Karya B Buku Dasar Dasar Kebijakan Publik [617235]

DASAR-DASAR KEBIJAKAN PUBLIK≈

BAB 1
PENDAHULUAN

A. Pengantar
Mengawali pembahasan pada bagian pertama dari buku ini,
dalam Bab 1 ini akan diuraikan berbagai konsep mendasar yang
berkaitan dengan kebijakan publik, meliputi: konsep dan makna kebijakan, urgensi kebijakan publik, kebijakan publik dan opini publik, ciri dan jenis kebijakan publik, dilema kebijakan publik, kerangka kerja kebijakan publik, proses kebijakan publik, dan sistem kebijakan publik.
Bab 1 ini tidak dapat dipisahkan dari Bab 2 yang membahas
tentang kebijakan publik, Bab 3 me ngenai proses keputusan menuju
perumusan kebijakan, Bab 4 tentang model perumusan kebijakan. Bab 1 ini dan tiga bab berikutnya merupakan bagian pertama dalam buku ini yang mengamati kebijakan publik sebagai proses politik. Sedangkan analisis kebijakan sebagai kegiatan akademik akan
diuraikan dalam bagian ke-dua (Bab 5 – 12).
B. Konsep dan Makna Kebijakan
Istilah kebijakan yang dimaksud dalam buku ini disepadankan
dengan kata policy yang dibedakan dengan kebijaksanaan (wisdom)
maupun kebajikan (virtues). Budi Winarno1 dan Sholichin Abdul
Wahab2 sepakat bahwa istilah ‘kebijakan’ ini penggunaannya sering
dipertukarkan dengan istilah-istilah lain seperti tujuan (goals) , program,
keputusan, undang-undang, ketentua n-ketentuan, standar, proposal
dan grand design. Bagi para policy makers (pembuat kebijakan) dan

≈ Sebagian dari materii buku Dasar-dasa r Kebijakan Publik karya Suharno, M.Si
yang telah terbit sebagai buku.
1 Budi Winarno, Teori dan Proses Kebijakan Publik, Yogyakarta: Media Press, 2005.
2 Solichin Abdul Wahab, Analisis Kebijaksanaan: Dari Formulasi ke Implementasi
Kebijaksanaan Negara, Jakarta: Bumi Aksara, 2004, hal. 1-2. Dalam hal ini Solichin
rupanya tidak membedakan antara kebija ksanaan dan kebijakan, atau bahkan
barangkali baginya kebijakan itulah terjemahan dari wisdom .

orang-orang yang menggeluti kebijakan, penggunaan istilah-istilah
tersebut tidak menimbulkan masalah, tetapi bagi orang di luar struktur pengambilan kebijakan tersebut mungkin akan membingungkan.
Pada dasarnya terdapat banyak batasan atau definisi mengenai
apa yang dimaksud dengan kebijakan (policy). Setiap definisi tersebut
memberi penekanan yang berbeda-beda. Perbedaan ini timbul karena setiap ahli mempunyai latar belakang yang berbeda-beda pula.
Seorang penulis mengatakan, bahwa kebijakan adalah prinsip
atau cara bertindak yang dipilih untuk mengarahkan pengambilan keputusan.
3 Menurut Ealau dan Kenneth Pr ewitt yang dikutip Charles
O. Jones, kebijakan adalah sebuah ketetapan yang berlaku yang dicirikan oleh perilaku yang konsisten dan berulang, baik oleh yang membuatnya maupun oleh mereka yang mentaatinya ( a standing
decision characterized by behavioral consistency and repetitiveness on the part of both those who make it and those who abide it).
4
Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) memberikan definisi kebijakan
sebagai pedoman untuk bertindak. Pedoman ini bisa amat sederhana atau kompleks, bersifat umum atau khusus, luas atau sempit, kabur atau jelas, longgar atau terperinci, bersifat kualitatif atau kuantitatif, publik atau privat. Kebijakan dalam maknanya yang seperti ini mungkin berupa suatu deklarasi mengenai suatu program, mengenai
aktivitas-aktivitas tertentu atau suatu rencana.
5
Richard Rose (1969) sebagai seorang pakar ilmu politik
menyarankan bahwa kebijakan hendaknya dimengerti sebagai
serangkaian kegiatan yang sedikit banyak berhubungan beserta konsekuensi-konsekuensinya bagi mereka yang bersangkutan daripada sebagai suatu keputusan tersendiri. Kebijakan menurutnya dipahami sebagai arah atau pola kegiatan dan bukan sekadar suatu keputusan untuk melakukan sesuatu.

3 Edi Suharto, Analisis Kebijakan Publik, Bandung: Alfabeta, 2005, hal 7
4 Charles O Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, (Belmont, CA:
Wadswort, 1970).
5 Solichin Abdul Wahab, Op. cit., hal. 2
1

Kemudian ada definisi lain yang disampaikan Carl Friedrich yang
penting juga didiskusikan. Menurutnya kebijakan adalah suatu
tindakan yang mengarah pada tujuan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu sehubungan dengan adanya hambatan-hambatan tertentu seraya mencari peluang-peluang untuk mencapai tujuan atau mewujudkan sasaran yang diinginkan.
Berkenaan dengan definisi kebijakan ini, Budi Winarno (2005)
mengingatkan bahwa dalam mendefinisikan kebijakan haruslah melihat apa yang sebenarnya dilakukan daripada apa yang diusulkan mengenai suatu persoalan. Alasannya adalah karena kebijakan merupakan suatu proses yang mencakup pula tahap
implementasi dan evaluasi, sehingga definisi kebijakan yang hanya menekankan pada apa yang diusulkan menjadi kurang memadai.
Beralasan hal tersebut, Budi Winarno menganggap definisi dari
James Anderson yang mirip dengan definisi Friedrich sebagai yang lebih tepat. Anderson merumuskan kebijakan sebagai langkah tindakan yang secara sengaja dilakukan oleh seorang aktor atau sejumlah aktor berkenaan dengan adanya masalah atau persoalan tertentu yang dihadapi. Jadi, definisi ini memusatkan perhatian pada
apa yang sebenarnya dilakukan dan bukan pada apa yang diusulkan
atau dimaksudkan. Selain itu konsep ini juga membedakan secara
tegas antara kebijakan (policy) dan keputusan (decision ) –pemilihan
salah satu di antara berbagai alternatif kebijakan yang tersedia.
Berdasarkan diskusi di atas, kami ingin merumuskan definisi
kebijakan publik sebagai respon suatu sistem politik –melalui
kekuasaan pemerintah– terhadap masalah-masalah masyarakat. Dengan kata lain, kebijakan publik adalah keputusan pemerintah
guna memecahkan masalah publik . Keputusan itu bisa berimplikasi
pada tindakan maupun bukan-tindakan. Kata ‘publik’ dapat berarti masyarakat dan perusahaan, bisa juga berarti negara –sistem politik
serta administrasi. Sementara ‘pemerintah’ adalah orang atau
sekelompok orang yang diberi mandat oleh seluruh anggota suatu
2

sistem politik untuk melakukan pengaturan terhadap keseluruhan
sistem –bisa RT, RW, desa, kabupaten, provinsi, negara hingga supra negara (ASEAN, EU) dan dunia (WTO, PBB).
C. Urgensi Kebijakan Publik
Para ilmuwan politik yang pada masa lampau umumnya
berminat terhadap proses-proses politik seperti proses legislatif, proses pemilu dan unsur-unsur sistem politik seperti kelompok kepentingan atau pendapat umum, dewasa ini telah semakin meningkatkan
perhatian mereka terhadap studi kebijakan publik. Studi kebijakan
publik merupakan suatu studi yang bermaksud untuk menggambarkan, menganalisis dan menjelaskan secara cermat
berbagai sebab dan akibat dari tindakan-tindakan pemerintah
6.
Kecenderungan para ilmuwan politik semakin menaruh minat yang
besar terhadap studi kebijakan publik telah dinyatakan Thomas Dye (1978) sebagaimana dikutip Sholic hin Abdul Wahab sebagai berikut:
7
“Studi ini mencakup upaya menggambarkan isi kebijakan publik, penilaian mengenai dampak dari kekuatan-kekuatan yang berasal dari lingkungan terhadap isi kebijakan publik, analisis mengenai akibat dari berbagai pernyataan kelembagaan dan proses-proses politik terhadap kebijakan publik; penelitian mendalam mengenai akibat-akibat dari berbagai kebijakan
politik pada masyarakat, baik berupa dampak yang diharapkan
(direncanakan) maupun dampak yang tidak diharapkan.”

6 Sholichin Abdul Wahab (2004) menyebut sistem kebijakan publik ini sebagai
kebijaksanaan Negara walaupun dia me mberikan definisi yang sama dengan
definisi kebijakan publik yang dikemukakan pa ra ahli politik yang lain seperti Budi
Winarno (1995). Sholichin Abdul Waha b mendefinisikan kebijakan negara
dengan mengutip dari pendapat Charles O. Jones (1970) An Introduction to the
Study of Public Policy , Belmont CA: Wadsworth yang artinya adalah “Pengantar
Hubungan Di antara unit pemerintahan tertentu dengan lingkungannya.
Sementara Budi Winarno (2005) mendefinisikan kebijakan publik antara lain
dengan mengajukan pendapat Robert Eyeston, (1997) the Treads of Policy: A
study in leadership ” Indianapolis: Bobbs-Merril hal 18, sama dengan yang
dikemukakan Sholchin yakni “ hubung an suatu unit pemerintah dengan
lingkungannya”
7 Sholichin Abdul Wahab, Op.cit. , hal 11-12.
3

Fenomena kecenderungan mening katnya minat ilmuwan politik
terhadap kebijakan publik dapat ki ta lihat dari semakin banyaknya
studi mengenai kebijakan publik dalam bentuk penelitian-penelitian
berkala maupun literatur-literatur yang membahas kebijakan publik secara khusus.
8
Bahkan bila kebijakan publik dipahami sebagai tindakan yang
dilakukan oleh pemerintah, maka menurut Budi Winarno9, minat untuk
mengkaji kebijakan publik telah berlangsung sejak amat lama, bahkan
sejak zaman Plato dan Aristoteles, walaupun saat itu studi mengenai
kebijakan publik masih terfokus pada lembaga-lembaga negara saja. Ilmu politik tradisional lebih menekankan pada studi-studi kelembagaan dan pembenaran filosofis terhadap tindakan-tindakan pemerintah, namun kurang menaruh perhatian pada hubungan
antara lembaga tersebut dengan kebijakan-kebijakan publik. Baru
setelah itu perhatian para ilmuwan politik mulai beranjak pada masalah-masalah proses-proses da n tingkah laku yang berkaitan
dengan pemerintahan dan aktor-aktor politik. Sejak adanya perubahan orientasi ini, maka ilmu politik mulai dianggap memberi perhatian pada masalah-masala h pembuatan keputusan secara
kolektif atau perumusan kebijakan.
10
Kebijakan publik semakin relevan untuk dikaji karena persoalan-
persoalan aktual yang muncul dari berbagai kebijkan atau program
pemerintah. Pertanyaan atau persolan-persoalan aktual tersebut misalnya: Apakah Program Bantuan Langsung Tunai (BLT) dapat membantu kesejahteraan masyarakat miskin, dari adanya dampak kenaikan harga BBM? Apakah sebenarnya isi atau muatan kebijakan

8 Misalnya yang dikemukakan oleh Wayne Parson (2005). Public Policy, Edward
Elgar Publishing,Ltd. Jakarta: Prenada Media; James P. Lester dan Joseph Stewart
(2000), Public Policy: An Evolutionary Approach, Australia: Wadsworth, second
edition
9 Budi Winarno (2005), Teori dan Proses Kebijakan Publik, Yogyakarta. Media
Press,
10 J.M. Mitchell dan W.C. Mitchel (1993), “Analisis Kebijakan Publik: Suatu
Pengantar”, Jurnal Ilmu Politik 3, Jakarta: Gramedia, hal 4-5
4

penanaman modal asing? Siapakah yang diuntungkan dan siapakah
yang dirugikan dengan program kenaikan tarif dasar listrik, kenaikan harga pupuk, dsb.?
Persoalan-persoalan tersebut di atas merupakan persoalan atau
pertanyaan penelitian kebijakan da n sekaligus menunjukkan kenapa
kebijakan publik perlu dipelajari. Ada tiga alasan mengapa kebijakan publik penting/urgen dan perlu dipelajari. Sholichin Abdul Wahab
11
dengan mengikuti pendapat dari Anderson (1978) dan Dye (1978) menjelaskan ketiga alasan itu –alasan ilmiah (scientific reason), alasan
profesional (professional reason) , dan alasan politis (political reason).
Alasan pertama adalah alasan ilmiah. Dari sudut ini, maka kebijakan publik dipelajari dengan maksud untuk memperoleh pengetahuan yang luas tentang asal-muasalnya, proses-proses perkembangannya dan konsekuensi-konsekuensinya bagi masyarakat. Pada gilirannya hal ini akan menambah pengertian
tentang sistem politik dan masyarakat secara umum. Dalam konteks
seperti ini, maka kebijakan dapat dipandang sebagai variabel terikat
(dependent variable) maupun sebagai variabel independen
(independent variable) .
Jika kebijakan dipandang sebagai variabel terikat, maka
perhatian akan tertuju pada faktor-faktor politik dan lingkungan yang
membantu menentukan substansi kebijakan atau diduga
mempengaruhi isi kebijakan publik. Misalnya, bagaimana kebijakan dipengaruhi oleh distribusi kekuasaan (power) antara kelompok-
kelompok penekan dan lembaga-lembaga pemerintah? Bagaimana urbanisasi dan pendapatan nasional membantu dalam menentukan atau mempengaruhi isi atau muatan kebijakan? Sebagai variabel
bebas, dapat dipertanyakan bagaimana kebijakan mempengaruhi
dukungan bagi sistem politik atau pilihan-pilihan kebijakan masa
depan? Pengaruh apa yang ditimbulkan oleh kebijakan pada

11 Sholichin Abdul Wahab, Op. cit ., hal 12-14.
5

keadaan sosial masyarakat? Apa saja dampak yang ditimbulkan oleh
suatu kebijakan? Dengan demikian kebijakan publik dipandang sebagai variabel bebas bila fokus perhatian tertuju pada dampak
kebijakan terhadap sistem politik dan lingkungan.
Alasan kedua adalah alasan profesional: studi kebijakan
dimaksudkan untuk menghimpun pengetahuan ilmiah di bidang
kebijakan publik guna memecahkan masalah-masalah sosial sehari-hari. Dalam hal ini Don K. Price(1964)
12 membuat perbedaan antara
tingkatan ilmiah ( the scientific estate) yang berusaha menetapkan
pengetahuan dan tingkatan profesional (the professional estate) yang
berusaha menerapkan pengetahuan ilmiah kepada penyelesaian masalah-masalah sosial praktis. Beberapa ilmuwan politik setuju bahwa seorang ilmuwan dapat membantu menentukan tujuan-tujuan kebijakan publik, namun beberapa yang lain tidak sependapat.
James E. Anderson13 termasuk yang mendukung profesionalitas
(bukan hanya saintifik). Menurutnya, jika kita mengetahui sesuatu tentang fakta-fakta yang membantu dalam membentuk kebijakan publik atau konsekuensi-konsekuensi dari kebijakan-kebijakan yang mungkin timbul, jika kita tahu bagaimana individu, kelompok atau pemerintah dapat bertindak untuk mencapai tujuan-tujuan kebijakan mereka, maka kita layak memberikan hal tersebut dan tidak layak
untuk berdiam diri. Oleh karenanya menurut Anderson adalah sesuatu
yang sah bagi seorang ilmuwan politik memberikan saran-saran
kepada pemerintah maupun pemegang otoritas pembuat kebijakan
agar kebijakan yang dihasilkannya mampu memecahkan persoalan-persoalan dengan baik. Tentunya pengetahuan yang didasarkan pada fakta adalah prasyarat untuk menentukan dan menghadapi
masalah-masalah masyarakat.
Alasan ketiga adalah alasan politik: mempelajari kebijakan publik
pada dasarnya dimaksudkan agar pemerintah dapat menempuh

12 Dalam Budi Winarno, Op.cit. , hal 23
13 James E. Anderson, Op. Cit., hal 7
6

kebijakan yang tepat guna menc apai tujuan yang tepat pula.14
Sebagaimana telah diuraikan di atas beberapa ilmuwan politik
cenderung pada pilihan bahwa studi kebijakan publik seharusnya
diarahkan untuk memastikan apakah pemerintah mengambil
kebijakan yang pantas untuk menc apai tujuan-tujuan yang tepat.
Mereka menolak pendapat bahwa analis kebijakan harus bebas nilai.
Bagi mereka ilmuwan politik tidak dapat berdiam diri atau tidak
berbuat apa-apa mengenai masalah-masalah politik. Mereka ingin memperbaiki kualitas kebijakan politik dalam cara-cara menurut yang
mereka sangat diperlukan, meskipun dalam masyarakat seringkali
terdapat perbedaan substansial mengenai kebijakan apa yang disebut ‘benar’ dan ‘tepat’ itu.
D. Kebijakan Publik dan Opini Publik
Dalam literatur ilmu politik terdapat banyak batasan atau definisi
mengenai kebijakan politik yang masing-masing memberi penekanan
yang berbeda-beda. Hal ini dikarenakan setiap ahli mempunyai latar
belakang yang berbeda-beda. Fakt or lain yang menyebabkan para
ahli berbeda dalam memberikan definisi kebijakan publik ini menurut Budi Winarno
15 karena perbedaan pendekatan dan model apakah
kebijakan publik dilihat sebagai rangkaian keputusan yang dibuat oleh pemerintah atau sebagai tindakan-tindakan yang dampaknya
dapat diramalkan.
Salah satu definisi mengenai kebijakan publik diberikan oleh
Robert Eyeston sebagaimana yang dikutip oleh Budi Winarno16.
Eyeston mengatakan bahwa ‘secara luas’ kebijakan publik dapat
didefinisikan sebagai’hubungan suatu unit pemerintah dengan lingkungannya”. Definisi yang sama juga dikemukakan oleh Jones.

14 Solichin Abdul Wahab, Op. Cit., hal 13 Dalam hal ini Solichin menggunakan
‘kebijaksanaan negara’ untuk menyebut kebijakan publik.
15 Budi Winarno, op.cit hal 15
16 Budi Winarno, ibid
7

Definisi Jones17 tentang kebijakan publik tersebut oleh Sholichin Abdul
Wahab18 digunakan untuk memberikan definisi kebijaksanan negara.
Konsep yang ditawarkan ini mengandung pengertian yang sangat
luas dan kurang pasti karena apa yang dimaksud dengan kebijakan
publik dapat mencakup banyak hal.
Definisi lain tentang kebijkan publik diberikan oleh Thomas R. Dye
dalam Budi Winarno yang dinyatakan kebijakan publik adalah apapun yang dipilih oleh pemerintah untuk dilakukan dan tidak dilakukan. Walaupun definisi Dye ini cukup akurat, namun sebenarnya
belum cukup memadai untuk mendeskr ipsikan kebijakan publik sebab
kemungkinan masih terdapat perbedaan yang cukup besar antara
apa yang ingin dilakukan oleh pemerintah dengan apa yang
sebenarnya dilakukan. Di samping itu, konsep ini bisa mencakup tindakan-tindakan seperti pengangkatan pegawai baru atau pemebrian izin atau lisensi yang biasanya tindakan-tindakan tersebut
tidaklah dianggap sebagai masalah-masalah kebijakan karena
sebenarnya berada di luar kebijakan publik.
Sholichin Abdul Wahab mengajukan definisi dari W.I Jenkis yang
merumuskan kebijaksanaan publik sebagai “ a set of interrelated
decisions taken by a political actor or group of actors concerning the selection of goals and the means of achieving them within a specified
situation where these decisions should, in prinsciple, be within the power of these actors to achieve” (serangkaian keputusan yang saling
berkaitan yang diambil oleh seorang aktor politik atau sekolompok aktor politik berkenaan dengan tujuan yang telah dipilih beserta cara-cara utnuk mencapainya dalam suatu situasi dimana keputusan-

17 Chaeles O Jones (1979) Pengantar Kebijakan Publik (terjemahan) Jakarta:
Bina Aksara
18 Sholichin Abdul Wahab, op. cit, hal 4. Sholichin menggunakan terminologi
kebijaksanaan Negara untuk menyebut kebijkan publik,walaupun dia
membarikan definisi yang sama dengan definisi kebijakan publik yang
dikemukakan para ahli lain seperti Budi Winarno. Dalam mendefinisikan
kebijaksanaan negara, dia mengacu ke pada pendapat Charles O Jones,
(1970), An Introduction to the Study of Public Policy, (Belmont, CA: Wadswort.
8

keputusan itu pada prinsipnya masih berada dalam batas-batas
kewenangan kekuasaan dari para aktor tersebut).
Pendapat yang lain dikemukakan Chief J.O Udoji dalam Sholichin
Abdul Wahab. Udoji mendefinisikan kebijakan publik “an sanctioned
course of action addressed to a particular problem or group of related problems that affect society at large” (suatu tindakan bersanksi yang
mengarah pada suatu tujuan tertentu yang saling berkaitan yang mempengaruhi sebagian besar masyarakat).
Definisi kebijakan yang oleh Sholichin Abdull Wahab19 dan Budi
Winarno20 dianggap lebih tepat dibanding definisi lainnya adalah
yang dikemukakan James Anderson yang diartikan sebagai kebijakan yang dikembangkan atau dirumuskan oleh instansi-instansi serta pejabat-pejabat pemerintah. Dalam kaitan ini, aktor-aktor bukan pemerintah (swasta) tentu saja dapat mempengaruhi perkembangan atau perumusan kebijakan publik.
Sementara itu, Amir Santosa21 dengan mengkomparasikan
berbagai definisi yang dikemukakan oleh para ahli yang menaruh minat dalam kebijakan publik mengumpulkan bahwa pada dasarnya pandangan mengenai kebijakan publik dapat dibagi ke dalam dua wilayah kategori
22.
Pertama, pendapat ahli yang menyamakan kebijakan publik
dengan tindakan-tindakan pemerintah. Para ahli dalam kelompok ini cenderung menganggap bahwa semua tinfakan pemerintah dapat disebut sebagai kebijakan publik. Pandangan kedua menurut Amir Santosa berangkat dari para ahli yang memberikan perhatian khusus pada pelaksanaan kebijakan. Para ahli yang masuk falam kategori
atau kelompok ini terbagi ke dalam dua kubu, yakni mereka yang
memandang kebijakan publik sebagai keputusan-keputusan

19 Sholichin Abdul Wahab, op. cit, hal 5
20 Budi Winarno, op.cit, hal 16
21 Dalam Sholichin Abdul Wahab, op. cit, hal 17
22 Amir Santosa, “Analisis Kebijaksanaan Publik; Suatu Pengantar”. Jurnal ILmu
Politik 3, (Jakarta: Gramedia, 1993), hal 4-5
9

pemerintah yang mempunyai tujuan dan maksud-maksud tertentu
dan mereka yag menganggap kebijakan publik memiliki akibat-akibat yang dapat diramalkan.
Para ahli yang termasuk ke dalam kubu ini yang pertama melihat
kebijakan publik dalam ketiga lingkungan, yakni perumusan kebijakan, pelaksanaan kebijakan dan penilaia n. Dengan kata lain, menurut
kelompok atau kubu ini, kebijakan publik secara ringkas dapat dipandang sebagai proses perumusan, implementasi dan evaluasi kebijakan. Ini berarti bahwa kebijakan publik adalah serangkaian
instruksi dari para pembuat keputusan kepada pelaksanan kebijakan
yang menjelaskan tujuan-tujuan dan cara-cara untuk mencapai
tujuan-tujuan tersebut
23. Sedangkan kubu yang kedua lebih melihat
kebijakan publik terdiri dari rangkaian keputusan dan tindakan. Kubu atau kelompok kedua inidiwakili oleh Presman dan Widavsky yang mendefinisikan kebijakan publik sebagai suatu hipotesis yang
mengandung kondisi-kondisi awal dan akibat-akibat yang dapat
diramalkan
24.
Dari berbagai definisi tentang kebijakan publik yang
dikemukakan para ahli, pandangan yang dikemukakan James Anderson dianggap cukup tepat. Dengan mengikuti pandangan Anderson, kebijakan publik diartikan sebagai kebijakan yang
dikembangkan atau dirumuskan oleh instansi-instansi serta pejabat-
pejabat pemerintah. Dalam kaitan dengan hal ini, aktor-aktor bukan pemerintah/swasta tentunya dapat mempengaruhi perkembangan
atau perumusan kebijakan publik.
E. Ciri dan Jenis Kebijakan Publik
1. Ciri-ciri Kebijakan Publik
Ciri kebijakan publik yang utama adalah apa yang oleh David
Easton disebut sebagai orang-orang yang memiliki wewenang salam
sistem politik, yakni para tetua adat, para ketua suku, para eksekutif,

23 Amir Santosa, ibid
24 Jefrey L. Presman & Aaron Wildavsky dalam Amir Samtosa, ibid.
10

para legislator, para hakim, para administrator, para raja/ratu dan lain
sebagainya.25 Mereka inilah yang menurut Easton merupakan orang-
orang yang dalam kesehariannya terlibat dalam urusan-urusan politik
dan dianggap oleh sebagian besar warga sebagai pihak yang
bertanggung jawab atas urusan-urusan politik tadi dan berhak untuk mengambil tindakan-tindakan tertentu.
Implikasi dari pernyataan di atas adalah:26 Pertama, kebijakan
publik merupakan tindakan yang mengarah pada tujuan, bukan tindakan yang acak dan kebetulan. Kebijakan publik dalam sisem
politik modern merupakan suatu tindakan yang direncanakan. Ke-
dua, kebijakan pada hakikatnya te rdiri atas tindakan-tindakan yang
saling berkait dan berpola yang mengarah pada tujuan tertentu yang
dilakukan oleh pejabat-pejabat pemerintah dan bukan merupakan
keputusan yang beridiri sendiri. Kebijakan tidak hanya berupa keputusan untuk membuat undang-undang, melainkan diikuti pula
dengan keputusan-keputusan ya ng bersangkut-paut dengan
implementasi dan pemaksaan pemberlakuannya.
Ke-tiga, kebijakan bersangkut-paut dengan apa yang
senyatanya dilakukan pemerintah salam bidang-bidang tertentu,
misalnya dalam mengatur perdagangan, mengendalikan inflasi atau menggalakkan program perumahan rakyat dan bukan sekedar apa
yang ingin dilakukan oleh pemerintah dalam bidang-bidang tersebut.
Ke-empat, kebijakan publik mungkin berbentuk positif, mungkin pula
negatif. Dalam bentuknya yang positif, mungkin akan mencakup
beberapa bentuk tindakan pemerintah yang dimaksudkan untuk mempengaruhi masalah tertentu, sementara dalam bentuknya yang
negatif, kemungkinan meliputi keputusan-keputusan pejabat
pemerintah untuk tidak bertindak atau tidak melakukan tindakan apapun ketika campur tangan pemerintah sebenarnya diharapkan. Sudah barang tentu tiadanya bent uk campur tangan/keterlibatan

25 Dalam Sholichin Abdul Wahab. op. cit hal 5
26 Dalam Sholichin Abdul Wahab. op. cit hal 5
11

pemerintah dapat membawa dampak tertentu bagi seluruh atau
sebagian warga.
2. Jenis Kebijakan Publik
Banyak pakar mengajukan jenis kebijakan publik berdasarkan
sudut pandangnya masing-masing. James Anderson27. Misalnya,
menyampaikan kategori tentang kebijakan publik tersebut sebagai berikut:
a. Kebijakan substansif versus kebijakan prosedural. Kebijakan substantif yakni kebijakan yang menyangkut apa yang akan
dilakukan oleh pemerintah. Sedangkan kebijakan prosedural
adalah bagaimana kebijakan substantif tersebut dapat dijalankan.
b. Kebijakan distributif versus kebijakan regulatori versus kebijakan re-distributif. Kebijakan distributif. Kebijakan distributis menyangkut distribusi pelayanan atau
kemanfaatan pada masyarakat atau individu. Kebijakan
regulatori adalah kebijakan yang berupa pembatasan atau pelarangan terhadap perilaku individu atau kelompok
masyarakat. Sedangkan kebijakan re-distributif adalah
kebijakan yang mengatur alokasi kekayaan, pendapatan, pemilikan atau hak-hak di antara berbagai kelompok dalam
masyarakat.
c. Kebijakan material versus kebijakan simbolis. Kebijakan
material adalah kebijakan yang memberikan keuntungan sumber daya konkrit pada kelompok sasaran. Sedangkan kebijkan simbolis adalah kebijakan yang memberikan manfaat simbolis pada kelompok sasaran.
d. Kebijakan yang berhubungan dengan barang umum (public goods) dan barang privat ( privat goods). Kebijakan public
goods adalah kebijakan yangbertujuan mengatur pemberian

27 James E. Anderson, 1979.”Public Policy Making”, Holt, Rinchard & Winston, New
York, Chapter
12

barang atau pelayanan publik. Sedangkan kebijakan privat
goods adalah kebijakan yang mengatur penyediaan barang
atau pelayanan untuk pasar bebas.
Sedangkan Riant Nugroho D membagi jenis-jenis kebijakan publik
berdasarkan 3 kategori. Pembagian jenis kebijakan publik kategori pertama berdasarkan pada makna dari kebijakan publik
28.
Berdasarkan maknanya, maka kebija kan publik adalah hal-hal yang
diputuskan pemerintah untuk dikerjakan dan hal-hal yang diputuskan pemerintah untuk tidak dikerjakan atau dibiarkan. Kebijakan publik
berdasar makna kebijakan publik dengan demikian terdiri dua jenis,
yakni: kebijakan hal-hal yang diputuskan pemerintah untuk dikerjakan
dan kebijakan atau hal-hal yang di putuskan pemerintah untuk tidak
dikerjakan atau dibiarkan.
Kedua, pembagian jenis kebijakan publik yang didaarkan pada
lembaga pembnuat kebijakan publik tersebut. Pembagian menurut
kategori ini menghasilkan tiga jenis keijakan publik. Kesatu, kebijakan
publik yang dibuat oleh legislatif. Kebijakan publik ini disebut pula sebagai kebijakan publik tertinggi. Hal ini mendasarkan teori Politica
yang diajarkan oleh Montesquieu pada abad pencerahan di
Perancis abad 7.
Demokrasi adalah sebuah suasana dimana seorang penguasa
dipilih buka atas dasar kelahiran atau kekerasan, namun atas dasar
sebvuah kontrak yang dibuat bersama melalui mekanisme pemilihan umum baik langsung atau tidak langsung dan siapa pun yang berkuasa harus membuat kontrak sosial dengan rakyatnya. Kebijakan publik adalah kontrak sosial itu sendiri.
29
Kedua kebijakan publik yang di buat dalam bentuk kerjasama
antara legislatif dengan eksekutif. Model ini bukan menyiratkan ketidakmampuan legislatif, namun mencerminkan tingkat

28 Riant Nugroho, 2004, “Kebijakan Pu blik, Formulasi, Implementasi dan
Evaluasi..Jakarta: PT Gramedia, hal 54-57
29 Riant Nugroho, ibid, hal 60
13

kompleksitas permasalahan yang tidak memungkinkan legislatif
bekerja sendiri. Di Indonesia produk kebijakan publik yang dibuat oleh kerjasama kedua lembaga ini adalah undang-undang di tingkat
nasional dan peraturan daerah di tingkat nasional untuk hal-hal
tertentu yang bersifat sementara sampai UU-nya dibuat. Bahkan di Indonesia yang mengesahkan UU adalah Presiden. UU sendiri disahkan
setelah ada persetujuan dari legislatif dan eksekutif. Dalam hal setelah
persetujuan setelah 30 hari eksekutif tidak segera mengesahkan, maka sesuai dengan Pasal 20 ayat 5 UUD 1945, maka Rancangan UU
tersebut dianggap sah dengan sendirinya. Di sini tampak bahwa
keluaran legislatif relatif lebih tinggi daripada eksekutif
30.
Ketiga, kebijakan publik yang dibuar oleh eksekutif saja. Di dalam
perkembangannya, peran eksekutif tidak cukup hanya melaksanakan kebijakan yang dibuat legislatif, karena dengan semakin meningkatnya kompleksitas permasalahan kehidupan bersama
sehingga diperlukan kebijakan-kebijakan publik pelaksanaan yang
berfungsi sebagai turunan dari kebijakan publik di atasnya. Di
Indonesia ragam kebijakan publik yang ditangani eksekutif bertingkat
sebagi berikut: (1) Peraturan Pemerintah, (2) Keputusan Presidin (keppres), (3) Keputusan Menteri (Kepmen) atau Lembaga Pemerintah Nondepartemen, (4) dan seterusnya, misalanya Instruksi
Menteri.
Sedangkan di tingkat daerah te rdapat: (1) Keputusan Gubernur
dan bertingkat keputusan Dinas-Dinas di bawahnya, (2) Keputusan
Bupati, (3) Keputusan walikota dan bertingkat keputusan dinas-dinas di bawahnya.
Pembagian jenis kebijakan publik kategori ketiga didasarkan
pada karakter dari kebijakan publik yan sebenarnya merupakan bagian dari kebijakan publik yang sebenarnya merupakan bagian dari kebijakan publik tertulis formal. Di sini kebijakan publik dibagi

30 Ibid, hal 60
14

menjadi dua yaitu: Pertama, regulasi versus de-regulatif, atau restriktif
versus non restriktif; dan kedua, alokatif versus distributif atau
redistributif
Kebijakan publik jenis pertama adala kebijakan yang
menetapakan hal-hal yang dibatasi dan hal-hal yang dibebaskan dari
pembatasan-pembatasan. Sebagian besar kebijakan publik berkenaan dengan hal-hal yang regulatif/ restsruktif dan regulatif.non restruktif.
Kebijakan publik jenis kedua, kebijakan alokatif dan distributif.
Kebijakan kedua ini basanya berupa kebijakan-kebijakan yang berkenaan dengan anggaran atau keluaran publik. Richard A. Musgrave danPeggi B, pakar keuangan publik mengemukakan bahwa fungsi dari kebijakan keuangan publik adalah fungsi alokasi yang bertujuan mengalokasiakan barang-barang publik dan
mekanisme pasar, fungsi distribusi yang berkenaan dengan
pemerataan kesejahteraan termasuk di dalamnya perpajakan, fungsi
stabilisasi yangberkenaan dengan peran penyeimbang dari kegiatan alokasi dan distribusi tersebut, dan fungsi koordinasi anggaran yang berkenaan dengan koordinasi anggaran secara horizontal dan vertikal
31.
Kategori lain, secara tradisional para ilmuwan politik umumnya
membagi: (1) kebijakan substantif (misalnya kebijakan perburuhan, kesejahteraan sosial, hak-hak sipil, masalah luar negeri dan sebagainya; (2) kelembagaan (misalnya: kebijakan legislatif, kebijakan yudikatif, kebijakan departemen; (3) kebijakan menurut kurun waktu tertentu (misalnya: ke bijakan masa reformasi, kebijakan
masa Orde Baru )
32
F. Dilema Kebijakan Publik

31 Musgrave, Richard A & Peggi Musgrave, 1989 (1973),” Public Finance in Theory
and Practice, New York; Mc Graw Hill
32 Subarsono, Ab. 2005. “Analisis Kebija kan Publik; Konsep, Teori dan Aplikasi,
Yogyakarta: Pustaka Pelajar, hal. 19
15

Dilema adalah situasi sulit yang mengharuskan orang
menentukan pilihan antara dua kemungkinan yang sama-sama tidak
menyenangkan atau tidak menguntungkan, situasi yang sulit dan
membingungkan33. Dilema kebijakan publik adalah dilema atau suatu
kondisi yang sulit untuk menentukan pilihan kebijakan yang
menguntungkan. Kesulitan ini terutama di dalam praktik bukan dalam tataran teoritik.
Sebagai contoh, semua warga masyarakat setuju apabila jalan
menuju kampung tersebut dibuat cukup representatif, lebar dan halus.
Namun belum tentu anggota masyarakat tersebut setuju
menyumbangkan dananya untuk proyek itu dan merelakan tanah untuk keperluan jalan itu.
Dennis Muller menyatakan bahwa, penyediaan barang atau
jasa publik selalu terjebak pada persoalan prisoner-dillema34. Yang
dimaksud dengan prisoner-dillema adalah setiap individu memiliki
cita-cita untuk berbuat demi kelompoknya, tetapi pada kenyataanya demi kepentingan pribadi justru sering berkhianat dan mergikan kelompoknya sendiri.
Kegiatan masyarakat dalam berkehidupan diatur dengan
hubungan dan kaidah-kaidah sosial maupun ekonomi. Tatanan ekonomi mengatur pola kerja anggota masyarakat konsumen dengan
masyarakat produsen melalui me kanisme yang dikenal dengan
mekanisme pasar. Mekanisme pasar yang umumnya berjarak secara
natural dan otomatis didorong oleh semangat individualisme yang mengutamakan keuntungan pribadi ( self interset ) dari para anggota
masyarakat.
35.
Secara teoritis pada prinsipnya ekonomi msyarakat akan mampu
menyelesaikan permasalahannya tanpa perlu campur tangan dari

33 Kamus Besar Bahasa Indonesia, Depa rtemen Pendidikan dan Kebudayaan.
1997.Balai Pustaka, jakarta
34 Dennis Muller, Public Choice II ,, 1989. A Revised Ed of “Public Choice”,
Cambridge University Press. Cambridge
35 Arif Kamlan Karseno, loc. Cit. hal 11.
16

pihak-pihak lainnya, termasuk pemerintah36. Namun demikian untuk
hal-hal pelayanan jasa yang sangat besar, masyarakat harus bekerja
sama secara kolektif.
Oleh karenanya di sinilah pentingnya pemerintah yang berfungsi
sebagai koordinator atau komandan untuk memimpin
permusyawaratan demi pencapaian kepentingan bersama. Tugas pemerintah dalam hal ini adalah untuk melakukan koordinasi untuk menyediakan jasa publik atau karena peran dan posisi politiknya, maka secara umum pemerintah dipandang sebagai lembaga yang
paling memiliki kompetensi untuk menyelenggarakan jasa publik.
G. Kerangka Kerja Kebijakan Publik
Kerangka kerja kebijakan publik akan ditentukan oleh beberapa
variabel sebagai berikut37:
1. Tujuan yang akan dicapai, hal ini mencakup kompleksitas
tujuan yang akan dicapai, apabila tujuan kebijakan semakin
kompleks, maka semakin sulit mencapai kinerja kebijakan.
Sebaliknya, apabila tujuan kebijakan semakin sederhana, maka untuk mencapainya juga semakin mudah.
2. Preferensi nilai seperti apa yang perlu dipertimbangkan dalam pembuatan kebijakan. Suatu kebijakan yang mengandung berbagai variasi nila i akan jauh lebih sulit untuk
dicapai dibanding dengan suatu kebijakan yang hanya mengejar satu nilai.
3. Sumber daya yang mendukung kebijakan. Kinerja suatu kebijakan akan ditentukan oleh sumber daya finansial, material, infrastruktur lainnya.
4. Kemampuan aktor yang terlibat dalam pembuatan
kebijakan. Kualitas dari suatu kebijakan akan dipengaruhi
oleh kualitas para aktor yang terlibat dalam proses penetapan kebijakan. Kualitas tersebut ditentukan oleh

36 Ibid
37 Subarsono, AG. op. cit, hal 6-8
17

tingkat pendidikan, kompetensi dalam bidangnya,
pengalaman kerja dan intregitas moralnya.
5. Lingkungan yang mencakup lingkungan sosial, ekonomi,
politik dan sebagainya. Kinerja dari suatu kebijakan akan
dipengaruhi oleh konteks sosial, ekonomi, politik tempat kebijakan tersebut diimplementasikan.
6. Strategi yang digunakan untuk mencapai tujuan. Strategi yang digunakan untuk mengimplementasikan suatu kebijakan akan mempengaruhi kinerja suatu kebijakan.
Strategi yang digunakan sapat bersifat top/down approach
atau bottom approach , otoriter atau demokratis.

H. Proses Kebijakan Publik
Proses analisis kebijakan publik adalah serangkaian aktivitas
intelektual yang dilakukan dalam proses kegiatan yang bersifat politis. Aktivitas politik tersebut nampak dalam serangkaian kegiatan, adopsi
kebijakan, implementasi kebijakan dan penilaian kebijakan. Sedangkan aktivitas perumusan masalah, forecasting, rekomendasi
kebijakan monitoring dan evaluasi kebijakan adalah aktivitas yang
lebih bersifat intelektual.
Berikut adalah gambar yang menunjukkan proses kebijakan
publik yang dikemukakan William N. Dunn.38

Tabel 1.1
Proses Kebijakan Publik
Fase Karakteristik Ilustrasi
Penyusunan
Agenda Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah pada agenda publik.
Banyak masalah tidak
disentuh sama sekali, Legislator negara dan co-sposornya menyiapkan rancangan undang-undang mengirimkan ke
Komisi Kesehatan dan
Kesejahteraan untuk

38 William N. Dunn, 2003. Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Gadjah Mada
University Press: Yogyakarta. Terjemahan, Hal. 24-25
18

sementara lainnya
ditunda untuk waktu lama. dipelajari dan disetujui. Atau rancangan berhenti di komite dan tidak terpilih
Formulasi
Kebijakan Para pejabat merumuskan alternatif
kebijakan untuk mengatasi masalah. Alternatif kebijakan melihat perlunya
membuat perintah
eksekutif, keputusan peradilan dan tindakan legislatif. Peradilan Negara Bagian
mempertimbangkan
pelarangan penggunaan tes kemampuan standar seperti SAT dengan alasan bahwa tes tersebut
cenderung bias terhadap
perempuan dan minoritas.
Adopsi Kebijakan Alternatif kebijakan yang
diadopsi dengan
dukungan dari mayoritas
legislatif, konsensus di antara direktur lembaga atau keputusan
peradilan. Dalam keputusan
Mahkamah agung pada
kasus Roe.v. Wade
tercapai keputusan mayoritas bahwa wanita mempunyai hak untuk
mengakhiri kehamilan
melalui aborsi.
Implementasi Kebijakan Kebijakan yang telah diambil dilaksanakan oleh unit-unit administrasi yang memobilisasikan sumberdaya finansial dan
manusia. Bagian Keuangan Kota
mengangkat pegawai untuk mendukung peraturan baru tentang penarikan pajak kepada
rumah sakita yang tidak
lagi memiliki status pengecualian pajak.
Penilaian Kebijakan Unit-unit pemeriksaan dan akuntansi dalam pemeritnahan
menentukan apakah
badan-badan eksekutif, legislatif dan peradilan undang-undang dalam
pembuatan kebijakan
dan pencapaian tujuan. Kantor akuntansi publik memantau ptogram-program kesejahteraan
sosial seperti bantuan untuk
keluarga dengan anak tanggungan (AFDC) untuk menentukan luasnya
penyimpangan/korupsi.

Sementara itu dalam pandangan Ripley (dalam Subarsono)39,
tahapan kebijakan publik digambarkan sebagai berikut:
Gambar 1.1
Tahapan Kebijakan Publik

39 Subarsono, A.G, op. cit, hal 10-11
19

Penyusunan
agenda
Kebijakan baru Evaluasi terhadap
implementasi, kinerja
dan dampak Implementasi
kebijakan Formulasi dan legitimasi
Kinerja dan dampak kebijakan Tindakan kebijakan Kebijakan Agenda pemerintah Hasil
Hasil
Hasil Diikuti
Diperlukan
Diperlukan Mengarah ke

Sumber: Ripley (dalam Subarsono) op cit hal. 11

1. Tahap Penyusunan Agenda Kebijakan
Dalam tahap ini ada 3 kegiatan yang perlu dilaksanakan:
a. Membangun persepsi di kalangan stakeholders bahwa sebuah
fenomena benar-benar dianggap sebagai masalah. Hal ini
penting karena bisa jadi suatu gejala yang oleh sekelompok masyarakat tertentu dianggap sebagai masalah, tetapi oleh
kelompok masyarakat yang lainnya atau bahkan oleh para elite
politik bukan dianggap sebagai suatu masalah.
b. Membuat batasan masalah. Tidak semua masalah harus masuk dalam penyusunan agenda kebijakan dan memiliki tingkat urgensi yang tinggi, sehingga perlu dilakukan pembatasan terhadap masalah-masalah tersebut.
c. Memobilisasi dukungan agar masalah tersebut dapat masuk dalam agenda pemerintah. Memobilisaasi dukungan ini dapat dilakukan dengan cara mengorganisasi kelompok-kelompok yang ada dalam masyarakat, dan kekuatan-kekuatan politik, publikasi melalui media massa dan sebagainya.
20

2. Tahap Formulasi dan Legitimasi Kebijakan
Pada tahap ini analisis kebijakan perlu mengumpulkan dan
menganalisis informasi yang berhubungan dengan masalah yang
bersangkutan, kemudian berusaha mengembangkan alternatif-
alternatif kebijakan, membangun dukungan dan melakukan negosiasi, sehingga sampai pada sebuah kebijakan yang dipilih.

3. Tahap Implementasi Kebijakan
Pada tahap ini perlu memperol eh dukungan sumberdaya, dan
penyusunan organisasi pelaksana kebijakan. Dalam proses implementasi sering ada mekanisme insentif dan sanksi agar implementasi kebijakan tersebut berjalan dengan baik.
4. Tahap Evaluasi terhadap Implementasi, Kinerja dan Dampak
Kebijakan
Tindakan (implementasi) kebijakan akan dihasilkan kinerja dan
dampak kebijakan, yang memerlukan proses berikutnya yakni evaluasi. Hasil evaluasi tersebut berguna bagi penentuan kebijakan baru di masa yang akan datang, agar kebijakan yang akan datang lebih baik dan berhasil.
Pakar kebijakan publik, James Anderson40 menetapkan proses
kebijakan publik sebagai berikut:
a. Formulasi masalah (problem formulation)
Apa masalahnya? Apa yang me mbuat hal tersebut menjadi
masalah kebijakan? Bagaimana masalah tersebut dapat masuk dalam agenda pemerintah.
b. Formulasi kebijakan (formulation)
Bagaimana mengembangkan pilihan-pilihan atau alternatif-
alternatif untuk memecahkan masalah tersebut? Siapa saja
yang berpartisipasi dalam formulasi kebijakan?
c. Penentuan kebijakan (adaption)

40 James Anderson, 1979, “ Public Policy Making” , Holt, Rinehart and Winston, New
York hal 23-24
21

Bagaimana alternatif ditetapkan? Persyaratan atau kriteria
seperti apa yang harus dipenuhi? Siapa yang akan melaksanakan kebijakan? Bagaimana proses atau strategi
untuk melaksanakan kebijakan? Apa isi dari kebijakan yang
telah ditetapkan?
d. Implementasi (implementation)
Siapa yamg terlibat dalam implementasi kebijakan? Apa yang mereka kerjakan? Apa dampak dari isi kebijakan?
e. Evaluasi (evaluation)
Bagaimana tingkat keberhasilan atau dampak kebijakan diukur? Siapa yang mengevaluasi kebijakan? Apa konsekuensi dari evaluasi kebijakan? Adakah tuntutan untuk melakukan perubahan atau pembatalan?

Michael Howlet dan M. Ramesh sebagaimana yang dikutip
Subarsono41 menyatakan bahwa proses kebijakan publik terdiri dari
lima tahapan sebagai berikut:
a. Penyusunan agenda (agenda setting) , yakni suatu proses
agar suatu masalah bisa mendapat perhatian dari pemerintah.
b. Formulasi kebijakan (policy formulation) , yakni proses
perumusan pilihan-pilihan kebijakan oleh pemerintah.
c. Pembuatan kebijakan (decicion making) , yakni proses ketika
pemerintah memilih untuk melakukan suatu tindakan atau tidak melakukan suatu tindakan.
d. Implementasi kebijakan (policy implementation) , yaitu proses
untuk melaksanakan kebijakan supaya mencapai hasil.
e. Evaluasi kebijakan (policy evaluation) , yakni proses untuk
memonitor dan menilai hasil atau kinerja kebijakan.
I. Sistem Kebijakan Publik

41 Subarsono, op. Cit. hal 13-14
22

William N. Dunn42 menggambarkan penggunaan komponen-
komponen prosedur metodologi dalam melaksanakan analisis suatu
kebijakan dalam suatu sistem. Komponen-komponen yang dimaksud
dalam prosedur metodologi analisis kebijakan tersebut adalah
perumusan masalah, peramalan, rekomendasi, pemantauan dan evaluasi. Melakukan analisis kebijakan berarti menggunakan kelima
prosedur metodologi tersebut dalam proses kajiannya.

Gambar 1. 3.
Analisis kebijakan

Kinerja kebijakan

Evaluasi Peramalan
Perumusan
masalah

Masalah kebijakan

Sumber: William N. Dunn, 1994 : 149

42 William N. Dunn, op. Cit. 149 Masa depan
kebijakan Hasil-hasil
kebijakan
Masalah kebijakan Perumusan
masalah
rekomendasi pemantauan
23

BAB 12
EVALUASI KINERJA KEBIJAKAN

A. Pengantar
Kegiatan evaluasi merupakan tahap penting bagi keseluruhan
proses analisis kebijakan publik. Kegiatan ini, selain dapat memberikan
satuan-satuan nilai tertentu terhadap kebijakan yang sudah diimplementasikan, juga dapat menjadi “pintu” baru untuk memasuki kegiatan pembuatan dan analisis kebijakan berikutnya.
Evaluasi meliputi beberapa aspek yang sama penting dengan
aspek-aspek yang tercakup dalam kegiatan-kegiatan analisis kebijakan tahap sebelumnya. Dalam Bab terakhir dari bagian kedua dan keseluruhan buku ini akan dibahas mengenai fungsi evaluasi kebijakan, alasan evaluasi kebijakan, kriteria untuk evaluasi kebijakan, pendekatan terhadap evaluasi, evaluasi semu, evaluasi formal, variasi
evaluasi formal, evaluasi keputusan teoritis, data dan informasi untuk
evaluasi, metode-metode untuk evaluasi, dan kendala evaluasi.
B. Sifat Evaluasi
Evaluasi, per definitionem , dapat diartikan sebagai penaksiran
(appraisal), pemberian angka (rating), dan penilaian (assessment),
yaitu proses untuk menganalisis hasil kebijakan berupa pemberian
satuan nilai.43 Kegiatan paling spesifik dari evaluasi berkaitan dengan
bagaimana menghasilkan informasi tentang nilai dari hasil kebijakan.
Dengan demikian, kegiatan evaluasi lebih banyak bertanya tentang berapa nilai sebuah kebijakan. Hal ini berbeda dengan kegiatan lainnya dalam analisis kebijakan yang lebih banyak bertanya tentang fakta-fakta atau tindakan-tindakan kebijakan.
Secara umum, terdapat 4 (empat) karakteristik pokok dari
kegiatan evaluasi, yakni: Pertama, terfokus pada nilai. Kegiatan
evaluasi difokuskan pada nilai dari suatu kebijakan, atau penilaian

43 Ibid., hal. 608
24

atas keterpenuhan kepentingan atau manfaat dari keberadaan suatu
program. Kegiatan evaluasi ini tidak sekedar mengumpulkan informasi tentang apakah seluruh tindakan telah dilaksanakan, tidak juga
sekedar mengenai hasil dari suatu kebijakan. Lebih jauh dari itu,
evaluasi mencakup aspek ketercapaian sasaran dan tujuan kebijakan.
Kedua, interdependensi antara fakta dan nilai. Untuk
menyatakan bahwa sebuah kebijakan telah mencapai tujuan optimal bagi individu, kelompok, maupun masyarakat secara keseluruhan,
kegiatan evaluasi membutuhkan fakta-fakta yang memadai yang
menjelaskan bahwa hasil-hasil yang telah dicapai benar-benar merupakan akibat dari dilakukannya tindakan kebijakan. Oleh karenanya, kegiatan evaluasi harus berdasar pada hail-hasil
pemantauan.
Ketiga, berorientasi pada masa kini dan masa lampau. Berbeda
halnya dengan rekomendasi kebijakan atau peramalan yang
berorientasi waktu masa depan, penilaian atas hasil kebijakan lebih diarahkan pada tuntutan-tuntutan masa kini dan masa lalu. Oleh karenanya kegiatan evaluasi bersifat retroaktif.
Keempat, bernilai ganda. Nilai-nilai yang mendasari kegiatan
evaluasi mempunya kualitas ganda, di satu sisi ia dapat dipandang
sebagai tujuan, dan di sisi yang lain, dapat dipandang sebagai cara.
Di samping itu, evaluasi dapat juga dipandang intrinsik, yakni keberadaannya diperlukan untuk tujuannya sendiri, dan sekaligus ekstrinsik, yakni pencapaian tujuannya mempengaruhi pencapaian
tujuan-tujuan kegiatan lainnya.
C. Alasan Evaluasi Kebijakan
Terdapat beberapa alasan untuk menjawab mengapa perlu
ada kegiatan evaluasi kebijakan. Alasan tersebut dapat
diklasifikasikan menjadi dua dimensi, internal dan eksternal. Yang bersifat internal, antara lain:
25

1. Untuk mengetahui keberhasilan suatu kebijakan. Dengan
adanya evaluasi kebijakan dapat ditemukan informasi apakah suatu kebijakan sukses ataukah sebaliknya.
2. Untuk mengetahui efektivitas kebijakan. Kegiatan evaluasi kebijakan dapat mengemukakan penilaian apakah suatu kebijakan mencapai tujuannya atau tidak.
3. Untuk menjamin terhindarinya pengulangan kesalahan (guarantee to non-recurrence). Informasi yang memadai
tentang nilai sebuah hasil kebijakan dengan sendirinya akan
memberikan rambu agar tidak terulang kesalahan yang
sama dalam implementasi yang serupa atau kebijakan yang lain pada masa-masa yang akan datang.
Sedangkan alasan yang bersifat eksternal paling tidak untuk dua
kepentingan:
1. Untuk memenuhi prinsip akuntabilitas publik. Kegiatan
penilaian terhadap kinerja kebijakan yang telah diambil
merupakan salah satu bentuk pertanggungjawaban pengambil kebijakan kepada publik, baik yang terkait secara langsung maupun tidak dengan implementasi tindakan kebijakan.
2. Untuk mensosialisasikan manfaat sebuah kebijakan. Dengan
adanya kegiatan evaluasi kebijakan, masyarakat luas,
khususnya kelompok sasaran dan penerima, manfaat dapat
mengetahui manfaat kebijakan secara lebih terukur.
D. Fungsi Evaluasi Kebiajakan
Fungsi paling mendasar dari kegiatan evaluasi kebijakan adalah
untuk memberikan informasi yang valid tentang kinerja kebijakan.
Evaluasi mengungkap dan mengukur seberapa jauh ketercapaian
kebutuhan dan nilai melalui tindakan kebijakan publik. Evaluasi kebijakan mengungkap seberapa jauh tujuan telah terealisasi (misalnya pengurangan ketergan tungan kepada bahan bakar
26

minyak) dan seberapa besar target tertentu telah tercapai (misalnya,
kenaikan standar kelulusan 0,5 menjadi 4,5 pada tahun 2006).
Fungsi kedua, evaluasi memberi kontribusi untuk upaya klarifikasi
dan kritik atas nilai yang mendasari pemilihan tujuan dan target. Evaluasi dapat memperjelas nilai dengan cara mendefinisikan tujuan dan target secara operasional. Di samping itu, dalam kegiatan evaluasi, nilai dikritisi dengan menyoal secara sistematis kesesuaian antara tujuan dan target yang ingin dicapai dengan tindakan kebijakan yang dilaksanakan.
Fungsi yang lain, evaluasi menunjang (back up) pelaksanaan
prosedur-prosedur lainnya dalam analisis kebijakan, seperti perumusan masalah, rekomendasi, dan kegiatan lainnya. Evaluasi kebijakan bukanlah kegiatan yang berdiri sendiri, akan tetapi ia terkait dengan kegiatan analisis kebijakan yang lain. Kontribusi penting evaluasi bagi kegiatan analisis kebijakan lainnya misalnya, informasi inadekuitas
(ketidakmemadainya) suatu tindakan kebijakan dapat memberikan
referensi bagi perumusan ulang kebijakan pada masa-masa yang akan datang. Informasi tentang ketidaksesuaian tujuan dan target kebijakan misalnya, dapat mendefinisi ulang tujuan dan target itu sendiri, atau mengubah alternatif kebijakan yang akan dilaksanakan untuk mencapai tujuan dan sasaran yang sama pada masa-masa
yang akan datang.
E. Kriteria untuk Evaluasi Kebijakan
Kriteria untuk menghasilkan informasi mengenai kinerja kebijakan
sangat terkait dengan kriteria rekomendasi kebijakan. Yang
membedakan kriteria tersebut bagi keduanya adalah orientasi waktunya; pada kegiatan rekomendasi kebijakan, kriteria tersebut
diterapkan secara prospektif, sedangkan pada kegiatan evaluasi
bersifat retroaktif.
Sebagaimana telah dipaparkan pada Bab 9 buku ini, kriteria
evaluasi kebijakan dengan demikian terdiri dari 6 aspek, yaitu: Pertama, efektivitas. Pada kegiatan evaluasi, penekanan kriteria ini
27

terletak pada ketercapaian hasil. Apakah hasil yang diinginkan dari
adanya suatu kebijakan sudah tercapai.
Kedua, efesiensi. Fokus dari kriteria ini adalah persoalan sumber
daya, yakni seberapa banyak sumberdaya yang dikeluarkan untuk mewujudkan hasil yang diinginkan.
Ketiga, adekuasi (kecukupan). Kriteria ini lebih mempersoalkan
kememadaian hasil kebijakan dala m mengatasi masalah kebijakan,
atau seberapa jauh pencapaian hasil dapat memecahkan masalah kebijakan.
Keempat, kemerataan atau ekuitas. Kriteria ini menganalisis
apakah biaya dan manfaat telah didistribusikan secara merata kepada kelompok masyarakat, khususmya kelompok-kelompok sasaran dan penerima manfaat.
Kelima , responsivitas . Kriteria ini lebih menyoal aspek kepuasan
masyarakat khususnya kelompok sasaran, atas hasil kebijakan.
Apakah hasil kebijakan yang dicapai telah memuaskan kebutuhan
dan pilihan mereka atau tidak. Keenam, ketepatan . Kriteria ketepatan
ini menganalisis tentang kebergunaan hasil kebijakan, yakni apakah hasil yang telah dicapai benar-benar berguna bagi masyarakat khususnya kelompok sasaran.
F. Pendekatan Evaluasi Kebijakan
Terdapat tiga pendekatan besar dalam evaluasi kebijakan,
yakni evaluasi semu, evaluasi formal, dan evaluasi keputusan teoritis.44
Selanjutnya masing-masing pendekatan akan dijelaskan sebagai berikut:
1. Evaluasi Semu
Evaluasi semu (pseudo evaluation) adalah pendekatan yang
menggunakan metode-metode deskriptif untuk menghasilkan informasi yang valid tentang hasil kebijakan, tanpa mempersoalkan lebih jauh tentang nilai dan manfaat dari hasil kebijakan tersebut bagi

44 Ibid., hal. 612-623
28

individu, kelompok sasaran, dan masyarakat dalam skala luas. Analis
yang menggunakan pendekatan ini mengasumsikan bahwa nilai atau manfaat dari suatu hasil kebijakan akan terbukti dengan sendirinya
serta akan diukur dan dirasakan secara langsung, baik oleh individu,
kelompok, maupun masyarakat.
Metode-metode yang banyak digunakan dalam pendekatan
evaluasi semu adalah rancangan quasi-eksperimen, kuesioner, random sampling, dan teknik-teknik statistik. Pendekatan evaluasi
semu ini relevan dengan seluruh pendekatan pemantauan kebijakan,
yakni akuntansi sistem sosial, eksperimentasi sosial, pemeriksaan sosial,
dan sintesis riset-praktek.
2. Evaluasi Formal
Evaluasi formal (formal evaluation) adalah pendekatan yang
menggunakan metode-metode deskriptif untuk menghimpun informasi yang valid mengenai hasil kebijakan dengan tetap
melakukan evaluasi atas hasil tersebut berdasarkan tujuan kebijakan
yang telah ditetapkan dan diumumkan secara formal oleh pembuat kebijakan dan tenaga administratif kebijakan. Pendekatan ini memiliki
asumsi bahwa tujuan dan target yang telah ditetapkan dan
diumumkan secara formal merupakan ukuran yang paling tepat untuk mengevaluasi manfaat atau nilai suatu kebijakan.
Evaluasi formal terdiri dari evaluasi sumatif dan evaluasi formatif.
Evaluasi yang bersifat sumatif adalah evaluasi yang dilakukan untuk mengukur pencapaian target atau tujuan segera setelah selesainya suatu kebijakan yang ditetapkan da lam jangka waktu tertentu yang
biasanya bersifat pendek dan menengah. Sedangkan evaluasi formatif merupakan evaluasi yang dilakukan secara terus menerus
dalam waktu yang relatif panjang untuk memantau pencapaian
target dan tujuan suatu kebijakan.
Evaluasi formal ini memiliki beberapa varian, antara lain:
29

Pertama, evaluasi perkembangan. Yang dimaksud dengan
evaluasi perkembangan adalah kegiatan penilaian yang secara
eksplisit ditujukan untuk memenhi kebu tuhan sehari-hari staf program.
Kedua, evaluasi proses retrospektif. Evaluasi ini terdiri dari
pemantauan dan evaluasi setelah suatu kebijakan dilaksanakan pada jangka waktu tertentu. Evaluasi varian ini tidak melakukan intervensi atau manipulasi secara langsung kepada input dan proses kebijakan. Evaluasi ini hanya mendasarkan diri pada informasi yang telah ada
tentang kebijakan yang sedang berjalan, yang berhubungan secara
langsung dengan hasil output dan dampak kebijakan.
Ketiga, evaluasi hasil retrospektif. Evaluasi ini meliputi
pemantauan dan evaluasi atas hasil kebijakan tanpa melakukan kontrol secara langsung terhadap input dan proses kebijakan.
Kalaupun dilakukan kontrol, itu hanya sebatas kontrol statistik, atau kontrol dengan metode kuantitatif, untuk mengeliminir pengaruh dari banyak faktor. Evaluasi ini dapat dibagai lagi ke dalam dua bentuk, yakni studi inter sektoral dan studi longitudinal. Studi lintas sektoral adalah studi yang mengevalusi dua atau lebih kebijakan pada suatu jangka waktu tertentu. Evaluasi ini dilaksanakan dengan tujuan untuk
menemukan signifikan tidaknya perbedaan hasil kebijakan dan
sekaligus mencari penjelasan atas perbedaan tersebut. Sedangkan studi longitudinal merupakan studi yang mengevaluasi satu atau lebih
kebijakan pada dua jangka waktu at au lebih, dengan tujuan untuk
mengetahui perubahan dari satu atau lebih kebijakan dari satu eaktu
ke waktu yang lain.
Keempat, evaluasi eksperimental. Berbeda dengan dua varian
sebelumnya, evaluasi ini meliputi pemantauan dan evaluasi atas hasil kebijakan dengan melakukan kontrol secara langsung atas input dan
proses kebijakan. Dalam evaluasi ini, hampir seluruh faktor dalam input
dan proses dikontrol, dipertahankan secara konstan, dan diposisikan sebagai hipotesis kontrol yang bersifat logis.
3. Evaluasi Keputusan Teoritis
30

Evaluasi keputusan teoritis (decision-theoretic evaluation) adalah
kegiatan evaluasi yang menggunakan metode-metode deskriptif
untuk mengumpulkan informasi yang valid dan akuntabel tentang hasil kebijakan, yang dinilai secara eksplisit oleh para pelaku kebijakan. Evaluasi jenis ini bertujuan untuk menghubungkan antara hasil kebijakan dengan nilai-nilai dari para pelaku kebijakan tersebut.
Perbedaan mendasar evaluasi ini dengan dua pendekatan
sebelumnya adalah bahwa evaluasi ini berusaha untuk menemukan
dan mengeksplisitkan tujuan dan target dari pelaku kebijakan, baik
yang nyata maupun tersembunyi. Dengan demikian, individu amaupun lembaga pelaksana kebijakan dari yang paling rendah sampai yang paling tinggi dilibatkan di dalam mengukur pencapaian tujuan dan target suatu kebijakan.
Pendekatan evaluasi ini memiliki dua varian; yakni penilaian
evaluabilitas (evaluability assessment) dan analisis utilitas multi atribut .
Penilaian evaluabilitas merupakan serangkaian prosedur yang dilaksanakan untuk menganalisis sistem pembuatan keputusan. Hal itu dimaksudkan untuk memperoleh informasi tentang kinerja kebijakan serta memperjelas tujuan, sasaran, dan asumsi-asumsi yang dicapai
dengan kinerja tersebut.
Sedangkan analisis utilitas multi atribut merupakan serangkaian
prosedur yang ditetapkan untuk memperoleh penilaian yang subjektif
dari para pelaku kebijakan tentang kemungkinan nilai dari hasil suatu
kebijakan. Analisis ini menampakkan secara ekplisit penentuan nilai dari berbagai pelaku kebijakan serta keberagaman.tujuan dari pelaku kebijakan.
G. Data dan Informasi untuk Evaluasi
Evaluasi kebijakan merupakan tahap akhir dari keseluruhan
rangkaian prosedur dalam analisis kebijakan. Kegiatan evaluasi kebijakan hanya dapat dilakukan jika mendapatkan back up atau
sokongan data dan informasi dari beberapa kegiatan sebelumnya, agar dapat dilakukan penilaian yang akurat, terukur, dan dapat dipertanggungjawabkan. Dengan demikian, data dan informasi
31

tersebut harus terkumpul dengan metode-metode yang relevan.
Beberapa metode yang dapat digunakan untuk mengumpulkan data dan informasi untuk evaluasi kebijakan, antara lain sebagai berikut:
1. Dokumentasi. Dokumentasi me rupakan prosedur paling
prinsipil untuk menghimpun data dan informasi mengenai kebijakan, mulai dari tahap perumusan sampai pemantauan. Dokumentasi harus dilakukan secara periodik, baik pendek, menengah, maupun panjang. Metode ini merupakan yang
paling pokok dalam mendapatkan data dan informasi yang
dapat dipercaya untuk melakukan penilaian atas hasil
kebijakan.
2. Survey. Data dan informasi tentang kebijakan juga dapat
dihimpun dengan melakukan survey, misalnya kepada kelompok sasaran yang kepada mereka kebijakan atau program ditujukan.
3. Wawancara. Metode ini dapat menghimpun data dan informasi secara lebih leluasa dan mendalam tentang kebijakan, terutama untuk narasumber yang bersifat terbatas atau dalam jumlah yang tidak terlalu besar..
4. Observasi. Pengamatan langsung merupakan metode yang dapat menunjang penilaian atas hasil kebijakan. Metode ini dapat memberikan data dan informasi tambahan
5. FGD (Focus Group Discussion). Metode ini belakangan
banyak dilakukan oleh berbagai kalangan, khususnya Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), untuk menggali data informasi dari stakelders yang beragam, untuk
mendapatkankan informasi dan sudut pandang yang relatif lengkap guna melakukan penilaian terhadap suatu program
atau kebijakan publik.
Di samping metode-metode tersebut, masih banyak metode
lainnya yang dapat digunakan untuk mengumpulkan data dan
informasi tentang kebijakan. Metode-metode tersebut selain dapat
digunakan secara sendiri-sendiri maupun campuran antara dua atau
32

lebih metode, sesuai dengan kepentingan dan relevansi data dan
informasi yang dibutuhkan serta sumber informasi atau informannya.
H. Metode-Metode untuk Evaluasi
Banyak ragam metode atau teknik yang dapat digunakan analis
atau evaluator dalam melaksanakan kegiatan evaluasi. Satu pendekatan evaluasi dapat menggunakan satu atau lebih teknik atau metode yang tersedia dan relevan. Satu hal lagi yang patut diingat adalah bahwa, evaluasi kebijakan sangat terkait erat dengan
metode-metode analisis kebijakan yang lain sebelumnya, mulai dari
perumusan masalah, peramalan, rekomendasi, implementasi, sampai
pemantauan.
Oleh karena keterkaitan tersebut, maka beberapa teknik yang
telah digunakan dalam metode-metode analisis kebijakan
sebelumnya dapat digunakan dalam tahap evaluasi kebijakan. Beberapa metode tersebut relevan dengan tiga pendekatan evaluasi kebijakan, yakni evaluasi semu, evaluasi formal, dan evaluasi keputusan teoritis.
Secara lebih ringkas teknik-teknik atau metode tersebut dapat
digambarkan relevansinya dengan pendekatan evaluasi kebijakan, sebagaimana dalam table berikut:
Tabel 12.1
Metode Evaluasi yang Relevan dengan Tiga Pendekatan Evaluasi 45

PENDEKATAN EVALUASI TEKNIK/METODE
Sajian grafik
Tampilan table
Angka indeks
Analisis waktu berkala terputus
Analisis berkala terkontrol Evaluasi semu
Analisis diskontinuitas regresi
Pemetaan sasaran
Klarifikasi nilai
Kritik nilai Evaluasi formal
Pemetaan hambatan

45 Diadopsi dari Dunn. Ibid. Hal. 625.
33

Analisis dampak-silang
Diskonting
Brainstorming
Analisis Argumentasi
Delphi kebijakan Evaluasi Keputusan Teoritis
Analisis survey pemakai46

I. Kendala Evaluasi
Kegiatan evaluasi bukanlah perkara mudah. Ia seringkali
diabaikan oleh para stakeholders. Paling tidak, perhatian mereka atas
kegatan evaluasi tidak lebih besar dari pada perumusan, rekomendasi
atau pemantauan. Terdapat beberapa kendala yang mungkin dihadapi dalam kegiatan evaluasi, antara lain: kendala psikologis, kendala ekonomis, kendala teknis, kendala politis, kendala sumber
daya evaluasi.
47
Kendala-kendala tersebut dapat dijelaskan sebagi berikut:
1. Kendala psikologis. Secara psikologis, masih banyak aparat
pemerintah atau pengambil dan pelaksana kebijakan yang
alergi dengan kegiatan evaluasi. Hal itu disebabkan oleh
adanya asumsi bahwa evaluasi kebijakan sangat mempengaruhi karir pelaksana kebijakan. Sehingga ada kekhawatiran sangat dini bahwa jika evaluasi yang dilakukan menunjukkan hasil yang jelek, maka akan menghambat promosi mereka ke jenjang yang lebih tinggi. Oleh karenanya
masih sangat umum bahwa pengambil dan para pelaku
kebijakan masih menganggap kegiatan evaluasi tidak sewajib metode-metode analisis kebijakan publik sebelumnya, bahkan tak jarang evaluasi hanya dianggap sebagai kegiatan pelengkap yang boleh tidak dilaksanakan.
2. Kendala ekonomis. Bagaimanapun kegiatan evaluasi tetap
saja membutuhkan anggaran tertentu sesuai dengan bobot

46 Mengikuti penjelasan Wholey sebaga imana dikutip Dunn, analisis survey-
pemakai (use-survey analysis) merupakan serangkaian prosedur untuk
mengumpulkan informasi mengenai eval uabilitas suatu kebijakan dari calon
pengguna atau pelaku-pelaku kebijakan lainnya.
47 AG. Subarsono, Op.Cit ., hal. 130-131
34

pekerjaan yang akan diambil sesuai dengan metode dan
relevansinya. Secara umum, kegiatan evaluasi membutuhkan biaya yang tidak murah, misalnya untuk pengumpulan data, pengolahan data, para staf dan evaluator. Untuk itu, hampir tidak mungkin melakukan evaluasi kebijakan tanpa adanya dukungan finansial yang cuku p. Di tambah lagi, dalam
keadaan finansial yang kurang memadai, kegiatan evaluasi
seringkali mendapatkan proporsi yang kecil dibandingkan
metode-metode analisis kebijakan sebelumnya, sehingga
dapat saja evaluasi yang dilakukan tidak optimal.
3. Kendala teknis. Evaluator seringkali dihadapkan pada
beberapa hambatan teknis, seperti tidak tersedianya data yang mutakhir dan kalaupun ada data yang tersedia secara kualitatif kurang baik. Di samping itu, suplai data seringkali dipandang sebagai kegiatan formalitas, sehingga substansi dari data tersebut kurang diperhatikan.
4. Kendala politis. Suatu kebijakan dapat saja diwarnai oleh
kepentingan dan tawar menawar politik tertentu dari kekuatan politik baik di dala m maupun di luar struktur
pemerintahan. Dalam keadaan yang demikian evaluasi kebijakan akan sangat sulit untuk dapat dilakukan secara fair
dan terbuka.
5. Kendala sumber daya evaluasi. Pekerjaan mengevaluasi
suatu kebijakan bukanlah hal gampang. Kegiatan evaluasi memerlukan kompetensi khusus, sesuai dengan bidang kebijakannya. Beberapa lembaga pemerintahan tidak memiliki cukup sumber daya manusia yang memiliki kemampuan mumpuni di bidang evaluasi ini. Tanpa
kompetensi khusus di bidang evaluasi, sangat sulit untuk melaksanakan kegiatan evaluasi atas kinerja kebijakan yang diambil. Kalupun evaluasi dilaksanakan, tentu hasilnya tidak optimal dan kurang menggambarkan keadaan hasil kebijakan yang senyatanya.
35