțate mai sus, considerăm necesară o serie de clarificări conceptuale, teoretice și metodologice.
Clarificări conceptuale
În continuare, vom defini conceptele centrale ale acestei lucrări. La fel ca majoritatea conceptelor ce caracterizează sfera politicii, și noțiunile de față fac obiectul a numeroase controverse. Plecând de la constatarea că nu există o singură definiție general acceptată sau legalizată pentru nici unul dintre termenii de mai jos, vom încerca să alegem dintre cele care se află la dispoziția cercetătorului pe cele mai potrivite pentru demersul nostru.
În lucrarea de față, prin grup de interese se înțelege „o entitate care încearcă să reprezinte interesele unor secțiuni particulare ale societății, în scopul de a influența procesul politic” (Saurugger apud. Coman 2005, p. 163). Cu alte cuvinte, „grupurile de interese facilitează elaborarea politicilor publice și se folosesc de apropierea de societate pentru a contribui la aplicarea acestora” (Draus apud. Coman 2005, pp. 163-164).
În ceea ce privește noțiunea de grup de presiune, reținem intrarea din Dicționarul de Politică Oxford, care arată faptul că acesta este un „termen alternativ pentru grup de interese, adesea utilizat spre a arătă dezaprobarea față de grupul respectiv sau față de metodele sale”(Grant în McLean 2001, p. 201).
La origine, termenul lobby desemna o alee acoperită, iar apoi a căpătat sensul de anticameră, vestibul, culoar, hol. Ulterior a desemnat și zona adiacentă unei adunări legislative, unde este ușor să-i întâlnești pe membrii parlamentului, și treptat termenul s-a extins și asupra persoanelor aflate în aceea zonă. În prezent, lobby-ul nu se reduce doar la a face anticamera, ci înseamnă „o influență formală asupra decidenților politici pentru a influența conținutul unei decizii” (Andersen și Eliassen apud. Coman 2005, p. 164). Aceasta este și accepțiunea pe care o vom utiliza pe parcursul acestei lucrări.
Vom folosi sintagma lobby european referindu-ne la lobbyul desfășurat pe lângă instituțiile UE, iar pe cea de lobby eficient pentru campania de lobby care și-a îndeplinit obiectivele.
Prin lobbyist vom înțelege „o persoană care este în mod profesional folosită spre a-și exercită influența în numele clienților sau care își consiliază clienții cum să-și exercite influența în folosul propriu”(Grant op.cit., p. 258). Cei care fac lobby variază foarte mult, începând de la oamenii de afaceri și secțiile de comunicare instituțională a unor mari firme și terminând cu ambasadele străine. „Acei lobbyști care funcționează ca intermediari profesioniști, cum sunt firmele de consultanță politică sau avocații specializați în oferta de consiliere politică, sunt numiți uneori lobbyști angajați prin contract, spre deosebire de lobbyștii interni permanenți, folosiți de firme”(ibidem).
Lobbyul nu înseamnă corupție sau presiune, și se deosebește de reprezentarea intereselor prin intermediul partidelor politice. Luigi Graziano(1998) clarifică aceste potențiale surse de confuzie. Astfel, lobbyul „exclude în principiu schimbul corupt de servicii” și, spre deosebire de corupție, păstrează un anumit grad de incertitudine privind rezultatul final(Graziano 1998, p. 41). Lobbyul nu se reduce doar la presiune. „Presiunea reprezintă ultima etapă într-un proces cu multe fațete care include strângerea de informații, pregătirea propunerilor de politici publice și a unei strategii potrivite pentru a susține aceste propuneri, căutarea de aliați precum și alte aspecte” (Graziano 1998, pp. 42-43). Referindu-se la expertiza pe care o dețin grupurile de interese și lobbyștii, Graziano le distinge de reprezentarea intereselor prin partidele politice. „Lobbyul este o reprezentare specializată și expertă, foarte diferită prin natura sa față de reprezentarea generală și nespecializată realizată prin intermediul oficialilor aleși” (Graziano 1998, p. 43).
Noțiunea de acces va fi utilizată în sensul atribuit de Pieter Bouwen(2002, 2003). Astfel, deoarece „măsurarea influenței este un demers destul de problematic în știința politică”(Bouwen 2003, p. 1), Bouwen nu studiază influența grupurilor de interese, ci accesul pe care acestea îl au pe lângă instituțiile europene implicate în procesul legislativ și executiv al UE. „Trebuie accentuat faptul că acces nu înseamnă în mod necesar influență. Totuși, câștigarea accesului la instituțiile UE este o condiție necesară pentru exercitarea influenței asupra procesului legislativ al UE”(ibidem).
Prin influență vom înțelege: „capacitatea unui subiect politic de a modifica opiniile, atitudinile și comportamentul altora în direcția dorită. Influența se corelează cu puterea și autoritatea, dar se deosebește într-o măsură de ele prin faptul că nu recurge întotdeauna la constrângere, preferând să folosească persuasiunea” (Tămaș 1996, p. 131). Conceptul de transparență se referă la dreptul cetățenilor europeni de a beneficia de difuzarea informațiilor necesare pentru a-și forma o părere clară despre problemele societății în care trăiesc și despre ceea ce s-ar putea face pentru rezolvarea lor.
Prin reglementarea activității de lobby vom înțelege „elaborarea unui sistem de reguli privind activitățile factorilor politici de decizie și/sau ale lobbyștilor. Această reglementare poate consta în instrumente legislative formale sau mai puțin formale, ca, de exemplu, codurile de conduită” (Greenwood 1998 apud. Coman 2005, p. 166). „Reglementarea activității de lobby reprezintă un ansamblu de dispoziții ce stipulează ceea ce grupurile de interes pot sau nu pot face în tentativa de a influența deciziile politice” (Thomas 1998 apud. Coman 2005, p. 166).
Clarificări teoretice
Studiul lobbyului face parte din aceea ramură a științei politice ce se ocupă cu grupurile de interese. Referindu-se la acestea din urmă, Emiliano Grossman notează: „Problematica facțiunilor, a corporațiilor sau a grupurilor este una curentă în toate scrierile ce teoretizează sistemele politice de mai bine de două sute de ani. Această tematică este contemporană cu primele scrieri asupra statului modern și a capacității sale de a guverna”(Grossman 2005, p. 13).
Deoarece obiectivul acestei lucrări nu îl reprezintă prezentarea numeroaselor terorii și controverse privind grupurile de interese, ne vom rezuma în a cita câteva contribuții pe care le considerăm esențiale.
Astfel, Grossman consideră că „putem distinge două mari curente [în ceea ce privește grupurile de interese – n.n.]: primul respinge grupurile, le consideră nefaste pentru definiția voinței generale și deci dăunătoare pentru democrație. Al doilea curent, pe care am putea să-l numim <<pragmatic>>, separă parțial această analiză, dar consideră că este imposibil de a eradica grupurile din viața politică și că, din acest motiv, îi revine guvernului sarcina de a le reglementa rolul pentru a le limita potențialele efecte negative” (Grossman 2005, p. 13). Pentru secolul XIX primul curent e reprezentat de Jean-Jacques Rousseau cu al său Du contract social, iar cel de al doilea de către James Madison, Federalist Paper No. 10, și Alexis de Tocquevile, De la démocratie en Amérique. În secolul XX autorii mai degrabă favorabili grupurilor de interese sunt Arthur Bentley, The Process of Government. A study of Social Pressures, și Robert Dahl, Who Governs?, iar perspectivele critice sunt reprezentate de scriitorii francezi(ibidem).
Și Luigi Graziano are o perspectivă dihotomică asupra teoriilor privind grupurile de interese. Astfel, se face distincție între perspectiva socio-centrică și cea stat-centrică. Prima se referă la tradiția anglo-saxonă, iar cea de a doua la tradiția franceză. Aceste perspective corespund noțiunilor de „public interest” și „intérèt général”. Cele două concepte ilustrează două viziuni diferite asupra a ceea ce înseamnă Public. „<<Public>>, în prima sintagmă, se referă la ceea ce o colectivitate deține în comun, dar și la un spațiu public (ca în jardin public, public square). Acesta desemnează o arenă care aparține în aceeași măsură atât statului cât și societății. Sfera publică pentru Habermas are o conotație similară: se referă la ceea ce nu este privat în societatea civilă (opinia publică, presa, piața, profesiile). Prin contrast, intérèt général nu poate fi decât prerogativa statului și a instituțiilor acestuia. Nu poate fi pluralizată și presupune o vue d’ensemble a societății și a nevoilor acesteia. Deși actorii sociali pot să-ți urmărească în mod liber diversele scopuri, ceea ce este comun, public, de importanță supremă pentru națiune cade sub jurisdicția exclusivă a statului”(Graziano 1998, p. 44).
Această dihotomie se suprapune într-o oarecare măsură pe relația dintre teoria corporatistă și cea pluralistă. Iată cum prezintă Enciclopedia Blackwell a Gândirii Politice modul în care aceste teorii abordează grupurile de interese: „Teoria corporatistă s-a configurat în opoziție fermă cu pluralismul ca model al vieții politice axat pe grupuri de interese, dar pe măsura rafinării progresive a teoriei prin valorificarea dovezilor empirice, devine tot mai evident că pluralismul și corporatismul nu trebuie privite ca alternative ce se exclud reciproc, ci ca puncte extreme ale unui continuum definit de gradul în care între organizațiile de interese și stat s-au stabilit relații monopoliste și de interdependență. (…) Trei sunt elementele-cheie ce deosebesc corporatismul de procesele pluraliste caracteristice vieții politice din sistemele unde funcționează grupuri de interese. Primul este rolul de monopol pe care-l joacă organismele corporatiste; al doilea este fuziunea rolului reprezentativ cu cel de implementare; iar cel de al treilea este prezența statului atât în autorizarea reprezentării monopoliste, cât și în codeterminarea politicii. În timp ce teoria pluralistă consideră interesele ca existând înaintea organizării și a mobilizării politice, teoria corporatistă vede în stat agentul principal în configurarea intereselor și în determinarea rezultatului proceselor de grup” (Cawson în Miller 2000, pp. 143-146).
Gianfranco Pasquino, în al său Curs de știința politică, arătă că teoria pluralistă a grupurilor a generat două tipuri de reacții din perspectivă neo-conservatoare și neo-corporatistă (op. cit., pp. 94-95). Cum relația pluralism – corporatism am prezentat-o mai sus, vom reda critica neo-conservatoare. Această critică vine din partea lui Mancur Olson, fiind dezvoltată în lucrările sale: Logica acțiunii colective și Creșterea și declinul națiunilor. Critica neo-conservatoare „a adus vechile obiecții la politica grupurilor, înțelese nu ca niște canale de organizare și de exprimare a complexității democrației, ci ca o diafragmă între cetățeni și guvernanți, ca obstacol în calea dobândirii binelui comun și ca instrument pentru realizarea intereselor particulare. Aceste critici au fost aduse la stadiul de teorie de către Mancur Olson” (op. cit., p. 94).
Știința politică nu este singura care s-a ocupat de grupurile de interese. Kathleen Getz(2001) prezintă teoriile care pot explica diferite aspecte ale grupurilor de interese. Noi ne vom rezuma la a aminti fiecare știință socială și teoriile pe care le-a generat. Astfel, în știința politică avem teoria grupurilor; în economie sunt patru teorii: teoria acțiunii colective, teoria alegerii publice, teoria costului de tranzacție și teoria jocurilor; în sociologie avem teoria dependenței de resurse și teoria instituțională; în management putem identifica teoria agenției, teoria behavioristă a firmei, teoria strategiei de afaceri și teoria ecologiei populației.
Lucrarea de față folosește paradigma utilitaristă. Această paradigmă afirmă în principiu că, comportamentul este motivat de instrumentalitatea sa pentru a atinge obiectivele propuse. Teoria logicii de acces, prin care explicăm interacțiunea dintre lobbyști și instituțiile UE, reprezintă o combinație între paradigma pluralistă și cea neo-corporatistă. „Accentul pe care pluralismul îl pune pe pluralitatea grupurilor și pe importanța informației este combinat cu preocuparea corporatistă pentru schimbul de resurse” (Bouwen 2002, p. 6).
Clarificări metodologice
Această lucrare realizează atât un demers exploratoriu, întrucât este vizat un domeniu mai puțin studiat – activitatea de lobby european, cât și unul explicativ, încercând să ofere explicații comprehensive a comportamentului lobbyștilor în interacțiunea lor cu instituțiile UE.
Metoda de cercetare folosită este analiza documentelor, iar instrumentul este grila de analiză. Am aplicat acest instrument în studierea modul în care sunt codificate normativ interacțiunile dintre grupurile de interese și decidenții europeni.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: . Lobby In Uniunea Europeana. Cadrul Institutional, Metode DE Acces Si Tehnici DE Influenta (ID: 133542)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.