Libera Circulatie a Persoanelor In Cadrul Pietei Unice
I N T R O D U C E R E
Motivul alegerii temei de cercetare Uniunea Europeană, spațiu de libertate, securitate și justiție are la bază principalele obiective ale acesteia respectiv promovarea progresului economic și social (piața unică a fost instituită în 1993, iar moneda unica a fost lansată în 1999), afirmarea identității Uniunii Europene pe scena internațională (prin ajutor umanitar pentru țările nemembre, o politică externă și de securitate comună, implicare în rezolvarea crizelor internaționale, poziții comune în cadrul organizațiilor internaționale), instituirea cetățeniei europene (care nu înlocuiește cetățenia națională dar o completează, conferind un numar de drepturi civile și politice cetățenilor europeni), dezvoltarea unei zone de libertate, securitate și justiție (legată de funcționarea pieței interne și în particular de libera circulație a persoanelor), să existe și să se consolideze în baza dreptului comunitar (corpul legislației adoptate de către instituțiile europene, împreună cu tratatele fondatoare).
Uniunea Europeană este rezultatul unui proces de cooperare și integrare, care a început în anul 1951, între șase țări europene ( Belgia, Germania, Franța, Italia, Luxemburg și Olanda ). La începutul anilor 1980 a demarat la nivel european o discuție în legătură cu importanța termenului de libertate de mișcare. După discuții îndelungate, Franța, Luxemburg, Germania, Belgia și Olanda au hotărât să creeze un spațiu fără frontiere interne. Acordul între aceste state a fost semnat la 14 iunie 1985, în localitatea Schengen din Luxemburg. A urmat semnarea Convenției de Aplicare a Acordului Schengen (CAAS), în data de 19 iunie 1990. Aceasta a intrat în vigoare în 1995, eliminând controalele la frontierele interne ale statelor semnatare și creând o singură frontieră externă, unde controalele se desfășoară conform unui set de reguli clare. Au fost stabilite reguli comune în materie de vize, migrație, azil, precum și măsuri referitoare la cooperarea polițienească, judiciară sau vamală.
Libera circulație a persoanelor este unul dintre principiile fundamentale ale Uniunii Europene și are o bază juridică bine pusă la punct. Însă totalitatea tratatelor și instrumentelor juridice de lungă durată, care confirmă obiectivul și aplicabilitatea acesteia, contrastează cu evoluția recentă și statutul legal îndoielnic al unei părți semnificative din acquis-ul ce vizează politica socială și justiția și afacerile interne, celelalte domenii ce țin de circulația persoanelor.
Libera circulație a persoanelor reprezintă cazul mai bine definit, deoarece implică mecanismele tradiționale de integrare, care se bazează pe instrumente legale și cerințe instituționale. Prin urmare, UE a avut o agendă foarte explicită și detaliată pentru țările candidate. Fiind o parte componentă a conceptului de piață unică, politica privind libera circulație a persoanelor a fost descrisă în Acordurile Europene încă la etapele inițiale ale procesului de aderare.
Ideea europeană s-a dezvoltat în principal între cele două războaie mondiale. Scopul era menținerea păcii și sporirea influenței Europei în lume. Și înainte și după constituirea unităților europene au existat diverse organizații de cooperare militară, economică.
Uniunea Europeană este unul dintre cele mai de succes proiecte pentru pace din istorie. După nenumărate războaie, micul continent a reușit să depășească criza cu ajutorul integrării. Dușmanii de ieri cooperează astăzi în aproape toate domeniile. Conflictele sunt soluționate pe calea negocierii. Acestea sunt doar câteva motive pentru care Uniunea Europeană a dobândit recunoașterea internațională ca model pentru cooperarea regională și pentru politica de urmat de-a lungul secolului al XXI-lea.
Libertatea, securitatea și justiția sunt caracteristicile spațiului pe care îl asigură Uniunea Europeană pentru cetățenii săi. Aceștia pot circula liber și se pot stabili oriunde pe teritoriul Uniunii Europene. Pentru ca desființarea controlului la frontierele interne să nu ducă la apariția unor probleme de securitate, sunt necesare măsuri pentru întărirea securității la granițele externe ale Uniunii, combaterea imigrației ilegale, a infracționalității, a terorismului. Un loc important îl ocupă, în acest domeniu, Spațiul Schengen.
Pentru a putea garanta cetățenilor un grad ridicat de protecție și pentru a favoriza cooperarea internațională într-un domeniu complex precum combaterea criminalității, acțiunea în cooperare este mai eficientă decât acțiunea fiecărui stat membru. De exemplu, mandatul european de arestare facilitează reținerea, pe teritoriul altui stat membru, a infractorilor aflați în urmărirea instanțelor române.
Europa de lângă noi este un ansamblu juridic complex, dotat cu instituții, norme, proceduri aplicabile în domenii variate, convergente economicului. O Europă a statelor din punct de vedere politic, dar care, din punct de vedere al dreptului, al raportului dintre nivelul comunitar și nivelul național, se înscrie într-o formă federală; căci noul desen european s-a trasat cu o tehnică juridică revoluționară, i se mai poate spune originală, paradoxală, novatoare…".
Cu o populație combinată de peste 500 de milioane de locuitori, care reprezintă 7.3 % din populația lumii, Uniunea Europeană generează un PIB în 2011 mai mare decât orice altă țară din lume
Începând cu 1 decembrie 2009, Uniunea Europeană are personalitate juridică internațională și poate încheia tratate.
În anul 2012 i-a fost decernat Premiul Nobel pentru pace, ,,pentru că peste șase decenii a contribuit la progresul păcii și reconcilierii, democrației și drepturilor omului în Europa".
Cuvântul Europa, din punct de vedere etimologic, provine din limba greacă și în istoria antică în timpul războaielor persane era folosită ca denumire pentru peninsula greacă. După aceea, odată cu extinderea Imperiului Roman și după migrația triburilor germanice, această denumire s-a extins și pentru denumirea vestului și nordului continentului.
Din punct de vedere al compoziției etnice, Europa, cu mici excepții, este continentul popoarelor de origine germană, romană și slavă, care fac parte din marea familie a popoarelor indo-europene, iar din punct de vedere religios, putem afirma, de asemenea cu mici excepții, că Europa este continentul creștin. Această omogenitate este însă relativă și de suprafață, spațiul geografic dintre Oceanul Atlantic, Munții Ural, Oceanul Înghețat și Marea Mediterană cunoscând de-a lungul istoriei foarte multe divergențe și conflicte. Ca o replică, ca un reflex de supraviețuire față de aceste conflicte a apărut, mai ales în vestul continentului, ideea unei uniuni europene..
Jean Monnet, remarcabil gânditor și om de stat francez, era de părere că ,, Europa va prospera, iar bunăstarea va deveni o realitate pentru toți, dacă europenii vor acționa UNIT", iar Robert Schumann, rămas în istoria Europeană și Mondială prin ,, Planul din 9 mai 1950" privind formarea Comunității Europene, Plan care îî poartă numele, aprecia că ,,inteligența și capacitatea creatoare a europenilor vor putea fi mai bine valorificate, dacă națiunile Continentului vor acționa împreună.
Experiența istorică a demonstrat că ,, unitatea Europei" este ,, opțiunea cea mai înțeleaptă pentru popoarele care o alcătuiesc", după cum observa Victor Hugo, pentru că,, numai Unitatea va deveni scutul în fața tuturor furtunilor care, altfel, ar putea pustii una din cele mai vechi Civilizații ale lumii".
Albert Camus observa că ,, uniți europenii vor fi în măsură să sporească tezaurul de valori acumulat în decursul istoriei", iar Nicolae Titulescu aprecia că prin constituirea Uniunii Economice Europene va fi posibilă dezvoltarea colaborării dintre statele Continentului, precum și dintre aceste state și alte state, deoarece numai o asemenea colaborare constituie garanția progresului.
Edmond Michelet considera că ,,Europa Unită este viitorul, iar fărâmițarea trecutul". Reginald J. Harrison opinia pentru ,, unitatea Continentului în scopul dezvoltării economice și afirmării valorilor popoarelor componente"..
De la răpirea Europei legendare de către Zeus și până la înființarea Uniunii Europene ca putere economică și politică mondială a trecut multă vreme, dar nu fără ca ideea unei uniuni între popoarele, națiunile europene să nu fi fost descoperită, tratată și dezvoltată de către filosofi, scriitori, regi, împărați, juriști, politicieni și oameni de știință de pe bătrânul continent.
Istoricul UE înseamnă istoria împăcării între națiunile vrăjmașe de secole, înseamnă crearea unui nou sistem economic, juridic și politic inter(supra)statal, unde principiul suveranității are un rol secundar, dar în același timp primordial ( teoria subsidiarității ), înseamnă istoricul creării unei insule de stabilitate și prosteritate capabilă de concurență într-o lume globalizată, dar și să ajute celelalte state și să asigure un climat de securitate într-o regiune confruntată anterior aproape permanent de războaie.
Capitolul 1. SCURT ISTORIC AL ÎNFIINȚĂRII ȘI FUNCȚIONĂRII UNIUNII EUROPENE
Ideea înființării unei Europe Unite
Cele patru libertăți fundamentale
1.3. Date generale privind abordarea UE
Ideea înființării unei Europe Unite
Diverși autori au căutat originile unei uniuni europene încă din istoria antică sau medievală. Sintetizând străduințele lor printr-un mic artificiu de prezentare istorică, putem enumera, ca surse de inspirație sau modele istorice pentru actualul proces de integrare și unificare europeană, cel puțin următoarele :
Primul exemplu ar fi Imperiul Roman, a cărui coeziune a fost asigurată de dreptul roman și de administrația unitară.
Imperiul Carolingian ( Romano-German ), sub conducerea lui Carol cel Mare între 768-814, poate fi amintit ca o uniune creată cu sabia și crucea în Europa de Vest, care însă, odată cu moartea împăratului, s-a desființat.
În 1306, Dante Alighieri, în opera sa ,,De Monarchia", solicită crearea unei monarhii europene universale sub un împărat romano-german, sub legi unitare, dar cu păstrarea independenței domnitorilor din fiecare țară.
În 1307, juristul francez Pierre Dubois, în opera sa ,,De recuperatione Terrae Sanctae", propune crearea unei Europe unite din punct de vedere politic, ca o condiție pentru păstrarea păcii pe continent și a recuceririi Ierusalimului, dar, spre deosebire de Dante, nu a fost pentru un monarh unic, ci a văzut garanția unității în înființarea unei Curți de Justiție Europene, formată din înțelepții clerici și laici ai vremii. Această curte ar fi fost însă subordonată Sfântului Scaun. În concepția lui Dubois, Adunarea Permanentă a Statelor sau Consiliul urma să ia măsuri împotriva celor care ar fi încălcat pacea de pe continent.
În 1461, Georg von Podiebrad, regele Cehiei ( Boemiei ), propune crearea unei alianțe federale a monarhiilor din Europa, în care hotărârile să fie luate pe baza votului majoritar (,,Planul unei alianțe și tratat federal între regele Ludovic al XI-lea, regele Georg al Boemiei și Înaltul Consiliu din Veneția, de rezistență împotriva turcilor"). El a venit cu o propunere progresistă, solicitând crearea unei federații europene în care statele membre independente sunt supuse unor legi comune internaționale, adoptate într-o Adunare Comună, federație care dispune de armată comună și buget comun. Modelul propus de acest rege este cel mai apropiat de modelul supranațional, dar nu a fost acceptat, deoarece nu rezerva niciun rol papalității.
În 1605, Tomasso Campanella, în opera sa ,,Monarchia Messiae", vorbește despre avantajele unei uniuni economice.
Tot în secolul al XVII-lea, abatele francez Emeric Crucé ( în ,, Le Nouveau Cynee") a așezat la baza unificării Europei împăcarea dintre religii ( ecumenismul ), considerând necesară inclusiv participarea Turciei. Comenius a vrut să instituționalizeze influența oamenilor de știință într-o federație europeană, în timp ce William Penn a propus crearea unui Parlament European, ca loc de întâlnire a reprezentanților tuturor popoarelor de pe continent.
În 1693, William Pen ( primul guvernator al Pennsylvaniei ), în opera sa ,,An Essay Towards the Present and Future Peace of Europe By the Establishment of an European Dyet, Parliament, or Estates", a elaborat un proiect al Uniunii Europene. Scopul acestei uniuni trebuia să fie asigurarea păcii și a bunăstării locuitorilor din Europa. El propunea înființarea unui organ din care să facă parte reprezentanții statelor importante din acea vreme, care să adopte legi obligatorii monarhilor pe baza unui vot ponderat, care să aibă la bază potențialul economic al statelor în cauză.
Un alt exemplu de unitate europeană a arătat Biserica Catolică, mai puțin prin cruciade și Inchiziție, ci prin exemplul conducerii sale centrale și supranaționale, ierarhizarea strictă a administrației, dogma sa unitară, angajamentul ei cultural și social ( școli, mănăstiri, spitale ), prin identitatea sa proprie manifestată prin obiceiurile religioase și până în stilul de arhitectură a bisericilor și domurilor europene, edificând un veritabil ,, Sacrum Imperium".
În secolul al XVIII-lea, abatele francez Saint-Pierre vorbește în opera sa ,, Le projet de paix perpétuellé" (1713), despre crearea uniunii europene, iar economistul englez Jeremy Bentham, în planul său despre ,,Pacea eternă", vede în Europa Unită o confederație de state care ar dispune de un sistem de apărare comun. În această linie s-a înscris și filosoful Immanuel Kant în opera sa ,,Zum ewigen Frieden" (1794), care însă în asociația de state propusă a inclus și state din afara continentului european.
Au existat modele și în domeniul uniunii economice-comerciale, cum a fost ,,uniunea vamală prusacă" între 1834-1867, despre care marele economist Friedrich List spunea că ,,uniunea comercială ( comercială ) și cea politică sunt gemene, una nu se poate naște fără a nu fi urmată de cealaltă", precizare care în cazul UE a fost împlinită, cele trei comunități economice fiind urmate de o uniune politică.
În secolul al XIX-lea, la Congresul de pace de la Paris din 1849, celebrul scriitor francez Victor Hugo prevestea că ,, Va veni ziua aceea când vom trăi ca cele două grupări imense Statele Unite ale Americii și Statele Unite ale Europei să-și dea mâna peste oceanul care îi împarte și prin aceasta își vor schimba stăpânul multe produse și va înflori comerțul și industria". În același secol, contele Saint-Simon, ca socialist utopist, în opera sa ,, Planul de organizare a societății europene" vorbește despre necesitatea creării unui Parlament European.
În intervalul dintre cele două războaie mondiale, cele mai semnificative initiative pentru crearea unei Europe unite au fost următoarele :
În 1919, contele austriac Richard Nikolaus Coudenhove-Kalergi a pus bazele mișcării Uniunii Paneuropene, care avea scopul de a unifica cele 26 democrații (formale) existente la acea vreme în Europa, într-o federație după modelul Uniunii Panamericane. Coudenhove-Kalergi a solicitat în 1923 crearea ,,Statelor Unite ale Europei", urmând să reprezinte o nouă grupare de puteri pe lângă puterile deja existente ( SUA, Anglia, Rusia, Japonia ), iar în cartea sa intitulată ,,Paneuropa" a tratat pe larg ideea unei uniuni vamale, a organelor comune și a economiei unite. O carte asemănătoare este opera ,,Revolta maselor ", scrisă în 1930 de omul de știință spaniol Ortega y Gasset, care aduce diferite concepții despre Europa Unită.
La 5 septembrie 1929, ministrul de externe francez Aristide Briand, la vremea aceea președintele Societății Națiunilor, în fața adunării a X-a, într-o prelegere celebră, a atras atenția guvernelor europene asupra necesității înființării unei uniuni. Această inițiativă a fost aprobată ulterior și de ministrul de externe german Gustav Stresemann, iar Aristide Briand a fost însărcinat până la urmă de reprezentanții a 27 de state europene membre ale S.N. să elaboreze și să aducă la cunoștința guvernelor un memorandum în acest sens. Acesta a fost realizat în mai 1930 și purta titlul ,,Mémorandum sur ĺ organisation d́ un régime d́ union fédérale européenne". Planul s-a lovit mai ales de opoziția lui Mussolini, care solicita împărțirea coloniilor britanice între statele europene.
Un curent interesant în domeniu au promovat forțele de rezistență din Danemarca, Franța, Italia, Iugoslavia, Cehoslovacia și Germania, ai căror reprezentanți s-au întâlnit în cursul celui de-al Doilea Război Mondial de 5 ori la Geneva, sub egida ,, Federație în loc de anarhie ", căutând o soluție pentru problemele continentului european. Ideile lor de bază au fost consemnate într-o ,,Declarație despre cooperarea europeană", în care au scos în evidență, printre altele, că ,,anarhia creată de 30 de state suverane în Europa trebuie învinsă prin crearea unei ordini federale a popoarelor europene, ordine care în viitor ar trebui: să facă imposibilă războaiele între statele europene; să împiedice conflictele din teritoriile cu populație de etnie mixtă; să împiedice politica de hegemonie în Europa; să pună bazele unei reconstrucții economice comune; să limiteze dreptul de suveranitate în domenii cum ar fi apărarea, relațiile externe politice și economice; să facă posibilă rezolvarea problemelor fiecărui popor în conformitate cu trăsăturile sale etnice și culturale”.
O inițiativă mai puțin democratică a aparținut lui Winston Churchill, care la 21 martie 1943, a vorbit despre crearea unei federații de state europene sub conducerea Angliei și cu excluderea Uniunii Sovietice.
Cele patru libertăți fundamentale
Printre scopurile principale ale UE apar instituirea unei piețe interne, dar și asigurarea dezvoltării durabile a Europei, întemeiată pe o creștere economică echilibrată și pe stabilitatea prețurilor, pe o economie socială de piață cu grad ridicat de competivitate, care tinde spre ocuparea deplină a forței de muncă și spre progres social, precum și pe un nivel înalt de protecție și de îmbunătățire a calității mediului. Astfel, obiectivele pot fi realizate prin înființarea unui spațiu economic unic, compus din următoarele elemente: uniunea vamală, cele patru libertăți fundamentale, concurență liberă, politică comună în domeniul agriculturii, transportului și comerțului. ,,Piața internă" înseamnă un spațiu fără frontiere interne, în care libera circulație a mărfurilor, a persoanelor, serviciilor și capitalurilor este asigurată.
1.3. Date generale privind abordarea liberei circulații a persoanelor în cadrul UE
Domeniul de politici studiat aici este alinierea țărilor-candidate la reglementarea pieței unice privind libera circulație a persoanelor. Domeniul include circulația persoanelor în cadrul UE, definită ca dreptul cetățenilor UE de a locui sau de a căuta de lucru oriunde pe teritoriul UE.
Libera circulație a persoanelor reprezintă cazul mai bine definit, deoarece implică mecanismele tradiționale de integrare, care se bazează pe instrumente legale și cerințe instituționale. Prin urmare, UE a avut o componentă a conceptului de piață unică, politica privind libera circulație a persoanelor a fost descrisă în Acordurile Europene încă la etapele inițiale ale procesului de aderare. Atunci a avut o relevanță politică relativ mică pentru ambele părți, cel puțin până au început negocierile la capitolul respectiv. Pentru țările – candidate, schimbările solicitate la nivel instituțional nu contraveneau intereselor interne și, prin urmare, gradul de compatibilitate ar putea fi descris ca fiind neutru. Mai mult, resursele umane și financiare suplimentare necesare pentru implementare nu au fost mari în comparație cu alte domenii de politici. Atenția politică acordată acestui domeniu a crescut doar atunci când a devenit clar că UE va solicita o perioadă de tranziție – o excepție foarte rar întâlnită – din cauza politicii interne de extindere a unor state – membre.
Trei articole ale Tratatului de la Roma se referă la libera circulație a persoanelor : o piață internă caracterizată de eliminarea, între statele-membre, a obstacolelor care stau în calea liberei circulații a persoanelor, a serviciilor și a capitalului, dreptul cetățenilor de a circula și a locui liber pe teritoriul statelor-membre și principiul liberei circulații a muncitorilor, supus anumitor restricții.
Libera circulație a persoanelor a evoluat de la articolele de mai sus la un cadru legislativ, care în prezent acordă drepturi cetățenilor statelor – membre să facă comerț sau să lucreze oriunde pe teritoriul Uniunii Europene.
În evoluția acestui domeniu de politici, accentul inițial a fost pus pe muncitori, care reprezintă subiectul principal al legislației menite să pună în vigoare aceste prevederi ale tratatului. În 1968, un regulament și o directivă au stabilit drepturile muncitorilor de a circula și a locui liber în statele – membre cu scopul de a lucra sau de a căuta un loc de muncă.
Definiția termenului de ,, muncitor " a fost extinsă treptat datorită deciziilor Curții Europene de Justiție și evoluției pieței unice din anii ̍ 80, care avea în componența sa un element esențial – piața unică a forței de muncă. Legislația cu privire la studenți, pensionari și cetățeni ai statelor – membre, pentru care nu au fost formulate alte prevederi, a fost introdusă în anul 1990, când Consiliul de Miniștri a adoptat trei directive interconectate în baza Documentului de la Palma discutat la Consiliul European de la Madrid în iunie 1989. Directivele permiteau unui cetățean al Uniunii Europene să locuiască oriunde pe teritoriul statelor – membre, atîta timp cît el sau ea deține o asigurare medicală și are un venit sau beneficiază de asistență socială suficientă, ,,astfel încât nu va deveni o povară pentru sistemul de asistență socială al statului – membru gazdă ". Totuși, aceste prevederi se referă în primul rând la libera circulație a cetățenilor UE, nu a ,,persoanelor", cum se declară în Tratat. O consecință evidentă a acestor politici privind piață unică a fost eliminarea controalelor la frontieră, care a avut loc mai târziu, prin intermediul Acordului Schengen și cooperării din domeniul justiției și afacerilor interne.
În esență, tratatele UE conțin două raționamente care stau la baza reglementării circulației persoanelor. Articolul 7 din prima parte a Tratatului de la Maastricht privind ,,Principiile" menționează conceptul în legătură cu înființarea pieței interne și indică implicit că persoanele nu trebuie să fie supuse controalelor atunci când traversează frontierele interne dintre statele – membre. Pe de altă parte, articolul 8 din partea a doua a Tratatului de la Maastricht privind ,,Cetățenia Uniunii" oferă fiecărui cetățean al Uniunii Europene dreptul individual de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor – membre, dar cu anumite condiții. Eliminarea controalelor la frontieră trebuie să fie aplicată tuturor persoanelor, indiferent de naționalitatea acestora, în conformitate cu conținutul articolului 7. În timp ce drepturile care derivă din articolul 8 au fost aplicate în toate statele – membre, cele prevăzute în articolul 7 au fost aplicate deplin în cadrul Uniunii doar după ce Acordul Schengen a fost inclus în Tratatul de la Amsterdam.
Până a ajuns UE să stabilească acquis-ul de aderare pentru țările solicitante din UE în anii ̍90, libera circulație a persoanelor avea deja principii, legislație și metode de implementare și executare bine stabilite. La acel moment, componentele sale esențiale au fost libertatea de a circula pe teritoriul Uniunii, libertatea de a se stabili și libertatea de a presta servicii ( dreptul la o profesie sau ocupație în calitate de angajat sau liber – profesionist ), care, în schimb, au fost facilitate de recunoașterea reciprocă a calificărilor profesionale și de coordonarea sistemelor de securitate socială. Profesiile din domeniul sănătății, arhitecturii și cele juridice sunt reglementate de o legislație specială. Abordarea securității sociale nu constă în armonizarea sistemelor naționale, ci în coordonarea orientată spre asigurarea faptului că persoanele care circulă peste frontiere își mențin drepturile la beneficiile aferente securității sociale.
Prevederile politicilor sociale și ale celor de ocupare a forței de muncă ale UE au avut tangențe cu prevederile privind libera circulație a persoanelor în cadrul acquis-ului pieței unice. Există, ,, o legătură între politica pieței unice și politica socială ", care a fost cel puțin parțial recunoscută la începutul procesului de integrare europeană, când politica socială din cadrul Comunității a fost abordată în mare măsură în relație cu reducerea restricțiilor impuse asupra mobilității forței de muncă. Articolul 51 prevede măsuri în domeniul securității sociale ,,necesare pentru asigurarea liberei circulații a muncitorilor…". Înainte de încheierea Tratatului de la Paris (1951), tratatele bilaterale și multilaterale în domeniul securității sociale au fost deja semnate, existau deja standarde stabilite de Organizația Internațională a Muncii, precum și un regim de mobilitate a forței de muncă, prin intermediul căruia se impun restricții de ,,coordonare" asupra suveranității statului providență. De exemplu, Leibfried Pierson (2000) demonstrează modul în care crearea unei piețe libere pentru forța de muncă și servicii a intervenit direct în suveranitatea statelor providență naționale.
Luând în considerație totalitatea reglementărilor și deciziilor judecătorești adunate timp de 40 de ani, acest domeniu de politici a dispus de puțin spațiu în care statele – membre ar fi putut introduce propriile metode și preferințe, mai ales că acquis-ul avea deja un caracter bine definit. Implementarea era efectuată prin ,,preluarea" politicilor de la nivelul UE, existând puține posibilități de a înainta propriile preferințe de politici interne (distincție făcută de Jordan în lucrarea privind analiza politicii de protecție a mediului, 2000). Statele solicitante au avut și mai putin spațiu de manevră în ceea ce privește implementarea, deoarece aplicarea întregului acquis pentru piața unică a fost considerată de UE ca fiind o condiție esențială, chiar de la începutul procesului de extindere spre Est. Atît declarațiile oficiale (ex. Consiliul European, 1993), cît și analizele științifice (ex. Baldwin, 1994, Faini și Portes, 1995, Smith și alții, 1996) au subliniat faptul că implementarea strictă era decisivă pentru funcționarea pieței unice în Europa extinsă.
Cu toate acestea, dacă vorbim despre dezvoltarea pieței unice, mobilitatea forței de muncă a rămas mai limitată decât mobilitatea capitalului și a bunurilor. Într-adevăr, spațiul Schengen a fost creat în scopul facilitării circulației persoanelor, care, la rândul ei, facilitează libera circulație a forței de muncă în cadrul Uniunii. Restricțiile asupra mobilității forței de muncă au fost în parte cauzate de impunerea continuă de bariere persoanelor care caută să le fie recunoscute calificările, fapt asigurat imperfect pe teritoriul celor 28 state – membre existente.Acquis-ul a oferit un anumit spațiu de manevră în implementare atît din motive politice, cît și din cauza ineficienței birocratice, iar statele – membre și-au putut proteja piețele naționale ale forței de muncă. În plus, acquis-ul a specificat doar niște parametrii generali privind organizarea instituțională, parametri care trebuiau să fie recunoscuți reciproc, facilitând discriminarea străinilor de către organizațiile profesionale naționale. Pentru statele solicitante, acest lucru a însemnat că preferințele instituționale ale UE au fost definite mai bine decât cerințele de aderare, cum ar fi ,,existența unei economii de piață funcționale", sau chiar mai bine decât alte componente ale acquis-ului, cum ar fi justiția și afacerile interne. Totuși, chiar și această componentă cheie a pieței unice a conținut o anumită marjă prin care s-au putut menține diferențele naționale, astfel păstrând obstacolele în calea liberei circulații.
Capitolul 2.
SCHENGEN – UN SPAȚIU AL JUSTIȚIEI, LIBERTĂȚII ȘI SECURITĂȚII
2.1. Evoluția integrării în spațiul Schengen
2.2. Sistemul de informații Schengen – Baza legală
2.3. Biroul SIRENE (Supplementary Information Requested at National Entry)
1.1
Uniunea Europeana (UE) este rezultatul unui proces de cooperare și integrare, care a început în anul 1951, între șase țări europene (Belgia, Germania, Franța, Luxemburg și Olanda). După șase valuri de aderare în 1973: Danemarca, Irlanda și Regatul Unit; 1981: Grecia; 1986: Spania și Portugalia; 1995: Austria, Finlanda și Suedia; 2004: Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Cehia, Slovacia, Slovenia și Ungaria și în anul 2007 : Bulgaria și România), Uniunea Europeană are astăzi 27 de state membre. UE a devenit o organizație care își propune crearea unei Europe unite din punct de vedere politic, economic, social cultural, păstrând în același timp valorile și identitatea națională a statelor componente.
La începutul anilor 1980 a fost demarată la nivel național o discuție în legătură cu importanța termenului libertate de mișcare. După discuții de durată, Franța, Luxemburg, Germania, Olanda și Belgia au hotărât să creeze un spațiu fără frontiere interne. Acordul între aceste state a fost semnat la 14 iunie 1985, în localitatea Schengen din Luxemburg. Apoi a avut loc semnarea Convenției de Aplicare a Acordului Schengen (CAAS), în data de 19 iunie 1990. Acesta a intrat in vigoare în 1995, eliminând controalele la frontierele interne ale statelor semnatare și crând o singură frontieră extenă, unde controalele se desfășoară conform unui set de reguli clare. Au fost stabilie reguli comune în materie de vize, migrație, azil, precum și măsuri referitoare la cooperarea polițienească, judiciară și vamală.
Măsurile adoptate de statele Schengen au fost eliminarea controalelor de frontiere interne și stabilirea unui set de reguli pentru trecerea frontierelor externe, separarea fluxurilor de pasageri în porturi și aeroporturilor. De asemenea, printre măsurile adoptate se numără și armonizarea regulilor referitoare la condițiile de acordare a vizelor, stabilirea unor reguli pentru solicitanții de azil, introducerea unor reguli referitoare la supravegherea și urmărirea transfrontalieră pentru forțele de poliție din statele Schengen, întărirea cooperării judiciare prin intermediul unui sistem rapid de extrădare și implementare a deciziilor judecătorești și nu în ultimul rând crearea Sistemului de Informații Schengen.
Toate aceste măsuri, împreună cu Acordul Schengen, Convenția de Aplicare a Acordului Schengen, deciziile și declarațiile adoptate de către Comitetul Executiv Schengen, stabilit în 1990, precum și protocoalele, acordurile de aderare, care au urmat, în legislația relevantă constituie acquis-ul Schengen.
Inițial, Acordul Schengen și Convenția de Aplicare nu au făcut parte din cardul legislativ comunitar. Acest lucru s-a schimat însă odată cu semnarea Tratatului de la Amsterdam, în data de 2 octombrie 1997, intrat în vigoare la 1 mai 1999. Un Protocol atașat Tratatului de la Amsterdam încorporează acquis-ul Schengen în cadrul legislativ și instituțional al Uniunii Europene.
În prezent, 25 de state europene sunt state membre Schengen cu drepturi depline.
Vechile state membre sunt : Belgia, Franța, Germania, Luxemburg, Olanda, Italia, Portugalia, Spania, Grecia, Austria, Danemarca, Finlanda, Islanda, Norvegia, Suedia. Acestea au început să implementeze prevederile Schengen, astfel: în anul 1985 Belgia, Olanda, Luxemburg, Germania și Franța, în anul 1990 Italia, 1991 Spania și Portugalia, 1992 Grecia, 1995 Austria, 1996 Danemarca, Suedia și Finlanda și în anul 2001 Islanda și Norvegia.
Începând cu 21 decembrie 2007 alte nouă state au aderat la spațiul Schengen (noile state membre), inițial numai prin eliminarea controalelor la frontierele terestre și maritime. Începând cu luna martie 2008, au fost eliminate și controalele la frontierele aeriene. Aceste state sunt: Cehia, Estonia, Letonia, Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia și Ungaria.
De asemenea, la sfârșitul anului 2008, Elveția a devenit stat membru Schengen cu drepturi depline.
Aderarea la spațiul Schenge înseamnă aderarea la un spațiu în care controalele la frontierele interne între statele membre au fost eliminate. Aceasta este diferența majoră între statul de stat Schengen și cel de stat membru al Uniunii Europene.
3.1. Integrarea altor state în spațiul Schengen
În anul 2000, a fost aprobată cererea Marii Britanii privind o participare parțială în cadrul reglementărilor Schengen (incluzând în special cooperarea polițienească și judiciară și participarea la SIS). Irlanda a urmat același exemplu în 2002, obținând o participare parțială la Schengen.
Cipru a decis să nu aplice, pentru moment, prevederile acquis-ului Schengen în domeniul SIS (Sistemul de Informații Schengen), dar intenționează să se conecteze la SIS de a doua generație (SIS II) odată cu operaționalizarea acestuia.
Elveția a început negocierile de aderare la spațiul Schengen din 2002. În 2004 a fost semnat Acordul dintre Uniunea Europeană, Comunitatea Europeană și Confederația Elvețiană privind asocierea Confederației Elvețiene la punerea în aplicare, respectarea și dezvoltarea acquis-ului Schengen. Acest acord a fost aprobat, prin referendum, în 2005, iar la nivelul Uniunii Europene, a intrat în vigoare la 01.03.2008. Confederația Elvețiană a devenit stat membru Schengen cu drepturi depline în 2008.
Liechtenstein a semnat, la data de 28.02.2008, un protocol de asociere la spațiul Schengen. Liechtenstein nu efectuează controale la frontiera cu Elveția, ci doar la frontiera cu Austria. Liechtenstein urmează a deveni stat membru cu drepturi depline după finalizarea procesului de evaluare Schengen.
În data de 25 ianuarie 2008, în cadrul reuniunii Consiliului JAI din Slovenia, România și Bulgaria au semnat Declarația Comună de pregătire pentru aderarea la spațiul Schengen. Cele două țări și-au propus să intre în spațiul Schengen la 27 martie 2011.
3.2. Sistemul de Informații Schengen – Baza legală
Baza legală la nivel european
În anul 1999, acquis-ul Schengen și în special Convenția din 19 iunie 1990 de Aplicare a Acordului Schengen (CAAS), din 14 iunie 1985, au fost integrate în cadrul instituțional și legal al UE prin și în conformitate cu Protocolul de integrare a acquis-ului Schengen în UE, anexat Tratatului de la Maastricht (1992) și Tratatului de la Roma (1957). Prevederile Titlului IV al CAAS (articole 92-119) se referă la Sistemul de Informații Schengen (SIS).
Potrivit CAAS, fiecare stat membru are responsabilitatea de a crea un sistem național (N.SIS), prin care să se conecteze la unitatea centrală (C.SIS), pentru a face schimb de informații. Conform acesteia, ,,Părțile Contractente creează și administrează un sistem de informare comun, denumit Sistemul de Informare Schengen, compus dintr-o secțiune națională existentă în cadrul fiecărei Părți Contractante și un serviciu de asistență tehnică. Sistemul Informatic Schengen permite autorităților desemnate de Părțile Contractante ca, prin intermediul unei proceduri de căutare automată, să aibă acces la semnalările cu privire la persoane și obiecte pentru controale la frontieră și verificări, dar și pentru alte controale ale poliției și ale autorităților vamale, exercitate în interiorul țării conform dreptului intern, precum și în cazul categoriei de semnalări prevăzute la articolul 96, pentru acordarea vizelor, a permiselor de ședere și pentru supravegherea străinilor în cadrul aplicării dispozițiilor privind circulația persoanelor din prezenta convenție”.
Conform prevederilor CAAS, statele membre nu pot efectua căutări în bazele de date ale celorlalte state, ci numai în C.SIS (bază de date centrală a SIS de la Strasbourg), pentru a avea succes la alertele emise de către statele membre Schengen. Fiecare stat membru decide dacă o semnalare în legătură cu un bun sau o persoană trebuie introdusă în SIS. O semnalare nu poate fi modificată sau retrasă decât de către acel stat care a introdus-o. Aceste semnalări se introduc potrivit fiecărei categorii de bunuri sau persoane căutate și în corespondență cu scopul introducerii alertelor (de obicei, în scopul nepermiterii intrării, căutării, identificării etc.).
Odată ce, potrivit datelor introduse, există o potrivire între o semnalare introdusă și datele obținute în alt stat, există un hit – o corespondență între cele două seturi de date. Sistemul funcționează ca hit/no hit, adică furnizează utilizatorului fie un răspuns pozitiv (hit), fie un răspuns negativ (no-hit) cu privire la persoana sau obiectul căutate. Astfel, SIS îndeplinește un rol deosebit de important pentru statele participante, fiind un instrument prin care sunt compensate măsurile de ridicare a controalelor la frontierele interne ale statelor membre.
Baza legală referitoare la SIS a suferit numeroase modificări de-a lungul timpului. Inițial, baza legală pentru funcționarea SIS a fost convenția Schengen, titlul IV. Aceasta a suferit numeroase modificări prin amendarea unor articole sau introducerea altora noi. Ulterior, având în vedere necesitatea actualizării sistemului din considerente tehnice și din cauza includerii de noi state, a devenit o prioritate dezvoltarea unui nou SIS – de a doua generatie (SIS II).
În vederea asigurări bazei legale pentru SIS II, Comisia Europeană a început procesul de elaborare a unei noi baze legale în 2001, fiind propuse mai multe proiecte legislative privind inființarea SIS II. Din cauza divergențelor apărute, documentele legale au fost adoptate în 2006 și publicate în Jurnalul Oficial al UE, în decembrie 2006 și august 2007.
Baza legală privind SIS II cuprinde în principal Regulamentul (EC) nr. 1987/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 decembrie 2006 privind inființarea, organizarea și funcționarea Sistemului de Informații Schengen de a doua generație (SIS II) și Regulamentul (EC) nr. 1986/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, din 20 decembrie 2006 privind accesul la Sistemul de Informații Schengen din a doua generație (SIS II), al serviciilor competente, din statele membre, responsabile de emiterea certificatelor de inmatriculare a autovehiculelor. De asemenea, baza legală cuprinde și Decizia Consiliului 2007/533/JAI privind înființarea, funcționarea și utilizarea Sistemului de Informații Schengen de a doua generație (SIS II).
3.3. Biroul SIRENE (Supplementary Information Requested at National Entry)
Rolul SIRENE în funcționarea SIS este esențial. SIRENE reprezintă practic interfața umană a SIS și este unicul punct în contact cu celelalte state membre. Scopul înființării SIRENE constă în necesitatea schimbului de informații la nivelul tuturor statelor Schengen, în cadrul cooperării polițienești internaționale derulate între statele membre, în conformitate cu prevederile Convenției de Aplicare de la Schengen.
În conformitate cu art.7 alin. (2) din Decizia nr. 533/2007 privind înființarea, funcționarea și utilizarea Sistemului de Informații Schengen de a doua generație (SIS II), ,,fiecare stat membru își desemnează autoritatea care asigură echilibrul tuturor informațiilor suplimentare în conformitate cu dispozițiile Manualului SIRENE”. Schimbul de informații între Birourile SIRENE se realizează prin intermediul unui sistem de work-flow, dezvoltat de fiecare stat membru. Acest sistem conține și un serviciu de mesagerie de tip mail, cu serverul central de la Strasbourg, Franța.
Biroul SIRENE are ca principal rol specific responsabilitatea furnizării de informații în timp real utilizatorului final, cu posibilitatea completării informației cu date suplimentare, în cel mai scurt timp.
Biroul SIRENE lucrează în regim de dispecerat, disponibil 24h/7zile, pentru a asigura continuitatea fluxului de informații între birourile naționale echivalente.
SIS fiind un sistem hit/no-hit, semnalările sunt succinte, iar informațiile suplimentare necesare, începând de la introducere și până la descoperire, sunt elaborate și difuzate de biroul SIRENE sub formă de documente tipizate (formulare).
În românia, Biroul SIRENE a fost creat în august 2004, urmând a deveni operațional la data aderării la spațiul Schengen. Biroul SIRENE este situat în cadrul Centrului de Cooperare Polițienească Internațională/IGPR, care își exercită deja competențele în domenii de cooperare internațională
În prezent, activitățile pentru intrarea în activitate a SIRENE România sunt în curs de finalizare. Rezultatul va fi un Birou SIRENE național capabil să efectueze un schimb de informații eficient, dar adaptat contextului național.
La momentul aderării României la spațiul Schengen, sistemul de work-flow, precum și managementul resurselor umane ale biroului Sirene vor fi în concordanță cu recomandările și cele mai bune practici Schengen.
STUDIU DE CAZ. LIBERA CIRCULAȚIE A PERSOANELOR ÎN CADRUL PIEȚEI UNICE
2.1. Agenda UE așa cum a fost prezentată țărilor-candidate din Europa Centrală și de Est
2.2. Mecanismele de europenizare din cadrul acquis-ului privind piața unică
2.3. Subiectul pentru libera circulație a persoanelor a fost selectat ca studiu de caz
2.4. Reacția statelor-candidate
2.4.1. Gradul de compatibilitate: interacțiune și capacitate instituțională
2.4.2. Strategiile și interesele de adaptare
Poziții de negociere
Negocierile
Contextul politic din statele-membre
Poziția de negociere a UE
Reacția statelor-candidate
2.5. Explicarea rezultatelor
2.5.1. Rezultatul pentru statele candidate: dinamica europenizării
2.5.2. Rezultatul pentru UE: rolul paradigmelor politice ca factor intermediar
2.1. Agenda UE așa cum a fost prezentată țărilor-candidate din Europa Centrală și de Est
Agenda oficială 1993-1994 : Acordurile Europene. Statele solicitante au început alinierea oficială la acquis-ul privind libera circulație a persoanelor la începutul anilor 1990. Măsurile esențiale care vizează circulația muncitorilor au fost incluse în Acordurile Europene încheiate cu Ungaria și Polonia la 13 decembrie 1993, iar cu Bulgaria la 19 decembrie 1994. Titul IV al Acordurilor Europene prevedea tratamentul nediscriminatoriu al muncitorilor angajați legal (și al familiilor acestora ) în ceea ce privește condițiile de lucru, remunerarea și concedierea pe teritoriul țărilor candidate și al statelor membre. Acordurile au conținut și articole privind drepturile din domeniul securității sociale ( inclusiv pensiile, asistența medicală și subvențiile familiale ), care au extins spre Ungaria și Polonia elementele de bază ale pieței unice, oferind muncitorilor beneficii transferabile pe teritoriul întregii Uniuni Europene. Acest lucru a implicat posibilitatea de a acumula sau transfera drepturile de securitate socială și de a încuraja statele-membre să încheie acorduri bilaterale cu statele candidate privind accesul pe piața de muncă.
De asemenea, Acordurile Europene au oferit asistență tehnică și alte forme de cooperare necesare pentru înființarea unui sistem adecvat de securitate socială ( și un sistem de servicii pentru forța de muncă din Ungaria ), precum și asistență tehnică menită să îmbunătățească sănătatea și siguranța muncitorilor.
Instituția care a monitorizat executarea acestor prevederi a fost Consiliul de Asociere, care, însă, nu a avut un departament oficial responsabil de măsurarea gradului de conformare sau de evaluare a efectelor practice ale acestor măsurări. Conținutul Acordurilor Europene nu specifica modul în care trebuiau să fie implementate aceste articole juridice în termeni de legislație, instituții sau alte măsuri. Este un exemplu al politicii de reglementare privind ,,crearea pieței", prin intermediul căreia UE definește condițiile de acces pe piață și modul de operare pe piață, în vederea asigurării unei funcționări adecvate a acesteia ( ex. Liberalizarea și dereglementarea ) .
1995 : Cartea Albă privind Piața Unică. Comisia Europeană a formulat cerințe mult mai detaliate în Cartea Albă privind Piața Unică din 1995. O anexă la acest document conține măsurile legislative și de aplicare elaborate de Comisia Europeană, însoțite de descrierea și motivarea acestora. Ca și în cazul altor componente ale acquis-ului privind piața unică, cerințele legislative și instituționale pentru implementarea măsurilor ce se referă la libera circulație a persoanelor au fost descrise în detaliu – fapt ce diferă mult de acquis-ul pentru domeniul justiției și afacerilor interne. Măsurile au fost în mare parte directive ale Consiliului European și au fost divizate în patru categorii : trei etape de implementare și o a patra categorie de măsuri ,,secundare". Cele două domenii importante ale liberei circulații a persoanelor au fost :
Recunoașterea reciprocă a calificărilor profesionale s-a bazat pe trei tipuri de măsuri nediscriminatorii: recunoașterea calificărilor profesionale, măsurile cu privire la certificatul de sănătate, reputația bună și situația materială satisfăcătoare; apartenența la o organizație profesională și respectarea codului de conduită. Alinierea la acquis necesita amendarea legilor naționale pentru a introduce mecanisme de recunoaștere a calificărilor obținute în alte state – membre. UE a solicitat introducerea legislației și crearea unui organ de supraveghere pentru profesiile reglementate – un ministger sau o organizație profesională, sau ambele.
Coordonarea sistemelor de securitate socială trebuia să fie efectuată într-o singură etapă, nu treptat, de aceea, Cartea Albă privind Piața Unică a recomandat ca cele două reglementări relevante să fie adoptate după aderare. Totuși, activitatea de pregătire, cum ar fi amendamentele tehnice, schimbul de informații și instruirea , trebuia să fie realizată înainte de aderare. De asemenea, țările-candidate trebuiau să încheie acorduri bilaterale cu fiecare stat-membru, astfel încât muncitorii unei țări să posede drepturi în cealaltă țară.
Acordurile Europene au vizat acordurile juridice privind înlăturarea barierelor impuse liberei circulații a persoanelor, iar Cartea Albă privind Piața Unică – funcționarea corectă a pieței unice. Totuși, îngrijorările privind migrația potențială a forței de muncă din țările Europei Centrale și de Est au început să apară în perioada 1996-1997, după ce Comisia Europeană a pregătit ,,Avizele" sale pentru situația fiecărui stat solicitant, care a început să se apropie tot mai mult de începerea negocierilor.
1997: Agenda 2000. În Agenda 2000, Comisia Europeană și-a exprimat îngrijorarea că diferența semnificativă dintre salariile din Europa de Vest și Europa de Est a fost un stimulent puternic pentru cetățenii din Europa Centrală și de Est să migreze în UE, însă o analiză efectuată în acest sens a minimalizat probabilitatea apariției unor probleme majore după aderare. Analiza a aprobat faptul că migrația cauzată de necesitatea unui salariu mai mare ar putea accelera trecerea la piețe mai flexibile ale forței de muncă, în special în țările limitrofe, dar, în același timp, dezechilibrul piețelor forței de muncă ar putea crește. Comisia Europeană a susținut că ,, amploarea acestor efecte este dificil de măsurat " (p. 107), exemplificând cu lipsa migrației din Grecia, Portugalia și Spania după aderare, și a menționat că îmbunătățirea stării economice a țărilor Europei Centrale și de Est și șansele nesigure de angajare în Vestul Europei ar putea opri circulația imigranților. La abordarea subiectului privind libera circulație a persoanelor în cadrul capitolului ce ține de Piața Internă, Comisia Europeană a declarat că ,, temerile conform cărora migrația în masă ar putea ,,inunda" piețele forței de muncă ale statelor existente nu par să fie justificate", însă ,,măsurile menite să amelioreze tensiunile de adaptare vor fi în mod evident decisive în asigurarea faptului că această libertate nu va fi expusă presiunii".
În Agenda 2000, Comisia Europeană a declarat că nu se aștepta ca aplicarea liberei circulații asupra altor categorii de persoane decât muncitorii va cauza probleme majore, deși a menționat că ,, pentru anumite profesii ce țin de domeniul sănătății există mecanisme de securitate împotriva migrației excesive (p. 118) și ,,Reunificarea familiei…ar putea crea tensiune în schemele și infrastructura de securitate socială, precum și asupra forței de muncă" (p. 118). Comisia Europeană a făcut o singură dată referință la funcționarea pieței unice, atunci când a repetat cerințele privind implementarea cu strictețe a legislației cu privire la întreprinderi și a celei contabile: ,, drepturile de înființare a întreprinderilor ( identificate cu persoanele fizice, dacă vorbim despre libera circulație) nu trebuie să amenințe securitatea părților terțe, care nu sunt țări-candidate" (p.118). Necesitatea mobilității forței de muncă pentru buna funcționare a pieței unice extinse nu a fost discutată.
În evaluarea nivelului de pregătire a statelor – candidate în acest domeniu, Avizele din 1997 au descris pe scurt situația țărilor la acel moment și au stabilit totalitatea acțiunilor care trebuiau să fie întreprinse. În legislația Ungariei se aplicase deja principiul de nediscriminare a cetățenilor străini care locuiesc legal în țară și, prin urmare, aplicarea principiului de tratament egal în privința muncitorilor din UE cu reședință legală în Ungaria nu a fost o problemă. Instruirea, atunci când a fost coordonată de directivele pentru șapte profesii, a respectat în mare măsură prevederile acquis-ului, deși a fost nevoie de unele ajustări. Organizațiile profesionale ( cum ar fi camerele profesionale sau asociațiile ) existau pentru mai multe profesiuni, deși acestea ar fi avut probabil nevoie să fie consolidate pe viitor. Integrarea cu asociațiile profesionale din UE se desfășura normal (de exemplu, diplomele de inginer erau în conformitate cu standardele europene minime). Avizul a conclus că instituțiile necesare în acest domeniu funcționau, însă era dificilă evaluarea efectului și puterii executive.
În cazul Poloniei, prevederile acquis-ului privind recunoașterea reciprocă a diplomelor și calificărilor au fost îndeplinite doar parțial și de formă. Ca și în cazul Ungariei, aici activau ministere și organe publice pentru multe profesiuni, însă acestea trebuiau consolidate. În același timp, procesul de integrare cu asociațiile profesionale din UE se dezvolta bine. Conform avizului, conformarea cu prevederea privind recunoașterea reciprocă era realizabilă ,,pe termen mediu" – prin urmare, Polonia a rămas în urma Ungariei, însă a depășit Bulgaria. Totuși, Comisia Europeană a ajuns la concluzia că erau necesare ,,eforturi semnificative" pentru a soluționa pe termen mediu problemele importante pentru libera circulație a persoanelor. Cu alte cuvinte, capacitatea administrativă în acest domeniu era încă destul de redusă.
Bulgaria a rămas cu mult în urmă atunci când Avizele au fost publicate la mijlocul anului 1997. Bulgaria nu a avut prevederi legale care să stipuleze drepturile de intrare și de ședere pentru familiile muncitorilor și care să asigure drepturile de ședere în cazul încetării voluntare sau involuntare amuncii sau angajării la un alt loc de muncă în caz de șomaj (voluntar sau nu). Motivele care au stat la baza refuzului permiselor de muncă enunțate de guvernul bulgar nu au fost în conformitate cu prevederile UE de reglementare a mobilității forței de muncă stipulate în Acordul 48 (CEE). Drepturile familiilor privind angajarea în câmpul muncii au fost nejustificat de restrictive, orice drept de apel a fost examinat la nivel administrativ, și nu într-o judecătorie. Au existat doar câteva măsuri care urmăreau să încurajeze integrarea ocupațională și socială a muncitorilor sau a familiilor, această lipsă s-a reflectat în condițiile restrictive impuse la participarea în sistemul de învățământ al țării.
În 1997 a existat puțină cooperar între Bulgaria și statele – membre privind recunoașterea reciprocă a diplomelor și calificărilor profesionale. Agenția Națională de Acreditare și Evaluare a fost înființată în 1995, fiind instituția responsabilă de pregătirea terenului pentru recunoașterea academică reciprocă, însă nu a existat un organ similar pentru calificările profesionale. La acel moment, Bulgaria încă nu oferise informații relevante pentru o analiză sistematică a echivalenței dintre programul profesional bulgar și cel al statelor – membre. Avizul a conchis că va fi nevoie de ,,un efort major" pentru a putea începe aplicarea acquis-ului în termen mediu, executarea a fost planificată pentru mai târziu. În general, transpunerea și implementarea acquis-ului au fost foarte limitate, iar Comisia Europeană a ajuns la concluzia că este necesar ,, un efort major pentru realizarea reformelor legislative, politice și administrative" ( în comparație cu ,,eforturile semnificative" recomandate Poloniei).
Cel de-al doilea component al acquis-ului privind libera circulație a persoanelor examinat în Avize a fost eliminarea controalelor la frontierele interne. Până în anul 1997, Acordul Schengen era deja considerat a fi o parte componentă a liberei circulații de persoane, iar țările solicitante și-au declarat intenția de a face parte din spațiul Schengen. Atunci când au fost elaborate Avizele, se cunoștea faptul că, în urma încheierii Conferinței Interguvernamentale din iulie 1997, spațiul Schengen va fi inclus în cadrul primului pilon al Uniunii Europene, în conformitate cu prevederile Tratatului de la Amsterdam, atunci în versiune de proiect. Avizele au recunoscut caracterul foarte dinamic al acquis-ului și au recomandat țărilor-candidate să nu rămână în urmă cu îndeplinirea prevederilor acestuia, indiferent dacă statele-membre au atins obiectivele stabilite în Tratat. Fiecare Aviz a declarat:
Libera circulație a persoanelor în sensul articolului 7a al Tratatului de Instituire a Comunității Europene, adică eliminarea controalelor la frontierele interne asupra tuturor persoanelor indiferent de naționalitatea lor, nu a fost încă implementată în totalitate în Uniunea Europeană.
Proiectul Tratatului de la Amsterdam a avut scopul de a simplifica acel obiectiv, pentru a putea fi atins în cadrul Uniunii, prin includerea unui nou capitol în domeniul libertății, securității și justiției și încorporarea acquis-ului Schengen în UE.
Totuși, noul acquis trebuia să fie definit, iar din partea țărilor-candidate încă nu se așteptau acțiuni majore. Totuși, ca de obicei, Ungaria se afla cu un pas înainte în procesul de pregătire, investind în infrastructura fizică pentru controalele la frontieră. Avizele menționează că Ungaria a solicitat cooperare instituțională și tehnică și a mobilizat resurse financiare considerabile pentru îmbunătățirea și modernizarea controalelor la frontieră. Polonia și Bulgaria au început unele pregătiri și au solicitat asistență din partea statelor-membre, în special pentru consolidarea controalelor la frontieră.
1998: Parteneriatele de Aderare. Primele Parteneriate de Aderare emise în anul 1998 au pus accent doar pe asigurarea faptului că au fost aplicate toate ,,măsurile legislative și de întărire necesare" pentru implementarea acquis-ului privind recunoașterea reciprocă a calificărilor profesionale și coordonarea schemelor de securitate socială. Parteneriatele de Aderare actualizate în 1999 și 2000 au îndemnat țările-candidate să finalizeze procesul de aliniere la acquis-ul privind recunoașterea reciprocă a diplomelor, precum și a calificărilor profesionale în cadrul Ungariei.
În anul 1999, Direcția Generală pentru Extindere a Comisiei Europene a elaborat un document neoficial de lucru privind ,, Principalele structuri administrative necesare pentru implementarea acquis-ului". Documentul respectiv a definit conformarea în acest domeniu ca acțiunea de a înființa instituții de organizare a recunoașterii reciproce, de certificare a calificărilor profesionale și de examinare a solicitărilor de recunoaștere profesională din partea cetățenilor străini. Instituțiile responsabile de asigurarea conformității puteau fi atât ministerele (sau un minister), o organizație profesională sau ambele. Documentul a indicat că întregul sistem de recunoaștere reciprocă se baza pe încrederea dintre autoritățile naționale; acest lucru reamintea de faptul cât de mult depindea în continuare libera circulație a persoanelor de cooperarea interguvernamentală și de cadrele comune.
Tabelul prezintă un sumar al sarcinilor pe care statul candidat trebuia să le îndeplinească pentru a asigura libera circulație a persoanelor în cadrul pieței unice extinse. De asemenea, tabelul prezintă mecanismele de europenizare pe care fiecare sarcină le-a implicat.
Mecanismele de europenizare din cadrul acquis-ului privind piața unică
Agenda formală pentru libera circulație a persoanelor a conținut câteva căi diferite de europenizare, prezentate pe scurt în tabel, inclusiv: acordurile obligatorii prin lege, modele instituționale și legislative, evaluarea comparativă și monitorizare, precum și consultanță oferită de instituțiile UE în domeniul standardelor de conformitate. Două dintre aceste mecanisme – încheierea acordurilor obligatorii prin lege și transferarea modelelor legislative și instituționale – au fost tehnici cunoscute, fiind folosite în perioada creării pieței unice pentru a asigura armonizarea reglementării între statele-membre existente. Sarcinile au inclus forme prescriptive și prohibitive de europenizare. De asemenea, UE a oferit asistență și proiecte de înfrățire instituțională pentru implementarea reglementării peței unice, deși numărul proiectelor a fost mic, deoarece acquis-ul privind libera circulație a persoanelor a fost relativ simplu. Bulgaria a fost beneficiarul principal al proiectelor Phare în domenii ca stabilirea standardelor profesionale, deoarece trebuia să recupereze teren odată cu inițierea programelor de înfrățire instituțională, în timp ce Ungaria și Polonia au implementat deja o mare parte din acquis până la acel moment.
Totuși, pe lângă metodele tradiționale de europenizare, UE a folosit o tehnică nouă de integrare în acest domeniu, stabilită de curând în statele-membre existente pentru politicile nereglementate de acquis-ul oficial. În cadrul Comisiilor Europene prezidate de Jacques Santer și Romano Prodi, UE a început să aplice diferite forme de evaluare externă (de tip ,,peer review") și comparativă în mai multe domenii de politici (Bannerman, 2001, Begg și Peterson, 1999). Prin urmare, în limitele Uniunii Europene apăreau noi forme de ,,integrare-cadru", care ulterior erau aplicate rapid în statele-candidate. În anul 2000, Comisia Europeană a inițiat o procedură de evaluare a statelor-membre în baza unor indicatori de performanță a pieței unice, iar evaluările progresului atins în cadrul ,,Procesului de la Lisabona" în privința competivității economice au fost efectuate în 2002.
De asemenea, Comisia Europeană a introdus un număr de scheme separate de evaluare comparativă și monitorizare în țările din Europa Centrală și de Est. De exemplu, a existat un ,,program comun de evaluare", în care oficialii ministerelor de finanțe din Europa Centrală și de Est au lucrat cu reprezentanții Comisiei Europene în vederea elaborării unor rapoarte comune privind situația economică din țările lor. În mai 2000, Comisia Europeană a anunțat că planifică să înființeze un ,,mini-ECOFIN", care își va începe activitatea în anul 2001 în baza unei ,,scheme de supraveghere multilaterală", prin intermediul căreia va solicita țărilor-candidate să adopte metodologia UE de prezentare a datelor economice. Țările nu au fost evaluate oficial în baza unor standarde predeterminate, însă ,,ele și-au putut evalua situația în comparație cu cea a statelor-membre sau a altor state-candidate" într-un sistem de evaluare colegială. ,,Relația Comisiei Europene cu statele-candidate va deveni, prin urmare, similară cu relația acesteia cu statele UE", a declarat Pedro Solbes, fostul Comisar European pentru Afaceri Financiare, în cadrul Adunării Anuale a BERD de la Riga, 2001.
Acestea sunt exemple relevante ale modului în care UE își extinde tehnicile noi de evaluare comparativă colegială în paralel cu evaluarea comparativă asimetrică în cadrul procesului de aderare. Diferența în cazul din urmă constă în faptul că monitorizarea UE a fost efectuată dintr-o poziție de putere. În primul caz, care presupune o participare voluntară, evaluarea comparativă nu a afectat oficial datele privind aderarea sau condițiile de accedere. Mai degrabă, UE a avut intenția să încurajeze statele-candidate să efectueze reforme economice, care nu aveau o legătură directă cu aderarea, precum și să obișnuiască țările-candidate cu procesele în care vor fi incluse în cele din urmă ca state-membre.
Aceste mecanisme adiționale au avansat la o formă de ,,integrare-cadru" . Integrarea cadru a pregătit terenul pentru viitoarele politici de integrare, schimbând climatul politic intern prin intermediul stimulării și consolidării susținerii generale a unor obiecte mai ample ale reformelor europene.
În țările Europei Centrale și de Est, conformitatea cu integrarea-cadru a determinat introducerea funcționarilor publici autohtoni – care nu au fost direct implicați în procesul de aderare la UE – în sistemele de pe întreg teritoriul UE, stabilind un contact direct între aceștia și omologii lor din statele-membre existente. Acest proces a sprijinit susținerea pe plan intern a agendelor de reforme și a inițiat procesul de europenizare a componentelor administrației de stat care au rămas neafectate până la acel moment. Guvernanții din Europa Centrală și de Est au fost atrași de prestigiul de a fi incluși ca parteneri cu drepturi depline în forurile UE de elaborare a politicilor.
Principala integrare-cadru în domeniul liberei circulații a persoanelor a fost realizată prin intermediul prevederilor care vizează libera circulație a muncitorilor – subiecți ai politicii de ocupare a forței de muncă și ai celei sociale, și nu ai procesului UE de elaborare a politicilor pentru piața unică. În conformitate cu procesul de la Lisabona, Anna Diamantopoulou – Comisar European pentru Ocuparea Forței de Muncă și Politica Socială în acea perioadă – a semnat un ,,Document Comun de Evaluare" cu fiecare stat candidat în primăvara anului 2001. Acest document a obligat fiecare stat candidat să îndeplinească un set de obiective aprobate în domenii precum ocuparea forței de muncă și piața forței de muncă, împreună cu o evaluare periodică a progresului până în momentul aderării. Scopul acestor documente a fost să implice statele-candidate în procesul de la Lisabona și să exercite presiune suplimentară asupra lor în vederea alinierii la modelul social european. Comunicatul de presă al Comisiei Europene privind evaluarea comună a Poloniei declară în mod explicit că: ,,Acest proces comun de evaluare funcționează în paralel cu negocierile ce țin de implementarea legislației obligatorii.
Este extrem de important ca toate țările-candidate să urmărească pas cu pas politica comunitară de ocupare a forței de muncă și să fie capabile de aface progrese în conformitate cu prevederile acestei politici până la momentul aderării la UE.
În concluzie, domeniul respectiv de politici a implicat câteva tipuri diferite de europenizare. Astfel, acesta nu corespunde exact cu schema tipurilor de elaborare a politicilor prezentată de Knill și Lehmkuhl (1999), ci constituie un ,,amestec hibrid" de diferite mecanisme de europenizare. Au existat mecanisme prescriptive sub forma unor cerințe instituționale concrete. Alte componente ale agendei oficiale a UE au fost axate pe integrarea prohibitivă, acestea fiind cerințele de recunoaștere reciprocă și de coordonare a securității sociale. Însă, la sfârșitul anilor 1990, UE a început să folosească și integrarea-cadru, aplicând în privința statelor solicitante metodele noi, care au fost în prealabil aplicate în statele-membre existente.
Deoarece libera circulație a persoanelor este reglementată de un acquis bine stabilit, statele-candidate s-au confruntat cu niveluri foarte reduse de incertitudine în privința acțiunilor pe care trebuiau să le întreprindă și a modului în care acestea trebuiau să fie întreprinse. Implementarea acquis-ului a fost relativ ușoară și nu a necesitat surse financiare mari. În general, UE a exprimat o opinie singulară, deoarece Comisia Europeană a fost actorul principal responsabil de asigurarea faptului că reglementările pieței unice sunt implementate adecvat. Prin urmare, niciuna din variabilele de partea UE – ambiguitatea și incertitudinea – nu au intervenit prin împiedicarea transferului politicii privind libera circulație a persoanelor înainte de negocieri. Principalele variante determinante au fost cele de partea țărilor din Europa Centrală și de Est – europenizarea acestui domeniu de politici a fost în mare parte determinată de contextul politic din ECE (inclusiv voința politică și capacitatea administrativă) și de macrostrategiile de adaptare la UE ale țărilor-candidate. Totuși, în 2001, atunci cînd au început negocierile la acest domeniu de politici, subiectul privind libera circulație a persoanelor a devenit mult mai controversat pentru ambele părți, fapt ce a determinat introducerea unei noi variabile. Relevanța politică a acestui subiect a crescut, iar cele trei state-candidate au reacționat diferit la poziția de negociere în acest domeniu, demonstrând că procesul de europenizare a continuat chiar și atunci când negocierile au oferit candidatelor puține stimulente materiale să facă acest lucru.
Subiectul pentru libera circulație a persoanelor a fost selectat ca studiu de caz pentru:
a demonstra cum funcționează procesele de europenizare într-un domeniu relativ simplu al acquis-ului de aderare;
a demonstra cum poate UE să contrazică propriile paradigme politice, atunci când politica la nivel înalt intervine într-un domeniu de politici de nivel mero;
a ilustra strategii diferite de adaptare ale celor trei țări la presiunile de europenizare într-un anumit domeniu de politici;
a demonstra cum își exercită UE puterea în negocierile de aderare și cum pot reacționa în mod diferit țările candidate la aceleași presiuni politice.
Reacția statelor-candidate
Contextul politic
O atenție politică redusă a fost acordată implementării acestui domeniu de politici în Bulgaria, Ungaria și Polonia, deși actorii politici și-au exprimat entuziasmul față de perspectiva ca cetățenii lor să poată călătorii și munci liber pe întreg teritoriul UE. Libertatea de a trăi și muncii în UE a fost unul din cele câteva beneficii clare obținute în perioada de tranziție postcomunistă după anul 1989. Spre deosebire de tranziția economică, care a fost dificilă și dureroasă pentru majoritatea oamenilor, noua libertate de a călători peste hotare și noile oportunități de a studia și a obține experiență în afara fostului bloc estic au reprezentat niște beneficii accesibile tuturor. Libertatea de a circula și de a munci în cadrul UE a fost citată cu regularitate în evaluările Europei Centrale și de Est privind beneficiile generale oferite de calitatea de membru ca fiind o libertate importantă . Astfel, dinamica politică s-a bazat pe avantajele pe care Uniunea a refuzat să le acorde statelor-candidate, și nu pe vreo cerință dezavantajoasă impusă acestor țări.
Gradul de compatibilitate: interacțiune și capacitate instituțională
Libera circulație a persoanelor în cadrul pieței unice a fost un domeniu de politici care nu a intrat în conflict cu presiunile semnificative interne sau internaționale. Acest domeniu nu a prezentat probleme majore în ceea ce privește programarea în timp, resursele sau politicile contradictorii. În termeni de timp, implementarea a început devreme – cu Acordurile Europene și Cartea Albă privind Piața Unică. În același timp, această politică nu a fost una costisitoare, astfel încât resursele nu au reprezentat o problemă semnificativă. Costurile de adaptare au fost scăzute în comparație cu cele care au fost necesare pentru alte componente ale acquis-ului privind piața unică, cum ar fi politica de protecție a mediului și politica concurențială.
Libera circulație a persoanelor a implicat în special instituirea sistemelor de coordonare în cadrul ministerelor atât cu organizațiile profesionale ( pentru recunoașterea reciprocă a calificărilor profesionale ), cât și cu statele-membre ale UE ( pentru recunoașterea reciprocă și coordonarea securității sociale ). Acest domeniu nu a solicitat, de exemplu, laboratoare de certificare și testare a produselor sau costuri mari de investiție în vederea satisfacerii standardelor pentru produse sau procese de producție sau pentru crearea unei infrastructuri fizice noi și scumpe. Prin urmare, a fost puțin probabil să se nască o rezistență politică față de libera circulație a persoanelor cauzată de cuantumul costurilor de adaptare.
Țările-candidate au avut anumite interese să respecte această componentă a acquis-ului, deoarece armonizarea cadrului de reglementare a constituit o premisă pentru ca cetățenii lor să obțină dreptul de a circula liber pe teritoriul celor 15 state-membre ale UE după aderare. Unica șansă a statelor-candidate de a obține acces pe piața UE a forței de muncă a fost implementarea acquis-ului privind libera circulație a persoanelor. Totuși, acest domeniu de politici nu a avut o prioritate înaltă pentru UE – pe multe alte componente ale acquis-ului privind piața unică s-a pus un accent mai mare, în special pe concurență. Atunci de ce statele-candidate au alocat resurse pentru libera circulație a persoanelor ? În primul rând, deoarece aceste țări nu au avut posibilitatea de a alege anumite cerințe ce țin de piața unică. Acestea au fost grupate în seturi, iar evaluările publicate de UE se refereau la respectarea generală a acquis-ului pieței unice, astfel încât progresele trebuiau să fie obținute în toate domeniile.
Strategiile și interesele de adaptare
Niciuna din țări nu a fost supusă unor presiuni politice majore, deoarece această componentă a acquis-ului nu a contravenit intereselor naționale fundamentale. În general, sindicatele nu s-au opus libertății muncitorilor UE de a concura pe piețele din Europa Centrală și de Est; într-adevăr, oficialii sindicatelor din Ungaria au sperat că numărul mai mare de muncitori străini va duce la creșterea salariilor. Potrivit autorităților implicate, problemele și tergiversarea progresului au fost cauzate în mare parte de resursele umane și capacitatea administrativă limitată, și nu de orice alte motive politice.
De asemenea, aceste niveluri înalte ale adaptării preliminare la piața unică demonstrează voința politică de a transpune acquis-ul din alte motive. În afară de pregătirile efectuate în urma implementării strategiei de preaderare, guvernanții au fost motivați de necesitatea unui cadru coerent de reglementare pe plan intern, pentru ca exportatorii lor să-și poată desfășura activitatea comercială pe piața unică; prin urmare, comunitatea de afaceri a exercitat influență în favoarea elaborării unui plan explicit de transpunere. Actorii ministerelor afacerilor externe și ai administrației publice au admis că acquis-ul pentru piața unică corespunde intereselor naționale în cel puțin două privințe:
Alinierea la reglementările pieței unice în vederea facilitării integrării economice. Într-adevăr, mulți actori (în special, cei inițiați în economie) au acceptat paradigma politică de liberalizare și armonizare, care se afla la baza liberei circulații a persoanelor, ca pe o rațiune economică în sine, nu doar ca pe un factor necesar pentru aderare – acest lucru fiind clar din interviuri (Ministerul Economiei din Ungaria, Comitetul pentru Integrare Europeană din Polonia); de exemplu, Strategia Națională pentru Integrare a Poloniei din 1997 declară: ,,Obiectivul (liberei circulații a forței de muncă) este de a facilita utilizarea rațională a resurselor de forță de muncă în cadrul UE".
Alinierea la acest component al acquis-ului reprezintă o condiție obligatorie pentru libera circulație a forței de muncă, inclusiv a muncitorilor din Europa Centrală și de Est. Pentru a fi posibilă libera circulație imediat după aderare, trebuia să fie adoptat un set de reglementări și cerințe instituționale. Guvernanții din Europa Centrală și de Est nu au vrut ca implementarea lentă a acquis-ului de către statele-candidate să reprezinte un pretext pentru UE de a impune o perioadă de tranziție.
Poziții de negociere
În domeniul liberei circulații a persoanelor, toate cele trei țări au urmărit strategia de adaptare completă, întreprinzând puține încercări de a opune rezistență cerințelor UE sau de a reduce impactul asupra politicii interne. Diferențele ce țin de programarea în timp și integralitatea implementării au depins mai mult de capacitatea instituțională internă a fiecărei țări și de dorința statului de a încuraja adaptarea, și nu de vreo problemă anumită legată de acest domeniu de politici.
În pozițiile lor de negociere prezentate în formă scrisă, Bulgaria, Ungaria și Polonia și-au exprimat dorința de a oferi dreptul la libera circulație muncitorilor cetățeni ai statelor-membre în conformitate cu prevederile acquis-ului și de a adopta legile, reglementările și prevederile administrative necesare în acest sens. Prin pozițiile lor de negociere, țările au acceptat acquis-ul în întregime, nu au ridicat probleme în timpul negocierilor și nu au cerut perioade de tranziție sau derogări în acest domeniu. Totuși, negociatorii polonezi și-au exprimat îngrijorarea față de faptul că sistemele de asistență medicală și securitate socială recent reformate ar putea să nu ajungă la un nivel adecvat de stabilitate financiară pentru a putea participa pe deplin la coordonarea sistemelor de securitate socială la nivel comunitar. Prin urmare, Polonia a vrut să-și reserve dreptul de a-și revizui poziția actuală în această privință la o etapă mai avansată a negocierilor pentru aderare (Republica Poloneză, 1999);totuși, în decembrie 2001, negociatorii polonezi au declarat că țara lor se va implica pe deplin în coordonarea sistemelor de securitate socială. Dorința lor de a încheia rapid negocierile a învins ezitarea de mai devreme.
Aceste poziții nu trebuie să fie interpretate ca fiind cauzate de nedorința generală a statelor-candidate să solicite perioade de tranziție și derogări. Statele-candidate nu au ezitat să solicite concesii în privința celorlalte trei libertăți ale pieței unice. Ungaria și Polonia au înaintat solicitări privind libera circulație a persoanelor. Mai degrabă, lipsa solicitării unor perioade de tranziție în cazul liberei circulații a persoanelor indică absența problemelor serioase în implementare, precum și stăpânirea de sine manifestată de statele-candidate în speranța că Uniunea Europeană își va modera poziția.
Niciuna din pozițiile oficiale de negociere ale acestor țări nu a menționat posibila solicitare a unei perioade de tranziție de către UE, însă au accentuat că vor accepta acquis-ul în întregime după aderare, făcând o comparație implicită cu poziția UE. Niciunul dintre cele trei state-candidate studiate aici nu a cerut concesii în schimbul unor perioade de tranziție din partea UE. Totuși, deși aceste poziții inițiale au reflectat strategiile de adaptare ale acestor țări (de aici, europenizarea rapidă), modul în care fiecare țară s-a comportat odată cu demararea negocierilor a demonstrat influența politicii interne.
Negocierile
În cadrul mai multor interviuri realizate în perioada 1996-2002, autoarea a rugat guvernanții din UE și Europa Centrală și de Est să clasifice diversele capitole de negociere în funcție de dificultatea acestora. Rezultatele au arătat că guvernanții percep libera circulație a persoanelor ca fiind un domeniu relativ lipsit de probleme în comparație cu alte domenii de politici, cum ar fi concurența, politica de protecție a mediului și agricultura. Totuși, cu câțiva ani înainte, mulți guvernanți au declarat că negocierile vor fi dificile în acest domeniu, din cauza reticienței UE față de acordarea dreptului la libera circulație a muncitorilor din Europa Centrală și de Est. Studiile științifice privind procesul de extindere au prezis că UE va cere o perioadă de tranziție înainte ca cetățenii din Europa Centrală și de Est să obțină libertatea de a munci oriunde pe teritoriul UE (ex.Mayhew, 1998, Grabbe și Hughes, 1998). Echipele de negociere ale Comisiei Europene au prevăzut la rândul lor că libera circulație a persoanelor va fi unul din cele mai dificile subiecte în timpul negocierilor. Până în anul 2000, libera circulație a persoanelor a apărut în topul celor mai dificile cinci sau șase domenii menționate de majoritatea actorilor, implicând ,,negocieri adevărate", și nu o simplă semnare a unor acorduri între tehnocrați. Această schimbare a fost evidentă atât în interviurile neoficiale, cât și în documentele publicate (ex. Biegaj, 2000). Începând cu sfârșitul anului 1997 până în prezent, când au început să fie cunoscute implicațiile Tratatului de la Amsterdam, capitolul de negociere privind justiția și afacerile interne a fost și el menționat din ce în ce mai mult ca fiind unul din cele mai dificile domenii, atât în cadrul pregătirilor, cât și a negocierilor.
Negocierile ce țin de libera circulație a persoanelor au fost diferite, deoarece preocuparea principală a acestora nu a fost implementarea acquis-ului de către statele-candidate, ci mai degrabă dorința statelor-membre de a obține o perioadă de tranziție. Atunci când au fost întrebați ce putea fi negociat în schimbul restricțiilor pe care UE a vrut să le impună liberei circulații a persoanelor, guvernanții din Europa Centrală și de Est au menționat câteva subiecte. Unul dintre acestea a fost libertatea cetățenilor celor 15 state-membre ale UE de a cumpăra terenuri în țările vecine din Europa Centrală și de Est, cum ar fi Cehia, Ungaria și Polonia, subiect care făcea parte din capitolul privind libera circulație a capitalului. De fapt, UE chiar a acordat o perioadă de tranziție în acest domeniu unor candidate din ECE la solicitarea acestora. Astfel, implementarea poate fi amânată cu până la șapte ani, pentru a nu depăși perioada de tranziție solicitată de UE în iulie 2001 privind libera circulație a persoanelor, iar oficialii Comisiei Europene din cadrul Direcției Generale pentru Extindere au trasat o legătură explicită între cele două capitole.
Alt subiect a fost controlul la frontieră, perceput de autoritățile din Polonia și Ungaria ca fiind direct legat de problema liberei circulații a persoanelor – argumentul lor a fost că trebuie să existe un compromis între libertatea cetățenilor de a circula spre Europa de Vest în scopul muncii și deschiderea propriilor frontiere pentru țările vecine ce nu sunt candidate la aderare.
De asemenea, Autoritățile Comisiei Europene și Consiliul European au considerat că un astfel de compromis este posibil. Totuși, în anul 2000, ministerele afacerilor interne și de justiție au decis că acquis-ul Schengen trebuie să fie implementat în mod obligatoriu înainte de aderare, indiferent de existența restricțiilor privind libera circulație a muncitorilor. Această schimbare a avut loc, deoarece problema privind frontierele externe ale UE a obținut rapid o importanță semnificativă pe agenda politică. Prin urmare, UE nu a mai putut face un compromis între aceste două domenii de politici, întrucât ambele aveau un caracter prea controversat în statele-membre existente.
Când s-a ajuns la negocierea privind libera circulație a persoanelor, UE s-a axat pe doar unul din aspectele acquis-ului: libertatea cetățenilor din Europa Centrală și de Est de a munci oriunde pe teritoriul Uniunii extinse. Atunci când a prezentat proiectul poziției sale comune, Comisia Europeană a avut grijă să menționeze că poziția sa nu implica o antepronunțare în privința problemei liberei circulații a persoanelor care nu intenționau să lucreze în cele 15 state UE; adică, poziția Comisiei Europene interzicea cetățenilor din ECE să se angajeze legal, dar le permitea să călătorească liber în statele-membre existente.
Contextul politic din statele-membre
Acest studiu analizează reacția statelor solicitante la cerințele UE, astfel încât pozițiile comune ale UE sunt percepute ca o variabilă independentă. Prin urmare, aici este analizată formularea politicilor UE în măsura în care acest proces poate afecta răspunsul statelor solicitante. În această ordine de idei, există trei factori importanți prezentați în analiza de mai jos:
Incertitudinea: consistența poziției UE, în termeni de claritate a agendei, și puterea cu care statele-membre au susținut această poziție;
Contextul politic: mărimea spațiului de manevră pe care negociatorii UE au declarat că-l au în a face concesii sau compromisuri pe marginea acestei poziții;
Macrostrategia de adaptare adoptată de fiecare stat candidat, care nu a făcut parte din poziția lor de negociere, însă a putut avea influență asupra acesteia.
Consistența poziției UE era nesigură. Statele-membre nu au avut o opinie unică referitoare la necesitatea solicitării unei perioade de tranziție, care ar fi putut împiedica aplicarea în totalitate a acquis-ului privind libera circulație a persoanelor de către țările-candidate după aderare. Într-adevăr, un număr de politicieni naționali și oficiali UE au declarat că perioadele de tranziție – în special cele de lungă durată – au fost nedrepte și lipsite de necesitate. Totuși, deși au existat multe semne de dezacord, statele-membre care au fost cele mai înflăcărate susținătoare ale perioadelor de tranziție au continuat să susțină această poziție. Prin urmare, țările-candidate nu au putut exploata această lipsă de unitate a UE, deoarece au avut parte de o susținere puternică din partea unor state-membre și, în același timp, de o opoziție relativ slabă din partea altor state-membre. Mai mult, statele-membre care au susținut aplicarea restricțiilor în privința mobilității forței de muncă au avut totodată cel mai puternic interes pozitiv față de extindere, astfel încât criticarea acestor restricții a riscat să cauzeze ostilitate din partea țărilor ce favorizează extinderea.
Proiectul poziției comune a Comisiei Europene a fost precedat de mai multe dezbateri, atât în cadrul instituțiilor UE, cât și în statele-membre, având ca scop răspunsul la întrebarea: trebuie oare UE să solicite o perioadă îndelungată de tranziție în acest domeniu? A existat o îngrijorare generală privind numărul potențial mare de muncitori din Europa Centrală și de Est care aveau să vină în Germania și Austria, în pofida numeroaselor studii științifice germane și austriece care au contrazis această temere (ex.Bauer și Zimmerman, 1997, Richter, 1998). În Germania, partidul CDU/CSU a cerut în 1998 interzicerea liberei circulații a persoanelor din Europa Centrală și de Est până cel mai devreme în anul 2015. Politicienii din landurile de est ale Germaniei, în special cele care au frontieră comună cu Polonia și cele mai mari rate ale șomajului, și-au exprimat de asemenea îngrijorarea că muncitorii din Europa Centrală și de Est ar putea dezechilibra piețele locale ale forței de muncă. Unele nemulțumiri legate de migrație au fost motivate de îngrijorarea față de concurența din partea forței de muncă ieftină din Europa de Est. Însă, în mod ironic, din punct de vedere economic, anume Germania ar fi beneficiat cel mai mult de pe urma imigrației mai intesive a muncitorilor calificați din Europa Centrală și de Est (Bauer și Zimmerman, 1997), iar unele sectoare, precum construcțiile sau serviciile casnice, ar fi devenit rapid dependente de forța de muncă, în mare parte ilegală, din Europa de Est. Totuși, sindicatele au înaintat obiecții față de viitoarele fluxuri de imigranți, în timp ce organizațiile patronale mari au militat susținerea liberei circulații a forței de muncă. (BDI și BDA, 1997).
În timpul Guvernului Kohl, Ministerul Afacerilor Sociale al Germaniei a intenționat să solicite perioade de tranziție foarte lungi, de până la 18 ani. Când Guvernul Schrӧder a venit la putere în 1998, acest subiect a fost prezentat altor-state membre ale UE, ceea ce a determinat schimbarea poziției Germaniei de la o îngrijorare cauzată de un potențial dezechilibru al piețelor forței de muncă la o problemă în percepția publică. Această schimbare a însemnat că politicienii germani continuau să susțină necesitatea aplicării perioadelor de tranziție, însă discursul lor nu a mai justificat perioadele de tranziție prin necesitățile economice obiective, ci prin necesitatea de a obține acordul public în privința procesului de extindere. Politicienii germani – de la nivelul regional și cel federal – au prezentat perioadele de tranziție pentru mobilitatea forței de muncă ca pe un subiect asupra căruia poate fi exercitat dreptul de veto în cadrul procesului de aderare, deși, din punct de vedere constituțional, Germania nu a putut deșfăsura un referendul privind extinderea. Autoritățile din Ministerul Federal de Externe au susținut că, de fapt, perioada de tranziție nu a fost necesară în mod obiectiv, fiind doar un factor important în a câștiga încrederea alegătorilor.
Până în toamna anului 2000, când negocierile au început deja, oficialitățile germane au susținut necesitatea impunerii unei perioade simbolice de tranziție, care după aderare puteau fi ridicate, deoarece publicul și-ar fi dat deja seama de inutilitatea acestora. În cadrul dezbaterilor internaționale, politicienii austrieci au avut tendința de a prezenta argumente similare și au urmat poziția Germaniei în ceea ce privește durata și obiectivele perioadelor de tranziție necesare.
Actorii instituționali au fost și ei implicați, deoarece câțiva comisari și mai multe oficialități au încercat să apere cele patru libertăți ale pieței unice. Comisia Europeană a încercat să contrazică numeroasele declarații exagerate despre posibilele imigrări, solicitând unor economiști cu renume să elaboreze un studiu privind efectele extinderii asupra piețelor forței de muncă ale UE ( Boeri și Brücker, 2000 ). Studiul a conchis că dacă toate cele zece țări din Europa Centrală și de Est ar fi aderat în același timp, 333.000 de oameni ar fi călătorit în fiecare an spre statele-membre existente, dintre care doar o treime (110.000 de oameni) ar fi muncitori. De asemenea, autorii au apreciat că timp de 10 ani aceste cifre ar fi scăzut la jumătate.
S-a estimat că numărul total al cetățenilor țărilor din Europa Centrală și de Est rezidenți în cele 15 state-membre existente ale UE va crește încet și peste 30 de ani va ajunge să reprezinte 1,1% din populația UE. Comisarii și oficialii Comisiei Europene au citat în dese rânduri aceste cifre în declarațiile, documentele și prezentările publice. De asemenea, rezultatele acestor estimări au fost folosite în dezbateri publice de către jurnaliști, comentatori și grupuri de presiune (ex. ERT, 2001).
Unul din promotorii principali din cadrul Comisiei Europene a fost Günter Verheugen, Comisarul pentru Extindere și politician din Partidul Social Democrat din Germania. La insistența sa, Comisia a adoptat doar două din cele cinci opțiuni de poziții de negociere prezentate în documentul de lucru al Comisiei Europene în martie 2001. Opțiunea nr. 2 prevedea implementarea deplină, imediată și completă a acquis-ului privind libera circulație a persoanelor, la care au fost atașate o serie de clauze de salvgardare, ce ar fi permis statelor-membre să limiteze accesul muncitorilor în cazul unui dezechilibru major. Opțiunea nr. 3 prevedea un sistem de aranjamente flexibile de tranziție, care ar fi permis introducerea treptată a liberei circulații pe o perioadă de tranziție limitată; conform acestei opțiuni, statele-membre aveau libertatea de a decide, în baza legislațiilor naționale; deschiderea rapidă a piețelor forței de muncă după extindere, dar, de asemenea, puteau menține restricțiile naționale. Toate opțiunile au prevăzut că statele-candidate trebuie să ofere muncitorilor din țările UE existente dreptul deplin de acces la piața forței de muncă a lor.
Colegiul Comisarilor l-a împuternicit pe Verhengen să propună Consiliului European o poziție de negociere bazată pe aceste două opțiuni. Verheugen a fost criticat în cadrul și în afara Comisiei Europene, deoarece a insistat să fie aplicată opțiunea nr. 3, care era preferată de țara lui natală. El a motivat această alegere prin necesitatea de a obține aprobarea poziției comune de negociere din partea Germaniei și Austriei și prin faptul că această poziție va oferi o flexibilitate maximă, astfel încât statele-membre vor putea fi mai generoase față de țările din Europa Centrală și de Est. El a declarat public că scopul său a constat în flexibilizarea maxim posibilă a pieței, menținând în același timp perioada de tranziție de șapte ani, care avea o importanță simbolică pentru Germania și Austria ( comentarii făcute pentru presă, Forumul Economic Mondial, Salzburg, 1 iulie 2001). În acest context, ,,flexibil" însemna că statele-membre au avut libertatea să impună propriile reguli: acest fapt a mărit spațiul de manevră în politica internă, însă, în același timp, a contravenit principiului fundamental de integrare economică în UE, care are la bază standarde și proceduri comune necesare pentru a asigura existența unor piețe deschise și libera circulație a bunurilor, serviciilor, capitalului și persoanelor.
Legea mâinilor. Ca și în comentariul citat mai sus, Günter Verheugen a avut tendința să prezinte restricțiile ca fiind inevitabile, descriind o alegere strictă între impunerea unor restricții asupra liberei circulații a persoanelor și întârzierea considerabilă a extinderii. În literatura despre relațiile internaționale acest fenomen este numit ,,legarea mâinilor" (Haggart și alții, 1993), în baza căruia susținătorul politicii afirmă că poziția sa de negociere nu poate fi schimbată din cauza acordurilor încheiate pe arena politică internă (adică, acordurile încheiate între cele 15 state ale UE). Verheugen a declarat statelor-membre că aceasta este poziția fermă a Germaniei, iar țărilor solicitante – că este poziția fermă a Uniunii Europene. El a reușit să depășească problema diversității grupurilor de actori, determinând Uniunea să exprime în cadrul negocierilor o singură opinie în privința acestui subiect.
Compromisurile dintre capitolele de negociere. În timpul negocierilor, poziția UE a fost afectată de subiecte aparent irelevante. În aprilie 2001, guvernul spaniol a trimis Comisiei Europene un ,,memorandum", în care a sugerat necesitatea stabilirii unor puncte de referință financiare pentru politicile regionale în contextul negocierilor de aderare după anul 2006. Motivul politic care a stat în spatele acestui memorandum a fost prezentat public de către diplomații din Spania: spaniolii au dorit să li se garanteze că regiunile vizate de Obiectivul nr. 1 vor continua să primească fonduri regionale după extindere. Mai mult, guvernul condus de Jose Maria Aznar a făcut legătură între această cerință și poziția de negociere a UE privind libera circulație a persoanelor, susținând că în interesele de solidaritate, Germania putea impune o perioadă de tranziție de șapte ani muncitorilor din Europa Centrală și de Est, doar dacă Spania putea impune perioade de tranziție lungi asupra fondurilor structurale pe care le primește.
Apoi, a urmat un schimb dur de replici între politicienii și autoritățile din Spania și Germania. De asemenea, guvernul francez a scos în evidență problema agriculturii, susținând că, deoarece perioadele de tranziție impuse achizițiilor de terenuri agricole de către străini pot afecta prețul terenurilor, acest subiect trebuie să fie amânat până în anul 2002, când urma să fie deschis capitolul privind agricultura. Deși această declarație nu se referea la negocierile privind libera circulație a muncitorilor, ea a fost interpretată ca o încercare a Franței de a indica Uniunii Europene că trebuie să facă concesii în privința subvențiilor agricole acordate francezilor, în cazul în care va lua în considerație îngrijorarea Spaniei privind asistența regională. Declarația Franței a ridicat miza și a inițiat dezbateri serioase în privința bugetului. Consiliul Afacerilor Generale de la 11 iunie 2001 a soluționat în sfârșit această problemă după o revizuire a negocierilor de aderare din prima jumătate a anului 2001.
Intervenția spaniolilor și remarca Franței nu au schimbat poziția de negociere a UE cu privire la libera circulație a forței de muncă. Totuși, acestea au avut un rol important în dinamica politică generală a negocierilor: la început au oferit unor negociatori din Europa Centrală și de Est speranța că opoziția Spaniei și discursul despre ,,solidaritate" ar putea modifica poziția UE, fapt ce a încurajat negociatorii cehi și polonezi să opună rezistență un timp mai îndelungat. Totuși, poziția Spaniei a fost rapid revizuită, atunci când a devenit clar că guvernul spaniol nu va încerca să modifice poziția UE privind libera circulație a forței de muncă, dar își va concetra forțele doar asupra menținerii transferurilor regionale după aderare. O alianță între țările-candidate și Spania nu era posibilă, deoarece urmăreau obținerea unor concesii diferite la negocierea capitolului 2. Mai mult, țările-candidate din Europa Centrală și de Est nu aveau motive să susțină poziția Spaniei, deoarece aceasta contravenea intereselor acestor țări de a obține fonduri structurale, subiect care trebuia să fie negociat în anul următor. Obiectivul memorandumului spaniol și al remarcii franceze a fost de a stabili politica etapei viitoare de negociere, cea privind bugetul, programată pentru anul 2002 – un exemplu de ,,negocieri anticipate" inițiate de statele-membre pentru următoarea dispută a UE (Friis, 1998). Scopul a fost de a prezenta preferințele și pozițiile ferme din timp, iar nu de a schimba direcția negocierilor sau de a modifica potențiale de tranziție privind libera circulație a forței de muncă sau achiziția terenurilor agricole.
Poziția de negociere a UE
Comisia Europeană a prezentat proiectul poziției sale comune privind libera circulație a persoanelor la 14 aprilie 2000. Acesa a fost însoțit de o recomandare, conform căreia statele-membre nu trebuiau să intre la negocieri cu solicitări de stabilire a unor perioade de tranziție, ci trebuiau, din motive tactice, să aștepte până la finele negocierilor. Apoi, proiectul poziției comune a fost supus examinării de către Grupul de Lucru pentru Extindere din cadrul Consiliului de Miniștri, în scopul adoptării unei poziții oficiale comune de negociere a UE.
Un an mai târziu, Comisia Europeană a prezentat oficial proiectul poziției comune în cadrul Consiliului la 11 aprilie 2001. Poziția Comisiei Europene a trecut de la interdicția generală de șapte ani impusă liberei circulații a forței de muncă la ,,formula 2+3+2”, care se bazează pe discreția fiecărui stat-membru. A fost propusă o perioadă generală de tranziție de cinci ani, pe care statele-membre puteau să o prelungească cu doi ani în cazul unor tulburări serioase pe propriile piețe ale forței de muncă. După cel mult șapte ani, libera circulație a muncitorilor va fi asigurată în totalitate în toate statele membre. O revizuire obligatorie va fi efectuată după primii doi ani, în urma căreia statele-membre vor putea decide dacă vor reduce sau vor elimina perioada de tranziție. Totuși, statele-membre puteau continua aplicarea propriilor măsuri naționale și clauze salvgardare indiferent de decizia generală. Cipru și Malta au fost excluse din aceste perioade de tranziție. În schimb, Maltei i s-a oferit o perioadă de tranziție privind libertatea cetățenilor UE de a lucra pe insulă. Malta a fost unica tară căreia i s-a oferit posibilitatea să impună restricții privind dreptul cetățenilor statelor existente ale UE de a lucra într-un nou stat-membru.
Memorandumul spaniol a fost adresat Comisiei Europene după prezentarea acestei poziții, insă lucrul asupra proiectului poziției comune a continuat. Proiectul a fost aprobat destul de rapid, deoarece a permis cu generozitate menținerea perioadelor de tranziții de șapte ani, care aveau mai mult o importanță simbolică, fapt pentru care Verheugen a fost puternic criticat. Președinția – deținută atunci de Suedia – a aprobat următoarele formulare:
Din prima zi după aderare, fiecare din cele 15 state – membre ale UE are dreptul să aplice măsuri naționale, pentru a limita sau interzice complet accesul muncitorilor din Europa Centrală și de Est pe piețele lor interne ale forței de muncă (sau o parte a acestor piețe, ex. regiunile de frontieră). Aceste măsuri naționale ar putea fi la fel de restrictive ca măsurile sau acordurile naționale bilaterale aplicate înainte de extindere. Toate statele-membre au dreptul să-și liberalizeze sistemele sau să deschidă complet piețele forței de muncă din prima zi după extindere.
Înainte de sfârșitul celui de-al doilea an de la extindere, cele 15 state-membre existente trebuie să informeze în mod oficial Comisia Europeană dacă doresc să continue implementarea măsurilor naționale în următorii trei ani sau dacă doresc să implementeze acquis-ul privind libera circulație a persoanelor.
După cinci ani de la extindere, fiecare stat membru care intenționează sa-și mențină măsurile naționale poate decide să prelungească perioada de aplicare acestora pentru cel mult doi ani, în cazul în care se confruntă cu ,,tulburări serioase” pe piețele forței de muncă.
În cazul serviciilor nu va fi aplicată o perioadă generală de tranziție, însă Germania și Austria vor avea dreptul să limiteze libera prestare a anumitor servicii (lista exactă trebuie să fie elaborată) pentru o perioadă de șapte ani, în scopul evitării oricăror tulburări serioase pe piețele forței de muncă.
COREPER a aprobat poziția comună de negociere privind libera circulație a persoanelor și libera circulație a capitalului la 31 mai 2001. Pe scurt, poziția UE a permis statelor-membre să impună restricții asupra libertății cetățenilor noilor state-membre de a lucra în țările lor după cinci ani de la aderare, dar și după șapte ani în cazuri excepționale. Totuși, libera circulație a muncitorilor a fost separată în mod clar de subiectul privind libera circulație a persoanelor. Poziția de negociere nu interzicea cetățenilor țărilor din Europa Centrală și de Est să călătorească pe teritoriul celor 15 state-membre existente după aderare, ci doar să muncească acolo.
În cadrul negocierilor, țările-candidate au intâmpinat dificultăți în obținerea concesiilor deterrminate de trei factori. Primul factor: deși actorii UE au fost caracterizați prin lipsă de unitate, au apărut câțiva promotori importanți, care aveau preferințe categorice. Cel de-al doilea factor a cuprins argumentele de ,,legare a mâinilor” folosite de negociatorii UE-în special de Comisarul Verheugen-, pentru a susține că UE a avut puțin spațiu de manevră în timpul perioadei impuse de tranziție. Al treilea factor se referă la dinamica politică din acest context, care putea fi interpretată cu dificulatate: deși Spania a fost impotriva perioadelor de tranziție, negociatorii din Europa Centrală și de Est nu au avut încredere în guvernul spaniol ca aliat, deoarece motivațiile acestuia nu corespundeau în mod evident intereselor ECE. Astfel, cu toate că unii negociatori din Europa Centrală și de Est la început au fost încurajați de existența neînțelegerilor din cadrul Uniunii, aceștia au ajuns rapid la concluzia că politica internă a statelor-membre nu îi va ajuta în poziția lor.
Reacția statelor-candidate
Primele state-candidate care au aprobat poziția UE au fost Ungaria și Cipru, care au închis temporar capitolul privind libera circulație a persoanelor la 12.iunie.2001, la mai puțin de două săptămâni de la deschiderea oficială a negocierilor. În schimb, Ungaria a negociat concesii: șeful echipei maghiare de negociatori, Endre Juhasz, a solicitat din timp ,, o soluție destinată exclusiv Ungariei". Odată cu începerea negocierilor, el a acceptat rapid formula UE pentru perioada de tranziție, însă, în același timp, a prezentat o contrapropunere. Victor Orban, Primul-ministru al Ungariei, a justificat în cadrul unui program televizat aprobarea poziției în baza a două motive: statele-membre puteau decide în mod individual să permită muncitorilor maghiari să lucreze pe teritoriul lor chiar și ,,din ziua aderării noastre"; Ungaria a obținut în schimb un beneficiu sub forma unei interdicții de șapte ani privind achiziția terenurilor arabile din Ungaria de către străini după aderare. Uniunea a fost de acord, deoarece a vrut foarte mult să încheie temporar acest capitol cu cel puțin o țară, în scopul stabilirii unui precedent și ak exercitării presiunii asupra altor țări.
Polonia a adoptat o atitudine reticientă, care a durat mai mult de șase luni după deschiderea negocierilor. Motivul acestei strategii de negociere rezidă în politica internă, precum și în relația Poloniei cu UE. Guvernul de centru – dreapta condus de Jerzy Buzek se aștepta la o înfrângere în alegerile din septembrie 2001 și, nedorind să cedeze în fața UE în privința acestui subiect sensibil, a refuzat solicitarea UE privind perioada de tranziție. Totuși, alegerile au rezultat în schimbarea guvernului. Noul Ministru de Externe, Wlodzimierz Cimoszewicz, a fost dornit să facă progrese mai rapide în negocieri decât predecesorul său, de aceea i-a cerut noului șef al echipei de negociatori, Jan Truszczynski, să găsească soluții pentru cele mai importante probleme până la sfârșitul președinției belgiene. Acesta a făcut acest lucru la ultima sedință de negocieri a anului, desfășurată la 21 decembrie 2001.
Rezultatul net al stilului dur de negociere adoptat de Polonia nu a fost semnificativ diferit de cel obținut de Ungaria șase luni mai devreme. Doar Malta și Cipru au reșit să evite perioada de tranziție privind libera circulație a muncitorilor impusă de UE. În încercarea de a diminua impactul perioadei de tranziție guvernul polonez a început să facă schimb de concesii bilaterale cu diferite state membre. Un exemplu în acest sens este scrisoarea primită de Primul-ministru, Leszek Miller, de la Primul-ministru britanic, Tony Blair, în decembrie 2001, care conținea promisiunea că Marea Britanie va revizui necesitatea perioadei de tranziție privind libera circulație a persoanelor la momentul aderării Poloniei. Polonia nu a putut obține rezultatele dorite nici în domeniul liberei circulații a capitalului, în care negociatorul-șef a încercat să obțină compromisuri împotriva poziției UE privind mobilitatea forței de muncă. La 1 martie 2002, gurvernul polonez a convenit în privința unei concesii. Acesta a conținut o prevedere prin care permitea cetățenilor UE să cumpere teritorii în unele regiuni, după ce au lucrat terenuri arendate cel puțin trei ani, fiind eliminate interdicția de 18 ani propusă inițial.
Bulgaria a încercat să urmeze strategia Ungariei, aprobând rapid cererile UE. Obiectivul principal a fost cea mai rapidă implementare posibilă a liberei circulații a forțet de muncă (Bokova și Hubchev, 2000). Totuși, Bulgaria a avut posibilitatea să deschidă negocierile privind libera circulație a persoanelor doar în a doua jumătate a anului 2001, deoarece conform programului negocierilor, a rămas cu mult în urmă. Până la sfârșitul anului 2001, Bulgaria nu a putut să închidă capitolul deoarece UE continua să manifeste îngrijorare în privința capacității sale administrative. Verdictul Comisiei Europene din ianuarie 2002 a fost: ,,pregăturile sunt în proces de desfășurare însă legislația trebuie să fie adoptată în toate domeniile. Trebuie să fie dezvoltate structuri administrative adecvate, iar capacitatea trebuie să fie consolidată. Capitolul a fost închis temporar în iunie 2002.
Astfel, cele trei țări au aplicat strategii diferite în negocierea liberei circulații a persoanelor: Ungaria s-a pregătit bine și a reușit să obțină câteva concesii din partea UE în schimbul conformării rapide la solicitarea UE privind perioada de tranziție. Polonia a încercat timp de câteva luni să-și mențină poziția pentru a obține rezultate mai avantajoase, însă nu a reușit să obțină concesii. Bulgaria a încercat și ea să se conformeze pentru a face progrese rapide, însă UE a refuzat să închidă capitolul, deoarece a considerat că implementarea efectuată de Bulgaria era necorespunzătoare.
De partea UE, statele-membre au reacționat în mod neașteptat, deoarece nu toate au profitat de perioada de tranziție. Câteva state-membre au declarat imediat că vor elimina restricțiile imediat după aderare. După două luni de la începerea negocierilor la acest capitol, patru state-membre au anunțat că vor încheia acorduri bilaterale cu statele-candidate, pentru a le permite acces deplin pe piețele forței de muncă după aderare: Danemarca, Irlanda, Olanda și Suedia. În decembrie 2002, Marea Britanie a anunțat că va face același lucru. Totuși, la începutul anului 2004, Suedia, Danemarca și Olanda au declarat că vor aplica perioadele de tranziție.În ajunul extinderii de la 1 mai 2004 și în urma unor dezbateri interne aprinse, parlamentul suedez a obligat guvernul să retragă propunerile de instituire a restricțiilor pentru muncitorii din Europa Centrală și de Est, întretimp, și Marea Britanie și Irlanda au decis să-și mențină deschise piețele forței de muncă.
Din punct de vedere tactic, restricțiile impuse mobilității forței de muncă au avut efect pozitiv de a spori numărul acordurilor încheiate în alte domenii, deoarece negociatorii din UE au propus perioade de tranziție. Fenomenul ,,efectul de șapte ani”, numit astfel de către unul din oficialii de rang înalt ai Comisiei Europene, a apărut datorită faptului că negociatorii UE au devenit mai generoși, fiind dornici să facă concesii în alte domenii, în schimbul restricțiilor impuse muncitorilor din Europa Centrală. Așa s-a întâmplat în cazul standardelor privind protecția mediului, când negociatorii UE au început să recomande deschis țărilor solicitante să nu reducă cererile pentru obținerea perioadelor de tranziție, dar să atașeze la aceste cereri planuri de finanțare. ,,Efectul de șapte ani ” a apărut deasemenea în poziția UE privind libera circulație a capitalului, care oferea țărilor solicitante posibilitatea de a impune propriile perioade de tranziție înainte ca străinii să poată cumpăra terenuri sau case în Europa Centrală.Oficialitățile Comisiei Europene au comentat ( neoficial ) că perioadele de tranziție acordate de UE țărilor-candidate în privința terenurilor și a protecției mediului au reprezentat o compensație pentru perioada de tranziție impusă liberei circulații a muncitorilor.
Oficialii Comisiei Europene s-au simțit incomodat din cauza acestei poziții de negociere, care viola în mod clar una dintre cele patru libertăți ale pieței unice. Unul din oficiali a declarat autoarei în septembrie 2001: ,,Multor oficialități din Comisii le este rușine pentru poziția adoptată în privința liberei circulații a forței de muncă, astfel, dacă sunt deștepți, candidații pot exploata acest lucru pentru a obține concesii”. Acest compromis nu a fost necesar pentru a obține aprobarea din partea statelor-candidate, însă a rezultat din presupunerea că statele-candidate au nevoie de timp pentru a-și redresa domeniile problematice, în special atunci când perioadele de tranziție privind achiziția terenurilor agricole au fost susținute de argumente economice mai solide decât restricțiile UE privind mobilitatea forței de muncă ( interviuri, Comisia Europeană, iulie și august, 2001). Prin urmare, negociatorii UE au încercat să adapteze într-o oarecare măsură interesele Europei Centrale și de Est chiar dacă puterea lor de negociere a fost cu mult mai mare decât cea a statelor-candidate.
Explicarea rezultatelor
2.5.1. Rezultatul pentru statele candidate: dinamica europenizării
De ce au continuat statele-candidate să implementeze acquis-ul privind libera circulație a persoanelor, chiar dacă erau conștiente că UE va impune muncitorilor din Europa Centrală și de Est o perioadă de tranziție? Acest rezultat poate fi explicat parțial prin faptul că statele candidate au știut că la un anumit moment vor trebui să implementeze acquis-ul pentru a face posibilă libera circulație a persoanelor pe teritoriul pieței unice extinse, chiar dacă exista o perioadă de tranziție. Totuși , această explicație nu soluționează problema programării în timp: de ce să fie alocate resurse pentru implementare acum, dacă UE avea de gând să facă angajamente reciproce doar mulți ani după aderare? Explicația necesită câteva variabile și examinarea atât a relației UE – Europa Centrală și de Est, cât și a politicii interne.
La nivel internațional, statele candidate au fost încurajate să manifeste dorință și să-și demonstreze capacitatea de a fi parteneri deplini odată ce vor deveni state-membre. Statele candidate s-au confruntat cu o piedică dublă în fața aderării: acestea trebuiau să îndeplinească cerințele tehnice, dar in același timp trebuiau să inspire încredere statelor-membre că vor fi parteneri de încredere în cadrul Uniunii. Acest lucru a sporit dificultatea alegerii subiectelor de pe agenda UE. Nedorința și / sau incapacitatea de a implementa acquis-ul în totalitate ar fi dăunat imaginii tărilor solicitante în fața celor 15 state-membre existente. Faptul că țările-candidate anterioare, cum este Grecia, au implementat lent unele componente ale acquis-ului a creat un precedent negativ, și nu unul pozitiv; ,,Nu mai dorim aderarea altor state ca Grecia”, a declarat un oficial de rang înalt al Ministerului Afacerilor Externe al Germaniei în anul 2000. De asemenea, era destul de riscant pentru un stat candidat să spere că atractivitatea și importanța sa geopolitică vor compensa implementarea lentă și reticentă, Polonia convingându-se de acest lucru în 2001.
În al doilea rând, strategia de preaderare a UE în sine a creat un proces de adaptare și implementare supus unei monitorizări continue din partea instituțiilor UE. Au existat multe constrângeri politice care au determinat statele-candidate să progreseze lent sau deloc într-un anumit domeniu, atunci când au fost constiente că nivelul lor de pregătire va fi criticat de Comisia Europeană în Rapoartele Periodice. Apoi, aceste țări trebuiau să-și justifice performanța în fața actorilor instituționali din UE, a statelor-membre și a opiniei publice autohtone.
La nivel național, dacă UE ar fi criticat progresul atins în pregătiri, atunci ar fi existat costuri politice semnificative. Chiar dacă actorii politici puteau susține că au apărut interesele naționale sau că UE a interpretat greșit situația, mesajul lor putea fi pierdut în timpul reflectării în presă a evaluării UE și a comentariior rivalilor politici, care au declarat că responsabilii de pregătirile pentru aderare nu-și făceau bine datoria. Efectul criticii UE a depins de cât de aproape de aderare a fost țara solicitantă (ex. un factor important pentru Bulgaria, mai puțin pentru Ungaria), precum și de nivelul de susținere internă acordată aderării.
Cea de-a doua problemă care vizează nivelul național constă în faptul că statele-candidate au alocat deja resurse și capital politic propriu acestui proces și au suportat, prin urmare, costuri irecuperabile. Au fost stabilite instituții și proceduri, unii funcționari au fost numiți în funcții noi sau avansați, dar și trimiși la cursurile de instruire privind UE, au fost cheltuiți bani publici pentru a completa fondurile de asistență ale UE. Europenizarea a fost un proces evolutiv și continuu, deci a fost dificil să fie oprit sau pornit din nou. De asemenea, europenizarea a continuat să dezvolte independent odată ce oficialitățile au început să adopte normele UE, au instruit din propria inițiativă proceduri compatibile cu cele ale UE și au comunicat în mod direct cu oficialii UE. Pregătirile de aderare au reprezentat un proces multilateral, care a implicat contacte la toate nivelurile și, prin urmare, controlul ,,de sus în jos” a fost dificil de susținut. Deși prioritățile au fost stabilite la nivel central, departamentele și-au dezvoltat propriile relații cu UE. O eventuală inversare a procesului de europenizare devenise prea costisitoare.
2.5.2. Rezultatul pentru UE: rolul paradigmelor politice ca factor intermediar
Abordarea folosită de UE în procesul de aderare privind libera circulație a muncitorilor a fost neobișnuită, deoarece a fost înalt popularizată în statele-membre și a contrazis logica politicii UE – ,,paradigmele politice”. Paradigmele care stau la baza anumitor domenii de politici modelează preferințele guvernanților publici și sunt înglobate după ce obțin o poziție dominantă în discursul politic ce caracterizează un domeniu de politici (Sedelmeier, 2001).
Câteva paradigme politice stau la baza reglementării liberei circulații a persoanelor în cadrul pieței unice. O paradigmă prevede că toate cele patru libertăți sunt invizibile și esențiale funcționării pieței unice. Libertatea muncitorilor de a circula pe întreg teritoriul Uniunii este strâns legată din punct de vedere economic de libera circulație a serviciilor și libertatea de stabilire, deoarece libertatea de a presta multe servicii depinde de faptul că firmele prestatoare de servicii își pot folosi angajații în scopul asigurării acestor servicii de piață (Mayhew, 1998). Mai mult, toate aceste trei libertăți au fost examinate în cadrul aceluiași component al Acordului European-Titlui IV. Prin urmare, libera circulație a persoanelor este legată de alte libertăți și, prin implicație, limitarea liberei circulații a persoanelor limitează valoarea altor libertăți, iar de aici, funcționarea pieței unice.
Unii actori politici au apelat la această paradigmă politică pentru a se opune restricțiilor susținute de alți actori din UE. Frits Bolkestein, atunci Comisar pentru Piața Internă, a susținut că: ,,Libera circulație a persoanelor este pilonul central al Pieței Interne… Într-o economie prosperă este mai bine să te pregătești pentru concurență decât să ridici bariere noi” (discurs ținut la Centrul de Studii Politice Europene, Bruxelles, 21 februarie 200). El a comentat mai târziu că: ,,Cele patru libertăți nu pot fi divizate, nu putem alege doar una din ele” (seminar al Centrului de Reforme Europene, Londra, 5 februarie 2001). Anna Diamantopoulou, Comisar pentru Ocuparea Forței de Muncă și Afaceri Sociale la acea dată, a declarat că mobilitatea forței de muncă face parte din piața unică și procesul de la Lisabona, în care trebuie să fie implicate și statele-candidate (discurs rostit la Varșovia, 29 ianuarie 2001).
Cea de-a doua paradigmă politică este că libertatea care funcționează pe întreg teritoriul Uniunii Europene este un drept fundamental al cetățenilor UE. Acest drept are o bază juridică solidă de efecte directe reprezentate de un număr de cazuri aduse în fața Curții Europene de Justiție, cum ar fi, de exemplu, cazul Yvonne van Duyn versus Departamentul Afacerilor Interne al Marii Britanii, Cazul 41/74. Într-o decizie judecătorească emisă după finalizarea acestui caz în 1975, Curtea Europeană de Justiție a declarat că articolul 48 a conferit direct persoanelor dreptul la libera circulație, fără să existe necesitatea de a implementa măsuri la nive național. Luând în considerație că acest drept are efect direct, refuzul de a-l acorda cetățenilor noilor state-membre ale Uniunii Europene a fost echivalent cu acordarea unei cetățenii europene de clasa a doua, în timp ce perioada de tranziție era în vigoare.
Cea de-a treia paradigmă politică prevede că libera circulație a persoanelor în cadrul Uniunii nu face parte din politica migrațională. Până la încheierea Tratatului de la Amsterdam, libera circulație a persoanelor intră în componența primului pilon al Uniunii, în timp ce politica migrațională ținea de cel de-al treilea pilon (interguvernamental). După cum susține Alan Mayhew: ,,În contextul aderării, subiectele privind migrația și mobilitatea muncii sunt examinate separat”, deoarece libera circulație a persoanelor a fost prevăzută în tratat, în timp ce migrația a vizat cetățenii țărilor terțe și a rămas în mare parte un domeniu specific statelor membre luate aparte. Această ultimă paradigmă politică a fost susținută în negocieri, în timp ce primele două au fost influențate de grupurile naționale de interese.
Acest rezultat contrazice studiile de caz prezentate de Sedelmeier (2001) cu privire la etapa inițială a politicii de aderare. Sedelmeier ilustrează două căi prin care o paradigmă politică a limitat adaptarea preferințelor statelor-candidate. Prima cale – liberalizarea comerțului din sectorul oțelului în conformitate cu Acordurile Europene – a cuprins o paradigmă politică alternativă ce implică piețe deschise, care corespundea mai mult preferințelor statelor-candidate, fapt ce a permis adaptarea acestor preferințe în pofida opoziției din partea grupurilor de interese. În cea de-a doua cale – caracterizată de cerințele de aliniere a cadrelor de reglementare din țările din Europa Centrală și de Est la piața unică – susținătorii politici din cadrul Comisiei Europene au reușit să conteste viabilitatea unor elemente ale paradigmei politice fundamentale a pieței unice, făcând referință la situația specifică din țările Europei Centrale și de Est, în special în domeniul politicii de protecție a mediului.
În cazul privind libera circulație a persoanelor prezentat aici, apărătorii paradigmelor politice fundamentale ale pieței unice nu au reușit să le folosească pentru a proteja interesele Europei Centrale și de Est. Acest rezultat corespunde unei ipoteze-cheie din abordarea interguvernamentalistă liberală de studiere a UE (ex. Maravcsik, 1993), care susține că puterea grupurilor naționale de interese limitează autonomia guvernanților din statele-membre. Paradigmele politice ale pieței unice europene au fost influențate de actorii politici naționali în unele state-membre.
Totuși, paradigmele politice nu au fost uitate, iar mulți factori politici din UE – în special cei din Germania și Austria – au simțit necesitatea să justifice public poziția lor și cea a UE adoptată în cadrul negocierilor. Atât Comisarii, cât și oficialii Comisiei Europene au declarat că se simt jenați nu doar din cauza faptului că poziția UE de negociere nu a respectat principiile fundamentale ale pieței unice.
C O N C L U Z I I
Pentru a ilustra cum pot funcționa diferite mecanisme ale europenizării, acest capitol a cercetat modul în care UE a prezentat agenda oficială pentru aderare în acest domeniu și cum au reacționat statele-candidate. Mecanismele europenizării folosite de UE au cuprins asistența financiară, consultanța și evaluarea comparativă. Grupul actorilor din partea UE a fost relativ simplu, deoarece Comisa Europeană a prezentat acquis-ul, iar statele membre au avut încredere în competența Comisiei de a evalua conformitatea. Acquis-ul nu a creat controverse, fiind acceptat de UE și de Europa Centrală și de Est ca parte componentă a pieței unice.
Apoi, acest studiu de caz a arătat cum aparenta simplitate a agendei UE a fost mai târziu contrazisă de politica statelor-membre. Când au început negocierile, libera circulație a persoanelor a fost primul capitol în privința căruia UE a cerut impunerea unei perioade de tranziție. Din cauza considerentelor politicii sale interne, UE a neglijat principiile pieței unice; politica înală a subminat paradigmele politice, care au fost bine stabilite în cadul Uniunii. Țările solicitante au trebuit să accepte rezultatul – în pofida nedreptății evidente – din cauza relației asimetrice de putere.
Totuși, acest rezultat nu poate fi explicat doar prin intermediul ,,politicii de putere”. Deși a folosit puterea sa asimetică de negociere, UE, totuși a depus efort și pentru protejarea intereselor Europei Centrale și de Est. Actorii UE – atât din instituții, cât și din statele-membre – au dezbătut activ poziția de negociere și au simțit o necesitate puternică de a-și justifica poziția comună din punctul de vedere al paradigmelor existente. Mai mult, actorii UE au încercat să reducă impactul, folosind diferite metode: unele state-membre au oferit unilateral candidatelor acces deplin la piețele forței de muncă, în timp ce Comisia Europeană a acordat statelor-candidate concesii pentru alte capitole de negociere.
În ceea ce privește statele-candidate, toate cele trei țări studiate aici au continuat procesul de aliniere la acquis în pofida strategiilor de negociere diferite. Din cauza probabilității înalte că UE va impune o perioadă de tranziție – fapt cunoscut din timp- , statele-candidate nu au fost motivate puternic să implementeze și să aplice acquis-ul privind libera circulație a persoanelor ca subiect de veto în aderare; totuși, acestea au depus un efort însemnat pe parcursul a câțiva ani pentru a-l implementa împreună cu restul acquis-ului privind piața unică. Această reacție din partea țărilor solicitante poate fi explicată în baza a trei variabile: procesul de europenizare funcționa deja în contextele lor interne; strategiile de adaptare fusese adoptate cu mult înainte de deschiderea negocierilor la acest capitol și incertitudinea. Acquis-ul din acest domeniu a avut un caracter explicit și au existat niveluri scăzute de incertitudine privind programarea în timp, factorii a căror încredere trebuia câștigată, precum și standardele de conformitate. Totuși, a existat o anumită incertitudine în ceea ce privește legătura dintre implementare și beneficiile aferente, deoarece statele-candidate nu au știut cu exactitate când vor obține accesul deplin la piețele forței de muncă din UE.
Deși statele-candidate au adoptat strategii similare în timpul pregătirilor, reacția negociatorilor bulgari, ungari și polonezi la poziția UE scoate în evidență trei strategii foarte diferite. Ungurii au avut ca scop progresul rapid și au reușit să obțină concesii suplimentare din partea UE pentru faptul că au fost primii candidați care au încheiat acest capitol. Bulgarii au urmat o strategie similară, însă au avut mai puțină putere de negociere decât echipa ungară, deoarece au rămas cu mult timp în urmă la capitolul pregătire și negociere. Polonezii au opus rezistență mai mult de șase luni din cauza controverselor din politica internă, sperând că UE va fi nevoită să facă concesii în favoarea lor. În cele din urmă, Polonia a încheiat un acord similar celui încheiat de Ungaria, dar cu prețul declanșării unor resentimente față de UE la nivelul populației din țară.
Rezultatul obținut de Polonia dezvăluie o trăsătură importantă a negocierilor de aderare: negociatorii UE au avut tendința să încheie acorduri mai avantajoase cu țările care au încheiat capitolul mai devreme decât cu cele care au întârziat. Dacă ei ar fi făcut concesii suplimentare în favoarea țărilor care au întârzit încheierea capitolului, acest lucru ar fi încurajat candidatele care deja au închis capitolul să-l redeschidă și să încerce negocierea unui acord mai bun. Prin urmare, Comisia Europenă a fost încurajată să ofere concesii ca recompensă țării care a închis prima capitolul și să nu ofere concesii mai avantajoase țărilor care s-au opus implementării un timp mai îndelungat.
Unul dintre obiectivele-cheie ale Uniunii este crearea unui spațiu de libertate, securitate și justiție fără frontiere interne, cu respectarea deplină a drepturilor fundamentale. În acest scop, trebuie adoptate măsuri coerente de politică referitoare la azil, imigrație, frontiere și cooperarea polițienească și judiciară, în conformitate cu tratatele și cu protocoalele lor relevante.
Toate dimensiunile unei Europe care își protejează cetățenii și oferă drepturi efective persoanelor din interiorul și din exteriorul Uniunii sunt interconectate. Succesul sau eșecul dintr-un domeniu depinde de performanța din alte domenii, precum și de sinergiile cu domeniile de politică conexe.
Răspunsul la multe dintre provocările din spațiul de libertate, securitate și justiție se regăsește în relațiile cu țările terțe, ceea ce impune o îmbunătățire a legăturii dintre politicile interne și cele externe ale UE. Acest fapt trebuie să se reflecte în cooperarea dintre instituțiile și organele UE.
Pe baza programelor anterioare, în prezent prioritatea generală este transpunerea consecventă, punerea în aplicare efectivă și consolidarea instrumentelor juridice și a măsurilor de politică în vigoare. Intensificarea cooperării operaționale, utilizând totodată potențialul inovațiilor din domeniul tehnologiilor informației și comunicațiilor, consolidarea rolului diferitelor agențiiale UE și asigurarea utilizării strategice a fondurilor UE vor fi primordiale.
În dezvoltarea în continuare a spațiului de libertate, securitate și justiție pe parcursul anilor următori, va fi esențial să se asigure protecția și promovarea drepturilor fundamentale,
inclusiv protecția datelor, abordând totodată preocupările în materie de securitate, inclusiv în
cadrul relațiilor cu țările terțe, precum și să se adopte un cadru general solid de protecție a
datelor la nivelul UE până în 2015.
În fața unor provocări precum instabilitatea din multe părți ale lumii, dar și tendințele
demografice mondiale și europene, Uniunea are nevoie de o politică eficientă și bine gestionată în materie de migrație, azil și frontiere, bazată pe principiile din tratat ale solidarității și distribuirii echitabile a răspunderii, în conformitate cu articolul 80 din TFUE și cu punerea în aplicare efectivă a acestuia. Este necesară o abordare cuprinzătoare, care să optimizeze beneficiile migrației legale și să ofere protecție celor care au nevoie, combătând totodată în mod ferm migrația neregulamentară și gestionând în mod eficient frontierele externe ale UE.
Pentru a rămâne o destinație atractivă pentru cei talentați și pentru cei care dețin competențe, Europa trebuie să dezvolte strategii de maximizare a oportunităților de migrație legală, prin intermediul unor norme coerente și eficiente și pe baza unui dialog cu comunitatea de afaceri și cu partenerii sociali. De asemenea, Uniunea ar trebui să susțină eforturile depuse de statele membre în direcția punerii în aplicare a unor politici de integrare activă care să promoveze coeziunea socială și dinamismul economic.
Angajamentul Uniunii față de protecția internațională necesită o politică europeană solidă în domeniul azilului, bazată pe solidaritate și răspundere. Transpunerea integrală și punerea în aplicare efectivă a sistemului european comun de azil (SECA) reprezintă o prioritate absolută.
Aceasta ar trebui să aibă drept rezultat standarde comune înalte și o cooperare mai strânsă, care să creeze condiții uniforme pe baza cărora solicitanții de azil să beneficieze de aceleași garanții procedurale și de aceeași protecție în întreaga Uniune. Aceste elemente ar trebui corelate cu consolidarea rolului Biroului European de Sprijin pentru Azil (EASO), în special în ceea ce privește promovarea punerii în aplicare uniforme a acquis-ului. Practicile convergente vor spori încrederea reciprocă și vor permite avansarea către noi etape viitoare.
Abordarea cauzelor profunde ale fluxurilor de migrație neregulamentară constituie un capitol esențial al politicii UE în domeniul migrației. Acest capitol, alături de prevenirea și de combaterea migrației neregulamentare, va contribui la evitarea pierderii de vieți în rândul
migranților care întreprind călătorii periculoase. Nu se poate găsi o soluție sustenabilă decât prin intensificarea cooperării cu țările de origine și de tranzit, inclusiv prin acordarea de asistență în scopul consolidării capacității lor de gestionare a migrației și a frontierelor.
Politicile în materie de migrație trebuie să devină o parte integrantă cu o pondere mai mare în adrul politicilor externe și de dezvoltare ale Uniunii, pe baza principiului „mai mult pentru mai mult” și prin valorificarea abordării globale în materie de migrație și mobilitate. Accentul ar trebui pus pe următoarele elemente:
• consolidarea și extinderea programelor de protecție regionale, în special în apropierea
unor regiuni de origine, în strânsă colaborare cu Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite
pentru Refugiați (ICNUR); creșterea contribuțiilor la eforturile mondiale de relocare, în
special având în vedere actuala criză prelungită din Siria;
• abordarea cu mai multă fermitate a introducerii ilegale de migranți și a traficului de
ființe umane, punând accentul pe țările și rutele prioritare;
• instituirea unei politici comune eficace în materie de returnare și asigurarea respectării
obligațiilor privind readmisia din acordurile cu țările terțe;
• punerea în aplicare deplină a acțiunilor identificate de Grupul operativ pentru Marea
Mediterană.
Spațiul Schengen, care le permite cetățenilor să călătorească fără controale la frontierele interne, precum și numărul tot mai mare de persoane care călătoresc spre UE impun o gestionare eficientă a frontierelor externe comune ale UE pentru a asigura o protecție
puternică. Uniunea trebuie să mobilizeze toate instrumentele pe care le are la dispoziție pentru
a sprijini statele membre în sarcina lor. În acest scop, gestionarea integrată a frontierelor externe ar trebui modernizată într-un mod eficient din punctul de vedere al costurilor, pentru a
asigura gestionarea inteligentă a frontierelor cu ajutorul unui sistem de intrare/ieșire și al unui program de înregistrare a călătorilor și cu sprijinul noii Agenții Europene pentru Sisteme Informatice la Scară Largă (eu-LISA); în calitate de instrument al solidarității europene în domeniul gestionării frontierelor, Frontex ar trebui să își consolideze asistența operațională, în special pentru sprijinirea statelor membre confruntate cu presiuni semnificative la frontierele externe, și să își îmbunătățească capacitatea de reacție la evoluțiile rapide din cadrul fluxurilor de migrație, utilizând pe deplin noul Sistem european de supraveghere a frontierelor (EUROSUR);
În contextul dezvoltării Frontex pe termen lung, ar trebui analizată posibilitatea instituirii unui sistem european de polițiști de frontieră prin care să se consolideze capacitățile de control și supraveghere la frontierele noastre externe. În același timp, politica comună în domeniul vizelor trebuie modernizată prin facilitarea călătoriilor în scopuri legitime și prin consolidarea cooperării consulare locale Schengen, menținând totodată un nivel ridicat de securitate și punând în aplicare noul sistem de guvernanță Schengen.
Este esențial ca cetățenilor europeni să li se asigure un spațiu real de securitate, prin cooperarea polițienească operațională și prin prevenirea și combaterea formelor grave de criminalitate și a criminalității organizate, inclusiv a traficului de ființe umane, a introducerii ilegale de imigranți, precum și a corupției. Este necesară, totodată, o politică eficace a UE de combatere a terorismului, în cadrul căreia să coopereze îndeaproape toți actorii relevanți și care să integreze aspectele interne și externe ale luptei împotriva terorismului. În acest context, Consiliul European reafirmă rolul coordonatorului UE pentru lupta împotriva terorismului. În lupta sa împotriva criminalității și a terorismului, Uniunea ar trebui să susțină autoritățile naționale prin mobilizarea tuturor instrumentelor de cooperare judiciară și polițienească, acordând Europol și Eurojust un rol de coordonare consolidat, inclusiv prin:
• revizuirea și actualizarea strategiei de securitate internă până la jumătatea anului 2015;
• îmbunătățirea schimburilor de informații transfrontaliere, inclusiv cu privire la cazierele
judiciare;
• dezvoltarea în continuare a unei abordări cuprinzătoare privind securitatea cibernetică și
criminalitatea informatică;
• prevenirea radicalizării și a extremismului și acțiuni în vederea abordării fenomenului
luptătorilor străini, inclusiv prin utilizarea eficace a instrumentelor existente pentru
emiterea de alerte la nivelul întregii UE și prin dezvoltarea unor instrumente precum
sistemul UE al registrului cu numele pasagerilor.
Buna funcționare a unui veritabil spațiu european de justiție, cu respectarea diferitelor sisteme și tradiții juridice ale statelor membre, este vitală pentru UE. În acest sens, încrederea reciprocă în sistemele de justiție ale celorlalte state membre ar trebui consolidată în continuare. O politică europeană viabilă în domeniul justiției va contribui la creșterea economică, permițându-le întreprinderilor și consumatorilor să beneficieze de un mediu de afaceri fiabil în cadrul pieței interne.
Se impune luarea de măsuri suplimentare cu privire la promovarea consecvenței și a clarității legislației UE pentru cetățeni și întreprinderi; simplificarea accesului la justiție, promovarea unor căi de atac eficiente și utilizarea inovațiilor tehnologice, inclusiv a e-justiției;
B I B L I O G R A F I E
Apostol Tofan, Dana, ,,Instituții administrative europene”, Editura C.H.Beck, București, 2006;
Augustin Fuerea, ,,Manualul Uniunii Europene”, Editura Universul Juridic, București, 2006;
Coșea, Mircea, ,,Economia integrării europene”, Editura Tribuna Economică, 2004;
Craig, Paul, de Bứrca, Gráinne, ,,Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurisprudență și doctrină”, Ediția a 4-a, Editura Hamangiu, București, 2009;
Dobrescu, Emilian M., ,,Integrare economică”, ediția a 2-a, Editura All Beck, 2001;
Dumitru Mazilu, ,,Integrare Europeană”, Editura Lumina Lex, București, 2006;
Ioan Humă, ,,Drept comunitar”, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2007;
Filipescu, Ion P., Fuerea, Augustin, ,,Drept instituțional comunitar european”, Editura Actami, 2000.
Gâlea, Ion, Dumitrașcu, Mihaela Augustina, Morariu, Cristina, ,,Tratatul instituind o Constituție pentru Europa”, Editura Allbeck, 2005;
Gyula Fábián, ,,Drept instituțional al Uniunii Europene”, Editura Hamangiu, București, 2012
Heather Grabble, ,,Puterea de transformare a UE”, Editura Epigraf, Republica Moldova, 2008;
Manolache Octavian, ,, Tratat de drept comunitar”, Ediția a 5-a, Editura C.H. Beck, București, 2006;
Marcu, Viorel, ,,Drept comunitar instituțional”, Editura Lumina Lex, București, 2001;
Mihaela Augustina Dumitrașcu, ,,Dreptul Uniunii Europene și specificitatea acestuia”, Editura Universul Juridic, București, 2012;
Popa Nicolae, ,,Teoria generală a dreptului”, Ediția a 3-a, Editura C.H. Beck, 2008;
Popescu, Dumitra, ,,Drept internațional public”, Editura Universității ,,Titu Maiorescu”, București, 2005;
Raluca Bercea, ,,Drept comunitar: Principii”, Editura C.H. Beck, București, 2007;
Raport anual CJUE, 2009, Luxembourg, 2010;
Sistemul de Informații Schengen, Editura Ministerului Administrației și Internelor, București, 2010
Zorgbibe, Charles, ,,Construcția europeană: trecut, prezent și viitor”, Editura Trei, 1998.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Libera Circulatie a Persoanelor In Cadrul Pietei Unice (ID: 128411)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.