Izvoarele Dreptului Administrativ European Finaldocx

=== Izvoarele dreptului administrativ european final ===

INTRODUCERE

Uniunea Europeană este unică. Ea nu este un stat federal, precum Statele Unite ale Americii, deoarece statele membre ale UE rămân națiuni suverane independente. De asemenea, nu este nici o organizație interguvernamentală, precum Organizația Națiunilor Unite, deoarece țările membre pun în comun o parte a suveranității lor și obțin, astfel, o mai mare putere și influență colectivă decât în cazul în care ar acționa în mod individual. Mai mult decât o confederație de state, mai puțin decât un stat federal, Uniunea Europeană este o structură care nu intră în nici o categorie juridică tradițională. Ea este unică în istorie, iar sistemul său decizional a evoluat continuu în ultimii aproximativ 65 de ani.

Tradiția îl înfățișează pe Robert Schumman ca fiind părintele Uniunii Europene. In faimoasa sa declarație prin care s-a lansat programul de integrare europeană la 9 mai 1950, Robert Schumman era conștient de faptul că „Europa nu va fi construită dintr-odată sau ca urmare a unui plan unic, ci prin realizări concrete care să creeze în primul rând o solidaritate de facto „ iar după șaizeci și cinci de ani se dovedește ca acestea sunt mai actuale ca oricând. Voința socială generală, pentru a deveni obligatorie pentru fiecare membru cât și pentru întreaga colectivitate umană trebuie exprimată prin norme care vor îmbrăca o anumită formă, denumită izvor de drept.

Este necesar a se face distincție între izvoarele materiale și izvoarele formale ale dreptului. Izvoarele materiale, denumite și reale, sunt reprezentate de realitatea exterioară, care determină acțiunea legiuitorului. În consecință, prin izvor de drept, în sens material, înțelegem viața socială, economică și culturală în complexitatea ei, progresul social care determină nașterea unor reguli de drept și instituții. Din punct de vedere juridic, ne interesează în special izvoarele formale sau formele de exprimare a normelor de drept. Sensul
juridic al noțiunii de "izvor formal al dreptului" surprinde o multitudine de aspecte și modalități prin care conținutul normei de drept devine normă de conduită și se impune ca model de urmat în relațiile sociale. Deci, izvorul formal al dreptului reprezintă regula de conduită prescrisă și exteriorizată, cuprinsă într-o anumită haină juridică.

Insă o teorie consacrată deja a metodei cercetării istorice aduce în prim plan ideea potrivit căreia un conglomerat atât de omogen de state ar fi imposibil de realizat in timpul atât de scurt, daca nu s-ar fi manifestat între ele anumite convergente, dacă nu ar fi existat o adevărată identitate europeană în permanentă modificare, al cărei apogeu este dat de actul de la 9 mai 1950. La urma urmei până și romanizarea Daciei a avut loc in 175 de ani.

Pe de altă parte unii autori s-au întrebat dacă există un drept public european si dacă răspunsul este pozitiv, care sunt formele prin care acesta se manifestă, in condițiile in care dreptul public intern apără prin intermediul normelor juridice ordinea publică, securitatea națională și interesul general, se ridică întrebarea firească legată de sfera relațiilor sociale pe care le apăra dreptul public european.

Iată de ce lucrarea de față își propune să refacă mai întâi coordonatele de bază ale traseului istoric al acelei perspective culturale, împărtășită de intelectuali și oameni politici deopotrivă,în sensul unității și identității europene, ca apoi pornind de la noțiunile de convergență să treacă în revistă izvoarele și evoluția dreptului administrativ al țărilor europene și înțelegerea dreptului administrativ european.

Mult timp dreptul administrativ a rămas tributar, dominat de concepțiile civiliste (dreptul civil reprezentând dreptul comun cu excepția situațiilor în care reglementările exprese creau situații exprese). A fost necesar un efort susținut de a degaja dreptul public de aceste tradiții, efort datorat doctrinei care, sistematizând regulile desprinse în jurisprudență, a relevat originalitatea dreptului administrativ care a început să fie conștient de propria-i existență.

Primul capitol al lucrării, intitulat „De ”, justifică pe deplin teoria potrivit căreia, pe de o parte politica echilibrului european, afirmată în secolele al XVI-lea – al XVII-lea a fost o modalitate practică, efectivă, de formare a unei anumite conștiințe europene, prin dovada necesității alianțelor, colaborărilor, acțiunilor politico-militare comune, iar pe de altă parte, planurile de asigurare ale păcii și de constituire a unei confederații europene îmbrățișate de istoricii și filosofii europeni de-a lungul timpului, sunt deopotrivă pline de realism, încât ajungem să ne punem întrebarea: oare nu din concepțiile lor, atât de puțin cunoscute s-au inspirat așa zișii părinți ai Uniunii Europene?

Cel de al doilea capitol, "Dreptul administrativ în Uniunea Europeană" pornește de la definiția dreptului public care se preocupă de elementele structurale esențiale ale statului, la definirea dreptului administrativ ca prim instrument științific de investigare și modelare a administrației. Importanța dreptului administrativ în crearea unor norme de drept administrativ și procedură administrativă, care să răspundă nevoilor societății la un moment dat. Cel mai important mijloc de cercetare științifică a fenomenului administrativ este acela de a respecta și pune în aplicare a principiilor generale. Norma de drept administrativ face parte din acea categorie de norme juridice care reglementează, ordonând și organizând, raporturile sociale care constituie obiectul activității administrative a statului și a colectivităților locale, cu excepția raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării activității financiare.

În al treilea capitol denumit ”Izvoarele dreptului administrativ la nivelul Uniunii Europene” voi prezenta izvoarele dreptului administrativ în state din Uniunea Europeană, precum: Anglia, Franța, Italia și Germania. Modelele de administrație constituie matricea sistemelor administrative a statelor europene occidentale. Modelele administrației, furnizează analize parțiale ale stării actuale a administrației și ale sugestiilor sau previziunilor asupra evoluției posibile. Legislația primară include tratatele fondatoare prin care au fost instituite comunitățile europene, inclusiv tratatele de modificare a acestora. Primele tratate ce au instituit CECO, CEEA și CEE sunt denumite tratatele institutive, întrucat conțin reglementări prin care, literatura juridică le-a atribuit caracter de drept comunitar constituțional. Alături de acestea se mai găsesc izvoare de drept în sens material și în sens formal, izvoare interne și izvoare externe, izvoare directe și izvoare indirecte ale dreptului, izvoare scrise și nescrise. Studierea acestor izvoare ne oferă șansa de a aprofunda multitudinea formelor pe care dreptul în esența lui le îmbracă, acesta fiind obiectivul central al lucrării.

În cel de-al patrulea capitol numit ”Izvoarele dreptului administrativ în România” voi reda ansamblul normelor juridice ce au ca obiect raporturi juridice de drept administrativ ce se nasc, se modifică sau se sting pentru realizarea puterii executive. Activitatea executivă consta în organizarea executării și executarea în concret a legilor și a celorlalte acte normative. Izvoarele dreptului administrativ, Constituția – principalul izvor de drept administrativ întrucât dispozițiile privitoare la organizarea și funcționarea administrației publice, drepturile fundamentale ale cetățenilor, raporturile dintre autoritățile publice și între acestea și cetățeni, au o forța juridică superioară cu toate celelalte acte normative. Legile organice – reglementează domenii administrative referitoare la organizarea teritoriului, a învățământului, a forțelor armate, administrativ în măsura în care reglementează raporturi de drept administrativ. Decretele Președintelui României, hotărârile și ordonanțele Guvernului României, actele normative ale miniștrilor, ministerelor, precum și actele administrative care emană de la autoritățile administrației publice locale.

CAPITOLUL I

DE LA CONGREGATIO CONCORDIAE LA UNIUNEA EUROPEANĂ

Fiecare mare eveniment istoric a început ca o utopie și a sfârșit ca o realitate

Richard Nikolaus Coudenhove Kalergi

Ideea europeană a fost abordată de eminenți istorici ai culturii, de politologi, economiști, sociologi și, bineînțeles, literați. Vasta literatură care a apărut, mai ales după cele două războaie mondiale, când oamenii și-au dat seama că diviziunile Europei duc la catastrofă acoperă aceste variate aspecte . O mare influență în epocă a avut manifestul „Pan Europa“, publicat, în 1923 de contele Kalergi. Considerat printre părinții fondatori ai Europei unite, pentru că și-a dedicat viața cu pasiune acestui ideal, Richard Nikolaus Coudenhove Kalergi (1894- 1972), atrăgea un mare semnal de alarmă națiunilor europene care încă erau zdruncinate puternic după marea conflagrație mondială: „Este posibil ca, pe mica peninsulă europeană, douăzeci și cinci de state să trăiască laolaltă într-o anarhie permanentă, fără ca această situație să nu se ncheie cu o cumplită catastrofă politică, economică și culturală?”. Tot în anul 1924 el a creat organizația Paneuropa, cu sediul la Viena, care publica un periodic cu titlul „Paneuropa”. În octombrie 1926, a organizat la Viena primul Congres paneuropean, la care au participat 2000 de delegați din 24 de țări. Tribuna era încadrată de portretele marilor precursori: Sully, Comenius, abatele de Saint-Pierre, Kant, Mazzini, Hugo și Nietzsche. Cine erau insă acești înaintași pe care contele Kalergi le așezase portretele la loc de cinste?

Pline de idei generoase, dar și de naivitate, de remarcabilă intuiție, dar și de ancorare în rigorile istorice ale epocii lor, toate aceste planuri de asigurare a păcii și de constituire a unei confederații europene sau chiar universale, izvorâte de-a lungul timpului, au drept trăsătură comună faptul că au fost destul de puțin cunoscute la vremea lor și în deceniile care au urmat, dar cu siguranță ele au fost cercetate, apreciate și transformate in veritabile izvoare politice abia in secolul al XX-lea.

Dar începutul ideii europene se află deci mult mai devreme cu câteva secole, într-o perioadă de mari transformări pe scena politică și geografică a Europei, reprezentată prin centralizarea primelor state în Europa apuseană, declinul autorității papale și formarea unei concepții noi despre suveranitate. Vizionare sau utopice au fost toate aceste încercări, toate aceste concepții s-au dovedit a fi doar simple idei fără suport sau poate un real izvor de inspirație pentru vremurile viitoare?

Noțiunea de arbitraj internațional a apărut pentru prima dată la începutul secolului al XIV-lea. Autor, Piere Dubois (c.1250-1320), primul reprezentant al ideii europene pe cale de constituire și un mare precursor al gândirii europene. Cea mai importantă lucrare a lui Pierre Dubois este De recuperatione Terre Sancte (Despre recuperarea Pământului Sfânt). Scopul declarat al lucrării era organizarea unei noi cruciade pentru recucerirea pământurilor sfinte de la musulmani, dar dorința reală a autorului era de a-i deschide calea lui Filip al IV-lea către o dominație europeană. In viziunea lui: Războiul trebuie împiedicat prin instituții potrivite. Trebuie organizat arbitrajul internațional. Pentru a împiedica războaiele între statele creștine, Dubois propunea formarea unui tribunal internațional, alcătuit din experți, de preferință laici, care să judece și să decidă asupra conflictului, pe baza documentelor și martorilor.

Planul lui Pierre Dubois nu a avut urmări practice, dar are o mare importanță pentru deschiderea unei linii de gândire care face legătura între menținerea păcii și apropierea dintre statele europene. Remarcabil este și faptul că Pierre Dubois a fost primul care a conceput un astfel de plan, cu importante (dar nu exclusive) elemente laice. În ce măsură și-a depășit Dubois epoca se poate constata și din faptul că abia peste mai mult de 150 ani au fost reluate idei similare cu ale sale, dar în noi condiții și cu scopuri mai ambițioase.

Relațiile strânse, pașnice sau conflictuale, dintre statele europene, au condus astfel la apariția unor idei, planuri și programe privind apropierea statelor, unirea lor în alianțe temporare sau permanente și chiar constituirea unor blocuri europene (rareori extinse și în afara Europei) de tip confederativ sau federativ. Una dintre componentele de bază ale identității europene se desăvârșise deja: creștinismul. Creștinismul a avut un rol imens în construirea Europei ca realitate socială, politică, culturală, morală, dominând timp de secole toate aspectele vieții.

Congregatio Concordiae (Asocierea Armoniei) urma să devină in dorința regelui Boemiei, Gheorghe de Podiebrad (1420-1471) o alianță defensivă a creștinătății împotriva turcilor. Asocierea avea la bază, ca și în proiectul lui Pierre Dubois, organizarea păcii între statele membre. Era o confederație bazată pe sprijinul reciproc. Dacă între state apărea un conflict, arbitrajul era obligatoriu, iar dacă hotărârea nu era respectată urmau sancțiuni militare din partea celorlalți membri. Proiectul prevedea deci un organ de arbitraj, care avea un caracter permanent. Fiecare stat avea drept de vot. Sediul alianței urma să se schimbe din 5 în 5 ani: mai întâi era stabilit la Basel, apoi în Franța și după aceea în Italia. Este prima dată in istorie când această confederație purta o denumire, care prin însăși titulatura ei dovedea că statele europene, dincolo de diversitatea lor, aveau elemente care puse in comun nu puteau decât să le dezvolte armoniile.

Înlăturând conceptul de componentă religioasă, confederația propusă de Emeric Cruce în anul 1623 în lucrarea Noul Cyneas sau Discurs despre ocaziile și mijloacele de a asigura o pace generală și Libertatea comerțului pentru întreaga lume, pleacă de la ideea că războiul, indiferent care i-ar fi cauza, (pentru onoare, pentru profit, pentru a repara o injustiție și pentru a da de lucru militarilor), nu poate să fie decât inuman, iar pacea trebuie să domnească intre oameni desigur, în Europa, dar și în pe alte continente. Într-adevăr în planul lui Crucé pe primul loc era așezat papa, însă nu pentru că era capul bisericii catolice, ci „în semn de respect pentru vechea Romă”. Imediat după el, venea însă sultanul turcilor, pentru că el stăpânește Imperiul Oriental. Urmau apoi statele Europei în combinație cu cele din Asia si chiar Africa: Franța, Spania, China, India, conducătorul Tartariei sau marele duce al Moscovei, regii Marii Britanii, Poloniei, Danemarcei, Suediei, Japoniei, Maroc, Marele Mogul și alți monarhi . Idilic, am putea spune, pentru început, dar viziunea lui există: „ Va fi necesar să se aleagă un oraș în care toți suveranii să-și aibă ambasadori permanenți, pentru ca diferențele care pot să apară să fie rezolvate prin judecata întregii adunări. Iar dacă cineva încalcă hotărârea unei asociații atât de importante, acela va suferi dizgrația tuturor principilor, care vor găsi mijlocul potrivit de a-l face să înțeleagă”. Crucé propunea ca Adunarea sau Senatul permanent al statelor să aibă sediul în Veneția, motivând că „ea este ca și neutră și indiferentă față de toate Puterile: în plus este aproape de cele mai de seamă monarhii de pe pământ, de cea a papei, de cele ale celor doi împărați și de regele Spaniei. Ea nu este departe nici de Franța, de Tartaria, Moscovia, Polonia, Anglia și Danemarca”.

Cam in aceeași perioadă, ducele de Sully, Maximilien de Béthune, fost ministru al lui Henric, începe să lucreze la planul pentru o confederație europeană, in care religia devine componență esențială. Dacă marele duce al Moscovei refuză să-și schimbe religia, va fi alungat din Europa. Cu atât mai mult va fi gonit din Europa sultanul turcilor, deposedat de toate posesiunile de pe continent. În viziunea lui Sully cele cincisprezece state urmau să formeze o „Republică prea creștină” iar în fruntea acesteia el așeza un „Consiliu prea creștin” alcătuit din patruzeci de membri (patru pentru statele mari și doi pentru cele mici). Un plan destul de limitat, la prima vedere, dar complexitatea lui, i-a uimit chiar și pe părinții fondatori ai Europei: Europa organizată politic după ideile sale urma să cuprindă: cinci monarhii elective (Sfântul Imperiu Romano-German, statele papale, Polonia, Ungaria și Boemia), șase monarhii ereditare (Franța, Spania, Anglia, Danemarca, Suedia și Lombardia) și patru republici suverane (Veneția, Italia, Elveția și Belgia). Prin suprafață și bogăție statele urmau să fie aproximativ egale. Prin urmare, planul expunea în detaliu teritoriile pe care le cuprindea fiecare stat. În consecință erau prevăzute și reorganizări teritoriale: Spania era redusă la provinciile din Peninsula Iberică; Franța, Anglia, Danemarca și Suedia își păstrau frontierele, dar erau create regatul Lombardiei, republica italiană, o republică a Belgiei și o republică elvețiană extinsă în Franche-Comté, Alsacia și Tyrol.

Consiliul central va fi reînnoit din 3 in 3 ani, și își va schimba permanent sediul, dar pe lângă acesta vor exista și sase consilii provinciale cu puteri asupra unor anumite regiuni ale Europei. Hotărârile consiliilor limitau suveranitatea statelor. Deciziile consiliului central erau obligatorii pentru toate statele. În plus,consiliul central putea să perceapă impozite și organiza o puternică armată a confederației europene. Aceasta armată comună urma să aibă 270.000 de infanteriști, 50.000 de călăreți, 200 de tunuri și 120 de nave și galere. Ea trebuia folosită împotriva turcilor pentru cucerirea unei părți din Asia și a Africii de nord. În plan economic. Sully considera că republica europeană trebuie să se bazeze pe libertatea comerțului și propunea chiar suprimarea barierelor vamale. Din nefericire, in acea perioada Europa era dezbinată de războaie si ambiții, iar planul lui Sully a rămas doar un vis, așa cum s-a stins și Visul Universal al lui Commenius din anul 1645. Comenius propunea un fel de federație universală cu trei instituții cheie. Una culturală, alta religioasă și alta politică. Astfel, unificarea cunoașterii printr-un sistem pedagogic perfecționat cădea în sarcina Consiliului Luminilor. Reconcilierea religioasă era încredințată unui Consistoriu,iar problemele politice erau de competența Curții de Justiție internațională.

În ultimul deceniu al secolului al XVII-lea a fost redactat un proiect de asigurare a păcii în Europa și de colaborare între statele continentului pe această bază. Planul era remarcabil așa cum era și autorul său: William Penn (1644-1718), fiul unui nobil bogat care devenise amiral. Penn a primit de la regele Carol al II-lea în schimbul unei datorii pe care o contractase de la tatăl său un vast teritoriu în America de Nord, care va fi numit după familia sa Pennsylvania. Fapt remarcabil și bogat în consecințe, prin William Penn ideea europeană ajunge pe continentul american William Penn propune și el constituirea unei Diete europene pentru rezolvarea diferențelor și asigurarea păcii, dar în care reprezentarea în Dietă ar fi diferită în funcție de populația și puterea economică a fiecărui stat.

Locul întrunirii Dietei în prima ședință ar fi undeva în centrul Europei, iar pentru următoarele sesiuni ar stabili ea singură sediul. Pentru a evita probleme dificile de protocol privind întâietatea, autorul propunea ca sala să fie rotundă și să aibă mai multe intrări pentru a împiedica orice nemulțumire. O problemă esențială era în acest plan cea a votului. În această privință, Penn propunea ca „nimic să nu se decidă fără o majoritate de trei sferturi dintre membrii, sau, cel puțin de jumătate plus șapte”. Aspectul acesta al „votului calificat sau convingător” era o noutate și corespundea progresului spiritual democratic în teoria politică a vremii. În partea finală, într-o manieră pragmatică William Penn prezintă și combate obiecțiile dar și avantajele reale care ar rezulta din această propunere în vederea păcii. Avantajele ar fi: 1.oprirea pierderii de vieți omenești; 2. ridicarea prestigiului creștinilor; 3. economia de bani pentru prinți, ca și pentru popoare; 4. orașele cetăților și țările care sunt jefuite în timpul războiului vor fi protejate; 5. ușurarea și siguranța călătoriilor și comerțului; 6. încetarea amenințării otomane prin includerea Imperiului în plan; 7. strângerea legăturilor dintre familiile dominatoare europene și evitarea unui viitor conflict; 8. monarhii și ceilalți conducători ai Europei ar fi putut să-și aleagă soțiile din dragoste și nu pentru avantaje politice, ceea ce ar fi condus la o viață fericită pentru ei.

Un alt susținător al ideii europene este John Bellers (1654-1725) care scrie lucrarea Câteva motive pentru un stat european ,pe care i-o dedică reginei Ana și adresează tuturor conducătorilor din Europa. Noutățile acestui plan: stabilirea unui statu-quo și prin care toate statele să renunțe la pretențiile lor, un parlament întrunit anual care ar adopta o legislație comună pentru toate statele europene. Europa urma să fie împărțită in 100 de provincii, dar care nu ar fi afectat existența și configurația statelor europene, pentru fiecare din ele ar exista un reprezentant in dietă, iar fiecare din acestea ar furniza confederației fie 1000 de soldați, fie nave, fie bani. Prin propunerea sa deosebita, Bellers a fost considerat un veritabil precursor al„Europei regiunilor”.

Cel mai cunoscut proiect de instaurare a păcii generale este cel elaborat de abatele

Saint-Pierre în anul 1712, cu ocazia participării la Congresul de pace de la Utrecht, menit a găsi soluții de încetare a numeroaselor războaie europene în care era implicată Franța. Saint-Pierre a fost numit „primul mare propagandist pentru pace” pentru că ideile sale au avut un răsunet atât de mare. Considerăm că celebritatea lui Saint-Pierre se datorează atât operei sale cât, mai ales, epocii sale, secolul al XVIII-lea. Și apoi, era oare abatele un idealist sau un naiv incurabil? La criticile aduse operei sale, el a răspuns: „Sunt de acord, că probabil arbitrajul

european să nu se formuleze decât pas cu pas, cu grade de neperceput și în două sute de ani.” Peste două secole era creată Societatea Națiunilor, instituție complexă de apărare a păcii, cooperare și organizare a arbitrajului. Tot apărându-se, Saint-Pierre scria: „În present nu este vorba decât de a începe liga, printr-un congres, la Haga sau în altă parte.” În 1948, federaliștii europeni au organizat la Haga marele congres european care a avut un rol important în inițierea construcției europene, locul fiind ales, probabil, în semn de respect pentru marele precursor…Deci, ce a fost Saint-Pierre: un idealist naiv sau un vizionar?

O viziune mai elaborată cu privire la perspectivele unității europene o regăsim la Jean-Jacques Rousseau care pornește de la proiectul abatelui Saint-Pierre, iar cea mai relevantă lucrare în sensul promovării federalismului european pare a fi opera lui Kant, „Despre pacea eternă” (1795).

În Discurs preliminar la poemul lui Fontenoy, (1745), Voltaire scria: „Popoarele Europei au principii de umanitate care nu se găsesc în alte părți ale lumii, ele sunt mai legate între ele; au legi care le sunt comune, toate Casele domnitoare sunt aliate; supușii lor călătoresc tot timpul și păstrează între ei relații reciproce. Europenii creștini sunt la fel cum erau grecii: poartă războaie între ei, dar chiar în aceste conflicte păstrează atât de multă decență…încât adesea un francez, un englez sau un german care se întâlnesc prima dată par să se fi născut în același oraș.

Influențat de ideile europene a fost și Immanuel Kant în lucrarea lui Zum ewigen Friede, însă gândirea lui profundă l-a condus la elaborarea unui plan de pace universală, care va influența, la rândul lui, concepția politică peste secole . Kant are ca premisă ideea că relațiile dintre state pot trece de la starea de anarhie, care duce la război, la „pacea eternă” pe baza principiului suveranității dreptului. Așa cum oamenii renunță la o parte din libertate pentru a trăi în ordine și legalitate într-un stat, statele pot, pe baza voinței lor libere să încheie o alianță pentru menținerea păcii.

„Trebuie ca dreptul internațional să fie fondat pe o federație de state libere” consideră Kant. Mijlocul preconizat in acest scop este ieșirea statelor din starea de ilegalitate, care reprezintă principala sursa a războaielor, si instituirea unui nou tip de societate internațională, a unui stat al națiunilor de tip federativ, care sa garanteze securitatea și protecția pentru toate tarile, indiferent de mărimea lor. Aceasta societate sa se realizeze în mod treptat, pornind de la un nucleu puternic, asigurat de un popor cu sistem de stat republican, extinzându-se apoi la nivel continental si, in final, la întreaga lume. Filozoful german nu a creat un plan detaliat de federație, însă principiile susținute de el au avut o influență puternică și durabilă. S-a dovedit, spre exemplu, marea influență pe care a avut-o Kant asupra președintelui american Wilson, susținătorul cel mai pasionat al creării Societății Națiunilor în 1919.

In aceeași epocă îsi formulează planul pentru o pace universala si perpetuă Jeremy Bentham (1797-1832), plan publicat însa doar postum, in 1843. Scopul proiectului este reducerea si stabilizarea forței diferitelor națiuni componente ale sistemului european, prin eliminarea tratatelor de alianța, ofensive sau defensive, a acordurilor comerciale cu avantaje unilaterale, a forțelor navale in exces, prin desființarea sistemului colonial. El propune încheierea unui tratat general si permanent, care sa fie acceptat in primul rând de Anglia și Franța, ca o garanție și condiție a pacificării Europei. Pentru punerea sa in aplicare, sa se convoace un Congres european, cu participarea a câte doi delegați din fiecare tara, și o Curte de justiție comuna pentru reglementarea diferendelor intre națiuni. Sa se limiteze reciproc efectivele militare, sa se elimine diplomația secreta, sa se reducă prin legi prealabile încheierii tratatului cheltuielile militare ale fiecărei tari, pentru ca popoarele sa simtă in mod concret avantajele noului sistem. Ceea ce conferă specificul absolut si noutatea acestui proiect, în raport cu cele anterioare, este renunțarea la ideea utilizării forței in aplicarea rezoluțiilor comune. Se mizează in schimb, pe forța opiniei publice, preconizându-se publicitatea tuturor dezbaterilor, instituirea libertății presei in toate tarile, astfel incit statele refractare sa fie supuse oprobriului si condamnării întregii Europe.

Planul european al lui Napoleon Bonaparte, dincolo de tendințele de hegemonie ale suveranului, vizau un Cod de legi, o curte de Casație, o monedă comună, un sistem general de măsuri și greutăți, aceleași legi : „Unul din gândurile mele cele mai mari a fost aglomerarea, concentrarea acelorași popoare geografice despărțite, fragmentate de revoluții și de politică. Astfel, se află în Europa, deși despărțiți treizeci de milioane de francezi, cincisprezece milioane de spanioli, cincisprezece milioane de italieni, treizeci de milioane de germani; aș fi vrut să fac din fiecare din aceste popoare un singur și același for național… După această simplificare elementară ar fi fost posibilă încercarea de a realiza frumosul ideal al civilizației, construit de fantezie. În această stare a lucrurilor ar fi existat mai multe șanse de a introduce pretutindeni unificarea codurilor de legi, cea a principiilor, a opiniilor, sentimentelor, părerilor și intereselor.

Secolul XIX este, prin excelenta, secolul unor propuneri federaliste. La Congresul pacifist de la Paris din 1849, Victor Hugo rostește celebrele cuvinte: „Va veni ziua când armele vor cădea din mâini si bombele tunurilor vor fi înlocuite cu cuvântul si cu dreptul de vot universal al popoarelor … va veni o zi când tunurile nu se vor mai vedea decât prin muzee, si lumea se va mira ca au fost vreodată cu putința. Si va veni ziua când vom vedea doua grupări uriașe: Statele Unite ale Europei si Statele Unite ale Americii dându-si mana prieteneasca peste ocean”.

Ideea europeană nu mai este un vis utopic, el începe să ia forma unor proiecte guvernamentale concrete și credibile, începând cu secolul al XX-lea, adeverindu-se ceea ce Kalergi afirmase in Paneuropa.”Fiecare mare eveniment istoric a început ca o utopie si a sfârșit ca o realitate” .

Imediat după încheierea primului război mondial, europenii s-au preocupat în a redefini trăsăturile distinctive ce caracterizează spiritualitatea europeană, sperând astfel să poată oferi temeiul construcției europene în plan cultural, economic, instituțional, juridic și, în final, politic. Pentru Paul Valéry (1871-1945), tradiția greacă, romană și creștină reprezintă sursă principal ă a civilizației europene. Astfel, tradiția greacă imprimă culturii europene credința în existența legii, a frumuseții și a dreptului, prin metode de gândire care raportează totul la om. De la romani, europenii au moștenit modelul puterii organizate, stăpânirea legilor și instituțiilor, iar creștinismul oferă o credință și o morală comună pe întreg continentul european. „Toate rasele și teritoriile romanizate, creștinate și supuse disciplinei spiritului grecesc sunt europene”, concluzionează Valéry.

Punctul cel mai înalt al mișcării pentru unitatea Europei în perioada interbelică a fost, fără îndoială, inițiativa lui Aristide Briand pentru Uniunea Europeană. Se părea că, pentru prima dată se trece din domeniul teoriei în cel al practicii, că după ce timp de secole unitatea Europei a fost o temă „culturală”, devine cu adevărat o temă politică. La 5 septembrie 1929 Briand a prezentat la Geneva, în fața delegaților celor 27 de state europene membre ale Societății Națiunilor, planul său pentru organizarea Europei. Planul lui Briand avea în vedere, în primul rând, colaborarea economică, dar observa că și colaborarea politică „fără a atinge suveranitatea”, putea îmbrăca o formă federativă benefică. Constituiți în prima Conferință europeană, reprezentanții statelor europene au primit cu interes planul lui Briand și au dat mandat Franței să pregătească un memorandum cu detaliile planului spre a fi analizate de guvernele lor. Un an mai târziu, Briand a prezentat în fața Adunării Societății Națiunilor proiectul de uniune și rezoluția celei de-a doua Conferințe. Discuțiile au fost atunci mai constructive și a fost adoptată în unanimitate rezoluția cu privire la Uniunea federală Europeană, dar din păcate zarurile fuseseră aruncate. Europa începea să se pregătească de cel de al doilea război mondial. O primă cauză este situația generală de pe continent, în acel moment, criza economică determinând măsuri unilaterale de egoism politic, încordând relațiile dintre state prin protecționism. Oamenii politici europeni nu au avut în acel moment

istoric nici luciditatea, nici autoritatea pentru a acționa cu hotărâre și energie.

Între oamenii politici care au influențat evenimentele și au făcut istorie, un loc aparte merită Winston Churchill. Trebuie să recunoaștem că artizanul construcției europene, era Jean Monnet. Acesta are primele conversații pe tema unificării Bătrânului Continent în iunie 1940, la Londra, cu generalul francez Charles de Gaulle (pe atunci subsecretar de Stat pentru Război). Monnet îi propune lui de Gaulle declararea unei „Uniuni Franco-Britanice“, având un singur guvern, forțe armate reunite, cetățenie comună și aceeași monedă. Acest proiect îndrăzneț ajunge pe masa premierului britanic Winston Churchill, dar, prin căderea Parisului sub ocupație germană, chiar în acele zile, întregul plan este zădărnicit.

Desfășurarea celui de-al doilea război mondial, îl determină pe marele om politic britanic să considere unificarea Europei nu doar o soluție, ci singura soluție pentru a face față pericolului care se ridica din est.. Cu prilejul unei conferințe la Universitatea din Zürich, pe 19 septembrie 1946, el propunea constituirea unor State Unite ale Europei, spunând printre altele: „Noi trebuie sa cream ceva de genul Statelor Unite ale Europei. Primul pas este formarea unui Consiliu al Europei. Dacă la început nu toate statele Europei vor sa intre in Uniune, trebuie ca noi sa lucram pentru a alătura si uni acele state care o doresc si o vor.” In 1948, sub egida Comitetului pentru Coordonarea Internațională a Mișcărilor privind Unificarea Europei se reunește la Haga (Olanda), Congresul European. Este prezidat de Winston Churchill si participa 800 de delegați. Participanții recomanda crearea unei Adunări Europene Deliberative si a unui Consiliu Special European, care sa aibă in atribuții pregătirea integrării economice a tarilor europene. Delegații cer si adoptarea Cartei Drepturilor Omului si a unei Curți de Justiție care sa asigure aplicarea Cârtii.

În 1950, Jean Monnet a conceput un Memorandum în care scria că, pentru asigurarea păcii, devenea obligatorie crearea unei Europe dinamice, pornind de la reunirea industriilor carboniferă și siderurgică din Franța și Germania. „Prin urmare, trebuie să abandonăm formele trecutului și să pornim pe calea transformării, atât creând condiții economice de bază comune, cât și înființând autorități acceptate de națiunile suverane. Europa n-a existat niciodată. Nu adunarea națiunilor suverane întrunite în consilii face din ele o entitate. Trebuie să creăm cu adevărat Europa; ea trebuie să se comporte ca atare“. Memorandumul i-a fost trimis ministrului de Externe al Franței, Robert Schuman (considerat astăzi „Părintele Europei“), care a aderat imediat la ideile de acolo și, într-o emisiune radiofonică din 9 mai, a amorsat o adevărată bombă politică: „Europa nu se va făuri dintr-o dată, nici conform unui singur plan. Ea va fi construită prin fapte concrete, care mai întâi vor crea o solidaritate de facto.” Se exprimă aici o experiență de secole și decepția europeniștilor față de teoria federalistă, care considera că unificarea este un simplu gest politic, de renunțare la suveranitate, dublat de educarea publicului.

Ideea realizării unei uniuni politice și economice a statelor Europei s-a materializat la 18 aprilie 1951, când a fost semnat, la Paris, Tratatul de Instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului, intrat în vigoare la 25 iulie 1952. Tratatul avea ca țări fondatoare Franța, Germania, Italia, Belgia, Olanda și Luxemburg, dar rămânea deschis și pentru alte state care doreau să adere.

Dacă „acest angrenaj al păcii” a pornit la origini cu șase națiuni de talii diverse, în prezent Uniunea numără douăzeci și opt de state. Această construcție europeană a fost încă de la început sub amprenta pragmatismului fondatorilor săi, dintr-o triplă perspectivă. Ideea europeana va îmbrăca de la nașterea ei si până astăzi trei forme principale: Europa echilibrului, bazata pe alianțe intre diferitele state naționale; Europa unificata prin cuceriri (Napoleon si Hitler) si Europa voluntar unificata prin asentimentul popoarelor si tarilor membre. În primul rând, s-a urmărit asigurarea păcii în Europa postbelică. În al doilea rând, s-a dorit reconstrucția Europei, chiar cu ajutorul Statelor Unite ale Americii. În al treilea rând, s-a urmărit înțelegerea necesității pentru Europa de a se uni într-o perspectivă globală, pentru a se „constitui într-un ansamblu puternic în fața ridicării marilor puteri”.

Datorită globalizării, se observă în prezent o tendință de armonizare sau de apropiere a dreptului în lume. Doctrina subliniază că „cea mai sensibilă” armonizare a dreptului este cea realizată la nivel regional, unde Uniunea Europeană este cel mai bun exemplu (regulamentele și directivele se aplică în 28 de state). Totuși Augustin Fuerea atrăgea atenția că armonizarea legislativă „nu trebuie privită ca pe o integrare din punct de vedere juridic, ci ca pe o cooperare politică. Armonizarea legislativă nu înseamnă identitate legislativă, ci urmărește armonizarea principiilor de drept și a normelor juridice naționale, organizate pe domenii specializate.

Intenția realizării unei legislații europene unice nu este insă de factură recentă, ci ea a apărut odată cu ideea unei Europe unite,încă de la începutul definirii noțiunii de construcție europeană, ea îmbracă forme variate in lucrările filosofilor, istoricilor, suveranilor și politicienilor vremii, care au văzut in Europa, nu un conglomerat eterogen de state, ci o uniune de state (a căror formă politică cea mai apropiată de realitate ar fi uniune de state naționale și suverane), a căror identitate și conștiință europeană s-a format cu mult înainte de unitatea politică efectivă.

Un drept instituțional al Uniunii a fost creat, cu tot ceea ce implică acest lucru: izvoare de drept, principii definitorii și reglementări care conturează o ordine juridică specifică. Izvoarele dreptului european reprezintă într-adevăr arhitectul noii ordini juridice regionale, aceea a Uniunii Europene. Diversele forme de exprimare a dreptului au ca scop comun crearea unei ordini juridice. Prin raportare la ordinea juridică internațională, specificitatea Uniunii Europene constă în faptul că ea a luat naștere în urma tratatelor încheiate de Statele Membre și a actelor normative care au fost emise de instituțiile Uniunii, pe baza și în aplicarea tratatelor, iar acestea sunt cunoscute drept izvoarele principale ale dreptului Uniunii Europene.

CAPITOLUL II

DREPTUL ADMINISTRATIV ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Dreptul public în Uniunea Europeană

Scopul de reglementare al dreptului public se extinde atât asupra structurii și sarcinilor puterii de stat cât și asupra relației dintre stat ca proprietar și cetățeni. Dreptul public se preocupă de elemente structurale esențiale ale statului. Conceptele de drept public sunt formulate într-o măsură mai mare decât dreptul privat, prin crezuri naționale și concepte de valori. Există norme în dreptul public, în particular în cadrul dreptului administrativ, care din punct de vedere politic sunt mai mult sau mai puțin neutre. Diversele domenii ale dreptului public se compun dintr-un amestec de legi scrise și nescrise. Dreptul public folosește în mod tradițional într-o măsură mai mare decât alte ramuri de drept, prevederi de bază, concepte de bază, concepte de valori, ce trebuie articulate prin interpretare.

Dreptul public prin însăși natura sa, este supus continuu la presiuni puternice prin intermediul exercițiului puterii politice. Datorită bazei dreptului public în sferele politice și tradițiile istorice, șansele unificării transnaționale a drepturilor în acest domeniu, pe baza dreptului comparat nu sunt prea mari. Totuși limitele dreptului comparat bazat pe practicile tradiționale ce au prevalat până acum, devin din ce în ce mai irelevante, șansele unei unificări a drepturilor în ramura dreptului public se îmbunătățește. Dar atâta timp cât dreptul constituțional și o mare parte a dreptului administrativ tradițional, sunt legate de sfera politicului, este puțin probabil ca compatibilitatea regulilor individuale să fie suficientă pentru a determina o unificare a dreptului. În cazul unor comunități apropiate de state cu aceiași structură economică, socială, culturală și politică, șansele unei unificări tradiționale a dreptului public sunt mari. Dreptul public reglementează relațiile dintre indivizi, pe de o parte, și stat, entitățile și autoritățile statului, puterile statului și procedurile relevante, pe de altă parte. În general, dreptul public include dreptul constituțional, dreptul administrativ și dreptul penal. Datorită caracterului special al dreptului penal, acesta poate fi considerat și ca o categorie distinctă.

Dreptul administrativ la nivelul Uniunii Europene

Dreptul administrativ a fost primul instrument științific de investigare și modelare a administrației. În literatura juridică, dreptul administrativ este definit ca o ramură distinctă a sistemului unitar al dreptului românesc, care reglementează o grupare specifică de raporturi sociale și anume cele care formează obiectul activității administrative a autorităților statului și a colectivităților locale, iar procedura administrativă cuprinde ansamblul normelor juridice și modalitățile specifice privind elaborarea, emiterea, adoptarea, punerea în executare, ieșirea din vigoare și controlul actelor administrative.

Atât în România cât și în alte țări europene o parte a normelor ce reglementează activitatea administrativă a statului și colectivităților locale își are originea în jurisprudență, deși în ansamblul dreptului administrativ este compus din texte legale numeroase și detaliate încât se impune o codificare a dreptului său.

Dreptul administrativ are o importanță în crearea unor norme de drept administrativ și procedură administrativă, care să răspundă nevoilor societății la un moment dat. Cel mai important mijloc de cercetare științifică a fenomenului administrativ este acela de a respecta și pune în aplicare principiile generale.

Dreptul administrativ european este strâns legat de noțiunea de administrație publică europeană. "După crearea Comunităților Europene mulți autori de drept administrativ și-au pus problema dacă asistăm la nașterea unei noii administrații sau numai a unui mecanism vizând asigurarea cooperării între administrațiile naționale". Nu se poate discuta încă despre un model de administrație publică europeană. Principalele texte constituționale ale Uniunii Europene, nu exemplifică vreun model de administrație publică pentru statele membre. Aspectele legale de guvernare și administrație sunt lăsate pe seama statelor membre. Din punct de vedere legal toate statele membre au autonomie deplină în cea ce privește administrația.

Dreptul administrativ național în Uniune Europeană este acela al integrării într-un sistem global de îndeplinire a sarcinilor , în condițiile în care nu mai operează prezumția competenței exclusive a statului în privința îndeplinirii sarcinilor față de populație.

Principiul subsidiarității are un rol important în repartizarea competențelor între diversele niveluri de realizare a sarcinilor autorităților.

Nu putem disocia în principiu, dreptul administrativ european într-un drept administrativ aplicabil, doar instituțiilor comunitare și un drept administrativ aplicabil doar instituțiilor administrative din țările membre. Codul bunei conduite administrative adoptat de Parlamentul European în 2001, cuprinde reguli și principii pe care instituțiile comunitare trebuie să le respecte în raporturile cu cetățenii europeni. Regulamentele Uniunii Europene sunt de aplicabilitate directă în dreptul intern al țărilor membre. Există un bogat conținut legislativ, cutumiar și jurisprudențial referitor la aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constituie acquisul comunitar.

Pentru dezvoltarea dreptului administrativ european o importanță deosebită a avut-o jurisprudența, majoritatea principiilor juridice generale recunoscute azi în dreptul comunitar, ca fiind aplicabile actelor administrative, au fost elaborate de Curtea Europeană de Justiție pe cale pretoriană. "Curtea Europeană de Justiție acționează, în primul rând, ca o curte administrativă – în sensul dreptului continental – pentru Comunități, în scopul de a proteja subiectele de drept, statele membre, precum și persoanele".

Principiile administrării prin drept, conducerea administrativă non-discriminatorie și echitabilă, siguranța legală, protecția drepturilor legitime și menținerea unui proces administrativ echitabil și corect, au apărut ca probleme esențiale.

Analiza dreptului administrativ european urmărește să clarifice nu numai influența principiilor de drept administrativ național asupra dreptului comunitar european, ci și efectele juridice ale dreptului european recent dezvoltat asupra sistemelor juridice administrative naționale. Astfel, problema creării și evoluției unui drept administrativ european nu trebuie înțeleasă simplist, în sensul îngust al izolării intr-un singur drept administrativ unificat al Uniunii Europene in aplicarea dreptului comunitar, ci intr-un sens mai larg, de a urmări dezvoltarea ulterioara și convergenta sistemelor de drept administrativ in Europa. Pe viitor, sistemele juridice naționale vor rămâne capabile să reziste unificării tendințelor, chiar daca cerințe și dificultăți similare acționează asupra administrației publice atât în statele membre cat și în comunitate, împreună cu cerințele la nivel național, care, în cele din urmă, sunt la fel de presante ca cele ale comunității.

În prezent, deși expresia și conceptul de lege (drept) al administrației publice diferă de la un sistem național la altul, este posibil un acord asupra unei definiții comune a legii administrative, ca fiind un set de principii și reguli care se referă la organizarea și managementul administrației publice și la relațiile dintre administrație si cetățeni. În încercarea de a desprinde o serie de principii pentru dreptul administrativ european, trebuie avut in vedere faptul ca nu exista o doctrina strict recunoscută, bazată pe un raționament deductiv, în centrul dreptului judecătoresc al Curții Europene de Justiție. Acest lucru este o consecință a poziției legale speciale și a funcției Curții. Pe de altă parte, hotărârile Curții de Justiție, cel puțin in ceea ce privește efectele lor asupra proceselor individuale, pot uneori avea repercusiuni politice considerabile. Din aceste motive trebuie înțeles faptul ca un set de principii sau doctrine pentru dreptul administrativ european poate fi dezvoltat treptat prin asocierea, examinarea si diferențierea proceselor individuale, în acest sens Avocatul-General Gand (al poporului) concluziona în fata Curții: „ca in orice studii juridice, teoria poate fi construită numai prin acțiuni succesive și reconcilierea raționamentelor; atunci se ajunge la un punct culminant”.

Norma juridică, obiect de studiu al dreptului administrativ

Norma juridică este un element constitutiv al dreptului, o regulă de conduită instituită de puterea publică sau recunoscută de aceasta, a cărei respectare este asigurată la nevoie de forța de constrângere a statului. Prin intermediul normei juridice se ordonează și se reglementează în forme specifice dreptului, relațiile interumane în conformitate cu valorile sociale ocrotite de societatea respectivă. Norma juridică are un caracter prescriptiv întrucât stabilește o anumită conduită constând dintr-o acțiune sau inacțiune umană îndreptată într-o anumită direcție pentru realizarea unui anumit scop. Ansamblul normelor juridice în vigoare la un moment dat într-o societate alcătuiesc dreptul pozitiv al societății respectiv.

Putem spune că "norma de drept administrativ face parte din categoria de norme juridice care reglementează, ordonând și organizând, raporturile sociale care constituie obiectul activității administrative a statului și a colectivității locale, cu excepția raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării activității financiare".

Putem defini norma de drept administrativ ca fiind regula de conduită general-obligatorie a cărei scop este de a organiza executarea și de a executa corect legile, de a asigura ordinea publică și de a satisface nevoile de interes general. Normele juridice de drept administrativ pot identificate ca fiind acele norme juridice care exprimă voința statului sau a colectivităților locale, a autorităților acestuia care le instituie sau le sancționează cu o forță juridică diferită. Normele de drept administrativ pot fi emise de puterea legislativă-parlament, de puterea executivă-președinte, Guvern și autoritățile administrației publice de stat sau locale.

Normele de drept administrativ se pot referi la activitatea administrativă a statului sau a colectivităților locale :

Norme care reglementează organizarea autorităților și instituțiilor administrației publice centrale sau locale și care compun cadrul normativ al înființării, stabilirii structurilor organizatorice și desființării acestora;

Norme care reglementează funcționarea autorităților administrației publice și care compun, pe de o parte, cadrul normativ al competențelor, precum și procedurile de realizare a acestora iar, pe de altă parte, unele norme privind răspunderea atât a autorităților administrației publice, cât și a funcționarilor;

Norme care reglementează relațiile autorităților administrației publice cu persoane fizice și organisme non-guvernamentale, mai exact drepturile și obligațiile cetățenilor și a organismelor non-guvernamentale în raporturile lor de drept administrativ cu autoritățile administrației publice;

Norme referitoare la Statutul funcționarului public;

Norme care reglementează instituția contenciosului administrativ ;

Norme care reglementează răspunderea patrimonială a autorităților administrației publice, precum și răspunderea administrativă (contravențională) a persoanelor fizice și juridice.

Toate normele administrative pot fi regăsite în același act normativ care reglementează atât înființarea unei autorități administrative a statului sau a colectivităților locale, cât și organizarea și funcționarea acesteia.

Dreptul administrativ este o ramură a sistemului unitar al dreptului român. Dreptul român se constituie din ansamblul regulilor de conduită instituite sau sancționate de stat, reguli ce reflectă voința poporului exprimată prin intermediul puterii legislative, reguli a căror respectare și aplicare obligatorie se asigură prin conștiința juridică a cetățenilor iar, la nevoie, cu ajutorul forței coercitive a statului. Dreptul administrativ reprezintă ramura dreptului public care cuprinde ansamblul normelor juridice care reglementează raporturile sociale referitoare la organizarea și activitatea administrației publice pe baza și în executarea legii.

Ca ramură distinctă de drept public, dreptul administrativ reglementează o grupare specifică de raporturi sociale, care se constituie în obiectul său. Obiectul dreptului administrativ îl formează acele raporturi sociale care constituie obiectul activității administrative a statului și a colectivităților locale, realizată, deci, în principal, de către autoritățile administrației publice potrivit normelor legale, cu excepția raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării activității financiare a statului și a colectivităților locale.

Dreptul administrativ și procedura administrativă ca ramură distinctă de drept reglementează o grupare specifică de raporturi sociale. Obiectul dreptului administrativ îl formează acele raporturi sociale care constituie obiectul activității administrative a statului și a colectivităților locale, potrivit normelor legale, cu excepția raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării activității financiare a statului și a colectivităților locale.

Trebuie specificat că obiectul dreptului administrativ nu îl formează toate raporturile sociale în care sunt implicate autoritățile administrației publice, ci numai acelea în care autoritățile

CAPITOLUL III

IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV LA NIVELUL UNIUNII EUROPENE

Izvoarele dreptului administrativ european sunt: dreptul scris, dreptul cutumiar și principiile de drept.

La rândul său, izvoarele scrise se împart in noi categorii, din care amintim: izvoare primare (tratatele institutive si actele modificatoare subsecvente reprezentând dreptul comunitar convențional), izvoarele derivate (actele normative emise de instituțiile comunitare in limitele competentelor care le-au fost atribuite conform art. nr. 249 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană) și izvoarele complementare (acte derivate necuprinse in clasificarea de mai sus), izvoare rezultând din acordurile internaționale din care fac parte comunitățile europene.

Izvoarele nescrise reprezintă de fapt dreptul cutumiar și metodele de interpretare ce se degaja din jurisprudența Cutii de Justiție a Comunității Europene.

In ceea ce privește principiile generale de drept, se considera că ele reprezintă expresia puterii normative a jurisprudenței, ele sunt reguli de drept in general nescrise, dar care tind să ocupe aceeași poziție ca tratatele institutive.

3.1. Izvoarele scrise

Curtea de Justiție a Comunităților a stabilit o ordonare logică a sistemului izvoarelor dreptului comunitar În funcție de baza juridică a adoptării lor și de relația dintre ele. "Sursele scrise cuprind pe de o parte sursele fundamentale, adică dreptul comunitar primar și dreptul comunitar convențional, iar pe de altă parte dreptul comunitar derivat".

Dreptul comunitar original sau primar

Este constituit din trei tratate institutive ale Comunităților, tratate care au fost permanent modificate, completate și adaptate noilor realități. Legislația primară include tratatele fondatoare prin care au fost instituite comunitățile europene, inclusiv tratatele de modificare a acestora. Primele tratate ce au instituit CECO; CEEA; CEE sunt denumite tratatele institutive, întrucat conțin reglementări prin care, literatura juridică le-a atribuit caracter de drept comunitar constituțional .

Tratatele institutive definesc elementele fundamentale ale Uniunii si precizează competența instituțiilor din sistemul comunitar care participă la procesul de luare a deciziilor, procedurile legislative, precum și puterile și prerogativele care sunt recunoscute acestor instituții.. Tratatele institutive sunt superioare celorlalte tratate încheiate de către statele

membre, în special cele care au fost încheiate înaintea intrării lor în vigoare; acestea nu sunt valabile decât în măsura în care ele sunt compatibile cu obiectivele comunitare.

O trecere sistematică în revistă a acestor izvoare primare pune în evidență existența următoarele categorii:

Tratatele originare

Pentru Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului (C.E.C.A.) principalul instrument este Tratatul de la Paris din 18 aprilie 1951, care a intrat în vigoare la 23 iulie 1952. Este reînnoit de numeroase anexe și protocoale adiționale (Protocoale asupra Statutului Curții de Justiție și asupra privilegiilor și imunităților). Pentru Comunitatea Economică Europeană (C.E.E.) și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (C.E.E.A. sau EUROATOM) există cele două Tratate de la Roma, din 25 martie 1957, însoțite de un pachet însemnat de anexe și protocoale aproximativ 30, între care cel mai important definește Statutul Băncii Europene de Investiții (B.E.I.)

Tratatul de la Paris a intrat în vigoare la 23 iulie 1952, și spre deosebire de Tratatul de instituire a Comunității Europene, a avut o durată limitată la 50 de ani. În consecință, CECO a încetat să existe la 23 iulie 2002, iar responsabilitățile și bunurile sale au fost preluate de Comunitatea Europeana.

Tratate și acte modificatoare

Tratatele modificatoare, sunt tratatele care, așa cum le spune și denumirea, sunt motivate în apariția lor pentru modificarea unor tratate deja existente și care trebuiesc să fie schimbate în spiritul noilor condiții sau cerințe apărute.

Acestea sunt mai greu de prezentat deoarece modificările și completările aduse tratatelor originare rezultă nu numai din tratatele propriu-zise, ci și dintr-o gamă variată de alte documente (acte normative) ale instituțiilor comunitare (în cadrul procedurilor simplificate de revizuire) sau din alte acte particulare, cum este cazul deciziilor de ratificare. Cele mai importante modificări care au avut relevanță asupra celor trei Comunității amintim:

instrumentele care stabilesc instituțiile comune ale celor trei Comunități (Convenția relativă la anumite instituții comune, semnată și intrată în vigoare în același timp cu Tratatele de la Roma; Tratatele instituind un Consiliu unic și o Comisie unică a Comunităților și Protocolului unic asupra privilegiilor și imunităților, semnat la Bruxelles la 8 aprilie 1965, intrat în vigoare în august 1967);

tratatele referitoare la bugetul comunităților ce au avut ca principal scop sporirea puterii financiare a Parlamentului European (tratatul de Luxemburg din 22 aprilie 1970, intrat în vigoare la 1 ianuarie 1971, respectiv Tratatul de la Bruxelles din 22 iulie 1975, intrat în vigoarea la iunie 1977);

Decizia din 21 aprilie 1970, relativă la înlocuirea contribuțiilor financiare prin resurse proprii ale Comunităților, întemeiată pe articolul 231 din Tratatul C.E.E. și pe articolul 173 din Tratatul C.E.E.A., intrat în vigoare la 1 ianuarie 1971, astăzi înlocuită prin decizia din 24 iunie 1988;

Decizia din 20 septembrie 1976, privind alegerea reprezentanților adunării cu sufragiu universal direct, întemeiată în special pe articolul 138 punctul 3 din Tratatul C.E.E., decizie intrată în vigoare la i iulie 1978;

Actele de aderare care adaptează și completează tratatele anterioare (aici avem în vedere actele referitoare la aderarea la Comunități le Europene a Danemarcei, Irlandei și Regatului Unit al Marii Britanii, intrate în vigoare la 1 ianuarie 1973;

Actele relative la aderarea Republicii Elene la Comunitățile Europene, din 24 mai 1979, intrate în vigoare la i ianuarie 1981;

Actele relative la aderarea Regatului Spaniei și Republicii Portugheze din 12 iunie 1985;

Actul Unic European, semnat la Luxemburg și la Haga în 17 și 28 februarie 1985, intrat în vigoare la 1 iulie 1987, care nu se limitează la a modifica cele două tratate institutive (C.E.C.A., și C.E.E.A ), ci dă și o bază juridică Consiliului European și cooperării politice europene. Clauzele instituționale importante pentru dreptul administrativ european se referă la organizarea structurilor administrative, la instituțiile care veghează la realizarea unei bune administrații europene, la funcționarea Curții Europene de Justiție pentru soluționarea contenciosului administrativ.

Tratatul asupra Uniunii Europene (Tratatul UE) Tratatul asupra UE (Maastricht. 1992) urmărește două obiective principale: realizarea unei uniuni monetare prin stabilirea principiilor și regulilor pentru punerea în circulație a monedei unice EURO și crearea unei uniuni economice și politice. Pornind de la acest tratat se vorbește despre construcția pe trei piloni a Uniunii Europene, din care primul pilon îl formează din Comunitatea europeană iar ceilalți doi sunt formați din politica externă și de securitate comună și din cooperarea judiciară și în materie penală. Există totuși o mare diferență între primul pilon și celelalte două, care nu au fost încă însoțite de un transfer de suveranitate în favoarea instituțiilor și organismelor comunitare cum a fost cazul Comunității europene. Statele membre și-au dorit conservarea în aceste domenii a puterilor lor autonome de decizie și s-au limitat la o colaborare de tip interguvernamental. Instrumentele juridice cele mai importante utilizate în aceste domenii sunt acțiunile comune, pozițiile comune și deciziile-cadru care sunt aproape întotdeauna adoptate în unanimitate și sunt dominate de o forța de constrângere limitată. În varianta sa originală, tratatul UE a intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993 și a fost modificat succesiv prin tratatul de la Amsterdam, 1999, tratatul de la Nice, 2003. O versiune consolidată a tratatului de la Maastricht este, de asemenea, disponibilă.

Tratatul de la Amsterdam – a fost semnat la 2 octombrie 1997 și a intrat în vigoare la 1 mai 1999. Două modificări pot fi semnalate: aplicarea procedurii codeciziei la noile materii cum ar fi creșterea cazurilor în care Consiliul Uniunii Europene poate decide cu majoritatea calificată și nu în unanimitate;transferul anumitor competențe care făceau anterior parte din atribuțiile Tratatului UE (politica de vize, acordarea dreptului de azil, și în general toate problemele legate de libera circulație ) din tratatul CE; în urma acestui transfer, denumirea titlului VI din tratatul UE (al treilea pilon) a fost schimbată în Cooperarea poliției și judiciară în materie penală.

Tratatul de la Nice a fost semnat la 26 februarie 2001 și a intrat în vigoare la1 februarie 2003. Obiectivul principal al acestui tratat a fost să adapteze funcționarea Uniunii Europene în vederea extinderii. Printre modificările intervenite, putem menționa: modificarea procesului decizional, reducerea drastică a situațiilor în care Consiliul trebuie să ia decizii pe baza unanimității absolute, Consiliul poate în prezent să decidă cu majoritatea calificată în numeroase domenii: libera circulație a cetățenilor, cooperarea judiciară in materie civilă, politicile industriale, etc., modificarea ponderii voturilor în structura instituțiilor; o nouă repartizare a locurilor în Parlamentul European; renunțarea la al doilea post de comisar pentru Franța, Germania, Regatul Unit și Italia și întărirea puterilor președintelui Comisiei Europene.

Tratatul de la Lisabona- Cunoscut în faza de proiect sub numele de Tratatul de Reformă este un tratat destinat să înlocuiască tratatul constituțional european.1 Numele oficial este Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană și a Tratatului de instituire a Comunității Europene. Textul tratatului s-a finalizat în urma unui summit neoficial la Lisabona pe 19 octombrie 2007, iar tratatul a fost semnat pe 13 decembrie de către reprezentanții celor 27 de state membre ale UE. Intrarea în vigoare a Tratatului este programată pentru 1 ianuarie 2009, după ratificarea de către toate statele membre. Cele mai importante prevederi ale tratatului sunt următoarele: Uniunea Europeană va avea personalitate juridică (până acum doar Comisia Europeană avea afirmată în mod expres capacitatea juridică); funcția de președinte al Consiliului European va fi transformată întruna permanentă de „Președinte al Uniunii”, cu un mandat de 2 ani și jumătate; va fi înființată funcția de ministru de externe al Uniunii, cu numele oficial de Înalt Reprezentant al Uniunii pentru politica comună externă și de securitate; numărul de comisari va fi redus cu o treime;se va modifica modalitatea de vot în cadrul Consiliului. Regulile stabilite în Tratatul de la Nice rămân însă în vigoare până în 2014.

Clauzele materiale care conturează un drept administrativ european, schițează un cadru general de acțiune administrativă, pe de o parte, iar pe de altă parte, vizează punerea în executare și executarea în concret a politicilor sectoriale comunitare. În cea mai mare măsură, dreptul administrativ european cuprins în Tratate se referă la măsurile de punere în executare a politicilor comunitare.

Dreptul comunitar derivat

Izvoarele derivate sunt: directiva, decizia, recomandările și avizele

Definirea acestor izvoare este făcută de Articolul 189 al Tratatului Comunității Economice Europene, în care se arată că “pentru îndeplinirea misiunilor și în condițiile prevăzute în tratat, Consiliul si Comisia hotărăsc regulamente și directive, iau decizii și formulează recomandări sau avize”, cât și în articolele 61 al Tratatului Comunității Europene a Energiei Atomice și art. 4 al Tratatului Comunității Europene a Energiei Atomice .

Aceste izvoare derivate sunt alcătuite din ansamblul actelor emise în aplicarea sau în executarea tratatelor iar denumirea de izvoare de drept derivat (drept secundar) indică atât funcția pe care actele o îndeplinesc (de realizare a obiectivelor din tratate) cât și subordonarea lor în raport cu tratatele.

În aceste condiții menționăm că instituțiile comunitare adoptă regulamente și directive, iau decizii și formulează recomandări sau avize; toate cele cinci categorii de acte, alcătuind dreptul derivat.

Regulamentul

Este principalul izvor derivat al dreptului comunitar. Prin el se exprimă, îndeosebi, puterea legislativă a Comunităților. Articolul 189 din Tratatul C.E.E. dă efectelor sale juridice o definiție completă, care îi conferă o eficacitate comparabilă cu cea a legilor din sistemele naționale.

Regulamentul, ca și legea are o influență generală. El conține prescripții generale și impersonale, "statuând prin abstracție". Este de fapt condiția funcționării normative care se impune și în sistemul tratatului. Obligativitatea, o altă caracteristică a regulamentului, face ca aceasta să se deosebească de recomandări și avize (acestea din urmă, potrivit articolului 189 din Tratatul C.E.E. "nu obligă"). Regulamentul, fiind obligatoriu în toate dispozițiile sale, interzice orice aplicare incompletă. În același timp, se deosebește și de directive, care nu se leagă decât în privința rezultatului. Prin regulament, autoritatea comunitară dispune de o putere normativă completă. Ea poate nu numai să prescrie un rezultat, ci să impună și modalitățile de aplicare și execuție considerate oportune. Regulamentul este direct aplicabil în orice stat membru, adresându-se direct subiectelor de drept intern ale respectivelor state, deoarece conține drepturi și obligații corelative pentru acestea.

Unul din Regulamentele importante este și Regulamentul intern al Consiliului Uniunii Europene adoptat prin decizia Consiliului din 5 iunie 2000 (2000/396/CE, CECA, Euratom).

Directiva

Reprezintă o formă a legislației cu două trepte de aplicare. Aceasta se circumscrie voinței redactorilor tratatelor de a oferi instituțiilor, pe lângă regulament, un instrument de uniformizare juridică, o formulă fondată pe o împărțire de sarcini și o colaborare între nivelul comunitar și nivelul național. Este mai flexibilă și mai fidelă particularităților naționale, "special adoptată pentru a asigura funcția de apropiere de legislațiile naționale" (potrivit articolului 100 din Tratatul C.E.E.). În termenii articolului 189 din Tratatul C.E.E., "directiva este obligatorie pentru fiecare membru destinatar în privința rezultatului de atins, lăsând instanțelor naționale competența în ce privește formele și mijloacele pentru atingerea rezultatului".

Fiecare dintre termenii acestei definiții scot în evidență deosebirile esențiale dintre directivă și regulament. În principiu, directiva nu se bucură de aplicație generală, adresându-se numai anumitor state membre. Când totuși aceasta se adresează tuturor statelor membre, ea se prezintă ca un procedeu de legislație indirectă, curtea calificând-o atunci ca "act având o influență generală".

Decizia

Este caracterizată de articolul 189 din Tratatul C.E.E. ca "act obligatoriu la toate elementele sale pentru destinatarii desemnați", spre deosebire de regulament decizia nu are o influență generală. Ea vizează îndeosebi aplicarea prevederilor tratatelor în situații particulare. În acest caz, este asimilată actelor administrative individuale (din materia dreptului intern), constituind un veritabil instrument de execuție administrativă a dreptului comunitar.

O decizie poate stabili, unuia sau mai multor state, un obiectiv a cărui realizare trece prin edictarea de măsuri naționale cu influențe internaționale (de exemplu. decizia de accelerare a suprimării unor impozite vamale). Așadar, se prezintă ca un instrument de legislație indirectă care-și vădește funcționalitatea prin intermediul directivei. Statele au posibilitatea să aleagă numai forma juridică a punerii în aplicare în cadrul ordinii juridice naționale.

Deciziile nu presupun respectarea principiului unității în materia aplicabilității directe (deosebindu-se din acest punct de vedere de regulamente). Fiind obligatorie pentru destinatarii săi, decizia beneficiază de un efect direct când destinatarul este un particular sau o acțiune, adică modifică prin ea însăși situația juridică creată.

Recomandările și avizele

Se disting în ansamblul instrumentelor ce fac parte din nomenclatorul dreptului instituțional derivat prin aceea că "nu leagă" deci nu au forța de constrângere.

Nu au forță obligatorie deoarece ele solicită numai adoptarea unei anumite conduite de către statele comunitare. Ele îndeplinesc un rol de apreciere a legislației naționale. Amintim Recomandarea nr. 85/612 din 1985 a Consiliului privind coordonarea prevederilor legale și administrative în legătură cu întreprinderile pentru investiții colective în documente transferabile sau Avizul Comisiei nr. 95/532 din 1995, adresat guvernului belgian privind proiectele de ordine ministeriale relative, privind transporturile de mărfuri în navigația interioară. Neavând forța obligatorie ele nu pot fi atacate în justiție. Dacă avizele adresate de Comisie statelor membre nu exprimă de fapt decât o opinie, recomandările invită să se adopte o anumită regulă de conduită aparținând unor tipuri de directive neobligatorii și având rolul de "sursă indirectă de apropiere a legislațiilor internaționale".

Dreptul comunitar complementar (drept terțiar)

Dreptul comunitar complementar cuprinde acordurile internaționale la care Comunitatea Europeană este parte și convențiile între statele membre care creează norme uniform aplicabile pe teritoriul Uniunii Europene.

Potrivit Tratatului de la Lisabona, Uniunea Europeană dispune de personalitate juridică, ceea ce înseamnă că este subiect de drept internațional care poate să negocieze și să încheie acorduri internaționale în nume propriu. Tratatele constitutive definesc procedurile prin care Uniunea Europeană poate încheia acorduri internaționale, întrucât acestea produc efecte asupra dreptului intern al Uniunii Europene și asupra sistemelor naționale de drept din statele membre. Prin acord internațional înțelegem rezultatul unui acord de voință între Uniunea Europeană, pe de o parte, și un terț (stat ori organizație internațională), pe de altă parte. Acordul internațional încheiat de către Uniunea Europeană este susceptibil de a crea drepturi și obligații pentru instituțiile europene și statele membre. Acordul internațional semnat de către Uniunea Europeană devine parte integrantă a ordinii juridice interne din momentul intrării în vigoare a acestuia.

Acordurile între statele membre sunt de două categorii:

– acorduri care rezultă din deciziile adoptate de reprezentanții guvernelor statelor membre reuniți în Consiliu;

– acorduri pe care însăși tratatele le prevăd.

Acordurile

Dezvoltarea relațiilor internaționale a generat nu numai multiplicarea tratatelor și acordurilor internaționale dar și dezvoltarea raporturilor directe între state și cetățenii diferitelor state sau organizații, nemaivorbind de relațiile comerciale, științifice, sindicale sau politice. În aceste condiții administrația publică este din ce în ce mai integrată într-un cadru internațional, societatea internațională se organizează înmulțind normele internaționale. La nivel mondial ONU și instituțiile sale de specialitate încearcă să răspundă unor nevoi de interes general și de a asigura protecția drepturilor fundamentale și a libertăților publice. La nivel european, tendințele centralizatoare de integrare sunt mai pregnante. Unele state europene au format între ele comunități :Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului (CEDA) fondat prin Tratatul de la Paris din 1951; Comunitatea Europeană a Apărării (CEA) apoi cele două tratate de la Roma 1957, au relansat construcția europeană creând EURATOM (Comunitatea Europeană a Energiei Atomice) și Comunitatea Economică Europeană (CEE), Tratatul de la Maastricht 1992, Tratatul de la Amsterdam 1997, Tratatul de la Nisa 2001 și în octombrie 2004 Tratatul privind instituirea unei Constituții pentru Europa. În termenii dreptului internațional atât tratatele cât și acordurile constituie angajamente internaționale. Tratatele și acordurile internaționale sunt impuse administrației sub control judecătoresc. Ele constituie izvoare de drept și pot fi utilizate ca argumente de către reclamanți. Se presupune că în timp forța de transformare, de influență asupra dreptului administrativ prin dreptul comunitar va fi considerabilă, poate mai puțin asupra structurilor administrative față de care există o oarecare autonomie instituțională a statelor susținută de aplicarea principiului subsidiarității, potrivit căruia orice decizie trebuie luată la nivelul cel mai eficace și sub forma cea mai adaptabilă locului și momentului. Altă problemă este cea a principiilor generale ale dreptului comunitar ca izvor de drept administrativ. Elaborate de Curtea de Justiție a Comunității Europene ele constituie un ansamblu apreciabil de norme care potrivit Curții face parte din dreptul comunitar. Multe din aceste principii corespund unor principii de drept intern (dreptul la apărare, egalitatea în drepturi). Există și alte principii cum ar fi : "securitatea juridică" și " încrederea legislativă" care răspund unor necesități de stabilitate a raporturilor juridice și constituie așa zisele principii asociate. Atât autoritățile administrației publice cât și judecătorii administrativi trebuie să aplice din ce în ce mai mult Convenția Europeană a Drepturilor Omului și să respecte hotărâri le CEDA care supraveghează respectarea acestei Convenții.

Legile, actele Guvernului și celelalte acte normative cu caracter normativ

Legile sunt o categorie de norme printre alte norme. La legea propriu-zisă se adaugă astăzi diferite categorii de texte care-i sunt asimilate. Legea se recunoaște după prezentarea ei, ea constituie actul pe care legiuitorul îl numește astfel și care este promulgat ca atare. Textul legii este publicat în Monitorul Oficial Partea a I-a. Conținutul real al legilor și valoarea reală a forței juridice pe care o exprimă poate fi apreciată diferit. În anumite perioade, puterea legiuitoare și puterea executivă au fost exercitate de aceleași autorități. În această situație nu se poate face distincție între legi și regulamente și autorii acestora, existând o ambiguitate totală. Legea este opera autorităților legiuitoare, este actul votat de către Parlament conform procedurii fixate de Constituție și promulgată de șeful Statului. Sesizarea cu propuneri și proiecte de lege se face după o procedură specială iar adoptarea legilor și hotărâri lor de asemenea în funcție de categoria legii respective: legi constituționale, legi organice sau legi ordinare. Textele sunt discutate în comisii apoi examinate în ședința publică, când se pot formula amendamente. Mai sunt legile de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domeniul care nu fac obiectul legilor organice. Prin ordonanțe se stabilesc reguli care nu se referă la organizarea executării lor, sunt de domeniul legii, care reprezintă reguli noi sau modifică sau abrogă reguli existente. De aceea ele nu se pot emite decât în temeiul unei legi de abilitare. Hotărârea reprezintă actul prin care Guvernul își exercită rolul constituțional, privind conducerea generală a administrației publice, și intervine ca obiect nemijlocit în orice domeniu, ramură sau sector de activitate. Hotărârea poate fi atacată în instanță de contencios administrativ în temeiul dreptului fundamental art., 52 și art. 126 al. 6 din Constituție. Acte administrative cu caracter normativ care constituie izvoare de drept sunt actele miniștrilor și ale celorlalți conducători ai unor autorități centrale de specialitate a administrației de stat altele decât ministerele. În concluzie, ca izvor de drept, dreptul comunitar scris existent nu există nici pe departe suficiente reguli pentru a asigura aplicarea administrativă. Posibilitatea de a îmbunătăți golul existent în cadrul acestor reguli printr-o aplicare a dreptului prin analogie, sunt în mod clar limitate.

3. 2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ european

Din rândul izvoarelor nescrise ale dreptului administrativ se numără cutuma și jurisprudența, deși includerea jurisprudenței în categoria izvoarelor nescrise este oarecum nepotrivită. În dreptul internațional public, cutuma ocupă un loc deosebit de important, fiind cel mai vechi izvor atât al dreptului internațional, cât și al dreptului în general. Cutuma reprezintă o sursă nescrisă și poate fi definită ca fiind o practică general respectată și acceptată, devenind, astfel, obligatorie din punct de vedere legal. Prin prisma dreptului european, această practică adaugă sau modifică legislația primară sau secundară (derivată) a Uniunii Europene. Jurisprudența are o importanță deosebită, deoarece ea este de cele mai multe ori un rezultat al controlului jurisdicțional. Jurisprudența se naște în primul rând din partea de incertitudine inerentă acestor operații. Judecătorul are un rol creator, el fiind un interpret care hotărăște semnificația care trebuie dată normei juridice.

3.2.1. Dreptul cutumiar

Cutuma sau obiceiul este acceptată în raporturile dintre subiectele de drept, ca o regulă obligatorie în raporturile dintre ele. Pentru ca un obicei să devină juridic, deci un izvor de drept, teoria romano-canonică a formulat două condiții:

o condiție obiectivă (materială), constând într-o practică veche;

o condiție subiectivă (psihologică), în conformitate cu care practica respectivă are caracter obligatoriu.

Treptat s-a adăugat o a treia condiție, caracterul precis, prin care conținutul obiceiului să poată fi determinat, să fie previzibil. Forma clasică a dreptului nescris este dreptul cutumiar. EI și-a pierdut treptat însemnătatea, deși este recunoscută în toate statele europene, astăzi cutuma are un rol limitat în cadrul izvoarelor de drept. Deși locul cutumei și domeniului său sunt reglementate în ordinile juridice continentale în mod diferit, în amănunt această reglementare este apropiată și subliniază caracterul secundar, subsidiar, limitat și excepțional al acestui izvor juridic. Doctrina juridică franceză și germană, în general doctrina sistemelor de drept ce aparțin familiei romano-germanice, recunosc dreptul cutumiar cu condiția existenței elementelor materiale și subiective. În sfera juridică anglo-saxonă situația este alta, aici dreptul cutumiar joacă un rol semnificativ mai ales în forma așa numitelor "Convenții constituționale" din sfera dreptului constituțional.

Condițiile premergătoare pentru recunoașterea dreptului cutumiar sunt asemănătoare în diferitele sisteme legislative ale statelor membre ale Uniunii Europene, deși sunt diferențe semnificative, cu privire la durata folosirii, necesară pentru ca regula să fie recunoscută ca o cutumă. Funcția pe care dreptul cutumiar o joacă în diferitele dispoziții legale sau jurisprudențiale pare să varieze. Putem să înțelegem imperativul ca, date fiind caracteristicile speciale ale Uniunii Europene, să nu existe cerințe exagerate asupra formării dreptului cutumiar în acest context și aici în particular, trebuie o perioadă scurtă de timp să fie suficientă ca o practică să fie recunoscută drept cutumă. Este recunoscut în principiu că dreptul cutumiar poate apărea în sistemul legal al uniunii Europene. Legislația Uniunii Europene recunoaște practicile și tradițiile țărilor membre dacă nu contravin ordinii de drept comunitare. Constituția europeană recunoaște libertatea de a desfășura o activitate comercială în conformitate cu dreptul Uniunii și cu legislațiile și practicile naționale (art. II -16). Practicile administrative naționale, dacă ar fi menținute, ar împiedica libera circulație a lucrătorilor, trebuie să fie eliminate, ele contravin scopurilor Uniunii și ordinii sale de drept. Legislația comunitară nu conține norme de trimitere expresă la cutume naționale, referire la acest gen de cutume o face însă Curtea Europeană de Justiție. Atitudinea Curții față de practicile neprevăzute de vreun text comunitar dezvoltate de instituțiile comunitare sau de țările membre poate fi următoarea:

de recunoaștere, consacrare și sancționare prin acordarea de forță juridică acelor cutume pe care le consideră utile și necesare;

de acceptare și tolerare a acelora care, prin importanța și semnificația lor, nu reclamă transformarea lor în norme cu caracter juridic, iar prin prevederile lor nu contravin ordinii de drept comunitare;

de interzicere a acelora care contravin ordinii de drept comunitare.

În unele cazuri Curtea nu recunoaște forța juridică cutumelor intervenite în practica instituțională. În cadrul sistemului de competențe al Comunității, alegerea bazei juridice a unui act trebuie să se fondeze pe elemente obiective susceptibile de control jurisdicțional. Printre astfel de elemente figurează scopul și conținutul actului. Raportul Berger, prezentat în Parlamentul european în ședința nr. 215/68-69, în numele Comisiei juridice, arată că practica comunitară a dezvoltat, sub denumirea, total neutră, a rezoluțiilor, a deliberărilor, a concluziilor sau a declarațiilor comunitare, utilizarea actelor pe care tratatele nu le prevăd, fapt ce a îngrijorat forul reprezentativ european care a Întrevăzut În acestea riscul denaturării mecanismului instituțional.

3.2.2. Jurisprudența

Jurisprudența ocupă un loc important în rândul izvoarelor dreptului comunitar. Jurisdicția Curții Europene de Justiție are o importanță deosebită în fixarea principiilor dreptului administrativ european. S-a afirmat de multe ori că jurisprudența Curții Europene de Justiție a avut o contribuție decisivă la crearea dreptului administrativ european. Încă de la înființare Curtea Europeană de Justiție a avut o poziție importantă printre instituțiile comunitare. Cazuistica Curții Europene în primii ani a fost influențată de sistemele legislative ale primelor state membre UE, și în particular de concepte provenite din legea administrației franceze. O dată cu extinderea Uniunii s-a ajuns la o diversificare a surselor de inspirație în gândirea legislativă a Curții. Aceasta înseamnă că, jurisprudența este mai degrabă un compus al unor influențe venite din partea tuturor statelor membre ale Uniunii. Curtea Europeană de Justiție are ca obiect fundamental asigurarea respectării dreptului comunitar în interpretarea și aplicarea uniformă a tratatelor. Curțile Naționale de Justiție au responsabilitatea de a asigura punerea în aplicare a Tratatelor UE și a legislației secundare a Comisiei Europene. Curțile Naționale sunt însărcinate ca atunci când apare vreo neclaritate, să o supună spre deliberare, Curții Europene de Justiție.

Prin hotărârea 49/71 a Curții Europene de Justiție din 1 februarie 1972 se explică principiul interpretării uniforme potrivit căruia noțiunile juridice utilizate în dreptul comunitar trebuie să fie interpretate și aplicate de o manieră uniformă în ansamblul comunității în funcție de finalitățile urmărite de reglementarea europeană, cu excepția trimiterii explicite sau implicite la dreptul național. Alături de acest principiul Curtea Europeană de Justiție aplică concomitent și principiul autonomiei de interpretare, potrivit căruia o dispoziție comunitară trebuie să fie interpretată în funcție și în cadrul propriilor surse comunitare, fără invocarea vreunei prevederi a dreptului național, cu excepția cazului când există trimiteri exprese la legea sau cutuma unei țări terțe. În statele membre dreptul, trebuie recunoscut, iar deciziile trebuie luate folosind organizarea administrativă proprie, procedurile administrative și dreptul administrativ general, totuși există riscul ca părțile interesate să nu aibă șanse egale dacă autoritățile naționale acționează pe baza unor standarde diferite în aplicarea dreptului administrativ comunitar. Punctul de plecare pentru practica judecătorească a Curții Europene în domeniul dreptului administrativ general îl reprezintă după cum am arătat, hotărârea Algera din 12 iulie 1957 când a existat o dublă restricție: inexistența unei norme comunitare și interdicția denegării de dreptate. S-a pus problema revocării unui act administrativ creator de drepturi subiective. Curtea de Justiție a fost nevoită să formuleze o hotărâre, altfel putând fi sancționată pentru denegare de dreptate, deci ea a îndeplinit un proces creator de drept.

Prin acest sistem Curtea prin bogata ei jurisprudență, a stabilit principii pe care toate statele membre trebuie să le respecte. Dintre acele principii putem menționa: principiul administrației prin lege, principiul proporționalității, al certitudinii legale, protecția solicitărilor legitime, nediscriminarea, dreptul la o audiență în cadrul procedurilor decizionale din administrație, rapoarte interimare, condiții egale de acces la curțile administrative responsabilitatea non-contractuală a administrației publice.

Curtea Europeană de Justiție are cel mai important rol în formarea principiilor administrative comune în Uniunea Europeană. În timp ce legislația secundară are o influență sectorială, hotărâri le Curții Europene de Justiție duc la reflectarea și dezvoltarea unor principii administrative cu caracter general.

Jurisprudența Curții Europene de Justiție este sursa principală pentru dreptul administrativ non-sectorial din Uniunea europeană. Curtea definește principii administrative proprii sau aplică principii create și definite de către Curțile Administrative Naționale ale statelor membre.

Curtea de Justiție este singura instituție care are capacitatea și misiunea de a interpreta dispozițiile tratatelor și de a face precizări cu privire la principiile care guvernează sistemul de drept comunitar. Această sarcină rezidă și din faptul că, în principal, tratatele, când au fost elaborate, au avut ca principal scop aspecte de ordin economic și nu au urmărit toate aspectele legate de principiile de drept, care nu sunt de cele mai multe ori suficient de clare și atunci intervine Curtea care statuează. În aceste condiții, ordinea juridică comunitară, în activitatea sa, a acceptat ca jurisprudența comunitară să reprezinte un izvor de drept comunitar distinct de celelalte izvoare de drept menționate. Ca orice sistem de drept veritabil, și cel al Comunității presupune existența unor garanții jurisdicționale ce trebuie să intre în funcțiune în situația contestării sau punerii în aplicare a legislației Comunitare. Curtea de Justiție, ca instituție jurisdicțională a Comunității, reprezintă coloana vertebrală a acestui sistem de garanții. Curtea Europeană de Justiție este curtea supremă, și deci, puterea juridică, organul de control al Uniunii. Judecătorii trebuie să asigure uniformitatea interpretării și aplicării dreptului comunitar în fiecare stat membru, menținerea sa ca sistem comunitar și aplicarea sa în mod identic tuturor celor care i se supun în toate împrejurările. Pentru îndeplinirea acestui rol, Curtea de Justiție are competență de soluționare a litigiilor în care se constituie ca părți state membre, instituții comunitare, societăți comerciale sau persoane fizice. Primul său rol este însă acela de a soluționa litigiile dintre Comisie și statele membre, litigii apărute din cauza neaplicării sau nerespectării deciziilor Comisiei, respectiv din cauza depășirii competențelor acesteia. Alături de aceasta, Curtea răspunde la întrebările puse de instanțele naționale cu privire la interpretarea legislației U.E.

Curtea de Justiție joacă un rol esențial în cadrul sistemului instituțional stabilit prin Tratate. În mod deosebit, Curtea are rolul de a menține echilibrul între prerogativele instituțiilor comunitare, pe de o parte, și între prerogativele conferite Comunității și cele păstrate de statele membre, pe de altă parte. În exercitarea atribuțiilor sale de revizuire, Curtea este deseori chemată să hotărască în probleme de natură constituțională sau de importanță economică majoră. Curtea de Justiție colaborează cu ansamblul instituțiilor judecătorești ale statelor membre, care sunt instanțele de drept comun în materie de drept comunitar. Pentru a asigura o aplicare efectivă și omogenă a legislației comunitare și pentru a evita orice interpretare divergentă, instanțele naționale pot, și câteodată trebuie, să se adreseze Curții de Justiție, cerându-i să clarifice o chestiune privind interpretarea dreptului comunitar, în scopul de a le permite, de exemplu, să verifice conformitatea legislației naționale cu aceasta din urmă. Cererea având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare poate, de asemenea, avea ca obiect controlul validității unui act de drept comunitar. Răspunsul Curții de Justiție nu ia forma unui simplu aviz ci a unei hotărâri sau a unei ordonanțe motivate. Instanța națională destinatară este ținută de interpretarea dată atunci când soluționează litigiul.

Hotărârea Curții de Justiție este în aceeași măsură obligatorie pentru celelalte instanțe naționale sesizate cu o problemă identică. Tot prin intermediul cererilor având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare, fiecare cetățean european poate să obțină precizarea regulilor comunitare care îl privesc. Instanțele naționale pot (trebuie, atunci când este vorba de ultima instanță, cum ar fi Curtea Supremă de Justiție, Curtea Constituțională etc.) cere C.E.J. lămuriri cu privire la interpretarea dreptului comunitar. În plus, aceste instanțe pot solicita C.E.J. să verifice dacă un anumit act legislativ european este valabil. Acest lucru trebuie să asigure, în primul rând, aplicarea unitară a dreptului comunitar de către instanțele naționale, care se ocupă de aplicarea pe plan național a legilor europene. Pentru a putea solicita opinia C.E.J., judecata în fond derulată la instanța națională trebuie să depindă (în mod decisiv pentru soluționarea cauzei) de interpretarea, respectiv de valabilitatea legilor comunitare. Instanța va suspenda judecata în fond până la primirea răspunsului de la C.E.J. Cererea solicitată va fi întâi tradusă în toate limbile oficiale și apoi publicată în Monitorul Oficial al U.E. Acest lucru oferă părților, statelor membre și organelor U.E. posibilitatea de a lua poziție în problema respectivă, după care are loc o dezbatere în fond, cu pledoaria ținută de avocatul general, iar apoi se procedează la pronunțarea sentinței. Instanța solicitantă este obligată să respecte sentința pronunțată de C.E.J.

3.2.3 Principiile dreptului European

Principiile dreptului european, ca izvoare juridice, se impun, în mod deosebit, datorita caracterului de noutate al dreptului european, care se afla încă în etapa consolidării sale, spre deosebire de ordinea interna a fiecărui stat, care cunoaște o lunga perioada în care ea s-a sedimentat. În baza acestor principii, Curtea de Justiție a Uniunii Europene poate crea norme juridice pentru domeniile care nu sunt menționate în tratate (de exemplu, în materie de răspundere extracontractuală a Uniunii Europene).

O primă clasificare a acestor principii, în funcție de originea lor, ar arăta in felul acesta:

principiile comune sistemelor naționale de drept

Aceste principii nu numai că trebuie să fie comune tuturor sistemelor juridice naționale, dar trebuie să fie și compatibile cu obiectivele Uniunii Europene (de exemplu, principiul securității și al încrederii legitime care apără persoanele fizice în legătură cu modificările imprevizibile ale dreptului); aceste reguli juridice rezultă din apropierea axiologică a sistemelor naționale de drept de-a lungul anilor;

b) principiile rezultate din anumite sisteme naționale de drept

Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-a inspirat din principiile consacrate doar în anumite sisteme juridice naționale cu cele mai bune practici de reglementare a anumitor relații sociale (de exemplu, principiile în baza cărora Curtea de Justiție trebuie să desemneze

instituția răspunzătoare de un prejudiciu provocat de Uniunea Europeană și de a aprecia mărimea acestuia);

c) principiile specifice Uniunii Europene

Aceste principii trebuie să fie compatibile cu personalitatea juridică, structura și obiectivele Uniunii Europene, chiar dacă își au sursa de inspirație în dreptul național (de exemplu, principiul solidarității, principiul echilibrului instituțional, etc.).

In ceea ce privește aplicarea lor, s-ar putea distinge trei categorii de principii:

principii juridice obligatorii, care sunt o moștenire juridica comuna Europei ca forma a dreptului natural; ele sunt mai greu de definit, dar daca sunt încorporate în reglementările comunitare, caracterul lor obligatoriu este de netăgăduit;

reguli de reglementare comune legislației statelor membre, cu sau fără elemente de echitate si  imparțialitate; ele își au originea în apropierea sistemelor lor juridice, produsa de-a lungul anilor si în nivelul lor de dezvoltare economica, sociala si culturala sensibil egal (este, în fapt, o condiție a dobândirii calității de membru al Uniunii Europene);

reguli generale inerente ordinii juridice comunitare, care sunt promovate independent de ordinea juridica naționala; ele sunt o creație a instituțiilor comunitare (inclusiv a Curții de Justiție) ca urmare a interpretărilor si motivărilor legale si pot lua conturul unor principii generale.

Aplicarea principiilor se poate face prin referire expresa în tratatele Europene si trebuie sa fie general acceptate în ordinea juridica naționala a statelor membre în scopul de a constitui principii generale de drept european. Nu este necesar, însa, ca ele sa fie expres enunțate, ci numai sa fie acceptate chiar în diverse norme, precum în cazul încorporării în legea fundamentala naționala, în legi ordinare, în practica jurisdicționala etc.

Relația dintre dreptul comunitar european și dreptul intern al statelor membre ale Uniunii Europene este dat de principiile fundamentale ale dreptului comunitar inițiate și formulate în hotărârile Curții de Justiție de la Luxemburg (C.J.C.E.) și regăsite ulterior în tratate. Însă nu toate principiile dreptului internațional reprezintă sursă de inspirație pentru Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Principiile incompatibile cu personalitatea juridică și structura Uniunii Europene nu pot deveni principii ale dreptului european (de exemplu, principiul reciprocității în îndeplinirea obligației de stat).

De asemenea, dreptul internațional prezintă o sursă de inspirație pentru Curtea de Justiție a Uniunii Europene în elaborarea principiilor generale ale dreptului european. Ca urmare, au devenit principii ale dreptului Uniunii Europene:

– pacta sunt servanda; (convențiile trebuie să fie respectate);

– principiul teritorialității;

– principiul obligației de bună credință;

– principiul caducității tratatelor (în rezultatul unei schimbări fundamentale de circumstanțe).

Protecția drepturilor fundamentale ale omului                                             

Tratatul de la Maastricht prevede în art. 6 ca Uniunea Europeana se întemeiază pe principiile libertății, democrației, respectării drepturilor omului si libertăților fundamentale, precum si al statului de drept, principii care sunt comune statelor membre si respecta drepturile fundamentale așa cum sunt ele garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale semnata la Roma, la 4 noiembrie 1950, si așa cum ele rezulta din tradițiile constituționale comune statelor membre.

Drepturile fundamentale constituie o parte integranta a principiilor de drept a căror respectare o asigura organele comunitare de jurisdicție si, în acest sens, Curtea de Justiție si Tribunalul de prima instanța se inspira din tradițiile menționate si din orientările oferite de tratatele internaționale pentru protecția drepturilor omului la care statele membre au colaborat sau pe care le-au semnat, Convenția Europeana a Drepturilor Omului având o semnificație speciala în acest sens.

La Consiliul European de la Nisa, din 7-11 decembrie 2000, Parlamentul, Consiliul Uniunii Europene si Comisia Europeana au proclamat solemn Carta drepturilor fundamentale ale omului.

Principiul priorității dreptului comunitar

Esența acestui principiu este că întotdeauna dreptul comunitar primează în fața dreptului statelor membre ale U.E. Deci conform acestui principiu niciodată nu se poate opune unui drept comunitar, un drept intern indiferent de natura lui. În spiritul acesta se poate conchide și că acest principiu se aplică indiferent dacă norma internă a apărut anterior sau posterior normei comunitare. Spre deosebire de dreptul internațional, în dreptul comunitar principiul priorității nu include totuși numai obligația statelor membre de a aduce dreptul lor național în concordanță cu dreptul comunitar, ci presupune, în afară de aceasta , ca în baza principiului efectului direct – toate autoritățile și instanțele statale să lase neaplicat dreptul național ce este contrar dreptului comunitar în procesele ce le judecă chiar ele. Această prioritate este înainte de toate o caracteristică de prim rang a dreptului comunitar, care n-ar putea exista ca drept decât cu condiția de a nu putea fi subjugat de dreptul statelor membre. Urmărirea îndeplinirii obiectivelor Uniunii Europene impune aplicarea uniformă a dreptului comunitar, fără de care nu se produce integrarea. În consecință, prioritatea dreptului comunitar nu decurge din vreo ierarhie între autoritățile naționale și cele comunitare, care ar fi, de altfel, contrară bazei construcției europene, ci ea se fondează pe faptul că această reglementare trebuie să prevaleze, altminteri încetează să mai fie comună și, încetând să mai fie comună, ea încetează să existe, iar scopurile Uniunii Europene nu mai au sens. Putem spune că dreptul comunitar își afirmă superioritatea în virtutea propriei sale naturi , această superioritate, deci nu rezultă din vreo concesie din partea dreptului constituțional al statelor membre.

Principiul aplicării imediate

Putem spune ca efectul acestui principiu este ca tratatele se aplica în dreptul intern al statelor fără nici o transformare sau receptare, ele având forța de lege în ordinea juridică a statelor comunității. Dreptul comunitar se caracterizează deci printr-o aplicare imediată în ordinea juridică a statelor membre însă în calitatea sa de drept comunitar, și nu de drept devenit, prin includere, național. Acest efect imediat a fost recunoscut, prin jurisprudență, de către Curte, întregului bloc comunitar de legalitate: drept primar, drept derivat (decizii, directive, în legătură cu care s-a stabilit simpla competență de executare a statelor membre, iar nu de admitere în ordinea internă), drept rezultat din acordurile externe ale Comunităților. In aceste condiții, efectul imediat este afirmat, în primul rând, în cazul tratatelor institutive, oricare ar fi fost condițiile în care statele membre inițiale le-au ratificat, respectiv în care noile candidate au aderat la ele. De altfel e stabilit în mod concret, de către Curtea de Justiție a Comunităților Europene că tratatele trebuie aplicate în calitate de drept comunitar, interzicând transformarea sau receptarea în dreptul intern.) Acest principiu se aplică în consecință, la tot ce emană de la dreptul comunitar respectiv înafara tratatelor și textelor ce modifică aceste tratate, în cazul regulamentelor nefiind necesare măsuri de receptare, directivelor care de fapt stabilesc o diferență între receptarea lor și transpunerea acestora, dispozițiilor ce se aplică imediat atât asupra statelor membre cât și asupra particularilor și nu în ultimul rând acordurilor internaționale ale Uniunii Europene ce leagă statele membre fără a exista o influență asupra efectelor acordurilor din partea exclusivă a statelor membre. Principiul aplicării imediate consta in faptul ca normele de drept comunitar dobândesc in mod automat, încă de la adoptarea lor, statutul de drept pozitiv in ordinea juridica interna a statelor membre. Pentru a înțelege mai bine aceasta caracteristica a dreptului comunitar, trebuie sa amintim cele doua principii aplicabile relației dintre dreptul internațional rezultat din tratate și dreptul intern al statelor semnatare ale tratatului: principiul monist și principiul dualist.

Principiul aplicării directe

Principiul aplicării directe permite persoanelor fizice să invoce în mod direct o prevedere europeană în fața unei instanțe naționale sau europene. Acest principiu se referă numai la anumite acte europene. În plus, principiul este supus mai multor condiții. Această categorie exprimă faptul că toate principiile comunitare – sub condiția de a fi precise și necondiționate – sunt „apte de penetrare", în sensul că ele nasc relații juridice directe între autoritatea de stat și cetățenii comunitari (indivizi sau firme), respectiv, în anumite circumstanțe, și în raportul stabilit între cetățenii comunitari. Acest efectul direct ia naștere pe baza condiției de validitate a dreptului comunitar însuși, fără ca el să necesite preluarea prealabilă în dreptul național – printr-un act de tranzacție sau ordin de executare a normei în discuție. Efectul direct al dreptului comunitar constă în capacitatea sa de a crea în mod direct drepturi și obligații în sarcina particularilor, drepturi și obligații pe care aceștia din urmă le pot invoca în fața judecătorului național, care are obligația de a le garanta . Principiul efectului direct a fost afirmat și conturat în jurisprudența Curții de Justiție a Comunității Europene, elementele fundamentale ale principiului au fost stabilite, pentru prima dată, în mai vechea sentință din cazul Van Gend & Loos, în care Curtea de Justiție a Comunității Europene a conferit articolului 12 din Tratatul Constitutiv al Economiei Europene – care interzice introducerea de noi taxe vamale și impozite, având același efect, precum și mărirea taxelor vamale și a impozitelor existente în raportul dintre statele membre – „efecte directe", și anume în sensul că acest articol „stabilește drepturi individuale, pe care instanțele statale trebuie să le respecte". În motivele sentinței se argumentează sistematic ca : dacă o anumită reglementare ar produce efect direct, aceasta ar fi de apreciat „conform spiritului, sistematicii și textului Tratatului". Obiectivul TCEE este crearea unei Piețe Comune, a cărei funcționare îi privește direct pe cetățenii comunitari, adică Tratatul este mai mult decât un Acord, care stabilește numai obligații reciproce între statele membre. Cu privire la art. 12 din TCEE, aflat în discuție, se subliniază faptul că Tratatul conține o interdicție clară și neîngrădită și – de aceea, conform naturii sale – el se suprapune excelent pentru a produce efecte directe în relațiile juridice dintre statele membre și dintre indivizi supunându-se dreptului acestora, fără ca, pentru aceasta, să fie nevoie de o intervenție a legiuitorului statal. S-a recunoscut de către Curte dreptul particularilor de a invoca o directivă în fața judecătorului național atunci când statul membru a omis să ia măsurile de punere în executare pe care aceasta le presupunea sau a adoptat măsuri neconforme cu conținutul directivei. Dar dacă directiva a fost, dimpotrivă, în mod corect aplicată de statul membru, efectele acesteia se presupune că îi afectează pe toți particulari prin intermediul măsurilor de punere în aplicare care, bineînțeles, pot face obiectul controlului exercitat de judecătorul național. Condiția pe care o invoca Curtea în afirmarea acestui principiu al aplicării directe este îndeplinirea de către actele în cauză a condiției de a cuprinde obligații clare, precise și necondiționate. Deci principiul aplicabilității directe este unul dintre cele mai importante principii de drept comunitar și prevede că legislația europeană conferă cetățenilor statelor membre drepturi și obligații, pe care le pot invoca în fața tribunalelor naționale și comunitare. Cu alte cuvinte, nu numai instituțiile europene și statele membre sunt afectate direct de dreptul comunitar, ci și cetățenii.

Principiul subsidiarității

Principiul subsidiarității apare ca fiind unul dintre instrumentele fundamentale care pot contribui la organizarea și reorganizarea construcției europene. Însă, pentru a deveni într-adevăr un element constitutiv al acestei structuri, principiul subsidiarității trebuia convertit într-o normă de drept, astfel încât viziunea politico-filozofică pe care o implică să se poată materializa în prevederi normative însoțite de instrumentele necesare promovării, apărării și sancționării lor. Protocolul Nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiarității si proporționalității prevede la art. 8 competența Curții de Justiție a Uniunii Europene este să de a se pronunța cu privire la acțiunile referitoare la încălcarea principiului subsidiarității de către un act legislativ, formulate, în conformitate cu normele prevăzute la articolul 263 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, de un stat membru sau transmise de acesta în conformitate cu dreptul său intern în numele parlamentului său național sau al unei camere a acestuia.

Principiul subsidiarității este un principiu esențial atât în sistemul protecției europene a drepturilor omului, cât și în cel al dreptului comunitar european. Principiul subsidiarității are ca esență ideea conform căreia competențele trebuie exercitate la un nivel cât mai aproape de cetățeni. Conform acestui principiu, în domeniile care nu sunt de competența exclusivă a Uniunii, acesteia îi este permis să devină activ numai dacă obiectivele urmărite nu pot fi atinse pe plan național de către statele membre și datorită dimensiunilor sau efectelor acțiunii vizate, aceasta poate fi realizată mai bine la nivel comunitar. Rezultă două caracteristici principale ale acestui principiu care reglementează exercitarea competențelor acordate prin tratat:

– limitează intervenția comunitară atunci când problema poate fi satisfăcător rezolvată de către statele membre;

– implică o acțiune comunitară atunci când aceasta este necesară datorită dimensiunilor problemelor sau incapacității statelor membre de a o trata în mod eficient. Concretizarea principiului se inițializează prin Tratatul de la Maastricht, în al cărui preambul statele membre se declară decise să continue procesul de creare a unei Uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele Europei, în care deciziile vor fi luate cât mai aproape de cetățeni conform principiului subsidiarității. Articolul 2 al Tratatului, ce definește obiectivele Uniunii Europene conține, de asemenea, o referință la principiul subsidiarității, care se va impune, la modul general, tuturor instituțiilor Uniunii. De asemenea, articolul 5 al Tratatului instituind Comunitatea Europeană (inserat de Tratatul asupra Uniunii Europene) dispune „Comunitatea acționează în limitele competențelor care îi sunt conferite și a obiectivelor care îi sunt stabilite prin prezentul tratat. în domeniile care nu țin de competența sa exclusivă, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiarității, decât dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii avute în vedere nu pot fi realizate în mod suficient de către statele membre și pot, deci, date fiind dimensiunile sau efectele acțiunii avute în vedere, să fie mai bine realizate la nivel comunitar. Principiul subsidiarității este o modalitate de organizare politică de proximitate, care îmbină necesitatea suveranității cu respectul autonomiilor, fiind singura care poate asuma diversitățile Uniunii Europene și obiectivele simultane de lărgire și aprofundare a procesului de integrare și de conservare a suveranității statelor membre. Aceasta deoarece ideea de subsidiaritate este fondată pe acceptarea societății plurale dar într-un sens mai profund decât cel înțeles de democrație: nu numai diversitatea opiniilor ci și diversitatea capacităților de acțiune și de performanțe, în același timp individuale și sociale.

Principiul proporționalității

Principiul proporționalității, în accepțiune clasică, presupune că oricare decizie sau măsură adoptată de organele abilitate urmează să se bazeze pe o justă și echitabilă evaluare a faptelor, pe echilibrare adecvată a intereselor implicate, precum și pe o selectare coerentă a mijloacelor și mecanismelor care urmează a fi utilizate în vederea atingerii unui scop predefinit. Proporționalitatea, ca și principiu de bază, este pe larg utilizată în cadrul relațiilor internaționale, inclusiv în aspectul abordării diferitelor subiecte sensibile de pe arena raporturilor interstatale. Ideea definitorie a principiului proporționalității este că mijloacele folosite de autorități trebuie să fie proporționale cu scopul urmărit. Asta presupune ca legalitatea regulilor comunitare să fie supusă condiției ca mijloacele folosite să fie corespunzătoare obiectivului urmărit de aceste reguli și nu trebuie să depășească, să excedeze scopului necesar să îl atingă, iar, când există o posibilitate de alegere între măsuri corespunzătoare, în principiu, trebuie să fie aleasă cea mai puțin oneroasă. S-a accentuat că, într-un domeniu în care organele legislative comunitare au libertate de acțiune, cea ce corespunde responsabilităților politice ce le revin prin Tratat, legalitatea unei măsuri este afectată numai dacă aceasta este evident necorespunzătoare având în vedere obiectivul care îi este cerut instituției competente să îl urmărească. Conform art. 3 B alin. 3 al TCE introdus de Tratatul de la Maastricht (redenumit art. 5, măsurile comunitare trebuie să fie adecvate obiectivelor urmărite și să corespundă necesității, fiind interzis excesul, de fapt, principiul este direct constituționalizat prin articolul 5 alineatul 3 din Tratatul de la Maastricht, conform căruia „acțiunea comunității nu trebuie să exceadă ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor prezentului tratat". S-a precizat astfel că, în absența unor reguli comune privind vânzarea și cumpărarea unor produse, obstacolele la libera circulație a mărfurilor în cadrul comunitar rezultând din disparitățile dintre legislațiile naționale trebuie să fie acceptate în măsura în care astfel de reguli, aplicabile produselor naționale ori importate, fără distincție, pot fi recunoscute ca fiind necesare în scopul satisfacerii cerințelor obligatorii privind protecția consumatorilor, dar, în același timp, ele trebuie să fie proporționale cu scopul avut în vedere. Principiul proporționalității se aplică atât Comunităților (organe executive și legislative), cât și statelor membre. Această caracteristică este fundamentată pe o interpretare de tip sistematic. Astfel, în primul rând, deși articolul 5 alineatul 3 din Tratatul care instituie Comunitatea Europeană, definind proporționalitatea, se referă explicit numai la „acțiunea Comunității", Curtea de Justiție, într-o serie de soluții de speță, a validat, opozabilitatea acestuia și în raport cu statele membre. De fapt, subsidiaritatea spune dacă o competentă trebuie exercitată în instituțiile comunitare, urmând ca apoi proporționalitatea să stabilească întinderea acestei măsuri. În dreptul comunitar, principiul proporționalității are rolul de a identifica substanța și sensul libertăților fundamentale statuate prin tratatele constitutive, fiind complementar principiilor de justiție și echitate. Principiul proporționalității are o importanță considerabilă în privința protecției individului, dat fiind rolul său de „girant al substanței” în legătură cu drepturile fundamentale protejate.

Principiul cooperării loiale

Principiul cooperării loiale este menționat în articolul 4 din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) în cadrul relațiilor între Uniunea Europeană (UE) și statele membre și articolul 13 din TUE în cadrul relațiilor între instituțiile UE. În esență, acest articol prevede că statele membre trebuie să ia toate măsurile necesare pentru punerea în aplicare a obligațiilor care le revin în temeiul Tratatului și să nu întreprindă nici o acțiune care ar putea dăuna bunei funcționări a UE. Principiul cooperării loiale este înțeles prin prisma faptului că o comunitate cum este Uniunea Europeană poate să apară, să se dezvolte și să reziste doar în ipoteza în care entitățile din sistem trebuie să manifeste constant o loialitate comunitară. Prin acest principiu sunt vizate relațiile dintre state și ordinea juridică comunitară. Caracteristic unei comunității îi este dreptul coordonării, care, presupune depășirea nivelului simplei reciprocități, în favoarea unui nivel de solidaritate. Ordinea juridică din acest tip de sistem este, deopotrivă, centralizată și descentralizată, caracterizându-se, însă, printr-un înalt nivel de coeziune și coerență, bazat pe un simț al datoriei, reflectat în loialitate. In vederea unei mai bune concretizări a esenței acestui principiu putem spune că este vorba de o coordonare în sensul că organele statelor comunitare funcționează deopotrivă ca organe ale statului și ca organe ale comunității formate de acestea.

Principiul interpretării unitare și autonome a dreptului comunitar în toate statele membre

Curtea de Justiție a Comunității Europene se străduie să interpreteze termenii juridici într-un sens aparte comunitar, diferit de înțelesul lor național, cu scopul de a forma o ordine juridică nouă, originală. Curtea se referă la acest principiu în termenii ca ,, în cazul în care punerea în aplicare a unui regulament comunitar revine autorităților naționale, trebuie admis că, în principiu, această aplicare să se facă cu respectarea formelor și a procedurilor dreptului național"; „atunci când dispozițiile tratatului sau ale regulamentelor recunosc puteri statelor membre sau le impun obligații în scopul aplicării dreptului comunitar, problema modului în care exercitarea acestor puteri și executarea acestor obligații pot fi încredințate de state unor organe determinate ține doar de sistemul constituțional al fiecărui stat ". In aceste condiții generalizat înțelegem că asta presupune ca statele comunitare să aplice regulile comunitare în funcție de propriile instrumente ce le au, adică prin procedurile și propriile puteri în timp ce alți teoreticieni spun că principiul presupune că în cazul în care comunitatea nu are căi de aplicare a unei anumite reglementări sau decizii această cale să o ofere statul comunitar prin instituțiile și pârghiile sale. Se poate ajunge la situația în care statele comunitare sunt în procedura de a desemna mai multe instituții care să aplice sau să implementeze o anumită normă comunitară, această procedură fiind perfect legală în condițiile în care toate aceste instituții vor face o aplicare de același fel, uniformă. De asemenea, Curtea a stabilit că principiul acesta nu impune aplicarea soluției naționale cea mai favorabilă, ci stipulează doar că în cazurile bazate pe dispoziții de drept comunitar nu trebuie să se recurgă la mijloace diferite de cele la care s-ar recurge în cazuri similare ce se bazează pe dispoziții de drept național.

Principiul transparenței

Respectarea principiului transparenței se aplică de către instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii prin ședințe publice ale (Parlamentului European și Consiliului, acesta din urmă când dezbate și votează un proiect de act legislativ) și prin dreptul de acces al oricărui cetățean și persoana fizica sau juridica, care are reședința sau sediul statutar într-un stat membru, la documentele instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.

Ca o primă formă de manifestare a principului transparenței este considerată Declarația nr. 17 ce însoțește Tratatul de la Maastricht, conform 43 căreia „transparența procesului decizional întărește caracterul democratic al instituțiilor, ca și încrederea publicului în administrație". In baza acestei declarații a fost concepută declarația interinstituțională a Parlamentului, Consiliului și Comisiei Europene din 25 octombrie 1993, referitoare la „democrație, transparență și subsidiaritate", respectiv Codul de conduită al Consiliului și Comisiei din 31 decembrie 1993 referitor la accesul publicului la documentele instituțiilor comunitare. Principiul acesta presupune , așa cum îi spune și numele existența unei transparențe totale în toate actele, respectiv în tot ce emană de la instituțiile comunitare, astfel încât cei administrați să aibă permanent posibilitatea de a cunoaște legislația comunitară. Din punctul de vedere al conținutului, principiul se suprapune cu alte principii sau reguli din dreptul comunitar: principiul motivării actelor juridice (prevăzut de articolul 235 din Tratatul instituind Comunitate Europeană), principiul publicității actelor juridice (prevăzut de articolul 254 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană), principiul accesului la documentele instituțiilor comunitare (prevăzut de articolul 255 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană), principiul motivării deciziilor comunitare. Codul de conduită din 6 decembrie 1993 referitor la accesul publicului la documentele Consiliului și ale Comisiei ce a fost consolidat prin Tratatul de la Amsterdam ce inserează în corpul Tratatului asupra Uniunii Europene principiul potrivit căruia i se recunoaște „fiecărui cetățean al Uniunii și fiecărei persoane fizice sau morale un drept de acces la documentele Parlamentului european, ale Consiliului și ale Comisiei" este o altă expresie a existenței și funcționării acestui principiu al transparenței. O altă imagine a acestui principiu e dată prin același tratat, prin care se adaugă un drept nou în conținutul cetățeniei Uniunii Europene, respectiv cel de a scrie instituțiilor comunitare în una dintre limbile oficiale ale comunităților și de a primi răspuns în aceeași limbă. Din analiza drepturilor recunoscute cetățenilor europeni preocuparea constantă a Uniunii Europene este de a răspunde nevoilor cetățenilor europeni și de a promova principiul transparenței activităților instituțiilor și organelor europene. În acest fel, se dorește, deopotrivă, o implicare, mai mare a cetățenilor în activitățile Uniunii Europene și mai ales, în elaborarea unor reglementări comunitare conforme cu situația reală din state membre UE.

3.3 Izvoarele dreptului administrativ in state membre ale Uniunii Europene

3.3.1 Izvoarele dreptului administrativ în Anglia

În Anglia, nu s-a recunoscut mult timp existența unui drept administrativ, chiar dacă dreptul administrativ britanic ca ramură distinctă a dreptului a reușit să se dezvolte rapid începând cu anii “70, s-a păstrat vechea concepție. De altfel, delimitarea între dreptul englez, pe de-o parte și dreptul țărilor continentale, pe de altă parte, provine chiar din Evul Mediu. Sistemul de drept romano-germanic s-a bazat dintotdeauna pe o comunitate de cultură. Ideile noi s-au răspândit, favorizând renașterea dreptului prin noile centre de cultură care au fost create în Occidentul european. Un rol esențial sub acest aspect a revenit Universităților care au pus bazele unui sistem de drept fundamentat științific, comun întregii Europe, de-a lungul secolelor. La rândul său, dreptul englez s-a dezvoltat autonom, suportând într-o manieră limitată, influența contactelor cu continentul european.

În realitate, partea tradițională și partea rațională care compun ambele sisteme de drept nu sunt fără îndoială fundamental diferite, dreptul francez ca și dreptul englez trebuind să se adapteze schimbărilor și să facă față nevoilor sociale, asemănătoare în esența lor. Aceste evoluții diferite într-un cadru de civilizație comun explică diferențele care delimitează și în prezent, sistemul de common – law și sistemul de drept continental specific fiecărei țări continentale, pe de-o parte, în raport cu dreptul comunitar, pe de altă parte. Diferența nu este atât de fond, soluțiile concrete tinzând să se apropie, cât de metodă. Contrar ideilor curente în materie, diferența de metodă nu este legată neapărat de faptul că sistemul de common – law este mai degrabă un drept jurisprudențial iar dreptul continental, un drept scris. Jurisprudența deține un loc foarte important în dreptul romano-germanic, fundamental chiar pentru dezvoltarea dreptului administrativ francez, în timp ce dreptul scris devine din ce în ce mai important, în țările de common-law. Diferența este deci alta și poate fi rezumată sintetic la trei elemente:

O diferență de structură, categoriile dreptului continental (delimitarea tradițională între dreptul public și cel privat) neavând aceeași influență în sistemul de drept englez, sistem de drept care face distincția între common-law (ce îmbrățișează întreaga teorie a contractelor și cea a responsabilității civile) și echitate, equity (care 4 îmbrățișează în revanșă dreptul proprietății private, al trusturilor, al societăților comerciale, al faliților, problemele de interpretare a testamentelor și succesiunile).

– O înțelegere diferită a regulii de drept, în sensul că, în dreptul englez, elaborat în principal pe baza jurisprudenței, legal rule reprezintă altceva decât la règle de droit, sistematizată prin doctrină sau enunțată de legiuitor.

– În sistemul de common-law este acordată o importanță fundamentală procedurii care “precede fondul”: imensa majoritate a litigiilor este rezolvată în Anglia, prin curți numite “inferioare”, prin comisii de contencios administrativ, prin arbitrii privați.

În Anglia, conceptul de rule of law (care semnifică deopotrivă regula de drept dar și domnia legii) a caracterizat sistemul constituțional după sfârșitul absolutismului regal. Fără a fi identice ca noțiuni, principiul legalității și rule of law presupun supunerea administrației dreptului și deci controlului tribunalelor. Acesta este fundamentul 5 dreptului administrativ în toate țările Europei occidentale, în secolul al XX-lea, a cărui manifestare esențială pare a fi existența unui sistem structurat și ierarhizat al izvoarelor de drept, ce plasează administrația într-o poziție subordonată. Rule of law specifică sistemului englez semnifică în general faptul că, puterile exercitate de politicieni și de funcționari trebuie să aibă un fundament legitim, în sensul că trebuie să se bazeze pe o autoritate atribuită prin lege dar și faptul că legea ar trebui să fie conformă criteriilor minime ale justiției, materiale și formale.

În Anglia putem vorbi de o Constituție flexibilă. Nu există nici o înregistrare scrisă a principiilor constituționale ale dreptului administrativ, acesta fiind diminuat pentru a forma o parte a "dreptului ordinar", sunt constituite în primul rând din legislație și apoi din jurisprudență . Dreptul cutumiar nu și-a găsit expresie în jurisprudență și nu are relevanță în dreptul administrativ. Actele parlamentului și legislația de legată, constituirea instrumentelor statutare și reglementările emise de administrație în baza puterilor statutare, reglează probleme ale dreptului administrativ special. Aceste acte de împuternicire conțin prevederi care se referă la procedura administrativă pentru fiecare secțiune, Anglia nu are un statut general referitor la procedură. Dreptul administrativ general poate fi găsit în jurisprudență, jurisprudența precedentelor. Curțile inferioare sunt limitate de deciziile legate de Curțile mai înalte, care țin de aceiași jurisdicție. Principiile generale ale dreptului administrativ sunt considerate adesea ca fiind rezultatul interpretării legale și sunt privite ca parte integrantă a legislației administrative speciale. Principiul de bază al dreptului administrativ englez și anume doctrina ultra vires, este un rezultat logic al gândirii constituționale britanice. Această doctrină prevede faptul că nici un corp administrativ nu poate depăși limitele autorității care i-a fost conferită mai ales atunci când această autoritate i-a fost acordată printr-un decret al parlamentului. Aceasta se aplică atât actelor individuale emise de administrație, cât și reglementărilor generale adoptate în cadrul legislației delegate. O acțiune administrativă este individual ultra vires dacă nu există condiții esențiale ale c1auzei de împuternicire, sau dacă o autoritate administrativă își exercită puterile conferite în scopuri nelegale, irațional sau pe bază de falsă evidență. Acțiunea administrativă este considerată a fi procedural ultra vires atunci când încalcă cerințele procedurale mandatare. Pe lângă doctrina ultra vires, este" legea justiției naturale" care reprezintă al doilea principiu fundamental de drept administrativ. Aceasta implică condițiile minime necesare pentru o procedură corectă. Din principiile doctrinei procedurale ultra vires și din justiția naturală reiese faptul că forma dreptului administrativ englez este condiționată de principal de considerații de procedura administrativă.

Situația regatului unit merită o oarecare atenție deoarece ea se prezintă diferit în raport cu ceea ce întâlnim pe continent. Dreptul aplicabil administrației în această țară se bazează pe combinarea principiului rule of law (domnia legii) cu principiul suveranității Parlamentului și principiul ultra vires. Acesta din urmă este un principiu procedural specific țărilor de common-law ce constă în faptul că: orice act emis în limita competenței organului administrației (intra vires) este inatacabil în fața judecătorului, în timp ce, actul emis cu depășirea limitelor competenței organului administrației (ultra vires) poate fi atacat prin diferite căi de atac (numite remedii).

În regatul unit, fundamentele constituționale ale dreptului administrativ și mai ales, principiul domniei legii (rule of law) nu sunt prevăzute sub formă scrisă. Ele sunt citate, ca izvoare generale ale dreptului, deci și ale dreptului administrativ, deoarece nu reprezintă decât o parte a “dreptului ordinar”, fiind vorba înainte de toate de legi și precedente (case-law). Legile adoptate de Parlament și legislația delegată, adică decretele și hotărârile emise de administrație în baza unei abilitări legale, rezolvă un mare număr de probleme ale dreptului administrativ special. Nu există însă în Anglia o lege generală de procedură cum există de exemplu, Legea privind procedura administrativă adoptată în anii 1960 în S.U.A. Dreptul administrativ în general se află în mare parte în jurisprudență, în precedente.

3.3.2 Izvoarele dreptului administrativ în Franța

Franța a reușit să exporte, în cea mai mare parte, într-o formă pasivă, prin intermediul juriștilor germani din secolul al XIX-lea, care au preluat cea mai mare parte a doctrinei, concepția sa despre un drept administrativ specializat, protector al administrației și în egală măsură, al administrațiilor. În Franța, este vorba de principiul legalității de care se vorbește încă de la Revoluție, pentru a-l opune arbitrariului regal și chiar pe fundamentul acestei noțiuni s-a dezvoltat un drept administrativ puternic. În Franța, de exemplu, pe lângă normele scrise în legi și regulamente, regulile jurisprudențiale au căpătat o importanță mai mare pentru dreptul administrativ decât pentru cel privat. În plus, importanța izvoarelor scrise în ce privește dreptul administrativ s-a modificat. Astfel, pe de-o parte, Constituției din anul 1958 i-a revenit un rol în continuă creștere iar pe de altă parte, semnificația tratatelor internaționale nu încetează să se extindă, ca urmare a evoluției construcției europene.

Principala trăsătură care se distinge în Constituția Franței este poziția puternică a executivului. Aceasta are o structură duală și constă din președintele republicii, care are de ales de popor pe durata de cinci ani și guvern, condus de primul-ministru. Principiile fundamentale ale dreptului administrativ sunt concretizate în constituție, dar ele se dovedesc a fi prea abstracte pentru a constitui un ghid pentru rezolvarea disputelor administrative. Suplimentar constituției, izvoarele dreptului administrativ includ alte norme juridice scrise, dreptul cutumiar, precum și jurisprudența. Legislația scrisă, legile adoptate de parlament privesc numai chestiuni particulare ale dreptului administrativ și ale procedurii administrative. Există o tendință mare către codificarea problemelor specifice dreptului administrativ "special" de exemplu: codul administrației comunale, Codul mediului, Codul urbanismului. Aceste coduri se rezumă la a se grupa în texte legale relevante servind scopului c1arificării legii, decât să îndeplinească un rol creativ în dezvoltarea ulterioară. Reguli de drept administrativ se pot găsi și în ordonanțele emise de executiv. Dreptul cutumiar este recunoscut ca fiind o sursă a dreptului, totuși el joacă un rol subordonat în dreptul administrativ. Datorită naturii fragmentară a legislației existente și a dreptului cutumiar, jurisprudența este cea care a dat partea exterioară a factorului principal în dezvoltarea dreptului administrativ.

Printr-o interpretare liberală a legilor și prin procesul creativ de umplere a golurilor în legislația existentă, Curțile administrative au reușit să creeze un sistem separat de drept administrativ general. Deosebirea între dreptul administrativ și dreptul privat, teoria despre formele diferite de acțiune administrativă, precum și condițiile referitoare la substanța și forma pentru acțiunea administrativă pot fi găsite în jurisprudența Consiliului de Stat. Jurisprudența constituie un sistem de drept, capabil și flexibil să se ajusteze la circumstanțele particulare ale fiecărui caz. Individual asupra căruia urmează să se ia o decizie. Deși prin Constituție, Curțile nu sunt formal împuternicite să emită reguli obligatorii și general aplicabile, deciziile de îndrumare ale Consiliului de Stat sunt recunoscute ca fiind legi valabile, administrația se consideră constrânsă de jurisprudența lui și o încălcare a acesteia este pedepsită în același fel ca o încălcare a legii scrise. Subiect de controversă în ce privește baza lor teoretică, sunt principiile generale de drept. Ca exemplu de principii recunoscute de Consiliul de Stat pot fi menționate: drepturile civile reale, drepturile constituționale în raport cu administrația și cu procedura dreptului administrativ și al doctrina administrației conduse în conformitate cu statul de drept. Dreptul nescris nu poate fi considerat ca o sursă de drept, deși a exercitat o influență asupra Curților în multe domenii. Adnotările pe decizii sunt de o importanță considerabilă în înțelegerea variatelor orientări în dreptul administrativ, datorită exprimării concise a hotărârilor judecătorești.

În Franța, legile adoptate de către Parlament nu tratează decât rareori dreptul administrativ general și procedura administrativă. În această privință, trebuie menționate înainte de toate, legile din 1978 și 1979 privind obligația autorităților de motivare a actelor administrative și de informare a cetățenilor la cerere. Asistăm treptat la o codificare crescută a marilor subiecte ale dreptului administrativ general. Reguli ale dreptului administrativ se regăsesc în egală măsură și în actele Guvernului.

3.3.3 Izvoarele dreptului administrativ în Italia

Dreptul administrativ italian s-a format între finele sec. XVIII și sfârșitul sec. XIX pe fondul preocupărilor de consolidare a statelor italiene urmate de unificarea peninsulară realizată de Garibaldi. Regimul juridic aplicabil administrației publice a fost inițial cel privat, comun, deopotrivă autorităților și particularilor, pentru ca apoi să evolueze spre domeniul public, mai ales sub influența dominației franceze, proces accelerat de proclamarea Italiei ca regat (1861) și adoptarea unei vaste legislații vizând administrația publică. În acest sens, uniformizarea legislației a determinat elaborarea legilor privind organizarea municipalităților, a sănătății publice, a poliției, a lucrărilor publice și a Consiliului de Stat. În materia litigiilor administrative asistăm la desființarea. Tribunalului special de contencios administrativ, dependent de executiv, și încredințarea acestei competențe tribunalelor ordinare, pentru ca apoi Consiliul de Stat (1889) să dobândească jurisdicția de soluționare – prin secția sa judecătorească – a disputelor privind legalitatea acțiunilor administrative ce încălcau interesele cetățenilor.

De-a lungul sec. XX dreptul administrativ italian a evoluat substanțial pe fondul dezvoltării industriale, a crizelor economice și sociale, ceea ce a condus la intervenționismul de stat în domeniul public prin creșterea și diversificarea numărului de oameni care foloseau serviciile publice și prin protecția socială asigurată categoriile defavorizate.

Italia este, de asemenea, una din țările europene în care doctrina administrativă, în general, inclusiv studiile de știința administrației, au cunoscut o puternică dezvoltare. Știința administrației în Italia, în multe privințe, se aseamănă cu știința administrației din Franța și se deosebește de știința administrației din R.F.G., mai ales în ceea ce privește poziția acesteia față de dreptul administrativ. Evoluția științei administrației înregistrează și în această țară perioade bine conturate:

perioada de formare a doctrinei naționale (1880-1920);

perioada de regres a științei administrației (1920-1940);

– perioada de renaștere (1940-1960);

– perioada actuală (după 1960).

Doctrina administrativă în Italia, la fel ca și în Franța, și spre deosebire de germani, are la origine dreptul administrativ, care nu făcea nici o distincție între aspectul juridic al materiilor administrative și aspectele politologice și sociologice. Personalitatea care la începutul secolului al XIX-lea fundamentează teza după care categoriile dreptului roman nu sunt suficiente pentru aprofundarea dreptului administrativ, acesta având nevoie de propriile principii, a fost O.D. Romagnosi, care încă la 1814 publică o lucrare intitulată "Principiile fundamentale ale dreptului administrativ. Autorul este considerat, astfel, nu numai fondatorul dreptului administrativ italian (în sens de știință), ci și unul dintre "fondatorii dreptului administrativ european".

În Italia, concretizarea principiilor constituționale în domeniul dreptului administrativ este mai degrabă rezultatul activității legiuitorului decât al jurisprudenței și al doctrinei. Cutuma ocupă a treia poziție după legi și regulamente.

Cu toată doctrina lui Romagnosi și cu toată dezvoltarea reglementărilor exorbitante, mai ale după proclamarea Regatului (1861), jurisprudența italiană a rămas până în ultimele decenii ale secolului al XIX-lea "prizoniera" dreptului privat, adevărata desprindere de categoriile dreptului privat realizându-se sub influența școlii lui Orlando. După 1880, sub influența unor economiști, cum a fost C.F. Ferraris, dar și a profesorului de drept administrativ V.E. Orlando se face și o "separare" între materiile juridice și cele nejuridice privind doctrina administrativă. În concepția lui Ferraris, știința administrației studiază principiile generale care dirijează statul în acțiunea sa socială, fiind, de aceea, denumită "știința acțiunii sociale pozitive și de direcție a statului", iar dreptul administrativ, ca știință juridică, aprecia că studiază "puterea administrativă în sine și în raporturile sale cu cetățenii". Această concepție, agreată în linii generale și de prof. Orlando, a dominat gândirea administrativă aproape patru decenii, deși în preajma primului război mondial apar opinii în sensul accentuării dreptului administrativ și diminuării rolului științei administrației. După război, mai precis după 1920, aceste opinii devin dominante, conducând, practic, la desființarea științei administrației pe o perioadă de peste patru decenii. Regresul științei administrației cuprinde, în această perioadă, și în sfere universitare. Astfel, cursurile universitare de "Drept administrativ" și, respectiv de " Știința administrației", se contopesc rămânând doar un singur curs cu denumirea "Drept administrativ". Al doilea război mondial și consecințele sale conduc la renașterea științei administrației în Italia, care se inspiră, în primii ani de după război, foarte puternic din doctrina americană, a organizării științifice. Se constată, la fel ca în toate țări le Europei occidentale, un foarte mare interes pentru management. Știința administrației este introdusă ca disciplină în învățământul universitar, treptat, se înființează școli cu caracter administrativ, institute de cercetare, reviste de specialitate. Această schimbare de optică cu privire la știința administrației favorizează dezvoltarea altor curente de gândire decât cele tributare concepției americane, făcându-și loc tot mai mult analiza de tip sociologic. Autorii italieni se întrebau tot mai des, în această perioadă dacă știința administrației nu este altceva decât o știință sociologică, sociologia aplicată administrației publice. Totuși, uni autori nu au putut renunța la concepția anterioară privind rolul dreptului administrativ, văzând în știința administrației" un drept administrativ de categoria B". De asemenea, autori italieni și-au pus problema naturi științei administrației, a încadrării ei în categoriile de discipline din cadrul facultăților de drept, de economie sau de științe politice. Astfel uni se încadrau în grupul" departamentul" științelor politice, alți o încadrau, în mod clar, în sfera sociologiei, alți în sfera științelor economice, iar juriști au inclus-o într-un departament autonom – administrație publică. Cert este că, în această perioadă, știința administrației a fost introdusă în facultățile de drept. La fel ca și în Franța, deceniul al șaptelea este deceniu" clarificărilor" al conturării punctelor de vedere dominante cu privire la știința administrației În ceea ce privește natura și caracterul științei administrației este o știință socială interdisciplinară "îmbrățișând aspectul sociologic căruia i se adaugă aspectul juridic, cel politologic. Curentele actuale mai importante din știința administrației italiene pot fi sintetizate la un număr de trei:

curentul orientat spre o politologie a administrației;

curentat spre o sociologie a administrației publice;

curentul de proveniență americană orientat spre tehnica organizări administrative.

Primele două curente domină centrele de cercetări din Italia de Nord, iar cel de al treilea pe cele de la Bologna și Roma. O poziție aparte în sfera " centrelor de cercetare" o are Institutul din Milano" L Intituto per la scienza dell administrazione publica de Milan", Ca notă generală, indiferent de "Școala, temele cele mai des cercetate, în prezent, se referă la: relațiile dintre administrația publică și administrațiile particulare; aplicarea teoriei sistemelor; rolul politic și economic al administrației publice; cadrul juridic al organizațiilor; relația administrație-democrație; relația birocrație-dezvoltare și subdezvoltare; informatică; metode de decizie; problemele regionalizării; relațiile umane; etica administrativă; elita administrativă.

Un loc cu totul aparte în sfera preocupărilor experților italieni, atât de formație juridică, cât și de altă formație la reprezentat, relația dintre "drepturi" și "obligații" (înțelegând prin obligație și restrângerea exercițiului unor drepturi) în ceea ce privește funcția publică. În Italia, pe fondul acestor preocupări teoretice determinate evident, de anumite reacții sociale, s-a consacrat și un original sistem legislativ de aprovizionare" a funcției publice, cum s-a ajuns și la o nouă lege de organizare a administrației locale. În general, se poate afirma că doctrina administrativă de după război a fost influențată foarte puternic de principiile consacrate de Constituția din 1947 (care a intrat în vigoare la 1 Ianuarie 1948). Extinderea puterii de reglementare a administrației, mai ales la nivel provincial, a avut ca efect creșterea gradului de independență a administrației, atât față de "executiv", cât și fașă de "legislativ". Cât privește știința dreptului administrativ, se remarcă o orientare a cercetărilor din ultima perioadă, pe două direcții:

restrângerea reglementărilor de drept public și corespunzător, extinderea reglementărilor de drept privat în administrația publică;

întărirea legăturilor dintre dreptul administrativ și dreptul constituțional, acesta din urmă oferind baza pentru motivarea principiilor dreptului administrativ.

În Italia, potrivit unor dispoziții constituționale exprese, autoritățile publice sunt organizate conform dispozițiilor legale într-o manieră care să permită asigurarea bunei funcționări și a imparțialității administrației.

În Italia, în anii 1990, sub impulsul diferitelor instanțe sociale, administrația publică a fost constrânsă să înceapă un proces de deschidere către exterior. Dreptul de acces la documentele administrative, recunoscut oricui are vreun interes (cetățean italian sau nu, persoană fizică sau juridică, instituție sau asociație) reprezintă poate, instrumentul juridic cel mai semnificativ al acestei deschideri și oferă susținere principiului transparenței. Forțele politice sunt practic „constrânse” de presiunea opiniei publice și de mijloacele de comunicare în masă să intervină, accelerând și întărind normele în privința dreptului la acces, precum și gradul de acces al cetățeanului, dacă nu la politică cel puțin la administrația publică. Deschiderea și transparența în administrația publică servesc două obiective precise.

În primul rând, respectă interesul public în măsura în care limitează greșita administrare și corupția. În al doilea rând, ele constituie principii esențiale pentru respectarea drepturilor individuale, în măsura în care furnizează motivele necesare deciziilor administrative și în consecință ajută părțile interesate să-și exercite dreptul de a solicita recurs. Cu alte cuvinte, accesul la documentele administrative și, în general, la informație, deci, principiul „transparenței” care derivă din acesta, constituie unele din fundamentele drepturilor omului. Libertatea și democrația într-un stat sunt direct proporționale cu cantitatea și nivelul de informații la care cetățenii au acces. O consecință firească a aplicării principiului transparenței o reprezintă obligația autorităților publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor.

3.3.3 Izvoarele dreptului administrativ în Germania

Aceeași evoluție a dreptului administrativ de la statul polițienesc al secolelor XVII- XVIII, la statul constituțional liberal din secolul XIX, până la administrația statului constituțional social din secolul XX și terminând cu Constituția de la Bonn (1949), similară celei franceze, se constată și în Germania. Într-adevăr, curțile regale ale landurilor, apoi cea de la Berlin, a țării unificate, au exercitat o putere nelimitată bazată pe o administrație birocratică puternic ierarhizată având în compunere funcționarii profesioniști de carieră. Mișcarea constituțională din secolul XIX a vizat limitarea puterii monarhice, o reală separare a puterilor în stat, consacrarea drepturilor și libertăților fundamentale cetățenești. În a doua jumătate a secolul al XIX s-au înființat tribunalele administrative autonome ale landurilor (1863) urmate de crearea Înaltei Curți Administrative Prusace (1872). Începând cu Constituția de la Weimar (1919) și până la actuala Lege fundamentală de la Bonn (1949), exceptând perioada interbelică național-socialistă, administrația publică germană a evoluat de la un sistem constituțional liberal – preocupat de garantarea securității statului, menținerea legii și ordinii, precum și vegherea la derularea legală a economiei de piață- la un sistem constituțional social caracterizat prin prestarea serviciilor publice administrative, prin înființarea utilităților publice municipale în transporturi, salubritate, etc. și asigurarea serviciilor sociale, educative, sanitare și culturale într-o societate hiperindustrializată și urbanizată care trebuia să garanteze bunăstarea generală, a tuturor.

Legea fundamentală din anul 1949 consacră structura federativa bazată pe principiul legalității și justiției sociale (art. 20 al. 1 și art. 20 al. 1), demarcând puterile administrative între statul federal și landuri. În Germania, legislația, jurisprudența și doctrina au contribuit în ansamblul lor la realizarea dreptului administrativ, în interiorul cadrului constituțional. Impulsul decisiv în favoarea codificării procedurii administrative a fost dat cu ocazia celui de-al 43-lea Congres al juriștilor germani din anul 1960, care, prin recomandările lor s-au pronunțat în favoarea unei reglementări uniforme a procedurii, ce urma să includă și materiile conexe dreptului administrativ general. În ce privește dreptul cutumiar, recunoscut doar în baza unei practici constante și îndelungate și cu condiția ca cei interesați să fie convinși de caracterul său obligatoriu, acesta prezintă semnificație doar la nivel local, la comune. Jurisprudența a dat un puternic avânt dezvoltării dreptului administrativ. Curtea administrativă federală a contribuit decisiv la formularea principiilor prevăzute la ora actuală, în Legea federală privind procedura administrativă.

În dezvoltarea prevederilor constituționale legislația federală a reglementat în mod unitar și uniform aspecte importante ale dreptului administrativ îl reprezintă, Legea federală cu privire la procedura administrativă din 25 mai 1976 și legile privind procedura administrativă adoptate la nivelul landurilor, precum și de numeroase statute ce au reglementat diverse domenii speciale ale dreptului administrativ. Oricum, reglementările dezvoltătoare reflectă principiile constituționale, pe care practica judiciară le respectă în materia litigiilor administrative. Dreptul cutumiar este aplicabil în mod restrâns numai la nivelul autorităților locale și numai în măsura în care este consacrată o utilizare prelungită și continuă a acestuia, dublată de credința celor care îl folosesc că această întrebuințare este legitimă, cum ar fi cazul raporturilor în materie de urbanism, dezvoltare locală, etc., deciziile autorităților locale trebuind să fie conforme cu cutuma locală. În privința practicii judiciare, ca izvor de drept, curțile administrative ale landurilor ca și Curtea Administrativă Federală au influențat decisiv formularea și aplicarea principiilor administrative, inclusiv Curtea Federală de Justiție precum și Curtea Constituțională Federală, mai ales pe fondul unor lacune legislative evidențiate cu prilejul soluționării unor litigii în care se ridică vasta problematică a limitelor sau restricțiilor normative statutare comparativ cu intervenționismul federal în aceleași domenii paralele ale sectoarelor executive. În privința principiilor dreptului administrativ deși sunt de inspirație constituțională totuși dreptul cutumiar ca și jurisprudența au consacrat reguli fundamentale în aplicarea principiilor constituționale, ca, de exemplu, cazul Curții Federale Constituționale care a impus regula revocării actelor 13 administrative care acordă avantaje ilegale, principiul aprobării tacite sau irevocabilității unor acte și operațiuni tehnice puse în executare pentru a bloca intervenții nejustificate ale executivului cauzatoare de prejudicii. Doctrina germană a avut un rol important în abordarea sistematică a părții generale a dreptului administrativ mai ales în privința formelor de acțiune prin intermediul cărora sancționează executivul, măsurile administrative fiind reduse exclusiv numai la cele individuale, de prestație, contrar teoriei franceze care include și prescripțiile normative în aceeași categorie. Un rol important a revenit analizei „rezervei administrative”, respectiv sfera de atribuții care să permită executivului dreptul de asumare a unor decizii sub propria responsabilitate.

CAPITOLUL IV

IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV ÎN ROMÂNIA

Prin noțiunea „de izvor” al dreptului administrativ se înțelege acea forma prin care se exteriorizează o normă de drept administrativ. Deci în sens material, prin izvor de drept se înțeleg condițiile materiale de existență care determină voința membrilor societății, exprimată în normele juridice, iar în al doilea sens, se înțelege forma specifică de exprimare a normelor juridice. Doctrina juridică occidentală, dar și cea română împarte izvoarele dreptului administrativ în izvoare scrise și izvoare nescrise. În categoria izvoarelor scrise sunt cuprinse: Constituția, legile, ordonanțele și hotărârile Guvernului, ordinele, regulamentele, tratatele internaționale etc., iar în categoria izvoarelor nescrise: cutuma, jurisprudența, principiile generale, doctrina.

4.1. Clasificarea izvoarelor

Analiza surselor de exprimare a normelor juridice specifice acestei ramuri de drept evidențiază două accepțiuni ale noțiuni de izvor: izvor de drept administrativ în sens material și izvor de drept administrativ în sens formal. În sens material prin izvor de drept se înțeleg condițiile materiale de existență care determină voința membrilor societății, exprimată în normele juridice.

În sens formal se înțelege forma specifică de exprimare a normei juridice. Izvorul de drept administrativ poate fi definit ca forma specifică de exprimare a normelor de drept administrativ. Adevărata cunoaștere științifică a fenomenului administrativ se conturează abia în secolul al XIX-lea, odată cu apariția științei administrației și a științei dreptului administrativ. Apariția științei administrației a ridicat încă de la început o serie de probleme cu privire la autonomia sa, la natura și metodele sale și, în acest context: cu privire la delimitarea sa față de știința dreptului administrativ. Problema raportului dintre știința administrației și știința dreptului administrativ nu este nouă, deși ea se pune cu deosebită acuitate, în ultima vreme.”

În ceea ce privește evoluția doctrinei administrative din secolul al XIX-lea sau al XX-lea, în Franța, Germania, Italia, S.U.A. sau în țara noastră, se constată o permanentă preocupare pe linia delimitării autonomiei științei administrației, a raporturilor sale cu știința dreptului administrativ. Istoric, se poate spune că cercetările de genul "știința administrației" sunt anterioare celor de genul "știința dreptului aplicat administrației"; literatura de specialitate, în general, admite ideea după care originea științei administrației, cel puțin în Europa occidentală, se află în științele camerale (sau cameraliste) din secolul al XVIII-lea.

Ca atare, este utilă o incursiune în istoria științei administrației nu numai pentru înțelegerea concepțiilor actuale cu privire la obiectul și natura acesteia, ci și pentru explicarea raportului dintre această știință și științele juridice, în particular știința dreptului administrativ. Profesorul Ilie Iovănaș face o prezentare sintetică a științei administrației până la cel de-al doilea război mondial, ceea ce reprezintă foarte puțin în raport cu bogăția ideilor existente în diferite țări, fie în perioada interbelică, fie după cel de-al doilea război mondial. Direcțiile de cercetare cu privire la obiectul și natura științei administrative sunt foarte variate, ele merg de la exacerbarea rolului acesteia și considerarea ei, ca filozofie a administrației, până la negarea totală a existenței acestei științe. Astfel, de-a lungul timpului, știința administrației a fost considerată ca fiind o știință socială, o știință economică, o știință politică, o știință de gradul al II-lea, o introducere la știința dreptului administrativ, o știință tehnică, o ramură a științei conducerii.

Există o varietate de opinii cu privire la denumirea acesteia, avându-se în vedere nu numai diferențele inerente ale expresiei "știința administrației" într-o limbă sau alta, ci orientări de terminologie conceptuale în cadrul aceleiași doctrine naționale. Expresia cea mai frecvent folosită în limba franceză, de exemplu, este de "science administrative" care într-o traducere ad litteram ar însemna știința administrativă, termen căruia încă din perioada interbelică i-a fost preferat cel de știința administrației.

Cu toate acestea, au fost și mai sunt autori de limba franceză care folosesc pluralul sciences administratives, dorind să evoce existența unui ansamblu de discipline, unite prin obiectul comun, studiul administrației. De altfel, aceasta este concepția promovată și de Institutul Internațional cu sediul la Bruxelles, care poartă denumirea de Institutul Internațional des "Sciences Administratives", Aceeași concepție a stat și la baza Institutului de științe administrative al României. În limba engleză, deci în țările anglo-saxone, se folosește, de regulă termenul de public administration, iar în limba germană cel de verwaltungsweissenschaft sau cel de verwaltungslehre.

Dreptul administrativ, ca ramură a dreptului și ca disciplină științifică s-a limitat la aspectul teoretic al ordinii legale administrative exclusiv interne, fiind impuse de dezvoltarea relațiilor comerciale și personale, care depășeau granițele naționale. Odată cu dezvoltarea sarcinilor și a raporturilor dintre administrații și cetățeni, a apărut necesitatea studierii comparative a dreptului administrativ. Primele studii comparative au fost întreprinse între dreptul administrativ francez și german.

Otto Mayer, părintele dreptului administrativ german modern, scrie în 1886 o carte despre dreptul administrativ francez "Theorie des Franzosischen Verwaltungsrechts " și va folosi metode modele franceze pentru dezvoltarea doctrinei germane privind dreptul administrativ. La fel și Edouard Lafferriere, fondatorul doctrinei dreptului administrativ francez tratează în "Traite de la jurisdiction administrative et des recours contentieux" apărută în 1887, protecția dreptului administrativ. Ei au fost deschizătorii de drum care au încercat prin demersul lor științific să iasă din ghetto-ul juridic național și să înțeleagă că ordinele juridice naționale, formează ansambluri mai vaste.

Apariția organizațiilor de tip clasic a creat legitimitatea de a vorbi despre o administrație internațională și despre un drept administrativ internațional dar rămân închise aspectele legate de organizarea și funcționarea organizației în sine, cadrul administrativ neputând să depășească simpla cooperare între guvernele naționale și neaducând imixiuni în suveranitatea națională. Poziția actuală a dreptului administrativ național în Uniunea Europeană este aceea a integrării într-un sistem global de îndeplinire a sarcinilor, în condițiile în care nu mai operează prezumția competenței exclusive a statului în privința îndeplinirii sarcinilor față de populație.

Principiul subsidiarității joacă un rol esențial în repartizarea competențelor între diversele niveluri de realizare a sarcinilor autorităților. Trebuie menționat faptul că nu putem disocia în principiu dreptul administrativ european într-un drept administrativ aplicabil doar instituțiilor comunitare și un drept administrativ propagat în exterior și aplicabil instituțiilor administrative din țările membre. Dezbaterea publică europeană creează curente și opinii care străbat întreaga Uniune. Astfel Codul bunei conduite administrative adoptat de Parlamentul european la 6 septembrie 2001 la propunerea Mediatorului European cuprinde reguli și principii pe care instituțiile comunitare trebuie să le respecte în raporturile cu cetățenii europeni. Grație colaborării Mediatorului european cu mediatorii naționali sau cu organele similare din țările membre aceste principii se aplică în întreaga Uniune. Dacă prin drept administrativ european am înțelege doar dreptul care guvernează organizarea și funcționarea instituțiilor Uniunii Europene, ne-am limita la viziunea clasică a organizației internaționale, care nu poate să impună deciziile sale statelor membre decât prin instrumentul tratatului și necesitatea ratificării lui pentru a produce efecte în dreptul intern. Există un conținut legislativ bogat , cutumiar și jurisprudențial referitor la aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constituie așa-numitul aquis comunitar.

Aquisul comunitar formalizat și neformalizat contribuie la crearea unei convergențe la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele naționale conducând treptat la crearea Spațiului administrativ european. Când un stat membru eșuează în implementarea legislației Comunității Europene, există importante consecințe legale. Statul este acuzat de responsabilitatea non-contractuală, prin ilegalitatea săvârșită în nereușita transpunerii unei directive a Comunității Europene sau în aplicarea unui regulament al acestuia. Aceasta determină o motivație suficientă oricărei persoane pentru a solicita statului compensarea daunelor produse, printr-o curte judecătorească.

În Tratatele Uniunii Europene sunt prevăzute unele principii esențiale cum ar fi: dreptul la verificarea juridică a deciziilor administrative, obligația de motivare a actelor juridice comunitare sau motivarea de recurs incluse în dispozițiile care asigură, după modelul francez, o protecție jurisdicțională împotriva actelor comunitare neconforme cu tratatele. Un număr apreciabil de reguli scrise de drept administrativ au apărut între timp în dreptul derivat, reglementări adoptate în temeiul și în conformitate cu tratatele de bază, și care atribuie administrațiilor europene un dublu rol: acela de instrument sau de interfață prin intermediul căreia se derulează programe de asistență financiară, de aplicare a aquis-ului comunitar și de educație în spirit civic comunitar, precum și acela de entitate autonomă dotată cu mijloace de acțiune și de personal.

Sub primul aspect se vorbește despre creșterea capacității administrației publice pentru a răspunde cerințelor tot mai diversificate pe care le presupune integrarea, sub al doilea aspect se vorbește despre creșterea eficienței și coerenței actului administrativ și despre democratizarea funcției publice. O importanță esențială pentru dezvoltarea dreptului administrativ european a avut-o componenta jurisprudențială. Majoritatea principiilor juridice generale recunoscute în dreptul comunitar, ca fiind aplicabile actelor administrative, au fost elaborate de Curtea Europeană de Justiție pe cale pretoriană. Curtea Europeană de Justiție acționează ca o curte administrativă, în sensul dreptului continental, pentru Comunități, cu scopul de a proteja subiectele de drept, statele membre precum și persoanele.

Punctul de plecare al jurisprudenței administrative comunitare este considerată hotărârea Algera din 12 iulie 1957 în care Curtea Europeană de Justiție a statuat că lipsa din tratatele de bază a dispozițiilor necesare pentru rezolvarea unui litigiu cu caracter administrativ nu implică soluționarea acestuia, urmând a se vedea legislația, doctrina și jurisprudența statelor membre. Curtea Europeană de Justiția prin bogata sa jurisprudență a stabilit principii pe care toate statele membre trebuie să le respecte. Acestea sunt: principiul administrației prin lege; principiul proporționalității; principiul certitudinilor legale; protecția solicitărilor legitime; nediscriminarea; dreptul la o audiență în cadrul procedurilor decizionale din administrație; rapoarte interimare; condiții egale de acces la curțile administrative; responsabilitatea non-contractuală a administrației publice. Cunoașterea mecanismelor de funcționare a sistemului juridic european presupune analiza principiilor supremației și efectului direct al dreptului comunitar precum și a modalități lor de asigurare a unui tratament echitabil pentru toți cetățenii Uniunii. Necesitatea democratizării administrației și apropierea ei de cetățean este un deziderat european împărtășit de toate țările membre.

Se observă că, deși expresia și conceptul de lege (drept) al administrației publice diferă de la un sistem național la altul, este posibil un acord asupra unei definiții comune a legii administrative, ca fiind un set de principii și reguli care se referă la organizarea și managementul administrației publice și la relațiile dintre administrație și cetățeni .

4.2. Izvoare scrise de drept administrativ

Izvoarele scrise, în epoca contemporană, au o determinare constituțională, Constituția fiind primul dintre acestea. În general se admite ideea ordonării și ierarhizării izvoarelor de drept vorbindu-se despre sistemul normativității juridice, care nu trebuie confundat cu sistemul dreptului, ierarhizarea făcându-se după forța juridică. Forța juridică a unui izvor scris de drept este dată de conținutul și caracterul acestuia determinate de natura și poziția autorității publice de la care emană.

Izvoarele scrise ale dreptului administrativ se ordonează și ierarhizează astfel: Constituția, legea organică, legea ordinară și ordonanța, hotărârea Guvernului, hotărâri ale administrației ministeriale, ordinul prefectului, hotărârea Consiliului Județean , hotărârea Consiliului local,dispoziția primarului.

Constituția este cel mai mare izvor al dreptului administrativ datorită caracterului de lege fundamentală a statului și, deci, forței juridice superioare a normelor de drept administrativ pe care le conține. Este sursă directă sau indirectă a tuturor prerogativelor de “administrație publică”. Aici regăsim norme juridice privitoare la constituirea, organizarea și funcționarea principalelor autorități și instituții publice administrative, competențele exclusive sau exemplificative ale unora dintre acestea, drepturile și libertățile fundamentale, sau norme privitoare la unele raporturi ce pot lua naștere între autoritățile publice. De altfel, cadrul constituțional trebuie respectat întocmai pentru că în caz contrar există o autoritate, Curtea Constituțională, care poate constata și declara neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe a Guvernului. Normele constituționale sunt norme de bază (ex. Președintele României are stabilite competențele exclusiv prin Constituție), sau norme principii față de care trebuie să se elaboreze întregul sistem de norme juridice dintr-o ramură sau alta a dreptului. Normele constituționale sunt destul de generoase cu ramura dreptului administrativ. Ele fac referiri de principiu ori de detaliu la majoritatea domeniilor de activitate ale autorităților și instituțiilor publice administrative. Acestea stabilesc prerogativele Președintelui României, Curții Constituționale, ale Curții de Conturi, Avocatului Poporului și altele.

Trebuie precizat că nu toate dispozițiile constituționale sunt izvoare ale dreptului administrativ, ci doar cele care se referă la organizarea și funcționarea celor mai importante autorități ale administrației publice care privesc drepturile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor a căror realizare revine administrației publice, normele care se referă la raporturile acesteia cu alte autorități publice, precum și cu cetățenii. Asemenea norme constituționale au deci o dublă natură juridică, de drept constituțional și în subsidiar, de drept administrativ.

Legile constituționale adică legile de revizuire a Constituției sunt izvor al dreptului administrativ numai în măsura în care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei ramuri de drept. Constituția României, are prevederi puține privind administrația publică. Dispozițiile referitoare la administrația de stat se regăsesc în capitolele din Titlul III iar cele privind administrația locală în Capitolul V.

Constituția noastră consacră un regim semiparlamentar cu un executiv bicefal în care Președintele este șeful executivului alături de Guvern. Constituția tinde să creeze un bicefalism administrativ pe de o parte datorită unor reguli cu privire la contrasemnarea unor decrete prezidențiale, desemnarea primului ministru sau revocarea unor membrii ai guvernului.

Referitor la raporturile între Guvern și Administrație, Constituția promovează o construcție juridică prin care se încearcă separarea domeniului politic de cel administrativ, în cadrul executivului și să concilieze subordonarea colectivă a Administrației față de puterea politică și libertatea individuală. Administrația este subordonată Guvernului care exercită conducerea generală a administrației publice, iar Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului. Poziția administrației în sistemul autorităților publice, este că aceasta este integrată în puterea executivă, dar nu beneficiază de legitimitate proprie și nu-și exercită puterea decât în numele reprezentanților aleși ai poporului suveran, unde Guvernul este răspunzător.

În jocul complex al subordonării și al libertății se poate remarca tendința de consolidare a subordonării, necesară menținerii coeziuni sistemului. Așa a apărut ca fiind necesară admiterea existenței unor funcții la nivel superior care nu pot fi ocupate decât prin decizia Președintelui Republicii, a Guvernului sau doar a Primului ministru (prefecți, ambasadori sau directorii din Administrația centrală). Acesta este modelul democratic promovat de Constituție. Ideea de supunere necondiționată a administrației față de puterea politică persistă, aceasta având rădăcini puternice în convingerea că personalul din aparatul administrativ trebuie să fie angajat politic, pe lângă guvern pentru a-l servi fidel și eficient. Trebuie făcută o precizare și anume, dacă în Constituțiile unor state precum Franța, Spania, administrația locală constituie modalitatea de administrare a colectivități lor teritoriale, care se administrează în mod liber prin consilii alese și în condițiile prevăzute de lege, în Constituția noastră, administrația publică locală este organizată în unitățile administrativ-teritoriale și se realizează prin consiliile locale și primarii aleși în condițiile legii, ca autorități autonome care rezolvă treburile politice din comune și orașe.

Dezvoltarea relațiilor internaționale, ca o consecință a globalizării a generat nu numai multiplicarea tratatelor și acordurilor internaționale dar și dezvoltarea raporturilor directe între state și cetățeni străini, între cetățenii diferitelor state sau între organizații diferite În aceste condiții administrația publică este din ce în mai integrată într-un cadru internațional. Chiar și colectivitățile locale au stabilit relații cu exteriorul.

Societatea internațională dacă rămâne fundamental descentralizată, se organizează înmulțind normele internaționale. La nivel mondial ONU și instituțiile sale de specialitate încearcă să răspundă unor nevoi de interes general și să asigure protecția drepturilor fundamentale și a libertăților publice. La nivel European, tendințele centralizatoare de integrare sunt mai pregnante, au apărut organizații noi și un drept care constituie azi unul din izvoarele principale ale dreptului administrativ. Un număr de state au format între ele comunități. Numeroasele tratate și acorduri, existența unei legislații complexe și ample sau apariția unui nou tratat cu valoarea unei constituții, aplicabile țărilor membre ale Uniunii Europene, ridică o serie de întrebări.

În termenii dreptului internațional atât tratele cât și acordurile constituie angajamente internaționale. Tratele negociate de guvern sunt încheiate de Președinte în numele României și apoi supuse ratificării Parlamentului. Celelalte tratate și acorduri se încheie, se aprobă sau se ratifică potrivit producerii stabilite prin lege (art.91). Modificările aduse Constituției prin Legea de revizuire din 2003, putem trage concluzia parțială că, tratatele sau acordurile ratificate sau aprobate conform prevederilor, din momentul publicării au autoritate superioară față de cea a legilor.

În ordinea juridică internațională dreptul internațional are o superioritate asupra Constituțiilor statelor, principiu confirmat de jurisdicțiile internaționale. În schimb în ordinea juridică internă, în state cum ar fi România, Franța, Constituția are relevanță față de angajamentele internaționale care nu sunt ingrate în ordinea juridică, dacă conțin prevederi contrare Constituției. Deci tratatele și acordurile internaționale sunt impuse Administrației sub control judecătoresc. Ele constituie izvoare de drept și pot fi utilizate ca argumente de către reclamanți. Din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa din 2004, reiese clar că dreptul comunitar luat în ansamblu este caracterizat prin aplicabilitatea sa directă în cadrul statelor membre și că prevalează asupra dreptului intern.

Mai există o problemă, și anume cea a principiilor generale ale dreptului comunitar ca izvor de drept administrativ, aceste principii constituie un ansamblu de norme care potrivit Curții, fac parte din dreptul comunitar și trebuie să prevaleze asupra normelor naționale. Dreptul comunitar, autoritățile administrative și judecătorii administrativi trebuie să aplice din ce în ce mai mult Convenția Europeană a Drepturilor Omului și să respecte convențiile CED care supraveghează respectarea acestei Convenții.

Legea este opera autorităților legiuitoare, este actul votat de către Parlament conform procedurii fixate de Constituție și promulgată de Șeful Statului. Sesizarea cu propuneri și proiecte de lege se face după o procedură specială, iar adoptarea legilor și hotărâri lor de asemenea. Sunt legi constituționale, legi organice sau legi ordinare. Textele sun discutate în comisii speciale apoi examinate în ședință publică. Adoptarea lor presupune un vot favorabil al celor două camere. Legea adoptată este supusă Controlului Curții Constituționale (art.146. lit. a) Președintele Republicii are obligația să promulge texte votate în termen de cel mult 20 de zile de la primire iar dacă a cerut reexaminarea legi în cel mult 10 zile. Legea se publică în Monitorul Oficial al României și intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau o dată prevăzută în textul legi.

Legile organice, sunt legi prevăzute din Constituție, care sunt votate și modificate în condițiile prevăzute de art. 73 al. l al Constituției. Exemplu de legi organice sunt: care în cazul dreptului administrativ privesc o serie de domenii precum organizarea și funcționarea autorităților administrației publice, contenciosul administrativ, regimul administrativ, statutul funcționarilor publici, organizarea alegerilor Președintelui României, alegerile locale, proprietatea, statutul polițistului, regimul stării de asediu și al stării de urgență, statutul minorităților naționale, organizarea Curții de Conturi, a Consiliului Suprem de Apărare a Țării, Autorității Electorale Permanente, regimul general al autonomiei locale și altele. De asemenea, potrivit art. 117 din Constituție, autoritățile administrative autonome centrale se înființează prin lege organică. Legile constituționale sunt cele de revizuire a Constituției și care au forță juridică superioară față de toate celelalte legi. O altă lege specială este cea de abilitare a Guvernului de a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.

Ordonanța este expresia unei competențe legislative delegate. Ordonanțele sunt o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative. Ordonanțele sunt fie în temeiul unei legi speciale de abili tare, fie ordonanțe de urgență. Ordonanțele nu se supun aprobării Parlamentului. Prin ordonanțe se stabilesc reguli care nu se referă la organizarea executării legilor, fie că reprezintă reguli noi, sau modifică sau abrogă reguli existente. Sensul termenului de lege de abilitare este acela de dispoziție instituită prin lege pentru abilitarea Guvernului, în scopul emiterii ordonanței. Ordonanța este un act administrativ specific al Guvernului. Ordonanțele de urgență au un caracter aparte, ele necesită aprobarea Parlamentului. Ordonanțele de urgență, acestea, strict constituțional, pot fi adoptate numai în situații extraordinare, ceea ce ar însemna, într-un stat de drept ale cărei autorități sunt preocupate de respectarea ordinii constituționale, să fie în număr foarte restrâns. În realitate numărul ordonanțelor de urgență este exagerat de mare și nejustificat în același timp. S-a ajuns, nu de puține ori, ca o ordonanță să fie substanțial modificată prin legea de aprobare, așa cum s-a întâmplat cu legea contravențiilor, fapt ce creează instabilitate și confuzie în ceea ce privește aplicarea corectă a normelor de drept.

Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor, iar Ordonanțele, se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și condițiile prevăzute de aceasta. Hotărârile reprezintă actul prin care Guvernul își exercită rolul constituțional, prevăzut de art. l02. al. 1, privind conducerea generală a administrației publice, și care intervine în orice ramură sau domeniu de activitate. Ca act administrativ hotărârea poate fi atacată în fața instanței prin contencios administrativ. Hotărârile Guvernului reprezintă izvoarele dreptului administrativ deoarece, atât Guvernul cât și miniștrii au competența de a stabili prin acte, cu caracter normativ modul de desfășurare a unor relații sociale din sfera de competență atribuită prin lege. De altfel, chiar Constituția revizuită, în art. 108 alin. 1, referitor la „Actele Guvernului” atunci când le enumera pune mai înainte hotărârea de Guvern și apoi Ordonanța.

Și autoritățile publice administrative autonome centrale, în măsura în care sunt abilitate prin lege pot emite sau adoptă acte cu caracter normativ ce constituie izvoare de drept administrativ, norme juridice care să reglementeze modul de desfășurare a relațiilor sociale din domeniul lor de competență. Spre exemplu, în mod curent, Consiliul Național al Audio-vizualului adoptă decizii cu caracter normativ privitoare la activitatea agenților și operatorilor din domeniul audio și televiziune.

O altă categorie de acte administrative cu caracter normativ care constituie izvoare de drept administrativ sunt actele miniștrilor și ale celorlalți conducători ai unor autorități centrale de specialitate a administrației de stat altele decât ministerele. În practica administrativă a autorităților centrale ale administrației publice există și alte acte administrative cu caracter normativ, cu alte denumiri, cum sunt: instrucțiunile, normele metodologice, precizările sau regulamentele. Din categoria izvoare scrise ale dreptului administrativ este considerat de majoritatea autorilor și ordinul prefectului, hotărârea consiliului județean, hotărârea consiliului local și dispoziția primarului.

Potrivit art. 11 alin. 2 din Constituția României, revizuită, tratatele ratificate de Parlament, cu respectarea legii, fac parte din dreptul intern. Noțiunea generală de tratat poate avea denumiri diferite, convenții, acorduri, tratate etc. Important este ca actul în cauză, întotdeauna având un caracter bilateral sau multilateral să îmbrace forma unor înțelegeri ale României cu alte state sau cu organizații internaționale, după caz. Pentru a fi izvor formal al dreptului, tratatul trebuie să fie ratificat de către Parlamentul României. Ratificarea se realizează ulterior de către Președintele României. Ratificarea se realizează prin adoptarea unei legi de ratificare care se promulgă ulterior de către Președintele României și se publică în Monitorul Oficial al României, partea I. Intrarea în vigoare a tratatului este supusă și altor reguli decât cele prevăzute pentru legi. Astfel, tratatele supuse ratificării nu pot suporta modificări, ele reprezintă „legea părților” contractante, semnatare ale tratatului, ceea ce impune a fi avute în vedere și alte condiții de intrare în vigoare a tratatului cum sunt: ratificarea de toate părțile, o anumită dată de intrare în vigoare, dacă a fost ratificat de toate părțile, după caz. Din perspectiva dreptului administrativ, tratatul reprezintă izvor al acestei ramuri de drept dacă are o aplicabilitate directă și nemijlocită; cuprinde dispoziții ce reglementează relațiile sociale din mediul administrației, care fac obiectul dreptului administrativ ce cuprinde norme ce obligă autoritățile administrației publice să adopte reguli de conduită obligatorie pentru reglementarea unor relații sociale.

4.3. Izvoare nescrise de drept administrativ

Din rândul izvoarelor nescrise ale dreptului administrativ se numără cutuma, doctrina și jurisprudența, deși includerea jurisprudenței în categoria izvoarelor nescrise este oarecum nepotrivită. Cutuma nu joacă un rol important în dreptul administrativ, cu toate acestea cutuma se aplică sub forma unor practici devenite uzuale pe care administrația și cei administrați le consideră a fi obligatorii. Așa cum s-a precizat, chiar legislația noastră face trimiteri exprese la „obiceiuri”, adică la cutume (a se vedea art. 44 alin. 7 din Constituția revizuită) dar, pe măsură ce va crește autonomia locală, autoritățile publice autonome județene sau comunale vor fi obligate să recunoască o serie de practici ale colectivităților locale ca obligatorii și, în consecință, obligate să le respecte. Deja în prezent se remarcă astfel de situații mai ales în ceea ce privește aplicarea unor legi cu caracter reparatoriu în domeniul proprietății, protecția copilului etc.

Doctrina – chiar dacă legislația română nu recunoaște in terminis, calitatea de izvor informal al doctrinei, în practica autorităților judecătorești, dar și a legiuitorului, punctele de vedere cu caracter științific exprimate de specialiștii de notorietate în domeniile dreptului nu trec neobservate. Avem în vedere atât doctrina românească, cât și cea străină care se referă la instituții juridice compatibile cu normele interne.

Jurisprudența are o importanță deosebită deoarece ea este de cele mai multe ori un rezultat al controlului jurisdicțional. Jurisprudența se naște în primul rând din partea de incertitudine inerentă acestor operații. Judecătorul are un rol creator, el fiind un interpret care hotărăște semnificația care trebuie dată normei juridice. Deciziile se pronunță de secțiile unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție. Aceste decizii deși sunt publicate în Monitorul Oficial, ele nu sunt niște hotărâri de reglementare, care ar obliga judecători. În cazul acestui izvor informal de drept se poate face cuvenita trimitere și la jurisprudența Curți Europene pentru Drepturile Omului, care constituie în multe cazuri elementul de referință atât pentru judecător, pentru autoritățile administrative, dar și pentru legiuitor. De asemenea, semnalăm faptul că potrivit art. 20 din Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, „în activitatea de documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina practica Curți Constituționale în acel domeniu, practica instanțelor judecătorești în aplicarea reglementărilor în vigoare, precum și doctrina juridică în materie”.

Principiile și regulile derivate din practica judecătorească formează jurisprudența. Ele se caracterizează prin suplețe, prin echilibru care încearcă să stabilească un echilibru între cerințele siguranței juridice și echitate, sau între principiul egalității și adaptarea dreptului la fiecare caz în parte. În cadrul jurisprudenței ca izvor de drept administrativ un loc important îl ocupă principiile generale ale dreptului. Aceste principii sunt caracterizate mai întâi de finalitatea lor și de tipul sau nivelul de autoritate pe care trebuie să-l confere judecătorul de contencios administrativ acestor principii. Respectarea principiilor generale ale dreptului se impune tuturor autorităților administrative.

În Codul de procedură administrativă aceste principii ocupă un loc special. Aceste principii se împart în două categorii: cele care se aplică în procedura necontencioasă și cele care se aplică în procedura contencioasă. În procedura necontencioasă se aplică principiile: legalității, oportunității și eficienței, exercitării obligatorii și cu bună credință a competențelor legale, egalității în fața administrației publice, motivării acțiuni administrative și a măsurilor dispuse, exercitării ierarhice a recursului, controlului asupra activității executive, subsidiarității; colaborării și cooperării responsabilității și răspunderii și transparența în activitatea administrației publice și accesul liber la informațiile de interes public.

În procedura contencioasă au aplicabilitate principiile contradictorialității; independenței în activitatea administrativ-jurisdicțională; garantării dreptului de apărare, reprezentare, precum și la exercitarea căilor de atac în fața jurisdicțiilor administrative și a instanțelor judecătorești; stabilității și motivării actului administrativ jurisdicțional. Aceste principii ar trebui să garanteze cetățenilor dreptul la o mai bună administrare. Jurisprudența are o importanță deosebită deoarece de cele mai multe ori este un rezultat al controlului jurisdicțional. Trebuie înțeles foarte bine mecanismul de judecată pe care îl parcurge un judecător. Pentru a ajunge la confruntarea dintre o normă și un fapt trebuie analizate în detaliu datele faptei și trebuie apreciat conținutul normei și tendința generală a dreptului. Jurisprudența se naște din partea de incertitudine, judecătorul are un rol creator, el este un interpret care va hotărî semnificația care trebuie dată normei juridice. Dacă judecătorul întâlnește o dificultate cum ar fi o lacună a ordinii juridice, el nu poate să-și decline competența neavând un text de lege expres pentru situația dedusă judecății, deoarece ar comite delictul de "denegrare de dreptate". În astfel de situații judecătorul își autoformulează o regulă.

Principiile și regulile derivate din practica judecătorească formează jurisprudența. Ele se caracterizează prin suplețe, prin echilibru între echitate și cerințele siguranței juridice sau între principiul egalității și adaptarea dreptului la fiecare caz particular. Un loc important în cadrul jurisprudenței ca potențial izvor de drept îl ocupă principiile generale ale dreptului. Aceste principii sunt caracterizate mai întâi de finalitatea (scopul) lor și de tipul sau nivelul de autoritate pe care înțelege să-l confere acestor principii judecătorul de contencios administrativ.

Dreptul european confirmă aceste principii iar dreptul comunitar și mai ales Curtea Europeană de Justiție de la Luxemburg invocă și utilizează principiile generale de drept, drept izvoare de drept. Respectarea principiilor generale ale dreptului se impune tuturor autorităților administrative iar în ierarhia izvoarelor de drept se situează în fruntea actelor administrative cu caracter normativ. Principiile generale ale dreptului nu pot fi îndepărtate printr-un contract sau convenție.

În Codul de Procedură administrativă aceste principii ocupă un loc special și sunt împărțite în două categorii: cele care se aplică în categoria necontencioasă și cele care se aplică în categoria contencioasă. Principiile care se aplică în procedura necontencioasă sunt: principiile legalității, oportunității și eficienței, al exercitării obligatorii și cu bună credință a competențelor legale, a egalității în fața administrației publice, a exercitării ierarhice a recursului, a transparenței în activitatea administrației publice și accesul liber la informațiile de interes public, a folosirii limbii române în scris și vorbit, sau a limbii minorităților naționale, a exercitării controlului asupra activității executive, a rezolvării cerințelor cetățenilor, a subsidiarității, a colaborării și cooperări, a responsabilităților și răspunderii.

În procedura contencioasă au aplicabilitate următoarele principii: contradictatorialității, independenței în activitatea administrativ-jurisdicțională, garantării dreptului la apărare, reprezentare și la exercitarea căilor de atac în fața jurisdicțiilor administrative și a instanțelor judecătorești, a stabilității și motivării actului administrativ-jurisdicțional. Cutuma nu joacă un rol important în dreptul administrativ. Uneori cutuma se aplică sub forma unor practici devenite uzuale pe care administrația și cei administrați le consideră a fi obligatorii chiar dacă în instanță ele nu pot constitui elemente de drept pozitiv.

În concluzie, atât în teoria generală a dreptului, cât și în cadrul fiecărei ramuri a dreptului, atunci când se analizează izvoarele dreptului sunt avute în vedere două categorii de izvoare, respectiv izvoarele materiale și izvoarele formale. Alte ori clasificarea izvoarelor dreptului se face în funcție de capacitatea recunoscută oficial unei surse a izvorului de drept concret de a putea elabora reguli de conduită. În ceea ce ne privește apreciez că ambele opțiuni de clasificare de mai înainte sunt corecte, dar cu unele precizări: dreptul nu poate exista fără izvoarele materiale, reale care-l provoacă și-l determină pe legiuitor să formuleze normele de conduită, pe de o parte. Izvoarele scrise sunt realități formale ce conțin norme de conduită instituite de către stat și reprezintă forma de manifestare a puterii de stat, iar izvoarele nescrise au rol determinant în conduita oamenilor, pe de altă parte.

CONCLUZII

Dreptul este sistemul normelor stabilite sau recunoscute de stat, în scopul reglementării relațiilor sociale conform voinței de stat, a căror respectare obligatorie este garantată de forța coercitivă a statului. Dreptul poate fi asemănat cu un arbore din a cărui simplă tulpină se desprind numeroase ramuri care la rândul lor, toate își trag seva din tulpina și rădăcina de care nu se pot detașa. Dreptul, ca sistem al normelor juridice, nu constituie un scop în sine, el este creat pentru a reglementa conduita oamenilor. Aceasta se realizează prin reglementări juridice ce obligă oamenii să se comporte după anumite norme juridice; aceste norme le dau oamenilor drepturi și obligații.

Dacă dreptul, ca expresie a voinței de stat, reprezintă un obiectiv important al multor curente juridice și este privit ca un fenomen volițional sau nevolițional și îl situează în sfera normativului și/sau al relațiilor sociale, ce înseamnă atunci dreptul Uniunii Europene ca expresie a voinței acestui „obiect politic neidentificat”, după cum obișnuia să spună Jacques Delors? Trebuie să recunoaștem faptul că statutul Uniunii Europene a fost considerat incert de-a lungul timpului.

Reconstituirea drumului parcurs de ideea europeana de la abstracție la concret, de la aspirație la proiectele multiple de aplicare in practica, așa cum am intenționat in primul capitol al lucrării, a avut drept scop exprimarea faptului că acest proces a fost întemeiat, desigur, pe antecedentele unei evoluții de circa un mileniu, in care ideea de unitate europeana s-a cristalizat si afirmat in numeroase inițiative si proiecte, care se constituie, in ansamblul lor, intr-o adevărata preistorie a construcției europene, aflate azi în plina desfășurare. Modalitățile preconizate in cursul timpului pentru unificarea spațiului european s-au concentrat, in esența, in jurul a doua soluții posibile: cea imperiala, o unificare prin forța a continentului in jurul unei puteri hegemonice, si cea a asocierii statelor europene, pe baza propriei voințe, intr-o forma federativa sau confederativa. Coordonatele europene au fost de-a lungul timpului legate de cele trei aspecte ale identității statelor europene: libertatea, creștinismul și nu în ultimul rând civilizația, in care și-au găsit sorgintea si modelul, premizele si antecedentele, soluțiile construcției europene ce se conturează cu tot mai multa claritate in zilele noastre.

Dreptul administrativ european este strâns legat de noțiunea administrației publice europene. Apariția științei administrației a ridicat încă de la început o serie de probleme cu privire la natura și metodele sale. După înființarea Uniunii Europene, s-a născut o întrebare oportună: se va reuși crearea unei noi administrații sau numai se va realiza doar un mecanism menit să asigure cooperarea între administrațiile naționale? De asemenea, unii autori s-au întrebat dacă există un drept public european, iar dacă există, au continuat ei, care sunt formele prin care acesta se manifestă ?

Un drept instituțional al Uniunii a fost creat, cu tot ceea ce implică acest lucru: izvoare de drept, principii definitorii și reglementări care conturează o ordine juridică specifică. Această formă juridică a normelor prin care dreptul este perceput de cei cărora le este adresat poartă denumirea de izvor al dreptului. Studierea acestor izvoare ne oferă șansa de a aprofunda multitudinea formelor pe care dreptul în esența lui le îmbracă.

În categoria izvoarelor materiale intră acțiunile noastre din viața de zi cu zi privite din toate unghiurile: viața socială, economică sau culturală fiecare cu caracteristicile ei aflate într-o permanentă schimbare și adaptare și din a căror interacțiune se nasc aceste norme și instituții juridice. În categoria izvoarelor formale intră acele reguli de conduită care prin intermediul dreptului îmbracă o haină juridică și devin astfel pentru fiecare dintre noi căi sau direcții de urmat sau din contra interdicții de comportament. Termenul izvor de drept are mai multe accepțiuni, de pildă: izvor de drept în sens material și izvor de drept in sens formal, izvoare interne și izvoare externe, izvor direct și izvor indirect al dreptului, izvoare scrise și nescrise, iar capitolul al- III-lea al lucrării aprofundează aceste aspecte, plecând mai întâi de la tratatele institutive ale Comunităților, tratate care au fost permanent modificate, completate și adaptate noilor realități. In acest sens, de un real folos ne-a fost lucrarea lui Valentin Constantin, Documente de bază ale Comunității și Uniunii Europene, pentru că ne-a oferit materialul brut și totodată ne-a conturat o modalitate de abordare cât mai exactă a acestor izvoare de drept administrativ, prin cunoașterea mecanismelor și a factorilor ideologici și politici.

În ceea ce privește evoluția doctrinei administrative în Anglia, Franța, Italia și Germania se constată o permanentă preocupare pe linia delimitării autonomiei științei administrației, a raporturilor sale cu știința dreptului administrativ. Pentru înțelegerea concepțiilor actuale cu privire la obiectul și natura acesteia cât și pentru explicarea raporturilor dintre această știință și științele juridice și știința dreptului, am considerat că este necesară o incursiune în istoria științei administrației. Dar nu de puține ori părțile semnatare ale actelor institutive ale comunităților au trebuit să dea dovadă de dorință de a continua colaborarea și de perseverență, rezolvarea neînțelegerilor având întotdeauna la bază compromisul și abandonarea ambițiilor și orgoliilor naționale în favoarea ideii de unitate și colaborare la nivel European, iar aici amintim despre așa zisa „politică a scaunului gol”, practicată in Franța in anul 1965, soldată cu ceea ce s-a numit in istorie compromisul de la Luxemburg.

Sintetizând cele discutate în Partea a III-a prezentei lucrări, subliniem că izvoarele dreptului european reprezintă într-adevăr arhitectul noii ordini juridice regionale, aceea a Uniunii Europene. Diversele forme de exprimare a dreptului au ca scop comun crearea unei ordini juridice, un singur tip de izvor formal de drept nefiind suficient pentru reglementarea juridică complexă impusă de realitățile contemporane. Mai mult, rolurile acestora nu sunt păstrate în timp, astfel că observăm că ponderea acestora se modifică în funcție de mai multe variabile. Dar, în final, aceste izvoare subzistă, ele completându-se reciproc sau subordonându-se din punct de vedere al forței juridice. Un astfel de exemplu ar fi preeminența dreptului internațional sau european asupra dreptului intern. Izvoarele formale ale dreptului se află într-o strânsă legătură, ele alcătuind împreună un sistem unitar. Astfel cum se subliniază în doctrină, „judecătorul nu poate fi indiferent față de doctrină și practică, atunci când aplică legea; legiuitorul, la rândul său, nu poate face abstracție de doctrină și practica judecătorească, ceea ce duce la concluzia că diferitele izvoare ale dreptului exercită unul asupra altuia, o inevitabilă influență.

În ceea ce privește țara noastră, este de așteptat un proces amplu și îndelungat în construcția administrației publice românești, așa cum reiese din cele menționate in ultimul capitol al lucrării. Constituția are forță juridică superioară legii care la rândul său este mai puternică decât o hotărâre de guvern. Există însă un mic grad de incertitudine. Fără să vorbim de raportul dintre constituție și normele derivate din tratatele și acordurile internaționale sau comunitare, se pune întrebarea cum am putea, spre exemplu să facem o ierarhizare a normelor administrative emise de aceeași autoritate.

În cei șaizeci și cinci de ani, dreptul european a căpătat o nouă dimensiune juridică și datorită doctrinei juridice. Doctrina juridică recunoaște jurisprudenței Curții calitatea de izvor de drept al Uniunii Europene. Normele juridice nu sunt adoptate într-un vacuum, ci sunt concepute pentru a se aplica unor situații practice. Dreptul administrativ este într-o perpetuă mișcare și nu constituie un ansamblu de norme fixe. De aceea învechirea cunoștințelor privind această ramură de drept amenință pe toți cei care vor să învețe, memorând norme juridice în loc să înțeleagă și să sesizeze care sunt raționamentele juridice și fundamentele sale. Esența și conținutul dreptului administrativ trebuie să își găsească modalitățile potrivite de exprimare, forme adecvate de prezentare a normelor juridice de drept administrativ.

Prezentul se pare că ne îndreaptă către un viitor al codificării dreptului European , din ce în ce mai necesar pentru eliminarea problemelor apărute pe fondul diferențelor din sistemele de drept național și pentru a conferi eficacitate economiei globalizate la nivel european. Condițiile necesare pentru realizarea Codului european se referă mai mult la „europenizarea” statelor membre, dar și la responsabilitatea acestora de a-și moderniza legislația națională în funcție de dreptul european, ținând cont de acordurile internaționale și directivele europene.

În curând, Uniunea Europeană va avea peste 30 de state membre, cu istorie,limbi și culturi diferite. O familie de națiuni atât de diferite va putea deveni o sferă politică publică comună? Vor putea cetățenii săi să își dezvolte sentimentul comun de „european”, rămânând în același timp profund atașați de țara, regiunea și comunitatea lor locală?

Este posibilă continuarea integrării europene pretinzând că statele membre UE și cetățenii lor împărtășesc aceleași idealuri? Sau liderii europeni vor apela tot mai mult la acordurile de „întărire a cooperării” prin care grupuri ad-hoc de state membre se pot îndrepta separat într-o anumită direcție?

BIBLIOGRAFIE GENERALĂ:

Alexandru, Ioan (coordonator),(2005). Drept administrativ european, București, Editura: Lumina Lex

Alexandru, Ioan s.a (2007). Dreptul Administrativ în Uniunea Europeana, București, Editura: Lumina Lex

Alexandru, Ioan ș.a. (2002). Drept administrativ, București, Editura: Economică

Alexandru, Ioan ș.a. (2007).Drept administrativ, București, Editura: Lumina Lex

Alexandru, Ioan (2003) Drept administrativ comparat, ediția a II-a, București, Editura: Lumina Lex

Alexandru, Ioan (1996). Structuri, mecanisme si instituții administrative, vol. II, București, Editura: Sylvi

Alexandru, Ioan (2001). Administrația publică. Teorii, Realității. Perspective, Ediția a II-a, București, Editura: Lumina Lex

Antonescu, Mădălina Virginia (2009). Instituțiile Uniunii Europene în perioada Post-Nisa. O perspectivă de drept constituțional, Iași, Editura: Lumen

Antonie, Iorgovan (1996). Drept administrativ, vol. II, București, Editura: Nemira

Antonie, Iorgovan (2005). Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediția a IV-a, București, Editura: All Beck

Apetrei, Alice Maria (2010). Drepturile omului in Uniunea Europeană, Iași, Editura: Lumen

Bercea, Raluca (2007). Drept comunitar. Principii, București, Editura: C.H.Beck,

Bibere, Octavian (1999).Uniunea Europeana: intre real si virtual, București, Editura: All Beck.

Collins, L.(1984). Dreptul comunității Europene în Regatul Unit, Londra, Ediția a III-a.

Constantin, Valentin (coord.) (2002). Documente de bază ale Comunității și Uniunii Europene, Ed. a II‐a., Iași, Editura: Polirom

Constantinesco, Leontin Jean (1997). Tratat de drept comparat, vol. I, București, Editura: All Beck

Corbeanu, Ion, Drept administrativ (2010). Ediția a II-a revăzută și completată, București, Editura: Lumina Lex

M., Corbeanu (2002). Teoria generală a dreptului, București, Editura: Lumina Lex

Costache, Gheorghe, Stancu, Radu și colectivul (2010). Introducere în drept european, București, Editura: Fundația România de Mâine

Cotterell, Roger (1992). Legal and the image of legality, în Journal of Law and Society, vol. 19, (4 )

Dacian, Dragoș Cosmin (2007). Uniunea Europeană Instituții, Mecanisme, București: Editura: C.H.Beck

Dănișor, Dan Claudiu, Ion Dogaru, Gheorghe Dănișor, (2008). Teoria generală a dreptului, ediția a II-a, București, Editura: C.H. Beck

De la Reza, German A. (2009). Inventarea păcii. Istoria proiectelor confedarative de la Ducele de Sully la Simon Bolivar, București, Editura: Logos

De Smith, Stanley Rodnez, Brazier (1989). Constitutional and Administrative Law, ediția a VI-a, Londra, Editura: Penguin Book

Deleanu, I. (1995). Justiția constituțională, București, Editura: Lumina Lex

Duțu, Alexandru (1999). Ideea de Europa și evoluția conștiinței europene, București, Editura: All Beck

Fontaine, Pascal (2010). 12 lecții despre Europa, printed in Germany, Editura: Uniunii Europene

Fuerea, Augustin (2004). Drept comunitar european. Partea generală, București, Editura: All Beck

Fuerea, Augustin (2006). Drept comunitar al afacerilor, Ediția a – II – a revăzută și adăugită, București, Editura: Universul Juridic

Fuerea, Augustin (2000). Drept instituțional comunitar european, București, Ediția a -V-a, Editura: Actami

Fuerea, Augustin, (2006).Manualul Uniunii Europene, București, Ediția a 3-a revăzută și adăugită, Editura: Universul Juridic

Giuseppe, Cristian Zaharie și Giurgiu, Liviu, (2013). Drept Administrativ. Administrație și ordine publică, Ediția a II‐a. , București, Editura: Pro Universitaria

Herlea, Alexandru, (2010). Identitatea europeană și lărgirea spre Est a Uniunii Europene. Cazul României, Comunicare în cadrul colocviului România în UE post Tratatul de la Lisabona, Institutul de Studii Internaționale, Universitatea Babes-Bolyai, Cluj-Napoca, 15-17 aprilie

Hogea, Vlad (2011). Europa Secretă, București, Editura: Adviser

Iorgovan, Antonie (1994). Drept administrativ, vol. I, București, Editura: Atlas Lex

Iorgovan, Antonie (1996). Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediția a II-a, București, Editura: Nemira

Iovănaș, Ilie (1997). Drept administrativ, Arad, Editura: Servo-Sat

Iovănaș, Ilie (1977). Drept administrativ și elemente ale științei administrației, București, Editura: Didactică și Pedagogică

James, P.S., (1985). Introducere în dreptul englez, Ediția a II-a

Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările ulterioare în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25.08.2004

Coman Kund, Liviu (2003). Sisteme administrative europene, Ediția a II-a revăzută și actualizată, Sibiu, Casa de Presă și Editură “Tribuna”

Manolache, Ovidiu (1999). Drept comunitar, vol. III, Justiția comunitară, Ediția a-II-a, București, Editura: All Beck

Mihai T. Oroveanu (1994).Tratat de Drept administrativ, București, Editura: Universității Creștine „Dimitrie Cantemir".

Miulescu, Nicoleta (2007). Drept administrativ, Ed. a – II- a, Craiova, Editura: Sitech

Negoiță, Alexandru (1993). Drept administrativ, București, Editura: Atlas Lex

Negoiță, Alexandru (1996). Drept administrativ, București, Editura: „Sylvi"

Negură, Laura Cristiana (2014). Dreptul Uniunii Europene – o nouă tipologie juridică. Teză de doctorat. Rezumat. București

Oroveanu, Mihai (1998). Tratat de drept administrativ, Ediția a II-a revăzută și adăugită, București, Editura: Cerma

Pavelescu, Tiberiu, Gabriel, Moinescu (2004). Drept administrativ român, București, Editura: Tritonic

Petrescu, Rodica Narcisa (1997).Drept administrativ, vol. I, Cluj-Napoca, Editura: Cordial Lex

Petrescu, Rodica Narcisa (2009). Drept administrativ, București, Ed. Hamangiu

Philis, O. Hood (1978). Drept constituțional și administrativ, Ediția a-VI-a, Londra

Pinteală, Gheorghe, Tenț, Constantin și Sima-Pinteală, Andrada-Georgiana (2009).Drept comunitar : curs pentru studenții facultăților de management și administrație publică, comunicare, Timișoara, Editura: Eurostampa

Popescu, Eugen (2011). Teorii ale integrării europene, București, Editura: CH Beck

Popescu, Roxana Mariana, Dumitrașcu, Mihaela Augustina, Fuerea, Augustin, (coordonator) (2005). Drept comunitar european – caiet de seminar, București, Editura: Prouniversalis

Rusu Ioana Eleonora, Gorning Gilbert (2010). Dreptul Uniunii Europene, Ediția a-3-a, București, Editura: C.H.Beck

Santai, Ioan (2007). Drept administrativ și știința administrației, Vol.I, Cluj-Napoca, Editura: Risoprint

Savu, Iuliana (2008). Introducere în drept, București, Editura: Fundației România de Mâine

Șerban Cernat, Claudia (2010). Drept administrativ comparat, note de curs, București Editura: Fundației România de Mâine

Sperilă (Crăciunescu), Mariana Daniela, Un Cod civil european – de la idee la practică, discurs ținut cu ocazia Conferinței Internaționale referitoare la uniformizarea dreptului, Iași 23-25 octombrie 2014.

Tofan Apostol, Dana (2006). Instituții administrative europene, București, Editura: C.H. Beck

Tofan Apostol, Dana (2004). Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol. I, Colecția Curs universitar, București, Editura: All Beck

Tofan Apostol, Dana (2003).Drept administrativ, Vol. I, Curs universitar, București Editura: All Beck

Trăilescu, A. (2002). Tratat elementar de drept administrativ, București, Editura: All Beck

Vătăman, Dan (2009). Drept comunitar european-curs universitar, București, Editura: Universul Juridic

Vedinaș, Verginia (2002). Drept administrativ și instituții politico-administrative, București, Editura: Lumina Lex

Vergara, Javier, The History of Europe and its constituent Countries: considerations in favour of the new Europe, în Journal of Social Science Education, Volume 6, Number 1, June 2007.

Vesmaș, Daiana Maura (2005). Drept administrativ. Teoria generală. Organizarea administrației publice. Vol. I, Sibiu, Editura: Universității Lucian Blaga

Vrabie, Genoveva (coordonator) (2002). Les régimes politiques des pays de l’U.E. et de la Roumanie, București, Editura: Regia autonomă „Monitorul Oficial”

Vrabie, Genoveva (2003). Études de droit constitutionnel, Iași, Editura: Institutul European

Zăpârțan, Liviu-Petru (2000). Construcția Europeană, Oradea, Editura: Imprimeriei de Vest

Zlătescu, Irina Moroianu (2008). Instituții europene și drepturile omului, București, Editura: I.R.D.O.

https://archive.org/

http://bookshop.europa.eu/

http://curia.europa.eu/

http://eur-lex.europa.eu/

https://e-justice.europa.eu/

http://institucional.us.es

http://www.aippimm.ro/

http://www.apubb.ro/

http://www.cdep.ro/afaceri_europene/

http://www.echr.coe.int/

http://www.eurotrainer.ro/

http://www.gutenberg.org/

http://www.inm-lex.ro/

http://www.paneuropa.org/

http://www.persee.fr/.

http://www.quakersintheworld.org/

http://www.studiieu.org/