Izvoarele Dreptului Administrativ
Introducere
Potrivit principiilor statului de drept, toate organele statului și toți cetățenii trebuie să se supună legii, existand o egalitate în ceea ce privește îngrijirea pentru orice subiect de drept in fata legii, privind obiectivitatea și corectitudinea cu care acesta este tratat. Și autoritățile administrației publice în realizarea sarcinilor care le revin prin actele normative legale și actuale la un moment dat, trebuie să respecte legea, deoarece nimănui nu îi este permis să o încalce.
Administrația trebuie sa acționeze numai conform legilor in viguare, fiindcă încălcarea acestora , atrage ineficiența actelor sale care nu au în acest caz o bază legală. Administrația poate atrage angajarea raspunderii juridice sub diferitele ei forme.
Astfel administrația trebuie să beneficieze de un cadru legal clar, stabil, care să dea coerență acțiunilor sale și să nu lase loc ambiguităților sau abuzurilor. Prin urmare, baza legală prin care normele juridice se regăsesc sub diferite forme în dreptul administrativ este reprezentată chiar de izvoarele dreptului administrativ.
Lucrarea de față iși propune să prezinte evolutia dreptului si respectiv , evoluția izvoarelor de drept administrativ și înțelegerea importanței acestora de-a lungul timpului.
Dacă prin natura sa, dreptul administrativ este un drept evolutiv, schimbător de cele mai multe ori, realitățile sociale, politice și economice, dar și jurisprudența trebuie să-și aducă aportul la elaborarea unor noi reguli de drept administrativ, reguli ce trebuie să fie adaptabile la problemele actuale ale fiecărui moment istoric în parte.
Importanța studierii izvoarelor dreptului înca din cele mai vechi timpuri semnifică dorința oamenilor de a descoperi și respectă ansamblul de reguli pe care le-au considerat de o conduită obligatorie și care aveau să consființeasca dreptului, obligații și libertăți ale oamenilor în relațiile lor reciproce a căror respectare a fost asigurată la nevoie și de forța publică a statului.
Se poate concluziona astfel, că societatea umană, încă de la primele colectivități au simțit nevoia unei organizări, a unei discipline fără de care conviețuirea ar fi fost imposibilă.
Și astfel, în acest mod s-au format reguli, norme, obiceiuri a căror respectare a fost necesară societății și care încă de la început a fost asigurată de o autoritate recunoscută de oameni. A fost mai întâi șeful de familie, apoi șeful de trib și apoi organismul special creat în acest sens și care întruchipa puterea publică care avea în timp să se constituie în autoritate de stat.
Evoluția societății a confirmat, încă odata dictonul latin conform căruia “ ubi societas ibi ius “ (unde este societate este și drept). Omul însăși este o fiinta politică ( “zoom politikon” ) cum l-a caracterizat Aristotel, întrucât trăiește într-o societate și participă la viața acestuia, existând astfel o anumită legatură între societate și viața politică, sau drept și viața politică a unei comunități umane.
Teoria acestor izvoare arată că indentificarea lor este obligatorie, în absența punerii lor în relație cu circumstanțele istorice și sociale. Astfel, este de înteles, de ce izvoarele dreptului au cunoscut un parcurs evolutiv și de ce ele privesc sistemele de drept în timp și spațiu, în diferite epoci și țări. Explicația pluralității de izvoare trebuie căutată, înainte de toate în multitudinea de relații sociale pe care le implică, și mai apoi, în varietatea modalităților de organizare și guvernare a societății.
Prezenta lucrare demonstrează încă odată că izvoarele dreptului sunt considerate ca fiind acele surse complexe de natura obiectivă și subiectivă ,individuală și socială care duc la apariția normelor juridice, care pentru a deveni obligatorii trebuie să îmbrace o anumită formă de exprimare, un mod de stabilitate si cunoaștere.
De-a lungul timpului s-a putut observa că izvoarele dreptului s-au clasificat în mai multe categorii, în funcție de anumite criterii și este de amintit, încă de la începutul lucrării, că această clasificare, urmărită de astfel în structura acestui material, se prezintă în felul următor, ținând cont de criteriul raportului dintre conținut și formă, căci izvoarele pot fi materiale sau reale (care reprezintă fenomene sociale, economice și morale și care dictează nevoia juridică, sau substratul material al dreptului, și în consecință se referă pur și simplu la viata economică, socială și cultural în întreaga sa complexitate, dar și întreaga dezvoltare social ce determină la rândul ei, nașterea unor reguli de drept sau instituții ), și formale sau juridice (care cuprind o multitudine de aspecte și modalități prin care conținutul normei de drept devine o normă de conduită care se va impune ca model de urmat in societate). Din acest punct de vedere, tehnico-juridic, izvorul formal al dreptului administrativ ne interesează cel mai mult , deoarece aceste reguli de conduit ”prescrise si exteriorizate sunt cuprinse într-o anumită haină juridică”, haină pe care o îmbracă dreptul ca o forma de exprimare a realității juridice.
Multitudinea de clasificări ne mai permite să spunem că după criteriul sursei de cunoaștere a dreptului ,izvoarele pot fi scrise sau nescrise, după criteriul sursei normative, avem directe sau indirecte, iar în funcție de organul care le emite, există izvoare oficiale, fundamentale, generale și detaliatoare, potențiale si actuale, creatoare si interpretative.
Analizarea izvoarelor dreptului administrativ, va evidenția inca odata că cele două acțiunii de bază ale noțiunii de izvor de drept , sunt considerate izvorul material si izvorul formal. Dualitatea acestor izvoare este încă recentă, însă în trecut a dominat conceptia exegetică după care singurul izvor al dreptului era legea, ca rezultat al voinței și rațiunii legiuitorului, neglijându-se astfel rolul factorilor externi care au determinat formarea dreptului.
Izvoarele materiale, așa cum am mai spus, sunt substratul material și moral al dreptului, realitățile sociale determinate de actiunea legiuitorului. Ele constituie originea regulilor juridice, din conținutul cărora fac parte factori de configurare a dreptului (factori naturali, socio-politici și umani), dreptul natural si rațiunea umană, conștiința juridică, starea economică, izvoarele culturale sau ideologice. Aceste elemente determină și definesc conținutul dreptului, iar legiuitorul a fost obligat să le ia in considerare la elaborarea dreptului. Din acest motiv, în aceste elemente constitutive sunt concretizate nevoile reale ale vietii, ele prezentandu-se sub forma unor adevarate “comandamente sociale”.
Izvoarele formale ale dreptului reprezintă forma fixă, exterioară a normei de drept, forma de exprimare, aceea pe care trebuie să o îmbrace orice regulă de conduită pentru a se impune în societate. Studiul acestor izvoare a preocupat și încă preocupă și în prezent gandirea juridică , dată fiind importanța lor teoretică și incontenstabilele virtuți practice ale acestora.
Cu ajutorul izvoarelor formale se face cunoscut dreptul tuturor membrilor societății, de fapt cărora li se și adresează.
Dezvoltarea și evoluția istorică a dreptului demonstreză și subliniză că izvoarele dreptului în sistemul juridic al fiecărei țări sunt diverse, iar această diversitate este motivată pe de-o parte de complexitatea și multitudinea relațiilor sociale supuse reglementărilor juridice, iar pe de altă parte, de varietatea formelor și instrumentelor de organizare și guvernare a societății, precum și de organizarea activității și competenței autorităților publice.
Noțiunea de drept administrativ
Dreptul administrativ – ramură a sistemului de drept
Dreptul administrativ – evoluție și caracteristici tehnice
2.1 Dreptul administrativ – ramură a sistemului de drept
Dreptul românesc , ca drept unitar este caracterizat de o unicitate a sursei sale de creație care se prezintă într-o diversitate a reglementărilor relațiilor sociale, iar normele juridice se grupează in funcție de specificul relațiilor ce reflect voința poporului exprimată prin intermediul puterii legislative, relații a căror respectare și aplicare obligatorie se exprimă prin conștiița juridică a cetățenilor, iar, la nevoie, cu ajutorul forței coercitive a statului.
Regulile de conduită obligatorii, sau altfel spus, normele juridice, chiar dacă sunt variate sau deosebite unele de altele, prin conținut și formă, reprezintă, în cele din urmă, în cadrul statului, o unitate, un ansamblu, fiind organizate într-un sistem specific.
Dacă avem in vedere, diviziunile dreptului, și anume, diviziunea dreptului public si diviziunea dreptului privat, vom observa că dreptul administrativ se va plasa ca ramură a dreptului, in cadrul dreptului public.
Natura interesului reglementat de fiecare instituție juridică, privită ca un ansamblu de norme juridice cu obiect de reglementare omogen în cadrul unei ramuri de drept, are o imensă valoare privind stabilirea limitelor ramurilor de drept public sau ramurilor de drept privat.
În fond, dreptul administrativ reglementează două categorii de raporturi sociale, și anume, cele care privesc aplicarea legii și prin urmare, prestarea de servicii publice cu respectarea normelor legale de către structure ale statului și alte structuri publice, iar în al doilea rând, raporturi sociale care privesc soluționarea conflictelor dintre autoritățile publice și cetățeni. Prin urmare, dreptul administrativ reglementează modul de organizare al puterilor statului, iar administrația se evidențiază ca fiind cea mai dinamică putere a statului, normele juridice aplicabile administrației, fiind supuse unui proces neîntrerupt de adaptare.
Dreptul administrativ, ca și ramură a dreptului public, cuprinde ansamblul de norme juridice privind crearea, organizarea și funcționarea administrației publice. Și aici ne putem referi la relațiile sociale din sfera administratției publice, dar și la relațiile de natură conflictuală dintre autoritățile administrației publice sau alte autorități ale statului, pe de o parte, iar cei vătămați în drepturile lor prin acte administrative ale acestor autorități, pe de altă parte.
Dreptul administrativ, se poate spune că este baza legală în desfășurarea activității administrației, normele sale conferind administrației publice puteri care nu există la normele de drept și care reglementează relațiile dintre particulari. Din această particularitate rezultă o trăsătură foarte important și demnă de reținut, și anume că, raporturile juridice administrative sunt raporturi de subordonare, ceea ce determină o inegalitate a părților, fiindcă dreptul administrative acționează întotdeauna în regim de putere public, iar normele sale sunt norme cu caracter imperativ.
Dreptul administrativ, ca drept aplicabil administrației, este o ramură a dreptului public, ramură format din norme juridice care legiferează alte relații sociale care privesc constituirea, organizarea și funcționarea autorităților administrației publice, sub statutul unei puteri publice. De asemenea, mai reglementează, și statutul funcționarilor publici și responsabilitatea admnistrației.
Această ramură a dreptului administrativ reprezintă obiectul de cercetare al științei dreptului administrativ care cercetează normele juridice aplicabile administrației, evoluția, de-a lungul timpului, a ramurii de drept și aspectele legate de combinarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar european.
Concluzionând cele mai sus prezentate, putem spune că dreptul administrativ prezintă câteva importante trăsături caracteristice și anume: în primul rând dreptul adminstrativ este o ramură a dreptului public român. În al doilea rând, normele juridice care constituie ramura dreptului administrativ reglementează modul de constituire, organizare și funcționare a autoritățilot administrației publice, precum și competențele acestora. În al treilea rând, normele dreptului administrativ au un caracter imperativer imperativ.
Dreptul administrativ, ca drept aplicabil administrației, este o ramură a dreptului public, ramură format din norme juridice care legiferează alte relații sociale care privesc constituirea, organizarea și funcționarea autorităților administrației publice, sub statutul unei puteri publice. De asemenea, mai reglementează, și statutul funcționarilor publici și responsabilitatea admnistrației.
Această ramură a dreptului administrativ reprezintă obiectul de cercetare al științei dreptului administrativ care cercetează normele juridice aplicabile administrației, evoluția, de-a lungul timpului, a ramurii de drept și aspectele legate de combinarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar european.
Concluzionând cele mai sus prezentate, putem spune că dreptul administrativ prezintă câteva importante trăsături caracteristice și anume: în primul rând dreptul adminstrativ este o ramură a dreptului public român. În al doilea rând, normele juridice care constituie ramura dreptului administrativ reglementează modul de constituire, organizare și funcționare a autoritățilot administrației publice, precum și competențele acestora. În al treilea rând, normele dreptului administrativ au un caracter imperativ, constituind un regim derogator al acțiunilor administrației publice, un regim de putere publică, de subordonare a subiectelor raporturilor juridice, primând întotdeauna regimul și structura autorităților administrative. Nu în ultimul rând, dreptul administrativ cuprinde și normele juridice care stabilesc statutul funcționarilor publici, precum și acela care privește responsabilitatea administrației. Dar acest carecter imperativ, nu exclude tragerea la răspundere a organelor administrației pentru nerespectarea interesului general și al celui juridic recunoscut de drept.
Dar administrația publică nu acționează numai subtitulatura unei puteri publice, căci ea are nevoie să poată încheia și alte acte decât cele specifice propriului interes, și anume poate încheia acte juridice civile – contracte, spre exemplu pentru achiziționarea de materiale de papetărie și birotică, aparatură, carburanți, etc. De asemenea, poate încheia și contracte cu salariații care nu au un statut de funcționari public sau contracte de prestări servicii ( de exp.: contractul încheiat cu Poliția Locală ).
Astfel se poate observa că normele juridice care se aplică administrației publice nu sunt numai norme de drept administrativ, ci și norme de drept civil sau de drept al muncii, sau chiar norme de drept financiar.
2.2 Dreptul administrativ – evoluție și caracteristici tehnice
Din punct de vedere istoric, privind problema evoluției dreptului administrativ se poate observa că au existat, la fel ca în cazul tuturor țărilor civilizate, mai multe perioade.
Administrația de stat ca fenomen, apare odată cu statul, ceea ce înseamnă că și în statul sclavagist dac, administrației de stat i se aplicau anumite reguli de drept. ” Perioada democrației militare geto-dace a însemnat o epocă de început în cristalizarea normelor juridice cutumiare, norme care ținând cont de împletirea puterii religioase și politice ocroteau eficient interese fruntașilor ….”, se poate deduce că aveau o puternică coloratură religioasă, ca, de altfel, pretutindeni în antichitatea incipientă. Tot în această perioadă, apar și unele cutume referitoare la raporturile externe avute cu anumite comunități și popoare. Însă nesancționarea acestor cutume la începutul apariției lor, au determintat, pe măsura dezvoltării relațiilor antagoniste, transformarea lor în norme juridice. Și ne referim aici la acele obiceiuri, la începutul lor – simple ritualuri, care erau practicate de solii geto-daci atunci când încheiau convenții de pace sau de prietenie. Odată cu trecerea timpului, la normele cutumiare care priveau ” raporturile publice ”, nu numai pe cele ” private ”, s-au adăugat și legile scrise, date de cel care a reformat pentru prima dată sistemul, și anume, reformatorul Zamolxe. Aceste reguli juridice, fie că erau cutume, sau reguli scrise, se aplicau și aparatului administrativ de stat, care avea rolul să asigure îndeplinirea funcțiilor statului pe plan intern, dar și pe plan extern. În timp, Burebista și-a organizat o armată de 200.000 de luptători, cifră cu adevărat impresionantă pentru acea vreme, și a dispus baterea monedei țării într-un singur centru, și anume, cel de la Tilișca, în județul Hunedoara, ceea ce a făcut să apară, după cum spunea și Josephus Flavius ” un fel de perceptori ai veniturilor și roadelor ce le produce pămâtul … aleși prin vot ”. Această situație marchează, după cum bine remarca profesorul Paul Gogeanu, ” o specializare a funcțiilor publice ”, fapt ce a determinat și o specializare a normelor juridice. Aceste primele norme juridice, au fost considerate elementele embrionare ale unui drept public. Însă un veritabil drept public administrativ apare doar in Dacia romană, unde dreptul aplicat a constituit un factor puternic de unificare a provinciei cucerite pe care a încadrat-o în marea familie romană sub diferite raporturi, și anume, raporturi sociale, politice, economice, administrative și financiare. Ce s-a întâmplat însă după retragerea administrației romane, la 271 e.n., au mai rămas organele administrative și norme de drept administrativ deja instituite? Sigur că raspunsul nu poate fi decât pozitiv, pentru că odată implementate aceste norme au determinat, în timp, formarea primelor state feudale unitare și independente. Prin urmare, forma de organizare socială a acelor vremuri a fost condiderată nu rudenia, ci teritoriul care îndeplinește nu numai o funcție economică, ci și una social-politică. Procesul de teritorializare a comunităților sătești a necesitat o dezvoltare a tehnicilor agricole și pastorale care să asigure oamenilor hrana necesară în cadrul unei agriculturi practicate, dar a implicat și existența unor organe administrative care să supravegheze lucrările oamenilor și să dispună de o parte a producției necesare întreținerii acestor organe.
De vreme ce a fost admisă existența unor organe administrative, deci a unei administrații a obștii, trebuie să fie admisă și existența unor norme juridice care aveau să reglementeze atribuțiile acestora, norme care își au izvorul atât în tradiție, cutumă, cât și în manifestarea voinței conducerii obștii. De altfel, profesorul V.Hanga menționează expres că strânsa legătură cu folosirea locurilor de pășune apar unele norme juridice cu caracter administrativ, iar pentru plata tributului reclamat de triburile migratoare se naște și un sistem financiar, care este tot un ansamblu de norme administrative, pe care îl foloseau căpeteniile locale ale satelor, în calitate de mijlocitori între noii veniți și autohtoni. ” Acest fapt le-a îngăduit să realizeze unele profituri personale,să devină clasa stapânitoare și să uzurpe puterea politică a comunității ”.
Se poate spune că în toată perioada de organizare economică, politică și socială a populației autohtone de pe teritoriul tării noastre a existat pe lângă obștea sătească și o administrație a acesteia, și corespunzător și norme de drept administrativ care se aplicau cu regulalitate. Nu trebuie să uităm că din teritoriul fostei provincii Dacia s-au ridicat de-a lungul timpului, mari funcționari ai imperiului și chiar împărați. Acest proces care nu poate fi contestat de nimeni, nu s-ar fi putut produce dacă între formele de organizare socială și politică de pe teritoriul vechii Dacii și imperiul roman ar fi existat și nu s-ar fi menținut legături. Odată instituit acest sistem, el va exista și se va dezvolta și în viitor și acest drept aplicabil administrației ca fi prezent, cu atât mai mult, și în orânduirea feudală.
Căt privește dreptul aplicabil administrației publice în evul mediu românesc trebuie să ținem seama și de continuitatea reglementărilor cutumiare, căci obiceiul tării (legea țării), cât și prerogativele legislative ale domnitorului, nu au fost contestate nici de turci, cum scria Dimitrie Cantemir in lucrarea sa ” Descriptio Moldaviae ”, deci există o continuitate a tot ceea ce s-a instituit încă din vremea dacilor și a romanilor. Orice judecată cu privire la cele două norme menționate trebuie făcută ținând cont de sfera administrației de stat, dar și de condițiile concrete de aplicare. Dreptul țării, sau obiceiul pământesc care s-a format în cadrul obștilor teritoriale, a cuprins reglementări pentru raporturile publice sau administrative, dar și pentru raporturile civile, patrimoniale sau personale, structură care s-a menținut până în epoca modernă. Astfel, el s-a conturat ca un obicei general pentru toată țara, respectiv ca un obicei local sau teritorial. Dar reglementările s-au menținut în semnificația lor tradițională doar in satele neocupate, în celelalte care se aflau pe moșiile feudalilor, ale mănăstirilor sau cele domnești instituindu-se treptat ” reguli exorbitante ”, secundare sistemului de norme juridice senioriale. ( domești, boierești și mănăstirești ). De asemenea, târgurile și orașele, dar și cetățile de pe malul lacurilor, au fost privilegiate, întâlnite prin pravilele domnești.
Legiuirile domnești, la rândul lor, au îmbrăcat o formă directă, reprezentată de hrisov, așezămâmt, testament sau legătură, ca și veritabile manifestări de voință ale domnului, care era considerat unicul legiuitor, ca și împăratul bizantin, dar și o formă indirectă, a receptării dreptului bizantin, și ne referm la pravile. Dar indifernt de formă, reglementările se refereau la raporturile care interesau activitatea statului, dar și la cele care se refereau la viața privată.
Raportul dintre dreptul cutumiar și pravilă este un raport de opoziție și de concurență, dar și un raport de colaborare, de concordanță și de completare reciprocă, ” cu transformarea unor regului ale pravilei în obiceiuri și legi ale tării. Dreptul domesc, și ne referim doar la hotărârile domnului, reprezentau obicei și pravilă, sursă de noi obiceiuri care își puteau pierde originea domească, dar și un drept nou, care va putea întregi sau modifica tot mai mult obiceiul sau pravila.
Cum și acest sistem de drept scris a corespuns necesităților istorice din acele vremuri, și el avea să devină premisa istorică a dreptului burghez, inclusiv a dreptului piblic administrativ modern. Astfel, în timp, ponderea dreptului cutumiar, avea să se schimbe într-un drept scris, acest proces accelerându-se odată cu instaurarea de către austrieci a monarhiei de tip absolutist în Transilvania, iar de către fanarioți în Țara Românească și Moldova. Urmărind firul istoric observăm că administratiei de stat în evul mediu i s-au aplicat reglementări specifice dreptului feudal românesc, și anume, dreptul țării, pravilele și dreptul domnesc, care conțineu în egală măsură, norme de drepr public, dar și norme de drept privat. Treptat ponderea normelor normelor dreptului țării a scăzut și s-a impus dreptul domnesc, în majoritatea cazurilor ca un regim derogatoriu de la dreptul țării sau dreptul obișnuielnic, chiar dacă aceste derogări consacrau din punct de vedere juridic anumite ” înțelegeri ” între domn și alte subiecte de drept. Prin urmarea s-au consacrat raporturile de drept administrativ, și nu raporturile de drept privat.
Începând cu anul 1864, dreptul nostru administrativ avea să fie împrumutat parțial din Franța, dar și din transformările principiilor impuse de Regulamentele Organice, carea aveau să consacre la vremea respectivă, un regim juridic în sensul modern al termenului, dar și principalele izvoare ale dreptului administrativ în Țările Române .
Ca ramură a dreptului public, dreptul administrativ se dezvoltă foarte mult după aplicarea Regulamentelor Organice, dobândind o personalitate de necontestat prin reformele legislative, și amintim Constituția, Legea instrucțiiunii, din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza.
Un loc aparte l-a avut și Legea Consiliului de Stat din 1864, prin care, la fel ca și în sistemul francez, s-a înființat Consiliul de Stat ca instanță specializată de contencios administrativ. Astfel putem spune că școala dreptului administrativ românesc s-a constituit în special, după Unirea Principatelor Române, când se formează cadrul legislativ, dar și cel instituțional modern românesc. Importanța acordată încă de la începul nornelor aplicabile administrației este evidențiată și prin faptul că printr-o lege din 25 noiembrie 1864 s-au introdus cursuri de drept adminstrativ român, atât în învățământul superior juridic, cât și ca materie de cultură generală în învățământul secundar și elementar. S-au ținut și cursuri pe lângă cursurile de drept administrativ și cursuri de drept constituțional.
Primele lucrări de drept administrativ, su fost ” Dreptul administrativ român ”, al lui Grigorie C. Alexandrescu – Urechilă, Iași 1895, sau ” Elemente de drept administrativ ” al lui Cristodul I. Suliatis, București 1896. Dar cea mai valoroasă lucrarea de drept administrativ aparține profesorului Constantin Disescu, și a apărut la finalul seculului al XIX-lea, mai precis în 1891. După anul 1900, au apărut lucrări deosebit de valoroase în materia dreptului administrativ, a căror contribuție științifică a infuențat, alături de jurisprudență, la reglementările juridice viitoare, și putem cita în acest sens ca autori de prestigiu pe: Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Constantin Rarincescu, V. Onișor, E.D. Tarangul care au dus faima școlii românești de drept dincolo de granițele României.
Dintre reglementările apărute după 1900 de o deosebită importanță sunt legea din 1 iulie 1905 și cea din 17 februarie 1912 referitoare la modificarea legii de ornanizare a Curții de Casație, potrivit căreia instanțele judecătorești sesizate în cauze în care există acte administrative ilegale pot să desființeze aceste acte, iar prin acest lucru dreptul administrativ o dobândit o mai mare siguranță și precizie. În anul 1905, potrivit reglementărilor îm vigoare la acea vrem, particularii ale căror drepturi au fost încălcate prin acte administrative, nu puteau solicita anularea actului administrativ în cauză, ci puteau cere doar daune, actul rămânând în vigoare. Odată cu trecerea timpului, persoana prejudiciată avea posibilitatea să reformuleze o cerere în justiție pentru eventualele daune, fapt care genera destule neajunsuri și cheltuieli împovărătoare.
În anul 1923 este adoptată legea privind statutul funcționarilor publici care erau considerați agenți ai puterii administrative, iar în anul 1925 este adoptată legea contenciosului administrativ.
După anul 1948, în condițiile schimbării formei de guvernământ și a regimului politic, toate aceste norme juridice valoroase au fost abrogate, iar Statutul funcționarilor publici a cunoscut un proces de transformare fundamentală, ei devenind angajați ai instituțiilor administrației de stat, desfășurând o activitate pe bază de contract, și nu de funcție. Astfel a dispărut responsabiliatea statului și a organelor sale.
Urmărind evoluția dreptului administrativ român în contextul celorlalte ramuri ale dreptului unitar român, se pot observa unele caracteristici importante ale acestui drept și anume, dreptul administrativ român este un drept tânăr care a apărut ca ramură a dreptului și ca știință la sfârșitul secolului al XIX-lea. În al doilea rând, dreptul administrativ are o mobilitate pronunțată față de celelalte ramuri ale dreptului, mobilitate care ține de specificul relațiilor sociale pe care le reglementează, dar și de transformările sociale care la începutul secolului XX, au cunoscut o mare evoluție. Dreptul administrativ datorită caracterului său mobil, nu este și nu poate fi codificat. Dreptul administrativ este un drept complex și divers datorită varității domeniilor în care administrația este chemată să acționeze. În ultimul rând, dreptul administrativ se află sub influența doctrinei și jurisprudenței. În acest sens, practica jurisdicțională are o influență pronunțată asupra autorităților administrației publice, căci judecătorii au fost nevoiți să construiască reguli de drept pentru soluționarea cauzelor instanțelor judecătorești de contencios administrativ și nu numai.
Izvoarele dreptului administrativ
Notiunea de izvor de drept administrativ. Delimitarea sferei
Evolutia izvoarelor dreptului romanesc actual
Ordonarea si ierarhizarea izvoarelor materiale ale dreptului administrativ
Ordonarea si ierarhizarea izvoarelor formale ale dreptului administrative
3.1 Notiunea de izvor de drept administrativ. Delimitarea sferei
Teoria dreptului analizează pe fondul distincției dintre ” dat ” și ” construit ” două categorii de izvoare și anume, ” izvoarele materiale ”, ca și condiții de existență, și izvoare formale, ca și forme juridice de exprimare a voinței guvernanților. În unele lucrări s-a teoretizat și noțiunea de izvor infrapozitiv, avându-se în vedere totalitatea factorilor de confirmare a dreptului, calificați în trei mari categorii: mediul natural, cadrul social – politic și factorul uman. În perioada 1948 – 1989, în cursurile universitare de la noi, s-a concretizat analizarea, pentru o ramură sau alta, doar a izvoarelor formale, adică a acelor categorii de acte normative după care și practica judiciară ar fi un izvor de drept, pe motiv că știința juridică socialistă respinge tezele ” dreptului burghez ”.
Izvorul de drept a fost considerat forma de exprimare a dreptului sau a normelor de drept. Potrivit unei alte opinii, izvorul sau sursa de drept este forma prin care dreptul, în general, sau normele juridice, în special, își exprimă conținutul sau sunt cunoscute.
Într-o altă opinie, izvorul de drept, considerat și sursă ideologică, constituie modalitatea prin care normele juridice devin reguli de conduită și se impun ca modele în relații interumane.
Doctrina juridică occidentală, în baza viziunilor metodologice eliberate de dogmatismul ideologic a împărțit izvoarele dreptului administrativ in izvoare scrise și izvoare necrise, în prima categorie incluzându-se Constituția, legile, regulamnetele, ordonanțele și tratatele, iar în a doua categorie se includ cutuma, jurisprudența, principiile generale și doctrina. Din aceste clasificări rezultă o nouă definiție a izvorului de drep administrativ, și anume că prin izvor de drept se înțeleg procedurile prin care se elaborează regulile de drept.
Diverse tehnici pentru elaborarea dreptului, cum ar fi elaborarea spontană care a condus la regulile cutumiare, elaborarea prin intermediul autorităților politice care a determinat apariția regulilor scrise al căror prototip este legea, elaborarea de către judecători care a determinat apariția regulilor jurisprudențiale, au condus în mod firesc la clasificarea prezentată anterior, care a devenit clasică.
Cât privește izvoarele dreptului administrativ, ale dreptului public în general, se reține că acestea sunt, în principiu, aceleași cu cele ale dreptului privat, deși rolul lor și autorii sunt diferiți. O altă categorie de specialiști recunoaște că în diverse sisteme juridice naționale se acordă importanță diferită de la un izvor la altul, și chiar în aceeași țară într-o perioadă anterioară față de alta. Uneori normele scrise au fost preponderente, alteori celor judiciare li s-a acordat o atenție sporită. Dar indiferent de ponderea atribuită izvoarelor, un lucru este demn de luat în considerare, și anume, practica judiciară nu mai poate fi omisă din sfera izvoarelor dreptului administrativ cum s-a procedat in perioada cuprinsă intre anii 1948 – 1989.
Pentru o delimitarea a sferei privind noțiunea de izvor de drep administrativ și ținând cont de o varietate de clasificări putem spune că izvoarele de drept administrativ se clasifică:
– după forma de exprimare, putem distinge între:
a) izvoare nescrise (de pildă: obiceiul sau cutuma);
b) izvoare scrise (de exemplu: actul normativ, respectiv legea).
– după caracterul lor, izvoarele de drept pot fi:
a) oficiale (de exemplu: legea și jurisprudența);
b) neoficiale (de exemplu: obiceiul și doctrina).
– izvoarele de drept mai pot fi:
a) directe (de exemplu: actul normativ);
b)indirecte (de exemplu: obiceiul, întrucât pentru a deveni izvor de drept, el trebuie „validat” de o autoritate statală).
– izvoarele de drept mai pot fi:
a)izvoare creatoare (sunt cele ce creează norme juridice noi, de pildă: legea sau obiceiul);
b)izvoare interpretative (cele care nu creează norme juridice noi, ci doar le interpretează pe cele existente; așa sunt: jurisprudența și doctrina).
3.2 Evoluția izvoarelor dreptului românesc actual
În epoca contemporană, izvoarele scrise au o determinare constituțională, Constituția fiind primul și cel mai important izvor scris. În general, se admite idea ordonării și ierarhizării izvoarelor de drept vorbindu-se despre sistemul normativității juridice, care nu trebuie confundat cu sistemul dreptului, ierarhizarea făcându-se după forța juridică. Forța juridică a unui izvor de drept este dată de conținutul și caracterul acestuia, determinate de natura și poziția autorității publice de la care emană. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ se ordonează și ierarhizează astfel: Constituția, legea organică, legea ordinară și ordonanța, hotărârea Guvernului, hotărâri ale administrației ministerial ( unde se are în vedere sensul larg al noțiunii și anume ne referim la ministere și alte organe central de specialitate subordinate Guvernului, dar și organe administrative central autonome ), ordinele prefectului. Aceste ordine care stabilesc măsuri cu caracter tehnic de specialitate sunt emise după consultarea organelor sau serviciilor de specialitate și sunt contrasemnate deconducătorii acestora. Ordinul prefectului care conține dispoziții normative va devein executoriu numai după ce a fost adus la cunoștiința public prin afișare și publicare.
Ordonarea și ierarhizarea izvoarelor scrise ale dreptului administrative continuă cu hotărârea Comisiei administrative a județului. Acestea se adoptă prin vot deschis, fiind semnate de președintele acesteia, adică de către prefect, și sunt obligatorii numai pentru serviciile publice ale ministerelor și celorlalte autorități central organizate în județe și în municipiul București, nu și pentru autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală ( consiliul local, primar, consiliu județean, delegația permanentă a Consiliului județean și președintele consiliului județean) sau pentru cele subordonate acestora. Următorele izvoare al dreptului sunt considerate hotărârea consiliului județean și decizia Delegației permanente a Consiliului județean. Această decizie poate avea și caracter normativ atunci când legiuitorul dorește să sublinieze caracterul exclusiv individual al unei autorități și a făcut acest lucru printr-o formulare expresă și anume: ” Președintele consiliului județean emite dispoziții cu caracter individual. Un alt izvor scris al dreptului administrative este hotărârea consiliului local care devine obligatorie de la data aducerii lor la cunoștiiță publică. În această clasificare ultimul izvor al dreptului administrative demn de luat în calcul este și dispoziția primarului. În practica aplicării Legii administrației publice locale uneori s-a constatat caracterul de act normative al dispoziției primarului, invocăndu-se două argument de text, și anume art.5 în care se menționează că în comune și orașe consiliile sunt autorități deliberative, iar primarii sunt autorități executive ale administrației publice care realizează autonomia localităților respective, și art.45 teza II, unde nu se precizează obligația aducerii la cunoștiință publică spre a devenii obligatorii a dispozițiilor normative. Însă pentru combaterea acestui mod de interpretare se pot reține ca semnificative următoarele argument: primarul este o instituție de ordin constituțional. La fel ca și consiliul local, primarul este ales ca subiect de drept public de sine stătător de către cetățeni, chiar dacă conform lg.69/1991 apare ca organ executiv al consiliului.
Alt augument se referă la atribuțiile primarului ca autoritate executivă a administrației locale, dar primarul are și atribuții pe linia realizării unor servicii publice generale, specific organelor de stat la nivelul localității respective, ca de exemplu asigurarea ordinii publice sau combaterea pericolelor provocate de animale. Alt argument se referă la formularea ” acestea devin executorii după ce sunt aduse la cunoștiință persoanelor interesate ” , formulare ce presupune obligația aducerii la cunoștiință public a dispozițiilor cu caracter normativ. Ultimul argument se referă la ceea ce anume a urmărit legiuitorul, ca un act să aibă numai caracter individual și a spus-o în mod expres în cazul dispoziției președintelui consiliului județean. Cu condiția să aibă caracter normativ și să reglementeze relațiile sociale ce fac obiectul dreptului administrativ, izvoare ale dreptului administrativ pot fi și unele decrete ale președintelui României. Astfel, potrivit art.99 din Constituție, în exercitarea atribuțiilor sale, președintele emite decrete, unele având caracter normative fiind izvoare de drept administrativ. Prin aceste decrete, președintele declară mobilizarea general sau parțială a armatei. De asemenea, Președintele României, tot printr-un decret prezidențial poate institui starea de asediu ori starea de urgență în întreaga țară sau numai în unele localități.
În ceea ce privește izvoarele nescrise ale dreptului administrativ contemporan, acestea sunt: obiceiul sau cutuma, jurisprudența, principiile generale ale dreptului și doctrina. Referitor la doctrină părerile sunt împărțite pentru că uneori i se recunoaște caracterul de izvor de drept și alteori nu. În sens strict tehnico-juridic, doctrina in general, dar și doctrina de drept public în particular, nu constituie un izvor de drept, dar nu este mai puțin adevărat că are o influență decisivă asupra jurisprudenței. În toate țările civilizate judecătorii nu-și pot îngădui să motiveze o soluție fără să aducă argumente din doctrină, fiind pretutindeni lucrări de drept care sunt invocate de tribunal. Pe această linie de idei, prof. Rodica Narcisa Petrescu subliniază că ” doctrina servește ca un îndreptar pentru judecători și pentru legiuitor, reprezentând în același timp un semnal de alarmă asupra reglementărilor care trebuie schimbate și îmbunătățite, sau asupra soluțiilor de lege ferenda care trebuie să stea în atenția legiuitorului ”.
Izvoarele scrise ale dreptului administrativ
Constitutia și celelalte acte normative interne
Tratatul internațional ca izvor de drep administrativ
4.1 Constituția și celelalte acte normative interne
Dreptul este un sistem de reguli care se bazează pe anumite concepte care coordonează modul de desfășurare al vieții sociale, concepte cu o puternică rezonanță, denumite echitate, dreptate, justiție și adevăr. Astfel pentru a putea fi îndeplinite aceste funcții, trebuie să se țină cont de ideea de ” just ”, care a existat în societate la un momet dat.
Izvoarele dreptului românesc constituie baza științekor juridice care nu sunt altceva decât reguli de comportare în interiorul unei comunități, reguli fără de care conviețuirea nu ar fi posibilă. Statul reprezintă problema fundamentală pentru aflarea originii societății omenești. Astfel concomitent cu apariția statului au apărut și primele norme juridice, lucru ce ne determină să spunem ca statul ” devine o persoană juridică calificată, cu drepturi și datorii, el nefiind altceva decăt personalitatea juridică a națiunii …..ale cărei manifestări pe plan internațional, urmărește să le reglementeze juridicește”.
Încă din cele mai vechi timpuri cuvăntul drept apare folosit în poezii populare, în balade, în proverbe și zicători, iar alături de el se regăsesc și noțiuni precum dreptate și justiție. Cuvinte precum drept, dreptate, lege, obicei, datină, pravilă se regăsesc în multe din proverbele noastre. Ca adjectiv, cuvântul drept este ” conform cu morala, căci ce este drept, nu este păcat ” și cu legea religioasă, de vreme ce ” este drept și lui Dumnezeu îi place ”. Din punct de vedere etimologic, cuvântul drept este de origine latină, ” directum ” (dreptate) și se întâlnește în majoritatea popoarelor europene sub diferite denumiri: pravo, pravda, recht, right, diritto, derecho, dreoi, drept, toatea identice ca sens însemnând ” regula de conduită căreia trebuie să ne conformăm”. Dreptul reprezintă scheletul în jurul căruia se clădește întregul organism social, care are rolul de a coordona și controla toate aspectele vieții sociale. Cu siguranță că o societate lipsită de norme juridice, sau o societate în care aceste reguli juridice nu sunt respectate, se va afla sub domnia haosului, a unei anarhii care va determina dispariția tuturor condițiilor necesare unei bune conviețuiri, distrugând ideea de umanitate.
Dreptul nu-și poate îndeplini funcțiile sale, nu-l poate educa pe individ, dacă nu izvorăște dintr-o sursă care să țină cont de ideea de drept. Atunci când normele juridice se îndepărtează de valorile pe care societatea le impune și pe care ordinea juridică ar trebui să le consacre și să le apere, atunci când respectarea lor se bazează exclusiv pe teama de constrângere și nu pe faptul că așa este just, că așa este drept, în acel moment putem spune că regulile respective își pierd validitatea, încălcarea lor de către subiecții de drept nemaifiind sancționată cu disprețul celorlalți membri ai organismului social, ba fiind chiar apreciată și urmată ca exemplu.
Însă dreptul nu rezidă doar la nivelul conștiinței colective sau individuale. El nu are doar o existență subiectivă, bazată pe ceea ce fiecare dintre membrii societății consideră că ar trebui să facă sau să ceară ori să primească într-o anumită situație. Într-o astfel de situație putem vorbi despre o suprapunere perfectă a domeniilor de acțiune a normelor juridice și a normelor morale. Dar această confuzie nu este posibilă pentru că normele morale acționează asupra comportamentului interior al individului, pe când cele juridice au în vedere comportamnetul exterior, adică modul în care individul se manifestă în societate. Nonconformismul face parte din natura ființei umane și nu poate fi suprimat indiferent cât de raționale ar deveni regulile juridice. Întotdeauna se vor găsi persoane care să conteste anumite dispoziții legale, care să se ridice împotriva ordinii juridice existente și acest lucru nu înseamnă, nepărat anarhie, ci mai degrabă progres.
Astfel, dreptul trebuie să se materializeze în forme concrete, mereu perfectibile, care să tindă spre o mai bună percepere a normelor din partea celor cărora li se adresează. Drumul către o societate rațională în întregimea ei, este un drum perpetuu care va determina o bună eficacitate a modalităților prin care norma juridică să se facă cunoscută individului, și el să o perceapă.
La început individul a perceput cutuma sau obiceiul, iar mai apoi legea, care asemeni cutumei nu reprezenta o voință individuală. Cutuma, chiar dacă nu putea contrazice legea (”contra legem”), îi putea suplini lipsurile (”praeter legem”), putea să conducă la căderea în desuetudine a acesteia sau putea chiar să servească la interpretarea dreptului scris (”optima legem interpres consuetudo”).
Ca o concluzie, putem spune că legea, față de cutumă presupune un act reflectat de formulare a unei norme de drept, prin autoritatea statului și implicit prin implicarea directă a organului ce deține puterea legislativă și actul de voință care consacră acea normă. De asemenea, legea are un caracter revoluționar, adică se modifică ori de căte ori este nevoie pentru a corespunde realităților sociale, pe când cutuma este mult mai conservatoare și tinde spre statornicie, și din acest motiv gradul de superioritate al legii este mai mare decât cel al cutumei. Astfel legea reprezintă pilonul central pe care se bazează întreaga viață socială, de la relațiile de familie și până la organizarea statului și a relațiilor între state. Puterea lor de a organiza societatea este dată de atributul constrângerii fără a minimaliza sub nici o formă substanța lor morală, care le face să fie acceptate de societate și le oferă o evidentă funcție de perfecționare a individului, chiar dacă nu atât de puternică ca în cazul regulilor de conduită morală.
Se consideră, însă, norma juridică un sinonim pentru noțiunea de lege? Ambele noțiuni pot fi definite prin caracteristicile lor principale astfel: norma juridică este ”o regulă generală și de conduită, al cărei scop este acela de a asigura ordinea socială, regulă ce poate fi adusă la îndeplinire pe cale statlă, iar în caz de nevoie, prin constrângere. Pe de altă parte legea poate fi definită ca fiind un act normativ care reglementează în mod primar un domeniu. Ambele par să cuprindă aceleași caracteristici., căci legea este și ea generală, obligatorie, iar nerecpectarea ei atrage constângerea. Deosebirile vin din sfera de cuprindere, căci legea fiind alcătuită din mai multe norme juridice presupune și existența mai multor ipoteze, dispoziții și sancțiuni, pe când norma juridică este materialul de construcție pentru lege, iar pe de altă parte deosebirile rezulta și din faptul că legea este un act normativ emis în baza funcției legislative a statului, pe când norma juridică poate avea ca izvor și acte normative emise în baza funcției executive de către guvern, prin hotărârile pe care acesta le emite. Concluzia care rezultă din cle mai sus-menționate este că legea nu poate exista în lipsa normelor juridice, pe când acestea din urmă pot exista și în lipsa legii. Dar această analiză este adevărată și valabilă doar atunci când ne referim la sensul restrâns al legii, și anume acela de act normativ adoptat de Parlament. Pe când în sensul larg al noțiunii de lege, și anume cel care cuprinde toate actele cu caracter normativ, indiferent de sursa lor, atunci legea și norma juridică se suprapun perfect, legea fiind totul unitar ale cărei părți componente sunt normele juridice.
Activitatea de legiferare reprezintă una dintre funcțoole fundamentale ale oricărui stat de drept. Hegel consideră că baza operei de legiferare o constituie principiul autorității legii conform căruia legea are ca sursă o autoritate, fiind legătura dintre norma juridică și relația socială supusa reglementării, iar crearea ei presupune două etape: mai întâi, ridicarea de la particular la general, la concept și apoi adecvarea generalului la particular. Prin normare, statul creează cadrul general de desfășurare al tuturor interacțiunilor dintre membrii corpului social, dar și schema potrivit căreia se realizează raporturile dintre diferitele instituții. Această activitate aparține legiuitorului statului care este parlamentul și care conform teoriei reprezentării are rolul de a transpune sub forma normelor de drept, realitățile sociale cu care se confruntă guvernanții.
Primul act carea a reglementat modul în care este alcătuită puterea legiutoare în țara noastră a fost Regulamnetul organic care a fost adoptat în Muntenia la 30 aprilie 1831 și în Moldova la 20 octombrie 1832, Regulament ce a reprezentat prima constituție care a dat o formă de organizare politică Statului român. S-a spuns despre acest Regulament ” că a fost numai un vis frumos al boierilor mici din Moldova, pe care îl hrănea la început chiar Domnitorul țărei Ioniță Sandu Sturdza, dar care a a fost înlăturat la cea dintâi împotrivire din afară. Acest regulament însă era doar opera străinilor fiind privit cu retincență de români. Membrii adunărilor cu puteri legiuitoare nu aveau calitaea de reprezentnți ai poporului, ei fiind deja in ” slujbe ”.
Dar odată cu adoptarea Tratatului de la Paris din 18/30 martie 1856, Principatele române au intrat într-o nouă etapă de dezvoltare economică și politică ce avea să se caracterizeze prin reînvierea sistemului național. Încă odată însă, datorită contextului politic din acea vreme, Principatelor Române nu li s-a permis să-și elaboreze singure Constutiția, și astfel poporul român a fost silit, la fel ca și în 1831, să primească o Constituție străină. Este vorba de Convenția de la Paris din 1858, alcătuită din 50 de articole și care a fost adoptată de cele 7 mari puteri ale vremii, și anume, Turcia, Franța, Anglia, Rusia, Sardinia și Austria. Chiar dacă la acea vreme era opera marilor puteri străine, convenția ținea seama și de unele dorințe evindențiate de divanuri ad-hoc din Principatele Române. Această convenție a fost actul fundamental al Țărilor Române până în 1864 când a intervenit lovitura de stat realizată prin decretarea Statutului de către Domnitorul Alexandru Ioan Cuza.
Prin Constituție cu adevărat românescă a fost cea adoptată de Adunarea Constituantă la 29 iunie 1866 care impunea un organ legislativ alcătuit din două camere, fiecare cu drept de inițiativă legislativă. De asemenea , tot atunci avea să se recunoască conducătorului statului dreptul de a sancționa și promulga legile, precum și dreptul de a refuza să facă acest lucru, însă doar sub forma unui drept de veto suspensi , și nu absolut. Așadar istoria parlamentarismului bicameral apare in țara noastră odată cu adoptarea Constituției din 1866 și continuă până în zilele noastre devenind una dintre tradițiile adânc înrădăcinate ale statului român modern, excepție făcând însă perioada comunistă când Marea Adunare Națională doar mima democrația și activitatea de legiferare.
Între anii 1866 și 1918 s-a desfășurat o diversificată operă de adoptare de coduri pe diverse ramuri de drept, operă care avea să se caracterizeze printr-o tehnică legislativă ce reflecta liantul dintre anumite trăsături specifice drptului românesc, și anume limbaj, terminologie, tradiții statornicite de-a lungul timpului sunt forma cutumelor, și elementele împrumutate din marile sisteme de drept. Toatea aceste legături dau sistemului nostru juridic o accentuată notă de originalitate. Odată cu trecerea timpului, implicarea acestor cutume asupra dreptului civil, sau comercial, sau administrativ avea să fie redusă, iar aplicare lor să se realizeze doar când nu este contrară dreptului statal. Aceasta este o dovadă clară de modernizare, de adevărată tranziție de la dreptul cutumiar, ce prezenta numeroase probleme atunci când era vorba de cunoașterea lui de către subiecții implicați și soluționarea efectivă a cauzelor, la un drept pozitiv, mult mai ușor de pus în aplicare.
Una din cele mai importante perioade în evoluția Dreptului românesc a fost cea de unificare legislativă, determinată de realizarea Statului național unitar român. Acest poces a durat aproximativ două decenii, însă unele domenii au avut de suferit o perioadă mai mare de timp, sau poate procesul a fost chiar neterminat fie din cauza priorității acordate activității instituționale de organizare a Statului reîntregit, fie din divergențele de opinie existente între juriștii din diferitele regiuni ale țării cu privire lasistemul dreptului ce ar trebui implementat . Odată cu desăvârșirea unificării legislative am avut cu adevărat un stat român unitar care pășește spre perioada modernă.
Perioada comunistă a reprezentat pentru România un pas înapoi din punctul de vedere al evoluției juridice. Caracteristica principală a dreptului în acea perioadă este neadecvarea lui la nevoile populației prin impunerea unor norme lipsite de orice fundamentare în ceea ce privește tradițiile poporului român. Tranziția de la capitalism la socialism poate fi exemplificată cel mai bine, vorbind din punctul de vedere al legiferării, prin modificările aduse cadrului legislativ al dreptului de proprietate, urmărindu-se chiar suprimarea lui și a relațiilor sociale pe care acesta le genera și înlocuirea lor cu relații de tip socialist care avea să ducă la apariția unuei noi structuri sociale. Prin Constituțiile din 1948, 1952 și 1965 tradiția constituțională a statului român este întreruptă, valorile fundamnetale generate de conștiința colectivă și consacrate de-a lungul timpului fiind practic înlocuite cu alte valori complet artificiale sau fiind recunoscute doar la un nivel declarativ, nemaiexistând practic mijloacele necesare protejarii lor.
Revoluția din decembrie 1989 și Constituția din 1991 marchează reluarea evoluției juridice pozitive a României, deși nu putem vorbi despre o reîntoarcere la tradițiile constituționale anterioare regimului comunist. Activitatea de legiferare exercitată acum de un Parlament bicameral, se caracterizează printr-o avalanșa legislativă determinată de necesitatea înlocuirii structurilor specifice regimului socialist cu un cadrul legislativ nou, care să permită trecerea la economia de piață, dar și de respectarea angajamentelor asumate de țara noastră față de organizațiile internaționale. Încercarea de a menține pasul cu realitățile sociale aflate mereu în schimbare a avut și are încă unele efecte negative prin care se numără și calitatea slabă a textelor de lege, precum și ineficiența unor mijloace de aplicare a normelor juridice. Acest lucru generează novoia unor continue modificări, fapt ce duce inevitabil la crearea unui cerc vicios.
Constituția României în vigoare la această dată este structurată în opt titluri ( Principii generale; Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale; Autoritățile publice; Economia și finanțele publice; Curtea Constituțională; Integrarea euroatlantică; Revizuirea Constituției; Dispoziții finale și tranzitorii ) și cuprinde 156 de articole. Așadar Constituția este cel mai mare izvor al dreptului administrativ datorita caracterului de lege fundamentala a statului și, deci ,forței juridice superioare a normelor de drept administrativ pe care le conține. Este sursa directă sau indirectă a tuturor prerogativelor de " administrație publică”.Trebuie precizat că nu toate dispozițiile constitutionale sunt izvoare ale dreptului administrativ , ci doar cele care se referă la organizarea și funcționarea celor mai importante autorități ale administrației publice care privesc drepturile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor a căror realizare revine administrației publice , normele care se referă la raporturile acesteia cu alte autorități publice, precum și cu cetățenii . Asemenea norme constituționale au deci o dubla natură juridică , și anume de drept constitutional și în subsidiar de drept administrativ. Legile constituționale, adică legile de revizuire a Constituției sunt și ele izvor al dreptului administrativ numai în măsura în care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei ramuri de drept.
Legile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar în materiile expres prevazute în Constituție și sunt izvor al dreptului administrativ , de asemenea, în măsura în care reglementează raporturi de drept administrativ. Exemplificăm cu Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcțioanarea Guvernului și a ministerelor , cu modificările și completările ulterioare, Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare și alte legi care vizează fie structural, fie funcțional, administrația publică, ca de exemplu: regimul stării de asediu și al celei de urgență, organizarea generală a învățămâtului, organizarea administrației locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală, oragnizarea serviciilor publice de radio și televiziune, organizarea autorităților administrative centrale autonome, structura sistemului național de apărare, organizarea armatei și a teritoriului pentru apărare, precum și statutul cadrelor militare, organizarea și funcționarea Poliției, a Serviciilor de Informații ale statului, precum și a celorlalte componente ale forțelor armate. De asemena și alte legi organice, cum ar fi de exemplu legea cetățeniei române, legea electorală, legea privind organizarea și desfășurarea referendumului sunt izvoare de drept administrativ. Legea organică, ca izvor al dreptului administrativ este importantă deoarece constituie acea categorie de legi cu caracter intermediar – între legile constituționale și cele ordinare, în sensul că ele reglementează organizarea, funcționarea și structura organelor statului sau domenii majore ale vieții sociale. Legile organice se adoptă cu votul majorității membrilor din fiecare cameră – deci au o procedură specială.
Legile organice și cele ordinare reprezintă izvoare ale dreptului administrativ atunci când prin obicetul lor de reglementare vizează materii care constituie obiectul acestei ramuri de drept. Legile organice, în marea lor majoritate sunt izvoare de drept administrativ pentru că regelemnetează domenii ce aparțin acestei ramuri de drept. În ceea ce privește legile ordinare, ele vor fi considerate izvoare de drept administrativ numai în măsura în care reglementează relații sociale ce fac obiectul administrației publice. De pildă, din coroborarea art.73 alin.1 se deduce că ministerele se înființează și se organizează prin lege ordinară, putându-se adopta : o lege generală și legi individuale; numai o lege generală sau numai legi speciale. Legiuitorul constituent lasă deschisă oricare din aceste posibilități.Legile care stabilesc contravenții, prin eliminare, intră tot în sfera legilor ordinare.
Ordonanțele Guvernului, simple sau de urgență, cu regimul lor specific consacrat de art.115 din Constituția României republicată, acte normative cu forță juridică egală cu a legii, având o natură juridică specială, pot fi izvoare ale dreptului administrativ daca avem în vedere organul emitent. Însă nu se exclude posibilitatea ca ordonanțele să fie și izvoare ale altor ramuri de drept în funcție de obiectul lor de reglementare. Așadar ordonanțele vor fi prin excelență izvoare de drept administrativ, de vreme ce își păstrează caracterul de acte administrative.
Hotărârile Guvernului, actele administrației ministeriale și extraministeriale, ale autorităților administrative centrale autonome, ale autorităților administrației publice locale și ale prefecților constituie izvoare ale dreptului administrativ numai în măsura în care au caracter normativ. Acesta este stabilit după criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adresează tuturor. Pot fi adoptate și acte administrative comune de două sau mai multe ministere, care nu vor avea însă o forță juridică superioară celor adoptate de o singură autoritate administrativă, dar pot constitui izvoare ale dreptului administrativ dacă au caracter normativ.
Izvoare de drept administrativ, cu condiția să aibă caracter normativ și să reglementeze relațiile sociale ce fac obiectul dreptului administrativ, sunt și unele decrete ale președintelui Romaniei. Astfel potrivit art. 99 din Constituție, în exercitarea atribuțiilor sale, președintele emite decrete, unele având caracter normativ fiind astfel izvoare de drept administrativ. Prin aceste decrete președintele declară mobilizarea generală sau parțială a armatei. De asemenea, Președintele Românie,i tot printr-un decret prezidențial, poate să instituie starea de asediu ori starea de urgență în întreaga țară sau numai în unele localități.
În ansamblul actelor normative ce pot constitui izvoare ale dreptului administrativ mai trebuie amintit că mai sunt în vigoare numeroase acte normative anterior Constitutiei din 1991. Este vorba despre legi ale Marii Adunări Naționale, decrete ale Consiliului de Stat având forța juridică egală cu cea a legii, decrete prezidențiale, hotărâri ale Consiliului de Minițtrii. Acestea reprezintă izvoare ale dreptului administrativ în măsura în care reglementează în sfera acestuia și își păstrează caracterul de acte normative. În ceea ce privește teoria decretului-lege, potrivit unei poziții exprimate în doctrina interbelică este vorba despre doua noțiuni care se contrazic, pentru că, în timp ce decretul este actul juridic al puterii executive, legea este actul juridic al puterii legislative. Nevoia statului de a avea legi nu încetează ci se amplifică; statul are, pe de-o parte, nevoie de legi noi, iar, pe de altă parte, are nevoie să modifice legile existente.
Ca o concluzie, putem spune că orice act administrativ normativ este izvor de drept adminstrativ și este sursa dreptului aplicabil administrației publice, ca organizare sau ca activitate, și care provine chiar de la administrație, care însă nu trebuie să contravină legii. Calificarea actelor normative, inclusiv a ordonațelor, ca izvoare ale dreptului administrativ, nu exclude calificarea acestora și ca izvoare ale altor ramuri de drept, ajungându-se astfel la la situația în care vor exista raporturi cu dublă natură juridică.
Tratatul internațional ca izvor de drep administrativ
Pentru a putea analiza cât mai corect tratatul internațional ca izvor al dreptului administrativ, vom vorbi mai întâi despre contactul normativ, ca gen de contracte care nu privesc nemijlocit drepturile și obligațiile unor subiecte determinate, ci au în vedere reglementări cu caracter generic. De aceea, ele poartă și denumirea de contracte normative, și, în această calitate, ele sunt izvoare ale dreptului pozitiv. Cele mai edificatoare exemple sunt din perioada feudală, când prin intermediul unor asemenea contracte se reglementau raporturile dintre stările sociale ori dintre acestea și monarh. De pildă: celebra MAGNA CHARTA LIBERTATUM (1215) încheiată sub forma unei convenții (contract) între baronii, cavalerii și orășenii răsculați, pe de o parte, și regele Ioan fără de Țară, pe de altă parte. În dreptul constituțional, contractul normativ reglementează organizarea și funcționarea structurii federative a statelor, în dreptul muncii, contractul normativ este izvor de drept, sub forma contractelor colective de muncă, în care se prevăd condițiile generale ale organizării muncii într-o ramură determinată, iar în dreptul intern român, contractul normativ nu constituie izvor de drept. Tratatele internaționale sunt ratificate prin legi, acestea din urmă constituind izvorul de drept..
Tratatele internaționale ocupă un loc mai deosebit în ierarhia izvoarelor de drept din România. Poziția lor în această ierarhie se desprinde din interpretarea sistematică a prevederilor art. 11 și 20 din Constitutie, a celor din legea speciala, 4/1991 privind încheierea și ratificarea tratatelor, precum și din Legea nr.24/2000 privind tehnica legislativa (art.6, 20, 68). Putem remarca astfel că unele tratate se ratifică prin lege organică, altele prin lege ordinară, iar altele prin hotărâre de guvern sau instrucțiune a ministrilor, tratatele având, în dreptul intern român, forța juridică a actului de ratificare, dacă nu este vorba despre un tratat privind drepturile omului. Tratatele sunt rodul colaborării dintre state, și nu a muncii Parlamentului, prin aceasta deosebindu-se de proiectele de legi. Dacă, în privinta proiectelor de legi, Parlamentul este suveran, putându-le modifica în orice dispoziție, atunci când ratifică un tratat, marja de manevră a Parlamentului este redusă la posibilitatea formulării de rezerve.
Pentru această categorie de tratate există o prevedere specială, art.20 din Constituție, care specifică poziția lor în ierarhia dreptului intern, în sensul că ele au prioritate față de legile interne, chiar Constituția urmând a fi interpretată în lumina acestor tratate , ele constituind un criteriu de apreciere a Constitutiei . Problema concordanței dintre tratate si legislația internă, în special cu Constituția, în alte domenii decât drepturile omului, se pune anterior ratificării lor. Dacă este cazul, întâi se revizuiește Constituția, cu acordul electoratului și apoi se ratifică tratatul, salvându-se astfel principiul supremației Constituției fața de orice alt izvor de drept.
De asemenea, prin Legea de revizuire a Constituției s-a introdus și atribuția Curții Constituționale de a se pronunța asupra constitutionalității tratatelor, iar în articolul 11 a fost introdus un alineat nou (3) potrivit căruia ratificarea unui tratat care conține dispoziții contrare Constituției se poate face numai după revizuirea Constituției.
Un tratat internațional, pentru a fi izvor de drept adminstrativ, trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții: în primul rând să fie de aplicație directă și nemijlocită; în al doilea rând să fie ratificat conform dispoziției Constituției, și în al treilea rând să cuprindă reglementări ale relațiilor sociale care fac obiectul dreptului administrativ.
Evoluțiile europene recente și viitoare fac ca relațiile dintre sursele interne ale dreptului administrativ și sursele internaționale să dobândească o altă semnificație. În acest context, este imperios necesară implicarea științei dreptului administrativ pentru identificarea soluțiilor necesare integrării României și asimilarea teoriilor existente in Occident.
Sursele internaționale ale dreptului administrativ au dobândit de-a lungul timpului o importanță foarte mare în cadrul instituțiilor europene. În acest sens este suficient să menționăm Tratatul de la Roma din 25 martie 1957, Convenția europeană a drepturilor omului din 4 noiembrie 1950 sau Tratatul de la Maastricht din 7 februarie 1992. Relația dintre sursele interne ale dreptului administrativ și sursele internaționale, într-un nou context economic și politic european, dobândește astfel o nouă semnificație, de care dreptul administrativ nu poate face abstracție.
Se subînțelege astfle că și știința dreptului administrativ român va trebui să vină cu soluții, integrarea României în organismele europene fiind doar o problemă de timp, ținându-se seama de teoria existentă în Occident cu privire la materia dreptului administrativ.
Prin Tratatul de la Roma, de creare a Comunității economice europene, avea să se confere autorităților comunitare dreptul de a adopta regulemente și directive. Doctrina occidentală a apreciat însă că numai rgulamentul este direct aplicabil de către administrația publică și de către justiția statelor membre ale Comunității. Cât privește directivele, chiar dacă nu au fost considerate direct aplicabile, se apreciază faptul că ele impun autorităților naționale obligația de a adopta dispoziții necesare pentru a le pune în aplicare.
De menționat și faptul că atunci când se pune în discuție interpretarea dispozițiilor Tratatului de la Roma, sau a altor acte comunitare, care pot fi invocate într-un litigiu în fața unui judecător național, se va apela la Curtea de Justiție a Comunității a cărei interpretare este cea care se va impune.
Convenția europeană pentru protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale dă dreptul cetățenilor statelor membre ale Consiliului Europei de a-și apăra individual drepturile în fața Curții europene a drepturilor Omului cu sediul la Strassbourg dacă estimează că este victimaunei încălcări a drepturilor garantate prin Convenție.
Drepturile omului reprezintă unul dintre conceptele fundamentale ale discursului socio-juridic și politic actual. La nivel european, reapectarea drepturilor omului reprezintă unul dintre standardele politice fundamentale, expres formulate de Consiliul European de la Copenhaga în 1993. Astfel Uniunea europeană are în vedere respectarea drepturilor omului de către statele cărora Uniunea le acordă asistență și sprijin pentru dezvoltare. La nivel internațional, respectarea drepturilor omului este atent monitorizată de către organisme specializate ale Națiunilor Unite ( Comisia pentru Drepturile omului), dar și de către organizații non-guvernamentale cu vocație globală (Human Rights Watch). Rapoartele de monitorizare realizate obligă statele să-și reevalueze politici, decizii administrative, legislația, pentru a stopa încălcarea drepturilor omului și pentru a da posibilitatea tuturor cetățenilor să le valorifice, în condițiile unui tratament egal și non-discriminatoriu.
Legat de administrație, putem menționa că reglemetarea detaliată a acestui drept, și anume, a dreptului la o administrație bună, a făcut și obectul unui document special elaborat de Ombudsmanului European. La 6 septembrie 2001, parlametul European adopta o rezoluție de aprobare a ” The European Code of Good Administrative Behavior ”pe care toate instituțiile și organismele Uniunii, administrațiile și funcționarii lor trebuie să le respecte în ralațiile cu publicul. Codul determină domeniul său de aplicare rationae personae cu privire la autoritățile obligate să respecte drepturile și principiile prevăzute, precum și cu privire la persoanele care sunt titularele acestor drepturi. Codul se adresează instituțiilor si organismelor Uniunii, precum și Statelor Membre atunci când implementează prin subcontractare sau delegare programe Europene. Dispozițiile sale se aplică tuturor relațiilor dintre Instituții și administrațiile lor cu publicul.
Având în vedere cele mai sus prezentate este absurd să se mai susțină că reglementările internaționale nu sunt izvoare de drept intern. Interesant este de sumnalat că și doctrina din Elveția, care tradițional a promovat o politică de neutralitate, recunoaște tratatul internațional ca izvor al dreptului administrativ, invocând chiar în acest sens și practica judecătorească. Mai exact, se susține acest lucru numai dacă tratatul este direct aplicabil sau dacă este de natură a servi ca bază a ordonanțelor de executare adoptate pentru a permite aplicarea sa în dreptul intern.
O discuție aparte comportă, pentru viitor, natura și semnificația Tratatului Constitutional al Uniunii Europene din perspectiva integrării României și a includerii acestuia în izvoarele dreptului administrativ intern. Potrivit actualelor prevederi ale Constituției României va fi necesară revizuirea acesteia. Mai mult, prin prevederile noi introduse în momentul revizuirii, motivate de perspectiva integrării, s-a menționat că aderarea României la Tratatele Constitutive ale Uniunii Europene se va face prin lege organică, adoptată în ședintă comună ale celor două camere, cu majoritate calificată de doua treimi, în scopul transferării unor atribuții către instituțiile comunitare și pentru exercitarea în comun cu celelalte state membre a competențelor prevăzute în tratatele respective.
Legea indicată în articolul 148 a fost adoptată cu unanimitate de voturi, la 17 mai 2005, la textul propriu-zis al Tratatului, care conține doar 6 articole, fiind atașate două documente: un Protocol de aderare care va fi anexat Constituției Uniunii Europene, dacă la 1 ianuarie 2007, când este preconizată integrarea României, Constituția pentru Europa va fi în vigoare și, respectiv un Act de aderare care va fi anexat Tratatului privind Uniunea Europeană și Tratatului privind instituirea Comunității Europene, dacă la data integrarii Românie la Uniunea Europeana Constituția pentru Europa nu va fi în vigoare.
Referindu-ne la natura juridică a Tratatului pentru Constituția Uniunii Europene, apreciem și noi că acesta poate fi încadrat in sfera actelor de drept internațional, ca tratat constituțional și nu al unei veritabile Constituții. Este clar ca el poate fi inclus și în sfera izvoarelor dreptului constituțional și, nu în ultimul rând, el va reprezenta și un principal izvor al dreptului administrativ european.
Este, însă, la fel de clar faptul că, în mod asemănător altor tratate, Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa se prefigurează ca un izvor de drept administrativ român, nu numai în materia drepturilor omului, așa cum rezultă din textul articolului 143 alineat 2, care stipulează ca, urmare aderării „prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Acest proces va presupune, evident, declanșarea procedurii de revizuire a Constituției României în cadrul unui proces pluridimensional de europenizare a constituțiilor naționale, aflat sub monitorizarea Comisiei pentru afaceri constituționale a Parlamentului Uniunii Europene.
Ca o concluzie la cele mai sus prezentate despre izvoarele scrise ale dreptului administrativ, putem spune că acestea sunt formele de exprimare a normelor juridice. Ele formează obiectul cunoașterii juridice, însuși sensul juridic al conceptului de izvor este singurul care exprimă obligativitatea normei, ca urmare a instituirii sale printr-un act normativ.
Teoria realității normelor juridice pornește de la dorința de a demonstra faptul că normele juridice sunt legi ale științei dreptului, ridicându-se astfel, din nou, problema distincției dintre normele morale și cele juridice. Francois Geny face această distincție prin scoaterea în evidență a anumitor caracteristici specifice dreptului: sancțiunea exterioară, ideea de just și imperativul categoric pe care norma juridică îl presupune. Julien Bonncase identifică cinci elemente care împreună formează scheletul dreptului: scopul normelor juridice (armonia socială); domeniul de aplicabilitate (doar manifestărilor exterioare ale ființei umane); constrângerea sau sancțiunea; dubla origine a regulilor de drept (rațională și socială); esența normei juridice (echilibrarea activității individuale în relație cu interesul grupului). Roger Bonnard susține că există două categorii de valori, cele individuale și cele sociale, care dau naștere implicit la două categorii de norme, cele morale, care au ca scop principal perfecțiunea individuală, interioară, și cele juridice, care vizează perfecțiunea socială, exterioară, a individului în relație.
Concluzia este că legea nu poate exista în lipsa normelor juridice, pe când acestea din urmă pot exista în lipsa legii. Activitatea de legiferare reprezintă una dintre funcțiile fundamentale ale oricărui stat de drept. Prin normare, statul creează cadrul general de desfășurare al tuturor interacțiunilor dintre membrii corpului social precum și schema potrivit căreia se realizează raporturile dintre diferitele instituții.
Normele de drept administrativ fac parte din acea categorie de norme juridice care reglementează, ordonând și organizând, raporturile sociale care constituie obiectul activității administrative a statului și a colectivităților locale, cu excepția raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării activității financiare.
Normele de drept administrativ au o structură trihotomică, cuprinzând trei elemente: ipoteza, dispoziția și sancțiunea, cu mențiunea că ipoteza este, de obicei, foarte dezvoltată, iar dispoziția, în general, se prezintă sub formă imperativă. Ipoteza prevede împrejurările, condițiile în care se aplică și subiectele la care se referă dispoziția, sunt incluse și alte părți ale normei, cum ar fi cele care prevăd definiții, principii etc. Ipoteza este relativ determinată când legea prevede împrejurările în care se aplică norma, existența lor concretă urmând a fi stabilită de organul care o aplică. Dispoziția este categorică, imperativă, pentru că relațiile sociale care fac obiectul reglementării dreptului administrativ se desfășoară în procesul de realizare a puterii. Astfel, principalele norme de drept administrativ au o dispoziție cu un caracter onerativ, prin care subiectele de drept la care se referă norma juridică sunt obligate la o anumită conduită. La fel ca și ipoteza, și dispoziția normei de drept administrativ poate fi absolut determinată și relativ determinată. Sancțiunea normei de drept administrativ prevede urmările juridice care decurg în cazul nerespectării normei, nu apare întotdeauna în mod expres, urmând a fi dedusă din conținutul normei juridice respective, după cum poate fi aceeași sancțiune pentru mai multe norme. Sancțiunea rămâne, din aces punct de vedere, elementul potențial și al normei de drept administrativ. Ca atare, sub aspectul gradului de determinare și sancțiunile normei de dreptadministrativ pot fi: determinate, relativ-determinate, alternative și cumulative, îmbrăcând diferite forme concrete. Dacă prin sancțiunea normei juridice, în procesul de realizare și aplicare a ei se înțelege măsura ce se aplică, în ultima instanță, atunci când norma nu este realizată de bună voie, se poate spune că dreptul administrativ apare, în multe cazuri, ca ramură a dreptului ce prevede sancțiuni pentru încălcări ale altor norme juridice. Apare o distincție între sancțiune, ca element al structurii logico- juridice a normei și sancțiune, ca element al răspunderii juridice, mai exact al răspunderilor juridice din dreptul administrativ. Între acestea există un raport de la întreg la parte.
Normele de drept administrativ pot fi emise atât de către Parlament, ca autoritate publică ce deține puterea legislativă, cât și de președintele Republicii, Guvern și celelalte autorități ale administrației publice centrale sau locale.
Nu trebuie să se confunde noțiunea de normă de drept administrativ – care se poate găsi atât într-un act juridic normativ emis de Parlament ca autoritate publică ce deține puterea legislativă, cât și într-un act juridic normativ emis de o autoritate a administrației publice centrale sau locale ce țin de puterea executivă – ca noțiune de act administrativ cu caracter normativ, care este un act juridic ce cuprinde norme de conduită și care este emis numai de către o autoritate a administrației publice centrale sau locale.
Normele de drept administrativ se pot referi la activitatea administrativă a statului, dar și la activitatea administrativă a colectivităților locale și se pot calsifica din acest punct de vedere, astfel:
norme care reglementeză organizarea autorităților și instituțiilor administrației publice centrale sau locale și care compun cadrul normativ al înființării, stabilirii structurilor organizatorice și desființării acestora;
norme care reglementează funcționarea autorităților administrației publice și care compun cadrul normativ al competențelor, dar și procedurile de realizare a acestora, și norme privind răspunderea autorităților administrației publice și a funcționarilor acestora;
norme care reglementează relațiile autorităților administrației publice cu persoane fizice și organisme non-guvernamentale, sau altfel spus, drepturile și obligațiile cetățenilor și a organismelor non-guvernamentale în raporturile lor de drept administrativ cu autoritățile administrației publice;
norme referitoare la Statutul funcționarilor publici;
norme care reglementează instituția contenciosului administrativ;
norme care reglementează răspunderea patrimonială a autorităților administrației publice, precum și răspunderea administrativă (contravențională) a persoanelor fizice și juridice;
Normele de drept administrativ sunt cuprinse în cele mai diferite acte juridice normative, ceea ce înseamnă că ele pot îmbrăca mai multe forme. În lucrările de drept administrativ, de multe ori se atrage atenția asupra distincției care trebuie realizată între normele de drept administrativ și actele administrative normative. Foarte multe norme de drept administrativ îmbracă forma actelor administrative cu caracter normativ, deci actele care emană de la organele administrației publice, dar acestea nu epuizează sfera actelor juridice în care sunt cuprinse norme de drept administrativ. Pe de altă parte, actul administrativ normativ poate să cuprindă și alte norme juridice decât administrative, cum ar fi: norme de drept civil,de dreptul muncii etc. Tocmai de aceea, cercetarea normelor de drept administrativ nu se poate face decât în strânsă corelație cu formele juridice pe care acestea le îmbracă, adică cu izvoarele dreptului administrativ.
În prezent, față de existența celor trei ordini juridice distincte, generate de normele naționale, normele comunitare și cele cuprinse în Convenția Europeană a Drepturilor Omului, între care se instalează o adevărată concurență normativă, precum și față de rolul fundamental și creator al jurisprudenței în conturarea și dezvoltarea normelor de procedură administrativă, întrebarea care se ridică este aceea dacă o codificare a acestora reprezintă un avantaj sau un dezavantaj. codificarea acestui tip de norme juridice reprezintă un avantaj sau, mai mult, o necesitate pentru sistemul normativ românesc. Astfel legiuitorul român are obligația să recurgă atât la unificarea normativă, realizată prin codificare și consolidare, cât și la armonizarea reglementărilor legale. Primul pas care se cere realizat este codificarea procedurii administrative, ce urmează să aibă ca punct de plecare cunoașterea amănunțită a nevoilor sociale și înțelegerea în profunzime a raportului dintre procedură și dreptul substanțial. Astfel se poate realiza mai bine ameliorarea protecției juridice a cetățenilor și o bună administrare, care ar da posibilitatea oricărei persoane să beneficieze de un tratament imparțial, echitabil din partea instituțiilor publice.
În România, activitatea de codificare contribuie la realizarea obiectivului de accesibilitate și inteligibilitate a normei de procedură administrativă și, implicit, la îmbunătățirea calității sale. Se va permite extinderea gradului de protecție acordat cetățenilor și posibilitatea acestora de a-și cunoaște mai bine drepturile în cadrul raporturilor cu administrația publică. În acest sens, viitorul Cod ar putea reprezenta un mijloc de modernizare a dreptului aplicabil procedurii administrative, de corelare cu normele comunitare și europene. Codificarea creează premise pentru raționalizarea și simplificarea activității administrației, întrucât autoritățile administrative dispun, în activitatea lor curentă, de reglementări clare, precise și uniforme. Adoptarea viitorului Codului de procedură administrativă va putea permite utilizarea unei terminologii unitare pentru aceleași realități și concepte juridice și, prin aceasta, va reduce riscul interpretării lor diferite. Codul ca putea contribui la asigurarea coerenței redacționale a textelor și la armonizarea sistemului normativ. El poate determina angajarea responsabilității autorităților publice în cazul adoptării unor acte administrative cu depășirea competențelor legale, în situația în care acestea au provocat un prejudiciu material sau moral. Activitatea de codificare ar reprezenta un remediu pentru inflația și dezordinea legislativă, problemă care trebuie să reprezinte o preocupare constantă a tuturor factorilor politici și a autorităților publice cu atribuții în acest domeniu. Acest cod ar trebui să reglementeze principiile și regulile generale în materia procedurii administrative necontencioase, întrucât Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr. 262/2007 cuprinde normele referitoare la contenciosul administrativ.
Codul ar trebui să prevadă procedurile generale, fără a include și reglementările care în prezent fac obiectul legislației sectoriale, cum ar fi, de pildă, O.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite. El ar trebui sa indice: obiectul legii, scopul legii, să definească unele noțiuni cu care operează adminiatrația, precum și principiile aplicabile administrației, respectiv: principiul legalității, principiul transparenței, principiul egalității de tratament juridic, principiul imparțialității, principiul proporționalității, principiul contradictorialității (cu componentele sale: audierea prealabilă a părții interesate înainte de emiterea actului administrativ, accesul la dosar, obligația de motivare a actului administrativ), principiul subsidiarității, principiul celerității, principiul cooperării interinstituționale, principiul încrederii legitime.
De asemenea, codul ar trebui să cuprindă reglementări cu privire la regimul juridic aplicabil actelor administrative, respectiv: condițiile generale și speciale de legalitate, forma și procedura de emitere a actului administrativ, fazele procedurii de emitere a actului administrativ (anterioare, concomitente și ulterioare), intrarea în vigoare, producerea de efecte juridice, ieșirea din vigoare, caracterul executoriu al actului administrativ, condițiile procedurale referitoare la încheierea, executarea și încetarea contractelor administrative, dar și reglementarea controlului administrativ intern sau extern. Existența unui asemenea cod, pe care-l putem considera un important și reprezentativ izvor de cunoaștere a dreptului administrativ, este necesară și ar implica dezvotarea unei administrații publice moderne, civilizate, într-un stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic, sunt valori supreme, fiind garantate.
Elaborarea de coduri este o operă de mare importanță în evoluția dreptului, a culturii, a civilizației unui popor, în general. În ceea ce privește dreptul administrativ, se conturează teza imposibilității obiective a codificării.
Dreptul administrativ nu poate fi codificat la fel de simplu, pe cum sunt codificate celelalte ramuri ale dreptului; un cod administrativ nu ar fi niciodată la curent cu legislația în vigoare din cauza modificărilor sau reînnoirilor prea dese și prea repezi ale legilor ce o alcătuiesc. De aceea rolul dreptului de organizator al vieții sociale în ceea ce privește principalele sale relații, dar și rolul dreptului de putere disciplinatoare asupra conduitei oamenilor în interacțiunile zilnice, determină abstact și teoretic, existența sistemului normelor juridice ca parte componentă a sistemului normativ social. Acest studiu al raporturilor juridice subliniază încă o dată faptul că raporturile de drept sunt, primordial, raporturi sociale în care oamenii intereacționează reciproc, iar legătura care se naște este o legătură susceptibilă de a fi apărată pe calea ”coercițiunii statale”. Așadar rezulltatele acțiunii normelor de drept administrativ în relațiile sociale, îl constituie raporturile de drept administrativ care apar, așadar, ca o categorie distinctă de raporturi juridice. În cea mai simplă definiție, raporturile juridice sunt înțelese ca fiind relațiile sociale care au căzut sub incidența normelor juridice, care le și reglementează . De aici, rezultă că nu orice relație socială este reglementată de norme juridice și că nu poate fi conceput un raport juridic în absența normelor juridice.
De-a lungul timpului s-au conturat mai multe concepții privind raportul juridic născut în contextul existenței unei interacțiuni între anumite persoane. Potrivit opiniei majoritare, raportul juridic concretizat în drepturile și obligațiile subiectelor de drept, se poate stabili numai în urma intervenției unui fapt juridic, ce reprezintă elementul sau acțiunea umană, de existența cărora legea leagă producerea unor anumite efecte juridice. Astfel, raportul juridic administrativ a fost definit ca acel raport social reglementat de normele dreptului administrativ, raport care intervine în cadrul și pentru realizarea funcției executive a statului. Acesta are la baza apariției sale trei premise: existența normelor juridice aplicabile, concretizate în baza existenței lor ca și izvoarele ale dreptului administrativ și care reglementează anumite segmente ale activității administrației publice; existența subiectelor de drept și faptul administrativ.
Particularizând conținutul raportului de drept administrativ, trebuie subliniat că exercitarea drepturilor și a obligațiilor nu este lăsată la latitudinea părților, ci constituie o obligație legală pentru acestea. Nașterea, modificarea sau stingerea raporturilor de drept administrativ nu depind de voința subiectivă a părților, ci constituie o îndatorire legală chiar și pentru autoritățile administrației publice, a căror rațiune de a fi constă tocmai în realizarea obligatorie a atribuțiilor, a competențelor cu care au fost învestite.
Izvoarele nescrise ale dreptului admnistrativ
Cutuma
Principiile generale ale dreptului administrativ
Jurisprudența instanțelor specializate
Doctina de drept administrative
5.1 Cutuma
Studiul cutumelor are un rol deosebit în descifrarea modului de formare a dreptului pozitiv, prin studierea ”folclorul juridic”, a analizării conținutului juridic în obiceiuri, tradiții, care conturează nu numai normele juridice ale unei comunități în evoluția istorică proprie, dar și concepțiile și principiile juridice generale.
Obiceiul juridic este cel mai vechi izvor de drept și reprezintă o regulă specială de conduită care se formează ca urmare a aplicării ei repetate într-o perioadă de timp îndelungată și într-o colectivitate umană, dacă este recunoscută drept voința statului cu putere juridică. Astfel, potrivit doctrinei ne aflăm în fața obiceiului juridic sau al cutumei atunci când norma juridică are o apariție spontană, izvorăște dintr-o folosință generală și prelungită, dintr-o practică constantă care area la bază acceptul întregului grup social care o consideră conformă dreptului.
Obiceiul juridic, ca normă generală de conduită, este exprimată oral, este fundamentată pe observarea uniformităților cazurilor petrecute în viața socială pe o perioadă de timp îndelungată și considerată dreaptă, și corespunde nevoilor de securitate, de egalitate și de justiție al oamenilor. Acest obicei este rezultatul unei experințe de viață a comunității, al repetării unei practici. Astfel oamenii respectă, de multe ori inconștient, unele reguli, și pe această cale de repetiție, ajung la convingerea că regula respectivă este utilă în viața de zi cu zi pentru existența unor raporturi corecte între membrii socității, raporturi favorabile oamenilor, dar și comunității în ansamblu. Aceste obiceiuri recunoscute de puterea de stat cu forță juridică devin adevărate cutume, ca izvoare formale de drept, iar transformarea lor în obiceiuri juridice s-a realizat în practica aplicării dreptului, prin recunoașterea acestor reguli de către instanțele judecătorești cu prilejul rezolvării anumitor litigii. Cutuma, ca izvor de drept, s-a întemeiat pe aplicarea sa în cazuri concrete, la carea avea să se facă referire ca obiceiuri ”precedente” și ”consacrate”, recunoscându-li-se valoarea juridică.
Dar nu toate obiceiurile care s-au creat în societate au devenit izvoare de drept. Acele izvoare care nu se refereau la raporturile juridice, chiar dacă au fost apropiate ca structură de cutumele juridice, nu au reprezentat dreptul pozitiv și nu au fost considerate izvoare ale dreptului (de exemplu, obiceiul de a merge la colindat). Consacrarea cutumei, ca izvor al dreptului administrativ s-a realizat prin două ”mecanisme”, și anume: statul prin organele sale legislative a sancționat un obicei și l-a definit ca normă oficială și obiceiul este invocat ca normă de conduită de către părți în fața unei instanțe judecătorești și aceasta îl validează ca ”regulă juridica”. Atunci când cutuma nu este recunoscută de către instanțele judiciare, ea este considerată drept ”uzanță” acceptată și urmată, reprezentând o practică socială constantă și uniformă, folosită într-un mediu social determinat. Cutuma se deosebește de uzanță tocmai prin faptul că aceasta din urmă este lipsită de convingerea că ea reprezintă regula juridică de drept obligatorie care prevede și sancțiuni.
Ca regulă socială, cutuma precede dreptul, ea se cristalizează în epoca de formare și dezvoltare a socității, fiind expresia unor necesități pe care societatea le resimte și care sunt legate de conservarea valorilor respectivei societăți. Rolul cutumei juridice a diferit de la o epocă istorică la alta, iar ca să devină un adevărat izvor al dreptului trebuia să îndeplinească anumite condiții, și anume: să exite un obicei străvechi instituit de generațiile anterioare; să se bucure o aplicație constantă; să existe instituită obligativitatea sa și să existe un consimțământ general tacit de respectare. În vremea regalității și în primele secole ale Republicii, cutuma a jucat un rol important deoarece nu se conturase uun anasmblu de norme care să se impună, iar în epoca postclasică și bizantină au devenit cele mai importante izvoare ale dreptului. Popoarele care se aflau sub influența dreptului roman au continuat să aplice regelemetările și principiile acestui drept sub forma cutumelor, așa cum s-a întâmplat în Italia, în sudul Franței, în Spania și în Anglia unde s-a întemeiat faimosul ”common law”, drept cutummiar care se găsește și în zilele noastre. În epoca modernă se constată o scădere a rolului obiceiului juridic, ajungându-se până la dispariția lui, lucru care însă nu ne-a determinat să realizăm care au fost trăsăturile definitorii ale cutumei: consacrarea prin repetabilitate, asigurarea continuității și conservarea societății cu o anumită identitate, crearea unei solidarități umane în cadrul relațiilor sociale și reglementarea acestora.
În literatura de specialitate se face distincție între trei tipuri de cutume, și anume: cutuma secundum legem, care se referă la cazurile în care regulili cutumiare se aplică conform dispozițiilor explicite ale legiuitorului sau a altor autorități publice; cutuma praeter legem, care se referă la situația în care norma cutumiară poate interveni fară trimiterile făcute de legiuitor atunci când există o lacină a legii care o face inaplicabilă într-un anumit domeniu; și cutuma contra legem care poate fi valabilă atunci când ea este opusă unei norme juridice interpretative sau unei norme juridice supletive.
Legat de dreptul românesc, așa cum am mai spus, după unirea Principatelor Române, cutuma nu va mai fi recunoscută ca izvor formal de drept, decât numia în măsura în care corespunde dreptului statal și cu o sferă mil mai restrânsă, în anumite domenii (civil, comercial, administrativ). Cedând tot mai mult în favoarea legii scrise, vechile obiceiuri juridice ale poporului român au făsat lucruri importante în urma lor, cel mai important fiind considerat că ”ce se naște din obiceiuri sunt lucruri drepte”.
Obiceiul juridic sau dreptul consuetudinar (cutumiar sau obișnuielnic) a reprezentat prima formă de exprimare a dreptului. În dreptul românesc, obiceiul (cutuma) a avut un rol deosebit de important până la începutul secolului al XIX-lea. El a alcătuit așa-numitul JUS VALACHORUM (dreptul românilor), formând „legea țării” sau „obiceiul pământului”. Primele legiuiri scrise românești apar în timpul lui Vasile Lupu și Matei Basarab. Ulterior, primele Coduri ale lui Calimach (1817) și Caragea (1818) continuau să facă largă referire la obiceiuri. După apariția Codului civil, la 1864 (de inspirație napoleoniană), rolul obiceiului se restrânge semnificativ. Pentru a fi recunoscut ca izvor de drept, în prezent, obiceiul trebuie să întrunească anumite condiții:
a) fie statul, prin organele sale legislative, recunoaște un obicei și-l încorporează într-o normă juridică, oficială;
b) fie părțile interesate invocă obiceiul – ca normă de conduită căreia ele au înțeles să i se supună – în fața unei instanțe de judecată, iar aceasta îl validează (recunoaște) ca regulă juridică, în raporturile dintre acele părți.
Cutuma reprezintă o sursă nescrisă, o practică urmată și acceptată, devenind astfel
obligatorie din punct de vedere legal, practică ce completează ori modifică legislația primară sau secundară a Comunității Europene. Pentru a fi izvor de drept, cutuma trebuie să îndeplinească următoarele trei condiții: să existe o condiție obiectivă sau materială, care constă într-o practică veche, incontestabilă, constantă și uniform aplicată; să existe o condiție subiectivă sau psihologică, care cere ca practica respectivă să fie obligatorie și să poată fi sancționată în caz de nesocotire, și să existe condiția caracterului precis sau cât de cât precizabil al regulii de conduită impusă prin repetare.
Cutuma internațională ia naștere din practica statelor în cadrul relațiilor lor reciproce, prin înterprinderea unor acțiuni, cât și prin abstențiunea statelor. Pentru a avea statutul de cutumă generală, regula nescrisă trebuie să fie recunoscută în toate regiunile lumii și de toate categoriile de state, diferențiate în prezent mai ales prin nivelul lor inegal în care se dezvoltă. Jurisprudența a acceptat posibilitatea existenței unor cutume regionale, care sunt obligatorii doar pentru statele regiunii în cauză, sau chiar a unor cutume locale, valabile pentru câteva state. Cutuma internațională nu trebuie confundată cu uzanțele internaționale, care sunt o practică îndelungată, dar fără a fi considerată obligatorie pentru state, din punct de vedere juridic
În dreptul modern cutuma și-a păstrat calitatea de izvor de drept, în special cu rol interpretativ și supletiv, numai pentru anumite ramuri ale dreptului, o pondere mai mare având dreptul civil , unde se găsesc trimiteri la obiceiul obștesc, la obiceiurile particulare, care sunt în realitate reguli de bună vecinătate determinând limitele exercitării dreptului de proprietate. În unele cazuri, chiar legea consacră obligativitatea obiceiului, recurgând la reguli stabilite de ”obiceiul locului”, ”obiceiuri constante și recunoscute”, ”obiceiul obștesc”, ”uzul local”, ”practitici statornicite de părți”,etc. Astfel rolul cutumei, ca izvor de drept, este unul decorativ, obiceiul constituind izvor de drept numai în materia dreptului privat (în dreptul civil și comercial), și doar în măsura în care legislația în vigoare face trimitere expresă la el.
Ca o paranteză, în dreptul penal, cutuma, ca izvor al dreptului penal, nici nu există, deoarece în aceasta materie funcționează principiul legalității incriminării și al pedepsei, ceea ce ne face să spunem că întotdeauna izvor al dreptului penal este legea scrisă.
Astăzi obiceiul se oglindește mai mult în jurisprudență, deseori confundându-se astfel încât de multe ori e foarte greu să le distingi. Care este însă legătura dintre cutumă și jurisprudență? Numai prin jurisprudență cutuma se consacră. Cunoaște și inconveniente prin faptul că are o mobilitate foarte mare, o nesiguranță dar care se adaptează întocmai necesităților sociale. În orice caz ea nu este un fenomen de drept privat fiind garantată și consacrată chiar de stat cutuma devine drept pozitiv.
5.2 Principiile genarale ale dreptului administrativ
Principiile generale ale dreptului administrativ sunt izvoare importante ale acestei ramuri de drept. Se are în vedere faptul acceptat de doctrina elevețiană, care arată că tribunalul federal, dar și tribunalele adminstrative au dezvoltat în jurisprudența lor, principii generale și reguli generale care nu sunt prezentate în forma uzuală în legislație. În doctrină a fost susținută necesitatea de a se face distincție între acele principii care sunt prevăzute în acte normative, situație în care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ, după cum s-a menționat mai sus,și acele principii care, fără a fi prevăzute expres în vreun act normativ, se degajă prin generalizare,căpătând valoarea unor izvoare distincte de acte normative respective. S-au format principii ale dreptului administrativ care au valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate în administrația activă și sunt impuse acesteia de instanțele judecătorești, atunci când sunt încălcate.
Regimul juridic al actelor administrative se sprijină în bună parte pe principii de drept formulate de doctrina juridică și aplicate în practica instanțelor de contentcios administrativ care controlează legalitatea administrației publice. Dincolo de toate particularitățile, de regulă, în doctrina occidentală se recunoaște practicii juduciare caracterul de izvor de drept, fiind vorba de practica instanțelor de contencios administrativ. Considerăm în acest sens, că nici noi nu putem invoca o soluție contrară, deoarece în tradiția democratică din țara noastră practica judiciară este considerată izvor de drept, ceea ce trebuie admis și pentru contenciosul administrativ. Spre exemplu, principiul revocării actelor administrative nu este prevăzut expres în nici un text de lege, deși există propuneri în acest sens, dar el se deduce din actele normative care reglementează organizarea și funcționarea administrației publice. Privit ca operațiunea de încetare definitivă a producerii de efecte juridice de un act administrativ, acest principiu ar trebui prevăzut expres în viitorul Cod de procedură administrativă. În doctrina occidentală au fost identificate ca principii aplicabile în ipoteza absenței bazei legale, în activitatea administrației comunitare, principiul egalității și nediscriminării, principiul securității juridice și a protecției încrederii legitime, principiul proporționalității, pe lângă cel al legalității și libertății de decizie a administrației.
Unele precizări trebuie făcute în legătură cu unele denumiri ale unor acte normative care sunt puțin mai deosebite, și anume, denumirea de ”cod” desemnează o lege și reglementează complet și sistematic o activitate într-un domeniu foarte important. Frecvent se folosește și denumirea de ”regulament” pentru un act normativ ale cărui norme reglementează raporturi juridice administrative. Denumirea de regulament o poate purta o lege, cum ar fi de exemplu regulamentul de funcționare a camerelor parlamentului, o hotărâre a Guvernului, un ordin ministerial sau al conducătorului unei instituții, ca de exemplu regulamentul de funcționare sau cel de ordine interioară.
5.3 Jurisprudența instanțelor specializate
Jurisprudența sau practica judiciară este alcătuită din totalitatea hotărârilor judecătorești pronunțate de către toate instanțele dintr-un anumit stat, indiferent de gradul de jurisdicție. Potrivit scopului lor, instanțele de judecată soluționează anumite cauze ce sunt aduse în fața lor și pronunță hotărâri ]n baza legii, sau sentințe, decizii ori încheieri.
Cauzele judecate de instanțe, oricare dintre ele, și ne referim aici la judecătorii, tribunale, curți de apel sau Înalta Curte de Casație și Justiție, sunt cauze de drept privat sau public. După ce a fost sesizat prin acțiune sau prin cerere de chemare în judecată ori rechizitoriu, completul de judecată format din unul sau mai mulți judecători trebuie să judece cauza și să pronunțe o hotărâre. El face acest lucru interpretând și aplicând una sau mai multe norme juridice. Se observă deci că rolul jurisprudenței este acela de a interpreta și aplica legea la cazurile concrete.
În dreptul românesc în vigoare, de principiu, jurisprudența nu poate fi izvor de drept. Cu alte cuvinte, un judecător nu este ținut de hotărârea sau hotărârile date anterior în cazuri similare, de un alt judecător și nici chiar de propriile sale hotărâri anterioare. Altfel spus, judecătorii nu sunt obligați să țină seama de hotărârile date anterior în spețe similare și să pronunțe aceeași soluție. De altfel, în dreptul român este interzis puterii judecătorești, respectiv instanțelor de judecată, să se substituie puterii legislative și să ”creeze legea”. În acest sens, sunt dispozițiile art.4 Cod civil care interzic judecătorului ca în hotărârile ce le dă să reglementeze de principiu o anumită chestiune, depășind atribuțiile sale. Această regulă este valabilă în sistemul dreptului romano-germanic din care face parte și dreptul român.
Cu titlu de excepție, în dreptul român există două situații când precedentul judiciar capătă statutul de izvor de drept, fiind obligatoriu pentru instanțele de judecată:
a) în primul caz ne referim la deciziile date de către Înalta Curte de Casație și Justiție (Î.C.C.J.) în materia „recursului în interesul legii” (cale extraordinară de atac prin care se urmărește asigurarea interpretării și aplicării unitare a legilor pe întreg teritoriul țării) sunt obligatorii pentru toate instanțele și se publică în Monitorul Oficial. Recursul în interesul legii este promovat de către procurorul general al Parchetului de pe lângă Î.C.C.J. în scopul arătat, atunci când anumite chestiuni de drept au primit soluționări diferite din partea instanțelor de judecată, acest lucru fiind posibil, de cele mai multe ori, datorită ambiguităților anumitor texte de lege ori modificărilor legislative repetate și necorelate între ele ori cu alte texte. Recursul în interesul legii se judecă în Secțiunile Unite ale Î.C.C.J.
b) a doua excepție se referă la deciziile Curții Constituționale prin care se constată neconstituționalitatea: unui text de lege, a unei legi în ansamblul ei, a unei ordonanțe ori a regulamentelor Parlamentului. Curtea Constituțională este o autoritate autonomă, ce nu face parte din puterea judecătorească, legislativă sau executivă și nu se subordonează unei alte autorități. Curtea Constituțională se poate pronunța asupra excepției de neconstituționalitate, invocate într-o anumită cauză, de către una din părți cu privire la un anume text de lege. Curtea se pronunță însă doar în drept, nesoluționând în fond litigiul, deoarece după soluționarea excepției, procesul continuă în fața instanțelor obișnuite, inițial investite. Deciziile Curții Constituționale au efecte ”erga omnes” (față de toți) și nu doar pentru părțile litigante. Atribuțiile C.C. se limitează doar la a verifica conformitatea cu Constituția României a unei anumite dispoziții dintr-o lege sau ordonanță ori a întregului act normativ respectiv.
Jurisprudena este felul în care tribunalele interpretează legea. Există state unde modul de interpretare judecatorească a legii constituie un izvor de drept. Astfel doctrina franceză admite că "dintre toate cele trei izvoare nescrise ale dreptului, jurisprudența, în dreptul administrativ, rămane singura direct creatoare". Jurisprudența ca izvor de drept are o situație diferită în funcție de sistemul de drept. Prin jurisprudența se întelege un ansamblu, o totalitate de hotărâri judecatorești. În sistemul de drept francez, ca și în alte state, hotărârile instanțelor judecătorești nu sunt considerate a fi izvor de drept, întrucat se pornește de la ideea că rolul instanțelor judecătorești este de a aplica legea la cazurile concrete, prin soluționarea de litigii juridice, si nicidecum de a crea legea ca izvor de drept prin hotararile prin care se pronunta. În alte sisteme de drept, de exemplu în dreptul anglo-saxon, precedentul judiciar, adică hotărârile judecătorești pronunțate anterior, este socotit drept izvor de drept, făcându-se apel la asemenea hotărâri pentru soluționarea unor litigii asemănătoare. Astfel, aici dreptul comun (”common law”) este alcătuit din hotărâri judecătorești (precedente judiciare) și obiceiuri juridice. În acest sistem (aplicabil în special în justiția americană), precedentul judiciar joacă un rol important, iar judecătorul nu este un simplu interpret al legii, ci un creator de lege. Astfel, o cauză poate fi soluționată pe baza unui precedent pronunțat cu sute de ani în urmă.
5.4 Doctrina de drept administrativ
Jurisprudența și doctrina sunt considerate ca izvoare indirecte ale dreptului, întrucât ele nu acționează direct asupra reglementării raporturilor sociale, ci au o influență indirectă asupra acestora, prin intermediul normelor cuprinse în actele normative care receptează mesajele transmise de ele. O problemă importantă cu care ne confruntăm este aceea de a stabili dacă doctrina reprezintă un izvor de drept. Doctrina se constituie prin lucrările autorilor care explică și comentează regulile juridice, expun teoriile despre drept, precum și despre aplicarea practică a principiilor și arată părerile lor cu privire la problemele juridice. Doctrina a jucat un mare rol în dreptul roman, în care opiniile unor mari juriști ca Paul, Papinian, Ulpian, Gaius, Modestinus, Justinian erau considerate ca având forța legii. Aceste păreri „communis opinio doctorum” aveau un adevărat rol creator, de izvor de drept. O dată cu codificarea cutumei și cuprinderea normelor juridice în legi, rolul doctrinei a scăzut, fără ca el să dispară. În Evul Mediu, doctrina a jucat, de asemenea un rol important, datorită obscurității și nesiguranței dreptului cutumiar, astfel încât judecătorii căutau soluțiile în comentariile juriștilor.
După cum se poate vedea referitor la doctrină, părerile sunt împărțite, deoarece uneori i se recunoaște caracterul de izvor de drept al doctrinei, alteori nu. Majoritatea părerilor consideră că în sens strict tehnico-juridic, doctrina în ansamblul ei, și doctina de drept public, în particular, nu sunt izvoare de drept, dar au o influență decisivă asupra jurisprudenței. Astfel, în toate tările civilizate, un judecător nu-și poate îngădui să motiveze o soluție fără să invoce argumente din doctrină, descoperind, în acest sens, peste tot lucrări, cum ar fi exemplu: tratate, cursuri, monografii, comentarii de texte legale de drept, inclusiv de drept administrativ, care sunt invocate drept ”ratio scripta” de către tribunale. Rezultă încă o dată rolul important, dau nu de izvor de drept, al doctrinei, în elucidarea sensului legii și în aplicarea uniformă a acesteia. Pe acestă cale se subliniază că ”doctrina sevește ca un îndreptar pentru judecător și pentru legiuitor, reprezentând, în același timp, un semnal de alarmă asupra reglementărilor care trebuie schimbate, îmbunătățite sau asupra soluțiilor de lege ferenda care trebuie să stea în atenția legiuitorului.
În dreptul roman doctrina a jucat un mare rol, constituind un adevarat izvor creator al dreptului, părerile unora dintre marii juriști consulți romani au avut chiar, într-un anumit stadiu, "putere de lege". În Evul Mediu în fața obscurantismului și nesiguranței dreptului consuetudinar ce alcătuia dreptul nescris, judecătorii căutau soluția problemelor juridice în autorii care studiau și comentau obiceiurile. O dată cu redactarea și codificarea regulilor de drept, rolul doctrinei a pierdut din importanță, constituind doar un izvor interpretativ.
În literatura de specialitate din perioada interbelică s-a considerat că doctrina nu poate constitui un izvor formal al dreptului administrativ, dar, în același timp, s-a apreciat că doctrina poate servica un îndreptar, deopotrivă pentru judecători și pentru legiuitor, reprezentând un semnal de alarmă asupra reglementărilor care trebuie schimbate, pe care administrația nu îl poate ignora. Pe de alta parte, preluînd ideile școlii franceze, în alte lucrări de specialitate se apreciază că doctrina îndeplinește, în mod indubitabil, ”un rol de neînlocuit” și în consecință, constituie izvor al dreptului administrativ.
Doctrina juridică are un rol important: interpretează dreptul, realizează sinteza dreptului, ajută pe legiuitor în elaborarea dreptului și pe judecător în aplicarea lui dovedindu-și pe deplin utilitatea prin formarea de juriști chemați să aplice sau să interpreteze legea. În acest context interpretarea doctrinală promovată în monografii, tratate, cursuri, comunicări juridice, are o pondere considerabilă, ea fiind realizată de către oameni de știință care sunt presupuși a studia în mod complex problemele cu care sunt confruntați. Rolul cel mai important, de-a lungul timpului, al doctrinei îl întâlnim în antichitate și în epoca medievală, unde doctrina juridică a jucat un rol important. În situațiile dificile ale dreptului cutumiar, judecătorii, căutau soluțiile în comentariile din opere științifice. În asemenea cazuri opinia comună, concordantă a juriștilor avea autoritatea de lege, fiind invocată în hotărârile juridice. În epoca modernă, doctrina juridică a încetat practic să mai fie un izvor de drept, cu toate că de-a lungul secolelor și-a adus contribuția la unificarea, dezvoltarea și adoptarea dreptului la noile realități sociale în continuă dezvoltare în diferite țări.
Concluzii
Dreptul românesc este un drept unitar. Această unitate rezultă din unicitatea sursei sale de creație și se prezintă într-o diversitate a domeniilor de reglementare a relațiilor sociale. Normele juridice, în principiu, se grupează în funcție de specificul relațiilor pe care le reglementează. Dacă avem în vedere cele două mari diviziuni ale dreptului, în drept public și drept privat, vom înțelege mai repede de ce dreptul administrativ se plasează, ca ramură de drept, în cadrul dreptului public. Instituțiile juridice nu sunt toate de același fel, ele se diferențiază prin natura lor, prin scopul urmărit, prin mijloacele care li se pun la dispoziție. Natura interesului reglementat de fiecare instituție juridică, privită ca ansamblu de norme juridice cu obiect de reglementare aproape omogen, în cadrul unei ramuri de drept au o mare valoare în stabilirea limitelor unei ramuri de drept sau a dreptului public ori a dreptului privat.
Caracteristica generală a dreptului este aceea că se ocupă de reglementarea intereselor publice generale. Dreptul administrativ reglementează activitatea unei puteri a statului, puterea executivă sau administrativă. Constituția, legea fundamentală, este cea care reglementează modul de organizare a puterilor statului. Comparativ, administrația se prezintă ca puterea cea mai dinamică a statului, normele juridice aplicabile administrației fiind supuse unui proces necontenit de adaptare.
Dreptul administrativ, ca ramură a dreptului public cuprinde ansamblul de norme juridice privind crearea, organizarea și funcționarea autorităților administrației publice. Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfășurare a activității administrației, normele sale conferind administrației publice puteri, prerogative care nu există la normele de drept ce reglementează relațiile dintre particulari. Această caracteristică face din raporturile juridice administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a părților, fiindcă dreptul administrativ acționează în regim de putere publică, normele sale având caracter imperativ, constituind un regim derogator al acțiunilor administrației publice, un regim de putere publică, de supraordonare a subiectelor raporturilor juridice, deasupra aflându-se întotdeauna autoritățile administrației. Dreptul administrativ cuprinde și normele juridice care reglementează statutul juridic al funcționarilor publici și pe acela privind responsabilitatea administrației. Caracterul imperativ al normelor juridice nu exclude tragerea la răspundere a administrației pentru nesocotirea interesului general și al interesului juridic, particular recunoscut ca atare de drept.
Când vorbim de norma juridică ne referim la tot ce reprezintă baza normativă a dreptului administrativ, placând de la importanța acesteia ca izvor de drept, fie ca ea se conturează ca izvor în forma scrisă sau în forma nescrisă. Analiza izvoarelor dreptului, evidențiază încă o dată cele două accepțiuni de bază ale noțiunii de izvor de drept, respectiv, izvorul material și izvorul formal al dreptului. Izvorul de drept constituie originea, sursa, factorii de creare și determinare a dreptului căci norma juridică ca să devină obligatorie, ea trebuie să îmbrace o anumită formă de exprimare, un mod de stabilire și de cunoaștere.
Izvoarele dreptului sunt modalitățile specifice de exprimare a conținutului dreptului, ele reprezentând formele, procedeele de exprimare ale normelor juridice, respectiv, actul normativ în care sunt cuprinse aceste norme. Importanța studierii izvoarelor dreptului rezultă din necesitatea de ai determina orientările de dezvoltare, de a-i cunoaște normele și modalitățile de aplicare, asigurându-se respectarea lui, iar prin aceasta a drepturilor și libertăților fundamentale ale membrilor societății.
Fundamentul constituirii statului de drept îl reprezintă Constituția, principalul izvor al dreptului administrativ, care este legea fundamentală a statului, întrucât consacră principiile esențiale ale organizării de stat, forma de guvernare, drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor. Totodată, Constituției îi sunt subordonate toate celelalte legi și acte normative adoptate înainte sau după intrarea în vigoare a legii fundamentale. Pe de altă parte, membrii colectivității, considerați individual sau în grup, iau parte la numeroase raporturi sociale care sunt reglementate prin norme juridice, participând astfel la viața juridică a comunității. Aceasta semnifică nu numai nevoia de reglementare riguroasă a raporturilor juridice, cât și necesitatea cunoașterii unor asemenea reglementări. Însușirea și apoi conștientizarea normelor de reglementare se realizează în primul rând prin studierea în sine a dreptului și, după caz, prin aplicarea lui. Realizarea dreptului, a conținutului actelor normative, semnifică traducerea în viață a drepturilor și obligațiilor prevăzute de normele juridice, respectarea acestor norme de către destinatarii lor. În același timp, realizarea dreptului implică personalitatea fiecărui individ al cărui comportament este reglementat de norma juridică, libertatea umană raportându-se la modul de respectare a legii. Pentru a caracteriza o faptă ca fiind dreaptă sau dimpotrivă nedreaptă, licită sau ilicită, trebuie să se cerceteze gradul de libertate al individului care a ajuns în contact cu legea. Acolo unde dispare noțiunea de libertate dispare și realizarea liberă a dreptului.
Importanța normelor juridice ca izvoarele ale dreptului administrativ și aplicabilitatea corectă a acestora implică cunoașterea acțiunii lor în timp, în spațiu, dar și cunoașterea lor privind interpretarea, căci norma juridică, subiectele de drept și faptele juridice constituie premisele fundamentale ale raportului juridic. Sub acest aspect este importantă stabilirea datei exacte a intrării în vigoare și a încetării sau a ieșirii din vigoare a actului normativ. Aducerea la cunoștiință publică a cetățenilor a legii se face, de regulă, prin publicarea legilor și actelor normative adoptate sau emise de organele centrale ale statului într-o publicație oficială, cum este Monitorul Oficial al României. Stabilirea cu precizie a datei de intrare în vigoare a actului normativ este, pe de altă parte, hotărâtoare pentru determinarea momentului din care încep să curgă toate efectele juridice prevăzute de actul normativ. Un principiu fundamental al acțiunii actelor normative în timp este cel al neretroactivității lor ceea ce semnifică împrejurarea că legea dispune numai pentru viitor, că ea se aplică persoanelor și raporturilor sociale pe care le vizează, de la data intrării sale în vigoare, statul neputând pretinde cetățenilor și în general destinatarilor unei legi să se supună unor reglementări pe care nu le cunosc.
Acțiunea actelor normative asupra persoanelor în spațiu este organic legată de principiul suveranității puterii de stat manifestată sub aspectul suveranității teritoriale și, respectiv, al legăturii dintre stat și persoane prin cetățenie. În temeiul principiul suveranității statului, legile și celelalte acte normative sunt obligatorii pentru toți cetățenii statului respectiv și pentru toate organismele, instituțiile, persoanele fizice și persoanele juridice care se află pe teritoriul său. Aceasta înseamnă, pe de o parte, că pe teritoriul unui stat acționează dreptul statului respectiv, care determină conduita persoanelor aflate pe teritoriul său iar, pe de altă parte, că este exclusă acțiunea pe acest teritoriu și asupra persoanelor aflate pe el, a legilor altor state străine. De la principiul teritorialității acțiunii actelor normative se cunosc unele abateri, definite ca fiind excepții de extrateritorialitate, și anume: neaplicarea legii naționale asupra unor locuri și aplicarea legii străine asupra unor părți din teritoriul național (reprezentanțe diplomatice, ambasade, nave străine); neaplicarea legii naționale asupra unor persoane (reprezentanții misiunilor diplomatice sau militare aflați pe teritoriul național); neaplicarea legii naționale asupra unor fapte săvârșite pe teritoriul național (imunitatea de jurisdicție cu privire la faptele săvârșite pe teritoriul României de către președintele țării, membrii parlamentului, reprezentanții statelor străine sau a organizațiilor internaționale); aplicarea legii străine pe teritoriul altui stat (cum ar fi recunoașterea efectului juridic al unor fapte săvârșite pe teritoriul unui alt stat sau aplicarea legii penale unor fapte penale săvârșite în străinătate).
Interpretarea normei juridice desemnează însuși procesul intelectual de stabilire a sensului exact al normei juridice în vederea aplicării și realizării dreptului, interpretarea care poate fi oficială, care provine de la un organ de stat competent, și interpretarea neoficială care reprezintă opiniile unor persoane neoficiale asupra modului cum trebuie să fie înțeles conținutul unor norme juridice (spre ex. interpretarea doctrinară sau științifică). O asemenea interpretare nu are caracter obligatoriu și nu se concretizează în conținutul unor acte juridice normative. Multitudinea metodelor de interpretare existente în literatura de specialitate ne determină încă o dată să ne daăm seama despre importanța studierii izvoarelor de drept, căci însăși interpretarea istorică constă în lămurirea sensului unei norme juridice, a unui text normativ, prin coroborarea acestei norme sau a textului cu alte dispoziții normative aparținând aceleiași instituții juridice sau ramuri de drept și chiar unor ramuri de drept diferite. Nici o normă de drept nu poate fi înțeleasă dacă este desprinsă în mod arbitrar de alte norme cu care se completează și interacționează.
Prezentarea turor argumentelor de mai sus ne determină să accentuăm că, în special, izvoarele formale ale dreptului administrativ constituie baza acestei științe juridice, căci acestea nu sunt altceva decât reguli de comportare în interiorul unei societăți, reguli fără de care conviețuirea nu ar fi posibilă.
Bibliografie
1.Antonie Iorgovan, Drept administrativ vol.I, Editura Atlas Lex, București,1994
2.Colectiv, Istoria dreptului românesc, vol.I, Editura Academiei,București
3. Paul Gogeanu, Istoria dreptului romănesc, Tipografia Universității București,1985
4. V. Hanga, Instituțiile politico-juridice autohtone în perioada migrațiilor (sec.III-VIII), în S.C.J.nr.2/1982
5.Al.Herlea, Studii de istorie a dereptului,vol.I,Organizarea de stat, Editura Dacia, Cluj-Napoca,1983
6. I.C. Dăgan, Mileniul imperial al Daciei, Ed.științifică și enciclopodică, București,1986
7. V.Al.Georgescu, Structura grafică a sistemul de drept feudal
8. Anibal Teodorescu, Noțiuni de drept administrativ,partea I, Tipografia Eminescu, București, 1912
9. C.tin.G.Rarincescu,Contenciosul administrativ român
10.Anita Naschitz,Teoria și tehnica în procesul de creare a dreptului, Editura Academiei, București,1969
11.Nicolae Popa,Teoria generală a dreptului, Ed.Actami,Bucure;ti, 1996
12. J.Rivero,Droit administratif
13. Blaise Knapp,Precis de droit administratif
14.M.T.Oroveanu, Organizare și metode în administrația de stat, Ed.Științifică și Enciclopedică,București, 1978
15. Legea nr.69/1991
16. Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ,vol.I,Editura AllBeck,București,2005
17. Dumitru Brezoianu, Drept administrativ-Partea generală,Ed.Universității Titu Maiorescu, București,2003
18. G. Sofronie, Procesul juridico-diplomatic al formațiunii statelor, in ”Transilvania” nr.4, Sibiu 1942
19.Ion Peretz, Dreptul român în poeziile populare, vol.III – Dreptul la memorie în lectura lui Ion Chimet, Cluj, Ed.Dacia,1992
20. Vladimir Hanga,Dreptul și tehnica juridică-Încercare de sinteză,Ed. Lumina Lex, București,2000
21. Nicolae Popa,Ion Dogaru,Gh.Dănișor,Dan Claudiu Dănișor, Filosofia dreptului.Marile curente,Ed.All Beck, București,2002
22. Georg Wilhelm Friedrich Hegel,Principiile filosofiei dreptului, Ed.Academiei, București, 1969
23.Th.C.Aslan,Istoricul puterii legiuitoare în România,în Dreptul nr.11/1905
24.Th.C.Aslan,Istoricul puterii legiuitoare în România,în Dreptul nr.13/1905
25. Liviu P.Marcu,Istoria dreptului românesc,Ed.Lumina Lex,București,1997
26. Constituția României din 1948
26. Constituția României din 1952
27. Constituția României din 1965
28. http://www.euro-ombudsman.eu.int/code/en/default.htm
29. Al. Negoiță,Drept administrativ și știința administrației,Ed.Atlas Lex SRL,București,1993
30. I.Alexandru ș.a.,Drept administrativ,Ed.Economică,2002
31. Rodica Narcisa Petrescu,Drept administrativ,vol.I,Ed.Cordial Lex,Cluj-Napoca,1997
32. M.Anghene,Necesitatea codificării normelor de procedură administrativă,în R.R.D. nr.1/1973
33. V.Gilescu,Dreptul administrativ vol.I,partea introductivă
34.I.Alexandru,Un punct de vedere în conturarea unei concepții privind elaborarea codului administrativ, R.R.D. nr.9/1976
35.Al.Negoiță,Considerații privind elaborarea codului administrativ,AUB 1977
36.N.Cicu,Importanța elaborării unui cod de procedură administrativă în S.C.J.nr.1/1986
37.Constituția României completată și modificată prin Lg.429/2003
38. G.Bogoș,Teoria generală a dreptului,Ed.Argonaut,Cluj-napoca,1999
39.A.V.Farcaș,Teoria generală a dreptului , Ed.Dimitrie Cantemir,Târgu-Mureș,2006
40. A.V. Farcaș, Introducere în teoria generală a dreptului, Ed.Dimitrie Cantemir, Târgu-Mureș,2010
41.S.Popescu,Teoria generală a dreptului,București,Ed.Lumina Lex, 2000
42. E.Paraschiv, Izvoarele formale ale dreptului, Ed.C.H.Beck,București,2007
43. Gh.Mihai,Fundamentele dreptului.Teoria izvoarelor dreptului obiectiv,vol.III, Ed.All Beck, București,2004
44.A.V.Fărcaș,Teoria generală a dreptului, Ed.Universul juridic, București,2011
45.G.Romulus, Oana M., Drept privat roman,vol.I, Ed.Univ.Ecologice Dimitrie Cantemir, Târgu-Mureș,1995
46.M.Djuvara,Teoria generală a dreptului.Drept rațional,izvoare și drept pozitiv, Ed.All Beck, București, 1999
47. A.V.Fărcaș,Teoria generală a dreptului, Ed.Universul juridic, București,2011
48.I.Dogaru,D.C.Dănișor,Gh.Dănișor,Teoria generală a dreptului, Ed.Științifică, București, 2007
49. Agata Mihaela Popescu,Drept administrativ general, Ed.ProUniversitaria,București,2012
49.D.Firoiu,L.Marcu,Istoria dreptului românesc,vol.II,Ed.Academiei Republicii,București
50. C. Hamangiu, I. Rosetti Bălănescu, Al. Băicoianu, Tratat de drept civil, vol. I, Ed. All, București, 1996
51. Victor Dan Zlătescu, Tratat elementar de drept civil român, Teoria generală, vol. I, Casa Editorială „Calistrat Hogaș”, București, 2000
52.Noul Cod Civil
53. Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol.I,Ed.All Beck,București,2003
54. Al. Văllimărescu, Tratat de enciclopedia dreptului, București, 1932
55. Romul Petru Vonica, Introducere generală în drept, Ed. Lumina Lex, București, 2000
56. Gheorghe Avornic, Elena Aramă, Boris Negru, Ruslan Costaș, Teoria generală a dreptului, Ed. „Cartier juridic”, Chișinău, 2004
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Izvoarele Dreptului Administrativ (ID: 117156)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.