Jurisdictiile Administrative Speciale
JURISDICȚIILE ADMINISTATIVE SPECIALE
CAPITOLUL I CONTROLUL ACTIVITATII AUTORITĂȚILOR ADMINISTRATIEI PUBLICE
1. Noțiunea, necesitatea și rolul controlului.
Prin control se înțelege activitatea de verificare a conformității acțiunilor autorităților și instituțiilor publice, ale organizațiilor nestatale, ale persoanelor fizice și juridice cu reglementările juridice în vigoare.
Într-o opinie, controlul constă în permanenta confruntare a administrației, așa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie sau ar-trebui să fie.
Ca urmare a controlului, sunt depistate ilegalitățile, deficiențele în activitatea controlată, ceea ce permite organelor competente să adopte măsurile necesare pentru eliminarea acestora, măsuri de natură să contribuie, astfel, la îmbunătățirea activității controlate.
Ținând seama de complexitatea activității organelor administrației publice obiectivele controlului sunt multiple și de o mare diversitate.
Astfel, prin control se verifică legalitatea și oportunitatea actelor emise, a măsurilor adoptate de către cei controlați, se descoperă cauzele care constituie o frână în desfășurarea normală a activității, se analizează modul de gospodărire a mijloacelor materiale și financiare, modul în care personalul își îndeplinește îndatoririle care îi revin.
Controlul asupra activității organelor administrației publice se poate înfăptui prin mai multe forme, și anume:
– controlul înfăptuit de organele legislative;
– controlul înfăptuit de organe ale administrației publice;
– controlul înfăptuit de Curtea de Conturi;
– controlul înfăptuit de instanțele judecătorești;
– controlul înfăptuit de către cetățeni în mod individual.
Din cele prezentate, se poate observa că asupra activității organelor administrației publice se pot exercita două feluri de control, în funcție de natura acestuia și efectele sale juridice:
1) controlul de stat, înfăptuit de organe de stat; 2) controlul nestatal, ce se realizează prin organe neguvernamentale sau în mod individual.
Cea mai mare eficiență o are, desigur, controlul de stat, prin prerogativele acordate de lege organelor care exercită controlul, în raporturile lor cu organele controlate.
Fiecare organ al administrației publice are, la rândul său, o configurație sistematică, implicit, o anumită structură a elementelor sale componente; am denumit acest ansamblu de relații «structură administrativă internă».
Cercetarea structurii administrative interne presupune, de fapt, cercetarea regulilor de organizare a personalului, astfel încât să se poată realiza competența, în limitele posibilităților materiale și financiare existente. Pe această linie de idei, o serie de judecăți ne oferă știința administrației, rațiunea sa de a fi o reprezintă realizarea unei administrații cât mai eficiente, cu cheltuieli cât mai puține.
Din perspectiva acestei științe, se poate formula principiul după care structurarea personalului, respectiv utilizarea mijloacelor materiale și financiare trebuie făcute în funcție de necesitățile realizării competenței, or, realizarea competenței, în sistemul nostru constituțional, este de neconceput fără respectarea legii. Realizarea competenței unui organ al administrației publice presupune, ca esență, transpunerea în practică a dispozițiilor legii sau, după caz, prestarea celor mai diverse servicii publice, dar numai în limitele îngăduite de lege. Tocmai de aceea, «funcționarea» administrației publice, în spiritul exigențelor principiului legalității, reclamă existența unor factori cu caracter autoregulator, atât la nivelul structurii administrative interne, cât și al celei externe.
Generic, controlul înfăptuit de către administrația publică asupra ei însăși poartă denumirea de «control administrativ». Acesta este denumit «control intern», când se realizează de persoane, compartimente, etc, din interiorul organului administrativ controlat (când vizează structura administrativă internă, în formularea pe care am propus-o noi) și «control extern», când este exercitat de organe sau funcționari din afara organelor controlate (vizează, deci, structura administrativă externă).
Controlul administrativ extern, față de cele subliniate mai sus, se clasifică în: 1) control ierarhic; 2) control de supraveghere generală (a administrației publice de către Guvern); 3) control de tutelă administrativă; 4) control specializat (exercitat de organe administrative cu atribuții speciale de control).
În funcție de natura juridică și, respectiv, subordonarea organelor de control, «controlul specializat» poate fi:
– control exercitat de inspecții de stat din cadrul ministerelor (altor organe centrale de specialitate), respectiv al organelor locale ale administrației de stat;
– control exercitat de organe administrative cu caracter jurisdicțional, cu prilejul exercitării căilor administrative de atac, în condițiile prevăzute de lege;
– controlul exercitat de organe special constituite pentru control (de exemplu, Curtea de Conturi, Garda Financiară).
Această clasificare nu trebuie privită cu rigiditate, încadrarea într-o subcategorie nu exclude ca același organism să fie inclus și în altă subcategorie, în funcție de alt criteriu de referință.
Așa, de exemplu, controlul Curții de Conturi la fel de bine poate fi încadrat și în sfera controlului administrativ specializat sau inspecțiile de stat de la lit. b) de mai sus pot fi incluse, împreună cu cele de la lit. a), în una și aceeași categorie a controlului administrativ specializat, cum la fel de bine ele ar putea forma o subcategorie a controlului exterior realizat de organele de ramură sau domeniu etc.
Din cele de mai sus desprindem necesitatea unui control administrativ asupra administrației publice, care, însă, nu se studiază numai la dreptul administrativ, ci și la dreptul financiar, la dreptul mediului, la dreptul muncii etc.
Este motivul pentru care, în cele ce urmează, ne limităm numai la informațiile necesare unei teorii generale, desigur, ținând cont și de caracterul didactic al lucrării noastre.
Pe de altă parte, unele forme de control administrativ, de exemplu controlul general al Guvernului și controlul de tutelă administrativă, de regulă, în cursurile de drept administrativ se cercetează în partea consacrată organizării administrației publice sau, după caz, instituțiilor administrative.
2. Formele de control exercitate asupra administrației.
2.1. Controlul înfăptuit de organele legislative.
În cadrul controlului exercitat asupra organelor administrației publice, un loc deosebit de important îl ocupă controlul exercitat de organele legislative, ținând seama de locul ocupat de acestea în sistemul organelor statului.
Organele legislative exercită controlul asupra activității organelor administrației publice, în calitatea acestora de organe executive, a căror misiune este tocmai punerea în aplicare a actelor juridice adoptate de către Parlament.
Controlul organelor legislative se înfăptuiește prin mai multe modalități. Astfel, controlul organelor legislative se exercită prin intermediul comisiilor permanente și temporale ale acestora, prin întrebările și interpelările adresate conducătorilor organelor administrației publice de către deputați și senatori, precum și prin rapoartele și informările pe care le prezintă în fața acestora conducătorii organelor administrației publice.
Astfel, comisiile permanente ale Parlamentului, potrivit competenței fiecăreia, ascultă rapoarte prezentate de către conducătorii organelor centrale ale administrației publice.
Cu ocazia rapoartelor, comisiile analizează modul în care organele administrației publice își îndeplinesc sarcinile ce le revin.
Deși comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele organelor a căror activitate o analizează și nici dreptul de a le da dispoziții obligatorii, ele prezintă organelor legislative, în cadrul cărora funcționează, rapoarte, avize sau propuneri pe baza cărora acestea vor adopta măsurile corespunzătoare față de organele administrației publice a căror activitate a fost analizată. De aici și însemnătatea deosebită și, totodată, consecințele juridice ale concluziilor comisiilor permanente față de organele administrației de stat, fără ca între ele să existe, totuși, relații de subordonare directă. Concluziile comisiilor permanente stau la baza măsurilor pe care organele legislative le iau față de organele administrației publice.
Controlul asupra activității organelor administrației publice se efectuează prin intermediul atât al comisiilor permanente, cât și temporare create de către organele legislative (comisii de anchetă).
Orice comisie permanentă poale porni o anchetă, în cadrul competenței sale, cu aprobarea Camerei respective, cu privire la activitatea Guvernului și a celorlalte autorități ale administrației publice.
2.2. Controlul opiniei publice.
Sediul materiei: Ordonanța Guvernului privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, nr. 27/2002, aprobată, cu modificări și completări, de Legea nr. 233/2002.
Alăturat formelor de control exercitate de organele statului, cetățenii pot desfășura un control cu caracter individual, în virtutea dreptului fundamental, consacrat în Constituția României, potrivit căruia cetățenilor țării noastre li se garantează dreptul de petiționare. Corelativ acestui drept, organele de stat au obligația să răspundă la petițiile cetățenilor în termenele și în condițiile stabilite de lege (art. 51).
Propunerile și sesizările reprezintă o importantă formă de participare directă și efectivă a cetățenilor la rezolvarea unor probleme sociale, o expresie a afirmării drepturilor și libertăților cetățenești, condiție esențială a unui regim democratic.
În exercitarea dreptului fundamental de petiționare, orice cetățean poate să facă petiții cu privire la orice problemă de interes personal sau general.
Cuvântul petiție își are originea în limba latină, în cuvântul petiția, care înseamnă cerere. Tot în limba latină, verbul peto avea mai multe semnificații, și anume de a cere, de a pretinde, de a reclama.
Preluându-se aceste multiple sensuri, în legislația noastră prin petiție se înțeleg: cereri, reclamații, sesizări și propuneri.
Printr-o cerere se solicită ceva, satisfacerea unui drept sau a unui interes.
Reclamația este o plângere, pe care o face o persoană împotriva unui organ sau a unui funcționar, în cazul în care consideră că i s-a nesocotit un drept.
Prin petiție se înțelege cererea, reclamația, sesizarea sau propunerea formulată în scris sau prin poștă electronică, pe care un cetățean ori o organizație legal constituită o poate adresa autorităților publice centrale și locale, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale, companiilor societăților naționale, societăților comerciale de interes județean sau local, precum și regiilor autonome, denumite în continuare autorități și instituții publice.
Petițiile adresate autorităților și instituțiilor publice vor fi soluționate în termenele și în condițiile stabilite prin lege.
Conducătorii autorităților și instituțiilor publice sunt direct răspunzători de buna organizare și desfășurare a activității de primire, evidențiere și rezolvare a petițiilor ce le sunt adresate, precum și de legalitatea soluțiilor și comunicarea acestora în termenul legal.
Pentru soluționarea legală a petițiilor ce le sunt adresate conducătorii autorităților și instituțiilor publice sesizate vor dispune măsuri de cercetare și analiză detaliată a tuturor aspectelor sesizate.
Autoritățile și instituțiile publice sunt obligate să își organizeze un compartiment distinct pentru relații cu publicul, care va primi, va înregistra și se va îngriji de rezolvarea petițiilor și de expedierea răspunsurilor către petiționar.
Pentru rezolvarea temeinică și legală a petițiilor compartimentul sesizat le va îndruma către compartimentele de specialitate, cu precizarea termenului de trimitere a răspunsului.
Compartimentul pentru relații cutrale din unitățile administrativ-teritoriale, companiilor societăților naționale, societăților comerciale de interes județean sau local, precum și regiilor autonome, denumite în continuare autorități și instituții publice.
Petițiile adresate autorităților și instituțiilor publice vor fi soluționate în termenele și în condițiile stabilite prin lege.
Conducătorii autorităților și instituțiilor publice sunt direct răspunzători de buna organizare și desfășurare a activității de primire, evidențiere și rezolvare a petițiilor ce le sunt adresate, precum și de legalitatea soluțiilor și comunicarea acestora în termenul legal.
Pentru soluționarea legală a petițiilor ce le sunt adresate conducătorii autorităților și instituțiilor publice sesizate vor dispune măsuri de cercetare și analiză detaliată a tuturor aspectelor sesizate.
Autoritățile și instituțiile publice sunt obligate să își organizeze un compartiment distinct pentru relații cu publicul, care va primi, va înregistra și se va îngriji de rezolvarea petițiilor și de expedierea răspunsurilor către petiționar.
Pentru rezolvarea temeinică și legală a petițiilor compartimentul sesizat le va îndruma către compartimentele de specialitate, cu precizarea termenului de trimitere a răspunsului.
Compartimentul pentru relații cu publicul este obligat să urmărească soluționarea și redactarea în termen a răspunsului. Expedierea răspunsului către petiționar se va face numai prin intermediul compartimentului care a înregistrat petiția, acesta îngrijindu-se și de clasarea și arhivarea petițiilor.
Petițiile greșit îndreptate vor fi trimise în termen de 5 zile de la înregistrare de către compartimentul pentru relații cu publicul autorităților sau instituțiilor publice în ale căror atribuții intră rezolvarea problemelor semnalate în petiție, iar petiționarul va fi înștiințat despre aceasta.
Petițiile anonime sau cele în care nu sunt trecute datele de identificare a petiționarului nu se iau în considerare și vor fi clasate.
Autoritățile și instituțiile publice sesizate au obligația să c5omunice petiționarului, în termen de 30 de zile de la data înregistrării petiției, răspunsul, indiferent dacă soluția este favorabilă sau nefavorabila.
Pentru soluționarea petițiilor primite de la o altă autoritate sau instituție publică, curge un nou termen de 30 de zile de la data înregistrării petiției la acea autoritate sau instituție.
În situația în care aspectele sesizate prin petiție necesită o cercetare mai amănunțită, conducătorul autorității sau instituției publice poate prelungi termenul cu cel mult 15 zile.
În cazul în care un petiționar adresează aceleiași autorități sau instituții publice mai multe petiții, sesizând aceeași problemă, acestea se vor conexa, petiționarul urmând sa primească un singur răspuns care trebuie să facă referire la toate petițiile primite.
Dacă după trimiterea petiției se primește o nouă petiție, de la același petiționar ori de la o autoritate sau instituția publică greșit sesizată, cu același conținut, aceasta se clasează, la numărul inițial făcându-se mențiune după faptul că s-a răspuns anterior.
Semnarea răspunsurilor se face de către conducătorul autorității sau instituției publice, ori de către persoana împuternicită de acesta, precum și de șeful compartimentului care a solicitat petiția. În răspuns se va indica, în mod obligatoriu, temeiul legal al soluției adoptate.
În cazul în care prin petiție sunt sesizate anumite aspecte din activitatea unei persoane, aceasta nu poate fi soluționată de persoana în cauză sau de către un subordonat al acesteia.
Repartizarea petițiilor în vederea soluționării lor de către personalul de specialitate se face de către șeful compartimentului căruia i s-a trimis petiția.
Funcționarii publici și persoanele încadrate cu contract individual de muncă sunt obligate să rezolve numai petițiile care le sunt repartizate, fiindu-le interzis să le primească direct de la petenți, să intervină sau să depună stăruință pentru soluționarea acestora în afara cadrului legal.
Semestrial autoritățile și instituțiile publice vor analiza activitatea proprie de soluționare a petițiilor, pe baza raportului întocmii de compartimentul pentru relații cu publicul.
Constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit prevederilor Legii privind Statutul funcționarilor publici, nr. 188/1999, sau, după caz, potrivit legislației muncii următoarele fapte:
a) nerespectarea termenelor de soluționare a petițiilor, prevăzute în prezenta ordonanță;
b) intervențiile sau stăruințele pentru rezolvarea unor petiții în afara cadrului legal;
c) primirea direct de la petiționar a unei petiții în vederea rezolvării fără să fie înregistrată, fără a fi repartizată de șeful compartimentului de specialitate.
2.3. Controlul administrativ.
2.3.1. Controlul administrativ intern.
Controlul asupra activității organelor administrației publice se realizează și în cadrul acestui sistem de organe.
Există astfel un control intern, realizat de persoane sau compartimente din interiorul organului unde se exercită controlul.
Controlul intern poate fi general, el fiind exercitat de către persoanele cu funcții superioare asupra persoanelor subordonate. Este un control cu caracter general, întrucât se înfăptuiește asupra tuturor actelor și faptelor persoanelor subordonate, atât în ceea ce privește legalitatea, cât și oportunitatea actelor controlate.
Cel care desfășoară controlul are dreptul de a suspenda executarea și de a anula actele persoanelor subordonate, putând chiar să li se substituie în realizarea unor atribuții ale acestora. Totodată, are dreptul de a aplica sancțiuni disciplinare persoanelor subordonate și de a reorganiza compartimentele aliate în subordinea sa, în scopul îmbunătățirii activității lor.
Controlul intern general se înfăptuiește în baza raporturilor de subordonare dintre persoanele ce formează colectivul unui organ al administrației publice.
În afară de acesta, există și un control intern specializat sub forma controlului financiar preventiv sau a controlului financiar de gestiune, prin care se verifică legalitatea, oportunitatea și eficiența utilizării mijloacelor bănești puse la dispoziția unității.
2.3.2. Controlul administrativ ierarhic.
Controlul asupra activității organelor administrației publice este înfăptuit și de către organe ale administrației publice situate în afara organului supus controlului. Acesta este controlul administrativ extern.
Controlul administrativ extern este realizai în primul rând de către organele ierarhic superioare asupra activității organelor subordonate. Este un control exterior ierarhic, cu caracter general, asupra întregii activități a organului controlat.
Organul supraordonat are dreptul de a suspenda și anula actele organelor subordonate.
Spre deosebire de controlul administrativ intern, organul ierarhic superior nu se poate substitui organului inferior controlat, adică nu poate înfăptui atribuțiile acestuia, în afară de cazul când adoptarea măsurilor în cauză intră în competența organului superior, care exercită controlul.
Acest fapt se explică prin aceea că organul ierarhic superior este un subiect de drept distinct de organul pe care îl controlează, așa încât nu poate avea o competență similară cu a organului său inferior, fiecare având atribuții proprii, specifice. Or, într-un asemenea caz, orice ingerință din partea unui organ în activitatea altuia nu este admisibilă. Numai în cazurile expres prevăzute de lege poate exista un drept de modificare din partea organului ierarhic superior, care exercită controlul, asupra actelor emise de organul controlat.
Această limitare nu împiedică însă organul ierarhic superior de a da indicații obligatorii organului inferior de felul cum acesta va trebui să acționeze în viitor.
Controlul ierarhic extern, cu toată necesitatea și importanța sa, prezintă însă și dezavantajul că s-ar putea transforma într-o adevărată „tutelă”, anihilând sau cel puțin diminuând autonomia și inițiativa organelor controlate. De aceea, trebuie practicat în limite raționale, îmbinând în mod armonios conducerea din partea organului superior cu autonomia organului controlat.
Controlul administrativ extern exercitat asupra organelor administrației publice poate avea fie un caracter deplin, când organul de control exercită toate prerogativele controlului, mergând până la dreptul de a anula actele celui controlat sau un caracter limitat, când organul de control nu poate exercita decât anumite drepturi.
Astfel, potrivit Legii administrației publice locale, în relațiile dintre administrația publică locală și cea județeană nu există raporturi de subordonare.
Potrivit aceleiași legi, în exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor adoptate și emise de autoritățile administrației publice locale, cu excepția celor de gestiune curentă, prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, actele acestora dacă le consideră ilegale. Actul atacat este suspendat de drept, în acest caz, prerogativele de control sunt, deci, limitate.
2.3.3. Controlul de tutelă administrativă.
Un organ de stat cu atribuții de control din cadrul sistemului autorităților administrației publice este Autoritatea Națională de Control.
Autoritatea Națională de Control se organizează și funcționează ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, și este condusă de ministrul delegat pentru coordonarea autorităților de control, care aplică strategia și programul Guvernului în domeniul exercitării funcțiilor autorităților de control.
În realizarea rolului său Autoritatea Națională de Control îndeplinește următoarele atribuții principale:
– definește politica și strategia în domeniul controlului;
– elaborează obiectivele pe termen scurt și mediu ale activității autorităților de control aliate în subordinea sau în coordonarea sa;
– monitorizează realizarea programului de acțiuni și prezintă Guvernului rapoarte periodice privind stadiul de realizare a obiectivelor;
– reglementează și armonizează cadrul legislativ privind controlul specific autorităților aflate în subordinea sau în coordonarea sa, potrivit reglementărilor Uniunii Europene, în colaborare cu celelalte ministere, autorități publice și instituții publice implicate;
– elaborează politica de restructurare, responsabilizare, stimulare și sancționare a personalului cu atribuții de control;
– prognozează, urmărește și evaluează periodic încasările din venituri bugetare sau proprii rezumate din activitatea autorităților de control, în colaborare cu Ministerul Finanțelor Publice;
– stimulează, promovează și supraveghează afirmarea unei conduite corecte și morale a personalului cu atribuții de control;
– asigură respectarea Căitei drepturilor și obligațiilor contribuabililor în timpul actului de control;
– promovează o politică de dialog social pe probleme specifice activității de control;
Autoritatea Națională de Control asigură coordonarea activității corpurilor de control din cadrul ministerelor și al autorităților publice centrale și efectuează controlul administrativ intern privind respectarea prevederilor legale în ministere, instituții publice centrale și locale și la alte organe de specialitate.
Autoritatea Națională de Control are în subordinea sa următoarele instituții și activități:
– Corpul de Control al Guvernului;
– Garda Națională de Mediu;
– Inspectoratul de Stat în Construcții;
– Garda Financiară;
Autoritatea Națională a Vămilor care desfășoară activitate de inspecție vamală și activitate de control vamal ulterior, exclusiv stabilirea și încasarea drepturilor de import, după intrarea în vigoare a actelor normative de reorganizare a acestora.
Ministrul delegat pentru coordonarea autorităților de control asigură directa coordonare a următoarelor autorități publice, instituții publice și activități:
– Agenția Națională de Control al Exporturilor;
– Inspecția Muncii, instituție publică aflată în subordinea Ministerului Muncii, Solidarității Sociale și Familiei;
– Autoritatea pentru valorificarea Activelor Bancare, instituție publică aflată în subordinea Guvernului;
– activitatea de inspecție sanitară din cadrul Ministerului Sănătății;
– activitatea de inspecție și poliție sanitar-veterinară din cadrul Ministerului Agriculturii, Pădurilor, Apelor și Mediului;
– alte autorități publice, instituții publice și activități stabilite prin decizie a primului-ministru aflate în subordinea sau în coordonarea ministrului delegat pentru coordonarea autorităților de control se aprobă în condițiile legii, numai cu avizul conform al acestuia.
Autoritatea Națională de Control este condusă de ministrul delegat pentru coordonarea autorităților de control, care reprezintă autoritatea în raport cu celelalte ministere, autorități publice și instituții publice, cu persoanele fizice și juridice din țară sau din străinătate.
Ministrul delegat răspunde de întreaga activitate a Autorității Naționale de Control în fața Guvernului, iar în calitate de membru al Guvernului, în fața Parlamentului.
Ministrul delegat îndeplinește, conform legii, funcția de ordonator principal de credite pentru bugetul aparatului propriu al Autorității Naționale de Control, precum și pentru autoritățile de control din subordine.
Ministrul delegat îndeplinește și următoarele atribuții specifice:
– conduce aparatul propriu al Autorității Naționale de Control, numește și eliberează din funcție personalul acesteia;
– asigură conducerea unitară a activității de control a autorităților aflate în subordinea Autorității Naționale de Control, numește și eliberează din funcție conducătorii acestor autorități sau face propuneri de numire și de eliberare a lor din funcție de către primul-ministru, după caz;
– exercită, prin aparatul propriu al Autorității Naționale de Control și structurile aflate în subordinea sau în coordonarea acesteia, după caz, controlul activității caselor de asigurări de sănătate și a furnizorilor de servicii medicale, medicamente și materiale sanitare;
– aprobă statul de funcții al Autorității Naționale de Control, în limita numărului de posturi aprobate prin prezenta hotărâre;
– dă aviz conform pentru statele de funcții ale autorităților aflate în subordinea sau în coordonarea sa, după caz;
– dă aviz conform pentru numirea și eliberarea din funcție a personalului fiecărei autorități aflate în subordinea sau în coordonarea Autorității Naționale de Control, precum și pentru personalul din structurile teritoriale ale acestora, după caz;
– sancționează, dispune sancționarea sau, după caz, avizează actele de sancționare a personalului autorităților aflate în subordinea sau în coordonarea Autorității Naționale de Control, în condițiile legii.
Ministrul delegat îndeplinește și alte atribuții specifice, stabilite prin alte acte normative.
În exercitarea atribuțiilor sale ministrul delegat emite ordine și instrucțiuni, obligatorii pentru autoritățile aflate în subordinea sau în coordonarea sa.
Pe lângă ministrul delegat funcționează Consiliul Autorității Naționale de Control, ca organ colectiv de analiză și evaluare, cu caracter consultativ.
Consiliul Autorității Naționale de Control este compus din ministrul delegat, care are și calitatea de președinte, precum și din conducătorii autorităților de control aflate în subordinea sau în coordonarea Autorității Naționale de Control. Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Autorității Naționale de Control se aprobă prin ordin al ministrului delegat.
Consiliul Autorității Naționale de Control se întrunește cel puțin o dată pe lună, la cererea ministrului delegat sau a reprezentantului desemnat de acesta.
În cadrul acestei structuri, prin ordin al ministrului delegat pentru coordonarea autorităților de control se pot organiza servicii, birouri și colective temporare.
O formă a controlului extern este controlul exercitat de organe ale administrației publice specializate pe domenii și sectoare de activitate. Această formă de control este înfăptuită de organe ale administrației publice, care, din punct de vedere ierarhic, nu sunt superioare organului controlat. Acesta este controlul exterior de specialitate.
Controlul exterior de specialitate este înfăptuit de o scrie de organe specializate, denumite inspecții de stat sau inspectori de stat.
De exemplu, un astfel de control este exercitat de către Inspecția Muncii. Aceasta este un organ de specialitate al administrației publice centrare, în subordinea Ministerului Muncii, Solidarității Sociale și Familiei având atribuții de autoritate de stat în domeniul relațiilor de muncă, securității și sănătății muncii.
Inspecția Muncii are personalitate juridică și este finanțată de la bugetul de stat și din venituri extrabugetare constituite din comisioane și tarife percepute pentru prestări de servicii, consultanță, asistență de specialitate, precum și din alte surse prevăzute de lege.
Inspecția Muncii are în subordine inspectorate teritoriale de muncă, unități cu personalitate juridică, care se organizează în fiecare județ și în municipiul București.
Inspecția Muncii, prin Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei, poate propune Guvernului înființarea în subordinea sa a unor unități cu personalitate juridică, prin intermediul cărora să se asigure pregătirea sau perfecționarea pregătirii personalului propriu, precum și efectuarea unor prestații legate de specificul activității sale.
Obiectivele principale ale activității Inspecției Muncii sunt următoarele:
a) controlul aplicării prevederilor legale referitoare la relațiile de muncă, la securitatea și sănătatea în muncă, la protecția salariaților care lucrează în condiții deosebite și a prevederilor legale referitoare la asigurările sociale;
b) informarea autorităților competente despre deficiențele legate de aplicarea corectă a dispozițiilor legale în vigoare;
c) furnizarea de informații celor interesați despre cele mai eficace mijloace de respectare a legislației muncii;
d) asistarea tehnică a angajatorilor și angajaților, pentru prevenirea riscurilor profesionale și a conflictelor sociale;
e) inițierea de propuneri adresate Ministerului Muncii, Solidarității Sociale și Familiei pentru îmbunătățirea legislației existente și elaborarea de noi acte legislative în domeniu.
În îndeplinirea obiectivelor sale Inspecția Muncii are următoarele atribuții: a) în domeniul stabilirii relațiilor de muncă controlează:
a) încadrarea în muncă și încetarea activității persoanelor care desfășoară orice activitate în temeiul unui contract individual de muncă sau al unei convenții civile de prestări de servicii;
b) stabilirea și respectarea duratei timpului de lucru;
c) stabilirea și acordarea drepturilor salariale, precum și a celorlalte drepturi decurgând din munca prestată;
d) accesul fără nici o discriminare pe piața muncii al tuturor persoanelor apte de muncă, respectarea normelor specifice privind condițiile de muncă ale tinerilor, femeilor, precum și ale unor categorii de persoane defavorizate;
e) respectarea celorlalte prevederi cuprinse în legislația muncii și a clauzelor contractelor colective de muncă;
În domeniul securității și al sănătății în muncă:
a) acordă asistență tehnică persoanelor juridice la elaborarea programelor de pic-venire a riscurilor profesionale și controlează realizarea acestora;
b) efectuează sau solicită măsurători și determinări, examinează probe de produse și de materiale în unități și în afara acestora, pentru clarificarea unor situații de pericol;
c) dispune sistarea activității sau scoaterea din funcțiune a echipamentelor tehnice, în cazul în care constată o stare de pericol iminent de accidentare sau de îmbolnăvire profesională, și sesizează, după caz, organele de urmărire penală;
d) acordă angajatorilor, persoane juridice și fizice, autorizația de funcționare din punct de vedere al securității în muncă;
e) retrage autorizația de funcționare din punct de vedere al securității în muncă, dacă constată că prin modificarea condițiilor care au stat la baza emiterii acesteia nu se respectă prevederile legislației în vigoare;
f) cercetează accidentele de muncă conform prevederilor Normelor metodologice privind comunicarea, cercetarea, înregistrarea, raportarea și evidența accidentelor de muncă;
g) coordonează activitatea de instruire și informare a angajaților în domeniul securității, sănătății și al relațiilor de muncă și urmărește activitatea de formare a specialiștilor în domeniu;
h) controlează aplicarea dispozițiilor legale referitoare la certificarea produselor, mașinilor, utilajelor și a echipamentelor de protecție din punct de vedere al securității în muncă, la intrarea acestora pe teritoriul național, prin inspectorii de muncă sau prin organisme acreditate de Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei;
i) controlează respectarea îndeplinirii cerințelor legale referitoare la sănătatea în muncă și la înlăturarea riscurilor de îmbolnăviri profesionale.
Inspecția Muncii furnizează la cerere, celor interesați, contra cost, asistență de specialitate.
Inspecția Muncii este condusă de un inspector general de stat.
În exercitarea atribuțiilor de conducere inspectorul general de stat are în subordine 2 inspectori generali de stat adjuncți.
Inspectorul general de stat este numit prin ordin al ministrului muncii, solidarității sociale și familiei.
Atribuțiile inspectorilor generali de stat adjuncți sunt stabilite prin regulamentul de organizare și funcționare propriu.
Inspectoratele teritoriale de muncă sunt conduse de câte un inspector șef, numit de ministrul muncii, solidarității sociale și familiei, la propunerea inspectorului general de stat.
Personalul Inspecției Muncii este alcătuit din inspectori de muncă și din alte categorii de personal.
Inspectorii de muncă sunt funcționari publici și sunt independenți față de orice schimbare guvernamentală și de orice influență neprevăzută din afară.
Inspectorii de muncă sunt obligați:
– să nu aibă nici un interes, direct sau indirect, de orice natură ar fi acesta, în unitățile care se află sub incidența controlului lor;
– să nu dezvăluie secretele de fabricație și, în general, procedurile de exploatare, de care ar putea lua cunoștință în exercitarea funcțiilor lor, nici după momentul încetării, indiferent de motiv, a contractului lor individual de muncă;
– să păstreze confidențialitatea oricărei reclamații care semnalează nerespectarea prevederilor legale în domeniul reglementat de prezenta lege și să nu dezvăluie conducătorului persoanei juridice și persoanei fizice sau reprezentantului acestora faptul că inspecția a fost efectuată ca urmare a unei reclamații.
Inspectorii de muncă au următoarele drepturi:
– să aibă acces liber, permanent și fără înștiințare prealabilă, în sediul persoanei juridice și în orice alt loc de muncă organizat de aceasta;
– să solicite conducerii persoanei juridice sau persoanei fizice documentele și informațiile necesare pentru realizarea controlului sau pentru efectuarea cercetării accidentelor de muncă;
– să procure dovezi, să efectueze investigații sau examene, să ceară prezentarea documentației pe care o consideră necesară, să realizeze măsurători sau să preleveze mostre de substanțe utilizate în procesul de producție;
– să impună ca abaterile constatate în domeniu să fie remediate pe loc sau într-un timp limitat;
– să ceară, acolo unde este cazul, modificarea instalațiilor sau a proceselor tehnologice utilizate, dacă acestea nu asigură securitatea lucrătorilor la locul de muncă;
– să dispună întreruperea sau suspendarea imediată a proceselor de muncă atunci când constată o stare de pericol iminent de accident sau de îmbolnăvire profesională pentru lucrătorii care participă la procesul de producție sau pentru alte persoane;
– să apeleze la organisme agreate pentru a verifica starea locurilor de muncă sau a materialelor folosite;
– să dispună măsuri atunci când conducătorul persoanei juridice nu își îndeplinește obligațiile legale;
– să sesizeze organele de urmărire penală cu privire la cazurile de abateri considerate infracțiuni;
– să intre în toate locurile în caic se efectuează lucrări ce implică riscuri pentru securitatea și sănătatea lucrătorilor;
– să ceară informații, fie singuri, fie în prezența martorilor, de la orice persoană și despre orice problemă care constituie obiectul controlului.
Măsurile luate de inspectorii de muncă pot fi contestate pe căile judiciare sau administrative prevăzute de lege.
Împiedicarea, în orice mod, de către un angajator, persoană fizică sau juridică, a inspectorilor de muncă să își exercite controlul, constituie contravenție și se sancționează cu amendă de la 45.000.000 lei la 90.000.000 lei.
Refuzul unui angajator, persoană fizică sau juridică, de a aduce la îndeplinire măsurile obligatorii, dispuse de inspectorul de muncă, la termenele stabilite de acesta, constituie contravenție și se sancționează cu amendă de la 30.000.000 lei la 100.000.000 lei.
Constatarea și sancționarea contravențiilor se fac de către inspectorii de muncă. Un procent de 15% din sumele încasate cu titlu de amendă constituie venituri extrabugetare care se încasează, se administrează, se contabilizează și se utilizează de Inspecția Muncii. Aceste venituri se vor folosi pentru fondul de stimulare a personalului încadrat la Inspecția Muncii. Modul de repartizare a stimulentelor se stabilește prin decizie emisă de inspectorul general de stat.
Inspectorii de muncă sunt competenți să constate și să sancționeze toate faptele care, potrivit legii, constituie contravenții și pentru care se prevede că agentul constatator face parte din personalul Ministerului Muncii Solidarității Sociale și Familiei, al direcțiilor generale de muncă, solidaritate socială și familie și-al inspectoratelor teritoriale de muncă.
În cazul săvârșirii repetate de către angajatori a unor abateri grave de la prevederile legislației muncii sau de la normele de securitate și sănătate în muncă, Inspecția Muncii poate cere radierea persoanei juridice din registrul comerțului.
2.3.4. Controlul administrativ specializat.
a) Controlul organizat de Garda Financiară.
Sediul materiei: Hotărârea Guvernului pentru organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, nr. 1538/2003 și Ordonanța de urgență a Guvernului privind organizarea Gărzii Financiare, nr. 91/2003.
Garda Financiară este instituție publică de control, cu personalitate juridică, care exercită controlul operativ și inopinat privind prevenirea, descoperirea și combaterea oricăror acte și fapte din domeniul economic, financiar și vamal, care au ca efect evaziunea și frauda Fiscală, organizată ca organ de specialitate al administrației publice centrale în subordinea Autorității Naționale de Control.
Garda Financiară este condusă de un comisar general – funcționar public, numit prin ordin al ministrului delegat pentru coordonarea autorităților de control.
Comisarul general are calitatea de ordonator secundar de credite și exercită atribuțiile legale în această calitate pentru toate unitățile din structura Gărzii Financiare. În exercitarea atribuțiilor sale comisarul general emite decizii, aprobă norme de lucru și stabilește proceduri pentru întreg personalul Gărzii Financiare.
Comisarul general reprezintă Garda Financiară în relațiile cu terții, numește, angajează, promovează, sancționează și eliberează din funcții personalul din structura Comisariatului general, comisarii-șefi, comisarii-șefi adjuncți ai comisariatelor regionale și ai Comisariatului Municipiului București, precum și comisarii care conduc secțiile județene, cu avizul ministrului delegat pentru coordonarea autorităților de control pentru funcțiile de conducere.
Comisarul general este ajutat în activitate de 3 comisari generali adjuncți care, în absența comisarului general, angajează și reprezintă Garda Financiară pe baza mandatului expres dat prin decizie a comisarului general.
Garda Financiară are în structură:
– Comisariatul general;
– comisariatele regionale și Comisariatul Municipiului București, care au în componență secții județene arondate.
– Comisariatul general este structura centrală a Gărzii Financiare, care, sub conducerea comisarului general, asigură realizarea strategiei de control, urmărește modul de realizare a atribuțiilor încredințate comisariatelor regionale și Comisariatului Municipiului București, stabilește măsuri operative pentru eficiența controlului curent și a controlului tematic. Comisarii din Comisariatul general al Gărzii Financiare au competență de control operativ și inopinat pe întreg teritoriul țării, în condițiile prevăzute în prezenta hotărâre.
În structura Comisariatului general se pot organiza servicii, birouri și alte compartimente funcționale prin decizie a comisarului general, cu avizul ministrului delegat pentru coordonarea autorităților de control.
Comisariatele regionale se organizează ca unități zonale cu competențe teritoriale limitate, care conduc și supraveghează activitatea de control operativ și inopinat pentru secțiile județene arondate. Comisarii din comisariatele regionale au competență de control operativ și inopinat în secțiile județene arondate.
Comisariatele regionale și Comisariatul Municipiului București sunt unități cu personalitate juridică. Comisariatele regionale sunt conduse fiecare de un comisar-șef, ajutat de un comisar-șef adjunct, care au atribuții și răspunderi pentru secțiile județene arondate, nominalizate expres prin decizie a comisarului general. Comisariatul Municipiului București este condus de un comisar-șef și 3 comisari-șefi adjuncți care au atribuții și răspunderi inclusiv pentru secțiile județene arondate.
Comisarii-șefi ai comisariatelor regionale și al Comisariatului Municipiului București sunt ordonatori terțiari de credite și îndeplinesc în această calitate toate atribuțiile legale care le revin pentru comisariatul respectiv și secțiile județene arondate.
Secțiile județene se organizează ca unități componente ale comisariatelor regionale și ale Comisariatului Municipiului București, fără personalitate juridică, și sunt conduse de un comisar șef de secție asimilat la salarizare comisarului-șef adjunct al comisariatului regional. Comisarul șef de secție este subordonat comisarului-șef al comisariatului regional la caic este arondată secția județeană respectivă sau al Comisariatului Municipiului București.
În exercitarea atribuțiilor sale Garda Financiară efectuează controlul operativ și inopinat sub forma controlului curent sau tematic, după caz, cu privire la:
– respectarea actelor normative în scopul prevenirii, descoperirii și combaterii oricăror acte și fapte interzise de lege;
– respectarea normelor de comerț, urmărind prevenirea, depistarea și înlăturarea operațiunilor ilicite;
– modul de producere, depozitare, circulație și valorificare a bunurilor în toate locurile și spațiile în care se desfășoară activitatea agenților economici;
– participarea, în colaborare cu organele de specialitate ale altor ministere și instituții specializate, la acțiuni de depistare și de combatere a activităților ilicite care generează fenomene de evaziune și fraudă fiscală.
Garda Financiară cooperează cu organele cu atribuții similare din alte state, pe baza tratatelor internaționale la care România este parte sau pe bază de reciprocitate, precum și cu organismele de combatere a fraudei din cadrul Uniunii Europene, în cauzele de interes comun, potrivii protocoalelor încheiate în acest sens.
Actele de control întocmite de comisarii Gărzii Financiare sunt acte administrative de control operativ și inopinat și se comunică direcțiilor generale ale finanțelor publice în a căror rază teritorială se află sediul social al agentului economic controlat, pentru luarea măsurilor fiscale, sau organelor de urmărire penală, după caz.
Actele prin care sunt dispuse măsurile cu caracter imediat rezultate din controlul efectuat de către comisarii Gărzii Financiare, a căror executare este în sarcina entităților verificate, constituie acte opozabile entităților respective.
În exercitarea atribuțiilor de serviciu comisarii Gărzii Financiare constată prin proces-verbal contravențiile săvârșite și aplică sancțiunile legale.
Neexecutarea măsurilor dispuse de comisarii Gărzii Financiare în îndeplinirea atribuțiilor legal încredințate și prin exercitarea drepturilor expres conferite de lege se sancționează potrivit legii.
În îndeplinirea atribuțiilor ce le revin, comisarii Gărzii Financiare sunt în drept:
– să efectueze controale în spațiile în care se produc, se depozitează sau se comercializează bunuri ori se desfășoară activități ce cad sub incidența actelor normative în vigoare cu privire la prevenirea, descoperirea și combaterea oricăror acte și fapte care sunt interzise de acestea;
– să verifice respectarea reglementărilor legale privind circulația mărfurilor pe drumurile publice, în porturi, căi ferate și fluviale, aeroporturi, în vecinătatea punctelor vamale, antrepozite, zone libere, precum și în alte locuri în care se desfășoară o asemenea activitate;
– să verifice legalitatea activităților desfășurate, existența și autenticitatea documentelor justificative în activitățile de producție și prestări de servicii ori pe timpul transportului, depozitării și comercializării bunurilor și să aplice sigilii pentru asigurarea integrității bunurilor;
– să dispună măsuri cu privire la confiscarea, în condițiile legii, a bunurilor a căror fabricație, depozitare, transport sau desfacere este ilicită, precum și a veniturilor realizate din activități comerciale sau prestări de servicii nelegale și să ridice documentele financiar-contabile și de altă natură care pot servi la dovedirea contravențiilor sau, după caz, a infracțiunilor;
– să solicite, în condițiile și potrivit Codului de procedură penală, efectuarea de către organele abilitate de lege a perchezițiilor în localuri publice sau particulare – casc, curți, dependințe și grădini, dacă există indicii că în aceste locuri sunt ascunse documente, mărfuri sau se desfășoară activități care au ca efect evaziunea sau frauda fiscală;
– să constate acte și fapte care au avut ca efect evaziunea și frauda fiscală, să solicite organelor fiscale stabilirea obligațiilor fiscale în întregime datorate, să ceară organelor de executare competente luarea măsurilor asigurătorii ori de câte ori există pericolul ca debitorul să se sustragă de la urmărire sau să își ascundă ori să își risipească averea și să sesizeze, după caz, organele de urmărire penală;
– să solicite administratorilor unităților controlate și persoanelor implicate explicații, lămuriri, precizări verbale și/sau în scris, după caz, cu privire la faptele constatate;
– să solicite copii certificate după documentele originale, să preleveze probe, eșantioane, mostre ele, necesare finalizării actului de control. Analiza și examinarea probelor, eșantioanelor și mostrelor se fac în laboratoare de specialitate, cheltuielile privind efectuarea acestora fiind suportate din fondurile special alocate în bugetul de venituri și cheltuieli al Gărzii Financiare;
– să constate contravențiile și să aplice sancțiunile corespunzătoare, potrivit competențelor prevăzute de lege;
– să întocmească acte de control operativ și inopinat privind rezultatele verificărilor, să aplice măsurile prevăzute de normele legale și să sesizeze organele competente în vederea valorificării constatărilor;
– să oprească mijloacele de transport, în condițiile legii, pentru verificarea documentelor de însoțire a bunurilor și persoanelor transportate;
– să solicite instituțiilor financiar-bancare, de asigurări și reasigurări, în condițiile legii, date sau, după caz, documente, în scopul instrumentării și fundamentării constatărilor cu privire la săvârșirea unor fapte ce contravin legislației în vigoare;
– să poarte uniforma, să facă uz de armamentul și mijloacele de apărare din dotare;
– să utilizeze mijloacele auto purtând însemne și dispozitive de avertizare sonore și luminoase specifice.
b) Controlul înfăptuit de Curtea de Conturi
Sediul materiei: Legea privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, nr. 94/1992, modificată și completată de Legea nr. 77/2002.
Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.
Din modul cum este caracterizată Curtea de Conturi în textul Constituției, rezultă că ar exista două categorii de resurse, și anume, resurse ale statului și resurse ale sectorului public, în mod separat și distinct unele față de altele. Or, după părerea noastră, resursele statului fac și ele parte din categoria mai largă a resurselor sectorului public, deoarece și ele sunt publice (s.n.), iar nu private. Așa încât, credem că ar fi trebuit să se prevadă că Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare publice (s.n.).
Curtea de Conturi decide în mod autonom asupra programului său de control.
Controalele Curții de Conturi sunt inițiate din oficiu și nu pot fi oprite decât de Parlament. Chiar și în acest caz, controlul nu poate fi oprit decât în situația în care Curtea, în exercitarea controlului, și-a depășit competența stabilită de lege.
Parlamentul decide oprirea controlului și tot Parlamentul apreciază în ce situație controlul să fie oprit.
Hotărârile Camerei Deputaților sau ale Senatului, prin care se cere Curții de Conturi efectuarea unor controale. În limitele competenței Curții, sunt obligatorii.
Nici o altă autoritate publică nu poate obliga Curtea de Conturi să exercite un anumit control, această decizie rămânând la aprecierea Curții.
Toate persoanele juridice și fizice supuse controlului Curții de Conturi sunt obligate să-i transmită actele, documentele și informațiile solicitate la termenele stabilite de Curte și să-i asigure accesul în sediile lor, dacă acesta hotărăște efectuarea controlului sau cercetarea la fața locului.
În afara controlului asupra modului cum sunt administrate resursele financiare publice, Curtea de Conturi exercită controlul și asupra modului de gestionare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale, urmărind, prin controlul său, respectarea legii în gestionarea mijloacelor materiale și bănești.
În acest scop, Curtea de Conturi controlează:
– formarea și utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stal, ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale;
– utilizarea alocațiilor bugetare pentru investiții, a subvențiilor și a altor forme de sprijin financiar din partea statului și a unităților administrativ-teritoriale;
– constituirea și gestionarea fondurilor speciale și a fondurilor de tezaur;
– constituirea și administrarea fondurilor publice de către autoritățile administrative autonome, de către instituțiile publice și de organismele autonome de asigurări sociale ale statului;
– formarea și gestionarea datoriei publice și situația garanțiilor guvernamentale pentru credite interne și externe;
– modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale de către instituțiile publice, regiile autonome, companiile și societățile naționale, precum și închirierea sau concesionarea bunurilor care fac parte din proprietatea publică;
– constituirea și gestionarea resurselor financiare privind protecția mediului, îmbunătățirea calității condițiilor de viață și de muncă.
Curtea de Conturi poate exercita controlul și în alte domenii, dacă prin lege se prevede această competență. Sunt supuse controlului:
– statul și unitățile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de
drept public, cu serviciile și instituțiile lor publice, autonome sau neautonome.
După părerea noastră, nici statul, nici unitățile administrativ-teritoriale nu pot fi controlate în mod direct. Controlul trebuie să se exercite asupra autorităților și instituțiilor care administrează resursele materiale și bănești, și nu asupra statului sau unităților administrativ-teritoriale, iar răspunderea să revină celor care administrează direct aceste resurse.
– Banca Națională a României;
– regiile autonome;
– societățile comerciale la care stalul, unitățile administrativ-teritoriale, instituțiile publice sau regiile autonome dețin, singure sau împreună, integral ori mai mult de jumătate din capitalul social;
– organismele autonome de asigurări sociale sau de altă natură, care gestionează bunuri, valori sau fonduri, într-un regim legal obligatoriu, dacă prin lege sau prin statutele lor se prevede acest lucru.
Practic, această ultimă formulare din lege poate face ca organismele menționate să evite controlul Curții de Conturi, ceea ce, după părerea noastră, nu ar trebui să fie permis.
Totuși, legea lărgește sfera controlului, întrucât prevede că, Curtea de Conturi poate decide efectuarea de controale și la alte persoane juridice decât cele menționate mai înainte, dacă acestea:
– beneficiază de garanții guvernamentale pentru credite, de subvenții sau de alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unităților administrativ-teritoriale sau a instituțiilor publice;
– administrează, în baza unui contract de închiriere sau de concesionare, bunuri aparținând domeniului public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale.
Există însă și o limitare a competenței de control a Curții. Astfel, se prevede că execuția bugetelor Camerei Deputaților și Senatului poate fi controlată de Curtea de Conturi numai la cererea Biroului permanent al fiecărei Camere, întrucât Curtea de Conturi este organismul suprem de control financiar, rezultă că modul cum sunt executate aceste bugete nu este supus nici unui fel de control, dacă Birourile permanente ale Camerelor nu vor să se efectueze un astfel de control.
La rândul ei, și Curtea de Conturi este controlată. Astfel, Camera Deputaților și Senatul instituie o comisie specială, care urmează să exercite controlul asupra modului cum este executat bugetul Curții de Conturi.
Controlul efectuat de Curtea de Conturi este ulterior (posterior) și urmărește modul cum au fost respectate dispozițiile legale privind gestionarea fondurilor publice.
După părerea noastră, ar fi fost mai exact dacă, în loc de gestionarea „fondurilor publice”, s-ar fi spus gestionarea „resurselor materiale și bănești publice”.
Exercitând controlul ulterior (posterior), Curtea de Conturi verifică:
– contul general anual de execuție al bugetului de stat;
– contul anual de execuție al bugetului asigurărilor sociale de stat;
– conturile anuale de execuție ale bugetelor locale;
– conturile anuale de execuție ale bugetelor fondurilor speciale;
– conturile fondurilor de tezaur;
– contul anual al datoriei publice a statului și situația garanțiilor guvernamentale pentru credite interne și externe primite de către alte persoane juridice.
În exercitarea acestor atribuții, Curtea de Conturi verifică:
– conturile gestiunilor publice de bani, alte valori și de bunuri materiale;
– conturile execuției de casă ale bugetelor publice;
– conturile de execuție ale subvențiilor și alocațiilor bugetare pentru investiții acordate altor beneficiari decât instituțiile publice;
– bilanțurile și conturile de execuție ale ordonatorilor de credite bugetare și ale administratorilor care gestionează fonduri ce se supun regimului bugetului public;
– conturile operațiunilor referitoare la datoria publică. Verificând aceste conturi, Curtea de Conturi urmărește să constate în ce măsură:
– conturile controlate sunt exacte și conforme cu realitatea;
– inventarierea patrimoniului public a fost făcut la termenele și în condițiile prevăzute de lege;
– veniturile statului, ale unităților administrativ-teritoriale, ale asigurărilor sociale de stat și ale instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din mijloace extrabugetare au fost legal stabilite și încasate la termen;
– cheltuielile au fost angajate, lichidate și înregistrate conform reglementărilor legale;
– modificările aduse prevederilor inițiale ale bugetelor au fost autorizate și efectuate în condițiile legii;
– contractarea împrumuturilor de stat, rambursarea ratelor scadente ale acestora și plata dobânzilor aferente au fost făcute în conformitate cu legea;
– creanțele și obligațiile statului și ale unităților administrativ-teritoriale sunt îndreptățite sau garantate, iar activele sunt protejate potrivit legii. Totodată, Curtea de Conturi verifică:
o exactitatea și realitatea bilanțurilor contabile;
o îndeplinirea obligațiilor către buget sau alte fonduri stabilite de lege;
o utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinației stabilite;
o calitatea gestiunii economico-financiare, dacă prin aceasta sunt afectate drepturile statelor, ale unităților administrativ-teritoriale sau instituțiilor publice, ori se creează obligații pentru acestea.
Curtea de Conturi verifică, de asemenea:
– legalitatea închirierii sau concesionării bunurilor proprietate publică;
– calitatea gestiunii financiare din punctul de vedere al economicității și eficienței.
Curtea de Conturi exercită controlul conturilor la sediul său sau la fața locului.
Controlorii financiari care verifică conturile întocmesc rapoarte privind constatările și concluziile lor. Totodată, ei formulează propuneri asupra măsurilor ce trebuie luate în legătură cu situația conturilor.
În cazul în care verificarea conturilor nu este posibilă, controlorii le restituie titularilor acestora, fixând termen pentru refacerea lor. În cazul în care titularii de conturi nu se conformează, refacerea conturilor se face pe cheltuiala lor, de către un expert contabil numit de Curtea de Conturi.
CAPITOLUL II NOȚIUNEA ȘI TRĂSĂTURILE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
1. Contenciosul administrativ și trăsăturile sale.
Înainte de a analiza controlul înfăptuit de către instanțele judecătorești, considerăm necesară prezentarea unor noțiuni, ca de exemplu aceea de contencios și de jurisdicție.
Termenul de „contencios” își are originea în limba latină, în verbul contendere, care înseamnă a lupta, a se strădui să învingă etc.
Așadar, „contenciosul” înseamnă o confruntare, acțiuni contradictorii, prin care fiecare parte implicată într-un litigiu caută să-și realizeze interesele în dauna celeilalte părți, acestea având în acel litigiu poziții divergente.
În afară de conceptul general de contencios, există și conceptul de contencios administrativ.
În ceea ce privește semnificațiile sale, termenul de contencios administrativ poate fi utilizat în mai multe accepțiuni.
Într-o accepțiune, prin contencios administrativ se înțelege activitatea propriu-zisă de soluționare a litigiilor, în care cel puțin una dintre părți este un organ al administrației de stat. În această accepțiune, termenul de contencios administrativ este folosit în sens funcțional, de activitate.
Într-o altă accepțiune, termenul de contencios administrativ poate fi utilizat în sensul de totalitate a organelor care soluționează litigiile, în care cel puțin una dintre părți este un organ administrativ. În acest caz, termenul de contencios administrativ este folosit în sens organizatoric, de sistem de organe.
Prin contencios administrativ se mai poate înțelege și ansamblul normelor juridice care reglementează relațiile sociale ce apar în activitatea de soluționare a litigiilor, în care cel puțin una dintre părți este un organ al administrației publice. În această ultimă accepțiune, contenciosul administrativ reprezintă o instituție juridică, în cadrul dreptului administrativ, ca ramură de drept.
Contenciosul administrativ a apărut în condițiile aplicării principiului separării puterilor în stat, cu referire la litigiile ivite între administrația publică și cei administrați, a căror soluționare se făcea prin aplicarea regulilor dreptului public.
Noțiunea de contencios administrativ nu trebuie confundată nici cu noțiunea de jurisdicție, în general, și nici cu aceea de jurisdicție administrativă, în special.
În demarcarea acestor trei noțiuni, este necesar să fie utilizate ambele criterii, atât cel funcțional, cât și cel organizatoric, aplicate pentru distingerea celor două accepțiuni ale termenului de contencios administrativ.
Activitatea jurisdicțională contencioasă are ca obiect rezolvarea unor conflicte juridice născute din încălcarea legii, deci contencios în general.
Prin activitatea jurisdicțională necontencioasă sau grațioasă se urmărește recunoașterea pentru părțile unor raporturi juridice a drepturilor pe care le au, în scopul asigurării lor în cazul unor eventuale litigii.
Regulile privind activitatea jurisdicțională necontencioasă desfășurată de către instanțele judecătorești sunt conținute în Codul de procedură civilă, iar în ceea ce privește activitatea contencioasă a acestora, de către celelalte dispoziții ale Codului de procedură civilă.
Dacă prin jurisdicția contencioasă sau contencios se înțelege soluționarea oricărui fel de litigiu, prin contencios administrativ se înțelege soluționarea unui anumit gen de litigii, anume litigiile în care cel puțin una dintre părți este un organ al administrației publice. Deci, sfera contenciosului administrativ este mai restrânsă decât aceea de jurisdicție contencioasă.
Raportată însă la noțiunea de jurisdicție administrativă, noțiunea de contencios administrativ este mai largă, deoarece jurisdicția administrativă se referă numai la litigiile soluționate de organele administrației publice cu atribuții jurisdicționale, în timp ce contenciosul administrativ cuprinde toate litigiile în caretei puțin una dintre părți este un organ al administrației publice, indiferent de organul care soluționează aceste litigii.
Așadar, ca sferă de cuprindere, contenciosul administrativ se situează între noțiunea de jurisdicție contencioasă și cea de jurisdicție administrativă.
Activitatea jurisdicțională a apărut cu primele forme de organizare statală. Dar, diferită din punct de vedere organic și funcțional în raport cu alte activități ale statului, ea se manifestă mult mai târziu și, treptat, pe măsura amplificării diviziunii muncii în activitatea statală.
Astfel, la romani, titularilor magistraturilor le revenea și puterea de jurisdicție, pe lângă funcțiile politice sau atribuțiile militare și civile.
Mai târziu, în evul mediu, atribuțiile de justiție și de administrație erau exercitate direct de monarh și seniori.
Apoi, pe măsura evoluției societății, cu referire la secolele al XVIII-lea și al XIX-lea, se creează condițiile diferențierii între unele activități ale statului.
Teoria separației puterilor (enunțată inițial de englezul John Locke și fundamentată de francezul Ch. Montesquieu) a fost acceptată de doctrina politico-juridică a revoluției franceze, apărând astfel ca principiu fundamental al organizării statului. Potrivit acestui principiu, puterea judecătorească este concepută ca putere separată de puterea legislativă și cea executivă.
Acest principiu a fost prevăzut în constituțiile statelor moderne. El a stat și la baza organizării și funcționării organelor statului român, așa după cum se poate constata din Constituțiile României din anul 1866 și 1923.
Controlul judecătoresc asupra legalității actelor administrative constituie o garanție suplimentară a exercitării depline de către cetățeni a drepturilor lor, o protecție juridică împotriva eventualelor încălcări ale acestor drepturi.
Necesitatea unui control jurisdicțional asupra activității organelor administrației publice este astăzi recunoscută în toate statele și de către specialiștii în probleme de drept.
Controlul jurisdicțional asupra activității organelor administrației publice se impune nu numai pentru protecția drepturilor cetățenilor, a drepturilor omului, în general, ci și pentru îmbunătățirea activității organelor administrației publice, a sarcinilor generale ale statului.
Controlul instanțelor judecătorești asupra actelor administrative prezintă anumite particularități, care sunt o consecință a însăși naturii justiției, ca formă fundamentală de activitate a statului, activitate desfășurată de instanțele judecătorești.
Soluționând litigiile juridice, instanțele judecătorești adoptă hotărâri care beneficiază de autoritate de lucru judecat, având ca scop restabilirea legalității atunci când aceasta a fost încălcată, precum și aplicarea sancțiunilor prevăzute de lege persoanelor ce s-au făcut vinovate de producerea încălcărilor.
Litigii juridice pot să apară și în cadrul activității desfășurate de organele administrației publice, în cazul în care, în această activitate sunt încălcate drepturile pe care legea le acordă persoanelor fizice și juridice.
Cei vătămați în drepturile lor, conferite de lege, se pot plânge instanțelor judecătorești, cerând să fie restabilită legalitatea ce a fost încălcată, iar în situația în care prin acea încălcare le-au fost provocare prejudicii, să li se acorde și despăgubiri pentru repararea prejudiciilor.
Exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor administrative este stabilită de lege, care reglementează competența instanțelor judecătorești în acest domeniu, condițiile de exercitare a controlului, modul de înfăptuire a controlului.
Potrivit legii, instanțele judecătorești au o competență generală în ceea ce privește exercitarea controlului asupra actelor administrative, în timp ce alte organe cu atribuții jurisdicționale pot exercita controlul numai în cazurile și în condițiile strict prevăzute de lege.
Controlul instanțelor judecătorești asupra activității organelor administrației publice se desfășoară potrivit unor reglementări juridice diferite.
Astfel, în primul rând, acest control se exercită în condițiile stabilite de legea-cadru, care este Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004.
Dar, controlul instanțelor judecătorești asupra activității organelor administrației publice se desfășoară și în condițiile reglementate de alte legi.
Astfel, potrivit Legii nr. 215/2001 (Legea administrației publice locale), prefectul poate ataca în fața instanțelor de contencios administrativ actele administrative emise de autoritățile locale (consilii județene, consilii locale, primari), în cazul în care le consideră ilegale.
O altă particularitate privind controlul judecătoresc asupra actelor administrative constă în aceea că atunci când exercită controlul asupra activității organelor administrației publice, instanțele judecătorești trebuie să aprecieze dacă această activitate este sau nu legală, dar nu au dreptul să se pronunțe dacă aceasta este sau nu oportună.
Aprecierea oportunității activității organelor administrației publice este de competența altor organe, în primul rând a înseși organelor administrației de stat.
Dacă instanțele judecătorești ar aprecia și oportunitatea activității organelor administrației publice, ar însemna ca ele să se substituie organelor administrației publice, ceea ce nu se poate admite în condițiile separației puterilor în stat, când fiecare categoric de organe de stat desfășoară o activitate proprie, specifică, precis determinată.
Legea-cadru în ceea ce privește exercitarea controlului instanțelor judecătorești asupra actelor administrative este Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, care conține reglementări privind modalitățile de control, calitatea reclamantului, a pârâtului, procedura de judecată, conținutul hotărârii, căile de atac etc.
Astfel, pentru ca o persoană să se poată adresa instanțelor judecătorești în vederea obținerii anulării unui act administrativ, este necesară îndeplinirea următoarelor condiții:
– reclamantul să fie o persoană fizică sau juridică;
– pârâtul trebuie să fie o autoritate administrativă;
– actul atacat trebuie să fie un act administrativ;
– actul administrativ atacat trebuie să fie ilegal;
– actul atacat trebuie să vatăme un drept subiectiv;
– acțiunea la instanța judecătorească trebuie să fie precedată de procedura administrativă prealabilă;
– acțiunea în justiție trebuie să fie introdusă în termenul stabilit de lege;
– actul atacat să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc potrivit Legii nr. 554/2004. În afara actelor administrative, pot fi atacate în justiție, potrivit Legii nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege, precum și nerezolvare unei asemenea cereri în termenul stabilit de lege.
O primă modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra activității organelor administrației publice o constituie acțiunea directă în justiție împotriva actelor administrative.
În afară de aceasta, mai există și o altă modalitate, anume controlul exercitat pe calea excepției de ilegalitate ridicată în fața instanței judecătorești cu ocazia desfășurării unui proces civil, penal etc. Excepția de ilegalitate trebuie să se refere la un act administrativ, având legătură cu cauza pe care instanța judecătorească trebuie să o soluționeze.
Spre deosebire de controlul exercitat de către organele administrației publice sau de către procurori, care se pot sesiza și din oficiu, instanțele judecătorești nu pot exercita controlul asupra legalității actelor administrative, decât numai dacă au fost sesizate în acest scop.
Instanțele judecătorești pot exercita controlul asupra legalității oricărui act administrativ, în afară de cazurile când legea dispune în mod expres exceptarea de la acest control a unor anumite categorii de acte administrative.
2. Evoluția istorică a contenciosului administrativ în România.
Conținutul și sfera contenciosului administrativ ca fenomen juridic, au variat de la o țară la alta, în aceeași țară de la o perioadă la alta sau de la un autor la altul. Cu toate că aceste orientări ale doctrinei au generat o diversitate de reglementări în legislațiile diferitelor state, contenciosul administrativ, din punct de vedere organizatoric, a cunoscut în decursul timpului două mari sisteme:
– sistemul francez, caracterizat prin existența unei jurisdicții speciale administrative, care cuprinde consiliul de stat și tribunale administrative;
– sistemul anglo-saxon, în care activitatea de contencios administrativ în general este dată de competența instanțelor de drept comun.
Sistemul francez se baza pe două principii fundamentale:
– principiul separării activităților administrative de activitățile judiciare;
– principiul separării administrației active de justiția administrativă, care constituie un ordin de jurisdicție paralel și separat de puterea judiciară.
Contenciosul administrativ în România a fost instituit, pentru prima dată, prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864 și a avut o evoluție istorică deosebită, determinată de schimbările care au intervenit în istoria țării.
Astfel, prin Legea de la 11 februarie 1864, a fost creat Consiliul de Stat, ca organ consultativ pe lângă guvern, prezidat de Domn, care avea; pe lângă alte atribuții, și atribuții de tribunal administrativ, fie în baza legii sale de organizare, fie în baza unor legi speciale.
Consiliul de Stat, pe lângă atribuții legislative și administrative, avea de îndeplinit și atribuții de contencios administrativ. În primul rând, Consiliul de Stat avea o competență în baza legii sale organice, care, prin art. 51 stabilea că particularii și persoanele juridice care erau vătămate în interesele lor prin vreo măsură administrativă puteau reclama la Consiliul de Stat.
Totodată, în alineatele finale se indicau autoritățile ale căror decizii puteau fi atacate: hotărârile miniștrilor, date cu exces de putere și cu încălcarea legilor și regulamentelor, hotărârile sau actele de executare ale prefecților sau altor agenți administrativi.
În al doilea rând, Consiliul de Stat mai era competent, conform art. 49 din lege, să judece toate litigiile care îi vor fi deferite de anumite legi.
Ceea ce a vrut să creeze legea din 1864 a fot un contencios pus pe lângă puterea executivă, de anulare și pentru exces de putere Astfel, Consiliul, dacă era sesizat cu un astfel de act dat cu încălcarea legilor – ce atingeau interese – îl declara nul și putea să condamne administratorul la daune.
Caracteristicile Consiliului erau că funcționa după procedura simplă, având și superioritate în materie contencioasă – putând fi sesizat și cu vătămarea unor simple interese. Actele administrative ilegale puteau fi anulate cu efecte erga omnes.
În anul 1866 s-a renunțat la sistemul francez, fiind adoptat sistemul anglo-saxon, ce marchează a doua perioadă a contenciosului administrativ român, cuprinsă între anii 1866-1905, caracterizată prin învestirea tribunalelor de drept comun. Consiliul de Stat a fost desființat prin Legea pentru împărțirea diferitelor atribuțiuni ale Consiliului de Stat din 12 iulie 1866, iar atribuțiile în materie de contencios administrativ, au fost împărțite între curțile de apel și instanțele judecătorești de drept comun.
Competența tribunalelor, ce nu era bine precizată de această lege, a fost stabilită de jurisprudență prin interpretarea principii-lor generale de drept, precum și a unor texte în legătură indirectă cu contenciosul administrativ. În lipsa unor dispoziții exprese, s-a pus problema de a ști ce acte puteau fi atacate în fața instanțelor judecătorești, făcându-se distincție între actele de gestiune, eu caracter contractual, de administrare a patrimoniului, și actele de autoritate, adoptate de administrație în calitate de „putere publică”. Instanțele judecătorești s-au declarat competente să soluționeze numai litigiile privind actele de gestiune, iar pentru actele de autoritate numai pe calea unei acțiuni indirecte, adică pe calea excepției de ilegalitate sub aspectul cauzării injuste de prejudicii și acordării de despăgubiri pentru pagubele constatate, apreciind doar ilegalitatea actului atacat, dar fără să poată anula. Competența de a anula un act ilegal revenea exclusiv administrației, tribunalele neputând să anuleze actul. Astfel, particularii aveau dreptul de a cere daune interese în fața instanțelor ordinare sau anularea și reformarea actului în fața administrației.
Acțiunea în daune constituia în acest sistem (ca și în cel i belgian), singurul mijloc de apărare a particularului în contra actelor de autoritate ilegale aduse în fața tribunalelor. Tribunalele S puteau aprecia pe cale de excepție legalitatea actelor administrative, precum și judeca cererile de despăgubire contra autorităților administrative, cu acordare de daune. Șefii acestei justiții administrative erau miniștrii departamentelor, ce se bucurau de o competență generală și deplină. Ministrul sesizat de un particular sau din oficiu, anulă sau refăcea actul în întregime, iar, ca urmare a lipsei de cenzură a acestor activități, au existat numeroase abuzuri.
În concluzie, această perioadă este lipsită de un contencios de anulare, deci și de garanția ce apără pe particulari față de abuzurile administrative.
A treia mare perioadă este cuprinsă între anii 1905-1948, fiind formată din mai multe perioade bine delimitate. O caracteristică generală a acestei perioade mari, de peste patru decenii, un element de distincție față de perioada anterioară, este existența unor reglementări speciale cu privire la competența instanțelor în materia contenciosului administrativ. Aceste legi au fost: legile pentru reorganizarea Curții de Casație din 1 iulie 1905, 25 martie 1910 din 17 februarie 1912, apoi art, 107 din Constituția din anul 1923, Legea comitetelor de reviziune din 20 aprilie 1933, Legea curților administrative din 45 martie 1939.
Unele din cele mai clare reglementări Ie-a cuprins Legea din anul 1905, pentru reorganizarea înaltei Curți de Casație și Justiție. Acest sistem introdus prin lege se caracterizează prin mai multe trăsături, pornind de la faptul că această Curte nu a avut o competență generală, ci una limitată și redusă.
În primul rând, Curtea de Casație era competentă să judece numai recursurile îndreptate în contra unor anumite acte administrative specificate de lege: contra ordonanțelor și regulamentelor făcute cu încălcarea legii de puterea centrală, județeană și comunală; contra ordonanțelor și deciziilor prefecților, primarilor și altor autorități juridice prin care s-a violat un drept patrimonial; contra deciziilor consiliilor comunale sau județene, când se cerea înscrierea în buget a unei sume certe, lichide. Pentru judecarea acestor tipuri de recurs, în cadrul înaltei Curți de Casație, ca instanță obișnuită, s-a înființat o a treia secțiune – Secțiunea de contencios administrativ.
În al doilea rând, recursul nu era admisibil decât dacă recurentul dovedea vătămarea unui drept, Curtea de casație pășind la examinarea actului nu putea să-l cenzureze decât din punctul de vedere al legalității lui, și în cazul în care îl socotea ilegal să-l declare fără nici o putere, iar actul declarat astfel era „socotit ca și cum n-ar fi fost și nu mai are nici o putere”. Prin decizia ei, Curtea nu putea pronunța decât anularea actului administrativ sau după caz să confirme actul.
Pe lângă faptul că acest contencios administrativ a avut în vedere un număr relativ mic de categorii de acte administrative de autoritate, el a rămas numai un contencios de anulare, întrucât în art. 62 al legii se prevedea că „actul administrativ casat se socotește ca și cum nu ar fi fost și nu mai are nici o putere”.
Prin Legea Curții de Casație din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din anul 1905 a fost desființat, cauzele de această natură urmând a se soluționa de către tribunalele de județ. În acest sens, art. 74 prevedea că „pricinile dintre particulari și stat, județe și comune sau alte autorități publice, pentru vătămarea drepturilor particularilor prin acte administrative de autoritate, venite înaintea instanțelor judecătorești, conform principiilor generale ale dreptului, se vor judeca de urgență și cu precădere asupra tuturor celorlalte afaceri”.
Următoarea subperioadă în evoluția instituției este marcată de Legea contenciosului administrativ, adoptată la data de 25 decembrie 1925. Legea a fost justificată de prevederea cuprinsă în art. 99 al Constituției din anul 1923, care a reglementat dreptul celor vătămați printr-un decret sau o dispoziție semnată sau contrasemnată de un ministru de a obține despăgubiri. Pentru a pune capăt disputelor de ordin constituțional care au caracterizat perioada anterioară, legiuitorul constituant din anul 1923, a consemnat în mod expres instituția contenciosului administrativ, stabilind că o lege specială va reglementa condițiile în care puterea judecătorească va exercita atribuțiile de contencios administrativ.
Atât legea fundamentală a țării, cât și noua lege organică au atribuit puterii judecătorești o competență deplină în această materie.
Potrivit art. 1 din lege, oricine se pretinde vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate, făcut cu călcarea legilor și a regulamentelor, sau prin reaua voință a autorităților administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoașterea drepturilor sale la instituțiile judecătorești competente.
Etapa a patra a evoluției reglementării controlului judecătoresc asupra legalității actelor administrative este cuprinsă între anii 1948-1965, fiind marcată de adoptarea Decretului nr. 128/1948, care a adus importante modificări în ceea ce privește organizarea contenciosului administrativ. Pornindu-se de la principiul unicității puterii de stat, s-a considerat că, în baza acestuia, toate organele statului sunt subordonate Marii Adunări Naționale, organul suprem al puterii de stat.
Decretul nr. 128/1948 a abrogat Legea pentru contenciosul administrativ și Legea de organizare a curților administrative. Așadar, până în anul 1965, competența instanțelor judecătorești de a verifica pe cale de acțiune directă legalitatea actelor administrative este reglementată de art. 120 din Codul de procedură civilă, potrivit căruia o persoană poate face plângere la instanțele judecătorești împotriva unui act emis de organele administrației de stat numai în cazul în care legea prevede expres un asemenea drept. În acest sistem, competența instanțelor judecătorești de a controla pe cale de acțiune directă legalitatea actelor administrative era condiționată de existența unei prevederi legale exprese, care să le autorizeze să o exercite, în ceea ce privește competența instanțelor judecătorești de a verifica pe cale de excepție legalitatea actelor administrative, care nu era reglementată în Codul de procedură civilă, practica judiciară a mers pe linia că instanțele judecătorești pot verifica legalitatea actelor administrative numai în cazurile în care o lege specială le acordă, expres sau implicit, acest drept, adică atunci când intenția legiuitorului de a le recunoaște dreptul menționat se desprindea în mod neîndoielnic din interpretarea legii. Etapa a cincea cuprinde perioada 1965-1990. Controlul judecătoresc asupra legalității actelor administrative în această perioadă a avut ca fundament art. 35 coroborat cu art. 103 din Constituția din anul 1965, precum și Legea nr. 1/1967.
Constituția din anul 1965 a stabilit, cu valoarea unui principiu, regula potrivit căreia, tribunalele și judecătoriile judecă cererile celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunțe, în condițiile legii, și asupra legalității unor acte.
Dacă înainte de Constituția din anul 1965, pentru ca instanțele judecătorești să poată verifica legalitatea unui act administrativ, era nevoie de o dispoziție legală expresă în acest sens, pe baza Constituției din anul 1965 era nevoie, dimpotrivă, de o dispoziție expresă a legii, pentru a se crea o excepție de la regula că instanțele judecătorești se pot pronunța, în condițiile legii, asupra legalității actelor administrative.
În baza art. 103 alin. (3) din Constituția din anul 1965 a fost adoptată Legea nr. 1/1967, privind judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale.
Procedura folosită în realizarea acestui control era procedura judiciară (civilă), specifică organelor judecătorești (dreptul comun), având „insă unele elemente derogatorii de la dreptul comun, prevăzute prin reglementări speciale.
Acest control a mai fost caracterizat ca fiind un control de plină jurisdicție: un control subsidiar, în sensul că el nu putea fi exercitat decât după ce s-a încercat restabilirea legalității pe cale administrativă, sub forma recursului grațios sau ierarhic.
Instituția contenciosului administrativ a avut în realitate, un rol pur propagandistic, fiind pur formală, fără relevanță în apărarea drepturilor cetățenilor și contracararea abuzurilor autorităților administrative. În anul 1990 ă fost adoptată o nouă lege în domeniul contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990, Legea contenciosului administrativ, prin care a fost abrogată Legea nr. 1/1967, cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale, Legea nr. 29/1990, a preluat unele reglementări continuate în Legea nr. 1/1967, cum sunt cele cu privire la recursul administrativ prealabil introducerii acțiunii la instanța de judecată, Această lege conține însă și o serie de reglementări noi, diferite față de cele conținute de Legea nr. 1 /1967. Unele din aceste reglementări sunt superioare față de reglementările anterioare, cum sunt cele cu privire la suspendarea executării actului administrativ atacat. Astfel, au fost create la nivelul instanțelor judecătorești, secții specializate de contencios administrativ, la nivelul tribunalelor județene și, respectiv, la nivelul Curții Supreme de Justiție. Acest control a fost caracterizat ca fiind în control de plină jurisdicție, un control direct pe cale de acțiune judiciară atât față de actul administrativ propriu-zis, cât și față de actul administrativ asimilat.
Legea nr. 29/1990 a fost modificată implicit prin Constituția din anul 1991, care a schimbat sub anumite aspecte, fundamental, concepția asupra sferei contenciosului administrativ din țara noastră.
De asemenea; în această materie au fost aplicabile o serie de prevederi constituționale: art. 21 privind accesul liber la justiție și art. 48 relativ la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.
Acțiunea în contencios administrativ este deschisă oricărei persoane fizice sau juridice care se consideră vătămată în drepturile sale, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege [art. 1 alin. (1)]. Soluțiile pronunțate de instanță pot fi, conform acestui articol, anularea actului administrativ, respectiv recunoașterea dreptului recunoscut de lege și anularea pagubei cauzate.
Legea, în alin. (2) al art. 1 asimilează refuzului nejustificat de a rezolva cererea și faptul de a nu răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, sub rezerva existentei unui alt termen stabilit printr-o lege specială.
Art. 2 enumera finele de neprimire, adică tipurile de acte care nu pot fi atacate în justiție: actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Președintele României și guvern; actele administrative de autoritate și actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul parlamentului; actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului, precum și cele referitoare la interpretarea și nexecutarea actelor internaționale, la care România este parte; măsurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităților naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor și altor evenimente de aceeași gravitate; actele de comandament cu caracter militar; actele administrative pentru desființarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară; actele de gestiune săvârșite de stat, în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său; actele administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor de control ierarhic.
Art. 5 alin. (1) stabilea obligativitatea recursului grațios, adică procedura adresării unei cereri autorității emitente a actului în cauză; aceasta este obligată să rezolve reclamația în termen de 30 de zile.
Recursul ierarhic, așa cum era el reglementat în alin. (3) al art. 5, a fost facultativ; în acest caz, termenul de 30 de zile se calculează de la comunicarea de către acea autoritate a soluției date reclamației.
Persoana vătămată poate sesiza tribunalul în cazul în care nu este mulțumit de soluția dată reclamației, în termen de 30 de zile. Însă, în cazul nerezolvării reclamației de către autoritatea emitentă (recursul grațios), sau de către cea ierarhic superioară (recursul ierarhic), se poate sesiza direct tribunalul [art. 5 alin. (4)].
Tribunalele și Curțile de Apel sunt competente a judeca acțiunile formulate în temeiul art. 1 din lege. Competența acestora revine, conform regulii domiciliului reclamantului, așa cum este ea reglementată în art. 2 și 3 din Codul de procedură civilă (art. 7 pct. 1 din Legea nr. 59/23 iulie 1993, pentru modificarea Codului de procedură civilă, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr 29/1990 și a Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi).
În acest scop au fost înființate prin Legea nr. 59/1993 (art. 7 pct. 4) la Curtea Supremă de Justiție, la curțile de apel și la tribunale, secții de contencios administrativ.
Existența Legii nr. 29/1990 s-a încheiat o dată cu adoptarea Legii nr. 554/2004 (M. Of., nr. 1154 din 7 decembrie 2004), intrată în vigoare după 30 de zile de la publicare. Ca efect, însă, al dispozițiilor tranzitorii prevăzute în art. 27 din Legea nr. 554/2004, cauzele aflate pe rolul instanțelor de judecată Ia momentul intrării în vigoare a noii legi vor continua să fie soluționate în baza dispozițiilor Legii nr. 29/1990, potrivit principiului tempus regit actum.
Revizuirea Constituției în 2003 și adoptarea Legii nr. 554/2004 marchează cel mai înalt vârf în reglementarea contenciosului administrativ la noi. După cum s-a văzut din cele ce preced și după cum rezultă și din documentele publicate de noi, Legea nr. 554/2004 este mai mult o creație academică-universitară decât politico-guvemamentală, Guvernul în funcțiune în momentul declanșării procedurii de legiferare prin propunerea noastră legislativă, în calitate de senator al României, deși era condus de un profesor de drept public, colegul nostru de catedră la Universitatea din București, nu a avizat inițiativa legislativă, pretinzându-se că urmează să fie înaintat Parlamentului un proiect al Guvernului și solicitându-se ca propunerea noastră legislativă să fie reținută ca amendament la respectivul preconizat proiect.
De asemenea, cum relatam și în lucrarea citată, multe soluții s-au impus, în final, «peste capul» reprezentanților Ministerului Justiției, care au reprezentat Guvernul la discuțiile în fața Comisiilor juridice și în plenul celor două Camere.
Aceste aspecte ne fac să ne întrebăm dacă politicul actual, înțelegând Guvernul actual (Guvernul Tăriceanu) sau politicul (Guvernul) de mâine nu vor adopta o ordonanță de urgență pentru revenirea la «tradiție», pentru că, așa cum s-a mai spus, Legea nr. 554/2004 schimbă nu numai unele soluții cu altele, dar și filozofia soluțiilor.
În esență, noua Lege a contenciosului administrativ:
– reglementează atât contenciosul obiectiv, cât și contenciosul subiectiv, lărgind sfera autorităților publice care pot introduce acțiuni în contenciosul administrativ obiectiv (pe lângă prefect, care era reglementat prin Constituția din 1991, se mai adaugă Ministerul Public, Avocatul Poporului, Agenția Națională a Funcționarilor Publici);
– definește noțiunile de bază cu care operează, făcând distincție nu numai între dreptul subiectiv și interesul legitim, dar și între interesul legitim privat și interesul legitim public;
– lărgește sfera actului administrativ atacat și la contractele administrative;
– reglementează expres natura termenelor;
– introduce posibilitatea cererii de suspendare a actului atacat și în perioadă acțiunii prealabile;
– fortifică garanțiile procesuale, inclusiv prin soluția unui recurs în situații speciale;
– reglementează posibilitatea ca acțiunea împotriva ordonanțelor Guvernului să fie introdusă o dată cu excepția de neconstituționalitate, litigiul de contencios administrativ fiind suspendat până se pronunță Curtea Constituțională;
– reglementează expres procedura excepției de ilegalitate;
– stabilește obligația publicării hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au anulat acte administrative;
– nuanțează completarea cu dreptul comun etc.
CAPITOLUL III PROCEDURA DE SOLUȚIONARE A ACȚIUNII ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
1. Părțile în litigiul de contencios administrativ.
Noțiunea de persoană vătămată evocă regula în materia subiectelor de sezină a instanțelor de contencios administrativ sau, altfel spus, subiectele de sezină obișnuite în contenciosul subiectiv. De la această regulă sunt excepțiile prevăzute de art. 1 pentru anumite autorități publice (Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefect, Agenția Națională a Funcționarilor Publici), care pot introduce acțiuni în contenciosul subiectiv pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime ale cetățeanului sau, după caz, ale persoanei juridice de drept privat vătămate.
Noțiunea de persoană vătămată se fundamentează pe ideea violării drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative, în sensul în care Legea contenciosului administrativ definește această noțiune (act unilateral – individual sau normativ -, tăcere, refuz nejustificat și contract administrativ).
Pe cale de consecință, va trebui să admitem că reclamant, în sens de persoană vătămată, poate fi și un terț, în raport cu autoritatea emitentă și beneficiarul actului în cazul actului administrativ unilateral individual, respectiv în raport cu părțile contractante, în cazul contractului administrativ. Pentru acțiunile care au ca obiect acte administrative prin care s-a vătămat un interes public, în sensul prezentei legi, calitatea de reclamant o poate avea oricare dintre cele patru autorități citate, orice persoană de drept public, dar și „organismele sociale interesate”.
Aceste subiecte ne apar ca reprezentanți ai titularului interesului public, adică ai diferitelor colectivități locale, profesionale etc.
Proiectul legii referitoare la persoanele care puteau introduce acțiunea pentru încălcarea unui interes public preciza: „Acțiunile în contenciosul administrativ ce au ca obiect apărarea unui interes public, vătămat printr-un act administrativ, individual sau normativ, pot fi introduse și de grupuri de persoane fizice, care nu sunt constituite într-o persoană juridică sau, după caz, de persoane juridice, potrivit specificului activității acestora” [art. 1 alin. (5)].
Rezultă că acțiunea unor persoane fizice sau a unei persoane juridice de drept privat pe ideea apărării interesului public, era perfect posibilă, dacă se tăcea dovada încălcării „interesului legitim public”. Atunci când s-a conceput această soluție, s-au avut în vedere aspecte reieșite din practică, anticipându-se că la început vor fi reacții excesive, că va fi o «avalanșă» de acțiuni, dar în scurt timp practica se va stabiliza la anumite reguli, indiferent care a fost intenția inițiatorului legii.
Credeam sincer, cei care redactam, că soluția este legitimă și necesară, mai ales că o parte dintre noi eram și avocați pledanți, trăind direct nedreptățile la care au fost supuse fie grupuri de chiriași, fie grupuri de proprietari, ca să nu mai vorbim de grupurile de sindicaliști, de locatari etc, pentru că exista gol legislativ.
Critica vehementă, în special a Prof. Tudor Drăganu, ne-a determinat să nuanțăm aceste «subiecte de sezină», restrângând sfera numai la autoritățile publice și la organisme sociale interesate, spre a evita transformarea acestor acțiuni în acțiuni populare.
Astfel, Prof. Tudor Drăganu, criticând soluția preconizată de Proiect cu privire la interesul public, arată că este vorba de o soluție neconstituțională și în raport cu art. 52 alin. (1), unde se face vorbire despre un drept «al său» și un interes legitim tot «al său», „fiind evident că vătămarea unui interes public reprezintă o atingere adusă unei expectative a colectivității, iar nu a unei persoane determinate”. În același sens, se evocă și art. 21 alin. (1) din Constituția României unde se menționează că orice persoană se poate adresa justiției „pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime”, adică, precizează autorul, a „intereselor sale, …ale persoanei, iar nu ale colectivității”.
Sunt aduse pentru argumentarea interpretării restrictive a textelor din Constituția noastră și argumente de drept comparat, art. 19. alin. (4) din Constituția R.F.G., precum și Legea contenciosului administrativ din această țară din 21 ianuarie 1960, ajungându-se la concluzia după care concepția legiuitorului german se apropie de punctul de vedere îmbrățișat în doctrina noastră de Prof. Viorel Mihai Ciobanu, conform căreia acțiunea în justiție trebuie să urmărească valorificarea fie a unor drepturi subiective., fie a unor interese special ocrotite de lege.
Din compararea textului inițial din Proiect cu textul final al Legii nr. 554/2004, prin raportare Ia aceste critici, se impun unele precizări.
În primul rând, așa după cum s-a reformulat noțiunea de persoană vătămată, în cazul interesului legitim nu mai poate fi vorba de o acțiune populară. În al doilea rând, sintagma „drepturile, libertățile și interesele sale legitime” în cazul persoanelor juridice trebuie privită nuanțat, fiind vorba de acele drepturi și interese legitime care în cazul persoanelor de drept privat de utilitate publică le asigură realizarea «obiectului de activitate», care este, prin ipoteză, de interes general, iar în cazul persoanelor de drept public le asigură realizarea competenței. Competența unei persoane de drept public presupune tocmai drepturi și obligații în regim de putere publică, adică în regimul juridic care face să triumfe în fiecare situație interesul public. În al treilea rând, dacă s-ar face o interpretare restrictivă, fundamentată pe logica ancestrală a procesului civil și în cazul contenciosului administrativ, ar trebui să admitem că soluția consacrată de art. 123 alin. (5) din Constituție reprezintă «o aberație juridică», de vreme ce prefectul, când atacă în fața instanței de contencios administrativ actele administrative ale autorităților locale, nu poate invoca „încălcarea drepturilor și libertăților sale legitime”. Până și «părintele» tezei cu privire la antinomiile intraconstituționale, Prof. Ion Vida, nu a sesizat că între art. 21 alin. (1) și art. 52 alin. (1) pe de o parte și art. 123 alin. (5) pe de altă parte ar exista contradicții”. Sunt texte care se completează reciproc, nu întâmplător în literatura de specialitate în cazul acțiunilor prefectului se face vorbire despre contenciosul obiectiv. În al patrulea rând, fundamentul implicării «organismelor sociale interesate» în opera de guvernare și de administrare este tot de ordin constituțional, cum s-a arătat [art. 102 alin. (2)], ceea ce, logic, trebuie să le confere acestora și dreptul de a se plânge în instanțele de contencios administrativ împotriva actelor administrative ale Guvernului și ale celorlalte organe ale administrației publice, fiind evident că interesul pe care-și întemeiază acțiunea nu este «privat», ci «public». În al cincilea rând, textele Constituției României trebuie interpretate, în timp, de așa natură încât să intre în consonanță cu textele Constituției U.E., or Constituția U.E. reglementează dreptul cetățeanului la o bună administrație, ceea ce fundamentează și dreptul de a se plânge în justiție când apreciază că prin actele administrative emise (încheiate) se încalcă acest drept.
Așadar, cât privește subiectul care poate introduce acțiunea, din dispozițiile Constituției (art. 52) și ale Legii nr. 554/2004, pe de o parte, precum și ale altor acte normative citate, pe de altă parte, rezultă că acest subiect, ca regulă, poate fi orice persoană fizică sau orice persoană juridică care se considera vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime, precum și orice persoană care are un interes («cei interesați»).
O situație aparte o are Prefectul, ca autoritate statală ce exercită controlul de tutelă administrativă, el putând introduce acțiuni în contenciosul administrativ în baza art. 123 alin. final din Constituție, ca și celelalte subiecte speciale de sezină2' precizate în art 1 al Legii nr. 554/2004.
Noțiunea „cei interesați” din legile speciale are un înțeles foarte larg, desemnând persoana fizică, persoana juridică, un grup de persoane fizice, organizații care nu au personalitate juridică etc. Se subînțelege că persoanele fizice trebuie sa întrunească și condițiile necesare prevăzute de Codul de procedura civilă pentru introducerea unei acțiuni, între care condiția capacității. În plus, după cum am arătat anterior, actuala reglementare urmărește protejarea a două categorii de interese legitime, cele private [art. 2 alin. (1) lit. o)] ca și cele publice [art. 2 alin. (l)lit.p)].
Problema capacității juridice civile pentru subiectul de drept care introduce acțiunea în contenciosul administrativ, trebuie privită mai nuanțat față de noile reglementări, care au la bază o altă filozofie a contenciosului administrativ. Regulile procedurii civile, de data aceasta, «pun în operă» o instituție de drept public și nu o instituție de drept privat. Acțiunea în contenciosul administrativ care are ca obiect anularea unui act administrativ normativ, ca și acțiunea în contenciosul constituțional care are ca obiect declararea neconstituționalității unui text de lege, sunt, prin ipoteza, acțiuni de ordine publică, efectele deciziilor fiind erga omnes. De aici rezultă că acțiunea în anulare în față instanței de contencios administrativ nu poate fi condiționată de existenta calității de persoană juridică pentru reclamant. Cum s-a arătat, calitatea de reclamant pentru asemenea acțiuni principale (includem în această sferă și acțiunea împotriva refuzului), care pot avea, în subsidiar, ca obiect, și obligarea, prin instanță, a administrației, să emită un act, o poate avea un organ de stat sau o structură neguvernamentală, care nu are capacitate juridică civilă, adică nu are calitatea de persoană juridică în sensul Dreptului civil, dar are capacitate juridică administrativă sau de altă natură.
Prin urmare, în aceste cazuri condiția generală a capacității la care se refera Codul de procedură civilă trebuie interpretată în sens larg, capacitatea de a fi subiect de drept în orice raport juridic, în primul rând de drept administrativ, și nu în sens restrâns, capacitatea de a fi subiect numai în raporturile juridice civile.
Pentru identitate de tratament, acest raționament se pune și în cazul persoanelor fizice.
Articolul 1 se deosebește, nu numai prin conținutul reglementării în sine, dar și prin filozofia pe care se fundamentează reglementarea, atât de art. 1 al Legii nr. 29/1990, cât și de art. 1 din Legea contenciosului administrativ din 1925.
Este vorba de o schimbare de optică, așa cum s-a remarcat, de altfel cu accente critice, de către «Patriarhul» dreptului public românesc, Prof. Tudor Drăganu.
Profesorul Tudor Drăganu lasă să se înțeleagă că prin modul de redactare al art. 1, ca de altfel și din modul de formulare a definițiilor din art. 2, se conturează acțiuni populare în contenciosul administrativ. S-a arătat că o parte din observații au fost însușite fără a se îndepărta de filozofia extensiei contenciosului administrativ, impusă de noul edificiu constituțional al României.
Punctul de vedere al Prof. T. Drăganu exacerbează spiritul clasic al contenciosului administrativ, dându-se o interpretare restrictivă și textelor Constituției.
Ideea de bază, în prezent, o reprezintă transparența, oamenii trebuie să fie informați, iar Constituția consacră un drept fundamental (art. 31), iar admninistrația are obligația de a demonstra în permanență că gestionează corect banii publici, că rezolvă cu observarea intereselor colective probleme de competența sa. Atunci când persoane fizice și persoane juridice au argumente pentru acțiuni abuzive ale administrației, este firesc să se poată adresa și instanței de contencios administrativ.
Chiar în baza Legii nr. 29/1990, care vorbea numai despre drepturile subiective și înainte de revizuirea Constituției în 2003, când s-a introdus în actualul art. 52 și interesul legitim, instanțele de contencios administrativ au soluționat litigii prin invocarea interesului public. Rămâne un criteriu de referință al acestei practici soluția pronunțată în cauza Parohiei Mavrogheni din București contra Primăriei Capitalei, citată anterior, speță legată de numele regretatului nostru coleg și prieten, Profesorul Gheorghe Beleiu.
Se observă că noua Lege a contenciosului administrativ a preferat noțiunea de „persoană” în locul formulei generale „ce! vătămat”. Legea contenciosului administrativ din 1925 folosea termenul, de asemenea, generic, „oricine”, evitându-se folosirea noțiunii de persoană: „Oricine se pretinde vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ sau prin rea voință a autorităților administrative de a rezolva cererea privitoare Ia un drept, poate face cerere pentru recunoașterea dreptului său Ia instanțele judecătorești competente, arătate mai jos.
În doctrina vremii, îndeosebi în lucrarea citată a Prof. Constantin G. Rarincescu se preciza că prin termenul „oricine” se vizau „toate persoanele fizice și juridice, fără nici o distincție în calitatea lor de subiecte titulare de drepturi și datorii”, dar autorii făceau, totodată, distincție între categoriile de litigii introduse de către persoanele juridice de drept public: „Cu privire la persoanele juridice de drept public, trebuie să facem deosebire între litigiile dintre acestea și particulari și litigiile dintre stat și celelalte persoane juridice publice, cum sunt comunele, județele, stabilimentele publice etc.”.
Practica judecătorească a fost împărțită în ceea ce privește recunoașterea dreptului persoanelor de drept public de a introduce acțiuni în contenciosul administrativ, după cum ne informează tot Constantin G. Rarincescu.
De vreme ce în actuala versiune a contenciosului administrativ se face o mențiune expresă pentru persoanele de drept public, iar anumite autorități publice dobândesc dreptul de a introduce acțiuni în numele persoanei fizice sau, după caz, juridice de drept privat vătămate, de unde distincția dintre contenciosul subiectiv și cel obiectiv, este mai potrivită folosirea noțiunii de persoană.
Astfel, în primul alineat al art. 1 din Legea nr. 554/2004, se reglementează regula acțiunilor în contenciosul administrativ, reieșind că titularul acțiunii poate fi orice persoană care se consideră vătămată atât într-un drept personal, cât și într-un interes legitim personal.
Textul nu precizează despre ce persoană este vorba, folosește formularea cu caracter general „orice persoană” de unde tragem concluzia că sunt avute în vedere, în egală măsură, persoanele fizică și persoanele juridice.
În ceea ce privește persoana juridică, din coroborarea alin. (1) cu alin. (8) al articolului la care ne referim rezultă că acțiuni în contenciosul administrativ pentru invocarea încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim personal nu poate introduce decât persoana juridică de drept privat
Persoana de drept public poate introduce acțiuni, potrivit alin. (8) fie pentru apărarea unui drept propriu încălcat, când este vorba de contencios subiectiv, fie pentru apărarea unui interes, care nu poate fi decât interes public, când este vorba de un contencios obiectiv.
În baza Legii nr. 29/1990 s-au admis de către unele instanțe acțiuni ale primarilor contra hotărârilor consiliilor locale, punându-se problema de a ști dacă în baza noii legii asemenea acțiuni sunt admisibile sau nu. Răspunsul este pozitiv, numai dacă temeiul acțiunii îl reprezintă un interes legitim public, cum ar fi respectarea legii și a Constituției.
Primarul, potrivit Legii nr. 215/2001, ne apare ca autoritate executivă față de consiliul local care este autoritate deliberativă și, deci, logic nu poate invoca încălcarea unui drept subiectiv. La fel se pune problema și pentru prefect, care exercită controlul de tutelă administrativă, fiind prin definiție titularul tipic al acțiunilor în contenciosul administrativ obiectiv. Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici ne apar în dublă calitate, atât ca titulari ai acțiunilor în contenciosul subiectiv în numele cetățeanului vătămat (Avocatul Poporului), în numele persoanei fizice sau juridice de drept privat (Ministerul Public), în numele funcționarului public (Agenția Națională a Funcționarilor Publici), cât și ca titulari ai unor acțiuni introduse pentru apărarea unui interes public, care fac obiectul unor acțiuni în contenciosul obiectiv, acțiuni de ordine publică, la care nu se mai poate renunța, cum se prevede în mod expres în art. 28 alin. (2) din Lege.
Se înțelege că acțiunile persoanelor fizice vor fi întemeiate, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, dar nu sunt inadmisibile nici acțiunile unei persoane juridice de drept privat care are drept temei încălcarea unui interes legitim public, fiind vorba de persoanele juridice definite de art. alin. (1) lit r) din Legea nr. 554/2004.
Din modul de redactare a alin. (1) al art. 1 din Legea nr. 554/2004, nu este exclus ca o persoană fizică sau o persoană juridică de drept privat, care nu intră în sfera „organismelor sociale interesate” să poată invoca și încălcarea unui interes public, dar pe fondul invocării încălcării dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.
Faptul că persoana vătămată poate invoca drept temei al acțiunii și un interes public nu constituie un pas înapoi în construcția instituției contenciosului administrativ, dimpotrivă, un important pas înainte, pentru că, în ultimă instanță, judecătorul este cel care se va pronunța, având mai puțină relevanță dacă nulitatea actului se pronunță prin invocarea încălcării unui interes legitim privat sau a unuia public, de vreme ce acțiunea abuzivă a administrației este stopată și se restabilește ordinea de drept.
Prin urmare, este posibil ca instanța să respingă capătul de cerere privind drepturile subiective încălcate și să nu acorde, de exemplu, despăgubirile cerute, dar să admită capătul de cerere privind nulitatea actului atacat prin invocarea vătămării interesului legitim public.
Prin noua reglementare, distincția foarte tranșantă care se făcea în doctrină, cel puțin într-un anumit curent de idei, precum și de o parte a practicii judecătorești, între legalitate și oportunitate, nu mai poate fi susținută. Așa-zisa oportunitate este o dimensiune a legalității, înțelegând prin legalitate inclusiv sensul exercitării în colectiv a unora dintre drepturile fundamentale prevăzute de Constituție, cum ar fi de pildă: dreptul la libertatea economică, dreptul la grevă, dreptul la asociere, libertatea întrunirilor, accesul Ia cultură, la un mediu sănătos și așa mai departe.
Alineatul (2) al art 1 vine să tranșeze o problemă discutată în literatură, problemă care în practică a primit soluții diferite, fiind legată îndeosebi de efectele autorizațiilor de construcții, autorizații de practicare a diferitelor profesii la domiciliu etc.
Nu în puține situații titularul unei asemenea autorizații, conformându-se actului administrativ, afecta drepturi sau interese legitime ale altor subiecte de drept, de regulă ale vecinilor.
Cum nu exista o relație juridică directă între persoana care se considera vătămată și autoritatea emitentă, cu excepția unor situații procedurale în care legea reglementează ca fază prealabilă emiterii autorizației discuția publică (ex. În materie de protecția mediului), autoritățile administrației publice sesizate pretindeau că nu au temei legal pentru revocarea acrului administrativ și oricum autorizația emisă producea efecte juridice civile sau comerciale, astfel încât nu mai putea fi revocată, iar instanțele de contencios administrativ respingeau acțiunile ca inadmisibile, nefiind întrunite una dintre condiții, anume existența dreptului subiectiv încălcat.
Este de observat că legiuitorul a înțeles printr-un artificiu juridic să pună în relație cu autoritatea emitentă și cu beneficiarul actului administrativ și pe terța persoană, fiind vorba, prin definiție, numai de actul administrativ cu caracter individual.
Deși legea nu precizează în mod expres, se deduce din logica internă a textului, că acțiunea, se va face atât împotriva autorității pârâte cât și împotriva beneficiarului actului, acesta având posibilitatea în contradictoriu, să se apere față de atacurile reclamantului.
Alineatul (3) al art. 1 din lege reglementează posibilitatea pentru Avocatul Poporului de a introduce acțiunea în contencios administrativ. Este o soluție care nu s-a impus fără rezerve, acestea fiind exprimate chiar de către instituția «Avocatul Poporului» în punctul de vedere oficial, trimis inițiatorului, ceea ce a condus și la sesizarea Curții Constituționale, cum s-a arătat.
Așa după cum ne-am exprimat, în materialul publicat în Revista de Drept Public și reluat în prima parte, considerăm că această soluție se impunea față de Legea de revizuire a Constituției, care, mai mult, a inclus Avocatul Poporului în sfera subiectelor de sezină a Curții Constituționale.
Potrivit unui vechi principiu de drept, cine poate mai mult, poate și mai puțin. O excepție de neconstituționalitate înseamnă ceva mai mult decât o excepție de ilegalitate.
Pe de altă parte, trebuie reținut că textul din Legea contenciosului administrativ face trimitere la Legea organică a Avocatului Poporului, fiind vorba de sesizarea instanțelor de contencios administrativ numai după ce, la rândul său, Avocatul Poporului a fost sesizat de o persoană fizică.
De aici rezultă că Avocatul Poporului poate sesiza instanța de contencios administrativ numai pentru apărarea unei persoane fizice și numai dacă acea persoană fizică, în prealabil, a sesizat Avocatul Poporului.
Din modul de redactare al textului rezultă că acțiunile în contencios administrativ ale Avocatului Poporului apar ca fiind mijlocul juridic la care această instituție apelează după ce a epuizat celelalte mijloace specifice activității sale.
Această concluzie se impune din sintagma „urmare a controlului realizat”, iar apoi, în acțiunea introdusă, Avocatul Poporului trebuie să justifice de ce calea judiciară este singura posibilă.
Textul menționează că persoana fizică în cauză dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citată în această calitate.
Se impun două precizări cu privire la: a) principiul disponibilității; urmează să fie reținut și în această cauză principiul disponibilității, ceea ce înseamnă că Ia primul termen la care este citat, cel în cauză va trebui să precizeze iar instanța să rețină prin încheiere, că își însușește acțiunea introdusă de Avocatul Poporului și b) calitatea procesuală a Avocatului Poporului.
În prima versiune a textului, după cum se poate constata din lucrarea consacrată comentării Legii nr. 554/2004, Avocatul Poporului nu se cita. În dezbaterile asupra proiectului, îndeosebi prin vocea avocatului – deputat Lucian Bolcaș, s-au adus critici acestei soluții, motiv pentru care Camera Deputaților nu a adoptat-o.
Devreme ce partea finală a textului din versiunea proiectului, „iar AvocatuI PoporuIui nu se citează” – a fost înlăturată, într-o primă concluzie s-ar putea susține că citarea Avocatului Poporului este obligatorie.
După părerea noastră trebuie să interpretăm în sensul rațiunii de a fi a Avocatului Poporului și pe cale de consecință, a rațiunii introducerii de către Avocatul Poporului a acțiunilor în contenciosul administrativ subiectiv.
El este și rămâne un garant al exercitării drepturilor fundamentale de către cetățeni, dar nu și un apărător al cetățenilor în fața justiției, ceea ce duce la o confuzie între instituția Avocatului Poporului și cea a avocaturii, care cuprinde avocații grupați în Barouri și în Uniunea Națională a Barourilor din România.
Prin urmare, chiar dacă s-a înlăturat formularea expresă, din logica internă a instituției Avocatul Poporului, așa cum este această conturată în art. 60 din Constituție și în legea sa organică, nu se citează Avocatul Poporului, rolul său rezumându-se la sprijinirea celui în cauză pentru preluarea misiunii de soluționare a litigiului prilejuit de încălcarea drepturilor sale de către instanțele judecătorești, mai precis de către instanța de contencios administrativ.
Deducerea acestui litigiu în fața instanței de contencios administrativ de către Avocatul Poporului semnifică nu numai realizarea misiunii sale constituționale, dar și realizarea cadrului jurisdicțional de garantare a dreptului cetățeanului.
Este de la sine înțeles că trebuie să facem o distincție între acțiunile de contencios subiectiv, când Avocatul Poporului sprijină cetățeanul și care sunt guvernate de principiul disponibilității și acțiunile de contencios obiectiv când Avocatul Poporului apără ordinea de drept, care protejează drepturile cetățeanului. Aceste din urmă acțiuni sunt introduse de Avocatul Poporului în nume propriu, și potrivit art. 28 alin. (2) și nu mai pot fi retrase. Prin urmare, Avocatul Poporului în condițiile contenciosului administrativ subiectiv fie nu se citează, fie se citează ca «apărător» oficial al cetățeanului, pe când în contenciosul obiectiv se citează ca titular al acțiunii de ordine publică, temeiul acestor acțiuni fiind alin. (8) al art. 1 din Legea nr. 554/2004, la care ne referim.
Va trebui să admitem că este posibil ca Avocatul Poporului să sesizeze instanța de contencios administrativ, în baza alin. (3) al art. 1, și cu privire la un act administrativ normativ, ipoteză în care renunțarea cetățeanului nu are efecte asupra Avocatului Poporului, aici fiind vorba de o acțiune în contenciosul obiectiv, care odată introdusă nu mai poate fi retrasă, cum se precizează în art. 28 alin. (2). Dincolo de interesul cetățeanului este interesul public, care dă litigiului un caracter de ordine publică. Acesta este și sensul Deciziei Curții Constituționale nr. 507/17.11.2004 adoptată cu majoritate de voturi.
Se impune a constata că este vorba numai de acte sau acțiuni efectuate cu exces de putere ale autorităților administrative, nu și ale celorlalte autorități publice, iar dintre autoritățile administrative, numai acelea asupra cărora Avocatul Poporului poate exercita un control potrivit legii sale organice.
Textul la care ne referim trebuie coroborat cu art.7 care face referire la termene și la acțiunea prealabilă.
Alineatul (4), (5) și (9) reglementează rolul Ministerului Public în relația cu instanțele de contencios administrativ, prin raportare la garantarea drepturilor cetățenilor. Se poate spune că aceste texte din Legea contenciosului administrativ, în sfârșit, dau finalitate principiului consacrat de art. 131 alin. (1) din Constituție, text consacrat, în aceeași redactare, în 1991. Este aici unul dintre motivele care a determinat apariția unei noi legi a contenciosului administrativ.
„În activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societății și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor” [art. 131 alin. (1) din Constituție], text deja citat într-o notă anterioară de subsol.
Astfel, alin. (4) are ca obiect sesizarea instanței de contencios administrativ în cazul actelor individuale, alin. (5) vizează sesizarea acestei instanțe în cazul actelor administrative normative, iar alin. (6) consacră regula participării la judecată a reprezentantului Ministerului Public, indiferent de calitatea subiectului care a sesizat instanța.
Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, așa cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 247/2005, reglementează, în art. 60, următoarele atribuții pentru Ministerul Public:
– efectuează urmărirea penală în cazurile și în condițiile prevăzute de lege și participă, potrivit legii, Ia soluționarea conflictelor prin mijloace alternative;
– conduce și supraveghează activitatea de cercetare penală a poliției judiciare, conduce și controlează activitatea altor organe de cercetare penală;
– sesizează instanțele judecătorești pentru judecarea cauzelor penale, potrivit legii;
– exercită acțiunea civilă, în cazurile prevăzute de lege;
– participă, în condițiile legii, la ședințele de judecată;
– exercită căile de atac împotriva hotărârilor judecătorești, în condițiile prevăzute de lege;
– apără drepturile și interesele legitime ale minorilor, ale persoanelor puse sub interdicție, ale dispăruților și ale altor persoane, în condițiile legii;
– acționează pentru prevenirea și combaterea criminalității, sub coordonarea ministrului justiției, pentru realizarea unitară a politice penale a statului;
– studiază cauzele care generează sau favorizează criminalitatea, elaborează și prezintă ministrului justiției propuneri în vederea eliminării acestora, precum și pentru perfecționarea legislației în domeniu;
– verifică respectarea legii Ia locurile de deținere preventivă;
– exercită orice alte atribuții prevăzute de lege.
Cât privește rolul procurorului în procesul civil, reținem că, potrivit art. 45 alin. (1) C. proc. civ., Ministerul Public poate porni acțiunea civilă ori de câte ori este necesar pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime ale minorilor, ale persoanelor puse sub interdicție și ale dispăruților. De asemenea, potrivit alin. (3) al aceluiași articol, procurorul poate pune concluzii în orice proces civil, în orice fază a acestuia, dacă apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor și libertăților cetățenilor.
Din modul în care este redactat alin. (4) al art. 1 din Legea contenciosului administrativ („Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuțiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază…”), rezultă că implicarea procurorului în contenciosul administrativ se face din proprie inițiativă sau Ia solicitarea unei persoane fizice sau juridice, după cum îndeplinirea uneia din atribuțiile prevăzute de art. 60 lit. a)-j) din Legea nr. 304/2004, citate, se face din oficiu sau la sesizare (plângere ori denunț, în condițiile art. 21 și urm. C. proc. pen. sau, după caz, petiție, în baza art. 51 din Constituție). Este limpede că, în funcție de natura atribuției în exercitarea căreia procurorul constată că încălcările drepturilor și intereselor legitime ale unei persoane se datorează unor acte administrative individuale emise cu exces de putere, precum și de momentul în care intervine această constatare, în funcție de procedura administrativă, civilă sau penală, reclamată de exercitarea atribuției, procurorul va alege și modalitatea de sesizare a instanței de contencios administrativ: acțiune sau excepție de ilegalitate.
Colegul nostru mai tânăr, lector univ. dr. Iulian Avram (care este și autorul unei excelente monografii pe tema contractelor de concesiune) este de părere că, în acest caz, prevăzut de alin. (4) al art. 1 din Legea nr. 554/2004, „procurorul poate formula acțiunea numai pe calea unei excepții în cadrul exercitării atribuțiilor prevăzute de legea organică, adică în cadrul unui proces penal sau civil, când procurorul ia cunoștință de existența unui act administrativ cu caracter individual prin care se încalcă drepturi ale părților din procesul respectiv”. Este o interpretare restrictivă, care nu se conciliază cu ansamblul argumentării din acest stadiu, argumentare axată, corect, pe rolul procurorului prevăzut de Constituție, chiar dacă nu se invocă textul art. 131 alin. (1) teza a II-a din Constituția republicată. Prin urmare, dispozițiile din «legea organică» a Ministerului Public cu privire la atribuțiile acestei autorități, logic, trebuie să reprezinte o dezvoltare a textului constituțional citat, cu privire la rolul Ministerului Public. Indiferent, însă, de modul în care aceste atribuții sunt redactate, normele în cauză se interpretează în spiritul textului constituțional consacrat rolului Ministerului Public, altfel textul din Constituție devine pur formal, fără «bază reală», adică fără relevanță juridică în raporturile juridice concrete, în care intră Ministerul Public, urmare a exercitării atribuțiilor prevăzute de legea sa organică. Apoi, distinct de această perspectivă constituțională, menținându-se strict în procedura penală, o dată ce Ministerul Public a fost sesizat sau s-a sesizat din oficiu, nu se ajunge imediat la faza de judecată” a procesului penal, ca să se poată ridica excepția de ilegalitate și sesiza instanța de contencios administrativ. Există faza actelor premergătoare, fază în care procurorul poate ajunge la concluzia că nu sunt fapte «de natură penală», dar sunt fapte «de natură administrativă», și atunci ce face, nu sesizează instanța de contencios administrativ, că nu s-a ajuns într-un proces penal?
Este absurd, cum să nu sesizeze, îl obligă textul alin. (4) al art. 1 din Legea nr. 554/2004. La fel se procedează și atunci când se dispune neînceperea urmăririi penale sau, după caz, scoaterea de sub urmărire penală, dacă sunt temeiurile prevăzute de art. 1 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Este clar că legiuitorul îi oferă posibilitatea Ministerului Public, mai precis procurorilor constituiți în Parchete, prin care acesta își exercită atribuțiile [art. 131 alin. (2) din Constituție], ca să introducă și acțiuni în contenciosul administrativ indiferent dacă faptele, adică conduita abuzivă a funcționarilor autorității administrative emitente, au sau nu caracter penal. Dacă s-a întocmit rechizitoriu și s-a sesizat instanța penală, se înțelege că numai instanța de contencios administrativ poate dispune, potrivit regulii din Codul de procedură civilă, suspendarea acestei cauze, până se soluționează cauza penală. Va fi o chestiune de probațiune, care conduce la soluții de la caz la caz. Nimic, însă, nu împiedică instanța de contencios administrativ, pentru a preveni producerea unei pagube sau perturbarea funcționării unui serviciu public, să dispună suspendarea executării actului administrativ atacat înainte de a dispune suspendarea judecării cauzei pe fond.
În ipoteza la care ne referim, Ministerul Public sesizează instanța de contencios administrativ de Ia domiciliul persoanei fizice sau de Ia sediul persoanei juridice, iar persoana respectivă dobândește, de drept, calitatea de reclamant, dar nimic nu poate opri această persoană să renunțe la acțiune, potrivit principiului disponibilității. Principiul consacrat de art 28 alin. (2) potrivit căruia acțiunile introduse de Ministerul Public nu pot fi retrase, vizează numai această instituție, nu și persoană fizică sau juridică în beneficiul căruia s-a introdus acțiunea.
Se înțelege, de asemenea, că în acțiunea introdusă de Ministerul Public se va indica autoritatea publică emitentă, care se va cita ca pârât. Spre deosebire de alin. (3) unde se face vorbire numai despre autorități administrative, alin. (4) face vorbire despre autorități publice în general, întrucât competența Ministerului Public este generală.
Legiuitorul a simțit nevoia unui alineat special, alin. (5), pentru ipoteza actului administrativ normativ, când temeiul acțiunii Ministerului Public nu-l reprezintă încălcarea unui drept sau a unui interes legitim al unei persoane determinate, ca în cazul precedent, ci încălcarea unui interes public, firește în sensul acestei legi. Cum este vorba de un act normativ care vatămă interese publice și nu drepturi sau interese ale unei persoane, legiuitorul a găsit de cuviință să dea acest gen de litigii în competența instanței de contencios administrativ de la sediul autorității publice emitente, care se înțelege, se va cita în calitate de pârât. în asemenea litigii, după cum rezultă din teza II a alin. (9) al art. 1 din Legea nr. 554/2004, instanța, din oficiu sau la cerere, poate introduce în cauză „organismele sociale cu personalitate juridică interesate”, fiind aici o altă inovație a Legii contenciosului administrativ. Se știe că actele administrative normative care determină cel mai adesea proteste sunt preponderent de sorginte guvernamentală și ministerială, protestele venind, în special, din partea organizațiilor sindicale, a asociațiilor profesionale, a diferitelor fundații. Tocmai de aceea s-a simțit nevoia ca asemenea structuri neguvernamentale, evocate, de altfel, de Constituție în art. 102 alin. (2), să fie «atrase» și în procesul care are ca obiect anularea unui act administrativ normativ.
Este, de fapt, o concretizare în Legea contenciosului administrativ a garanției realizării principiului consacrat de art. 102 alin. (2) din Constituție, care deși prevăzut expres numai pentru Guvern, din coroborarea alin. (1) cu alin. (2) ale acestui articol constituțional rezultă că este un principiu general al administrației publice.
În adevăr, art. 102 alin. (2) din Constituție stabilește că în îndeplinirea atribuțiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate, dar în alin. (1) se arată că Guvernul „exercită conducerea generală a administrației publice”, rezultând că ceea ce este impus expres de Constituție pentru Guvern, ca «șef al executivului», se impune, pe cale de consecință logică, pentru celelalte organe ale administrației publice, fiind vorba, între altele, și de principiul transparenței, consacrat expres de unele acte normative.
Așa cum ne-am exprimat și în altă lucrare, alin. (2) al art. 102 din Constituție transformă «organismele sociale» în coparticipanți în actul de guvernare și, pe cale de consecință în coparticipanți în actul de administrare.
Cercul guvernării și al administrării se închide injustiție, guvernarea și administrarea trebuie să fie conformă Constituției și legii, trebuie să nu vatăme interese publice, iar justiția când soluționează litigii ce au ca obiect acte administrative normative, urmare a sesizării Ministerului Public, este firesc să asculte și vocea «societății civile», adică să ofere posibilitatea sindicatelor, asociațiilor și fundațiilor interesate să-și spună punctul de vedere.
Formularea imperativă din teza 1 a alin. (9) al art. 1 din Legea nr. 554/2004 („Participarea în instanță a reprezentantului Ministerului Public este obligatorie”) vizează, evident, litigiile de contencios administrativ introduse de către Ministerul Public, dar această soluție se impune și Ca un principiu general, fiind de neconceput ca în anumite litigii de contencios administrativ să participe reprezentantul Ministerului Public, iar în altele nu.
Tocmai pentru a se înlătura posibilitatea unor speculații de acest gen, Comisia juridică a Senatului a plasat textul respectiv la sfârșitul art. 1, față de versiunea Camerei Deputaților, unde forma obiectul alin. (6), după cum se poate observa din prima parte a prezentei lucrări.
Din interpretarea sistematică a Legii contenciosului administrativ rezultă că și Ministerul Public ne apare atât ca titular al acțiunilor de contencios subiectiv, în numele persoanei fizice sau juridice, vătămate, cât și titular al acțiunilor în contenciosul obiectiv, când acțiunile vizează acte administrative cu caracter normativ. Aceste din urmă acțiuni, după cum rezultă din art. 28 alin. (2) nu pot fi retrase. De altfel, Ministerul Public, potrivit art. 14 alin. (3), este și titularul unei acțiuni în suspendare a actului normativ.
Alineatul (6) al art. 1 din Legea nr. 554/2004 rezolvă o veche dispută teoretică, care în practica judiciară a primit soluții diferite, anume problema revocării actului administrativ care a dat naștere Ia raporturi juridice civile. De regulă, în doctrina juridică asemenea acte erau exceptate de la principiul revocabilității, fiind soluția consacrată, printre primii, în literatura juridică de după cel de al doilea război mondial de Prof. Tudor Drăganu în monografia din 1959. Dacă în ceea ce privește imposibilitatea revocării acestor acte de către autoritatea emitentă se poate spune că s-a conturat o constantă a doctrinei, fără să existe, totuși, o normă care să o consacre expres (un efect al inexistenței Codului de procedură administrativă necontencioasă) în ceea ce privește competența instanței de contencios administrativ de a «revoca» și actele civile încheiate (cel mai adesea contracte de închiriere) ca efect al emiterii actului administrativ soluțiile sunt împărțite, dar predomină teza după care anularea actelor civile este de competența instanței de drept comun.
Față de noua reglementare nu mai există nici un dubiu în ceea ce privește competența instanței de contencios administrativ, atât pe «acțiunea administrativă» cât și pe «acțiunea civilă» din cadrul procesului. Este de observat că legiuitorul face cuvenitele nuanțări între efectele juridice civile născute din faptul juridic care-l reprezintă emiterea actului administrativ ce s-a dovedit a fi ilegal și actele juridice civile, (care, firește, produc efecte) născute din același fapt juridic, distincție pe care va trebui să o facă și instanța.
Penultimul alineat al art. 1 din Legea nr. 554/2004, la care ne referim, reprezintă un text de trimitere prin intermediul căruia se face legătură între «dreptul comun» în materia contenciosului administrativ cu reglementările speciale în această materie, respectiv textul care clarifică statutul „persoanelor de drept public.
Astfel, prima parte a textului reconfirmă calitatea de reclamant a prefectului, care este prevăzută de Constituție [art. 123 alin. (3)], respectiv instituie această calitate pentru Agenția Națională a Funcționarilor Publici, iar partea a două reprezintă o dezvoltare a alin. (1) al art. 1 arătând că pot avea calitatea de reclamant și persoanele de drept public.
Persoanele de drept public, altele decât prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici, introduc acțiuni exclusiv în condițiile prezentei legi, pe când prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici și în condițiile legilor speciale.
S-a arătat în cele ce preced că problema calității de reclamant a persoanei de drept public a determinat controverse în literatura de specialitate și, respectiv, o practică diferită a instanțelor de contencios administrativ chiar și în baza Legii contenciosului administrativ din 1925.
După cum se observă, textul îngăduie persoanelor de drept public să introducă acțiuni în nume propriu atunci când este încălcat un drept subiectiv, în sens de drept ce aparține sferei de competență a persoanei publice respective.
Se știe că normele din Constituție sau din lege, care reglementează organizarea și funcționarea persoanelor de drept public, stabilindu-le atribuțiile, adică drepturile și obligațiile în regim de putere publică, fundamentează și capacitatea acestor persoane de a intra în raporturile juridice, proprio nomine, cerute de necesitatea realizării competenței. Ca atare drepturile subiective sunt drepturile care formează conținutul competenței, a cărei exercitare este de ordine publică.
Se înțelege că încălcarea acestor drepturi nu se poate face decât printr-un act administrativ abuziv, emis cu exces de putere, spre pildă o hotărâre guvernamentală prin care se încalcă atribuțiile prevăzute de Legea nr. 215/2001 pentru consiliul județean sau local. Se înțelege că într-o asemenea ipoteză consiliul în cauză are calitatea de reclamant într-o acțiune de contencios administrativ.
Sub acest aspect și cu aceste precizări, putem spune că acțiunea persoanelor de drept public se înscrie în sfera contenciosului subiectiv; în realitate este un contencios obiectiv pentru că realizarea competenței unei persoane de drept public este o chestiune de ordine publică.
În al doilea rând este de observat că persoanele de drept public pot introduce acțiuni în contenciosul administrativ și pe temeiul vătămării unui interes legitim rezultând din logica internă a textului că este vorba de un interes legitim de natură publică, iar acțiunile cu acest obiect au caracterul unei acțiuni în contenciosul obiectiv. Reiese, așadar, că obiectul acestor acțiuni îl reprezintă acte administrative normative. Sub acest aspect, acțiuni în contencios administrativ poate să introducă și Avocatul Poporului, de vreme ce ele pot fi introduse de orice persoană de drept public, fiind acțiunile vizate de alin. (2) al art. 28, problemă la care vom reveni.
2. Instanțele competente.
Procedura în materia contenciosului administrativ a fost, cel puțin la noi, mereu supusă unor reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, tocmai pentru a se da satisfacție rațiunilor de drept substanțial – garantarea legalității în activitatea organelor administrației publice și protecția drepturilor omului. Nu trebuie uitat că este vorba de un litigiu între cetățean și Primar, între cetățean și Prefect, între cetățean și Guvern, între cetățean și Șeful statului, adică între un „pigmeu” și un „colos”, iar procedura trebuie gândită de așa natură încât omul de pe stradă să poată ajunge, cât mai rapid, în fața judecătorului, astfel încât procesul să fie cât mai simplu și operativ. De aceea, unele din fazele procesului din dreptul comun nu se regăsesc în procesul de contencios administrativ, iar unele principii procedurale din dreptul comun nu numai că nu sunt identice, dar sunt chiar diametral diferite. Nu întâmplător, în multe țări instanțele de contencios administrativ formează ordine jurisdicționale paralele celor civile, având la bază un Cod de procedură administrativă contencioasă și nu Codul de procedură civilă. De aici și denumirea hotărârilor judecătorești: decizie (sentință) de contencios administrativ sau pur și simplu decizia administrativă și nu decizie (sentință) civilă. La noi, cum s-a subliniat anterior, niciodată după desființarea episodicului Consiliu de Stat, de la 1864, nu s-au depășit «granițele» maxime ale procedurii civile, pentru că mereu legile în materia contenciosului administrativ au făcut trimitere la Codul de procedura civilă. Așa se explică de ce și acum, când există secții de contencios administrativ, deciziile acestor instanțe sunt «contabilizate» decizii civile, fiind vorba, aici, și de «cutuma», devenită axiomă-procesul care nu este penal, obligatoriu intră în sfera civilului. Suntem de părere că legislația noastră conține suficiente elemente care îndreptățesc calificarea deciziei instanței de contencios administrativ ca o Decizie jurisdicțională administrativă (spre a evita confuzia cu Decizia administrativă prin care se realizează sarcinile administrației publice).
În virtutea acestor orientări de principiu, în România, tradițional, s-a impus principiul după care instanța competentă se stabilește după domiciliul reclamantului, fiind vorba, la ora actuală, fie de secția de contencios administrativ a Tribunalului județean, fie de Secția de contencios administrativ a Curții de Apel, în funcție de poziția, pe scara ierarhică, a autorității publice, de la care emană actul. Cum s-a remarcat, pentru prima dată prin Legea nr. 29/1990 s-a prevăzut înființarea de secții specializate de contencios administrativ, atât la instanța de fond, cât și la instanța de recurs [art. 17 alin. (1)].
Se înțelege că arunci când sesizarea se face după regula din dreptul comun, adică la instanța de la domiciliul pârâtului, declinarea de competență în favoarea instanței de la domiciliul reclamantului, față de principiile generale de drept, se impune numai dacă reclamantul a fost în eroare, nu și atunci când el a introdus acțiunea în mod deliberat, apreciind că în acest fel își apără mai bine dreptul sau interesul legitim încălcat prin actul administrativ atacat. În acest sens s-a pronunțat și Curtea Supremă de Justiție, Secția contencios administrativ, prin Decizia nr. 115/1994, emisă de această instanță ca regulator de competență, în baza vechii legi a contenciosului administrativ.
Curtea Supremă de Justiție, în mod întemeiat, a reținut că excepția de la regulă din dreptul comun, prin art. 6 din Legea nr. 29/1990, era o favoare creată reclamantului, la care el, însă, putea renunța oricând. „Prin urmare, competența nefiind de ordine publică, persoana interesată poate renunța la posibilitatea prevăzută de lege, având posibilitatea să introducă acțiunea la instanța de contencios a pârâtului, ceea ce, în speță, reclamantul a și înțeles să facă, introducând cererea Ia Tribunalul Olt”. Pe de altă parte, s-a reținut că terenul în privința căruia se solicita punerea în posesie se află în circumscripția teritorială a județului Olt, ceea ce reprezintă un alt argument (o mai bună administrare a justiției) pentru a stabili competența Tribunalului județean Olt, căruia i s-a trimis dosarul spre soluționare, prin regulator de competență.
Legea nr. 554/2004, în art. 10 alin. (3) menține soluția consacrată de Legea nr. 29/1990 în privința competenței teritoriale, în sensul că reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său, dar reglementează expres și posibilitatea reclamantului de a se adresa și instanței de la domiciliul pârâtului, cu precizarea că dacă s-a optat pentru a două variantă, nu se poate invoca (de partea adversă, se înțelege) excepția necompetenței teritoriale.
În felul acesta, Legea nr. 554/2004 vine cu o soluție care confirmă practica instanțelor de contencios administrativ în baza legii anterioare. Se înțelege că, o dată ce s-a ales instanța pentru acțiunea care are ca obiect suspendarea actului în baza art. 14, care nu presupune și introducerea acțiunii de fond, acțiunea de fond, logic, se introduce la aceeași instanță, stabilită fie după domiciliul reclamantului, fie după domiciliul pârâtului.
În ceea ce privește instanța de fond în materie de contencios administrativ,
Legea nr. 554/2004 fixează, în art. 10 alin. (1), regulile aplicabile în această materie. Astfel, pentru litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale sau județene, precum și pentru cele privind taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde Iei (500.000 lei noi), instanța de fond competentă material este tribunalul administrativ-fiscal.
Pentru litigiile privind acte administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, instanță de fond competentă este reprezentată de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel.
Se înțelege că regulile privind competența materială sunt valabile și în ceea ce privește cererile de suspendare a actelor administrative, promovate în baza art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.
Până la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, în mod logic, litigiile de competența acestora vor fi judecate de către secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor, după cum precizează art. 30 din Legea nr. 554/2004.
3. Formularea acțiunii în contenciosul administrativ.
Noua lege a contenciosului administrativ reiterează soluția de principiu a art. 8 din Legea nr. 29/1990, precizând în art. 12 obligația reclamantului de a anexa la cererea de chemare în judecată copia actului administrativ atacat.
Din interpretarea logico-sistematică a celor două teze ale art. 12 rezultă următoarele ipoteze:
– ipoteza existenței unui act administrativ tipie, când reclamantul va trebui să anexeze copia acelui act și dovada îndeplinirii procedurii prelabile, respectiv copia răspunsului la plângerea prealabilă, dacă s-a primit un răspuns;
– ipoteza inexistenței unui act administrativ tipic, când reclamantul va trebui să anexeze copia cererii adresată autorității pârâte, certificate prin numărul și dată înregistrării de această autoritate, precum și copia, respectiv dovada refuzului rezolvării acesteia, dacă un asemenea refuz s-a comunicat.
Așa după cum se menționează în mod expres, atunci când nu s-a primit nici un răspuns, se va depune copia cererii certificate prin numărul și dată înregistrării la autoritatea publică.
Textul este redactat în termeni generali, dar se înțelege că el se aplică în mod corespunzător și pentru acțiunile care au ca obiect litigii determinate de contractele administrative, cu precizarea că dovada „îndeplinirii procedurii prealabile” echivalează cu dovada îndeplinirii procedurii de conciliere în litigiile comerciale, conform Codului de procedură civilă.
Textul la care ne referim stabilește regulile citării și a relațiilor pe care le solicită instanța în funcție de categoriile de litigii de contencios administrativ, determinate după obiectul acțiunii potrivit art. 8.
Astfel, în ipoteza existenței actului administrativ tipic, instanța dispunând citarea părților solicită autorității pârâte să comunice, de urgență, actul în cauză precum și întreaga documentație (rapoarte, avize, procese-verbale etc.) care a stat la baza emiterii actului atacat.
Legea actuală, reluând o soluție din legea anterioară, dă dreptul instanței să solicite autorității publice pârâte „și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei”.
Existența acestei formulări obligă instanța să facă un studiu sumar al cauzei, fiind aici temeiul legal pentru desemnarea unui judecător raportor ad-hoc.
Textul face vorbire despre instanță, lăsând să se înțeleagă că decizia cu privire la necesarul de lucrări care urmează să fie solicitate, aparține președintelui, sau, după caz, vicepreședintelui instanței care, însă, potrivit legii de organizare judecătorească, răspund de administrarea justiției. Nimic nu oprește, în opinia noastră, ca după primire, cererile și documentele anexate, să fie studiate de către un judecător care să remită apoi președintelui un referat în legătură cu documentele care apar ca fiind necesare pentru soluționarea cauzei.
Este, aici, reglementată o situație derogatorie de la dreptul comun, impusă de particularitățile litigiului de contencios administrativ, care, așa cum s-a arătat și în cele ce preced, este un litigiu între inegali, reclamantul fiind într-un raport de subordonare față de autoritatea administrativă pârâtă.
Se înțelege că „documentația” și „alte lucrări” solicitate de instanță vor constitui mijloace de probă, care vor profita reclamantului.
Față de nuanțarea subiectelor de sezină, prin comparație cu vechea reglementare, s-a simțit nevoia ca, în alin. (2), al art. 13 la care ne referim, să se precizeze obligațiile ce le revin instanței pe linia solicitării de relații, atunci când, acțiunea este introdusă de o terță persoană în sensul art. 1 alin. (2), respectiv de către Avocatul Poporului ori de Ministerul Public.
Se înțelege că, în ceea ce privește instituția Avocatul Poporului și Ministerul Public, dispozițiile din legea contenciosului administrativ evocate se vor întregi cu prevederile cuprinse în legile de organizare și funcționare ale acestor instituții.
De asemenea, și în această ipoteză, instanța are obligația de a solicita comunicarea actului atacat, a documentației și a oricăror altor lucrări pe care le consideră necesare.
Alineatul (3), într-o formulare generală, se referă la obligațiile instanței de citare și de relații când acțiunea are ca obiect „refuzul de rezolvare a cererii”, subînțelegându-se că este vorba atât de tăcere cât și de refuzul nejustificat.
Cum s-a convenit în cele ce preced, vorbim despre tăcere atunci când autoritatea administrativă pârâtă nu face nici o comunicare către petiționar și vorbim despre refuz nejustificat atunci când petiționarului i se aduce la cunoștință, în mod expres, «decizia negativă» a autorității publice în cauză.
Pentru aceste categorii de litigii se aplică în mod corespunzător prevederile care reglementează citarea și obligația de solicitare a unor relații a instanței, în ipoteza acțiunii împotriva actului administrativ tipic.
De vreme ce nu există o manifestare expresă de voință, în sensul de a schimba ordinea juridică existentă, adică, de vreme ce nu există un act administrativ unilateral, nu este de conceput ca instanța să solicite autorității publice pârâte comunicarea acestuia, dar poate să solicite explicații cu privire la cauzele tăcerii sau, după caz, a refuzului nejustificat și, desigur, documente pe care se poate întemeia o atare poziție a autorității publice pârâte.
La aceste concluzii se ajunge nu numai din interpretarea logic-gramaticală, a art. 13, dar și din interpretarea sistematică a legii contenciosului administrativ, îndeosebi, din corelarea art. 13 cu art. 17 unde se consacră principiul după care, cererile adresate instanței de contencios administrativ, „se judecă de urgență și cu precădere”.
Nu poate fi vorba de o judecată de urgență care presupune cât mai puține termene, dacă nu interpretăm că, în baza art. 13 la care ne referim, instanța, trebuie să solicite „documente și lucrări” cât mai complete, mai edificatoare, adică, cât mai utile și concludente în cauză.
4. Soluționare acțiunii în contenciosul administrativ.
Instanța de fond, fiind vorba de un contencios de plină jurisdicție, în cazul admiterii acțiunii, poate să dea următoarele soluții enumerate expres de art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:
să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ;
– să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris;
– se pronunță și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății;
– va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.
Este posibil, așa cum s-a menționat, invocându-se și practica judecătorească, ca reclamantul să nu mai aibă interes în declararea nulității actului, pentru el fiind suficient să se constate nulitatea, ca să poată solicita despăgubiri. Apoi este posibil, în cazul refuzului, ca reclamantul, în principal, să ceară a se constata existența refuzului, iar, în subsidiar, să se solicite obligarea autorității pârâte la penalități, pe fiecare zi de întârziere, ca să forțeze, prin instanța de contencios administrativ, autoritatea pârâtă să-i rezolve cererea, să emită actul solicitat, să efectueze b operație administrativă etc. Este posibil însă ca o amendă pentru fiecare zi de întârziere, respectiv daune pentru întârziere să fie cerută și în cazul unor acțiuni care au ca obiect anularea actului și, respectiv, obligarea administrației să emită un nou act sau să efectueze o anumită operațiune. La toate acestea se mai poate adăuga și capătul special de cerere referitor la suspendarea actului administrativ atacat, precum și capătul de cerere din dreptul comun al plății cheltuielilor judiciare.
Articolul 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ prevede că instanța de fond poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris. Evident, este vorba despre actul administrativ unilateral.
În concluzie, o acțiune în contenciosul administrativ ar putea avea următoarele capete de cerere:
– declararea nulității (totale sau parțiale) a actului atacat;
– suspendarea actului atacat;
– obligarea pârâtului să emită alt act, un înscris sau să facă o operație administrativă;
– obligarea la despăgubiri pentru daune morale și materiale a autorității pârâte, dar și a unor funcționari, după caz;
– obligarea «conducătorului autorității pârâte» să plătească o amendă pentru fiecare zi de întârziere peste termenul stabilit de instanță;
– obligarea pârâtului să plătească reclamantului daune pentru întârziere peste termenul stabilit de instanță;
– obligarea pârâtului la plata cheltuielilor judiciare.
De aici rezultă că și hotărârea instanței de fond trebuie să cuprindă soluții la fiecare capăt de cerere.
Noua lege prevede și soluții specifice care pot fi pronunțate de instanța de contencios atunci când obiectul acțiunii îl formează un contract administrativ, astfel cum este el reținut în cuprinsul art. 2 lit. c) din lege. În această ipoteză, instanța de contencios administrativ poate să pronunțe una sau mai multe din următoarele soluții:
– anularea contractului administrativ, în tot sau în parte;
– obligarea autorității publice să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
– să impună uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;
– să suplinească consimțământul unei părți, când interesul public o cere;
– să oblige la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.
Precizăm că soluțiile de la lit. c) și e) pot fi pronunțate în toate fazele prevăzute de alin. (2) al art. 8 din lege.
Este de la sine înțeles că una sau mai multe soluții dintre cele enumerate la lit. a)-e) ale alin. (4) al art. 18 se vor stabili după cum obiectul acțiunii vizează faze premergătoare (ex. faza preselecției pentru licitație sau pentru negociere directă, faza licitației propriu-zise, faza încheierii procesului-verbal de adjudecare etc), faza executării contractului sau faza pretențiilor legate de încetarea contractului. De asemenea, fundamentarea prin considerentele hotărârii judecătorești a soluției la care s-a oprit instanța trebuie să fie realizată pe principiul consacrat de alin. (3) al art. 8, la care ne-am referit deja.
Din interpretarea sistematică a Legii contenciosului administrativ, ca și din spiritul art. 28 alin. (1) a legii se impune concluzia după care soluțiile prevăzute de alin. (4) al art. 18 nu sunt limitative. Legea contenciosului administrativ a înțeles să facă aceste precizări pentru a contura sensul soluționării acestor litigii și pentru a rezolva expres unele probleme care de-a lungul timpului, în legislația noastră, au avut reglementări diferite, determinând discuții contradictorii și soluții diferite ale instanțelor, cum este problema suplinirii consimțământului, care, probabil, va declanșa și cele mai multe critici.
Soluțiile concrete pe care instanța de contencios administrativ le poate adopta sunt, așadar, determinate de situația de fapt și, firește, de dreptul aplicabil în speță, interpretarea alin. (4) și (5) trebuie să fie elastică și nu rigidă. Enumerarea începe cu anularea contractului administrativ, dar în logica alin. (2) al art. 8, determinată de logica procedurilor reglementate de lege primele posibile litigii sunt cele care privesc aspectele juridice, acte și faptele, premergătoare încheierii contractului administrativ. Spre pildă, se introduce acțiune împotriva deciziei comisiei de preselecție de excludere a reclamantului de la procedura licitației, acțiune care va solicita instanței să constate că excluderea a fost ilegală, să anuleze procesul-verbal încheiat și obligarea autorității pârâte să-l includă de reclamant printre participanții la licitație. Se observă că într-o interpretare adliteram a alin. (4) al art. 18 la care ne referim numai obligarea autorității pârâte din final ar avea suport în ipoteza de la lit. c) „impune uneia dintre părți îndeplinirea unei obligații”. S-ar putea concepe, logic, că instanța nu se poate pronunța asupra legalității măsurii de excludere a reclamantului pentru că nu este prevăzută o atare ipoteză în alin. (4) al art. 18? Desigur că răspunsul este negativ.
Este absurdă o interpretare rigidă a alin. (4), acest text trebuie interpretat, în primul rând, prin corelare cu alin. (2) al art. 8, unde se reglementează dreptul de a se introduce acțiuni în fața instanțelor de contencios administrativ și pentru „fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ”. Normele se interpretează în sensul aplicării acestora nu în sensul «demonstrării» imposibilității aplicării uneia sau alteia. Rațiunea unei norme juridice, de vreme ce a fost edictată, o reprezintă reglarea raporturilor sociale, adică producerea de efecte juridice față de toți (erga omnes), ceea ce obligă interpretul la un raționament în sensul producerii acestor efecte și nu în sens invers. A interpreta că dispoziții dintr-o normă juridică sunt inaplicabile echivalează cu a contesta știința dreptului.
Cât privește soluția anulării, în tot sau în parte, prevăzută de lit. a) nu se ridică probleme teoretice deosebite; la fel ca în cazul oricărui contract, motivele de nulitate trebuie să existe la dată încheierii contractului, dar în cazul contractului administrativ există un motiv special „de ordine publică” să-i spunem, cel reglementat de alin. (3) al art. 8 din prezenta lege. Fiind vorba de interesul public, se subînțelege că pentru acest temei legal acțiunile în anulare pot fi introduse și de către «terți», adică de către beneficiarii sau uzagerii serviciului public ce fac obiectul contractului. Mai precis, acțiunea în anulare poate fi introdusă și de către „organismele sociale interesate” prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. r), chiar dacă nu există o prevedere expresă, fiind concluzia care se impune din rațiunea majoră care a determinat includerea litigiilor legate de contractele prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) teza II în sfera de competență a instanțelor de contencios administrativ. În alți termeni, calitatea procesuală activă a „organismelor sociale interesate” rezultă din interpretarea sistematică a prezentei legi a contenciosului administrativ, prin raportare la spiritul Constituției U.E., îndeosebi la spiritul textului care consacră dreptul cetățeanului la o bună administrație.
Legea statuează [art. 18 alin. (5)] că soluțiile instanței de fond prevăzute de alin. (1) al art. 18 (anularea, în tot sau în parte, actul administrativ, sau obligarea autorității publice să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris), și de alin. (4) lit. b) și c) (obligarea autorității publice să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit, respectiv impunerea uneia dintre părți la îndeplinirea unei anumite obligații) pot fi stabilite sub sancțiunea unei penalități pentru fiecare zi de întârziere.
5. Hotărârea judecătorească pronunțată în acțiunea introdusă în contenciosul administrativ.
În conformitate cu art. 22 din Legea nr. 554/2004, hotărârile judecătorești definitive și irevocabile, prin care s-au admis acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei legi, constituie titluri executorii. Legea nr. 29/1990 nu conținea un text care să rezolve problema titlului executor, lăsând să se înțeleagă că această chestiune se rezolvă, în baza art. 18, care făcea trimitere la Codul de procedură civilă. De aici în practică au apărut interpretări diferite asupra identificării titlului executor în una și aceeași categorie de litigii, respectiv în legătură cu identificarea instanței de executare, care, de asemenea, nu era reglementată în mod expres de Legea anterioară a contenciosului administrativ. Spre pildă, s-a pus problema de a ști: dacă litigiul s-a judecat în fond la Curtea de Apel, acțiunile împotriva conducătorului, potrivit art. 16 alin. (2) din Legea nr. 29/1990, urinau să se introducă la «tribunal», cum se preciza expres sau la instanța de fond? Apoi s-a pus problema de a ști dacă hotărârile pronunțate în baza art. 16 alin. (2) sunt definitive și irevocabile, deci reprezintă titluri executoriu sau, dimpotrivă, sunt supuse căilor de atac? De vreme ce acest act normativ a devenit istorie nu are relevanță evocarea «meandrelor» practicii instanțelor de contencios administrativ.
Din modul în care este redactat textul rezultă că suntem în prezența unui titlu executoriu doar atunci când este vorba de o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, hotărâre prin care „s-au admis acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei legi”.
În consecință, nu poate fi vorba de existența unui titlu executoriu atunci când s-au pronunțat hotărâri rămase definitive și irevocabile prin care s-au respins acțiunile formulate, respectiv nu poate fi vorba de titluri executorii în cazul hotărârilor care nu au caracter definitiv și irevocabil.
De la această regulă, din interpretarea sistematică a legii, rezultă o excepție, cea reglementată de alin. (4) al art. 14, încheierea prin care se dispune obligarea conducătorului autorității publice pârâte la plata amenzii judiciare, în cuantumul acolo reglementat, pentru fiecare zi de întârziere nejustificată, are caracter de hotărâre definitivă și executorie. Aceasta poate fi atacată cu recurs odată cu fondul.
Textul art. 22 la care ne referim trebuie corelat cu art. 28 alin. (1), din care corelare se ajunge la posibilitatea exercitării căilor extraordinare de atac. Se subînțelege că în ipoteza în care urmare exercitării unei căi extraordinare de atac și rezolvării cauzei pe fond de către instanța care a admis calea extraordinară de atac, hotărârea acestei instanțe va avea caracter de titlu executoriu.
Pe de altă parte, art. 22, comentat, trebuie corelat și cu art. 2 alin. (1) lit. ș) consacrat instanței de executare. Din coroborarea acestor texte rezultă că, indiferent care este instanța a cărei hotărâri are calitate de titlu executor, punerea în executare a titlului respectiv se face de către instanța care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ, indiferent care este soluția dată de această instanță.
De vreme ce art. 22 vorbește în mod general despre acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei Legi a contenciosului administrativ se subînțelege că dispozițiile sale vizează deopotrivă litigiile cu privire la acte administrative unilaterale precum și cele care sunt legate de contracte administrative.
CAPITOLUL IV JURISDICȚIILE ADMINISTRATIVE SPECIALE
1. Noțiune și trăsături.
Fără îndoială, controversa prezentată anterior a rămas, în parte, fără obiect, după adoptarea Legii de revizuire a Constituției. Astfel, în urma modificărilor constituționale aduse de Legea de revizuire din 2003, sintagma de «jurisdicție administrativă» este expres consacrată în art. 21 alin. (4), potrivit căruia „Jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite”, text de o extremă importanță în privința soluționării litigiilor dintre administrație și cei administrați. Cum, însă, Curtea Constituțională, în Decizia nr. 148/2003, citată, a apreciat textul ca fiind inutil, discuții pe tema raporturilor dintre justiția administrativă și jurisdicția administrativă se vor mai face.
După cum remarcam într-o altă lucrare, modul în care s-a ajuns la concepția actuală asupra jurisdicțiilor administrative scoate în evidență nu numai o simplă evoluție a unei reglementări, ci chiar o adevărată «revoluție» a reglementării, o schimbare de filozofie în ceea ce privește locul și rolul jurisdicției administrative, implicit a actelor administrativ-jurisdicționale.
Principiul, introdus de alin. (4) Ia art. 21 din Constituție prin Legea de revizuire a Constituției, după care: „Jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite”, a condus și Ia revizuirea textului constituțional consacrat Curții de Conturi (fost art. 139, în prezent art. 140), care a încetat să mai aibă atribuții jurisdicționale. Pe cale de consecință, teza II a alin. (1) al art. 140 din Constituție dă în competența instanțelor judecătorești specializate litigiile care în baza textului Constituției din 1991 erau soluționate de Curtea de Conturi: „în condițiile legii organice litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate”, iar în Titlul VIII al Constituției [art. 155 alin. (6)], s-a inclus și o normă tranzitorie: „Până Ia constituirea instanțelor judecătorești specializate, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi vor fi soluționate de către instanțele judecătorești ordinare”. Așadar, în prezent nu mai sunt recunoscute Curții de Conturi atribuții jurisdicționale, ci doar un rol de control asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public. După cum se prevede în același art. 140, litigiile rezultate din activitatea Curții urmează a fi soluționate, în mod exclusiv, de către instanțele judecătorești specializate, adică de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor (tribunalele administrativ-fiscale), respectiv secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și ale înaltei Curți de Casație și Justiție, la care face trimitere art. 10 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, în vigoare.
Legea de revizuire a Constituției marchează, așadar, un punct de referință în istoria reglementării contenciosului administrativ, practic despărțirea de jurisdicțiile administrative, adică de concepția administratorului judecător, iar această schimbare de optică la nivelul nu putea rămâne fără consecințe la nivelul Legii contenciosului administrativ, în condițiile în care discutăm despre un proces de constituționalizare a dreptului. Ca un element de noutate, remarcăm, de asemenea și art. 134 al Constituției revizuite, unde sunt recunoaște în mod expres atribuțiile jurisdicționale ale Consiliului Superior al Magistraturii, care „îndeplinește rolul de instanță de judecată, prin secțiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor și a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organică, hotărârile sale adoptate în exercitarea acestei atribuții putând fi atacate la înalta Curte de Casație și Justiție.
2. Jurisdicții administrative speciale.
Fără îndoială, controversa prezentată anterior a rămas, în parte, fără obiect, după adoptarea Legii de revizuire a Constituției. Astfel, în urma modificărilor constituționale aduse de Legea de revizuire din 2003, sintagma de «jurisdicție administrativă» este expres consacrată în art. 21 alin. (4), potrivit căruia „Jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite”, text de o extremă importanță în privința soluționării litigiilor dintre administrație și cei administrați. Cum, însă, Curtea Constituțională, în Decizia nr. 148/2003, citată, a apreciat textul ca fiind inutil, discuții pe tema raporturilor dintre justiția administrativă și jurisdicția administrativă se vor mai face.
După cum remarcam într-o altă lucrare, modul în care s-a ajuns la concepția actuală asupra jurisdicțiilor administrative scoate în evidență nu numai o simplă evoluție a unei reglementări, ci chiar o adevărată «revoluție» a reglementării, o schimbare de filozofie în ceea ce privește locul și rolul jurisdicției administrative, implicit a actelor administrativ-jurisdicționale.
Principiul, introdus de alin. (4) Ia art. 21 din Constituție prin Legea de revizuire a Constituției, după care: „Jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite”, a condus și Ia revizuirea textului constituțional consacrat Curții de Conturi (fost art. 139, în prezent art. 140), care a încetat să mai aibă atribuții jurisdicționale. Pe cale de consecință, teza II a alin. (1) al art. 140 din Constituție dă în competența instanțelor judecătorești specializate litigiile care în baza textului Constituției din 1991 erau soluționate de Curtea de Conturi: „în condițiile legii organice litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate”, iar în Titlul VIII al Constituției [art. 155 alin. (6)], s-a inclus și o normă tranzitorie: „Până Ia constituirea instanțelor judecătorești specializate, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi vor fi soluționate de către instanțele judecătorești ordinare”. Așadar, în prezent nu mai sunt recunoscute Curții de Conturi atribuții jurisdicționale, ci doar un rol de control asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public. După cum se prevede în același art. 140, litigiile rezultate din activitatea Curții urmează a fi soluționate, în mod exclusiv, de către instanțele judecătorești specializate, adică de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor (tribunalele administrativ-fiscale), respectiv secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și ale înaltei Curți de Casație și Justiție, la care face trimitere art. 10 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, în vigoare.
Legea de revizuire a Constituției marchează, așadar, un punct de referință în istoria reglementării contenciosului administrativ, practic despărțirea de jurisdicțiile administrative, adică de concepția administratorului judecător, iar această schimbare de optică la nivelul legii fundamentale nu putea rămâne fără consecințe la nivelul Legii contenciosului administrativ, în condițiile în care discutăm despre un proces de constituționalizare a dreptului. Ca un element de noutate, remarcăm, de asemenea și art. 134 al Constituției revizuite, unde sunt recunoaște în mod expres atribuțiile jurisdicționale ale Consiliului Superior al Magistraturii, care „îndeplinește rolul de instanță de judecată, prin secțiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor și a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organică, hotărârile sale adoptate în exercitarea acestei atribuții putând fi atacate la înalta Curte de Casație și Justiție.
CAPITOLUL V CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ÎN ALTE ȚĂRI
1. Reglementarea contenciosului administrativ în Germania.
Dintre numeroasele mecanisme și proceduri de control al administrației, care merg de la verificarea conturilor statului și ale comunelor la controlul social neoficial prin mass-media și trecând prin controlul parlamentar, caracterizat de responsabilitatea ministeriala, interesează aici autocontrolul administrației în procedura opunerii și controlul judiciar.
Procedura opunerii este o procedură preliminară extrajudiciară în cursul căreia sunt examinate de către administrație, în ultimă instanță, legalitatea și oportunitatea adoptării sau refuzul emiterii unui act administrativ. Această procedură preliminară trebuie îndeplinită pentru că poate interveni o decizie în fond asupra recursului în anulare sau în executare. Acest control posteriori, care permite în particular – de asemenea – verificarea oportunității deciziilor discreționare, se soldează în majoritatea cazurilor cu o decizie favorabilă reclamantului, ușurând sarcina tribunalelor administrative.
Art. 19 paragraful IV teza 1 din Legea fundamentală garantează protecția tribunalelor împotriva încălcării legilor de către puterea publică. În baza dispozițiilor generale ale paragrafului 40 din Codul tribunalelor administrative, căile de recurs de drept administrativ sunt deschise în toate procedurile contencioase de drept public, mai puțin în contenciosul constituțional, cu excepția cazului în care o lege federală nu prevede o procedură specială. Jurisdicția administrativă generală este organizată pe trei grade: tribunalul administrativ, tribunalul administrativ superior sau curtea administrativă și Curtea administrativă federală. Paralel, există mai multe jurisdicții administrative speciale.
După tipul protecției cerute, se distinge între recursul constitutiv de drepturi, recursul în prestație și recursul în contestare. Tipul clasic de recurs în procesul administrativ este recursul constitutiv de drepturi, sub forma recursului în anulare, care are ca urmare anularea unui act administrativ de către tribunal. În cazul recursului în prestație, el reprezintă o condamnare a administrației la îndeplinirea unui anumit act sau a unei omisiuni. Există o distincție între recursul în prestație – în general – și recursul în executare, care are ca obiect emiterea unui act administrativ. Recursul în constatare vizează constatarea existenței sau absenței unui raport juridic de drept public. O cerere de control al legalității este un tip particular de recurs în constatare. Această cerere poartă asupra examinării validității anumitor reguli juridice de nivel inferior legii.
Recurentul trebuie să respecte anumite condiții de formă și de termen, trebuie să respecte procedura opunerii și în cazul recursului în anulare, în executare și în prestație trebuie să arate dreptul subiectiv lezat. În schimb, apărarea simplelor interese intelectuale sau economice nu justifică intentarea unui recurs. În principiu, legalitatea actului administrativ contestat face obiectul unei verificări complete. Controlul judecătorului este limitat de legiuitor, care acordă administrației o marjă de apreciere sau de oportunitate și, prin aceasta, îi conferă acestuia din urmă un drept de „decizie finală”. În cazul deciziilor discrețio-nare, tribunalul verifică doar dacă limitele legale ale puterii de apreciere au fost depășite sau dacă această putere a fost utilizată într-un scop contrar celui pentru care a fost instituită (paragraful 11 din Codul tribunalelor administrative).
Procesul administrativ, contrar celui civil, funcționează numai după principiul „inchizitorial”, altfel spus, tribunalul acționează din oficiu pentru determinarea faptelor, fără a fi legat de expunerile părților. Celelalte principii care se aplică sunt principiul disponibilității (părțile sunt suverane în definirea obiectului procesului), și principiul oralității dezbaterilor, verificarea publicității dezbaterilor făcându-se chiar de către judecător. În contenciosul de drept public, anumite materii sunt în mod tradițional încredințate tribunalelor ordinare, iar nu tribunalelor administrative, cum ar fi acțiunile în răspundere administrativă, pentru obținerea despăgubirii pentru expropriere și pentru determinarea unui prejudiciu, precum și toate diferendele privind bunurile. În anumite situații, Curtea Constituțională Federală asigură protecția contra administrației. Orice cetățean care afirmă că drepturile sale fundamentale au fost încălcate de către puterea publică poate formula un recurs constituțional în fața Curții. Trebuie precizat că acest tip de recurs este, în principiu, permis numai după epuizarea celorlalte căi de recurs. Problemele de drept administrativ pot fi soluționate în mod egal și în fața Curții Constituționale Federale în cadrul unei proceduri de „control în abstracto”, al constituționalității textelor respective. Se apreciază, în acest sens, că această instituție a marcat în mod profund administrativ german actual.
R. Herzog, profesor de drept public și președinte al Curții Constituționale Federale, consideră că poziția extrem de solidă a celei de-a treia puteri este caracteristica cea mai frapantă a Legii fundamentale. Spre deosebire de tradiția franceză, undei funcția de protecție a tribunalelor se exercită în mod esențial în cadrul unui control obiectiv al executivului, procesul administrativ german are ca scop protejarea drepturilor subiective ale individului. Acest lucru a fost exprimat în garanția cuprinsă în art. 19 paragraful IV, teza întâi din Legea fundamentală, conform căreia orice particular lezat în drepturile sale de către puterea publică trebuie să dispună de o cale de recurs. Conceptul de protecție subiectivă explică, în egală măsură, condițiile puse pentru admisibilitatea recursului în procesul administrativ german, cât și recursul ca mijloc de corectare a actelor administrative. Aspectul protecției drepturilor individului se manifestă și în dispozițiile privind protecția provizorie: dacă, în majoritatea sistemelor judiciare se cere o decizie jurisdicțională de urgență, în Germania, pentru asigurarea unei protecții provizorii, simplul fapt al formulării unei opoziții sau al intentării unei acțiuni în anularea actului administrativ, poate – în principiu – să împiedice executarea actului administrativ incriminat. Funcționarea procedurală a controlului obiectiv al administrației explică efectul suspensiv al introducerii recursului.
2. Reglementarea contenciosului administrativ în Franța.
Jurisdicțiile administrative – Consiliul de stat, Curțile administrative de apel și tribunalele administrative – deși diferă de cele mai multe ori din perspectiva competențelor, au anumite trăsături comune.
În primul rând, avem de-a face cu jurisdicții, în sensul că ele se pronunță asupra litigiilor, cu autoritatea specifică oricărei activități jurisdicționale, incluzând aici și independența judecătorului.
În al doilea rând, ele sunt administrative, adică total diferite de jurisdicțiile judiciare, atât din punct de vedere al personalului, al activității, cât și din perspectiva competenței.
Avem, așadar, de-a face, pe de o parte, cu o separație a judecătorilor administrativi de administratorii activi, iar, pe de altă parte, cu o competență consultativă a jurisdicțiilor administrative.
Consiliul de Stat – cea mai importantă jurisdicție administrativă, cumulând calitățile de curte supremă și de jurisdicție de casație, cu o competență de primă instanță în primă instanță.
Consiliul de Stat se află în același timp la baza și în centrul jurisdicțiilor administrative. prin cadrul Consiliului de Stat, secția de contencios are sarcina de a exercita funcția jurisdicțională acordată acestei instituții. Structura secției de contencios, spre deosebire de cea aparținând secțiilor administrative, este extrem de completă. Ea este divizată în subsecții, actualmente în număr de 10. În primă instanță, Consiliul judecă aproximativ 15 tipuri de 1 recurs: recursul pentru exces de putere împotriva decretelor (și ordonanțelor înainte de ratificare); recursul pentru exces de putere împotriva celor mai importante decizii ministeriale; recursul pentru exces de putere împotriva deciziilor administrative ale organelor colegiale cu competență națională; litigiile privind situația individuală a funcționarilor numiți prin decret prezidențial și litigiile referitoare la alegerile în consiliile regionale și în Parlamentul european.
Alte atribuții contencioase ale Consiliului de stat – este Vorba de atribuțiile pe care le are ca judecător în apel și ca judecător în casație.
Legea privind reforma contenciosului administrativ din 31 decembrie 1987 nu a lipsit Consiliul de stat de calitatea de judecător în apelul de drept comun.
Această competență de drept comun este lipsită de subzistență, în virtutea importanței considerabile a transferurilor referitoare la apelurile împotriva hotărârilor tribunalelor administrative.
În măsura în care își păstrează competența, Consiliul de Stați realizează (ca orice judecător în apel) un „al doilea grad dea jurisdicție”, adică trebuie să rejudece litigiul în fond. Cu alte cuvinte, el se va comporta asemeni primilor judecători de la fond și, în urma analizării litigiului, va confirma soluția inițială sau va m da una nouă.
Jurisdicția de casație îi revine, în primul rând, pentru a hotărî asupra recursurilor în casație împotriva deciziilor jurisdicțiilor m administrative speciale de primă și ultimă instanță sau de ultimă instanță. În al doilea rând, este vorba de recursul în casație împotriva Curților administrative de apel, ceea ce a sporit considerabil importanța calității sale de jurisdicție de casație.
În virtutea legii din 31 decembrie 1987, tribunalele administrative și curțile administrative de apel trimit Consiliului de Stat noile probleme de drept, pe care le întâmpină și care au o dificultate serioasă.
Fiind instanță administrativă supremă, Consiliul de stat hotărăște în mod suveran. Împotriva hotărârilor sale nu se mai poate intenta vreun recurs la nici o instanță superioară.
Legea din 2 martie 1982 a adăugat competențelor de mai sus controlul exercitat de tribunalul administrativ asupra legalității deciziilor colectivităților descentralizate din teritoriul său. Curțile administrative de apel – judecă apelurile împotriva hotărârilor date de tribunalele administrative, exceptând litigiile referitoare fă alegerile municipale și cantonale; acestea din urmă intră în competența Consiliului de Stat. Procedura în fața Curților administrative de apel este un amestec între procedura folosită în fața Consiliului de Stat și aceea a tribunalelor administrative.
Hotărârile Curților administrative de apel pot face obiectul unui recurs în casație în fața Consiliului de Stat.
Așa cum am arătat, regulile care determină competența diferitelor jurisdicții administrative sunt de ordine publică.
Este, în special, cazul regulilor privitoare la competența de primă instanță a Consiliului de Stat și repartizarea competenței de apel între Consiliu și Curțile administrative, precum și al acelora lire definesc competența teritorială a tribunalelor administrative.
Înainte de toate, se va depune un memoriu scris, care va conține pretențiile părților. Dezbaterea orală este relativ rară, iar atunci când ea există; avocatul se limitează doar la comentarea memoriului scrisă.
Procedura este condusă de judecător, acesta din urmă anulând toate actele ulterioare procedurii. În mod normal, reclamantul este cel care trebuie să aducă probe, dar judecătorul poate să ușureze sarcina acestuia, cerând administrației să furnizeze atât dosarele necesare, cât și „rațiunile de fapt și de drept” care au motivat decizia luată.
În general, procedura administrativă este destul de simplă și puțin costisitoare.
În anumite recursuri – în special cel pentru exces de putere – prezența avocatului nu este necesară.
În fața Consiliului de Stat(i reprezentarea părților constituie un monopol al „avocaților cu drept de a pleda în fața Consiliului de stat și a Curții de Casație”, în dreptul privat, căile de recurs au adesea efect suspensiv în timp ce, în dreptul public recursurile nu au efect suspensiv.
Recursul trebuie intentat de către o persoană care să aibă capacitatea de a sta în justiție și care să aibă un interes personali
Colectivitățile locale sunt reprezentate de organele lor executive (președintele Consiliului general, primarul); statul este reprezentat de ministrul interesat (uneori de către prefect).
Recursul trebuie să fie exercitat împotriva unei decizii a administrației, exceptând recursurile din materia lucrărilor publice.
În privința recursului în anulare, decizia prealabilă este chiar decizia atacată. Dar „regula deciziei prealabile” este importantă în special în materia recursului de plină jurisdicție, unde trebuie revendicată mai întâi în fața administrației repararea prejudiciului, administrația va emite o decizie și abia apoi se va sesiza autoritatea judecătorească.
Viziunea jurisprudenței asupra noțiunii de decizie este destul de liberală, considerând ca fiind suficientă o decizie verbală sau observațiile ministerului ca răspuns la un recurs/cerere; administrația poate să renunțe la invocarea beneficiului regulii deciziei prealabile.
În situația în care administrația tace, cererea este considerată ca respinsă, într-un termen de 4 luni; „tăcerea administrației” echivalează cu o decizie implicită de respingere.
Reclamația trebuie să cuprindă datele autorului ei, obiectul revendicării și temeiurile pe care se bazează; ea trebuie, totodată, datată și semnată.
În privința termenului, acesta este de regulă de două luni și curge din momentul în care decizia administrată este adusă la cunoștința celor interesați, prin publicare sau notificare. Conform Decretului din 28 noiembrie 1983, administrația trebuie să menționeze în notificare termenele și căile de recurs; altfel, termenul nu curge. Pentru deciziile individuale, termenul prevăzut în notificare este opozabil doar celui căruia i se adresează, nu și terților.
În situația în care administrația tace, termenul de două luni începe să curgă de la împlinirea celor 4 luni de care vorbeam mai înainte. De la această regulă, există două excepții importante:
– termenul nu curge în materia plinei jurisdicții, după o decizie implicită de respingere; el va reîncepe să curgă după o decizie expresă ulterioară;
– termenul nu curge după o decizie implicită de respingere, dacă măsura solicitată nu poate fi luată decât prin hotărâre sau după avizul organelor colegiale.
Recursul grațios sau cel ierarhic prorogă termenul, dacă este el însuși introdus în termen de 2 luni. Prorogarea are loc o singură dată și doar când recursul administrativ este intentat în fața autorității competente.
Recursul în fața unei jurisdicții necompetente sau folosirea unei proceduri incorecte duc la prorogarea termenului, dacă primul recurs a fost introdus în termenul de 2 luni. Prorogarea are loc o singură dată și doar când recursul administrativ este intentat în fața autorității competente.
Cererea prezentată după expirarea termenului va fi respinsă, în materia recursului pentru exces de putere, chiar după expirarea termenului, ilegalitatea unui act reglementar poate fi invocată pe cale de excepție și cu ocazia recursului împotriva actului ulterior, emis pe baza celui contestat. În schimb, ilegalitatea unui act individual nu poate fi invocată după expirarea termenului pentru recursul în anulare.
Când mai multe decizii participă la o hotărâre finală, reclamanții pot fie să atace fiecare decizie în parte, în termenul recurs, fie să atace decizia finală, bazându-se pe ilegalitatea unei decizii intermediare.
3. Procedura contenciosului administrativ în Italia.
Protecția acordată cetățenilor de către tribunale contra administrației publice este garantată de art. 24 alin. (1) și art. 113 alin. (1) și (2) din Constituție, care stipulează că recursul în fața tribunalelor administrative este posibil și împotriva actelor administrației publice. Constituția actuală a preluat din sistemul constituțional anterior dubla jurisdicție, conform căreia, ca regulă generală, tribunalele ordinare sunt competente în materia contenciosului având ca obiect drepturile subiective, iar tribuna lele administrative pentru cel relativ la interesele legitime. Distincția istorică între drepturile subiective – private sau publice – și interesele legitime și juridic protejate este contestată. Conflictele de competență sunt soluționate de către Curtea de Casație, care definește domeniul de competență efectivă al tribunalelor administrative.
Jurisdicția administrativă este organizată în două grade. În primă instanță, judecă tribunalele administrative regionale, create în 1971, iar în a doua instanță, secțiile de contencios ale Consiliului de stat. Paralel tribunalelor administrative generale, există o serie de tribunale administrative speciale. Tribunalele administrative au o competență generală pentru a se pronunța asupra legalității actelor administrative care lezează interesele legitime ale recurentului. Recursul are un rezultat favorabil dacă măsura administrativă este ilegală. Motivele de anulare avute în vedere sunt incompetența, excesul de putere și încălcarea dreptului. Dispozițiile legale speciale pot atribui tribunalelor administrative anumite competențe lărgite în materie de examinare și decizie, în virtutea cărora acestea se pot pronunța atât asupra oportunității actelor administrative, cât și asupra drepturilor subiective definite în mod specific (această din urmă prerogativă poartă denumi rea de „competență exclusivă”).
Recursul în fața tribunalelor ordinare este deschis pentru protejarea drepturilor subiective contra măsurilor administrației care depășesc cadrul puterii legitime. Tribunalele ordinare nu sunt autorizate să modifice sau să revoce un act administrativ, ele se pot pronunța în sensul confirmării unui drept sau al condamnării administrației la daune-interese. În sfârșit, Curtea Constituțională poate soluționa problemele de drept administrativ, cum ar fi pronunțarea asupra actelor legislative ale executivului în cadrul controlului lor de constituționalitate.
În paralel cu tribunalele, există în interiorul administrației trei tipuri de recurs. Opoziția este adresată autorității emitente acest recurs nu este autorizat decât în cazurile prevăzute de lege. Recursul ierarhic este adresat autorității superioare – un asemenea recurs se poate exercita împotriva tuturor actelor administrative emanate de la un organ ierarhic inferior. Recursul extraordinar al Președintelui Republicii se poate formula împotriva tuturor actelor administrative definitive, într-un termen de 120 de zile.
Protecția juridică a cetățenilor împotriva administrației este completată printr-un control politic al parlamentului asupra executivului, care se exercită sub forma interpretărilor, anchetelor, investigațiilor, dezbaterilor privind adoptarea bugetului și aprobarea contului său de execuție.
CAPITOLUL VI ASPECTE DE PRACTICĂ JUDICIARĂ
Act administrativ. Suspendarea executării. Condiții.
Legea nr. 554/2004, art. 14, art. 1.
I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fisc decizia nr. 1150 din 2 februarie 2007.
Suspendarea executării actului administrativ se poate dispune, în temeiul art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (1) di Legea nr. 554/2004, numai dacă sunt îndeplinite cumulativ doi condiții: 1) un caz bine justificat în sensul existenței unei îndoit puternice asupra prezumției de legalitate de care se bucură i act administrativ, de natură a înfrânge principiul potrivit căruia actul administrativ este executoriu din oficiu; 2) prevenirea un pagube iminente, a unui prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidență, sau a unei perturbări previzibile grave a funcționa unei autorități publice ori a unui serviciu public.
Prin încheierea de ședință din 23 august 2006, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare a deciziei nr. 121 din 3 iulie 2006, emisă de directorul general al autorității pârâte, cerere formulată de reclamantul O.N., reținând că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu privire la cazul temeinic justificat și la iminența pagubei.
Împotriva acestei hotărâri, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul O.N., în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
A învederat recurentul, prin motivele de recurs, că Agenția Națională pentru Dezvoltarea Zonelor Miniere a luat în mod nelegal decizia de organizare a concursului pentru ocuparea funcțiilor de șef serviciu programe și șef birou regional Alba, Piatra-Neamț, Petroșani, Târgu-Jiu, Ploiești și Baia – Mare, în zilele de 1 și 2 august 2006, în condițiile în care nu s-a efectuat anterior promovarea, transferarea și redistribuirea funcționarilor publici existenți în cadrul agenției intimate și a colectivelor regionale, nu s-a cuprins în comisia de concurs nici un funcționar public care să dețină o funcție publică echivalentă cu cele scoase la concurs, membrii comisiei de concurs nu dețineau cunoștințele necesare evaluării probelor de concurs, secretariatul comisiei de concurs nu a fost asigurat de către un funcționar public din compartimentul de resurse umane sau de către un alt funcționar public cu atribuții în acest domeniu, nu a fost constituită legal comisia de soluționare a contestațiilor, nu s-a respectat dreptul reclamantului de a participa la ambele concursuri și au fost admise la concurs persoane ale căror dosare nu corespundeau prevederilor legale.
În aceste condiții, a susținut recurentul, s-a făcut dovada cazului justificat și a faptului că i s-a creat un grav prejudiciu, neputând fi promovat și neputând participa la un concurs organizat pe baza principiilor competiției deschise, a transparenței meritelor personale, a competenței și a egalității accesului la funcții publice pentru fiecare cetățean care îndeplinește condițiile legale, astfel că se impunea admiterea cererii și suspendarea actului administrativ atacat până Ia rezolvarea cererii de anulare a deciziei nr. 121/06.07.2006 a Agenției Naționale pentru Dezvoltarea Zonelor Miniere.
Recursul este nefondat.
Suspendarea executării actului administrativ se poate dispune, în temeiul art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (I) din Legea nr. 554/2004, numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiții, prima constând în existența unui caz bine justificat în sensul existenței unei îndoieli puternice asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ, de natură a înfrânge principiul potrivit căruia actul administrativ este executoriu din oficiu, iar cea de-a doua, constând în prevenirea unei pagube iminente, cu ale cuvinte a unui prejudiciu material viitor dar previzibil cu evidență sau a unei perturbări previzibile grave a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.
În cauză, condiția cazului bine justificat nu este îndeplinită, împrejurările invocate de reclamant, precum și înscrisurile aflate la dosar, nu erau de natură a crea o îndoială puternică sub aspectul legalității actului administrativ contestat.
Nu s-a lacul dovada nici a pagubei iminente la care ar li supus reclamantul prin executarea deciziei de organizare a concursului pentru ocuparea posturilor de șef serviciu programe și șef birouri regionale, acesta ocupând funcția de consilier superior clasa l în cadrul intimatei. Prejudiciul cauzat de nepromovarea reclamantului, anterior organizării concursului atacat, într-o funcție de conducere din cadrul intimatei, nu este previzibil în mod evident și nu poate constitui teniei al suspendării actului administrativ.
Refuz nejustificat de a soluționa o cerere. Condiții.
Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. h).
Legea nr. 247/2005, Titlul VII.
H.G. nr. 1095/2005.
Decizia nr. 2 din 28 februarie 2006.
Convenția Europeană a Drepturilor Omului, art. 6.
I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 1876 din 30 martie 2007.
Răspunsul autorității publice prin care se comunică petentului faptul că cererea sa a fost înregistrată și urmează a fi soluționată prin parcurgerea procedurilor administrative, conform dispozițiilor legale în vigoare, nu constituie un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu reprezintă o exprimare explicită, cu exces de putere, a voinței autorității de a nu rezolva cererea care i-a fost adresată.
Întrucât reglementările speciale în materie, respectiv Titlul VII din Legea nr. 247/20051 și Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1095/20052, nu prevăd în mod expres un termen înăuntrul căruia urmează a fi soluționate dosarele în care au fost stabilite despăgubiri pentru imobilele preluate abuziv, se aplică dispozițiile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, privitoare la dreptul la un proces echitabil.
În aplicarea art..6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și conform jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, la stabilirea termenului rezonabil în care trebuie să fie soluționate dosarele în care au fost stabilite despăgubiri pentru imobilele preluate abuziv, este necesar să fie avută în vedere durata procedurilor administrative preliminare, iar aprecierea se face pentru fiecare caz în parte, în funcție de circumstanțele sale și o serie de criterii, cum ar fi: complexitatea cauzei în fapt și în drept, comportamentul autorităților statale competente și chiar importanța litigiului pentru cei interesați.
Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente
H.G. nr. 1095/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a titlului VII „Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv” din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente.
(decizia nr. 1655 din 20 martie 2007 și decizia nr. 3207 din 22 iunie 2007)
Prin cererea adresată Curții de Apel Cluj, reclamanții R.L., R.L.I. și R.R.L. au chemat în judecată Statul Român prin Comisia centrală pentru stabilirea despăgubirilor (numită în continuare Comisia), aflată în subordinea Cancelariei Primului Ministru solicitându-se să fie obligată pârâta să transmită dosarul unui evaluator autorizat, care să procedeze la stabilirea valorii de circulație a imobilului indicat în cadrul petitelor acțiunii și să emită în favoarea reclamanților o decizie reprezentând titlul de despăgubiri în echivalent pentru imobilul apartament situat în Cluj-Napoca, raportat la valoarea stabilită conform petitului nr. 1.
Curtea de Apel Cluj, Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 418/2006, a admis acțiunea reclamanților, a obligat pârâta să transmită dosarul nr. 12713/CC/14 mai 2006 unui evaluator autorizat pentru stabilirea valorii de circulație a imobilului înscris în CF 64847 Cluj-Napoca, nr. top 1472/1/2A/, 1472/2/V, situat în Cluj-Napoca, conform standardelor internaționale de evaluare și a fost obligată pârâta să emită în favoarea reclamanților o decizie reprezentând titlu de despăgubiri în echivalent pentru acest imobil raportat la valoarea stabilită.
Pentru a motiva această soluție, instanța de fond a reținut că reclamanții au adresat pârâtului Statul Român, prin autoritatea administrativă de resort, o cerere prin care au solicitat ca, în temeiul Titlului VII al Legii nr. 247/205, să le fie soluționată notificarea acestora cu privire la un apartament, iar prin Decizia nr. 1014/6 martie 2006 emisă de Primarul Municipiului Cluj-Napoca, cererea de restituire în natură a fost respinsă, propunându-se acordarea de despăgubiri în condițiile legii speciale.
Reclamanții s-au adresat autorității administrative, Comisia aflată în subordinea Cancelariei Primului Ministru, solicitând emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire pentru acel imobil.
Autoritatea administrativă a comunicat reclamanților că cererea a fost înregistrată în baza de date cu nr. 12713/CC, urmând a ti soluționată în conformitate cu procedura stabilită prin decizie de către Comisie, procedură care individualizează atât ordinea de soluționare, cât și alegerea evaluatorilor.
S-a comunicat faptul că soluționarea dosarelor se va realiza conform acestei proceduri care statuează că ordinea de rezolvare a cererilor și alegerea evaluatorilor se realizează în mod aleatoriu cu ajutorul unui soft de calculator, fără a fi avute în vedere alte criterii, cum ar fi cel al ordinii în care cererile au fost înregistrate.
Reclamanții, socotindu-se vătămați într-un drept recunoscut de lege prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii privitoare la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, au solicitat obligarea autorității administrative de a îndeplini formalitățile privitoare la emiterea acestei decizii.
S-a apreciat că refuzul autorității administrative de a soluționa favorabil cererea reclamanților se bazează pe depășirea limitelor dreptului de apreciere, adică pe exces de putere.
A condiționa soluționarea dosarelor de elementul aleatoriu introdus de comisie, ceea ce implică imposibilitatea definirii cel puțin a unui criteriu obiectiv de previzibilitate a soluționării cererii, nu este o justificare pertinentă pentru a fi opusă cu succes reclamanților ca temei pentru nesoluționare.
Din modul în care autoritatea administrativă a înțeles să reacționeze și să abordeze problema, rezultă o încălcare flagrantă a tuturor garanțiilor unui proces echitabil și o încălcare flagrantă a prevederilor constituționale referitoare la egalitatea în drepturi a cetățenilor și nediscriminare.
Decizia autorității administrative prin care aceasta a statuat asupra procedurii de soluționare a cererilor privind emiterea titlului de despăgubiri, a cărei legalitate a fost cercetată pe cale incidentală, încalcă principiul ocrotirii și garantării drepturilor subiective civile potrivit cărora toate persoanele sunt egale în fața legii și au, fără discriminare, dreptul la ocrotire legală din partea legii.
Soluționarea cererilor pe baza unor criterii absolut aleatorii reprezintă o procedură cu un evident caracter discriminatoriu care încalcă dreptul la o ocrotire egală din partea legii.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Comisia, considerând că soluția instanței de fond este nelegală și netemeinică.
S-a invocat faptul că Titlul VII din Legea nr. 247/2005 a reglementat, între altele, procedura de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor care nu pot fi restituite în natură și înființarea Comisiei, cu atribuții în privința emiterii deciziilor conținând titlurile de despăgubire, după urmarea procedurilor administrative pentru acordarea despăgubirilor.
În speță, procedura administrativă a fost declanșată în sensul că dosarul aferent dispoziției nr. 1014/6 martie 2006 a fost transmis și înregistrat în baza de date a Comisiei, fiind analizat în privința legalității respingerii cererii de restituire în natură de către Secretariatul Comisiei, iar prin răspunsul formulat reclamanților s-a indicat stadiul în care se află procedura administrativă.
În lege nu a fost precizat un termen de soluționare a dosarelor ce fac obiectul procedurii administrative, iar legiuitorul a stabilit că ordinea de soluționare a dosarelor va fi decisă de către Comisie.
Prin Decizia nr. 2/28 februarie 2006 a Comisiei s-a stabilit ordinea de soluționare – prin sistem aleatoriu -, acest sistem fiind ales tocmai pentru asigurarea transparenței și egalității de tratament.
Intimații-reclamanți au solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate ca legală și temeinică.
Înalta Curte a admis recursul declarat, pentru următoarele considerente:
Reclamanții, în calitate de beneficiari ai Legii nr. 10/2001, au adresat, în anul 2001, o notificare, pentru a beneficia de măsurile reparatorii prevăzute de Legea nr. 10/2001.
Notificarea a fost soluționată prin Dispoziția Primarului Municipiului Cluj-Napoca nr. 1014/6 martie 2006 prin care s-a propus acordarea de despăgubiri prin echivalent în condițiile aplicării Titlului VII al Legii nr. 247/2005 și s-a dispus trimiterea dosarului către Comisie.
La data de 30 mai 2005, reclamanții s-au adresat Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și au solicitat emiterea deciziei pentru imobilul preluat abuziv.
Cu adresa nr. 690647/3 iulie 2006, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a comunicat că la soluționarea cererii reclamanților de acordare a despăgubirilor vor fi avute în vedere prevederile Titlului VII al Legii nr. 247/205, iar în conformitate cu art. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, dosarul a fost predat de Primăria Municipiului Cluj-Napoca către Secretariatul Comisiei și înregistrat sub nr. 12713/CC.
Reclamanții, apreciind că nesoluționarea cererii lor de către autoritatea administrativă este un refuz nejustificat, iar refuzul nejustificat este asimilat actului administrativ, s-au adresat instanței de contencios pentru a constata acest refuz nejustificat și a-i soluționa cererea.
Legea nr. 554/2004, art. 2 lit. e) a definit contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluționare, de către instanța de contencios administrativ competentă potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut, între altele, din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes, iar refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este definit în art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004 ca fiind exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea.
În speță, ne aflăm în prezența unui răspuns prin care autoritatea a comunicat petenților că cererea a fost înregistrată și va fi soluționată în conformitate cu prevederile legale, parcurgând etapele prevăzute în Titlul VII al Legii nr. 247/2005.
Pentru a fi în prezența unui refuz nejustificat trebuie să existe comunicarea expresă a poziției autorității publice căreia i s-a adresat cererea, iar refuzul de a soluționa favorabil cererea să se bazeze pe depășirea limitelor dreptului de apreciere, adică pe exces de putere.
Prin urmare, nu pot fi reținute susținerile instanței de fond că am fi în prezența unui refuz nejustificat, pentru că refuzul de a soluționa cererea se bazează pe depășirea limitelor dreptului de apreciere.
În Legea nr. 247/2005 nu a fost prevăzut un termen în care să se soluționeze dosarele în care s-au stabilit despăgubiri pentru imobilele preluate abuziv.
Nici Normele Metodologice de aplicare a Titlului VII, aprobate prin H.G. nr. 1095/2005 nu sunt lămuritoare pentru că la pct. 17.1 s-a prevăzut că „ordinea în care vor fi soluționate dosarele va fi stabilită prin decizie a Comisiei Centrale, lăsându-se posibilitatea acestei instituții să stabilească modul de soluționare”.
Prin decizia nr. 2/28 februarie 2006, Comisia a stabilit că ordinea de soluționare a dosarelor este aleatorie.
Toate acestea dovedesc faptul că nu putem să susținem că în această materie s-ar aplica termenul de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004 pentru răspunsul autorității publice, având în vedere că Legea nr. 247/2005 este o lege specială, care a evitat să stabilească un termen plecând, probabil, tocmai de la numărul de dosare ce urmează a fi soluționate.
Nu pot fi reținute susținerile instanței de fond nici în privința termenului rezonabil al desfășurării procedurii.
Este adevărat că în aplicarea art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, Curtea Europeană a Drepturilor Omului consideră că la stabilirea termenului rezonabil se are în vedere și durata unor proceduri administrative preliminare, însă aprecierea caracterului rezonabil al duratei unei proceduri trebuie făcută în fiecare caz în parte, în funcție de circumstanțele sale, stabilindu-se o serie de criterii – complexitatea cauzei în fapt și în drept, comportamentul autorităților statale competente, chiar și importanța litigiului pentru cei interesați.
În speță, dacă s-ar aprecia că suntem în prezența unui refuz nejustificat, toate persoanele îndreptățite s-ar adresa instanței judecătorești, iar activitatea Comisiei s-ar reduce la punerea în executare a hotărârii judecătorești pronunțate, iar termenul rezonabil și caracterul previzibil al soluționării cererii ar ajunge să fie, din nou, nerespectate.
În hotărârea instanței de fond se fac aprecieri cu privire la legalitatea deciziei autorității administrative prin care aceasta a statuat asupra procedurii de soluționare a cererilor privind emiterea titlului de despăgubiri.
După apariția Legii nr. 554/2004, legalitatea unei dispoziții sau prevederi dintr-un act administrativ nu mai poate fi analizată „pe cale incidentală” în cadrul acțiunii în anulare, așa cum a procedat instanța de fond, pentru că art. 4 din acest act normativ dă posibilitatea invocării nelegalității unui act administrativ pe calea excepției de nelegalitate, care poate fi invocată și, din oficiu, de instanță.
CONCLUZII
Făcând o analiză a recursului administrativ în dreptul comparat, și având în vedere realitățile actuale existente în dreptul administrativ de pretutindeni și din țara noastră, am încercat să formulăm o teorie generală a recursului administrativ, pe baza unei analize a caracteristicilor esențiale ale diferitelor categorii ale acestuia și a raporturilor sale cu recursul jurisdicțional (contencios).
Controlul preventiv care se realizează în sânul administrației nu este suficient pentru a asigura legalitatea deciziilor luate de aceasta. El lasă să treacă abuzurile și erorile administrației, care pot fi reparate doar printr-un control ulterior, corectiv. Controlul corectiv poate fi control intern, în interiorul aparatului administrativ, și control extern, exercitat de alte autorități publice. Doctrina franceză consideră recursul grațios și cel ierarhic ca făcând parte din controlul intern administrativ, cel extern fiind realizat de organe jurisdicționale, organe politice și tehnice. Doctrina română distinge însă și în interiorul aparatului administrativ existența unui control intern și a unuia extern, primul fiind declanșat din oficiu sau de recursul grațios, pe când cel extern este îndeplinit de superiorul ierarhic, de organul de tutelă, de alte organe administrative specializate, tehnice.
Ținând seama de complexitatea activității organelor administrației publice obiectivele controlului sunt multiple și de o mare diversitate.
Astfel, prin control se verifică legalitatea și oportunitatea actelor emise, a măsurilor adoptate de către cei controlați, se descoperă cauzele care constituie o frână în desfășurarea normală a activității, se analizează modul de gospodărire a mijloacelor materiale și financiare, modul în care personalul își îndeplinește îndatoririle care îi revin.
Controlul asupra activității organelor administrației publice se poate înfăptui prin mai multe forme, și anume:
– controlul înfăptuit de organele legislative;
– controlul înfăptuit de organe ale administrației publice;
– controlul înfăptuit de Curtea de Conturi;
– controlul înfăptuit de instanțele judecătorești;
– controlul înfăptuit de către cetățeni în mod individual.
Din cele prezentate, se poate observa că asupra activității organelor administrației publice se pot exercita două feluri de control, în funcție de natura acestuia și efectele sale juridice:
1) controlul de stat, înfăptuit de organe de stat; 2) controlul nestatal, ce se realizează prin organe neguvernamentale sau în mod individual.
Cea mai mare eficiență o are, desigur, controlul de stat, prin prerogativele acordate de lege organelor care exercită controlul, în raporturile lor cu organele controlate.
Actuala lege a contenciosului administrativ consacră expres, prin art. 3 al legii, un contencios obiectiv, concretizat prin instituția tutelei administrative exercitate de către prefect și de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în concordanță cu prevederile art. 123 alin. 5 din Constituția revizuită și ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Recursul administrativ are un regim juridic distinct și nu poate fi confundat cu recursul jurisdicțional (contencios). Fiind vorba despre sisteme de soluționare a litigiilor administrative în principiu separate și independente, primul se adresează administrației active, pe când al doilea este adresat jurisdicției administrative independente sau instanțelor judecătorești.
Persoanele fizice sau juridice pot, în principiu, opta liber între cele două recursuri, iar exercitarea unuia dintre ele nu împiedică exercitarea celuilalt, concomitent sau ulterior. Uneori, însă, așa cum am precizat anterior, legea prevede ca o condiție de exercitare a recursului jurisdicțional efectuarea recursului administrativ, iar alteori recursul administrativ este exclus prin lege în favoarea exercitării numai a recursului jurisdicțional.
Dacă autoritatea administrativă statuează prima, decizia sa ni are, în principiu, nici un efect asupra recursului jurisdicțional; excepție face cazul în care actul este anulat de către autoritatea administrativă, când judecătorul va declara încetarea procesului pentru lipsa obiectului. Dacă însă decizia judecătorului a intervenit prima, autoritatea administrativă își păstrează dreptul de a statua, ci condiția ca decizia sa să nu fie contradictorie hotărârii judecătorului. Trebuie precizat că decizia intervenită în recursul administrativ este un act administrativ, și poate fi deferită judecătorului pentru anulare.
Organizarea recursului administrativ depinde de rolul și locul care-i este asigurat în raport cu controlul contencios. Cele două căi de atac pot fi organizate independent una de alta sau pot fi legate printr-un raport de succesiune, în acest ultim caz recursul contencios nefiind deschis decât în contra actelor administrative devenite definitive prin epuizarea căilor de atac administrative.
Recursul administrativ este guvernat de reguli mai puțin stricte decât cel contencios. Garanțiile esențiale oferite administraților care folosesc recursul administrativ precontencios depind de organizarea acelui sistem de drept: dacă se acordă o importanță mare recursului contencios, acesta va fi organizat astfel încât să protejeze drepturile și libertățile administraților, recursul administrativ fiind neglijat; dacă însă recursul contencios nu privește întreaga activitate administrativă, consacrând limite multiple în exercitarea sa, procedura recursului administrativ va beneficia de o atenție sporită, fiind reglementată mai amănunțit și oferind mai multe garanții administraților.
În sistemele unde recursul administrativ este facultativ, particularul care se consideră vătămat de o decizie administrativă, poate sesiza superiorul ierarhic sau se poate adresa direct judecătorului; el poate introduce concomitent cele două recursuri, iar dacă obține satisfacție pe cale administrativă, se va desista de cererea de chemare în judecată. În acest caz, singura legătură existentă între cele două recursuri este efectul de prorogare a termenului de recurs contencios pe care-l are introducerea recursului administrativ.
Dimpotrivă, în acele sisteme de drept în care recursul administrativ este considerat o etapă prealabilă obligatorie sesizării instanței de contencios administrativ, particularii nu pot sesiza judecătorul decât dacă au folosit în prealabil calea administrativă de atac. Această regulă este aplicată, uneori, doar unor categorii de acte administrative, iar alteori ca regulă generală.
BIBLIOGRAFIE
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, București 2005;
A. Iorgovan, Odiseea elaborării Constituției, Ed. Vatra Românească, Târgu-Mureș;
A. Iorgovan, Din nou despre revizuirea Constituției (Teze și Antiteze), în R.D.P., nr. 2/2004;
A. Iorgovan, Comentariu privind unele puncte de vedere referitoare la Proiectul Legii contenciosului administrativ, în R.D.P. nr. 3/2004;
Ana Rozalia Lazăr, Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Câteva considerente privind procedură aprobării tacite, în R.D.P. nr. 3/2003;
Ana Rozalia Lazăr, Relația legalitate-oportunitate în starul de drept, în C.J. nr. 9/2003;
Ana Rozalia Lazăr, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc și drept comparat, Ed. All Beck, București, 2004;
C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Universală, Alcalay & Co, București, 1937;
C.L. Popescu, Competența materială și a instanțelor judecătorcști de a judeca recursurile în materia contenciosului administrativ, în Dreptul, nr. 2/1994;
C.L. Popescu, Contenciosul administrativ potrivit dispozițiilor constituționale revizuite, în Dreptul nr. 3/2004;
Dacian Dragoș Cosmin, Procedura contenciosului administrativ, Ed. All Beck, București 2002;
Dana Apostol Tofan, Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice, All Beck, București, 1999;
Dacian Cosmin Dragoș, Discuții privind posibilitatea anulării unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, în Dreptul nr. 8/2004;
D.C. Dragoș, Implicațiile revizuirii Constituției asupra contenciosului administrativ: Discuții privind semnificația sintagmei «interes legitim», în Pandectele Române – Supliment 2004;
Daiana Vesmaș, Nicolae Scutea, Problema pasivității administrației în dreptul german. Aspecte de ordin substanțial și procedural, în R.D.P. nr. 3/2003;
Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, București 2004;
E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944;
Gabriela Victoria Bîrsan, Lidia Sârbu, Bogdan Georgescu, Jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție pe anul 2007, București 2008;
Gh. Uglean, Instanțele competente a se pronunța pe cale de excepție asupra legalității actelor administrative, în S.C.J., nr. 3/1980;
Gh. Tarhon, Răspunderea patrimonială a organelor administrației de stat și controlul jurisdicțional indirect al legalității actelor administrative, București, 1967;
I. Avram, Participarea procurorului la instanța de contencios administrativ, în Dreptul nr. 7/2005;
I. Deleanu, Drepturile subiective și abuzul de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1988;
I. Ducrocq, Cours de droit administratif, Paris, 1897;
I.M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, ediția a II-a revăzută și actualizată, Ed. Lumina Lex, București, 1996;
Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonanța Guvernamentală -Doctrină și jurisprudență, Lumina Lex, București, 2000;
I. Merlescu, Reglementarea controlului legalității actelor administrative pe cale de excepție, în S.C.J., nr. 1/1968;
M. Anghene, Controlul judecătoresc al legalității actelor administrative, Revista română de drept, București, 1966;
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muram, E.S. Tănăsescu, Constituția României revizuită -comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2004;
M. Enache, Controlul parlamentar, Ed. Polirom, Iași, 1998;
M. Enache, M. Constanlinescu, Renașterea parlamentarismului în România, Ed. Polirom, Iași, 2001;
Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, T.U.B.,1992;
Paula C. Paniea, Ministerul Public. Natura juridică și atribuțiile sale în procesul civil, Ed. Lumina Lex, 1998;
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, ed. a IV-a, București, 1934;
R. Gherghinescu, Procedură prealabilă obligatorie la organul administrativ care a emis actul ilegal, în R.R.D., nr. 4/1969;
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1970;
R.N. Petrescu, Implicații teoretice și practice ale controlului Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, conform art. 20 alin. (3)-(5) din Legea nr. 188/1999, republicată, în R.D.P. nr. 3/2004;
R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004;
T. Drăganu, Actele administrative și faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, 1970;
T. Drăganu, Liberul acces la justiție, București, 2003;
Tudor Drăganu, Câteva reflecții pe marginea recentului Proiect de Lege a contenciosului administrativ, publicat în R.D.P. nr. 3/2004;
Theodor Mrejeru, Contencios administrativ. Doctrină și jurisprudență, Ed. All Beck, București 2003;
.M. Ciobanu, Termenele prevăzute de art. 5 din Legea contenciosului administrativ, în Dreptul, nr. 1/1992;
V.M. Ciobanu, Drept procesual civil. Proceduri speciale, Supliment, Universitatea din București, 1988;
V. Vedinaș, Mutații aduse contenciosului administrativ prin Legea de revizuire a Constituției. Privire de ansamblu, în C.J. nr. 4/2004;
Verginia Vedinaș, Unele considerații teoretice și implicații practice privind noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, în Dreptul nr. 5/2005.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Jurisdictiile Administrative Speciale (ID: 126029)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.