Lista tabelelor [302035]

Lista tabelelor

Tabel 1. Numărul UAT la nivel național în funcție de categorii. Sursa: [anonimizat]. 24

Tabel 2. [anonimizat]. Surse date: [anonimizat]; [anonimizat] 25

Tabel 3. Cele mai mici 10 scoruri de eficiență. Surse date: calcul autor 42

Tabel 4. Cele mai mari 10 scoruri de eficiență. Surse date: calcul autor 43

Tabel 5. Valorile covarianței dintre indicatorii utilizați. Sursă date: calcul autor 44

Tabel 6. Coeficienții de corelare dintre indicatorii utilizați. Sursă date: calcul autor 45

Lista figurilor

Figura 1. [anonimizat]: Wikipedia, https://bit.ly/maslow 12

Figura 2. Piramida nevoilor sectorului privat Sursă: Banca Mondială, 2014 13

Figura 3. Piramida nevoilor localităților. Sursă: autor 14

Figura 4. Model capăt de tabel baza de date. Sursă: autor 19

Figura 5. Corelarea dintre populație și scorul de eficiență. Sursă date: calcul autor 44

Lista hărților

Harta 1. Evoluția populației după domiciliu 2008-2014, pe localități. Surse date: ANCPI, TEMPO Online INS 26

Harta 2. Densitatea întreprinderilor în profil teritorial. Surse date: ANCPI, INS 28

Harta 3. [anonimizat]. Surse date: ANCPI, INS 29

Harta 4. Accesul populației la medicina de familie. Surse date: ANCPI, INS 31

Harta 5. Ponderea populației de 10 ani și peste fără educație. Surse date: ANCPI, INS 32

Harta 6. Suprafața locuibilă la sfârșit de an pe locuitor. Surse date: ANCPI, INS 34

Harta 7. Cantitatea de apă distribuită pentru uz casnic în medie pe locuitor. Surse date: ANCPI, INS 35

Harta 8. Lungime drumurilor județene. Surse date: ANCPI, AID Romania & URBAN INCD INCERC, 2015 36

Harta 9. Lungimea drumurilor naționale. Surse date: ANCPI, AID Romania & URBAN INCD INCERC, 2015 37

Harta 10. Ponderea cheltuielilor de dezvoltare în cheltuielile totale ale APL. Surse date: ANCPI, [anonimizat]. 38

Harta 11. Gradul de dependență al bugetelor APL față de bugetul de stat. Surse date: ANCPI, [anonimizat]. 40

Harta 12.Scorul de eficiență al APL. Sursa: calculat de autor 41

Harta 13. Comparația scorului de eficiență cu IDUL 2011. Surse date: http://bit.ly/IDUL2011 42

Introducere

Evaluarea eficienței administrației publice locale (APL) este în general un proces greoi din cauza lipsei datelor pe de o parte, pe de alta datorită diferenței de perspectivă asupra a ceea ce este o administrației publică locală eficientă. Literatura de specialitate propune metode diverse de evaluare a eficienței, pornind de la monitorizarea unor indicatori de bază până la propunerea unor sisteme calitative și cantitative complexe. Problema în majoritatea cazurilor de evaluare a eficienței este disponibilitatea și relevanța datelor pentru conceptul de eficiență.

Lucrarea de față analizează eficiența administrației publice locale pornind de la o prezumție general acceptată de o mare majoritate a [anonimizat]-[anonimizat]/reformate. [anonimizat]-se într-o bază mică de impozitare, veniturile proprii ale APL în acest caz neputând acoperi cheltuielile. Însă în contextul eficienței, acest tip de argumentare este uneori insuficient, neputând fi identificată o cauzalitate directă.

În contextul discuției despre eficiența APL trebuie menționat că restructurarea administrativ-teritorială sau reforma-administrativ teritorială nu pot fi adresate fără a lua în considerare că acestea includ deopotrivă procese de centralizare și descentralizare, scopul final fiind acela de a livra în mod cât mai eficient serviciile și utilitățile publice către cetățeni, conform principiului subsidiarității, astfel încât să se poată asigura un nivel adecvat al calității vieții, fără disparități teritoriale extreme.

Unu dintre cele mai bune exemplu negative este de pildă sistemul de atribuire a locuințelor sociale la nivelul Municipiului București, care are o structură administrativă atipică la nivel național – un municipiu împărțit în șase sectoare, fiecare dintre acestea având o primărie și un consiliu local, iar Municipiul București o primărie generală și un consiliu general. La nivelul capitalei primăriile de sector nu pot avea patrimoniu propriu, în acest caz locuințele sociale alocate fiecărui sector fiind în proprietatea Primăriei Generale, prin serviciile specializate ale acesteia. Cu toate acestea, primăriile de sector dețin responsabilități în atribuirea de locuințe sociale (faza de evaluare/recomandare), însă în practică resursa de bază – locuința socială – nefiind în proprietatea sa rezultă liste lungi de așteptare și procese de atribuire netransparente. Putem spune în aceste condiții că Municipiul București și sectoarele, în calitatea lor de APL rezolvă în mod eficient problema locuirii la nivelul capitalei? Deși pe hârtie poate dispunem de locuințele necesare, în practică numărul mare de evacuări și persoane care locuiesc pe stradă și existența ghettourilor tind să contrazică acest lucru și ne ghidează către concluzia că această problemă nu este gestionată eficient de APL și abordarea acestei politici publice necesită cel puțin o retrasare administrativă a sarcinilor și o realocare a resurselor.

Este important să menționăm că eficiența administrației publice poate fi un câmp vast de cercetare, și de aceea trebuie clarificată de la început perspectiva abordată. Analiza propusă prin lucrarea de față include mai multe planuri care pot fi considerate legate în mod direct de eficiență. În raportul "Alba Iulia. Project Prioritization for 2014-2020" realizat de Banca Mondială (Banca Mondială, 2014) se propune o perspectivă asupra orașelor bazată pe piramida nevoilor lui Maslow (1943), transformată și adaptată pe trei categorii de beneficiari: cetățeni, sector privat și turiști. Chiar dacă acest model este particularizat pentru Municipiul Alba-Iulia și orașe în general, pornind de la piramida nevoilor cetățenilor se pot extrage câteva condiții general valabile de dezvoltare care pot fi adaptate pentru orice tip de localitate.

Ca principiu de bază al abordării, îndeplinirea acestor condiții parțial sau în totalitate este în general sarcina APL, aceasta reflectând în perspectiva acestui autor eficiența acestora în satisfacerea nevoilor cetățenilor.

În primul rând, orice localitate are nevoie de oportunități – e.g. locuri de muncă, educație, sănătate – acestea reprezentând baza pentru o dezvoltare echilibrată și pentru creșterea atractivității. În al doilea rând, pe lângă locurile de muncă este necesară o infrastructură solidă de locuire și utilități necesare vieții cetățenilor. În al treilea rând, o așezare necesită un anumit grad de accesibilitate astfel pentru a contrabalansa "frica de izolare" a posibililor și existenților locuitori. Nu în ultimul rând, administrația publică locală trebuie pe de o parte să dispună de fondurile necesare dezvoltării locale în raport cu nevoile, pe de alta trebuie să beneficieze de un grad suficient de autonomie pentru a putea lua decizii într-un mod eficient.

Din această perspectivă, se propune o imagine a eficienței administrației publice locale în sensul eficienței prin prisma capacității APL, în acest caz întrebarea de bază a acestei lucrări fiind:

Sunt autoritățile publice locale din România eficiente în satisfacerea nevoilor cetățenilor în raport cu resursele de care dispun?

Structura lucrării

Prima parte a lucrării acoperă analiza literaturii de specialitate. În primă fază au fost analizate metode de evaluare a eficienței administrației publice și legătura dintre eficiență și organizarea administrativ-teritorială. Obiectivul acestei analize a fost acela de a identifica practici internaționale/consacrate de evaluare a eficienței pe de o parte – inclusiv identificarea indicatorilor general acceptați în acest sens – și de a cerceta legătura dintre eficiență și organizarea administrativ-teritorială, pentru a putea răspunde prezumției că unitățile administrativ-teritoriale (UAT) mici sunt ineficiente.

În faza a doua au fost analizate abordările existente pentru a stabili legătura dintre autonomia financiara locală/descentralizare și performanța administrativă. Obiectivul de această dată a fost acela de a identifica dacă până în prezent a fost evidențiată o legătură directă între autonomia financiară (opusul dependenței de bugetul de stat) și nivelul de performanță – în sensul de deservire a necesităților locuitorilor – al autorităților publice.

A doua parte a lucrării schițează cadrul metodologic utilizat în realizarea studiului de caz și al analizei în sine prin prisma datelor disponibile. Astfel, este prezentată baza conceptuală a metodologiei și structura logică a cercetării. După stabilirea cadrului conceptual sunt prezentate metodele folosite în colectarea și analiza datelor și informațiilor și raționamentul din spatele acestora. Nu în ultimul rând, acest capitol schițează și limitările metodologice prin prisma datelor, informațiilor și instrumentelor disponibile acestui studiu.

A treia parte a lucrării prezintă studiul de caz. Acesta are un caracter atipic, în sensul că se referă la totalitatea unităților administrativ-teritoriale și APL-urilor aferente din România, prin prisma ofertei de utilități, oportunități, a conectivității și a veniturilor ca bază a eficienței APL-urilor. Această parte urmărește dezvoltarea contextului general al studiului de caz și a particularităților acestuia, prin prisma organizării și funcționării APL, dar și propunerea de teorii bazate pe acestea. De asemenea, acest capitol prezintă analiza din punct de vedere al indicatorilor, corelarea rezultatelor analizei precum și evaluarea critică a rezultatelor.

Lucrarea se încheie cu un capitol dedicat prezentării concluziilor generale extrase în urma studiului și prezentarea pe de o parte de opțiuni/propuneri pentru rezolvarea problemei eficienței APL, pe de alta trasarea de direcții de cercetare ulterioare prin prisma limitărilor studiului de față și a necesităților practice și academice.

Contextul teoretic

Eficiența administrației publice

Eficiența (administrației publice) este un termen intrat în vocabularul academic uzual al științelor administrative în perioada secolelor XIX-XX. Până atunci găsim urme vagi de referințe către ceva ce nu poate să fie decât eficiența administrației publice, dar nu este indicată în mod evident. Din punct de vedere istoric eficiența este prima oară menționată de Aristotel în cele patru aspecte cauzale ale sale – cauza formală, cauza materială, cauza eficientă, cauza finală (Rutgers & van der Meer, 2010). Chiar și în acest context Aristotel nu a definit eficiența (fie ea și administrativă) în termenii de astăzi.

În discursul contemporan eficiența administrației publice este în general un tip de eficiență tehnică care reprezintă raportul dintre resursele folosite pentru atingerea unui obiectiv. În esență eficiența măsoară cât de bine sunt utilizate resursele (i.e. input) în raport cu rezultatele obținute (i.e. output) de administrația publică în exercitarea atribuțiilor și responsabilităților. În același context, Frederickson et al (2011) argumentează că o administrație eficientă este o administrație bună. În acest caz însă problema majoră este aceea a trasării limitelor acestui bun și a modului și instrumentelor de evaluare.

Rutgers & van der Meer (2010) mai indică de asemenea că în dezbaterea eficienței administrației publice există două tabere, despărțite în mare parte în baza ideologiei pe care o urmărește fiecare. Pe de o parte, tabăra de inspirație Weberiană susține că administrația publică este în esența sa eficientă, pe de alta, tabăra opusă susține că administrația publică nu poate fi eficientă, în principal pentru că eficiența nu este cel mai important obiectiv al acesteia, primând obiective precum democrația, integritatea, etc.

În paralele cu eficiența tehnică (input vs. output) se poate vorbi și despre eficiența socială, care are la bază optimul Pareto în termeni de bunăstare socială maximă (Bohm apud Rutgers & van der Meer, 2010). Acest tip de eficiență este însă neglijat în discursul referitor la eficiența administrației publice.

Eficiența și structura administrativ-teritorială. Descentralizare = Eficiență?

Prima întrebare pe care trebuie să o punem în momentul când discutăm despre eficiența administrativă și cauzele din spatele performanței sau lipsei acesteia este: este afectează structura administrativ-teritorială (centralizată vs. descentralizată) eficiența? Pe scurt, se poate spune că părerile sunt împărțite și că în general excesele din ambele puncte de vedere nu pot avea efecte benefice.

Guvernarea și în mod special guvernarea la nivel teritorial este aranjată, uneori în mod natural, pe straturi suprapuse (Hooghe & Marks, 2009) atât teritoriale, cât și funcționale. Scopul este în general desconcentrarea și descentralizarea în vederea unei guvernării cât mai eficiente a teritoriului. Cu toate acestea structura administrativ-teritorială poate avea baze istorice puternice și astfel rezistă cu stoicism în fața implementării principiului eficienței (Hooghe & Marks, 2009). Probabil că cea mai la îndemână concluzie în acest caz este că modelele de descentralizare nu pot fi transpuse identic de la un stat la altul, mai mult implementarea acestui proces nu poate asigura creșterea eficienței administrației publice.

Unii autori subliniază că schimbările structurale ale sistemelor administrativ-teritoriale în vederea descentralizării nu sunt cel mai oportun lucru. Bubbico (2013) argumentează pe baza exemplului Italiei că nu schimbarea, ci continuitatea administrativă este potențatoarea eficienței regionale. Acesta subliniază însă că acest lucru este valabil în special pentru politicile pe termen lung, pentru cele cu termen scurt efectul asupra eficienței fiind unul negativ. În acest context putem spune deci că schimbarea de ordin administrativ trebuie corelată cu obiectivul urmărit.

În mod similar, în studiul "Decentralisation and performance" Exworthy et. al (2010) subliniază că descentralizarea este doar un instrument pentru atingerea unor obiective de politică publică bine definite în prealabil, iar uneori concentrarea pe descentralizare maschează alte activități simultane de centralizare. Un punct important notat de Exworthy et al (2010) este acela că descentralizarea depinde de "sănătatea" economiei locale și nu poate fi implementată dacă aceasta din urmă este sub-standard. În acest context, dacă argumentăm că deși descentralizarea nu poate garanta eficiența administrației publice dar o poate stimula prin procese de comunicare la nivel local, dependența acesteia de "sănătatea" economiei locale indică și o legătură directă între descentralizare și veniturile administrației publice locale, acestea din urmă dependente la rândul lor de economia locală.

Autonomia financiară locală ca bază a eficienței

Autonomia (financiară) locală este o piatră de temelie în majoritatea discursurilor referitoare la eficiența administrației publice. Scutariu & Scutariu (2015) arată în "The link between financial autonomy and local development. The case of Romania" că există o corelare pozitivă puternică între autonomia locală și dezvoltarea locală. Pe scurt, o APL este cea mai în măsură să asigure necesitățile comunității locale, însă fără autonomie financiară APL nu poate asigura eficiența în acțiunile sale. Acest argument este confirmat și de Găban & Bechiș (2015) care merg chiar mai departe și concluzionează că autonomia financiară este baza pentru o descentralizare reală.

Perspective asupra măsurării eficienței administrației publice

În principiu eficiența administrației publice este rezultatul raportului dintre resurse și rezultate, această abordare fiind și cea folosită în lucrarea de față, însă metodele de măsurare a eficienței administrației publice sunt variate. Probabil cea mai bună remarcă în acest sens este cea făcută de Giordano & Tommasino (2011) în încercarea de a măsura eficiența sectorului public raportată la cultura politică – "Capabilitatea sectorului public al unei țări de a oferi bunuri și servicii de calitatea înaltă într-un mod eficient din punct de vedere al costurilor (n.a. eficiență tehnică) este decisiv pentru o creștere pe termen lung". Cei doi indică astfel criteriile de bază pentru evaluarea eficienței sectorului public – calitatea bunurilor și serviciilor vs. costuri.

Afonso et. al (2005) au dezvoltat un model de evaluare a eficienței sectorului public în țările OECD bazat pe un set de indicatori de oportunitate și indicatori de alocare, distribuire și stabilizare în sectorul public. Ca și în cazul lui Giordano & Tommasino (2011), Afonso et. al (2005) tratează eficiența administrației publice pe baza costurilor necesare pentru atingerea obiectivelor și a indicatorilor, i.e. cheltuielile publice. Nici în acest caz abordarea nu ia în calcul rezultatele compozite ale acțiunilor administrației publice și efectele date de acestea. Concluzia dată de Afonso et. al (2005) este însă cât se poate de importantă pentru discuția reformei administrației publice, cel puțin în România, și anume că țările cu sectoare publice mici au o eficiență economică mai bună decât țările cu sectoare publice mari.

Pang & Herrera (2005) contribuie și ei la perspectiva eficienței prin prisma resurselor, spunând că eficiența administrației publice este legată de capacitatea guvernării să cheltuie resursele într-un mod eficient pentru livrarea de servicii și bunuri publice. Din acest punct de vedere în Statele Unite ale anilor '80 era susținută ideea că serviciile publice nu pot fi eficiente decât dacă sunt privatizate (Hildreth, Miller, & Rabin, 2006). Această idee și-a pierdut ulterior din avânt, mai ales în momentul în care a fost contrazisă chiar de Banca Mondială (Hildreth et al., 2006).

Nu în ultimul rând, în discuția referitoare la evaluarea eficienței administrației publice trebuie luate în considerare două puncte cheie cu impact direct asupra acesteia, evidențiate de Leksin (2013). În primul rând, pentru înțelegerea eficienței unei administrații publice este necesară înțelegerea guvernării locale ca structură de evaluare a eficienței. În al doilea rând, alegerea indicatorilor de evaluare trebuie să se afle sub controlul administrației publice evaluate, în sensul că aceasta trebuie să aibă capacitatea de a influența acești indicatori prin resursele de care dispune și deciziile luate.

În urma analizării literaturii putem trage câteva concluzii care stau la baza lucrării de față. În primul rând, eficiența și în special cea a administrației publice este un concept elastic acesta putând să își schimbe sensul în funcție de context. În al doilea rând, eficiența administrației publice este în strânsă legătură cu conceptele descentralizării și autonomiei (financiare) locale. O autoritate publică locală nu poate satisface în mod eficient nevoile locale fără autonomie financiară. În al treilea rând, evaluarea eficienței administrației publice este proces complex care depinde în abordare de obiectivul urmărit. Majoritatea abordărilor actuale se concentrează pe analiza utilizării resurselor și mai puțin pe rezultatele utilizării resurselor. Lucrarea de față, bazându-se pe conceptele prezentate mai sus realizează o corelare între problema autonomiei financiare și nivelul de dezvoltare locală – ca rezultat al acțiunilor autorităților publice, aceasta având rol de instrument de evaluare a eficienței administrației publice locale prin prisma situației socio-economice a unităților administrativ-teritoriale din România.

Metodologie

Motivare studiului de caz si structura logică a studiului

Metodologia prezentată mai jos a pornit de la dezvoltarea studiului de caz ca instrument de bază al analizei. Conform contextului teoretic descris mai sus, am dezvoltat o abordare metodologică integrată care să reflecte diversele niveluri de eficiență ale administrației publice locale din România. Selecția APL din România pentru studiul de caz a fost motivată în principal de actualele discuții referitoare la descentralizarea sistemului administrativ și reforma administrativ-teritorială. Pe lângă criterii ce țin de dinamică teritorială și pe alocuri de teoria sistemelor, eficiența APL reprezintă un criteriu de bază pentru a explica existența unor UAT/APL și posibila comasare ale altora, în baza ineficienței acestora.

Deși a fost analizată posibilitatea selecției unui număr limitat de unități administrativ-teritoriale pentru analiză, în urma detalierii metodologiei s-a concluzionat că selecția unei astfel de liste ar fi fost îngreunată sau chiar indusă în eroare de contextele teritoriale ale fiecărei unități administrativ-teritoriale și APL aferentă. De asemenea, poziționarea geografică și specificitatea locală a unei localități/unități administrativ-teritoriale induc un set de limitări sau avantaje care creează un context teritorial specific fiecăreia dintre acestea. Pentru evitarea erorilor rezultate din aceste considerente studiul de caz a foste realizat pentru totalitatea UAT/APL din România.

Ulterior stabilirii dimensiunii studiului de caz a fost dezvoltată structura logică a studiului și interpretării datelor astfel încât aceasta să asigure trecerea de la contextul teoretic la partea empirică a lucrării și ulterior la analiza datelor și concluzii.

În urma contextului teoretic a fost concluzionat că eficiența administrației publice locale este strâns legată de capacitatea acesteia de a livra servicii și utilități publice în vederea satisfacerii nevoilor locale. Din acest motiv eficiența APL poate fi investigată din două puncte de vedere: al rezultatelor și al condițiilor de atingere a rezultatelor. Avantajul acestei abordări este că analiza rezultatelor nu se concentrează numai pe obiectivele directe ale APL, ci pe impactul implementării obiectivelor, iar analiza condițiilor nu evaluează numai resursele utilizate ci ia în calcul și limitările financiare ale fiecărei APL.

În condițiile în care eficiența APL este dependentă de livrarea de servicii și utilități publice și capacitatea financiară putem concluziona că eficiența este reflectată în "sănătatea" socio-economică a UAT, în sensul că un nivel ridicat al acesteia reflectă o eficiență mai ridicată a APL în satisfacerea nevoilor locale, i.e. dispune și utilizează în mod eficient resursele de care dispune pentru satisfacerea nevoilor locale. În acest context, cum putem cuantifica "sănătatea" socio-economică a unei UAT?

Conceptul de bază – Reinterpretarea Piramidei lui Maslow

În 1943 psihologul Abraham Maslow schița ceea ce avea să devină "Ierarhia Maslow". În esență această ierarhie reprezintă nevoile umane structurate pe niveluri în funcție de puterea acestora. În viziunea lui Maslow (1943), cu cât o nevoie este mai puternică cu atât este mai aproape de baza a ceea ce a devenit apoi Piramida lui Maslow (acesta a revizitat conceptul în 1954 și 1970). Astfel, nevoile aflate la baza piramidei sunt nevoi comune, acestea devenind din ce în ce mai specifice individului cu cât se apropie de vârf. În teoria lui Maslow, ordinea de jos-în-sus a acestor nevoi reprezintă și ordinea în care un individ va încerca să și le îndeplinească.

Figura 1. Piramida lui Maslow, Sursa: Wikipedia, https://bit.ly/maslow

În raportul "Alba Iulia. Project Prioritization for 2014-2020" realizat de Banca Mondială (2014) se propune o perspectivă asupra orașelor bazată pe piramida nevoilor lui Maslow, transformată și adaptată pe trei categorii de beneficiari: cetățeni, sector privat și turiști. Chiar dacă acest model este particularizat pentru Municipiul Alba-Iulia și orașe în general, pornind de la piramida nevoilor cetățenilor se pot extrage câteva condiții general valabile de dezvoltare care pot fi adaptate pentru orice tip de localitate. Îndeplinirea acestor condiții parțial sau în totalitate este în general sarcina administrației publice, acest lucru reflectând, în perspectiva acestui autor, eficiența APL-urilor în satisfacerea nevoilor cetățenilor sau cu alte cuvinte "sănătatea" socio-economică a unei UAT.

Ca în cazul piramidei lui Maslow, piramida nevoilor unităților administrative-teritoriale -propusă se bazează pe ierarhizarea nevoilor locale prin prisma importanței acestora pentru locuitori sau potențiali locuitori. În primul rând, orice localitate are nevoie de oportunități – e.g. locuri de muncă, educație, sănătate – acestea reprezentând baza pentru o dezvoltare echilibrată și pentru creșterea atractivității. În al doilea rând, pe lângă locurile de muncă este necesară o infrastructură solidă de locuire și utilități necesare vieții cetățenilor. În al treilea rând, o așezare necesită un anumit grad de accesibilitate pentru a contrabalansa "frica de izolare" a posibililor și existenților locuitori. În al patrulea rând, administrația publică locală trebuie pe de o parte să dispună de fondurile necesare dezvoltării locale în raport cu nevoile, pe de alta să dispună de capacitatea de a utiliza fondurile în sensul dezvoltării locale.

Figura 3. Piramida nevoilor localităților. Sursă: autor

Identificarea indicatorilor relevanți și descrierea surselor

Dezvoltarea unui model care să acopere aceste nevoi poate fi extrem de complex, din acest motiv abordarea de față propune un model de bază care poate fi dezvoltat ulterior în funcție de necesități. Astfel ca pentru fiecare set de nevoi au fost căutați indicatori relevanți pentru acel tip de nevoie din punct de vedere al rezultatului sau condițiilor pe care le impun.

După selectarea unui set extins de indicatori conform criteriului de mai sus, aceștia au fost apoi supuși unui filtru (i.e. data sieving) bazat atât pe criterii tehnice, cât și pe criterii ce țin de limitările logistice ale lucrării de față. Astfel că au fost luați în considerare indicatori care:

sunt/pot fi măsurați periodic

sunt disponibili la nivel de unități administrativ-teritoriale de bază (i.e. orașe, municipii, comune)

sunt oferiți de instituții oficiale/consacrate sau pot fi obținuți în timpul alocat cercetării

pot fi integrați în piramida nevoilor / relevanța acestora pentru evaluare poate fi ușor argumentată.

Pentru datele obținute au fost utilizate în principiu trei surse principale. În primul rând, a fost analizată baza de date TEMPO Online a Institutului Național de Statistică, aceasta oferind în regim deschis o serie de date relevante. De asemenea, au fost luate în considerare datele obținute prin intermediul altor instituții ale statului care au înaintat cereri oficiale de date către INS pentru a obține date la nivelul teritorial relevant cercetării de față. Nu în ultimul rând au fost utilizare și surse secundare, în principiu Banca Mondială și MDRAP, care aa dispus pentru cercetările pe care le-au realizat de o bază extinsă de date teritoriale.

În baza acestui algoritm au fost identificați ca relevanți următorii indicatori:

Oportunități

densitatea întreprinderilor – întreprinderi / 1000 locuitori (INS eDemos – 2014)

ponderea salariaților în mediul non-agricol în total salariați în procente (INS eDemos – 2014)

accesul populației la medicina de familie – numărul de cabinete medicină de familie / 1000 locuitori (INS – 2014)

ponderea populației de 10 ani și peste fără educație în procente (INS – 2011)

Infrastructură de locuire și utilități

Suprafața locuibilă în mp / locuitor (INS – 2014)

Cantitatea de apă distribuită consumatorilor pentru uz casnic în medie pe locuitor (INS – 2014)

Conectivitate

lungimea drumurilor județene (AID Romania & URBAN INCD INCERC, 2015)

lungimea drumurilor naționale (AID Romania & URBAN INCD INCERC, 2015)

Capacitate financiară

Ponderea cheltuielilor de dezvoltare în cheltuieli totale (“Directia pentru Politici Fiscale si Bugetare Locale,” 2014)

Gradul de dependență bugetară totale (“Directia pentru Politici Fiscale si Bugetare Locale,” 2014)

Oportunități

Indicatorii pentru categoria oportunităților au fost selectați utilizând un raționament bazat pe competitivitatea mediului economic local. În acest sens densitatea întreprinderilor și ponderea salariaților în mediul non-agricol în total salariați indică capacitatea APL de a sprijini mediul de afaceri local, fapt care duce ulterior la creșterea veniturilor locale. Acest lucru este în general valabil datorită faptului că în general se practică agricultura de subzistență care are o valoare adăugată mică pentru economia locală.

Accesul la sănătate și educație reprezintă criterii de oportunitate și atractivitate, întrucât acestea sunt elemente de bază pentru calitatea vieții.

Infrastructură de locuire și utilități

Indicatorii din această categorie au fost selectați pentru a reflecta nivelul calitativ al locuirii prin prisma accesului la utilități. Astfel, pe de o parte se analizează suprafața locuibilă pe cap de locuitor ca element de evaluare a calității locuirii, pe de alta se analizează accesul la apă potabilă ca element de bază pentru calitatea vieții. Este adevărat că accesul la utilități nu se limitează la apă potabilă însă Cantitatea de apă distribuită consumatorilor de uz casnic este singurul indicator disponibil identificat care reflectă nivelul de utilizare al unei utilități.

Conectivitate

Conectivitatea la nivel național este o problemă majoră. În prima fază au fost luate în considerare transportul auto, feroviar și cel aerian. Din păcate, în cazul celor din urmă există limitări tehnice și de acces pentru analiza la nivel de UAT. Analiza din punct de vedere al transportului aerian își pierde din relevanță datorită numărului redus de aeroporturi și a distanței mari dintre acestea și unele localități. În cazul transportului feroviar s-a luat în considerare faptul că în ultimii 15 ani au fost dezafectate numeroase linii și gări, scăzând astfel relevanța acestui mijloc de transport pentru unele zone. Deși conceptual datele legate de infrastructura feroviară ar fi adus un plus de valoare în ceea ce privește evaluarea conectivității, nu au fost identificate suficiente date pentru această analiză.

Drept urmare, pentru evaluarea conectivității a fost utilizată numai infrastructura de transport rutier, împărțită pe drumuri naționale și drumuri județene, lungimea acestora fiind o metodă simplă de evaluare a conectivității. Deși dezvoltarea infrastructurii rutiere de nivel județean sau național nu este o responsabilitatea a APL, însă acestea pot să influențeze prin intermediul structurilor asociative și consiliile județene în care sunt reprezentate dezvoltarea sistemului rutier cu impact local. În acest sens lungimea sistemului rutier local reflectă eficiența APL de a satisface nevoia de conectivitatea a populației locale și creșterea atractivității locale.

Capacitatea financiară

Capacitatea financiară a unei APL reprezintă în termeni simplii resursele de care aceasta dispune pentru satisfacerea nevoilor locale. În acest caz au fost luați în considerare doi indicatori . În primul rând, ponderea cheltuielilor de dezvoltare în cheltuielile totale indică cât din cheltuielile totale ale APL sunt utilizate pentru investiții în dezvoltarea locală. În al doilea rând, gradul de dependență față de bugetul de stat reprezintă gradul de finanțare al bugetului APL din surse de la bugetul de stat, în detrimentul veniturilor proprii și reflectă capacitatea practică a unei APL de a se autofinanța.

Metodologia de calcul și interpretare a datelor

Pentru realizarea calculului scorului de eficiență au fost urmate principiile de bază în crearea de indici compoziți (European Commission & OECD, 2008) precum și principiile de bază ale analizei spațiale în cadrul științelor sociale (Parker & Asencio, 2008).

Ulterior colectării datelor, i.e. indicatorilor, a fost realizată analiza fiecărui indicator în parte în raport cu dimensiunea teritorială, astfel că fiecărui indicator îi corespunde o analiză descriptivă care indică principalele caracteristici teritoriale. Această analiză are și rolul de a identifica posibilele erori din seturile de date.

Ulterior analizei a fost realizată o bază de date structurată pe categoriile de nevoi conform interpretării piramidei lui Maslow. Denumirile indicatorilor au fost codate (vezi Anexa 1) pentru ușurința procesării acestora. De asemenea, fiecare categorie a fost ponderată arbitrar conform logicii piramidei lui Maslow dupa cum urmează:

Oportunități – 0.35 (35%)

Infrastructură de locuire și utilități – 0.3 (30%)

Conectivitate – 0.2 (20%)

Capacitate financiară – 0.15 (15%)

Trebuie menționat că în interiorul categoriilor, acolo unde acestea sunt reprezentate de mai mulți indicatori ponderea este împărțită în mod egal între indicatori.

Figura 4. Model capăt de tabel baza de date. Sursă: autor

După realizarea bazei de date, variabilele au fost introduse în R/Studio pentru procesare. Pentru unificarea bazei de date și eliminarea diferențelor rezultate din utilizarea de unități de măsură diverse, valorile acestora au fost standardizate utilizând scorul z (vezi Anexele 1 și 3 pentru codificare și script de standardizare).

Metoda standardizării utilizând scorul z a fost utilizată în defavoarea normalizării de la 0 la 1 datorită existenței de valori extreme (i.e. outliers), fapt care ar fi dus într-un astfel de caz la izolarea majorității valorilor pentru a scala diferența dintre acestea și valorile extreme de 0 sau 1.

De asemenea trebuie menționate și următoarele particularități metodologice. În primul rând Municipiul București a fost eliminat din studiu, pe de o parte din cauza valorilor extreme în unele cazuri care ar fi distorsionat calculul, pe de alta pentru că majoritatea valorilor nu au putut fi identificate pentru acesta. În al doilea rând, deși analiza a luat în calcul toate unitățile administrativ-teritoriale de bază din România, calculul final (vezi mai jos) a fost aplicat numai pentru acelea pentru care au putut fi identificate valorile tuturor indicatorilor.

De notat este și faptul că majoritatea indicatorilor analizați pentru agregare au o creștere liniara pozitivă, i.e. cu cât valoarea indicatorului este mai mare cu atât situația este mai bună. Excepții în acest sens sunt gradul de dependență față de bugetul de stat și ponderea populației de 10 ani și peste fără educație a căror creștere este o calitate negativă. Drept urmare, pentru a nu distorsiona calculul propus acești indicatori au fost adaptați prin înmulțirea acestora cu -1, în acest mod schimbându-se direcția de creștere într-una liniar pozitivă, cu cât se apropie de 0 cu atât situația este mai bună. Ca rezultat, acești indicatori vor fi scăzutî din calculul total al scorului de eficiență.

Scorul de eficiență a fost obținut prin realizarea sumei valorilor normalizate și ponderate a acestor indicatori, rezultând un punctaj în care valorile cele mai mici reprezintă eficiență redusă, iar cele mari o eficiență crescută. Pentru calcul s-a utilizat următoarea formulă:

SCOREficiență = ("Oportunități" x 0.35) + ("Infrastructură de locuire și utilități" x 0.30) + ("Conectivitate" x 0.2) + ("Capacitate financiară" x 0.15)

Ulterior calculării scorului, a fost realizată o analiză statistică descriptivă a rezultatelor pentru a stabili valoarea medie și mediană, cât și distribuția valorilor scorului de eficiență și transpunerea acestuia în profil teritorial. În final a fost realizată analiza corelării dintre acest scor și indicatorii ce țin de dimensionarea unităților administrativ-teritorială pentru a identifica posibilele legături cu profilul demografic și teritorial.

Studiu de caz

Contextul general al studiului de caz

Studiul de caz propus a pornit de la problema numărului mare de unităților administrativ-teritoriale (UAT) mici și ineficiente, o problemă sistemică a României, care apare de fiecare dată când se discută despre reforma administrativă în general. Cu toate acestea, deși toate guvernele din ultimii 15 ani au tatonat subiectul nici unul nu a avut curajul să reducă numărul de primari și consilieri locali la un nivel la care intervențiile să aibă sens din punct de vedere operațional, cheltuielile să se facă eficient, iar calitatea vieții să crească.

Studiul Institutului pentru Politici Publice din București (Iorga, Moraru, & Giosan, 2010), referitor la bugetele autorităților locale a identificat un număr de 73 de localități în care autoritățile publice locale nu își pot acoperi din veniturile proprii nici măcar cheltuielile de funcționare, veniturile unora dintre acestea ne-acoperind nici 20% din cheltuieli. În aceste cazuri nu mai poate fi vorba de localități independente, autonomia financiară este simțitor redusă, iar eficiența acestora de a livra servicii și utilități publice

Într-un Policy Brief al SAR (Ioniță, 2011), Sorin Ioniță evidenția din nou că sistemul administrativ teritorial este ineficient din punct de vedere financiar și că, la acel moment era necesară reducerea cu cel puțin 25% a numărului de comune și consolidarea autonomiei financiare locale pentru a reduce dependența de nivelurile decizionale superioare.

Confirmarea ineficienței sistemului administrativ teritorial a apărut în anul 2013, când Primăria Aninoasa a intrat oficial în insolvență cu un grad de îndatorare de 150% . Datoriile acesteia atingeau în 2014 5,7 milioane lei, în condițiile în care buget anual pentru 2014 era de numai 4,2 milioane lei (“Tribunalul Hunedoara a dispus deschiderea procedurii de insolvență la Primăria Aninoasa,” 2013).

Faptul că autoritatea locală a unui oraș cu peste 4200 de locuitori poate intra în insolvență ridică probleme importante referitoare la capacitatea autorităților locale de a se auto-gestiona. Aceste probleme sunt dublate și de metodologia de avansare în ierarhia localităților ale cărei criterii de schimbare a statului localităților include elemente statistice și nivelul de dotare al localităților, însă nu include criterii care țin de sustenabilitatea financiară pe termen lung a autorităților locale în raport cu veniturile.

Organizarea și funcționarea APL-urilor

Organizarea și funcționarea sistemului administrației publice locale România sunt fundamentate în baza Constituției care enunță principiile de bază: principiul descentralizării, principiul autonomiei locale și principiul desconcentrării serviciilor publice. În plus, administrarea teritoriului are la bază un set de legi complementare, care include:

Legea generală a administrației publice locale nr.215/2001 care descrie modul de organizare și funcționare a administrației publice locale (Parlamentul României, 2001a);

Legea privind amenajarea teritoriului și urbanismul nr.350/2001 care reglementează domeniile amenajării teritoriului și urbanismului și poziționează rolul și responsabilitățile autorităților publice locale în cadrul acestora (Parlamentul României, 2001b);

Legea privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național – Secțiunea a IV-a Rețeaua de localități, nr.351/2001, care stabilește lista localităților, criteriile de clasificare a acestora și trasarea limitelor teritoriale – în prezent această secțiune a PATN este în revizuire (Parlamentul României, 2001c).

Legea nr.215/2001 este cea mai importantă pentru autoritățile publice locale, aceasta preluând principiile de organizare conforme Constituției și adăugând: principiul eligibilității autorităților administrației publice locale, principiul legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit. Dintre acestea, principiile descentralizării, autonomiei locale și desconcentrării sunt cele mai importante în ceea ce privește funcționarea aparatului administrativ, întrucât acestea stabilesc limitele și capacitățile acestora.

Principiul autonomiei locale este trasat în Constituția României, însă aceasta doar proclamă principiul, lăsând în seama legiuitorului organic delimitarea acestui principiu. Conform acestuia, autonomia locală reprezintă „dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și gestiona, în numele și interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice.” În acest context “capacitatea” este cuvântul cheie, întrucât chiar dacă considerăm legislația în vigoare, această capacitate este inexistentă în practică. Nici o autoritate publică locală de dimensiuni mici nu poate să facă față, formal, presiunilor exercitate de nivelul central al administrației publice. Aici se includ: presiuni economice, sociale și cel mai important politice. Aceste presiuni sunt în special vizibile datorită condiționării rezultate din puterea legiuitorului de a stabili capacitățile autorităților locale.

Legislația în vigoare subliniază că autonomia locală este limitată la autonomie administrativă și financiară, punând un mare accent pe cea de-a doua. În acest context, autoritățile publice centrale nu pot stabili responsabilități ale autorităților publice locale fără a asigura resursele necesare implementării acestora. De asemenea, autoritățile publice locale au dreptul să instituie și să perceapă impozite și taxe locale, și să elaboreze și să aprobe bugete locale, însă în acest caz trebuie notate dezechilibrele teritoriale majore, care ulterior sunt echilibrate prin surse de la bugetul de stat „pentru echilibrarea bugetelor locale”, de unde rezultă și "gradul de dependență față de bugetul de stat. Problema în acest caz este și faptul că cheltuielile de dezvoltare ale unora dintre APL nu justifică existența și funcționarea acestora ca entități distincte menite să satisfacă nevoile locale.

În ultimii 15 ani numărul de comune a crescut în repetate rânduri, ajungând în anul 2012 la 2861, unele dintre acestea, înființate în perioada 2000-2005, fiind compuse dintr-un sat sau două. În această situație autonomia financiară a autorităților publice locale are de suferit datorită incapacității acesteia de a asigura o funcționare corespunzătoare a aparatului administrativ local, cauzată în principal de dimensiunea extrem de redusă a bazei de impozitare locale (i.e. populație plătitoare de taxe și impozite). În acest context, funcționarea acestor structuri este condiționată de alocarea de resurse de către autoritățile centrale, acest proces fiind unul extrem de politizat, deci având o eficiență redusă și neurmărind întotdeauna interesele publice locale.

Organizarea administrativ-teritorială

România are 3181 de UAT de bază, împărțite în comune, orașe și municipii, în baza unor criterii stabilite prin actuala lege nr. 351/2001, privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național – Secțiunea a IV-a Rețeaua de localități (Parlamentul României, 2001c). Din păcate, deși dimensiunea populației este un indicator foarte relevant pentru stabilirea categoriei unei UAT, nu este și suficientă, iar lista de indicatori prevăzută de lege nu este îndeplinită de foarte multe UAT.

Tabel 1. Numărul UAT la nivel național în funcție de categorii. Sursa: Direcția Politici Fiscale și Bugete Locale, MDRAP.

Raportându-ne la populația după domiciliu la 1 iulie, în anul 2014 15,66% din UAT nu îndeplineau condițiile minime de populație aferente categoriei în care se regăsește. Cel mai grav este faptul că 53,45% dintre orașe au populații sub pragul de 10000 de locuitori, unele ajungând până la dimensiuni similare comunelor. Mai mult, 45,63% dintre municipii au sub pragul minim de 40000 de locuitori, nouă dintre acestea având mai puțin de 20000 de locuitori și fiind mai mici decât cea mai mare comună, Florești, cu 23632 locuitori.

Tabel 2. Dimensiunile UAT de bază în funcție de populația după domiciliu, Calculele autorului. Surse date: Direcția Politici Fiscale și Bugete Locale, MDRAP; Institutul Național de Statistică, TEMPO Online

Bineînțeles că aceste diferențe sunt contextuale și nu trebuie tratate independent de alți factori cu caracter local (structură socio-economică, infrastructură, conectivitate, influență, etc.), însă aceste cifre și comparații evidențiază suspiciunea că formarea de comune noi sau transformarea din comună în oraș sau municipiu ține în mare parte de satisfacerea unor orgolii locale și nu de dimensiunea UAT în sine ca ghid a variabilelor socio-economice locale.

Nu trebuie ignorat nici trendul de evoluție al populației. Din 2008 până în 2014 doar 28,4% din cele 3181 de UAT de bază au înregistrat o creștere a populației. Și în acest caz creșterea trebuie considerat contextul, astfel că majoritatea UAT care au înregistrat o creștere se află în imediata apropiere sau apropiere a unor centre urbane, care însă nu au fost ferite de migrația populației cu domiciliu, un argument ce induce teoria peri-urbanizării.

Harta 1. Evoluția populației după domiciliu 2008-2014, pe localități. Surse date: ANCPI, TEMPO Online INS

Din punct de vedere economic financiar depopularea are câteva efecte majore. În primul rând, o scădere a populației duce la contractarea bazei de impozitare a APL (i.e. scăderea veniturilor proprii), dar această scădere nu este în mod obligatoriu corelată cu o scădere a cheltuielilor. Rezultatul este creșterea dependenței față de bugetul de stat prin procesul de echilibrarea a bugetelor locale. În al doilea rând, profilul socio-economic al UAT-ului se schimbă, forța de muncă activă migrând către zonele ce le pot asigura o sursă de venit, scăzând astfel premisa unei posibile îmbunătățiri a situației financiare locale. În al treilea rând, primele două efecte duc în mod cumulat la reducerea investițiilor și cheltuielilor de dezvoltare datorită contractării bugetului local, existând riscul unei stagnări sau chiar regresii în asigurarea unui minim de calitate a vieții.

Analiza indicatorilor

Înaintea calculării scorului de eficiență este necesară analiza indicatorilor care stau la baza acestuia pentru a putea identifica potențialele trend-uri teritoriale care pot afecta scorul final, dar și pentru a avea o bază de pornire pentru interpretarea rezultatelor.

Oportunități

Pentru stabilirea gradului de satisfacere a nevoilor locale din punct de vedere al oportunităților au fost luați în considerare patru indicatori de bază:

densitatea întreprinderilor – întreprinderi / 1000 locuitori (2014)

ponderea salariaților în mediul non-agricol în total salariați în procente (2014)

accesul populației la medicină – numărul de cabinete medicină de familie / 1000 locuitori (2014)

ponderea populației de 10 ani și peste fără educație în procente (2011)

Cei patru indicatori reflectă rezultatul satisfacerii a patru nevoi de bază în ceea ce privește oportunitățile: oportunitatea economică, oportunitatea unui loc de muncă în afara sectorului agriculturii de subzistență, oportunitatea unei vieți sănătoase și oportunitatea de a avea o educație de bază.

Densitatea întreprinderilor

Acest indicator reflectă atractivitatea unei localități pentru mediul de afaceri și investiții. Aceasta poate fi atribuită unei multitudini de factori, însă în contextul discuției noastre, atractivitatea ia în considerare faptul că mediul de afaceri va fi atras de localitățile în care există un anumit nivel de predictibilitate a APL și în care acestea fac investiții de susținere a mediului de afaceri. Bineînțeles că mâna de lucru ieftină este de asemenea un contribuitor important pentru aglomerarea întreprinderilor, însă acesta nu poate fi suficient (ex. întreprinderile au nevoie de conectivitate și infrastructură tehnică) fiind necesar ca APL să realizeze anumite acțiuni pentru a le atrage.

Din analiza realizată rezultă că în cazul a 1907 UAT existau în 2014 mai puțin de 14,5 întreprinderi la 1000 de locuitori, această cifră fiind depășită numai în cazul a 635 UAT. Putem spune deci că se poate observa o anumită polarizare a întreprinderilor în aproximativ 40% dintre UAT. În mod evident această polarizare are și considerente de ordin contextual. La nivel național dintre primele 10 UAT din punct de vedere al densității întreprinderilor, numai trei sunt orașe (toate trei în zona peri-urbană a Municipiului București) restul fiind comune aflate în proximitatea centrelor urbane.

Harta 2. Densitatea întreprinderilor în profil teritorial. Surse date: ANCPI, INS

Din punct de vedere teritorial se poate observa o concentrare a întreprinderilor în lungul arcului carpatic și în jurul centrelor economice naționale consacrate (e.g. Constanța, Timișoara, Iași). Aglomerări reduse se pot observa în zonele de Sud, Sud-Est și Nord-Est, zone caracterizate în general de un nivel de dezvoltare mai reduse comparativ cu alte zone ale țării.

Ponderea salariaților în mediul non-agricol

Numărul de salariați în mediul non-agricol reprezintă în principiu sănătatea economiei locale. Nu putem spune că mediul agricol nu reprezintă o parte importantă a economiei la nivel național, însă această activitate este practicată predominant la nivel de subzistență, acest tip de agricultură având o valoare adăugată foarte scăzută pentru economia locală și care nu contribuie într-un mod relevant la creșterea calității vieții. Dacă numărul de întreprinderi concentrate la nivel local indică atractivitatea pentru mediul de afaceri, numărul de angajați în mediul non-agricol indică varietatea mediului economic local. În principiu această varietate este rezultatul încurajării operatorilor economici să se integreze pe piața locală și a ofertei de infrastructură oferită de APL.

Harta 3. Ponderea salariaților in mediu non-agricol în total salariați. Surse date: ANCPI, INS

Și în acest caz există bineînțeles condiții contextuale, cum ar fi predominanța unor industrii în areale geografice bine definite, bazată pe tradiției istorică, însă pentru analiza noastră acestea sunt mai puțin relevante.

Analiza indică că zonele cu pondere de angajați în mediul non-agricol mai mare se suprapun dacă nu total cel puțin parțial cu zonele în care există o aglomerare mai mare de întreprinderi. Bineînțeles că ponderile cele mai mari se vor regăsi predominant în mediul urban, însă din punct de vedere al distribuției relația urban-rural nu este întotdeauna relevantă. Din cele 1271 UAT cu ponderi ale salariaților în mediul non-agricol de peste 57,73%, 1056 sunt comune și doar 215 orașe sau municipii.

Din punct de vedere al distribuției în teritoriu se poate observa că ponderea salariaților în mediul non-agricol este mai mică în zonele cu un nivel de dezvoltare mai scăzut relativ la nivelul național. De asemenea, se poate observa o ușoară corelare între zonele cu ponderi mici și o conectivitate redusă, e.g. Regiunea Nord-Est. Și în cazul acestui indicator se poate observa o concentrare a salariaților în mediul non-agricol în zona arcului carpatic sau în zona de litoral, însă în acest caz ponderile pot fi atribuite specificului reliefului care influențează tipul de activități economice. Drept dovadă se poate observa faptul că ponderea salariaților în mediul non-agricol din comuna Limanu este de 394%, iar conform specificului local se poate afirma că aceștia lucrează cel mai probabil în domeniul HoReCa. De asemenea, ponderile mai mari de 100% indică faptul că unele dintre localități atrag forță de muncă din vecinătăți, întărind ideea mediului economic sănătos și variat.

Accesul populației la medicină

Accesul la servicii de medicină este o nevoie atât fizică cât și psihologică a locuitorilor. Posibilitatea de a apela la un medic în caz de nevoie fără să fie nevoie de deplasarea pe distanțe mari poate fi adresată de APL prin dezvoltarea de programe de atragere și retenție a medicilor de familie.

Din păcate acest indicator atrage atenția asupra unui fenomen în general negativ. Din totalul de 3180 UAT analizate au fost disponibile date pentru 3080 dintre acestea, iar în cazul a 2861 UAT existau în 2014 mai puțin de un cabinet la 1000 de locuitori, în situația în care nici una dintre localități nu are mai puțin de 1000 de locuitori, iar cele urbane pot ajunge la peste 350000 de locuitori, cum este cazul Municipiului Iași unde există numai 0,61 cabinete la 1000 de locuitori. De asemenea în cazul a 70 de UAT nu există nici un cabinet medical (!).

Această imagine indică incapacitatea APL de a sprijini comunitatea locală prin dezvoltarea de programe menite să atragă medici de familie în zonele în care aceștia sunt prea puțini.

Harta 4. Accesul populației la medicina de familie. Surse date: ANCPI, INS

Ponderea populației de 10 ani și peste fără educație

Nivelul de educație al populației este un indicator relevant pentru evidențierea sustenabilității economice a unei localități și o condiție de bază a acesteia. Un nivel scăzut al educației poate avea multe cauze, însă în contextul discuției noastre acesta poate indica incapacitatea APL de a influența locuitorii în a-și înscrie copiii la școală, fapt care pe viitor reduce șansele acestora de a accesa un loc de muncă competitiv. În anumite cazuri APL condiționează ajutoarele sociale de înscrierea copiilor la școală, dar după cum se poate observa mai jos aceasta practică nu este una general utilizată.

În mod similar cu indicatorii de mai sus, acest indicator are o distribuție teritorială similară, în principiu datorită legăturii dintre acești indicatori. Astfel, zonele în care există o concentrație mică de populație de 10 ani și peste fără educație se suprapun cel puțin parțial cu zonele care performează din punct de vedere al aglomerării de întreprinderi și al populației angajate în mediul non-agricol. De exemplu, pot fi identificate 29 de de localități rurale și 32 de localități urbane în care densitatea întreprinderilor este mai mare de 30 de întreprinderi la 1000 de locuitori, ponderea populației salariată în mediul non-agricol este mai mare de 50%, iar ponderea populației de 10 ani și peste fără educație este mai mică de 2.10%.

Infrastructură

de locuire și utilități

Pentru analiza acestui tip de nevoi au luate în considerare două nevoi de bază: nevoia de adăpost și accesul la apă curentă. În cadrul analizei au fost considerați și alți indicatori însă măsurarea acestora este dificilă sau imposibilă, e.g. consumul de energie electrică este măsurat la nivel național și nu poate fi cuantificat la nivel de localități decât prin intermediul firmelor de furnizare a energiei electrice.

Suprafața locuibilă

Suprafața locuibilă pe locuitor este un indicator relativ, în sensul că acesta nu poate fi confundat cu standardul de locuire (minimul de metrii pătrați pe locuitor) și nu are o relevanță majoră pentru calitatea vieții. Cu toate acestea, suprafața locuibilă indică relația dintre numărul de locuitori și numărul de locuințe și suprafața acestora. Bineînțeles că o suprafață foarte mare poate indica o depopulare masivă (e.g. emigrare), însă corelată cu cheltuieli substanțiale pentru dezvoltare poate indica și dezvoltarea fondului de locuințe la nivel local atât în sistem public, cât și în sistem privat (i.e. APL dezvoltă infrastructura necesară, mediul privat construiește locuințele).

Și în cazul acestui indicator, se păstrează trend-ul zonelor mai slab dezvoltare, i.e. Regiunile Nord-Est, Sud-Est și Sud, în care suprafața locuibilă este predominant sub 17,8 m2 pe locuitor. Cu toate acestea se observă că indiferent de categoria în care se încadrează, localitățile sunt distribuite relativ uniform în teritoriu.

Harta 6. Suprafața locuibilă la sfârșit de an pe locuitor. Surse date: ANCPI, INS

Cantitatea de apă distribuită consumatorilor pentru uz casnic

Consumul casnic de apă pe locuitor oferă o perspectivă asupra a două evaluări a eficienței APL la nivel local. În primul rând indică dacă într-o localitate există sau nu infrastructura tehnică pentru distribuția de apă (i.e. dacă consumul este 0 atunci fie nu există infrastructura de distribuție, fie aceasta nu este utilizată). În al doilea rând, oferă o perspectivă asupra numărului de consumatori și deci asupra complexității infrastructurii tehnice (i.e. cu cât numărul de consumatori crește, cu atât crește și cantitatea de apă consumată pe cap de locuitor).

Harta 7. Cantitatea de apă distribuită pentru uz casnic în medie pe locuitor. Surse date: ANCPI, INS

Din cele 3180 UAT analizate în cazul a 824 dintre acestea nu au fost identificate date referitoare la cantitatea de apă distribuită. Din cele 2356 pentru care există date, în 28, în anul 2014 nu a fost distribuită apă pentru uz casnic (cel mai probabil nu există infrastructură de distribuție) iar în 50 dintre acestea fiecărui locuitor i-a revenit în 2014, în medie, mai puțin de un metru cub.

Din punct de vedere teritorial se poate observa un consum mai mare de apă în zonele mai urbanizate, însă acest lucru nu este general valabil.

Conectivitate

După cum a fost specificat în cadrul metodologiei, pentru analiza conectivității au fost analizate lungimile drumurilor județene și naționale ca metodă de măsurare a eficienței APL de a dezvolta parteneriate la nivel județean, regional și național în vederea creșterii conectivității la nivel local și deci a atractivității locale.

Lungimea drumurilor județene și naționale

Drumurile județene pot fi considerate "mai aproape" de APL în sensul că acestea pot crește conectivitatea locală prin dezvoltarea rețelei județene care poate fi negociată la nivel județean prin intermediul APL. Lungimea drumurilor naționale este un element mai complex în sensul că acestea cad în sarcina CNADNR, însă existența unui astfel de drum crește liniar potențialul local prin interconectarea cu teritoriul național și ulterior internațional.

Harta 8. Lungime drumurilor județene. Surse date: ANCPI, AID Romania & URBAN INCD INCERC, 2015

După cum ne arată și analiza, drumurile naționale sunt configurate într-o rețea bine definită, cu "ochiuri" de diferite dimensiuni în care distanțele sunt mai mici sau mai mari și în care drumurile județene ar trebui să faciliteze conexiunile locale. Lungimea drumurilor județene depinde și de dimensiunea UAT, de aceea analizarea acestor date trebuie să ia în considerare și acest aspect teritorial. Cu toate acestea, existența unui drum județean sau național constituie un avantaj local care trebuie evaluat prin prisma eficienței APL de a satisface nevoia populației de conectivitate.

Harta 9. Lungimea drumurilor naționale. Surse date: ANCPI, AID Romania & URBAN INCD INCERC, 2015

Capacitatea financiară

Analiza capacității financiare prin prisma eficienței APL a fost realizată luând în considerare doi indicatori: ponderea cheltuielilor de dezvoltare în cheltuielile totale ale APL și gradul de dependență față de bugetul de stat. Ambii indicatori au fost calculați în baza execuțiilor bugetare pe anul 2014 puse la dispoziției de Direcția pentru Politici Fiscale și Bugetare Locale (DPFBL) din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP).

Ponderea cheltuielilor de dezvoltare în cheltuielile totale ale APL

Acest indicator reprezintă în esență cât din cheltuielile totale ale unei APL reprezintă cheltuieli de dezvoltare. În această analiză cheltuielile de dezvoltare reprezintă suma cheltuielilor de capital, operațiunilor financiare și a cheltuielilor realizate în proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile, conform execuției bugetare. Relevanța acestui indicator vine din faptul că aceste cheltuieli reprezintă cheltuielile realizate de APL în vederea satisfacerii nevoilor locale prin investiții locale. Este mai mult decât evident că în cazul în care aceste cheltuieli reprezintă un procent redus din totalul cheltuielilor, acele APL nu pot satisface nevoile locale într-un mod eficient.

Harta 10. Ponderea cheltuielilor de dezvoltare în cheltuielile totale ale APL. Surse date: ANCPI, Direcția Politici Fiscale și Bugete Locale, MDRAP.

Analiza a arătat că în 23 de localități ponderea cheltuielilor de dezvoltare în cheltuielile totale a fost în 2014 0%, iar în 2648 UAT acestea nu depășesc 50% din cheltuielile totale. Este interesant de notat că din cele 636 UAT unde cheltuielile de dezvoltare depășesc 50% din cheltuielile totale, doar 19 sunt orașe și una este municipiu, restul fiind comune. Acest lucru indică faptul că acest tip de cheltuieli sunt mult mai importante pentru mediul rural, existând deci, deși insuficientă, inițiativă pentru satisfacerea nevoilor locale prin investiții.

Dependența față de bugetul de stat

Acest indicator este definit de DPFBL și reprezintă raportul dintre veniturile de la bugetul de stat și veniturile totale ale APL. Trebuie notat că acest indicator depinde în esență de dimensiunea populației locale după domiciliu (taxele și impozitele se plătesc în localitatea de domiciliu), de numărul salariaților și de dimensiunea și numărul întreprinderilor locale. Această dependență este importantă pentru că suplimentarea bugetelor locale de la bugetul de stat este în general un act de negociere politică, vizibilă sau nu, care condiționează uneori modul de cheltuire a banilor publici la nivel local, limitând deci în unele cazuri eficiența APL de a satisface nevoile locale.

Harta 11. Gradul de dependență al bugetelor APL față de bugetul de stat. Surse date: ANCPI, Direcția Politici Fiscale și Bugete Locale, MDRAP.

Scorul de eficiență și interpretarea acestuia

Scorul de eficiență a fost obținut prin realizarea sumei valorilor normalizate și ponderate a indicatorilor prezentați mai sus, rezultând un punctaj în care valorile cele mai mici reprezintă eficiență redusă, iar cele mici o eficiență crescută, utilizându-se următoarea formulă:

SCOREficiență = ("Oportunități" x 0.35) + ("Infrastructură de locuire și utilități" x 0.30) + ("Conectivitate" x 0.2) + ("Capacitate financiară" x 0.15)

Calculul a putut fi realizat pentru 2298 UAT, pentru care setul de date a fost complet.

Harta 12.Scorul de eficiență al APL. Sursa: calculat de autor

În urma calculului au fost obținute scoruri variind între -4.53 și 19.14. Distribuția scorurilor este una normală și relativ simetrică, majoritatea scorurilor variind în jurul valorii mediane de 0.1163. Un punct important ar fi acela că din cele 2289 de UAT cărora li s-a aplicat scorul, 1769, adică 77%, nu depășesc scorul de 0,74. 50.5% dintre UAT analizate au înregistrat un scor negativ, iar 49,5% un scor pozitiv, însă dintre cele cu scor pozitiv mai puțin de jumătate (47%) au un scor mai mare de 0.74. Nu în ultimul rând, trebuie menționat că dintre cele din urmă numai două (i.e. Fundata și Breaza) înregistrează un scor mai mare de 10. Ca o concluzie preliminară se poate suspecta că în cazul celor două scorul a fost influențat masiv de industria turismului.

În profil teritorial, scorul de eficiență preia în mod așteptat tendințele celorlalți indicatori. Astfel, exteriorul arcului carpatic – regiunea Nord-Est, regiunea Sud-Muntenia, Regiunea Sud-Vest – este predominat de un scor de eficiență negativ, indicând în aceste zone eficiența administrației publice este redusă. Acest trend teritorial este confirmat și de comparația cu Indicele Dezvoltării Umane Locale, dezvoltat de Dumitru Sandu, care măsoară capitalul total al localităților (Harta 13)

Harta 13. Comparația scorului de eficiență cu IDUL 2011. Surse date: http://bit.ly/IDUL2011

Pentru analiza în detaliu scorului de eficiență au fost selectate pentru primele zece și ultimele zece valori ale scorului (vezi Tabel 3, Tabel 4). De notat ar fi că toate cele 20 UAT sunt localități rurale. Din acest punct de vedere un prim indiciu poate fi că urbanizarea nu este o garanție pentru creșterea eficienței administrației publice locale și de fapt eficiența apare acolo unde necesitatea o cere.

Tabel 3. Cele mai mici 10 scoruri de eficiență. Surse date: calcul autor

Tabel 4. Cele mai mari 10 scoruri de eficiență. Surse date: calcul autor

O primă observație care se poate face este aceea că în cazul scorurilor cele mai mici, deși gradul de dependență față de bugetul de stat și ponderea cheltuielilor de dezvoltare în cheltuielile totale au avut ponderile cele mai mici în calculul scorului, în toate cele zece cazuri se poate observa un grad dependență de peste 80% și o pondere a cheltuielilor de dezvoltare de maxim 40%. Cu alte cuvinte în cazul celor zece, bugetul local depinde în majoritate de bugetul de stat, iar investițiile în satisfacerea nevoilor locale sunt minimale. De asemenea, în toate cele zece cazuri ponderea populației fără educație depășește 8% și ajunge în unul dintre cazuri la 27,5%.

în cazul celor mai mari 10 valori ale scorului se poate observa că deși gradul de dependență față de bugetul de stat este și în aceste cazuri ridicat, acesta este compensat în majoritatea cazurilor de o pondere ridicată a cheltuielilor de dezvoltare și de o pondere a populației fără educației care nu depășește 3% în niciunul dintre cazuri.

De asemenea, nu trebuie ignorat nici faptul că în cazul celor mai mari 10 valori ale scorului, 5 dintre UAT au o pondere a salariaților în sectorul non-agricol mai mare de 100% – acestea sunt destinații de muncă – iar pentru una dintre UAT valoarea este 0, în acest caz însă valoarea fiind compensată de numărul de cabinete medicale la 1000 de locuitori, care în acest caz este de 3,57, cu mult mai mare decât în restul cazurilor. Nu în ultimul rând, trebuie menționat că în cele 10 localități există o densitate foarte mare de întreprinderi, ajungând în unul dintre cazuri la 113 întreprinderi la 1000 de locuitori.

Analiza datelor privind argumentul general acceptat referitor la legătura directă dintre dimensiunea UAT și performanța APL aferente indică că acest argument are o bază însă, din punct de vedere al datelor acestea nu oferă un rezultat concludent.

Analiza covarianței indică o dependență liniară atât pozitivă cât și negativă între populație și indicatorii analizați și o puternica dependență pozitivă între populație și scorul eficienței. Cu toate acestea relația de dependență nu poate fi confirmată din cauza valorilor extreme și diferențelor foarte mari în ceea ce privește dimensiunea populației.

Tabel 5. Valorile covarianței dintre indicatorii utilizați. Sursă date: calcul autor

Analiza coeficienților de corelare indică o anumită relație liniară pozitivă între dimensiunea populației și scorul de eficiență, însă acesta nu este suficient de mare pentru a indica o corelare puternică între cele două variabile. De asemenea, se poate observa o slabă corelare negativă între dimensiunea populației și indicatorii financiari, însă în acest caz coeficientul este atât de aproape de 0 încât nu se poate acuza o relație de corelare între aceste variabile.

Figura 5. Corelarea dintre populație și scorul de eficiență. Sursă date: calcul autor

Tabel 6. Coeficienții de corelare dintre indicatorii utilizați. Sursă date: calcul autor

În concluzie, putem spune că eficiența APL este într-o anumită măsură dependentă de dimensiunea UAT din punct de vedere al populației, dacă nu prin intermediul unei relații cauzale clare, cel puțin din punct de vedere al dependenței unora dintre indicatori de dimensiunea populației.

Concluzii

Eficiența APL este criteriu de evaluare complex și multi-fațetat. Aceasta poate fi evaluată din punct de vedere instituțional/organizațional sau din punct de vedere al rezultatelor acțiunilor și deciziilor APL.

În România, în prezent APL suferă de un anumit nivel de ineficiență și necesită o reformă imediată. Principalul argument în acest sens este fragmentarea excesivă în raport cu numărul scăzut de locuitori, acest lucru traducându-se într-o bază mică de impozitare, veniturile proprii ale APL în acest caz neputând acoperi cheltuielile. Dacă introducem însă eficiența în discuție acest argument este uneori insuficient, neputând fi identificată o cauzalitate directă între acestea.

În acest context lucrarea de față a tratat necesitatea unei restructurări administrative prin prisma eficienței APL, aceasta din urmă fiind definită în acest caz ca livrarea în mod cât mai eficient serviciile și utilitățile publice către cetățeni pentru a satisface necesitățile locale, conform principiului subsidiarității, astfel încât să se poată asigură un nivel adecvat al calității vieții. Dar sunt APL eficiente, din acest punct de vedere, în satisfacerea nevoilor cetățenilor prin intermediul resurselor de care dispun?

În principiu putem afirma că prin prisma scorului de eficiență calculat o mare parte dintre APL din România au o eficiență redusă spre medie și doar 23% dintre acestea au o eficiență medie spre crescută. Dar de ce anume este condiționată această eficiență?

După cum am arătat în capitolul anterior, deși nu putem identifica o cauzalitate directă între indicatorii financiari – gradul de dependență față de bugetul de stat și ponderea de cheltuielilor de dezvoltare în cheltuielile totale – și scorul eficienței calculat, putem afirma însă că cei doi indicatori joacă un rol important în evaluarea eficienței, astfel că deși gradul de dependență poate fi mare scorul eficienței poate fi compensat de o pondere mai mare a investițiilor la nivel local, ceea ce indică o preocupare a APL de a satisface nevoile locale.

De asemenea, se poate trage concluzia că ponderea cheltuielilor de dezvoltare este în general însoțită de un nivel de educație al populației mai ridicat. În acest caz, dată fiind natura politică a funcționării APL, se poate suspecta faptul că odată cu creșterea nivelului de educație al populației aceasta fie își va alege reprezentanții cu mai mult grijă, fie datorită așteptărilor mai ridicate de la APL acestea din urmă încep să performeze mai bine pentru a face față presiunilor din partea cetățenilor.

Analiza relației dintre scorul de eficiență obținut și dimensiunea UAT din punct de vedere al populației a indicat foarte clar existența unei corelări între acești indicatori însă relația este una slabă. Nu trebuie exclusă posibilitatea ca această relație slabă să fie cauzată de selecția indicatorilor pentru realizare scorului, aceasta fiind o limitare arbitrară a analizei propuse.

Din punct de vedere al perspectivelor asupra eficienței administrației publice ca relație dintre resurse (i.e. inputs) și obiective (i.e. outputs) putem spune că deși această perspectivă este utilă, analiza a arătat că luarea în calcul a rezultatelor (outcomes) este un avantaj. Dacă la prima vedere poate părea că introducerea acestora în calcul poate distorsiona calculul eficienței APL, după cum a fost arătat mai sus acest efect este limitat, introducerea acestor indicatori dând în fapt mai multă substanță comparației între APL și eficiența acestora.

O recomandare de bază pentru decidenți și analiști este să își orienteze analizele referitoare la eficiența APL către indicatori de rezultat și mai puțin asupra celor de proces. Acest lucru este important deoarece eficiența APL nu poate fi limitată la indicatori de capacitate administrativa pură (e.g. numărul de angajați sau numărul de acte eliberate), așa cum este stipulat în legislația românească. Aceasta trebuie analizată din punctul de vedere al capacității APL de a satisface necesitățile locale, acest proces fiind în esență obiectivul de bază a APL.

Analiza confirmă însă prezumția că aparatul administrativ românesc este ineficient. Doar 23% dintre APL la nivel național au conform scorului calculat o eficiență medie spre crescută, ceea ce impune să punem investigăm dacă APL cu scoruri mici și negative trebuie restructurate pentru a crește gradul de eficiență.

Scorul eficienței propus în această lucrare poate fi un bun punct de plecare pentru partea analitică ce precedă o posibilă reformă administrativă, însă acest scor trebuie dezvoltat suplimentar pentru a include și dependența eficienței APL de criterii și contexte teritoriale. Astfel că recalcularea scorului incluzând variabile precum: distanța între localitățile urbane și rurale, gradul de clusterizare a localităților, timpul de călătorie între localități, structura reliefului, etc. poate duce la creșterea exactității acestui scor prin prisma specificității locale.

Bibliografie

Afonso, A., Schuknecht, L., & Tanzi, V. (2005). Public sector efficiency: An international comparison. Public Choice, 123(3-4), 321–347.

AID Romania, & URBAN INCD INCERC. (2015). Analiză comprehensivă a organizării și funcționării administrației publice din România. MDRAP.

Banca Mondială. (2014). Alba Iulia. Project Prioritization for 2014-2020. Banca Mondială.

Bubbico, A. (2013). Administrative Continuity: Enhancer or Constraint for Regional Governments’ Efficiency? Retrieved from http://www.econstor.eu/handle/10419/123944

Directia pentru Politici Fiscale si Bugetare Locale. (n.d.). Retrieved February 5, 2016, from http://www.dpfbl.mdrap.ro/

European Commission, & OECD (Eds.). (2008). Handbook on constructing composite indicators: methodology and user guide. Paris: OECD.

Exworthy, M., Frosini, F., Jones, L., Peckham, S., Powell, M., Greener, I., … Holloway, J. (2010). Decentralisation and performance: autonomy and incentives in local health economies. NIHR-SDO Programme Project (08/1618/125). Retrieved from http://www.netscc.ac.uk/netscc/hsdr/files/project/SDO_FR_08-1618-125_V01.pdf

Frederickson, H. G., Smith, K. B., Larimer, C. W., & Licari, M. J. (2011). The Public Administration Theory Primer (2nd edition). Boulder, CO: Westview Press.

Găban, L., & Bechiș, L. (2015). Financial Autonomy in Local Romanian Administration. Ovidius University Annals, 15(2).

Giordano, R., & Tommasino, P. (2011). Public sector efficiency and political culture (Temi di discussione (Economic working papers) No. 786). Bank of Italy, Economic Research and International Relations Area. Retrieved from https://ideas.repec.org/p/bdi/wptemi/td_786_11.html

Hildreth, W. B., Miller, G. J., & Rabin, J. (2006). Handbook of public administration (2nd ed.). Boca Raton: CRC Press.

Hooghe, L., & Marks, G. (2009). Does Efficiency Shape the Territorial Structure of Government? Annual Review of Political Science, 12(1), 225–241.

Ioniță, S. (2011). SAR Policy Brief no. 53: Dacă n-a ieșit cu județele, putem scăpa măcar de 25% din comune?. Societatea Academică din România.

Iorga, E., Moraru, A., & Giosan, V. (2010). Bugetele autorităților locale din România la cote de avarie. Politici de finanțare incoerente și excesiva politizare a procesului de alocare a resurselor. București: Institutul pentru Politici Publice (IPP).

Leksin, V. N. (2013). Effectiveness and efficiency of the activities of regional and municipal governments: Purpose and possibility of a correct assessment. Regional Research of Russia, 3(3), 277–290.

Maslow, A. H. (1943). Classics in the History of Psychology – A. H. Maslow (1943) A Theory of Human Motivation. Psychological Review, 50, 370–396.

Pang, G., & Herrera, S. (2005). Efficiency of public spending in developing countries: an efficiency frontier approach. World Bank Policy Research Working Paper, (3645). Retrieved from http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=757387

Parker, R. N., & Asencio, E. K. (2008). GIS and spatial analysis for the social sciences : coding, mapping and modeling. New York: Routledge.

Parlamentul României. (2001a). Legea nr. 215 din 2001 a administrației publice locale cu modificările și completările ulterioare. Monitorul Oficial.

Parlamentul României. (2001b). Legea nr. 350 din 2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismul cu modificarile si completarile ulterioare. Monitorul Oficial.

Parlamentul României. (2001c). Legea nr. 351 din 2001 privind aprobarea Planului de Amenajare a teritoriului național – Secțiunea a IV-a Rețeaua de localități. Monitorul Oficial.

Rutgers, M. R., & van der Meer, H. (2010). The Origins and Restriction of Efficiency in Public Administration: Regaining Efficiency as the Core Value of Public Administration. Administration & Society, 42(7), 755–779.

Scutariu, A. L., & Scutariu, P. (2015). The Link between Financial Autonomy and Local Development. The Case of Romania. Procedia Economics and Finance, 32, 542–549.

Tribunalul Hunedoara a dispus deschiderea procedurii de insolvență la Primăria Aninoasa. (2013, June 17). Hunedoreanul. Retrieved from http://hunedoreanul.gandul.info/ultima-ora/tribunalul-hunedoara-a-dispus-deschiderea-procedurii-de-insolventa-la-primaria-aninoasa-10978325

Anexa 1 – Coduri indicatori

Anexa 2 – Mostră bază de date

Anexa 3 – Cod prelucrare bază de date (Rscript)

#Transformarea indicatorilor cu creșteri inverse (vezi pagina 19)

dbase$EDU <- dbase$EDU*-1

dbase$GRDEP <- dbase$GRDEP*-1

#Aplicarea de scoruri z

dbase$INTR <- scale(dbase$INTR, center = TRUE, scale = TRUE)

dbase$NAGRI <- scale(dbase$NAGRI, center = TRUE, scale = TRUE)

dbase$MED <- scale(dbase$MED, center = TRUE, scale = TRUE)

dbase$EDU <- scale(dbase$EDU, center = TRUE, scale = TRUE)

dbase$LOC <- scale(dbase$LOC, center = TRUE, scale = TRUE)

dbase$H2O <- scale(dbase$H2O, center = TRUE, scale = TRUE)

dbase$LDJ <- scale(dbase$LDJ, center = TRUE, scale = TRUE)

dbase$LDN <- scale(dbase$LDN, center = TRUE, scale = TRUE)

dbase$DEZV <- scale(dbase$DEZV, center = TRUE, scale = TRUE)

dbase$GRDEP <- scale(dbase$GRDEP, center = TRUE, scale = TRUE)

#Calcularea scorului de eficiență

dbase$SCORE <- round ( (dbase$INTR + dbase$NAGRI + dbase$MED + dbase$EDU)*0.35 +

(dbase$LOC + dbase$H2O)*0.30 +

(dbase$LDJ + dbase$LDN)*0.2 +

(dbase$DEZV + dbase$GRDEP)*0.15, digits = 2)