Libera Circulatie a Persoanelor In Interiorul Uniunii Europene

Capitolul 1. Etape importante ale integrării europene și cele patru libertăți de circulație

1.1 Procesul integrării. Origini.

De către majoritatea europenilor, Primul Război Mondial a fost interpretat ca începutul sfârșitului unei civilizații europene. Cu toate acestea, capacitatea Europei de a reacționa la război a depins de abilitatea de a depăși naționalismul ofensiv și de a se adapta la idelul proiectului unei Europe unite și echilibrate.

Cea mai veche mișcare de unificare a fost Uniunea Paneuropeană sau Mișcarea Paneuropeană, în anul 1923, și a început prin publicarea Manifestoului Paneuropa, de către Contele Richard von Coudenhove-Kalergi, ce prezenta ideea unui stat european unificat.

Winston Churchill, fost ofițer de armată, reporter de război și prim-ministru britanic, a fost unul dintre primii ce au apelat la crearea unor "Statele Unite ale Europei". După al Doilea Război Mondial, el a fost convins că doar o Europă unită poate garanta pacea. In 1946 a rostit un discurs celebru la Facultatea din Zürich, ce a fost considerat de mulți oameni ca primul pas către integrarea europeană în perioada postbelică: "(…) Este recrearea Familiei Europene, sau pe cat de mult posibil din aceasta, și să îi oferim o structură în care se poate locui în pace, în siguranță și în libertate. Trebuie să construim un fel de State Unite ale Europei. (…) Primul pas în recrearea Familiei Europene trebuie să fie un parteneriat între Franța și Germania."

Planul Marshall, anunțat în iunie 1947, reprezenta extensia în domeniul economic a Doctrinei Truman. Era un plan de refacere economică a Europei cu asistență americană. Planul Marshall a susținut dezvoltarea economică într-o Europă distrusă, dar care avea obiectivul politic de a împiedica extinderea comunismului.

În 1949, în urma unei noi inițiative americane, majoritatea statelor democrate din Europa de Vest au fondat, alături de SUA și Canada, Organizația Tratatului Atlanticului de Nord , NATO, marea alianța militară occidentală, pentru a se confrunta cu Uniunea Sovietică, și tot în 1949, înființarea Consiliului Europei, a însemnat un pas important înainte. Consiliul a încercat să insufle cooperare politică între țările europene. Cu toate acestea, statutul său nu a pretins ca obiectiv nici unirea, nici federația de state, și nici un fel de predare a suveranității nu era de așteptat din partea statelor membre. Funcția lui principală a fost de a consolida sistemul democratic și a drepturilor omului în statele membre.

1.2 Tratatul de la Paris

Primul pas în procesul de constituire a Comunității Europene a fost dat de ministrul de externe francez, Robert Schuman, care a propus ca Franța și Germania, precum și orice altă țară europeană care dorește să li se alăture, să pună la comun resursele de cărbune și oțel: "Guvernul francez propune ca producția franco-germană de cărbune și oțel să fie plasată sub o Înaltă Autoritate comună, în cadrul unei organizații deschise și altor state europene. Punerea în comun a producțiilor de cărbune și oțel va asigura imediat stabilirea unor baze comune de dezvoltare economică, un prim pas către realizarea unei federații europene(…)” Planul Schumman a propus o nouă formulă de integrare, prin care statele au transferat din componente proprii, către o nouă entitate supranațională, numită ,,Comunitate”, permițând autonomia legislativă a instituțiilor comunitare.

Tratatul de la Paris a fost semnat în aprilie 1951, instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului (CECO) și a fost prezidată de Jean Monnet. Cele șase: Franța, Germania de Vest, Italia, Belgia, Olanda și Luxemburg au fost cele ce au făcut parte din această primă Comunitate Europeană ce avea ca obiectiv o piață comună a cărbunelui și oțelului în care să domnească libera circulație a mărfurilor, a serviciilor și capitalurilor, si libera concurență. Principalele obiective ale tratatului au fost:

interzicerea taxelor de intrare și de ieșire a produselor și a restricțiilor cantitative;

interzicerea ajutoarelor sau subvențiilor alocate de către stat sau a impozitelor speciale;

interzicerea oricăror mărfurilor ce făceau obiectul practicilor ce discriminau producătorii, cumpărătorii sau utilizatorii prin preț, tarife de transport precum, dar și interzicerea practicilor care împiedicau libera alegere de către cumpărător a furnizorului;

interzicerea aplicării restricțiilor cu privire la distribuirea sau exploatarea piețelor.

Miniștrii de externe ale celor șase țări, prezidați de belgianul Paul Henri Spaak, s-au întâlnit într-o conferință în Messina (Italia) în 1955. Acordurile la care au ajuns la acea conferință reprezintă un pas definitiv în construcția europeană: în 1957, cele șase țări au semnat Tratatele de la Roma.

Tratatul de la Roma

La 25 martie 1957, două tratate au fost semnate la Roma, ce au dat naștere Comunității Economice Europene (CEE) și a Comunității Europene a Energiei Atomice (Euratom): Tratatele de la Roma. Tratatele au fost ratificate de parlamentele naționale în următoarele luni, și au intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958.

În preambul, statele membre au afirmat în mod expres obiectivul politic al tratatului: integrare politică progresivă. Țările membre au convenit să elimine toate barierele tarifare si cantitative pe o perioadă de tranziție de 12 ani. „Având în vedere succesul economic al schimburilor comerciale mai libere, termenul tranzitoriu a fost scurtat și în iulie 1968 au fost abrogate toate tarifele între statele CEE. În același timp, un tarif comun a fost stabilit pentru toate produsele provenind din țări terțe.” Față de Tratatul CECO, CEE cuprinde o uniune vamală perfectă, realizată prin eliminarea obstacolelor intracomunitare și prin introducerea unui tarif unic comun.

Piața comună însemna exclusiv libera circulație a mărfurilor. Libera circulație a persoanelor, capitalurilor și serviciilor au continuat să fie supuse la numeroase limitări. A fost necesar să aștepte până când, în 1987, Actul Unic European a dat un impuls definitiv pentru stabilirea unei adevărate piețe unificate.

„Acordurile comerciale preferențiale permit țărilor membre să impună bariere comerciale reduse asupra mărfurilor produse în interiorul uniunii. O zonă de comerț liber este o grupare în care statele membre elimină barierele comerciale dintre ele. În cadrul uniunii vamale statele membre adoptă un tarif vamal comun extern asupra bunurilor importate din statele terțe. Piața comună este zona în care libertatea de circulație a bunurilor, serviciilor și factorilor de producție – capital și persoane – este deplină, iar uniunea economică este o grupare în care statele membre adoptă politici economice comune și o monedă unică. Se poate observa că există o strânsă relație între diferitele nivele ale acordurilor comerciale regionale.”

Fig. 1 Forme ale acordurilor comerciale regionale. Sursa Das (2001)

În consecință, CEE a fost, în limbajul cotidian, cunoscută ca "Piața comună", dar, de fapt, noua instituție a fost o uniune vamală, deși Tratatul de la Roma a însemnat triumful unei abordări foarte realiste și graduale la construirea UE.

Tratatul ce a instituit EURATOM a încercat să creeze condițiile pentru dezvoltarea unei industrii nucleare puternice. A fost mult mai puțin important decât tratatul care a adus la existență CEE și, în fapt, atunci când oamenii vorbesc despre tratatul de la Roma se referă, în mod incorect, la cel care a stabilit CEE.

În a doua jumătate a anilor '80, procesul de integrare a primit un impuls politic important, în mare parte datorită lui Jacques Delors, un socialist francez, ce a fost ales președinte al Comisiei Europene în 1985. Primul pas a fost adoptarea Actului Unic European în 1986.

Actul Unic European (prima mare revizuire a Tratatului de la Roma)

Actul Unic European a fost semnat la Luxemburg, la 28 februarie 1986, iar la 1 ianuarie 1987 a intrat în vigoare. Actul Unic European a fost o reformă a Tratatului de la Roma și a adus modificări prin eliminarea tuturor barierelor fizice, tehnice sau fiscale. În acest fel, Piața Unică a fost redefinită ca fiind un spațiu fără frontiere interne, în care este exercitată și garantată libera circulație a bunurilor, serviciilor, capitalurilor și persoanelor. Domeniul considerat fundamental în reglementarea documentului este realizarea Pieței Unice până la sfârșitul anului 1992.

Eliminarea taxelor vamale și celorlalte bariere comerciale, primele obiective ale CEE, au fost realizate cu mult timp în urmă, dar nu era suficient. O dată cu adoptarea Actului, s-a dorit o dezvoltarea și mai amplă la nivelul Pieței Unice, ținând cont că obiectivele pe care le aveau în vedere nu le considerau suficiente pentru o dezvoltare eficientă a acesteia la nivelul integrării europene. În pregătirea acestui obiectiv, a fost semnat, pe 14 iunie 1985, acordul de la Schengen, care prevedea eliminarea progresivă a controlului de frontieră între statele semnatare.

După Tratatul de la Roma, Actul Unic European a reprezentat un important pas înainte în procesul de integrare, introducând ca principale schimbări următoarele:

Compromisul acordului de a se adopta măsuri care să conducă la crearea treptată a unei piețe comune pe o perioadă care urma să se încheie pe 31 decembrie 1992. Aceasta însemna o zonă fără obstacole în calea liberei circulații a mărfurilor, persoanelor, serviciilor și capitalurilor. Acest obiectiv ambițios, rezumat în 282 de măsuri detaliate, a fost atins în mare măsură pe termen prevăzut și piața comună a devenit o realitate.

Noi proceduri au fost implementate pentru a coordona politica monetară a statelor membre, deschizând calea spre obiectivul uniunii economice și monetare.

În acest fel, Actul Unic European prevedea ,,suprimarea, în numai șapte ani (până în 1992) a frontierelor fiscale (care întrețineau diferențe de TVA de la un stat la altul), tehnice (norme sanitare și tehnici proprii fiecărui stat, monopoluri publice naționale) și fizice (controalele vamale)(…) Mai exact, Actul Unic European prevedea realizarea efectivă și graduală a celor patru libertăți care constituie esența pieței comune (în viziunea Tratatului de constituire a CEE sau Tratatul de la Roma).”

Piața unică și cele patru libertăți de circulație

Conceptul unei piețe comune presupunea eliminarea tuturor obstacolelor din calea comerțului intracomunitar, în scopul de a uni piețele naționale într-o piață unică, realizând condiții cât mai apropiate posibil de cele ale unei adevărate piețe interne. Piața internă trebuia să compromită un spațiu fără frontiere interne, în care libera circulație a mărfurilor, persoanelor, serviciilor și capitalului este asigurată în conformitate cu dispozițiile Tratatelor de la Roma.

Piața Unică s-a realizat prin adoptarea de către țările membre și a instituțiilor UE a numeroase Directive, prin intermediul cărora au fost eliminate barierele legale, birocratice, tehnice și protecționiste ale statelor membre, s-a instituit comerțul liber și mișcarea liberă în cadrul Uniunii.

Libera circulație a mărfurilor

Prima dintre cele patru libertăți de circulație, libera circulație a mărfurilor, a fost garantată începând cu anul 1968, prin eliminarea barierelor fizice, astfel renunțându-se la formalitățile vamale. „Libera circulatie a mărfurilor presupune realizarea unei uniuni vamale care să privească toate categoriile de mărfuri și să implice interzicerea între statele membre a taxelor vamale asupra importurilor și exporturilor ori a altor taxe având efect echivalent, adoptarea unui tarif vamal comun în relațiile cu țările terțe și eliminarea restricțiilor cantitative sau a măsurilor cu efect echivalent între statele membre.”

Ulterior s-a recurs la eliminarea barierelor tehnice ce aveau ca scop protejarea propriei piețe. Aceste bariere constau în standarde și specificații naționale privind calitatea produselor. „Măsurile luate în acest scop vizau: armonizarea legislației; fixarea de norme comune în materie de produse industriale; introducerea mărcii comunitare în locul protecției naționale a proprietății intelectuale și industriale (“made in EC”).”

Cum piața sectorului public era aproape în totalitate acoperită de furnizori naționali, la sfârșitul anilor ’80 s-au liberalizat piețele publice ale furniturilor și sectoarele de utilitate publică. Aceste măsuri au fost precedate, in 1991 de eliminarea barierelor fiscale prin introdurecea TVA standard și adoptarea unei valori minimale ale ratei accizelor. Esentialele reguli referitoare la această libertate sunt prevăzute în art. 23-24 CE din Tratat, fiind dezvoltate și detaliate în dispozitiile urmatoare – art. 25-31 CE.

Libera circulație a persoanelor

Libera circulație a persoanelor este una dintre cele patru libertăți fundamentale definite de Actul Unic European și garantate de dreptul comunitar. Aceasta reprezintă dreptul resortisanților UE de a se deplasa liber într-un stat membru pentru a ocupa un loc de munca și de a-și stabili domiciliul pe teritoriul acelui stat împreuna cu familiile lor.

,,Libera circulație a persoanelor și eliminarea controalelor la frontierele interne constituie o parte a unui concept mult mai larg, cel de piață internă, ce nu poate fi realizată în condițiile existenței unor frontiere interne și a restricționării circulației indivizilor.”

Din punct de vedere juridic, este necesar să se distingă între libera circulație a lucrătorilor (Articolul 39 CE), libertatea de stabilire a lucrătorilor independenți (articolul 43) și libertatea de a furniza servicii (articolul 49). Libera circulație a persoanelor „a fost deja înfăptuită prin Regulamentul nr. 1612/68 al Consiliului din 5 octombrie 1968 privind libertatea de circulație pentru lucrători în cadrul Comunității și prin Directiva nr. 68/360 din 15 octombrie 1968 a Consiliului privind abolirea restricțiilor asupra circulației și rezidenței în cadrul Comunității pentru lucrătorii din statele membre și familiile lor, ambele fiind precedate de Regulamentele nr. 15/1961 și 38/64, respectiv de Directiva Consiliului din 25 martie 1964, care au fot abrogate. Conform art. 39 libera circulație a lucrătorilor este asigurată în interiorul Comunității.”

În perspectiva aceasta, următoarele demersuri au fost prevăzute:

Piața comună a muncii

Prin Art. 39 al AUE se prevede dreptul cetățenilor din statele membre de a circula, de a locui temporar și a se stabili pe teritoriul țărilor membre. Chiar și prin afacerea Bosman, sportul profesionist a fost inclus în liberalizarea pieței muncii.

Securitatea socială a muncitorilor migranți: dreptul la pensie, alocații pentru copii,

securitate socială; introducerea cartei europene de asistență medicală (în caz de sejur temporar); armonizarea legislațiilor naționale în acest sens.

Recunoașterea reciprocă a diplomelor

La nivel universitar, acest obiectiv s-a realizat prin comparabilitatea studiilor universitare, armonizarea condițiilor de acces, recunoașterea diplomelor și certificatelor, recunoașterea experienței profesionale, implementarea examenelor de diferență.

Acordul Schengen, semnat la 14 iunie 1985, reprezintă, alături de Convenția de Implementare Schengen, cel mai important demers în evoluția spre o piață internă reală, în care să nu mai existe bariere în calea liberei circulații a persoanelor.

Convenția de Implementare Schengen, semnată la 19 iunie 1990 și intrată in vigoare la 26 martie 1995, a avut ca scop eliminarea controalelor la frontierele interne și întărirea la frontierelor externe.

Există două situații strict delimitate, care pot constitui excepții, în care libera circulație a persoanelor este îngrădită. „Conform art. 39 nu se va aplica angajarilor în serviciul public (par. 4), eliminându-se din domeniul de aplicare o serie de locuri de muncă ce implică direct sau indirect participarea la exercitarea puterilor conferite de dreptul public și obligațiile destinate să salvgardeze interesele statului ori a altor autorități. De asemenea, libera circulatie poate fi limitată pentru motive de ordine publică, de securitate publică ori de sănătate publică.”

Libera prestație a serviciilor

Prin AUE s-au reglementat domenii ca serviciile bancare, asigurările, Bursa de valori (supraveghere prudențială), serviciile de interes general. Cu toate acestea, libera circulație a serviciilor în cadrul UE este îngreunată de multe bariere de reglementare.

Propunerea CE constă în măsuri de reducere sau eliminare a obstacolelor din calea comerțului transfrontalier în domeniul serviciilor prin introducerea principiului "țara de origine". Aceasta implică faptul că serviciul exportat este supus reglementării din țara de origine și că țara de destinație nu are dreptul de a impune noi reglementări. Mai mult decât atât, CE introduce, de asemenea mecanisme pentru a construi încrederea a statelor membre în regimurile naționale de reglementare reciproc.

Libera circulație a serviciilor și libera circulație a persoanelor sunt strâns legate: serviciile au o importanță majoră pentru piața internă deoarece acestea reprezintă între 60% și 70% din activitatea economică a UE și aproximativ același procent din forța de muncă ocupată. În ciuda tuturor reglementărilor adoptate în domeniul liberei circulații a serviciilor, nivelul performanțelor la care se află circulația bunurilor nu s-a atins niciodată. „Astfel ajungem la legătura cu libera circulație a persoanelor: atunci când, în 2004 o Directivă europeană în domeniul serviciilor a fost menită să îmbunătățească sistemul, ea a devenit unul dintre motivele pentru care francezii au respins Tratatul constituțional al UE, deoarece au considerat că era o amenințare pentru propria piață a muncii.”

Libera circulație a capitalurilor

Această libertate constă în liberalizarea operațiilor de plăți, a împrumuturilor și a investițiilor prin suprimarea oricăror restricții privind mișcarea capitalului (cantități, operații bancare, instrumente de plăți).

Au fost emise două directive ale Consiliului pentru implementarea progresivă a fostei reglementări a art. 67 CEE:

Directiva din 11 mai 1960, modificată prin Directiva nr. 85/566 și Directiva nr. 63/21 ale Consiliului, prevăd obiectul liberei circulații – investiții directe, de proprietăți mobiliare, chirii, transferuri pe bază de contracte de asigurare, transferuri de capital de interes personal, credite comerciale pe termen lung, tranzacțiile privind titluri de valoare etc.

Prin Directiva nr. 72/156 reglementează fluxul internațional de capital și neutralizarea efectelor nedorite asupra lichidităților interne.

Sunt stipulate totuși și cazuri extraordinare (crize financiare, perturbări ale schimbului valutar, instabilitate politică gravă) în care o țară membră poate suspenda temporar, pe o perioadă de 6 luni, circulația liberă a capitalurilor.

Inițial, tratatele UE nu prevedeau liberalizarea totală a circulației capitalurilor, dar după ce Consiliul European a confirmat realizarea progresivă a uniunii economice și monetare, în 1988, a fost introdusă o mai mare coordonare a politicilor economice și monetare naționale prin Directiva nr. 88/361, înlaturandu-se restrictiile privind circulatia capitalului între persoane rezidente în statele membre, fară sa fie afectate prevederile altor directive, transferurile de capital urmau să fie efectuate în aceleași condiții ale ratei de schimb precum cele aplicate plăților privind tranzacții curente.

Libertatea deplină a tranzacțiilor de capital, consacrată în Tratatul de la Maastricht s-a realizat și, ulterior, prin Tratat s-a confirmat realizarea progresivă a uniunii economice și monetare (UEM).

Tratatul de la Maastricht

Tratatul Uniunii Europene, cunoscut sub numele de Tratatul de la Maastricht, a fost semnat în februarie 1992 și constituie un punct de cotitură în procesul de integrare europeană, având ca aport fundamental instituționalizarea UE. A schimbat denumirea oficială a CEE, în continuare aceasta fiind cunoscută sub numele de Uniunea Europeană. Termenul „Uniune” este folosit încă de la începutul tratatului într-o asemenea manieră încat să transmită clar avansarea într-un proiect istoric. Tratatul va avea o structură bazată pe trei piloni, cel central, facând aluzie la dimensiunea comunitară.

Față de schimbările aduse de tratatele anterioare, prin Tratatul de la Maastrich obiectivul economic inițial al Comunității, construirea unei piețe comune, a fost depășit și, în esență, elementele de noutate sunt următoarele:

Instituirea noțiunii de cetățenie europeană: drept de liberă circulație și de liberă rezidență în interiorul Uniunii tuturor cetățenilor statelor membre;

Uniunea Economică și Monetară (UEM): introducerea monedei unice, europene;

Introducerea obiectivului coeziunii economice și sociale între diferite regiuni și țări ale comunității. Pentru a realiza acest obiectiv, s-a înființat în 1994 un Fond de Coeziune, care să ofere țărilor și regiunilor mai puțin dezvoltate ajutor financiar axat pe sectoare ca infrastructura transporturilor și de mediu;

S-au extins competențele Parlamentului, Consiliul Miniștrilor a fost denominat Consiliul Uniunii Europene, și a fost prevăzută înființarea Băncii Centrale Europene.

Astfel se poate spune că forma de Piață Unică capătă cu adevărat contur prin Tratatul de la Maastricht. Prin acest tratat s-a dorit mai mult decat crearea unei Piețe Unice, ci și crearea unei Uniuni Economice și Monetare care să ducă la facilitarea investițiilor de capital și la crearea unei identități printr-o cetățenie a Uniunii, creând un spațiu de libertate, securitate și justiție.

Tratatul de la Amsterdam

Tratatul de la Amsterdam a fost aprobat de Consiliul European din 16-17 iunie 1997 și semnat la 2 octombrie 1997 de către miniștrii de externe din cele cincisprezece țări membre ale Uniunii Europene. La 1 mai 1999 a intrat în vigoare și a fost ratificat de toate statele membre, în urma propriile reguli constituționale.

Tratatul de la Amsterdam a oferit o solutie de ordin politic pentru continuarea progreselor în domeniul liberei circulatii. Toate afacerile legate de libera circulație a persoanelor; controalele la frontierele externe; azil, imigrare și protejarea drepturilor resortisanților țărilor terțe; și cooperarea judiciară în materie civilă au fost aduse în cadrul juridic al primului pilon. În acest sens, Acordul Schengen și Convenția au fost incluse în tratat.

Prerogativele Tratatului de la Maastricht au fost consolidate prin Tratatul de la Amsterdam, un nou articol 13 a fost scris în Tratatul CE pentru a întări garanția nediscriminării prevăzută în tratate. Uniunea s-a angajat la crearea unui spațiu comun de libertate, securitate și justiție.

Summit-ul de la Amsterdam a fost favorabil pentru dezvoltarea Pieței Unice, implementând afirmarea dreptului UE de a interveni în politica fiscală și prin lansarea monedei Euro în 1999, sub argumentul că o piață unificată are nevoie de o monedă unică.

După intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam, conceptul unei cooperări mai strânse a fost introdus în Tratatul Uniunii Europene. Scopul unei astfel de cooperări este de a permite statelor membre care doresc și sunt capabile de a avansa, de a aprofunda integrarea europeană în cadrul unic instituțional al Uniunii.

Consiliul European de la Nisa, din decembrie 2000, a reprezentat adoptarea Cartei Drepturilor Fundamentale. Acest document adună într-un cadru singular drepturile civile, politice, economice, sociale stipulate de documentele internaționale, europene și naționale și nu face nicio deosebire între cetățeni, întrunind, pentru prima dată, în cadrul unui document unic drepturile tuturor persoanelor care se găsesc în mod legal pe teritoriul UE.

„Articolul 15 aliniatul 1 al Cartei vorbește despre dreptul fiecărui cetățean al UE de a avea libertatea de a căuta un serviciu, de a lucra, de a se stabili sau de a furniza servicii în orice stat membru.”

Tratatul de la Lisabona

La fel ca și Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Lisabona este un tratat de amendare a Tratatelor fondatoare, cuprinzând Tratatul Uniunii Europene (TUE) și Tratatul privind funcționarea Uniunii (TFUE), care reprezintă tratatele de bază ale Uniunii și au o valoare juridică egală.

Extinderile succesive ale UE au crescut numărul statelor membre la 27. Prin urmare, a fost necesar să se adapteze modul de funcționare a instituțiilor europene și modul în care sunt luate deciziile.

Tratatul de la Lisabona a intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, după ce a fost ratificat de toate statele membre în conformitate cu normele lor constituționale. La fel ca Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Lisabona sporește competențele UE în domeniile: azil și imigrație; cooperarea judiciară în materie civilă și penală; cooperarea polițienească. Celor patru libertăți de ciurculație, Tratatul de la Lisabona nu le aduce niciun fel de modificări fundamentale.

Capitolul 2. Libera circulație a persoanelor în interiorul Uniunii Europene

Acest capitol va trata în profunzime problematica liberei circulații a cetățenilor Uniunii Europene, libertate ce reprezintă un principiu capital al agendei europene, „acquis” fundamental al Comunităților Europene încă de la Tratatul de la Roma din 1957, drept ce presupune libera circulație și ședere a lucrătorilor, a membriilor familiilor lor, precum și dreptul de a lucra într-un alt stat membru.

Libera circulație este o libertate de importanță esențială pentru cetățenii uniunii, majoritatea înțelegând prin Uniunea Europeană „libertatea de a călători și de a munci în UE”, viziune mult mai comună și mai des întâlnită decât celelalte trei libertăți fundamentale sau decât introducerea monedei euro.

Totuși, acest drept este însoțit și de anumite restricții, cu precădere pentru cetățenii noilor state membre, dar mai ales, dreptul de intrare, de ședere și dreptul de a munci în sectorul public.

2.1 Migrație și Mobilitate în Uniunea Europeană

În primul rând, trebuie specificat sensul conceptului migriație. Definim un migrant internațional ca fiind o persoană ce trăiește în afara barierelor țării sale, fie regulat sau neregulat, pentru o perioadă de 12 luni sau mai mult (OIM 2008:2). Prin urmare, excludem turismul și călătoriile pe termen scurt, cum ar fi cele în scopuri de afaceri. Dacă privim această definiție în ansamblul celor 12 luni, lucrurile devin complicate deoarece există multă incertitudine față de semnificația migrației internaționale. Migrația temporară sau sezonieră este importantă, dar poate să nu se încadreze în această definiție de 12 luni ce este frecvent utilizată de către factorii de decizie politică.

,,Migrația are două fluxuri: emigrația – mișcarea spre exterior, respectiv imigrația – mișcarea spre sau în respectiva unitate.” Doar când discutăm despre mobilitate, ca fiind circulația între statele membre UE, ajungem să descoperim obiectul anumitor controale și restricții la nivelul politicilor de convergență ale Uniunii. Trebuie făcută distincția între cele două concepte, astfel încât mobilitatea se referă la cetățenii europeni exercitându-și dreptul la liberă circulație.

Punctul cheie se află în importanta diferență legală, socială și politică, făcută la nivelul UE între ,,migrație” de către cetățenii din afara Uniunii și „mobilitate” sau „liberă circulație” a cetățenilor UE.

Nu trebuie să se subestimeze măsura reala a mobilității intra-UE. Mai mult de 10% dintre cetățenii Uniunii Europene declară că au lucrat într-un alt stat membru la un moment dat în viața lor, iar asta se datorează unei mai mari flexibilități și faptului că au adesea o distanță mai mică de a călători față de cetățenii din afara Uniunii Europene.

Așa cum a fost arătat în capitolul anterior, dreptul la mobilitate a cetățenilor europeni este o caracteristică dobândită datorită Tratatului de la Roma, a tratatelor ulterioare și a legislației la nivelul Uniunii Europene. Pentru mai mult de un deceniu, în ciuda Tratatului de la Roma, cetățeni ai statelor membre CEE ce intenționau să muncească în alte state membre, au continuat să fie subiectul legilor naționale de imigrație. Aceștia trebuiau să aplice pentru permise de muncă și de rezidență, ce puteau fi respinse, la fel ca orice alți imigranți.

Adevărata implementare a liberei circulații a persoanelor a fost amânată până în 1968, când Regulamentul Consiliului 1612/68 și Directiva Consiliului 68/360 au eliminat restricțiile pentru libera circulație și rezidență a lucrătorilor statelor membre și a familiilor acestora pe întregul teritoriu al CEE. Mai mult, Regulamentul 1612/68 a făcut ilegală orice discriminare aplicată pe principii de naționalitate între lucrătorii statelor membre, în termeni de condiții de muncă, salariu și ajutoare de șomaj.

Pe de altă parte, Directiva 68/360 a redus considerabil formalitățile birocratice de circulație în interiorul UE, recunoscând dreptul lucrătorilor și al membrilor familiilor acestora de a avea acces într-ul alt stat membru doar prin prezentarea unui act de identitate sau pașaport valid, fără a fi nevoiți să obțină viză. Și migranților din interiorul Uniunii li s-a permis să obțină permise de rezidență, cu o validitate de cel puțin 5 ani și reînoire automată în momentul prezentării unui certificat de muncă.

Actul Unic European din 1986 a purtat scopul de a crea o zonă fără bariere interne, în care este asigurată libera circulație a bunurilor, persoanelor, serviciilor și capitalurilor. O consecință logică a avut loc în 1990, când libera circulație și rezidență a persoanelor a fost extinsă către categorii ce nu făceau subiect economic, cât și familiile acestora: studenți, pensionari și șomeri. S-a trecut, practic, de la o libera circulație a lucrătorilor la o liberă circulașie a persoanelor. Bazele legale se găsesc în Directivele 90/364, 90/365 și 90/366 (aceasta din urmă a fost înlocuită de Directiva 93/96). Cu toate acestea, noii subiecți ai directivelor sunt condiționați să aibă asigurare de sănătate și trebuie să aibă suficiente resurse încât să nu devină o povară pentru statul gazdă.

Procesul de stabilire a liberei circulații a tuturor resortisanților statelor membre s-a finalizat odată cu semnarea Tratatului de la Maastricht în 1992, care a creat Uniunea Europeană și a introdus conceptul de cetățenie europeană comună. Concret, cetățenia europeană consistă într-un set de drepturi ce le permite tuturor naționalilor europeni să voteze și să candideze la alegerile Parlamentului European în țările în care își au reședința, indiferent de naționalitatea lor; dreptul de a submita petiții Parlamentului European și de a face apel la Ombudsmanul UE; dreptul de a fi protejați de autoritățile consulare ale altui stat membru într-o țară terță în care nu este reprezentată diplomatic țara proprie și de a se mobiliza și rezida liber pe teritoriul oricărui stat membru al Uniunii.

Potențialul liberei circulații a persoanelor în procesul de aprofundare a integrării europene nu poate fi subestimat. Libera circulație a persoanelor în interiorul Uniunii Europene – un punct cheie în procesul global al integrării europene – a devenit, puțin câte puțin, o trăsătură cotidiană a economiei și sociatății europene. Cele două măsuri legale de bază ale procesului au fost abolirea restricțiilor asupra circulației și dreptului la rezidență pentru lucrătorii statelor membre și a familiilor lor în 1968 și introducerea cetățeniei europene în 1992, împreună cu mai puțin vizibila, dar decisiva acțiune a Curții Eupene de Justiție. Curtea a stat ca un bastion împotriva tuturor încercărilor de a menține privilegiile înrădăcinate în pre-existente piese ale legislației pe bază de naționalitate.

O lege la nivelul UE, Directiva 2004/38/CE, a înlocuit 10 acte legislative pentru a crea un cadru comun care să specifice faptul că toți cetățenii Uniunii au dreptul de a circula în alt stat membru, de a-si lua membrii familiei cu ei și de a deveni rezidenți în acel stat, cu condiția de a fi în măsură să se întrețină. Alte reglementări: Regulamentul (UE) nr. 492/2011 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul UE și Regulamentul (CE) nr. 883/2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială.

Un altă măsură a fost adoptarea sistemului Schengen, ce s-a realizat progresiv în anii ’80 și ’90, de a elimina controalele vamale între statele membre ale Uniunii Europene.

2.2 Zona Schengen

La 17 Iunie 1984, Franța și Germania, pe marginea Consiliului European de la Fontainebleau, au acordat să definească noi forme de a impulsiona procesul European de integrare. În același timp, țările Benelux au lansat un proces de reflecție similar. S-au alăturat Franței și Germaniei pentru a defini condițiile necesare pentru a asigura o reală libertate de circulație a cetățenilor. Aceasta a dus la semnarea Acordului Schengen.

Începând ca o inițiativă înterguvernamentală, cooperarea Schengen a fost integrată în Tratatele Uniunii Europene. La 14 iunie 1985 a avut loc acordul de eliminare a controalelor vamale, semnat de Belgia, Olanda, Luxemburg, Franța și Republica Federală Germania. La 19 iunie 1990 a fost semnată, de către aceleași țări, Convenția de Implementare a Acordului Schengen, confirmând aranjamentele și garanțiile pentru punerea în aplicare a libertății de circulație, intrând în vigoare în 1995.

La 1 mai 1999, Schengen a fost integrat în cadrul legal al UE, ca urmare a intrării în vigoare a Tratatului de la Amsterdam și cetățenii europeni au fost liberi să pătrundă prin majoritatea granițelor intra-UE, fără să fie nevoiți să arate pașapoartele.

Această integrare a însemnat schimbări importante în modul în care țările din spațiul Schengen cooperează: în special control din partea Parlamentului European și a Curții Europene de Justiție. De asemenea, a contribuit la realizarea obiectivului liberei circulații a persoanelor înscrise în Actul Unic European din 1986.

De la 1 ianuarie 2005, normele Schengen privind frontierele și libera circulație sunt realizate sau modificate, atât de Parlament, cât și de Consiliu, printr-o procedură de luare a deciziilor numit co-decizie.

Intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona la 1 decembrie 2009 a făcut unele modificări structurale suplimentare politicilor UE în domeniul justiției și afacerilor interne și, ca o consecință, la acquis-ul Schengen.

Texte relevante din legislația Uniunii Europene ce fac parte din legislația Schengen:

Codul Frontierelor Schengen (Regulamentul (CE) nr 562/2006), care stabilește normele care reglementează circulația persoanelor peste frontiere; în special, prezentul regulament subliniază eliminarea controlului la frontierele interne și armonizează normele privind trecerea frontierelor externe și a condițiilor de intrare pentru sejururi scurte pentru resortisanții țărilor terțe.

Codul de vize (Regulamentul (CE) nr 810/2009): începând cu 05 aprilie 2010 stabilește toate procedurile și condițiile de eliberare a „vizelor de scurtă ședere" și „vizele de tranzit aeroportuar”.

Lista țărilor terțe ai căror naționaliști trebuie să dețină viză pentru trecerea frontierelor externe și cele ai căror resortisanți sunt exonerați de această obligație (Regulamentul (CE) nr 539/2001).

Model uniform de viză (Regulamentul (CE) nr 1683/95): introduce „modelul uniform Schengen pentru viză" în cadrul UE. Acum este aplicabilă tuturor statelor membre ale UE și statele asociate Schengen. „Viza Schengen" este expresia unei vize valabilă pentru călătoriile în toate țările Schengen.

Regimul micului trafic de frontieră (Regulamentul (CE) 1931/2006): statele membre sunt autorizate să încheie acorduri bilaterale cu vecinii lor în cadrul regulamentului, pe baza cărora se pot deroga, de la normele generale privind frontierele, controalele pentru persoanele care locuiesc în zona de frontieră, în scopul de a preveni crearea de bariere în calea comerțului, sociale și culturale sau a cooperării regionale.

Sistemul de Informații privind Vizele (Regulamentul (CE) 767/2008): utilizat pentru schimbul de date între statele membre, cu privire la cererile de, și acordarea, de „vize de scurtă ședere”.

2.3 Extinderea UE: Mobilitatea din Europa Centrală și de Est

În mai 2004, celor 15 state ale Uniunii Europene (UE-15) li s-au alăturat zece noi state membre, ceea ce a reprezentat cea mai mare extindere din istoria integrării europene.

Noile state membre au inclus opt țări din cealaltă parte a fostei Cortine de Fier: Republica Cehă, Ungaria, Polonia, Slovacia, Slovenia și cele trei state baltice Estonia, Letonia și Lituania. În același timp, calitatea de membru a fost acordată și statelor insulare Cipru și Malta.

Extinderea a fost ținta multor controverse, cum ar fi estimările mass-media ale unui potențial val de migrație din țările Europei Centrale și de Est. Rata de migrare a fost estimată la mare deoarece diferențele de venituri și nivelul de trai între noile state membre și UE-15 au fost mari: în 2003, salariul mediu în Letonia – cea mai săracă dintre noile state membre – a fost doar o optime din salariul mediu din UE-15.

Deși extinderile anterioare ale Uniunii Europene nu au dus la ieșiri importante de lucrători din noile state membre, de data aceasta a fost considerat a fi diferit. Temerile similare legate de dumpingul salarial și potențial „turism de bunăstare" pentru UE-15 s-au exprimat din nou, atunci când Bulgaria și România au aderat la Uniunea Europeană în 2007.

Extinderile Uniunii Europene din 2004 și în 2007 au atras după ele Tratatele de aderare din 2003 și 2005. Aceste tratate de aderare le permit statelor membre să restrângă temporar accesul liber pe piețele muncii pentru lucrătorii originari din state care au aderat în 2004 (cu excepția Maltei și Cipru) și 2007.

Aceste acorduri tranzitorii se pot aplica numai lucrătorilor salariați, nu și lucrătorilor independenți sau altor categorii de cetățeni ai Uniunii, iar mecanismele celor două tratate sunt practic identice: o perioada totală de tranziție de maxim șapte ani, care este împărțită în trei faze (formula 2 + 3 + 2):

În primii doi ani, accesul lucrătorilor din statele ce au aderat este reglementat de legislația națională a celorlalte state membre.

Statele membre au posibilitatea extinderii aplicării măsurilor naționale și pe durata fazei suplimentare de trei ani, cu condiția să informeaze Comisia înainte de sfârșitul primei faze.

În mod normal, la sfârsitul celei de-a doua faze aceste limitări iau sfârșit. Cu toate acestea, dacă exista sau pot să apară perturbări grave pe piața muncii, un stat membru poate să mențină măsurile naționale de la sfârsitul celei de-a doua faze, până la sfârsitul perioadei de sapte ani de la data aderării și după informarea Comisiei.

S-a prevăzut (prin art. 48 par. 1 CE, în numerotarea și conținutul precedente TA – în prezent art. 39) ca libera circulație a lucrătorilor să fie realizată în cadrul Comunității până cel mai târziu la sfârșitul perioadei de tranzitie. Dispozițiile tranzitorii au încetat să se aplice la data de 30 aprilie 2011 pentru țările aderante din 2004 și la 31 decembrie 2013, în ceea ce privește Bulgaria și România.

Doar trei state membre – Irlanda, Suedia și Regatul Unit – au decis să deschidă frontierele imediat, în principal datorită creșterii și relativelor deschise economii, iar cea din urmă datoritei reglementatei piețe a muncii.

Aproximativ 70% din migranții statelor aderante în 2004 s-au îndreptat către Irlanda și Regatul Unit. Migranții din Bulgaria și România, pe de altă parte, au ales, în cea mai mare parte, Italia și Spania.

2.4 Restricții privind libera circulație a persoanelor

Cu toate că cetățenii europeni se bucură de dreptul la libertă circulație și ședere, drept de care se bucură și membrii familiilor lor, dreptul de a fi tratați asemenea altor cetățeni europeni sau naționali în câmpul muncii, dar și dreptul de a continua să trăiască pe teritoriul statului gazdă și în condiții de inactivitate, există și niște limitări sau excepții de la aceste drepturi. Aceste restricții sunt:

a) Privind dreptul de intrare și de ședere

Un stat membru poate să refuze dreptul de intrare și/sau ședere unui cetățean al unui alt stat membru doar în condiții ce țin de ordinea, siguranța sau sănătatea publică. Măsurile care lezează libertatea de circulație și de ședere trebuie să se bazeze pe conduita proprie a persoanei respective, iar această conduită trebuie să prezinte o amenințare suficient de gravă pentru interesele statului. „În orice caz, statul membru trebuie să evalueze o serie de factori înainte de luarea unei decizii de expulzare. În niciun caz nu pot fi emise ordine permanente de interzicere a intrării. În această privință, Directiva 2004/38/CE prevede o serie de garanții procedurale.”

b) Privind obținerea de locuri de muncă în administrația publică

„În conformitate cu articolul 45 alineatul (4) din TFUE, libera circulație a lucrătorilor nu se aplică ocupării forței de muncă în sectorul public. Accesul la locurile de muncă din administrația publică poate fi limitat la resortisanții statului membru gazdă.” Cu toate acestea, Curtea de Justiție a interpretat aceasă excepție foarte limitativ, conform căreia ,,numai accesul la acele locuri de muncă care implică exercitarea autorității publice și responsabilitatea pentru apărarea interesului general al statului (de exemplu, securitatea internă și externă a statului) poate fi limitat la resortisanții statului în cauză.”

c) Privind libera circulație a cetățenilor noilor state membre

După aderarea unor noi state, poate urma o perioadă de tranziție, pe parcursul căreia se pot implementa restricții privind libera circulație a lucrătorilor din aceste state membre sau chiar și către acestea. Călătoriile în scopuri turistice sau ce privesc scopuri independente nu fac obiectul acestei restricții, iar statele membre pot impune limitări diferite.

La 1 ianuarie 2014 a expirat perioada de tranziție aplicabilă Bulgariei și României în urma aderării din anul 2007, iar momentan mai există perioade de tranziție aplicabilă Croației, perioadă ce poate dura până cel târziu în iulie 2020.

Privind votul în țara gazdă

O limită a universalizării liberei circulații o reprezintă incapacitatea de a putea vota la alegerile generale ale statului gazdă, ceea ce rămâne sigiliul final în dobândirea cetățeniei naționale.

Privind beneficiile sociale

Limitele cele mai controversate rămân cu privire la accesul condiționat al migranților inactivi, care au nevoie, în continuare, de propria asigurare de sănătate, dar mai mult, neacumularea beneficiilor pentru prestațiile la pensie dobândite in diferite state membre.

Acestea sunt limite semnificative, dar nu neaparat de nedepășit în dobândirea formei de cetățenie europeană. Și având în vedere că libertățile de circulație sunt asociate direct cu drepturile de bunăstare care sunt indiferente naționalității, favorizează transnaționalizarea solidarității sociale în Europa – potențiala clădire a unui sistem de bunăstare complet armonizat, daca nu unitar.

2.5 Mobilitatea intraeuropeană înainte și după extinderea UE

Libera circulație a lucrătorilor europeni are o istorie lungă. Acest fenomen a dobândit caracteristici specifice pe parcursul a două perioade principale: înainte de aderarea noilor state membre din Europa de Est ("pre-extindere") și imediat după această perioadă ("post-extindere").

Mobilitatea regională și migrația sezonieră au fost la scară mică înainte de extinderilor Uniunii Europene din 2004 și 2007. Înainte de anul 2004, principalele țări de destinație pentru munca sezonieră au fost Germania, Franța, Spania și Regatul Unit al Marii Britanii. Germania a avut cea mai mare populație de migranți din ceea ce avea să devină UE-27, cu aproape 2,5 milioane în 2003. Al doilea cel mai mare receptor de cetățeni ai viitoarei UE-27 a fost Franța, cu 1,25 milioane, urmată de Marea Britanie, cu puțin peste 1 milion.

Între 2004 și 2008, numărul de cetățeni ai noilor state membre care locuiau în UE-15 a crescut cu mai mult de 1 million. S-au dezvoltat în special două coridoare de mobilitate: fluxul polonez și baltic către Regatului Unit și Irlanda, precum și fluxul de români și bulgari spre Spania și Italia.

Fluxurile semnificative către Regatul Unit și Irlanda au fost în mare parte neanticipate. Înainte de extinderea din 2004, guvernul britanic a subestimat enorm numărul de intrări, estimarea plasându-se doar între 5.000 și 13.000 pe an. Apogeul a avut loc în 2007, când Regatul Unit a primit 100.000 de resortisanți ai noilor state membre. Cu toate acestea, imigrația din Europa de Est a scăzut semnificativ în 2008, în special din Polonia.

Migrația forței de muncă în interiorul UE a fost în mare măsură modelată de restricțiile de muncă impuse statelor membre noi. Marea Britanie, Irlanda, și Suedia au decis să nu impună restricții asupra cetățenilor UE din țările care au aderat în timpul extinderii din 2004. Suedia a primit un aport scazut, în timp ce Anglia și Irlanda au avut un aflux neprevăzut de mare, în parte datorită condițiilor favorabile de pe piața muncii și, potrivit unor argumente, familiaritatea limbii.

Prin contrast, Austria și Germania au fost ultimele țări care au eliminat, în 2011, restricțiile pentru cetățenii din țările ce au devenit membre în 2004, dar care totuși au înregistrat o creștere modestă în populațiile lor UE în anii de după extindere. Acest lucru este posibil să fi avut loc și din cauza deja semnificativei populații de lucrători polonezi din Germania, împreună cu locația sa geografică, legăturile istorice și acordurile bilaterale cu Polonia. Rețelele de migranție Est-europene, de asemenea, au existat în Austria din cauza locație centrale a națiunii în regiune; Austria a rămas o destinație atractivă pe tot parcursul anilor 2000 ca urmare a unei piețe a muncii favorabile.

O a doua observație este că emigrația a crescut la mai multe dintre țările cele mai afectate de criză. Cele mai mari creșteri au fost din Grecia și Spania. Grecia a văzut o creștere a ieșirilor de resortisanți UE (atât localnici și cetățenii mobili din UE) de 207% (de la 22.402 la 68.874) între 2008 și 2010. În aceeași perioadă, emigrarea din Spania a crescut de la 70.538 la 119.579, sau cu 70%.

Numărul de rezidenți spanioli, greci, italieni și irlandezi în alte state membre a crescut între 2008 și 2011, criza fiind principalul factor ce a condus la o creștere a emigrației în alte țări europene. În schimb, numărul de noi cetățeni mobili români și polonezi a scăzut în această perioadă.

Alegerea destinației este influențată și de o varietate de factori sociali și economici. Oportunitățile economice mai bune, inclusiv diferențele mari de salarii, șomajul scăzut și cererea de muncă considerabilă, explică semnificativele fluxuri din Europa de Est către Regatul Unit și Irlanda în urma extinderilor UE din 2004 și 2007. Rețelele de migranți existente explică de ce cetățenii români s-au stabilit în principal în Spania și Italia. Și scăzuta familiaritate cu limbile scandinave este un motiv pentru care migrarea spre aceste țări a fost relativ mică, în ciuda generoaselor lor sisteme de protecție socială și (până de curând) perspectivelor economice relativ pozitive.