Interesul Public

=== b9e36e91bc2e72a0d85b7ed8157527791d77277d_76653_1 ===

INTRODUCERE

Considerat adesea doar un stereotip politicianist, un pretext sau o justificare pentru acțiuni mai mult sau mai puțin consacrate binelui general, interesul public este un concept ce încă nu a putut fi cuprins într-o definiție exactă și atotcuprinzătoare. Păstrarea ambiguității vis-à-vis de definirea acestei noțiuni poate fi explicată, poate, prin flexibilitatea conferită astfel deciziilor și acțiunilor întreprinse de cei care au rolul și datoria de a veghea asupra interesului global (pornind de la scara micro a unei comunități și până la macro-organizare).

Așadar, a vorbi despre interesul public este un demers nu atât dificil, cât complicat în ceea ce privește aria de cuprindere a unor factori și conexiunile dintre aceștia. Din acest motiv, se impune o abordare a subiectului sub toate cele trei dimensiuni: psihologică, sociologică și juridică.

Putem vorbi de interesul public versus interesul privat?

Este interesul public cumulul intereselor private?

Sunt termeni care se influențează, se exclud reciproc sau, mai degrabă, acționează într-o sinergie în procesul de dezvoltare generală a societății?

Care este, realmente, puntea de legătură dintre cele două noțiuni și, mai ales, ce cale trebuie urmată pentru ca cele două să se intercondiționeze constructiv?

Iată câteva dintre întrebările la care ne vom strădui să răspundem pe parcursul lucrării de față.

Pentru a putea înțelege conceptul de interes public, cu toate implicațiile sociale, trebuie să pornim de la noțiunea de interes privit în ansamblu. Este necesară, de asemenea definirea noțiunilor de proprietate publică, domeniu public și proprietate privată.

Având în vedere că interesul public implică decizii ale autorităților publice, vom face o scurtă prezentare a administrației publice din România, făcând referire, în același timp, și la ceea ce presupune realizarea unei bune guvernări, fără a uita, bineînțeles, problema spinoasă a conflictului de interese.

INTERESUL, FACTOR MOTIVAȚIONAL

Definit în Dicționarul Explicativ al Limbii Române ca fiind o „preocupare de a obține un succes, un avantaj; râvnă depusă într-o acțiune pentru satisfacerea anumitor nevoi”, interesul poate fi privit ca un factor motivațional ce impune o orientare activă, selectivă și relativ stabilă a unei persoane, din proprie inițiativă, spre obiecte și acțiuni ori spre anumite domenii.

O altă definiție a interesului o putem da raportându-ne la preferințele așteptate sau predictibile ale unui individ, atunci când sunt disponibile informații despre poziția sa în structura socială.

Situat pe o scară superioară trebuințelor sau motivelor, prin faptul că acesta presupune o anumită organizare și eficiență, dar și pentru că are la bază un proces de cunoaștere și pune în mișcare mecanisme afective și de voință, interesul presupune anumite scopuri. Există o îmbinare între obiectiv și subiectiv în esența oricărui interes. Faptul că finalitatea este aflarea unui anumit scop ne arată că, de fapt, interesul de bază, primar, este cel individual. Acest fapt duce, inevitabil, la lupta pe toate planurile, începând cu primordiala luptă pentru supraviețuire și ajungând la disputele patrimoniale în plan economic.

În acest context trebuie să se țină seama de faptul că, deși „sensul comun al interesului îi obligă pe indiviză să se supună regulilor contractuale, elaborate de ei, (…) urmărirea egoistă a intereselor personale îi face totalmente inapți pentru societate”.

Interesul poate fi, așadar, particular (sau privat), de grup (referitor, de exemplu, la categorii socio-profesionale organizate și nu numai) și interes general (al tuturor membrilor unei entități politice, în speță societatea în ansamblul ei, în cadrul unei comunități mai mari sau mai mici).

Interesul particular

”Oamenii sunt ființe reflexive, logice și comportamentul lor poate fi înțeles în termenii modurilor în care aceștia acționează în mediul lor social și urmăresc scopurile dorite în domenii importante din viața lor”. Conform acestui concept, oamenii au un comportament strategic și intenționat în realizarea obiectivelor propuse și, în același timp, social, acțiunile lor petrecându-se într-un anumit context. Sentimentul identității și propriul ”eu” sunt dezvoltate și menținute de obiectivele fiecăruia. Astfel, fiecare individ folosește mediul în procesul său de autodefinire, iar prin imaginea de sine modelează și dă sens lumii înconjurătoare.

Dreptul privat cuprinde normele juridice aplicabile persoanelor fizice sau juridice și raporturile dintre ele, vizând satisfacerea intereselor private individuale. În dreptul privat, subiecții raporturilor juridice sunt egali, iar actele juridice sunt de regulă secrete, spre deosebire de cele de drept public, care sunt publice.

Plecând de la doctrina contractului social, al cărui părinte este marele filozof francez Jean Jeaques Rousseau, și care privește conceptele de libertate, voință, interes, scop și drepturi, se desprind câteva idei esențiale și anume:

libertatea nu trebuie să fie excesivă, deoarece în acest caz se poate întoarce împotriva interesului general;

omul trebuie să se supună voinței generale, fără a renunța însă la drepturile sale;

o voință particulară, individuală, este diferită de cea pe care o exprimă ca cetățean de natură să degaje interesul general prin intermediul voinței generale;

voința tuturor nu este voința generală, pentru că voința generală se referă la interesul comun, pe când voința individului privește interesul particular și nu este decât o sumă a voințelor particulare.

Interesul general

”Interesul general și drepturile și libertățile fundamentale ale omului sunt valori fundamentale, esențiale, aflate în vârful piramidei ierarhiei valorilor”.

Teoria contractului social ne arată că interesul general se formează prin opoziție față de toate interesele particulare, care trebuie constrânse și puse în concordanță cu acesta.

Cu toate acestea, interesul general nu trebuie înțeles ca fiind în opoziție cu interesele personale. El nu dă curs tuturor nevoilor individuale, ci trebuințelor sociale, fundamentale care constituie o sinteză practică a societății. Astfel, interesul social sau general este strâns legat de voința generală reflectată în normele juridice.

Interesul general, public, înglobează, practic, necesitățile materiale și spirituale ale cetățenilor, la un anumit moment, cu mențiunea că acest concept se află în strictă interdependență cu scopurile politice ale momentului.

Interesul public este, astfel, expresia unei nevoi sociale care face obiectul unui act normativ prin care se stabileste și autoritatea ce urmează să o satisfacă, precum și cadrul organizatoric corespunzător. Ca atare, interesul public constituie obiectul de activitate al unei autorități publice și își poate modifica conținutul în timp.

În acest context, trebuie să menționăm că doar acele nevoi sociale reglementate legal pot intra în sfera interesului public.

Concret, interesul public reprezintă ansamblul nevoilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic și consacrate prin norme juridice.

ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI GESTIONAREA INTERESULUI PUBLIC

”Istoria omenirii, de altfel, este istoria guvernării și administrării popoarelor”.

România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale poporului român și idealurilor Revoluției din decembrie 1989, și sunt garantate.

Așa cum ne arată legea fundamentală, statul, prin instituțiile sale, este garantul drepturilor și libertăților cetățenilor, apărător al interesului public, dar și al intereselor private ale membrilor comunităților.

Statul

În forme și reprezentări diferite, statul este o realitate socială aflată într-o continuă evoluție de-a lungul istoriei. Considerat a fi ”suprastructura politică a unei baze economice”, el reprezintă un sistem complex dificil de integrat în limitele unei definiții, oricât ar fi ea de cuprinzătoare. Tocmai de aceea, de la apariția acestui concept, ulterior comunei primitive, și până astăzi, a primit multe reprezentări, asemănătoare sau diferite, în funcție de forma, tipologia și regimul său.

Înainte însă de orice alte considerații, putem spune că statul statul reprezintă o instituție politico-juridică. “În sens restrâns, prin stat înțelegem un sistem organizațional, care realizează conducerea politică a unei societăți, deținând în acest scop monopolul creării și aplicării dreptului”.

Fără a-l echivala sau a-l confunda cu societatea sau cu populația în genere, și fără a-l plasa nici deasupra și nici în afara acesteia, statul reprezintă cel mai important fenomen social instituțional, reprezentând în același timp și cadrul organizat de conducere și guvernare a societății. În rolul său de conducător, se pune în slujba folosului societății, în accepțiune globală, dar deservește în același mod și pe fiecare dintre membrii acesteia. Cu alte cuvinte, deservește atât interesul public, cât și interesele private ale cetățenilor. Însuși cuvântul ”stat”, derivat din latinescul ”status”, evocă noțiunea de stabilitate, de permanență. “Prima virtute a acestei construcții este ceea de a asigura stabilitatea, perenitatea, continuitatea puterii: guvernanții trec, statul subzistă ca și încarnare a principiului autorității; iar esența sa este considerată ca imuabilă, iar prin intermediul ei, personalitatea proprie a celor care sunt însărcinați să activeze mecanismele sale de putere.”

Puterea publică, element ce determină însăși esența statului, se constituie, în forma ei cea mai directă de organizare, din organismele ”forței publice”, cum sunt armata, jandarmeria, poliția, sistemul penitenciar, dar înseamnă mai mult decât atât. Ea privește întreaga structură de organizare, elementul ce pune totul în mișcare, este liantul dintre componentele politice ale statului, cel care le conferă rolul și le trasează limitele de funcționalitate. Este contextul în care apare și noțiunea de ”organ” al statului, din care derivă și aceea de ”funcționar public”.

Rolul și scopul statului

“Scopul statului este fericirea cetățenilor, cărora dacă nu le merge bine, dacă scopul lor subiectiv nu este satisfăcut, atunci statul stă pe picioare slabe”.

Immanuel Kant, unul dintre cei mai mari filozofi ai culturii apusene, era de părere că scopul statului este apărarea drepturilor inalienabile ale omului, asigurarea posibilității cetățenilor de a se bucura de drepturile lor, de a asigura libertatea tuturor. Această idee, conform căreia cetățeanul este etalonul suprem la care se raportează eficiența guvernanților, se întâlnește într-o concepție dezvoltată în curentul liberalismului clasic.

La polul opus găsim concepția materialistă, care situează colectivitatea în centrul atenției.

Cele mai multe opinii însă converg spre ideea că rolul și scopul statului este acela de apărare a interesului general al tuturor cetățenilor, dar și al fiecăruia în parte.

Diferențele fundamentale sunt date doar de tipul de regim politic, în sensul că în regimurile autocratice, totalitare, acesta este absolutizat, iar în cazul regimurilor democratice, el se află în strânsă legătură cu libertatea de manifestare a cetățenilor în doate domeniile vieții.

La baza caracterului democratic al oricărui stat trebuie să stea respectarea ființei umane, a drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățeanului, a demnității, liberei dezvoltări a personalității umane, valorile supreme fiind dreptatea și pluralismul politic.

Ca o viziune de ansamblu, ar trebui să privim statul ca un cumul, o rețea de organizații care funcționează atât la nivel central, cât și local, având rolul de a asigura ordinea și securitatea socială, politică și economică. Această rețea se constituie, pe de-o parte, din componentele admnistrației publice centrale, cu competențe la nivelul întregului teritoriu național, indiferent dacă aceste competențe sunt generale sau de specialitate și, pe de altă parte, din administrația publică locală, cu competențe delimitate la nivelul unităților administrativ-teritoriale în care funționează: județ, municipiu, oraș sau comună.

Administrația publică. Scurtă introducere în concept.

Administrația publică, văzută în linia tradițională a serviciului public, reprezintă un ansamblu de autorități, agenții și organisme, care, sub impulsul puterii politice, are menirea să asigure multiplele intervenții ale statului modern în viața particularilor, prin puterea centrală sau autoritățile locale.

Pornind de la latinescul minister, adică servitor, dar și de la magister, cuvânt ce desemnează stăpânul ce este servit, ne-am putea face o idee generală în ceea ce privește noțiunea de administrație.

O putem defini ca pe un sistem de instituții ce pune în executare legile statului, fiind principala pârghie prin care se realizează valorile stabilite la nivelul palierului politic, fără să uităm și caracterul de prestație, pentru îndeplinirea interesului general, prin asigurarea de servicii publice.

Evident, aceasta nu poate fi definiția concretă a ceea ce reprezintă administrația publică. Conceptul este atât de cuprinzător, încât nu poate fi rezumat într-un singur enunț, oricât de exhaustiv s-ar dori să fie acesta.

Așa cum este prezentată în Dicționarul juridic, ”Administrația publică reprezintă în sens material, o activitate de organizare a executării și de executare în concret a legii, realizată prin acțiuni cu caracter de dispoziție, prin care se stabilesc reguli de conduită pentru terți, sub formă de acte juridice, operațiuni administrative, fapte materiale înfăptuite de titularii funcțiilor publice din sistemul organelor administrației publice, și acțiuni cu caracter de prestație, realizate pe baza și în executarea legii, pentru îndeplinirea interesului general, prin asigurarea de servicii publice. În sens formal, administrația publică poate fi înțeleasă ca un sistem de organe, de instituții, cuprinzând diverse structuri administrative care realizează activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legii”.

Există mai multe încercări de a preciza cadrul definitoriu, încercări ce pot forma, în ansamblu, un tablou elocvent:

”Administratia publică înseamnă producerea de bunuri și servicii care să satisfacă nevoile cetățenilor consumatori.” (Marshall Dimock, Gladys Dimock and Douglas Fox, Public Administration, Editia a V-a, 1983);

“În uzanța curentă, administrația publică este expresia generică care desemnează întregul grup de activități cu rol în stabilirea și implementarea politicilor publice.” (Cole Blease Graham, Jr. and Steven W. Hays, Managing the Public Organization, 1986);

“În mod tradițional, administrația publică este considerată ca fiind partea operativă a statului. Ea trebuie să includă toate activitățile cu rol în materializarea politicilor funcționarilor aleși și unele activități de dezvoltare a acestor politici.” (Grover Starling, Managing the Public Sector, Editia a III-a, 1986);

“Administrația publică: 1. reprezintă un efort de grup într-un cadru public; 2. acoperă toate ramurile – executivă, legislativă și juridică – precum și relațiile dintre ele; 3. are un rol important în formularea politicii publice făcând astfel parte din procesul politic; 4. se deosebește în mod semnificativ de administrația privată; 5. este strâns legată de numeroase grupuri private și indivizi care prestează servicii comunității.” (Felix A. Nigro si Lloyd G. Nigro, Modern Public Administration, Editia a II, 1989);

“Administrația publică constă în utilizarea teoriilor și proceselor manageriale, politice și legale pentru îndeplinirea mandatelor legislative, executive și juridice de asigurare a funcțiilor de reglementare și de deservire a întregii societăți sau a unor segmente ale ei.” (David H. Rosenbloom si Deborah D. Goldman, Public Administration Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector, Editia a II-a, 1989);

“Administrația publică se ocupă, în primul rând, de organizarea politicilor și programelor statului precum și de comportamentul funcționarilor de obicei nealeși care răspund în mod formal de conduita lor.” (Charles H. Leine Public Administration Challenges, Choices, Consequences, 1990);

”Practicarea administrației publice presupune reconcilierea dinamică a diferitelor forțe în eforturile statului de administrare a politicilor și programelor publice”. (Melin J. Dubnick and Barbara S. Romzek Public Administration Challenges, Choices, Consequences, 1990);

“Administrația publică se ocupă de programele publice”. (Robert B. Denhardt Public Administration: An Action Orientation, 1995);

“Administrația publică poate fi definită ca fiind toate procesele, organizațiile și indivizii (ultimii acționând în funcție de pozițiile și rolurile lor sociale) asociate cu aplicarea legilor și a altor regulamente adoptate sau emise de ramurile legislativă, executivă și juridică.“ (George J. Gordon and Michael E. Milakoich, Public Administration in America, 1995);

“Administrația Publică este componenta executivă a statului, mijloacele prin care scopurile și obiectivele statului sunt puse în practică” (“Public Administration… is the action part of government, the mean by which the purpose and goals of government are realized”) (John J. Corson, Joseph Harris, Public administration in modern society, 1963)

“Administrația publică se identifică cel mai bine cu componenta executivă a guvernământului” (“Public Administration can be best identified with the executive branch of government”) (Jack David, An Introduction To Public Administration: Politics, Policy And Bureaucracy, 1976).

Noțiunea de administrație publică

Noțiunea de administrație publică poate fi privită sub două sensuri, unul material și unul formal. În acest context, administrația publică desfășoară o activitate de organizare a executării și de executare în concret a legii, prin activități cu caracter dispozitiv și prestator, activitate care se realizează, în principal, prin sistemul organelor administrației publice, care cuprind diverse structuri administrative.

Finalitatea este reprezentată de satisfacerea intereselor generale, prin asigurarea bunei funcționări a serviciilor publice și prin executarea unor prestații către particulari. Aceste activități se realizează prin acte juridice, operațiuni administrative, fapte materiale înfăptuite de titularii funcțiilor publice din sistemul organelor administrației publice.

Sub aspect organizatoric, administrația publică constă într-un ansamblu de autorități publice prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau în limitele legii, se prestează servicii publice. În subsidiar, activitatea se desfășoară și prin organe aflate în alte sisteme de organizare a puterii statului – sistemul puterii legiuitoare și sistemul puterii judecătorești, precum și prin unele organizații particulare care îndeplinesc activități de interes public și care, în aceste împrejurări, dobândesc calitatea de autorități administrative.

Principiile administrației publice

Organizarea și funcționarea administrației publice se realizează potrivit principiilor ce stau la baza statului de drept.

Organizarea, funcționarea și activitatea administrației publice sunt determinate de aceste principii, care se constituie într-un ansamblu unitar de reguli de bază, de natură politică, economică, socială și juridică.

În conformitate cu alineatul 1 al art. 120 din Constituția României, ”administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice” și, așa cum completează art. 2 din Legea 215/2001, și pe cele ale ”eligibilitatii autorităților administrației publice locale, legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit.”

Toate aceste principii situează administrația publică în slujba cetățeanului și nu deasupra acestuia.

De asemenea, trebuie menționat faptul că aceste principii de organizare sunt corelate cu prevederile stabilite prin Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 și adoptată în dreptul intern prin Legea nr.199/1997, publicată în Monitorul Oficial, nr. 331 din 26/11/1997.

Principiul descentralizării, consacrat prin Constituție, reprezintă trasferarea unor atribuții din sfera administrației centrale către teritoriu. Este un atribut al democrației și este indisolubil legat de conceptul de autonomie locală. Acesta “presupune existența unor persoane publice locale desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuții proprii, intervenind direct în gestionarea și administrarea afacerilor colectivității”.

Autonomia locală, care este numai administrativă și financiară, exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege, priveste organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului sau județului, după caz, iar competențele sale sunt depline și exclusive, cu excepția cazurilor prevăzute de lege.

În ceea ce privește deconcentrarea, al treilea principiu constituțional, aceasta presupune acordarea unor puteri publice structurilor teritoriale, pentru a fi exercitate la nivel teritorial în numele statului. În fapt, deconcentrarea este practic o altă formă de centralizare, prin care autoritățile puterii centrale își desfășoară activitatea în teritoriu.

Atribut al unei guvernări democratice, principiul eligibilității autorităților administrației publice locale are în vedere alegerea directă sau indirectă a autorităților locale.

Respectarea Constituției, a legilor și a tuturor actelor normative sau individuale cu forță juridică superioară reprezintă fundamentul unui alt principiul în baza căruia funcționează administrația publică locală, și anume principiul legalității. Potrivit acestui principiu, autoritățile locale aplică legea în exercitarea actului administrativ.

Esențial pentru societate este principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit, având în vedere că unele decizii pot avea un impact major asupra colectivităților.

Având în vedere întreaga activitate desfășurată în sfera administrației publice locale, există o serie de alte principii asupra cărora nu vom face niciun fel de considerații, ci doar le vom trece în revistă: principiul cooperării dintre autoritățile administrației publice locale, principiul obligației de consultare a structurilor asociative ale autorităților locale în procesul normativ desfășurat la nivel central, principiul dreptului de cooperare și asociere cu unități administrativ-teritoriale din afara țării, principiul dezvoltării regionale, principiul cooperării transfrontaliere, principiul posibilității de constituire de persoane juridice sau principiul respectării drepturilor minorităților naționale.

Trăsăturile administrației publice

Printre trăsăturile fundamentale ale administrației publice, privită ca un corp intermediar între Guvern și public, amintim:

Subordonarea: administrația publică este subordonată Guvernului, care îi stabilește obiectivele, numește funcționarii publici, îi furnizează mijloacele materiale și financiare. De asemenea, administrația publică este subordonată legii, care stăvilește arbitrariul în manifestarea puterii ei discreționare;

Ierarhizarea și ordonarea: într-un cadru ierarhic se exercită puterea de comandă, de instrucție, control și disciplină;

Egalitarismul: serviciile sunt furnizate tuturor celor interesați, fără discriminare;

Remunerarea: funcțiile publice prin care se realizează sarcinile și atribuțiile sunt salarizate;

Caracterul civil: administrația publică nu este un organism militar;

Caracterul laic: personalul nu este clerical;

Caracterul permanent: această trăsătură necesită tehnicitate;

Formalismul: acțiunea administrației publice se desfășoară după anumite proceduri;

Compartimentarea ierarhică și orizontală.

Într-o altă clasificare, putem reține ca trăsături ale administrației publice următoarele:

Este o activitate realizată numai de autorități executive și administrative, numite autorități ale administrației publice;

Este o activitate de aducere la îndeplinire a legii (ceea ce înseamnă și adoptarea de acte normative cu forță juridică inferioară legii) sau, după caz, de organizare sau realizare efectivă a serviciilor;

Este o activitate care se realizează în regim de putere publică, adică prin intermediul prerogativelor acordate de Constituție și legi, care fac să prevaleze interesul public general atunci când este în conflict cu interesul particular.

Rolul administrației publice

Termenul de administrație desemnează o activitate care servește unei finalități și care se subordonează cuiva, administrația publică având prin natura ei, menirea de a servi interesului public, de a fi un serviciu public pus la dispoziția comunității și a membrilor acesteia.

În concluzie, putem spune că prin administrație publică se înțelege, pe de o parte, o anumită activitate socială realizată de anumite grupuri de oameni și, pe de altă parte, un anumit sistem de organe care realizează activitatea respectivă în folosul unor colectivități umane.

Astfel, administrația publică are capacitatea de a interveni în desfășurarea oricăror activități care implică interesul general.

Nevoile societății în ansamblul ei, ca și nevoile particulare ale cetățenilor, se modifică în timp și spațiu, astfel că și evoluția autorităților administrative trebuie să fie continuă, atât în organizare, cât și în activitate, sub formă de prestator al serviciilor publice, servicii ce necesită în permanență intervenția statului.

Așa cum afirmă profesorul francez de Drept administrativ, decan al Facultății de Drept din Aix-Marseille, Charles Debbasch, administrația publică este „aparatul de gestiune al problemelor publice”. Astfel, ea este constituită din ansamblul serviciilor publice a căror bună desfășurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politică.

În sens larg, prin prisma scopurilor, mijloacelor și a regimului juridic specific, putem spune că rolul admnistrației publice este acela de a apăra și a rezolva interesele generale ale cetățenilor.

Mijlocul administrației prin care se prestează cetățenilor servicii de interes general, în regim de putere politică, este serviciul public. Acest instrument ce conferă caracterul de utilitate a aparatului administrativ prin prisma nevoilor cetățeanului cuprinde: serviciile cu caracter național, serviciile comunitare înființate la nivel local și județean, serviciile de gospodărie comunală, serviciile de administrare a domeniului public, serviciile comerciale și, nu în ultimul rând, cele pentru activități culturale.

Scopul activității administrației publice

Scopul activității administrației publice îl reprezintă realizarea unor interese generale ale statului sau ale unei colectivități distincte, recunoscute ca atare de stat. Această activitate este strâns legată de puterea legiuitoare, care îi circumscrie obiectul, dar și de puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate și executate prin activități administrative realizate de către autorități ale administrației publice.

Pe lângă satisfacerea unor cerințe esențiale, comune întregii colectivități umane, ce nu pot fi puse în practică doar cu mijloacele particulare ale cetățenilor, administrația publică are și menirea de a îndeplini și unele cerințe considerate a fi nerentabile, drept pentru care nimeni altcineva nu este dispus să le asigure.

Instituție publică. Putere publică. Serviciu public.

Instituția publică

Fără a se identifica nici cu noțiunea de autoritate publică și nici cu cea de autoritate a administrației publice, noțiunea de instituție publică se referă la structurile subordonate unor autorități ale administrației publice, care funcționează din venituri bugetare dar și din surse extrabugetare, potrivit legislației în vigoare.

Dicționarul juridic definește acest concept ca fiind o ”instituție cu personalitate juridică, a administrației publice centrale, locale sau europene, care gestionează resurse financiare publice”.

Spre deosebire de organele administrației publice, instituțiile publice nu pot folosi decât în condițiile legii dreptul de comandă, de autoritate ce le revine din exercitarea suveranității statului. Mai mult, activitatea instituțiilor publice, de regulă, se desfășoară la cerere, iar activitatea organelor administrației publice se desfășoară atât la cerere, cât și din oficiu. O altă deosebire este aceea că, de regulă, activitatea organului administrației publice se finalizează prin adoptarea sau emiterea de acte administrative, în timp ce activitatea instituțiilor publice este mai mult practică și numai în condițiile legii ele pot emite acte administrative.

Prin urmare, trăsăturile definitorii ale instituției publice sunt:

are ca finalitate a acțiunilor asigurarea unor servicii publice conform interesului general al populației;

nu urmărește obținerea de profit;

este un sistem deschis cu autoreglare, având atribuții stabilite prin acte normative de înființare, organizare și funcționare;

reprezintă suportul pentru exercitarea puterii politice;

constituie cel mai puternic instrument pentru efectuarea schimbărilor din viața politică.

Diferită de instituția publică este instituția de utilitate publică, reprezentată prin acele structuri private (persoane juridice de drept privat) autorizate de o autoritate publică să presteze un serviciu public, aflându-se sub supravegherea și controlul unei autorități publice. Asemănarea dintre instituția publică și instituția de utilitate publică vine din natura activității pe care o desfășoară, ambele categorii de structuri având o misiune de serviciu public.

Puterea publică

Această noțiune desemnează ansamblul prerogativelor cu care este înzestrată autoritatea publică în scopul de a reprezenta și apăra interesul public (general), care trebuie să prevaleze interesului individual. În baza acestor prerogative, instituția publică:

își fundamentează capacitatea juridică pe dreptul public;

adoptă în mod unilateral acte administrative cu caracter executoriu din oficiu;

emite acte cu caracter normativ, care au forța juridică inferioară legii, dar care se ierarhizează în funcție de poziția și competența autorității care le aplică;

aplică măsuri de constrângere cu caracter preventiv, de sancțiune sau de execuție silită;

pune în aplicare și sancțiunile penale stabilite de instanțele judecătorești prin hotărâri definitive;

orice act individual sau orice operațiune materială efectuată de aceste autorități reprezintă o executare în concret a legii.

Într-un stat democratic, regimul de putere publică dă posibilitatea celor administrați de a acționa în justiție, prin instituția contenciosului administrativ, împotriva vătămărilor aduse prin actele administrației publice.

Toate autoritățile publice, administrative și nu numai, au drept factor comun regimul de putere publică, care are următoarele prevederi:

fixează ca  limită pentru activitatea administrației publice, dispozițiile legii, astfel că încălcarea acesteia nu este permisă  prin emiterea vreunui act sau fapt  administrativ;

impune principiul legalității, ca principiu fundamental în activitatea administrației publice;

solicită  aplicarea legii prin adoptarea de acte normative proprii;

stabileste forța juridică inferioară a actelor administrative normative față de lege;

fixează ierarhic fiecare autoritate în funcție de sarcini și competență.

Serviciul public

Organizat sau autorizat de o autoritate a administrației publice pentru satisfacerea unor necesități de interes public, serviciul public este o activitate cu caracter continuu și regulat.

„Statul, orașul și comuna au luat ființă pentru a asigura membrilor societății apărarea teritoriului, a vieții și bunurilor persoanelor fizice care alcătuiesc populația acestora, precum și pentru satisfacerea necesităților de instruire, cultură și sănătate a populației ș.a. Pentru realizarea acestor sarcini, statul, orașul și comuna înființează o serie întreagă de organisme care au obligația de a le înfăptui în practică, în favoarea și pentru întreaga populație a statului și a subdiviziunilor sale administrativ-teritoriale. Organismele create de stat sau comună pentru a realiza aceste sarcini se numesc servicii publice”.

Serviciile publice se organizează la nivel național, pentru întreaga țară sau la nivel local, în raport de palierul pe care se manifestă interesul public.

Având în vedere finalitatea demersurilor specifice, se poate spune că „într-un stat democratic, de drept, principala activitate a administrației nu este controlul, decizia, ordinul, ci prestația și serviciile oferite colectivității”.

Prin urmare, administrația trebuie să urmărească satisfacerea intereselor generale comunitare, organizând servicii administrative cu misiunea de a satisface cerința respectivă. Se consideră că doar administrația poate satisface în mod corespunzător cerințele publicului, activitățile serviciilor publice având, în general, un caracter obligatoriu.

Astfel, putem distinge trăsăturile caracteristice ale serviciului public:

realizează o activitate de utilitate socială, pentru public;

se află în raport juridic permanent și sub controlul autorității administrative care 1-a înființat și organizat;

furnizează bunuri sau prestații de servicii în mod impersonal, comunității în general;

este supus unui regim juridic, reglementat de principii ale dreptului public în sensul că acționează cu scopul de a satisface interesele generale pentru care a fost înființat;

spre deosebire de întreprinderile particulare, serviciului public poate funcționa chiar dacă nu este rentabil, astfel încât multe servicii publice sunt gratuite.

Principiile activității serviciului public sunt:

principiul evoluției, care exprimă necesitatea ca serviciul public să fie permanent în concordanță cu cerințele dinamicii vieții sociale;

principiul continuității, deoarece o cerință publică, de interes general, recunoscută prin norme juridice nu poate fi satisfăcută cu intermitență;

principiul egalității, în sensul că nu se pot face diferențieri între categoriile de persoane în raporturile acestora cu un serviciu public;

principiul proporționalității mijloacelor în raport cu obiectivele urmărite;

principiul conform căruia interesul general trebuie să primeze față de interesul particular.

Serviciile publice pot fi clasificate:

după forma de organizare:

organe ale administrației publice;

autorități sau instituții publice;

instituții de interes public;

regii autonome de interes public.

după obiectul de activitate:

poliție și apărare națională;

financiare și fiscale;

învățământ;

asistență socială și igienă;

artă și cultură;

economice.

Ele pot fi:

interioare, în acest caz fiind reprezentate de compartimentele de lucru ale autorităților administratiei publice, ale căror competențe și atributiile sunt date de legile de organizare și funcționare;

exterioare, caz în care administratia publică constituite entități distincte, autonome, cu sau fără personalitate juridică, cu organizare de sine stătătoare și conducere proprie și care sunt împuternicite, în baza legii, să desfășoare o anumită activitate.

Înființarea de noi servicii publice este determinată de necesitatea satisfacerii unor aspecte specifice ale interesului general al membrilor societății, iar reorganizarea și desființarea se face tot de către organul administrației publice, prin acte juridice de același nivel prin care s-a stabilit înființarea.

Ordinea publică, serviciul public și interesul public

Fiecare om este liber, dar libertatea sa trebuie să nu aducă atingere libertății celorlalți. În caz contrar, aceasta este îngrădită de lege, pentru că toți oamenii au aceleași drepturi, iar interesul public trebuie să fie respectat de către toți membri societății.

Astfel, într-o societate democratică, ordinea publică include respectul drepturilor fundamentale. Ea este “o stare de drept și de fapt care permite realizarea și menținerea echilibrului bazat pe consensul necesar funcționării optime a ansamblului social, în condițiile reglementărilor juridice, consacrate apărării și respectării drepturilor fundamentale ale cetățenilor, proprietății publice și private, a celorlalte valori supreme, în scopul promovării și asigurării democrației”.

Ordinea publică are în componența sa:

Ordinea socială – ce presupune conviețuire pașnică și armonioasă între membrii comunității;

Ordinea de stat sau juridică – ce presupune asigurarea respectării legilor;

Ordinea naturală – ce presupune echilibrul factorilor naturali și de mediu.

În accepțiunea sa constituțională, ordinea publică implică “starea de legalitate, de echilibru și de pace socială prin care se asigură liniștea publică, siguranța persoanei, a colectivităților și a bunurilor, sănătatea și morala publică a cărei menținere se realizează prin măsuri de constrângere specifică poliției”.

Prin urmare, ordinea publică este concepută a reprezenta un minim de condiții necesare pentru o viață convenabilă. Astfel, acțiunea administrației de menținere a ordinii publice se numește poliție administrativă, definită în doctrina franceză ca fiind “o formă de manifestare a administrației care constă în a reglementa o activitate particulară în vederea asigurării menținerii ordinii publice”. Această activitate se realizează printr-un serviciu public.

În concluzie, serviciul public reprezintă acea activitate desfășurată sau autorizată de un organ public, prin care se realizează nevoi sociale de interes public.

Necesitatea existenței organizațiilor publice

Organizațiile, fie ele publice sau private, au ca rațiune a existenței lor atingerea unor scopuri și obiective prestabilite. Într-o societate democratică, necesitatea existenței organizațiilor publice este dată de mai mulți factori. În primul rând, trebuie să avem în vedere faptul că de anumite bunuri și servicii trebuie să beneficieze întreaga societate (apărare, educație, sănătate, drumuri publice etc.), fără să existe o condiționare legată de numărul de utilizatori care plătesc pentru acestea.

Un alt factor îl reprezintă concurența imperfectă și se referă la posibilitatea existenței unui monopol sau oligopol asupra anumitor bunuri și servicii, situație în care statul, prin intermediul organizațiile publice de reglementare, este chemat să intervină si să creeze un cadru care să permită concurența, iar situațiile de monopol să fie evitate, capabilitatea sa de a rezolva aceste probleme fiind dată de autoritate și legitimitate.

Trebuie să avem în vedere, tot ca un factor principal, necesitatea accesului liber și complet la informație. Necesitatea existenței organizațiilor publice vine din faptul că organizațiile private urmăresc în principal profitul, limitând accesul la informație sau transmițând o informație distorsionată. Același principiu se aplică și în cazul pieței, unde urmărirea profitului din sfera privată poate crea situații defavorabile interesului public, lucru ce poate fi reglementat tot prin intervenția statului.

Concluzionând, putem spune că rațiunile pentru existența organizațiilor publice pot fi rezumate astfel:

Existența unor eșecuri ale pieței care necesită intervenția statului pentru a putea fi soluționate;

Existența interesului public și a eficienței colective;

Necesitatea de a stabili un set de reguli comun și protejarea unor valori care garantează funcționarea societății moderne.

Caracteristicile organizațiilor publice

În lipsa concurenței, organizațiile publice dețin de cele mai multe ori monopolul asupra bunurilor și serviciilor oferite, fapt ce nu poate să nu se reflecte și în modul în care își desfășoară activitatea.

În urmărirea interesului public, activitatea se desfășoară într-un cadrul legal ale cărui restricții impun limitări semnificative atât în ceea ce privește managementul organizației, cât și din punctul de vedere al relației cu cetățenii.

Presiunea exercitată asupra organizațiilor publice, venită din partea cetățenilor, dar și a clasei politice și, bineînțeles, a mass-media, are o influență directă asupra activității desfășurate, precum și a procesului decizional.

Pentru că scopul este, așa cum spuneam, satisfacerea interesului public și, în plus, pentru că organizațiile publice desfășoară o activitate ce utilizează resurse financiare publice, responsabilitatea în fața societății civile este una foarte mare.

Este greu de definit în primul rând scopul – interesul public – care poate îmbrăca aspecte diferite și uneori divergente și, în acest caz, este greu de realizat o evaluare a performanței.

Organizațiile publice au o structură organizațională complexă și destul de rigidă, fapt ce conferă un grad crescut de lentoare în desfășurarea activităților și, în același timp, o capacitate redusă de adaptare la un mediu în schimbare.

GUVERNAREA, ÎN SLUJBA INTERESULUI PUBLIC

”Guvernarea este un mecanism al înțelepciunii umane pentru a satisface nevoile umane. Oamenii au dreptul să se aștepte ca aceste nevoi să fie satisfăcute de această înțelepciune”. (Jimmy Carter)

Etimologia cuvântului și-ar putea avea rădăcinile în verbul latin ”regere” (a conduce, a cârmui), în termenul ”regimen” (guvernare, conducere) sau chiar în cel de ”gubernatio” (al cărui sens figurat este tot cel de conducere).

Dicționarul Explicativ al Limbii Române definește termenul de guvernare ca fiind ”acțiunea de a guverna; conducere a unui stat sau a unei unități administrative”. O altă definiție atribuie termenului de guvernare ”ansamblul procedurilor instituționale, raporturile de putere și tipurile de administrare publică sau privată formale și informale, care dirijează în special acțiunea politică reală”.

Într-o altă accepțiune, putem vorbi despre “utilizarea autorității politice, exercițiul controlului asupra unei societăți și managementul resurselor pentru dezvoltarea socială și economică”.

Așa cum se arată în The Governance Working Group of the International Institute of administrative Sciences, 1996, guvernarea înseamnă mai mult decât conducerea în sine, deoarece presupune inclusiv interacțiunea dintre puterea legislativă, executivă, judecătorească și constituțională.

Potrivit Cărții albe a guvernării europene, adoptată de Comisia Comunităților Europene, în anul 2001, guvernarea include „reglementări, procese și atitudini care afectează modul în care se exercită puterea la nivel European, în special în privința deschiderii, participării, răspunderii, eficienței și coerenței”.

În cadrul unei guvernări, mediul social deține puterea și pârghiile necesare de a influența deciziile politice și se poate manifesta activ cu privire la viața publică și la dezvoltarea economică și socială a comunității.

Buna guvernare. Concept. Definiții.

Conceptul bunei guvernări s-a aflat chiar și printre preocupările celor mai strălucite minți ale antichității. Marele savant Aristotel aprecia, în lucrarea sa ”Statul atenian”, că realizarea unei bune guvernări trebuia întemeiată pe un mecanism al organizării statale care cuprindea instituții specializate, criterii precise de selectare a celor care ocupau poziții în sfera puterii, mandate limitate în timp ale acestora, competențe strict delimitate, control reciproc al puterilor în stat și, nu în ultimul rând, participarea numeroasă a cetățenilor la treburile cetății, mai ales în domeniul juridic. Concret, cetățeanul trebuia să fie atât artizanul, cât și beneficiarul bunei guvernări. Într-o altă lucrare celebră a sa, „Politica”, Aristotel scria: ,,De vreme ce observăm că oricare cetate este un fel de comunitate și că orice comunitate este constituită în vederea unui bine (căci toți oamenii fac toate lucrurile în căutarea a ceea ce li se pare a fi un bine), este limpede că toate comunitățile urmăresc un bine, acest lucru îl face cu precădere aceea între toate suverană și care le cuprinde pe toate celelalte, ea urmând totodată binele suveran între toate. Aceasta este așa numita cetate sau comunitate civică.”

Această problematică este mereu de actualitate și s-a aflat, de-a lungul timpului, printre preocupările sociologilor, politologilor, precum și a altor autori de studii în domeniu. Buna guvernare dă măsura dezvoltării unei societăți. În acest sens, Goran Hyden, Julius Court și Kenneth Mease scriau, în lucrarea “Making sense of governance: The need for involving local stakeholders”, că lipsa unei definiții universale a acestui concept conduce la elaborarea unor teorii variate care pot avea la bază întrebarea “când, de ce și cum poate face guvernarea o diferență în felul în care o țară se dezvoltă?”.

Utilizată inițial, în anii 1980, de către organizațiile internaționale financiare (cum ar fi Banca Mondială sau Fondul Monetar Internațional) în cadrul programelor de ajutorare a țărilor în curs de dezvoltare, apoi de către OECD (Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică) în programul de guvernare corporativă, sintagma ”bună guvernare” a fost preluată și în domeniul administrației.

În accepțiunea Băncii Mondiale, guvernarea este exercițiul autorității politice și utilizarea resurselor instituționale pentru realizarea managementului nevoilor și intereselor societății și ale statului.

Buna guvernare reprezintă „managementul efectiv al afacerilor publice prin generarea unui set de reguli, în scopul de a promova și a întări valorile societății căutate de indivizi și grupuri”.

La nivel național, această sintagmă a fost preluată în Strategia de securitate națională a României, adoptată de către Consiliul Suprem de Apărare a Țării prin Hotărârea nr. 62 din 17 aprilie 2006, precum și în Capitolul 3 al Programului de guvernare 2009-2012, intitulat Angajamentul pentru buna guvernare a României, aprobat de Parlamentul României la sfârșitul anului 2008.

Spre deosebire de guvernare, ca termen general, buna guvernare presupune și permite utilizarea resurselor materiale, umane și financiare într-un mod mai eficient, cu aplicare spre satisfacerea nevoilor prioritare. O bună guvernare se poate realiza, așadar, în condițiile existenței unor instituții cu un mod eficient de organizare și funcționare și cu un set de reguli care să ghideze acțiunile individuale sau ale organizațiilor, acționând, în același timp, și pentru reducerea discrepanțelor dintre ele. În acest context, este absolut necesară existența unui grad mare de transparență și responsabilitate în procesul public.

Caracteristicile bunei guvernări

Caracteristicile esențiale necesare unei bune guvernări sunt:

Participarea cetățenilor în sistemul decizional;

Orientarea către obținerea consensului;

Aplicarea legilor în mod corect și echitabil pentru fiecare cetățean;

Reguli decente, care să nu prejudicieze diverse categorii de cetățeni;

Responsabilitatea actorilor instituționali și politici în luarea deciziilor și derularea acțiunilor lor;

Transparența în luarea și implementarea deciziilor;

Eficacitatea și eficiența;

De o importanță strategică pentru o bună guvernare, parciciparea cetățenilor în sistemul decizional presupune implicarea întregii societăți în acest proces, pentru susținerea și apărarea interesului public. Bineînțeles, această participare poate fi directă sau prin intermediul instituțiilor legitime reprezentative. Caracterul participativ presupune existența a două dimensiuni: cea referitoare la libertatea de expresie și asociere, iar cealaltă privind existența unei societăți civile organizate. Scopul acestei acțiuni este obținerea unui consens general, care să asigure o perspectivă de dezvoltare pe termen lung.

Pentru realizarea unei bune guvernări, obținerea consensului este un factor deosebit de important, ce implică o conduită responsabilă, dar este în același timp o condiție destul de dificil de realizat.

Primordială în mecanismul unei bune guvernări, supremația legii presupune imparțialitate în implementarea reglementărilor legale, protecția drepturilor omului, cu precădere a minorităților. Acest lucru nu se poate realiza decât în prezența unui cadru legislativ cat mai stabil, omogen, echitabil, bazându-se în același timp și pe existența unui sistem coercitiv eficient, independent politic, având ca fundament o justiție independentă și imparțială.

Pentru un tratament egal al tuturor cetățenilor, se impune adoptarea unor reguli decente, care să nu prejudicieze sau, după caz, să nu favorizeze anumite categorii de cetățeni. Foarte importantă este respectarea principiului de echitate, fapt ce determină egalitatea cetățenilor nu numai în fața legii, ci și garantarea egalității în privința implicării în toate aspectele societății, cât și egalitatea de șanse a tuturor cetățenilor.

Nu se poate vorbi despre o bună guvernare în absența responsabilității tuturor factorilor implicați, în această ecuație intrând, pe lângă factorii decizionali, și sectorul privat, precum și societatea civilă.

Esențială într-o democrație reală, transparența presupune respectarea procedurilor și regulamentelor legale în cadrul oricărui proces decizional, precum și în etapa de implementare. Acest lucru presupune, în mod obligatoriu, ca liberul acces la informație al celor afectați de deciziile luate să fie garantat în mod direct și gratuit.

În ceea ce privește receptivitatea, aceasta presupune existența unui feed-back cât se poate de rapid din partea instituțiilor statului în legătură cu rezolvarea solicitărilor venite din partea tuturor actorilor din societate.

Nu în ultimul rând, pentru ca o societate să fie bine guvernată, este nevoie de eficiență, ceea ce înseamnă că instituțiile trebuie să producă rezultate care să corespundă cu necesitățile societății, cu folosirea echilibrată a resurselor naturale și protecția mediului înconjurător.

Într-o altă abordare, numărul caracteristicilor se poate extinde, cuprinzând și pe cea de legitimitate, prin acceptarea publică a autorității celor de dețin puterea, existența unui set de reguli, procese și proceduri impuse, precum și existența unui management eficient prin abilitatea administrațiilor publice de a transforma resursele publice în serviciile și infrastructura ce răspund unor nevoi reale, avându-se în vedere aici orientarea spre performanță și proceduri transparente. În aceeași accepțiune, este privit ca esențial accesul la informație, principal liant între societatea civilă și guvernanți, ce permite cetățenilor să judece eficiența guvernanților și a activității acestora.

Aceste caracteristici garantează că:

opiniile minorităților sunt luate în considerare;

vocile celor vulnerabili sunt auzite în procesul de luare a deciziei;

corupția este minimizată.

Esențiale pentru înfăptuirea unei bune guvernări sunt, în aceste condiții, următoarele aspecte:

un sistem legislativ eficient;

o justiție puternică, independentă și eficientă;

angajarea răspunderii independente și imparțiale a autorităților;

administrație puternică alcătuită din profesioniști, onești și competenți;

îmbunătățirea sistemului de colectare a taxelor și impozitelor;

îmbunătățirea sistemelor de sănătate și educație;

depolitizarea prudentă și creșterea profesionalismului poliției;

eliminarea corupției;

o mai mare transparență în activitatea instituțiilor guvernamentale și financiare;

descentralizarea și delegarea puterii etc.

Pe de altă parte, Carta albă a guvernării europene definește cinci principii pentru o bună guvernare:

deschidere (instituțiile trebuie să lucreze într-o manieră mai deschisă, să comunice activ asupra activității și a deciziilor care se iau de către guvernanți);

participare (se urmărește calitatea, relevanța și eficiența politicilor printr-o participare largă la decizia politică, de la concepție până la implementare);

răspundere (rolurile în procesele legislative și executive să fie mai clare, fiind necesar ca fiecare instituție să-și asume responsabilitatea pentru competențele sale);

eficiență (politicile trebuie să fie clare și prompte, furnizând ceea ce este necesar pe baza unor obiective clare, o evaluare a impactului viitor și, când este posibil, a experienței anterioare);

coerență (vizează politicile și acțiunea, fiind nevoie ca acestea să fie ușor de înțeles);

proporționalitatea și ierarhizarea (alegerea nivelului la care se iau măsurile, de la conceperea politicilor până la implementare, împreună cu selectarea instrumentelor folosite, trebuie să fie proporțională cu obiectivele urmărite).

Un deziderat greu de atins, dar care trebuie întotdeauna urmărit, buna guvernare trebuie să aibă drept scop dezvoltarea umană, prin creșterea bunăstării cetățenilor și a colectivităților, urmărindu-se cu primordialitate interesul public.

NOȚIUNEA DE PROPRIETATE

Reprezentând totalitatea lucrurilor care sunt recunoscute ca fiind în posesia unei persoane sau a unui grup, noțiunea de proprietate implică existența a două categorii de bunuri: private și publice. În cadrul acestui concept se are în vedere, pe de o parte, relația dintre o persoană și un obiect, iar pe de altă parte, relația socială între persoane bazată pe mecanisme sociale de reglementare a drepturilor de proprietate.

Din punct de vedere economic, proprietatea reprezintă o apropriațiune, iar din punct de vedere juridic, un drept de proprietate, cu atributele sale: posesia, folosința și dispoziția (materială și juridică).

Noțiunea de proprietate, sub cele două forme ale sale, este reglementată în legea fundamentală a statului:

Proprietatea este publică sau privată;

Proprietatea publică este garantată și ocrotită prin lege și aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale;

Bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietății publice;

Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condițiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică;

Proprietatea privată este inviolabilă, în condițiile legii organice.

Din punct de vedere al reglementării constituționale a proprietății, se disting două categorii de dispoziții:

Dispoziții în care se reglementează expres instituția proprietății;

Dispoziții în care se reglementează implicit instituția proprietății.

Dreptul de proprietate poate fi clasificat în funcție de subiectele sale, după modurile de dobândire, după diferența care arată dacă este sau nu afectat de modalități, dar cel mai adesea distincția se face după existența unor regimuri juridice diferite, conform cărora se împarte, așa cum am arătat că este specificat în Constituție, în public și privat. Din textul constituțional reiese faptul că orice fel de proprietate este ocrotită de stat.

În cuprinsul art. 44 din Constituție este reglementat dreptul la proprietate privată, conținutul și limitele acestuia:

1. Dreptul de proprietate, precum și creanțele asupra statului, sunt garantate. Conținutul și limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege;

2. Proprietatea privată este garantată și ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular. Cetățenii străini și apatrizii pot dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor numai în condițiile rezultate din aderarea României la Uniunea Europeană și din alte tratate internaționale la care România este parte, pe bază de reciprocitate, în condițiile prevăzute prin lege organică, precum și prin moștenire legală;

3. Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire;

4. Sunt interzise naționalizarea sau orice alte măsuri de trecere silită în proprietate publică a unor bunuri pe baza apartenenței sociale, etnice, religioase, politice sau de altă natură discriminatorie a titularilor;

5. Pentru lucrări de interes general, autoritatea publică poate folosi subsolul oricărei proprietăți imobiliare, cu obligația de a despăgubi proprietarul pentru daunele aduse solului, plantațiilor sau construcțiilor, precum și pentru alte daune imputabile autorității;

6. Despăgubirile prevăzute în alineatele (3) și (5) se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, în caz de divergență, prin justiție;

7. Dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecția mediului și asigurarea bunei vecinătăți, precum și la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului;

8. Averea dobândită licit nu poate fi confiscată. Caracterul licit al dobândirii se prezumă;

9. Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracțiuni ori contravenții pot fi confiscate numai în condițiile legii.

Prin urmare, este de reținut faptul că numai interesul public poate prima în fața proprietății private, cu condiția clară a existenței unei cauze de utilitate publică și neapărat a unei ”drepte și prealabile despăgubiri”.

Dreptul de proprietate publică. Reglementări legale.

Proprietatea publică reprezintă o formă specifică aparținând instituției juridice a dreptului de proprietate.

Așa cum am arătat, „proprietatea publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale”. Reglementat prin legea fundamentală a statului, conceptul de proprietate, în speță cel de proprietate publică, este dezvoltat și în cuprinsul unor alte acte normative. Printre acestea, Legea nr. 213/1998 reglementează regimul juridic general al proprietății publice, astfel: „regimul juridic al dreptului de proprietate publică, este reglementat de prezenta lege, dacă prin legi speciale nu se dispune altfel”.

În Noul Cod Civil este prevăzut faptul că ”bunurile statului și ale unităților administrativ-teritoriale care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz sau de interes public formează obiectul proprietății publice, însă numai dacă au fost legal dobândite de către acestea”.

Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală cuprinde și ea dispoziții referitoare la dreptul de proprietate publică. Astfel, în cuprinsul art. 119 se prevede că fac parte din patrimoniul ”unității administrativ-teritoriale bunurile mobile și imobile care aparțin domeniului public al unității administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum și drepturile și obligațiile cu caracter patrimonial”. Aceste bunuri, care sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile, trebuie să fie, potrivit legii sau prin natura lor, ”de uz sau de interes public și nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public național”.

Un alt act normativ care cuprinde prevederi cu privire la proprietatea publică este  H.G. nr. 113/1992, prin care se stabilește  măsura pentru defalcarea și  trecerea acestor bunuri sub autoritatea sau în administrarea autorităților administrative competente.

Dreptul de proprietate face și obiectul prevederilor Legii nr. 18/1991 republicată în anul 1998, a fondului funciar.

Atributele dreptului de proprietate sunt:

dreptul de posesie asupra lucrului potrivit naturii sau destinației lui (jus utendi – usus);

dreptul de a întrebuința lucrul, de a-i culege fructele și veniturile pe care le poate da (jus fruendi – fructus);

dreptul de a dispune de lucru fie prin înstrăinare, fie prin consumare (jus abutendi – abusus).

Caracterele dreptului de proprietate publică

Potrivit art. 11 din Legea nr. 213/1998, ”bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile”.

Caracterul inalienabil

În virtutea acestuia, bunurile care fac obiectul proprietății publice sunt scoase din circuitul civi1 general, prin urmare nu pot fi înstrăinate pe cale voluntară prin acte juridice inter vivos sau mortis causa și nici prin procedura de expropriere, cu specificația că ele pot fi totuși afectate de servituți naturale și legale care nu sunt servituți propriu-zis veritabile, ci limitări normale ale dreptului de proprietate . Astfel, legiuitorul a prevăzut că bunurile mobile și imobile din proprietatea publică sunt afectate fie uzului public, fie interesului public, și ele trebuie să-și păstreze destinația și scopul afectațiunii. De asemenea, nu pot fi constituite garanții prin gajarea sau ipotecarea acestor bunuri. În acest sens, spre exemplu, pentru terenurile aparținând proprietății publice nu se pot emite certificate de atestare a dreptului de proprietate societăților comerciale cu capital de stat, în temeiul H.G. nr. 834/1991, iar asupra terenurilor agricole nu se poate constitui sau reconstitui dreptu1 de proprietate după procedura Legii nr. 18/1991, republicată.

Caracterul imprescriptibil

Consecință a inalienabilității bunurilor, caracterul imprescriptibil constă în faptul că dreptu1 de proprietate publică este imprescriptibil extinctiv (dreptul la acțiune nu se stinge în timp, fiind oricând posibilă promovarea unei acțiuni în revendicare, indiferent dacă este vorba despre bunuri imobile sau mobile), cât și achizitiv (titularului dreptului de proprietate publică asupra unui bun poate invoca excepția caracterului imprescriptibil, în fața oricărei acțiuni înaintate de altă persoană fizică sau juridică de drept privat, pentru constatarea uzucapiunii, în cazul imobilelor, și prin posesia de bună credință, în cazul mobilelor).

Caracterul insesizabil

Și această trăsătură este tot o consecință a inalienabilitații proprietății publice. Mai exact, bunurile ce formează proprietatea publică sunt insesizabile, adică nu pot fi urmărite de creditori pentru realizarea creanțelor lor. În acest sens apare și interdicția constituirii de garanții asupra bunurilor din domeniul public.

Domeniul public

În conformitate cu prevederile Noului Cod Civil, ”bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public național, județean sau, după caz, local”.

Domeniul public poate fi definit ca fiind totalitatea bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate publică ce aparțin statului și unităților administrativ-teritoriale, în regim de drept public, afectate unei folosințe publice ce se realizează direct sau prin intermediul unui serviciu public, determinate ca atare prin lege sau care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.

O altă definiție arată că domeniul public reprezintă "un ansamblu de bunuri mobile și imobile, proprietăți publice destinate să folosească tuturor membrilor unei colectivități umane, fie în mod direct, fie prin intermediul unor organe special create spre a le administra, în scopul satisfacerii unor nevoi speciale".

Conform literaturii de specialitate, bunurile care formează obiectul proprietății publice alcătuiesc domeniul public și se numesc bunuri domeniale, spre deosebire de celelalte bunuri care aparțin particularilor și formează domeniul civil. Astfel, “toate discuțiile, care se ivesc în jurul noțiunii de domeniu public, nu prezintă numai un interes de ordin teoretic, doctrinar, ci oferă și un interes de ordin practic, domeniul public fiind supus unui regim juridic special, care îl îndepărtează nu numai de regimul juridic al proprietătii individuale, ci chiar și de regimul juridic al domeniului privat al Statului supus dispozițiilor Dreptului comun”.

În România, noțiunea de domeniu public este consacrată de Codul Civil din anul 1864, preluând dispoyiții ale Codului Civil francey din anul 1804. În același an se înființeayă Domeniul Coroanei, ale cărui bunuri imobiliare erau declarate inalienabile și imprescriptibile. În anul 1866, Constituția României declara proprietatea, asemeni constituțiilor statelor moderne, sacră și inviolabilă, indiferent de natura ei.

În condițiile legii, în afara entităților sau autorităților publice, nici o altă persoană fizică sau juridică nu poate să fie titular al dreptului de proprietate publică. Și Legea fondului funciar stabilește limitele juridice ale domeniului public: ”domeniul public poate fi de interes național, caz în care proprietatea asupra sa, în regim de drept public, aparține statului, sau de interes local, caz în care proprietatea, de asemenea, în regim de drept public, aparține comunelor, orașelor, municipiilor sau județelor”.

În cuprinsul aceleiași legi, se specifică ce categorii de terenuri fac parte din domeniul public: ”aparțin domeniului public terenurile pe care sunt amplasate construcții de interes public, piețe, căi de comunicații, rețele stradale și parcuri publice, porturi și aeroporturi, terenurile cu destinație forestieră, albiile râurilor și fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare și al mării teritoriale, țărmurile Mării Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru rezervații naturale și parcuri naționale, monumentele, ansamblurile și siturile arheologice și istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosințe care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau interes public”.

Doctrina românească actuală dă un înțeles suplimentar noțiunii de domeniu public, în sfera acestuia intrând și acele bunuri publice sau private care, prin natură ori prin dispoziția expresă a legii, trebuie păstre și transmise generațiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public și supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este determinat, fiind în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public.

În acest context, putem desprinde câteva trăsături catracteristice ale domeniului public:

Prin natură ori destinația expresă a legii să intre în categoria celor care trebuie protejate și transmise generațiilor viitoare;

Să semnifice o valoare de interes public, în sensul că aparțin patrimoniului natural, cultural, istoric etc., național sau, după caz, este destinat unei folosințe de interes public;

Să fie supus unui regim juridic administrativ sau, după caz, unui regim mixt, de drept public și de drept privat, dar sub controlul regimului administrativ;

Să fie în proprietatea unei persoane de drept public (în proprietate publică) sau în paza unei persoane de drept public (bunurile proprietate privată care țin de domeniul public).

Având în vedere toate aceste lucruri, putem spune există un criteriu general care justifică plasarea unui bun al administrației în domeniul public și anume interesul public, ”concept suficient de cuprinzător pentru a cuprinde atât uzul direct al publicului, cât și afectațiunea la un serviciu public, adică exact criteriile promovate, tradițional, în dreptul francez”.

Dacă vorbim de domeniu public, putem aminti și de noțiunea de folosință publică. Este cazul imobile folosite sau afectate uzului unor instituții publice sau servicii publice școli, spitale, parcuri sau străzi. În această sferă intră și colecțiile de cărți ale bibliotecilor publice, documentele de arhivă, colecțiile și obiectele de artă din muzee, declarate inalienabile prin faptul că sunt afectate, prin lege, uzului public.

Scara domenialității publice

Domeniul public are în componență, așa cum am arătat, bunurile proprietate publică, dar mai include unele bunuri proprietate privată cu semnificație specială. Această combinație este tratată de doctrină prin sintagma „scara domenialității”. Bunurile plasate pe așa-numitele trepte sunt supuse unui regim general de putere publică, regim ce poate fi, în cazul bunurilor proprietate publică, unul exclusiv, iar în cazul bunurilor proprietate privată ce fac parte din domeniul public, acesta este un regim mixt, o combinație dintre regimul de putere și cel de drept comun.

În contextul dat, putem spune că există mai multe tipuri de drepturi care corespund bunurilor domeniului public și anume:

Dreptul de proprietate publică, pentru bunurile proprietate publică ce aparțin statului sau unității administrativ-teritoriale;

Dreptul de proprietate privată, pentru bunurile proprietate privată ce aparțin oricărei persoane fizice sau juridice;

Dreptul de pază și protecție pentru bunurile proprietate privată, exercitat de reprezentantul statului sau unității administrativ-teritoriale.

Domeniul privat

Deși Constituția nu definește proprietatea privată, aceasta înseamnă, pe cale de consecință, că proprietatea care nu este publică, este privată, întrucât acestea sunt singurele forme de proprietate recunoscute, clasificarea fiind summa divisio.

Proprietatea privată trebuie să reprezinte forma dominantă de proprietate în stat. Prin circulația rapidă și punerea imediată în valoare, bunurile proprietate privată, aflate în circuitul civil general, asigură crearea și existența unei economii de tip concurențial.

Domeniul privat este acel domeniu din care fac parte bunurile statului care nu aparțin domeniului public. Prin urmare, acesta cuprinde bunurile (mobile sau imobile) pe care statul sau unitățile administrativ-teritoriale le deține ca orice persoană fizică sau juridică. Bunurile care sunt cuprinse în cadrul domeniului privat sunt cele care au încetat de a mai aparține domeniului public, bunurile fără stăpân, clădirile, alte imobile și mobilierul lor, dacă nu sunt destinate pentru uz sau interes public, bunurile pe care statul sau unitățile administrativ-teritoriale le dobândesc ca orice particular prin donație, testamente sau alte acte juridice. Domeniul privat este supus dispozițiilor de drept comun dacă prin lege nu se prevede altfel.

Ca și în cazul proprietății publice, caracterele dreptului de proprietate privată sunt următoarele:

dreptul de proprietate privată este alienabil;

dreptul de proprietate privată este prescriptibil;

dreptul de proprietate privată este sesizabil;

Dreptul de proprietate privată face parte din categoria drepturilor reale, absolute, și patrimoniale. Ceea ce îl diferențiază de orice alt drept real este „puterea și interesul propriu“ în care se exercită atributele dreptului de proprietate. Proprietarul poate stăpâni bunul fie direct și nemijlocit, în interes propriu și prin putere proprie (corpore suo), fie prin intermediul unei alte persoane, dar în numele și interesul proprietarului (corpore alieno). În comparație cu proprietatea publică supusă unui regim juridic excepțional, derogator, proprietatea privată este supusă unui regim juridic de drept comun.

Bunurile care formează proprietatea privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale constituie domeniul privat, reglementat în legi organice precum Legea nr. 18/1991, Legea nr. 213/1998, Legea nr. 215/2001.

Domeniul privat se constituie prin mijloace de drept civil (vânzare-cumpărare, donație, schimb, legat, uzucapiune, accesiune etc.) sau prin modalități specifice pe care particularii nu le au (dobândirea bunurilor fără stăpân sau abandonate, a moștenirilor vacante, dezafectarea unor bunuri proprietate publică, exercitarea dreptului de preemțiune recunoscut statului în anumite condiții).

Există și păreri conform cărora există anumite bunuri proprietate privată care, având o semnificație deosebită sub aspect istoric, cultural etc., fiind considerate valori naționale, ce trebuie transmise de la o generație la alta, trebuie să aparțină domeniului public. Ele sunt “guvernate” de un regim de drept public, definind domeniul public ca fiind constituit din: “acele bunuri, publice sau private, care prin natură sau dispoziție expresă a legii trebuie păstrate și transmise generațiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public și supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este determinat, fiind proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor de drept public”. Definiția sa are ca punt de plecare pe cea dată Valentina Gilescu, și anume: „Acele bunuri care, prin natura lor, fie printr-o destinație expresă a legii, pot folosi tuturor în mod direct sau prin intermediul unui organ al administrației de stat, care realizează un serviciu public și care, în acest scop, administrează aceste bunuri”.

Dobândirea și exercitarea dreptului de proprietate publică

Formarea domeniului public este prevăzută într-o lege organică, ce arată modalitățile prin care se desfășoară acest proces:

pe cale naturală;

prin achiziții publice efectuate în condițiile legii;

prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;

prin acte de donație sau legate acceptate de guvern, consiliul județean sau consiliul local, după caz, dacă bunu1 în cauză intră în domeniul public;

prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;

prin alte moduri prevăzute de lege.

Există însă și măsuri specifice, cum ar fi confiscarea, trecerea în proprietatea statului a bunurilor fără stăpân și a celor abandonate; rechiziția, comoara sau tezaurul, succesiunile vacante; amenzile, impozitele și taxele de timbru; impozite și taxe datorate prin legi speciale; confiscarea bunurilor potrivit Legii nr. 115/1996; achiziționarea unor bunuri precum și realizarea de investiții; terenurile dobândite de străini sau apatrizi prin moștenire și pe care nu le-au înstrăinat în timp de un an în condițiile art. 68(2) din Legea nr. 18/1991, republicată.

Prin exercitarea dreptului de proprietate publică se urmărește satisfacerea interesului general. Acest mecanism are drept titulari ai dreptului, în mod direct și nemijlocit, autoritățile publice cu competență în domeniu, dar și alte subiecte de drept, considerate intermediari, cărora li se încredințează bunurile prin acte de putere administrativă sau prin contracte. În primul caz vorbim despre dreptul de administrare, iar în cel de-al doilea de concesionare sau închiriere. Astfel, bunurile proprietate publică ”pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate”.

Alte texte de lege care fac referire la exercitarea dreptului de proprietate sunt art. 84 alin. 1 din Legea nr. 69/1991 privind administrația publică 1ocală și art. 12 alin. 1 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. În sensul prezentelor prevederi legislative, dreptul de administrare ia naștere prin hotărâre de Guvern sau a consiliului județean, respectiv a consiliului loca1, în funcție de domeniu1 public din care face parte bunul.

Titularul dreptului de administrare poate folosi și dispune de bunul dat în administrare în condițiile stabilite de lege și, dacă este cazul, de actul de constituire. Dreptul de administrare încetează odată cu încetarea dreptului de proprietate publică sau prin actul de revocare emis, în condițiile legii, dacă interesul public o impune, de organul care l-a constituit.

În ceea ce privește dreptul de concesiune, concesionarul, care poate fi orice persoană fizică sau persoană juridică, are dreptul și, în același timp, obligația de exploatare a bunului, în schimbul unei redevențe și pentru o durată determinată, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege și a contractului de concesiune. Concesionarul nu poate, însă, să înstrăineze sau să greveze bunul dat în concesiune sau, după caz, bunurile destinate ori rezultate din realizarea concesiunii.

Dreptul de folosință asupra bunurilor proprietate publică se acordă, cu titlu gratuit, pe termen limitat, în favoarea instituțiilor de utilitate publică.

În funcție de anumiți factori, se poate face o clasificare a domeniului public:

Din punct de vedere al interesului, domeniul public poate fi național, județean, municipal, orășenesc sau comunal;

Din punct de vedere al modului de determinare, domeniul public poate fi nominalizat de Constituție, de lege sau de autoritățile administrației publice;

Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului: bunuri ce aparțin domeniului public al statului sau al unității administrativ-teritoriale;

Din punct de vedere al modului de încorporare: domeniu public natural, domeniu public artificial;

Din punct de vedere al modului de utilizare, de către public: bunuri utilizate direct, bunuri utilizate indirect sau prin intermediul unui serviciu public;

Din punct de vedere al serviciului public organizat: bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public, bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public;

Din punct de vedere al naturii bunurilor: domeniu public terestru, maritim, fluvial, aerian, cultural, miliar etc.

Teoria dreptului de proprietate și teoria interesului general

Potrivit teoriei dreptului de proprietate al administrației de stat asupra bunurilor din domeniul public, susținută de mai mulți autori de drept civil francez, cum ar fi Planiol, Louis Josserand și Huc, dar și de Aurelian Ionașcu în România, se consideră că aparțin domeniului public toate bunurile mobile și imobile afectate unui serviciu public. De aici rezultă și caracterul inalienabil și imprescriptibil al acestora, spre deosebire de bunurile din domeniul privat care, nefiind afectate unui serviciu public, nu sunt inalienabile și imprescriptibile.

Teoria interesului general se regăsește în susținerea unor autori de drept public cum ar fi: R. Bonnard, M. Hauroiu sau E. D. Tarangul. Conform acestei teorii, bunurile din domeniul public sunt cele afectate unui interes general, ca urmare ele sunt supuse unui regim juridic special, exorbitatant. Spre deosebire de acestea, bunurile din domeniul privat nu sunt afectate unui interes general și, în consecință, sunt supuse regimului dreptului privat, așa cum se stabilește în cuprinsul Noului Cod Civil: ”Sunt obiect al proprietății private toate bunurile de uz sau de interes privat aparținând persoanelor fizice, persoanelor juridice de drept privat sau de drept public, inclusiv bunurile care alcătuiesc domeniul privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale”.

În concepția lui M. Hauroiu, domeniul public este reprezentat de „totalitatea proprietăților administrative afectate utilității publice, fie prin întrebuințarea directă a publicului, fie prin decizii administrative, și care datorită interesului general ce-l realizează sunt inalienabile și imprescriptibile”. El susține în acest sens, că "drepturile persoanelor administrative" asupra bunurilor domeniului public ce le aparțin sunt drepturi de proprietate, mai precis drepturi de "proprietate administrativă", care numai în parte se aseamănă cu regimul proprietății private.

Teoria serviciului public

În concepția profesorului francez de drept public Gaston Jeze, în contextul teoriei generale a colaborării particularilor la funcționarea serviciilor publice, ”toate bunurile mobile și imobile afectate unui serviciu public” aparțin domeniului public. Astfel, în virtutea acestei legături, se identifică noțiunea de serviciu public și criteriul de domenialitate. De aceeași părere este și profesorul Paul Negulescu, care susține că "imobilele și mobilele afectate în mod direct și special funcționării unui serviciu public, și utilizate de acesta, pentru satisfacerea interesului general ce urmărește, sunt socotite ca dependințe ale domeniului public". Acestei teorii i-au fost aduse numeroase critici, pe de-o parte în sensul că er fi prea largă, așa cum susțin autorii de drept civil Planiol, Colin sau Capitant, pe de altă parte că ar fi prea restrictivă, așa cum spun autorii de drept administrativ Bonnard sau Tarangul. Se susține astfel că "această noțiune a domeniului public nu cuprinde toate bunurile, care de fapt sunt considerate ca bunuri ce fac parte din domeniul public".

Doctrina administrativă din perioada interbelică a formulat teza după care numărul serviciilor publice este direct proporțional cu gradul de civilizație și invers proporțional cu inițiativa particulară.

Doctrina actuală încearcă să rezolve aceste divergențe, acreditându-se ideea susținută de teoria "scării domenialității publice", a lui Hauriou, Ducrocq, Bonnard și Rolland, conform căreia consolidarea tuturor bunurilor afectate unui serviciu public ca bunuri ale domeniului public nu înseamnă că acestea formează un bloc uniform, dimpotrivă ele comportă reguli de protecție graduală determinată de nevoie și importanța pentru colectivitate a diverselor dependințe ale domeniului public.

Există trei principii comune tuturor serviciilor publice indiferent dacă acestea sunt prestate de stat, de colectivitățile locale, de agenți privați sau de organismele neguvernamentale, respectiv: principiul continuității, principiul egalității și principiul adaptabilității serviciilor publice.

Principiul continuității este regula cea mai cunoscută și înseamnă că serviciul public trebuie să fie asigurat în mod continuu și uneori chiar în mod permanent.

Principiul egalității tuturor în fața serviciului public reprezintă o consecință necesară și evidentă a principiului de egalitate în fața legii consacrată prin Declarația drepturilor omului la 1789.

Principiul adaptabilității, cunoscut și sub numele de principiul mutabilității, înseamnă că serviciul trebuie să se adapteze la evoluția nevoilor colective, la cerințele interesului general.

LIBERTATEA DE EXPRIMARE, ÎN CONTEXTUL INTERESULUI PUBLIC

Libertatea de exprimare este „acea libertate garantată de Constituție prin care orice persoană fizică sau juridică inclusiv agentul media își poate exterioriza gândurile, creațiile, opiniile, credințele sau transmite informații prin viu grai, imagini sunete sau orice alte mijloace de acest fel (…) Libertatea de exprimare în mediul public este normal să fie limitată de libertățile celorlalți, precum și de necesități de protecție ale interesului public, care trebuie să fie dimensionate astfel încât să garanteze libertățile și drepturile tuturor într-o societate democratică.” (Dreptul comunicării).

România a semnat Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale la 7 octombrie 1993, cu ocazia aderării la Consiliul Europei. Prin ratificarea acestei Convenții la 20 iunie 1994, România a recunoscut oricărei persoane de pe teritoriul național drepturile și libertățile definite de acest instrument. De asemenea, a acceptat și dreptul la recurs individual la Comisia Europeană a Drepturilor Omului, ca organism internațional de control.

Astfel, libertatea de exprimare este garantată de drepturi și libertăți constituționale, dar și de reguli cu putere de norme constituționale.

Libertatea cuvântului nu poate fi cenzurată: „Orice persoană are dreptul la libertatea de exprimare. Acest drept cuprinde libertatea de opinie și libertatea de a primi sau de a comunica informații ori idei fără amestecul autorităților publice și fără a ține seama de frontiere. Prezentul articol nu împiedică Statele să supună societățile de radiodifuziune, de cinematografie sau de televiziune unui regim de autorizare”.

Există însă și condiții în care este permisă o ingerință în dreptul la liberă exprimare, avându-se în vedere interesul public: „Exercitarea acestor libertăți ce comportă îndatoriri și responsabilități, poate fi supusă unor formalități, condiții, restrângeri sau sancțiuni prevăzute de lege, care constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea națională, integritatea teritorială sau siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, protecția sănătății sau a moralei, protecția reputației sau a drepturilor altora, pentru a împiedica divulgarea de informații confidențiale sau pentru a garanta autoritatea și imparțialitatea puterii judecătorești”.

Dreptul la informare

„Informarea și comunicarea sunt elemente indispensabile ale vieții democratice, deoarece garantarea participării la viața publică este o condiție a dezvoltării democrației”.

Dreptul la informare cumulează o serie de componente, printre care amintim:

dreptul de a fi informat în mod prompt și corect;

dreptul de a informa;

dreptul de a avea acces la sursele de informație;

dreptul la recurs în cazul refuzului accesului la informații;

dreptul la selectivitate sau la non-informare;

dreptul la confidențialitate;

dreptul la protecția surselor confidențiale.

Principiile legislației specifice în domeniu sunt cuprinse în Declarația Universală a Drepturilor Omului:

Legile vizând liberul acces la informații trebuie să se ghideze după principiul maximei transparențe;

Instituțiile publice trebuie să fie obligate să-și publice din oficiu documentele importante;

Instituțiile publice trebuie să promoveze activ guvernarea transparentă;

Excepțiile trebuie să fie strict determinate și formulate;

Cererile de informații trebuie procesate rapid și corect, orice refuz urmând să fie reanalizat de un for independent;

Oamenii nu trebuie să fie descurajați să depună cereri din cauza costurilor exorbitante;

Ședintele instituțiilor publice să fie deschise publicului;

Legile care nu respectă principiul maximei transparente trebuie amendate sau respinse;

Persoanele care oferă informații despre anumite nereguli trebuie protejate.

Accesul la informațiile cu caracter public

În legislația României, dreptul la informație privind liberul acces la informațiile de interes public este reglementat de Legea 544/12.10.2001: “Accesul liber și neîngrădit al persoanei la orice informații de interes public, definite astfel prin prezenta lege, constituie unul dintre principiile fundamentale ale relațiilor dintre persoane și autoritățile publice, în conformitate cu Constituția României și cu documentele internaționale ratificate de Parlamentul României”.

Același act normativ definește, în cuprinsul art. 2, al. b), noțiunea de informație de interes public: “prin informație de interes public se întelege orice informație care privește activitățile sau rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informației”.

Accesul mijloacelor de informare în masă la informațiile de interes public este garantat, fiind reglementat de aceeași lege. În acest context, “activitatea de culegere si de difuzare a informatiilor de interes public, desfășurată de mijloacele de informare în masă, constituie o concretizare a dreptului cetățenilor de a avea acces la orice informație de interes public”.

Despre activitatea de informare a mass-media în relația cu instituțiile publice se face referire în art. 18, 19 și 20 ale aceleiași legi:

Art. 18

(1) Autoritățile publice au obligația să acorde fără discriminare acreditare ziariștilor și reprezentanților mijloacelor de informare în masă.

(2) Acreditarea se acordă la cerere, în termen de două zile de la înregistrarea acesteia.

(3) Autoritățile publice pot refuza acordarea acreditării sau pot retrage acreditarea unui ziarist numai pentru fapte care impiedică desfășurarea normală a activității autorității publice și care nu privesc opiniile exprimate în presă de respectivul ziarist, în condițiile și în limitele legii.

(4) Refuzul acordării acreditării și retragerea acreditării unui ziarist se comunică în scris și nu afectează dreptul organismului de presă de a obține acreditarea pentru un alt ziarist.

Art. 19

(1) Autoritățile și instituțiile publice au obligația să informeze în timp util mijloacele de informare în masă asupra conferințelor de presă sau oricăror alte acțiuni publice organizate de acestea.

(2) Autoritățile și instituțiile publice nu pot interzice în niciun fel accesul mijloacelor de informare în masă la acțiunile publice organizate de acestea.

(3) Autoritățile publice care sunt obligate prin legea proprie de organizare și funcționare să desfășoare activități specifice în prezența publicului sunt obligate să permită accesul presei la acele activități, în difuzarea materialelor obținute de ziariști urmând să se țină seama doar de deontologia profesională.

Art. 20

Mijloacele de informare în masă nu au obligația să publice informațiile furnizate de autoritățile sau de instituțiile publice.

Aceeași lege limitează, însă, în cuprinsul art. 12, dreptul la informare, excepțiile referindu-se la:

informațiile din domeniul apărării naționale, siguranței și ordinii publice, dacă fac parte din categoriile informațiilor clasificate, potrivit legii;

informațiile privind deliberările autorităților, precum și cele care privesc interesele economice și politice ale României, dacă fac parte din categoria informațiilor clasificate, potrivit legii;

informațiile privind activitățile comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora aduce atingere dreptului de proprietate intelectuală ori industrială, precum și principiului concurenței loiale, potrivit legii;

informațiile cu privire la datele personale, potrivit legii;

informațiile privind procedura în timpul anchetei penale sau disciplinare, dacă se periclitează rezultatul anchetei, se dezvăluie surse confidențiale ori se pun în pericol viața, integritatea corporală, sănătatea unei persoane în urma anchetei efectuate sau în curs de desfășurare;

informațiile privind procedurile judiciare, dacă publicitatea acestora aduce atingere asigurării unui proces echitabil ori interesului legitim al oricăreia dintre părțile implicate în proces;

informațiile a căror publicare prejudiciază măsurile de protecție a tinerilor.

Conform art.13, nu sunt incluse în categoria informațiilor clasificate informațiile care favorizează sau ascund încălcarea legii de către o autoritate sau instituție publică.

Cât privește informațiile cu privire la datele personale ale unei persoane, ele pot deveni publice în măsura în care acestea afectează capacitatea de exercitare a unei funcții publice.

O altă lege care reglementează accesul la informații este Legea nr. 504 din 2002, a audiovizualului. Conform acesteia, ”comunicare audiovizuală însemnă punerea la dispoziție publicului, în general, sau unor categorii de public, prin orice mijloc de comunicație electronică, de semne, semnale, texte, sunete, informații sau mesaje de orice natură, care nu au caracterul unei corespondențe private”.

Legea interzice sub orice formă cenzura asupra comunicării audiovizuale, comunicare ce „asigură pluralismul politic și social, diversitatea culturală, lingvistică și religioasă, informarea și educarea, inclusiv sub aspect științific, și divertismentul publicului, cu respectarea libertăților și a drepturilor fundamentale ale omului”.

Același articol de lege specifică faptul că ”Toți radiodifuzorii au obligația să asigure informarea obiectivă a publicului prin prezentarea corectă a faptelor și evenimentelor și să favorizeze libera formare a opiniilor”, precum și că se ”garantează dreptul oricărei persoane de a recepționa liber serviciile de programe de televiziune și radiodifuziune oferite publicului de către radiodifuzorii aflați sub jurisdicția României și a statelor membre ale Uniunii Europene”.

Garantul interesului public în domeniul comunicării audiovizuale este Consiliul Național al Audiovizualului, autoritate publică autonomă aflată sub control parlamentar.

Publicitatea este reglementată prin Legea nr. 148 din 2000, act normativ care are în vedere protecția interesului public general împotriva consecințelor negative ale publicității. Există mai multe cazuri în care publicitatea poate fi interzisă:

este subliminală;

prejudiciază respectul pentru demnitatea umană și morala publică;

include discriminări bazate pe rasă, sex, limbă, origine, origine socială, identitate etnică sau naționalitate;

atentează la convingerile religioase sau politice;

aduce prejudicii imaginii, onoarei, demnității și vieții particulare a persoanelor;

exploatează superstițiile, credulitatea sau frica persoanelor;

prejudiciază securitatea persoanelor sau incită la violență;

încurajează un comportament care prejudiciază mediul înconjurător;

favorizează comercializarea unor bunuri sau servicii care sunt produse ori distribuite contrar prevederilor legale.

În ceea ce privește informațiile cu caracter secret, acestea fac obiectul dispozițiilor Legii 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, cu precizarea că nicio prevedere a respectivei legi nu poate fi interpretată “în sensul limitării accesului la informațiile de interes public sau al ignorării Constituției, a Declarației Universale a Drepturilor Omului, a pactelor și a celorlalte tratate la care România este parte, referitoare la dreptul de a primi și răspândi informații”.

Necesitatea asigurării transparenței decizionale

În cadrul procesului de bună guvernare, o importanță deosebită o are participarea cetățenilor la activitatea decizională. Acest lucru nu se poate realiza însă fără ca actul administrativ să se desfășoare în condiții de transparență. Astfel, transparența urmărește asigurarea unui acces mai larg al cetățenilor la informațiile și documentele aflate în posesia instituțiilor statului. Actul normativ care reglementează asigurarea transparenței instituționale este Legea nr 52/2003.

Această lege are drept scop:

a) să sporească gradul de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, ca beneficiar al deciziei administrative;

b) să implice participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative;

c) să sporească gradul de transparență la nivelul întregii administrații publice.

Având în vedere că în România birocrația, ca și fenomenul de corupție sunt încă factori distorsionanți în relația dintre administrația publică și cetățean, aplicarea principiul transparenței apare ca o necesitate și ca o pârghie pentru realizarea unei bune guvernări.

”Lipsa integrității nu este o problemă care se regăsește doar în aparatul administrativ și nici una cu care doar România se confruntă. În general, problemele legate de integritate apar atunci când interesele personale ale unui funcționar sau ales local riscă s ă compromită interesele autorității publice. Unul dintre cei mai importanți pași ce pot fi făcuți în sensul prevenirii unei astfel de situații de către o instituție este să permită accesul cetățenilor, mass-mediei și al altor instituții la sistemul administrativ (prin deschidere și transparență)”. Prin urmare, este nevoie de creșterea standardelor de transparență în sectorul public. În caz contrar, încrederea societății civile în forța și importanța actelor normative va fi din ce în ce mai scăzută. Pe de altă parte, limitarea accesului cetățenilor la procesul decizional crează premisele posibilității modificării frecvente sau chiar a înlocuirii normelor, rezultând de aici o instabilitate legislativă.

”Cu cât autoritățile publice locale sunt mai apropiate de cetățean, cu atât trebuie să fie mai active în acțiunea de a informa, consulta și stimula cetățenii. Implicarea cetățeanului în decizia administrativă, ca principal beneficiar al acesteia, este cel mai clar semn de transparență la nivelul instituțiilor administrative locale și centrale”.

Acțiunile specifice care concretizează aplicarea principiului transparenței decizionale sunt:

informarea din oficiu a persoanelor asupra intereselor de ordin public care urmează să fie dezbătute de autoritațile administrației publice centrale sau locale, precum și asupra proiectelor de acte normative;

consultarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite, la inițiativa autorităților publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;

participarea activă a cetățenilor la luarea deciziilor administative și în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea următoarelor reguli:

1. sedințele și dezbaterile autorităților și instituțiilor publice care fac obiectul prezentei legi sunt publice, în condițiile legii;

2. dezbaterile vor fi consemnate și făcute publice;

3. minutele acestor ședinte vor fi înregistrate, arhivate și făcute publice, în condițiile legii. .

Accesul cetățenilor la procesele reglementate de Legea transparenței trebuie să se facă nedisriminator, fără a se ține cont de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenența politică, avere sau origine socială.

Informația le permite cetățenilor, pe de o parte, să aprecieze în cunoștință de cauză acțiunile administrației, iar pe de altă parte, să participe în mod avizat la dezbaterile și la luarea deciziilor care îi privesc.

Transparența are, pe de-o parte, rolul de a preveni acțiunile care amenință integritatea publică și, pe de altă parte, de a evalua performanța administrației publice locale.

Limitări ale libertății de exprimare

Între dreptul la libertatea de exprimare și dreptul la respectarea vieții private este imperios necesar să existe un echilibru. Cu alte cuvinte, interesul public nu trebuie să primeze înaintea interesului privat și nici interesul privat nu trebuie să dăuneze interesului public. O analiză a acestui mecanism de echilibrare trebuie făcută cu respectarea anumitor criterii, și anume:

contribuția la o dezbatere de interes general;

notorietatea persoanei vizate și care face obiectul articolului;

comportamentul anterior al persoanei în cauză în raport cu mass-media;

metoda de obținere a informațiilor și veridicitatea acestora;

conținutul, forma și impactul publicației;

severitatea sancțiunii aplicate jurnalistului/societății editoare (a se vedea cauza Axel Springer AG c. Germaniei, nr. 39954/08, Hotărârea din 7 februarie 2012, parag. 89-95)

Dreptul la libera exprimare nu este unul absolut. Limitările legale, după cum se afirmă în Declarația Universală a Drepturilor Omului, în Pactul Internațional cu privire la Drepturile Civile și Politice, precum și în Convenția Europeană a Drepturilor Omului, se raportează la:

asigurarea cuvenitei recunoașteri și respectarea drepturilor și libertăților altora;

satisfacerea justelor cerințe ale moralei, ordinii publice și bunăstării generale într-o societate democratică;

interzicerea propagandei în favoarea războiului și orice îndemn la ură națională, rasială sau religioasă care constituie o incitare la discriminare, la ostilitate sau violență;

măsuri necesare într-o societate democratică pentru securitate națională, integritate teritorială sau siguranță publică, pentru apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, pentru protecția societății și a moralei, pentru protecția reputației sau a drepturilor altuia, pentru a împiedica divulgarea de informații confidențiale și pentru a garanta autoritatea și imparțialitatea puterii judecătorești.

Într-o societate democratică, respectarea unor formalități, restrângerile și chiar aplicarea unor sancțiuni reprezintă măsuri absolut necesare, cu scopul de a proteja viața privată, sănătatea, morala, reputația cetățenilor, dar și securitatea natională, integritatea teritorială ori siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, precum și de a garanta autoritatea și imparțialitatea puterii judecătorești.

INTERESUL GENERAL VS. INTERESUL PRINAT

Într-o democrație reală, interesul public și cel privat nu trebuie să fie două noțiuni antagonice. Reconcilierea acestor două concepte, ce trebuie să se completeze reciproc sau măcar să nu se excludă unul pe celălalt, reprezintă una dintre marile provocări ale unei bune guvernări.

Echilibrarea raportului interes public – interes privat

În decursul timpului, au existat mai multe tipuri de abordări referitoare la acest subiect. În concepția lui Hegel, filozofia dreptului constă în echilibrarea drepturilor individuale cu interesul general al statului. În acest context, individul își găsește adevărata libertate în stat. Pilonul principal în ecuația dată este voința, susținută de scopuri și interese. Astfel, voința de stat întruchipează rațiunea absolută sau spiritul obiectiv. Ea prevalează cunoașterii și ca atare oamenii, ca purtători ai cunoașterii, sunt subordonați voinței obiective a statului.

În altă abordare, cea a doctrinei național-socialiste, interesul general este impus cu forța interesului particular, în acest caz libertatea individuală fiind subordonată interesului statului. În ceea ce-i privește pe utilitariști, aceștia consideră că statul și dreptul au rolul de a asigura echilibrul dintre interesele particulare și interesele generale ale comunității. În cazul în care între cele două concepte apar contradicții, ele trebuie rezolvate pe cale legală. Francezul Leon Duguit, reprezentant al curentului sociologic, spre exemplu, propune armonizarea interesului general urmărit de stat cu interesele colective urmărite de către asociați. El pune în discuție conceptul de solidaritate socială care limitează puterea de guvernământ și organizarea guvernanților și conduce la articularea interesului general cu interesele colective. Dreptul subiectiv este înlocuit cu o perspectivă în care se conciliază autoritatea statului, drepturile subiective ale indivizilor și entitățile colective existente prin noțiunea de instituție. A doua calitate lăuntrică a esenței dreptului, voința, apare ca voință națională care este voința majorității. În concepția sa, legea nu mai este expresia voinței generale, a voinței de stat care nu există, ci a unor indivizi care votează. Situându-se pe un alt palier de concepție, marxismul afirmă că dreptul este rezultatul dezvoltării relațiilor de producție care impun o anumită formă de relații juridice și nicidecum rezultatul voinței individuale, pentru că omul devine abstract. În comunism, interesul general și cel individual coincid, nu mai este necesară constrângerea și, ca atare, dreptul trebuie să dispară. În ceea ce privește interesul juridic, se consideră că este depășită contradicția dintre interesul general și interesul individual și, ca atare, statul și dreptul dispar deoarece reglementările juridice din societatea burgheză sunt expresia contradicțiilor antagoniste de interese.

Limitări legislative

În România, distincția dintre proprietatea publică și cea privată este făcută chiar de legea fundamentală a statului: “proprietatea este publică sau privată”.

În acest context, putem defini dreptul de proprietate privată ca fiind acel drept de proprietate în care prerogativele sale se exercită de către persoanele fizice, persoanele juridice de drept privat, de stat sau unitățile administrativ-teritoriale asupra bunurilor mobile și imobile, fiind alienabil, sesizabil și prescriptibil, în condițiile legii, spre deosebire de dreptul de proprietate publică, care este inalienabil, insesizabil și imprescriptibil.

De aici reiese că proprietatea poate fi publică sau privată, iar proprietatea publică se poate referi la domeniul public sau la domeniul privat al statului. Ocrotirea domeniului public este diferită de cea a proprietății private, dar ocrotirea domeniului privat este egală cu cea a proprietății private.

Există și opinii conform cărora domeniul privat al statului nu constituie o parte a proprietății publice și că proprietatea publică nu poate face parte din domeniul public sau din domeniul privat. Astfel, se consideră că numai bunurile din domeniul public alcătuiesc obiectul proprietății publice și numai bunurile proprietate publică sunt inalienabile, cele din domeniul privat nefăcând parte din proprietatea publică.

Într-o altă opinie, este susținută ideea că regimul juridic al proprietății private este identic, adică ocrotit în mod egal de lege, indiferent de titular: stat, unități administrativ-teritoriale, persoane fizice sau juridice, altele decât statul. Altă abordare este cea conform căreia bunurile care formează obiectul proprietății publice constituie domeniul public și se numesc bunuri domeniale, spre deosebire de celelalte bunuri care formează domeniul civil și care aparțin domeniului privat. Pe aceleași coordonate se înscrie și ideea conform căreia legiuitorul constituant din 1991 evocă, fără echivoc, faptul că proprietatea publică vizează, în fond, o sferă limitată de bunuri, scoase din circuitul civil obișnuit, care formează domeniul public.

Și Noul Cod Civil prevede limitări ale exercitării dreptului de proprietate:

Legea poate limita exercitarea dreptului de proprietate fie în interes public, fie în interes privat.

Limitele legale în interes privat pot fi modificate ori desființate temporar prin acordul părților. Pentru opozabilitate față de terți este necesară îndeplinirea formalităților de publicitate prevăzute de lege.

Interpretarea per a contrario a prevederilor art. 602 alin. (2) NCC ne conduce la concluzia că limitele legale stabilite în interes public nu pot fi modificate sau suprimate decat prin lege.

Primordialitatea interesului public în contractele administrative

Apărută în dreptul francez modern, Teoria contractelor administrative este o construcție a dreptului francez modern, născută din jurisprudența Consiliului de Stat, jurisprudență con-ceptualizată apoi de doctrina administrativă.

La baza acestui concept stă faptul că principiul fundamental al egalității părților contractante consacrat în dreptul privat nu funcționează atunci când administrația încheie un contract cu un particular în ceea ce privește funcționarea unui serviciu public. Astfel, asigurând realizarea unui serviciu public, prin care este satisfăcută o nevoie socială de interes deosebit, administrația promovează un interes public, iar prin prisma acestui fapt voința administrației depășește și domină voința particularului.

Obiectul contractului administrativ este delimitată expres de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu ocazia asimilării contractului cu actul administrativ în ceea ce privește procedura jurisdicțională, fără însă a oferi o definiție a acestuia.

Dezvoltarea economică de la începutul secolului XX a creat premisele adoptării acestei teorii și în România, în condițiile intensificării raporturilor juridice dintre administrațiile publice și întreprinzătorii particulari în vederea concesionării diferitelor lucrări publice sau servicii publice.

Analizând opiniile formulate în doctrina interbelică, prof. univ. Antonie Iorgovan consideră că în literatură s-au exprimat trei mari opinii:

de acceptare a teoriei contractelor administrative, în sens restrâns (prof. J. H. Vermeulen, E. D. Tarangul, I. Vântu);

de respingere a oricărei teorii a contractelor administrative (prof. A. Teodorescu, P. Negulescu);

de acceptare a teoriei contractelor dministrative în sens larg. ( P. Strihan).

Unul dintre cei care au adoptat teoria contractelor administrative în sens larg este George Costi. În opinia sa, “prin contract administrativ înțelegem acordul de voință, manifestat într-o anumită formă și încheiat între reprezentanții competenți ai unei persoane administrative și particulari sau agenții altor administrații publice, asupra unor obiecte determinate, cu scopul de a produce efecte juridice necesare satisfacerii interesului general.”

Putem defini contractul administrativ ca fiind acordul de voință între o autoritate publică sau un împuternicit al acesteia și una sau mai multe persoane fizice sau juridice, de drept privat sau de drept public, prin care se urmărește realizarea unui interes public și căruia i se aplică un regim special, de drept administrativ. Prin urmare, un contract poate fi calificat ca fiind administrativ în condițiile în care:

cel puțin o parte contractantă este o autoritate publică, un stabiliment public sau un stabiliment de utilitate publică;

obiectul contractului îl constituie realizarea unei activități de interes public, care poate consta în: prestarea unui serviciu public; efectuarea unei lucrări publice; punerea în valoare a unui bun proprietate publică, realizarea de achiziții publice etc.;

cuprinde clauze reglementare, de drept public, stabilite prin lege sau acte administrative unilaterale în scopul ocrotirii intereselor publice și clauze convenționale, negociate de părți.

Cele mai importante clauze de drept public sunt:

clauza de aplicare a principiului echilibrului financiar în contractele administrative;

dreptul autorității publice contractante de a modifica în mod unilateral partea reglementară a contractului;

asigurarea funcționării în regim de continuitate și permanență a serviciului public;

dreptul de control al autorității publice contractante;

clauza cu privire la dreptul autorității publice contractante asupra bunurilor de retur;

clauza de denunțare unilaterală a contractului administrativ pentru realizarea unui interes public.

CONFLICTUL DE INTERESE

”Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative”.

Astfel, putem vorbi despre generarea unei stări de incompatibilitate lato sensu. Analizând cauzelor care determină această stare, se relevă însă faptul că factorul determinant nu este neapărat o situație juridică sau o activitate incompatibilă cu activitatea care este realizată în cadrul atribuțiilor de serviciu, ci un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care-i revin funcționarului public potrivit Constituției României, republicată, precum și a altor acte normative.

O altă definiție a conflictului de interese ne arată că acesta ”implică un conflict între datoria față de public și interesele personale ale unui funcționar public, în care funcționarul public are interese, în calitatea sa de persoană privată, care ar putea influența necorespunzător îndeplinirea obligațiilor și responsabilităților oficiale”.

Această definiție pune sub semnul egalității conflictul de interese cu conflictul real de interese, noțiune opusă ca semnificație cu cea conflict de interese aparent, ”atunci când se pare că interesele unui funcționar public ar putea influența în mod necorespunzător îndeplinirea sarcinilor dar în realitate situația nu este așa. Un conflict potențial apare atunci când un funcționar public are interese personale care sunt de o asemenea natură încât s-ar produce un conflict de interese dacă funcționarul ar avea atribuții oficiale în acea privință (conflictuale) în viitor”.

Se poate spune că incriminarea conflictului de interese este un răspuns la “semnalele tot mai dese din partea societății civile, dar și a organismelor și instituțiilor internaționale cu privire la impactul pe care faptele comise cu încălcarea normelor deontologice cu acest specific îl produc”.

Având în vedere că interesul legitim public reprezintă ”posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercita în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public”, putem spune că interesele patrimoniale private intră în conflict cu interesul public.

Sancționarea conflictului de interese în legislația română are la bază și Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei privind codurile de conduită pentru funcționarii publici, care prevede următoarele:

conflictul de interese se naște în situația în care un funcționar public are un interes personal de natură să influențeze sau să pară a influența exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor sale oficiale;

interesul personal al funcționarului public cuprinde orice avantaj pentru el însuși/ea însăși sau în favoarea familiei sale, a părinților, a prietenilor ori a persoanelor apropriate sau a persoanelor ori a organizațiilor cu care el/ea a avut relații de afaceri sau politice; acest interes cuprinde deopotrivă orice obligație financiară sau civilă la care este constrâns funcționarul public.

În cazul existenței unui conflict de interese, funcționarul public este obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. Acesta este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparțialitate a funcției publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoștință. Încălcarea dispozițiilor menționate poate atrage, după caz, răspunderea disciplinară, administrativă, civilă ori penală.

Sancțiunea administrativă este prevăzută în Legea nr. 176/2010, care prevede că ”fapta persoanei cu privire la care s-a constatat ca a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementarii aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în masura în care prevederile prezentei legi nu deroga de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni”.

Cât privește latura penală, aceasta este prevăzută în Noul Cod Penal și arată că ”fapta funcționarului public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, a îndeplinit un act ori a participat la luarea unei decizii prin care s-a obținut, direct sau indirect, un folos patrimonial, pentru sine, pentru soțul său, pentru o rudă ori pentru un afin până la gradul II inclusiv sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale sau de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de foloase de orice natură, se pedepsește cu închisoarea de la unu la 5 ani și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică”.

Există metode de prevenție în ceea ce privește conflictul de interese, iar acestea se regăsesc în cuprinsul Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate.

La baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și a funcțiilor publice stau câteva principii:

imparțialitatea;

integritatea;

transparența deciziei;

supremația interesului public.

Concluzionând putem spune că, așadar, conflictul de interese privește defășurarea muncii funcționarului public și reprezintă un abuz al acestuia în planul deciziilor, în raport cu interesul administrației – autorității publice pe care funcționarul public trebuie să o reprezinte.

CONCLUZII

Ce reprezintă, așadar, interesul public? Probabil că o cuprindere cât mai aproape de adevăr a termenului se referă la comunitatea de interese private, armonizate, care privesc societatea în ansamblul ei, dar care nu lezează interesele particulare ale fiecărui membru în parte, pentru că interesul public se află într-o strânsă interdependență cu protejarea și promovarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului.

Studierea contextului și a ramificațiilor în care funcționează acest concept ne arată că interesul public este, înainte de toate, apărat de lege, iar promovarea sa trebuie să fie unul din scopurile principale ale clasei politice, prin regimul de putere politică și aplicat în speță prin intermediul administrației publice. Nu trebui să uităm, însă, că promovarea și apărarea interesului public nu este doar apanajul clasei politice sau a administrației, ci trebuie să constituie preocuparea tuturor membrilor unei comunități, prin înțelegerea că propria libertate nu trebuie să interfereze negativ cu libertățile celor din jur, dar mai ales că interesul public poate servi interesului personal.

Interesul public este cu adevărat apărat în condițiile existenței unui stat puternic, cu instituții credibile și respectate. În caz contrar, lipsa de autoritate a instituțiilor statului poate duce la nerespectarea legilor și, prin urmare, la afectarea interesului public.

De multe ori, însă, interesul general este prins la mijloc, între interesul politic și cel social, cele două segmente neaflându-se, întotdeauna, într-o stare de conciliere. Interesul politic devine, prin legiferare, interes public, fără însă ca interesul general al comunității să fie urmărit realmente.

Am arătat, de asemenea, că definirea oarecum ambiguă sau puțin cuprinzătoare a unui concept în realitate atât de complex poate duce la situații confuze sau, mai mult, la interpretări voit partinice, ce deturnează interesul public în zona unor interese politice de grup.

În cazul existenței unor astfel de derapaje apare conflictul de interese, cu conotațiile sale mai mult sau mai puțin penale.

Pentru ca astfel de derapaje să nu se poată produce, este nevoie de transparență decizională și de asigurarea liberului acces la informațiile de interes public.

Foarte importantă într-o democrație reală este participarea cetățenilor la procesul decizional, pentru că numai așa se poate realiza un echilibru între cetățeni și autoritățile publice și doar în acest mod se pot armoniza interesele individuale cu interesul public.

Toate aceste lucruri se pot realiza numai printr-o bună guvernare, sub umbrela căreia principiile democratice sunt corect aplicate, activitatea este eficientă, cetățenii pot participa la luarea deciziilor, politicile adoptate sunt viabile, hotărârile se iau cu asumarea responsabilității, iar corupția nu este regulă, ci excepție. În această situație, guvernarea trebuie privită ca un parteneriat între clasa politică și cetățeni, al cărui scop principal trebuie să fie prosperitatea societății.

Pentru satisfacerea interesului public se pot lua multe decizii, ale căror motivații pot fi cât se poate de variate, și care chiar se pot exclude unele pe celelalte. Aici intervine o misiune grea pentru autoritățile publice, aceea de a selecta dintre acestea pe cele care armonizează voința politică cu dorința populară.

Deși trebuie să fie întotdeauna termeni ale aceleiași ecuații, interesul și voința nu reprezintă o condiție suficientă. Așa cum am arătat, pentru a îmbina interesul general cu libertatea membrilor comunității este nevoie de ajutorul dreptului, ale cărui acte și acțiuni, ce beneficiază de prerogative autorității, sunt menite să apere atât interesele personale, cât și interesul public.

În concluzie, trăind în societate, trebuie să ne armonizăm interesele personale cu interesele celor din jur, să aplicăm întotdeauna principiile bunei conviețuiri și a respectului. În caz contrar, interesul public este apărat prin mijloace coercitive.

Așa cum spunea Jean Jaques Rousseau, „fiecare dintre noi pune în comun persoana sa și toate puterile sale sub conducerea supremă a voinței generale și mai privim pe fiecare membru ca parte indivizibilă a totului”.

BIBLIOGRAFIE

CĂRȚI. TRATATE. CURSURI UNIVERSITARE

Albu, E., Drept administrativ al bunurilor, Ed. Fundația România de Mâine, București, 2008

Albu, E., Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2008

Alexandru, I., Drept administrativ, Ed. Economică, București, 2000

Alexandru, I., Introducere în teoria administrației publice, vol. I, Ed. Sylvi, București, 1997

Bar-On, R., Parker, J.D.A., Manual de inteligență emoțională, Ed. Curtea Veche, București, 2008

Boboș, G., Teoria generală a statului și dreptului, Ed. Didactică și Pedagogică, București – 1983

Bozesan, V., Călin, D.A., Mihăiță, F., Militaru, I., Pană, D., Limitele libertății de exprimare. Politicieni, jurnaliști, magistrați., Ed. Hamangiu, București, 2014

Cercelescu, C.M., Regimul juridic al presei, Ed. Teora, București, 2002

Charlick, R., The concept of Governance and its Implications for AID’s Development Assistance Program in Africa, Associates in Rural Development, Burlington, 1992

Chelaru, E., Noul Cod Civil. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, Bucuresti 2012

Ciobanu, A.S., Drept administrativ. Activitatea administrației publice. Domeniul public., Ed. Universul juridic, București, 2015

Coca, G., Interesul general și drepturile fundamentale ale omului, Ed. Universul Juridic, București, 2009

Coca, G., Interesul general și drepturile fundamentale ale omului, Ed. Universul Juridic, Ed. A II-a, București, 2011

Cojocaru, A., Discuții privind noțiunile de proprietate publică și proprietate privată a statului sau a unităților adminstrativ-teritoriale, Revista Dreptul, nr. 11/1998

Costi, G., Notiunea contractului administrativ, Monitorul Oficial si Imprimeriile Statului, București, 1945

Deak, F., Tratat de drept civil. Contracte speciale, Ed. Actami, București 1996

Dincă, D. V., Sistemul administrative românesc – inspirație franceză și adaptare autohtonă, Ed. Economică, București, 2012

Filipescu, I., Dreptul civil, dreptul de proprietate și alte depturi reale, Ed. Actami, București, 1996

Gheorghe, M., Fundamentele dreptului, vol. I-II, Editura All Beck, București, 2003

Gilescu, V., Note de curs, anul universitar 1986-1987

Giurgiu, L., Domeniu public, Ed. Tehnică, București, 1997

Hauroiu, M., Precis de droit administratif, Paris, 1927

Hegel, G.W. Fr., Principiile filozofiei dreptului, Ed. Academiei, București, 1969

Hermet, G., Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques, Armand Colin, Paris, 2000

Hume, D., Tratat despre natura umană, 1737

Ioan, M., Drept civil. Drepturile reale principale, Suport de curs, Facultatea Hyperion București, 2011

Iorga, E., Ciobanu, C., Rughiniș, C., Stan, V, Studiu: Interesul public: tema actuală sau retorică demodată?, Institutul pentru Politici Publice București, 2006

Iorgovan, A., Drept administrativ.Tratat elementar, Ed.Hercules, Turnu- Severin,1993

Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediția 4, Ed. All Beck, București, 2005

Iorgovan, A., Drept administrativ, Ed. Atlas Lex, 1994, vol. I

Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, 2005

Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. Nemira, București, 1996

Jeze, G., Les principes generaux du droit administratif, 3 ed, Marcel Giard, Paris 1926

Laudell-Mills, P. și Serageldin, I., Governance and External Factor, Washington, DC, World Bank, 1991

Manda, C., Drept administrativ, Ed. V-a revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic, 2008

Negoiță, A., Drept administrativ, Ed. „Sylvi”, București, 1996

Negoiță, A., Drept administrativ, Ed. Sylvi, București, 1998

Negulescu, P., Tratat de drept administrativ român, Tipografiile Române Unite, București, 1925

Nicola, I., Managementul serviciilor publice locale, Ed. All Beck, Bucuresti, 2003

Pascu, I., Conflictul de interese (Comentariu), în “Noul Cod penal comentat. Partea specială”, ediția a II-a, revăzută și adăugită, de V. Dobrinoiu (coordonator) ș.a., Ed. Universul Juridic, București

Pavelescu, T., Tratat elementar de drept administrativ, Ed. Sitech, Craiova, 2007

Pavelescu, T., Moinescu, G., Drept administrativ, Ed. Pro Universitaria, București, 2010

Petrescu, R.N., Drept administrativ, vol.I, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997

Popescu-Neveanu, P., Zlate, M., Crețu, T., Manual de Psihologie, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1990

Popescu, L., Management instituțional și administrativ, Ed. Academică, București, 2000

Preda, M., Tratat elementar de drept administrativ, ed. a II-a, Ed. Lumina Lex, 1999

Prisăcaru, V., Tratat de drept administrativ român. București: Lumina Lex, 1993

Prisăcaru, V.,Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ediția a II-a revăzută și adăugită, Ed. All, București, 1996

Sabău-Pop, I., Drepturi reale, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2001

Săraru, C.S., Contractele administrative. Reglementare. Doctrină. Jurisprudență, Ed. C.H. Beck, București, 2009

Săraru, C.S., Clauzele de drept public în contractile administrative, Revista Transilvană de Științe Administrative 1(34)/2014

Sida, A., Berlingher, D., Teoria generală a dreptului, Ediția a III-a revizuită, “Vasile Goldiș” University Press, Arad, 2006

Solomon I. Managementul public și serviciile publice. În: Perpetua Misiune a administrației publice de a fi în serviciul societății. Materialele Conferinței naționale cu participare internațională. Chișinău: Institutul de Științe Administrative din Republica Moldova, 2014

Teodorescu, A., Tratat de drept administrativ, Institutul de Arte Grafice „Eminescu” SA, București, 1929

Tofan, A., Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, București, 2008

Tomescu, M., Interesul public, Ed. Pro Universitaria, București, 2014

Thuderoz, C., Negocierile. Eseu de sociologie despre liantul social, Ed. Știința, 2002

Urs, I., Ispas, P., Drept civil. Drepturile reale. Note de curs pentru învățământul la distanță

Traite practique de droit francais, Paris, 1926

Vermeulen, J., Curs de drept administrativ, București, 1947

Vedinaș, V, Drept administrativ, Ed. a IV-a revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2009

Vintilă, N., Drept civil. Drepturi reale principale, Curs pentru studenții de la facultatea de administrație publică, Ed. Genessa, Craiova, 2010

Viorescu, R., Drept administrativ și administrație publică, Ed. Universitărții ”Ștefan cel Mare”, Suceava, 2006Viorescu, R., Drept administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2015

Vrabie, G., Drept Constituțional și instituții politice contempoane, Ed. Fundația Chemarea, Iași, 1992

Bularda, D., Chioveanu, P., Pop,A., Preda, O., Presada, F., Buna guvernare la români, Ghid de bune practici pentru consolidarea bunei guvernări locale, București, 2008

Chioveanu, P., Bucheru, M., Hrebenciuc, M., Rădulescu, L., Mârza, C., Transparența decizională în România anului 2007, Raport de monitorizare cu privire la aplicarea și respectarea Legii 52/2003 privind transparența actului decizional la nivelul administrației publice

Hințea, C., Introducere în administrația publicǎ. Suport de curs pentru învățământ la distanță, Cluj Napoca, 2013-2014

Cours de droit civil possitif francais, Paris, 1932

Commentaire du Code civil, Paris, 1893

Curs de drept civil român, Sibiu, 1941

Precis de droit administrativ, Paris, 1943

Precis de droit administratif, Paris 1927

Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944

Revista de drept public nr.3/2003

Acte normative

Constituția României, 2003

Convenția Europeană a Drepturilor Omului

Rezoluția 1003/1993 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei

Legea nr. 18/1991 republicată 1998, a fondului funciar

Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică

Legea nr. 161/2003 pentru prevenirea și sancționarea corupției

Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate

Legea nr. 176/2010 privind integritatea in exercitarea functiilor si demnitatilor publice

Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, modificată prin 224/2016

Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale

Legea nr. 287/2009 republicată 2011

Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală

Legea nr. 286/2009 Noul Cod Penal

Legea nr. 287/2009 republicată 2011 Noul Cod Civil

Legea nr. 504/2002 a audiovizualului

Legea nr. 544/2001 privind liberal acces la informațiile de interes public

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ

Surse electronice de informare

http://www.academia.edu/10097979/Curs_ID_DREPT_CIVIL_DREPTURI_REALE

https://andreivocila.wordpress.com/2010/06/02/notiunea-si-principalele-trasaturi-ale-bunei-guvernari/

https://bogdanmandru.wordpress.com/stiinte-politice

https://www.google.ro/#q=Recomandarea+nr.+R+(2000)+10+a+Comitetului+de+Mini%C8%99tri+al+Consiliului+Europei+&*&spf=1

http://www.juspedia.ro/1250/dreptul-de-proprietate-publica

http://legeaz.net/dictionar-juridic/administratie-publica

https://www.oecd.org/gov/ethics/2957377.pdf

CUPRINS

INTRODUCERE 1

INTERESUL, FACTOR MOTIVAȚIONAL 2

Interesul particular 3

Interesul general 4

ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI GESTIONAREA INTERESULUI PUBLIC 5

Statul 5

Rolul și scopul statului 6

Administrația publică. Scurtă introducere în concept. 7

Noțiunea de administrație publică 10

Principiile administrației publice 11

Trăsăturile administrației publice 13

Rolul administrației publice 14

Scopul administrației publice 15

Instituție publică. Putere publică. Serviciu public. 15

Ordinea publică, serviciul publiv, interesul public 19

Necesitatea existenței organizațiilor publice 21

Caracteristicile organizațiilor publice 22

GUVERNAREA, ÎN SLUJBA INTERESULUI PUBLIC 23

Buna guvernare. Concept. Definiții. 24

Caracteristicile bunei guvernări 25

NOȚIUNEA DE PROPRIETATE 29

Dreptul de proprietate publică. Reglementări legale. 31

Caracteristicile dreptului de proprietate publică 32

Domeniul public 33

Scara domenialității publice 36

Domeniul privat 36

Dobândirea și exercitarea dreptului de proprietate publică 38

Teoria dreptului de proprietate și teoria interesului general 40

Teoria serviciului public 41

LIBERTATEA DE EXPRIMARE, ÎN CONTEXTUL INTERESULUI PUBLIC 43

Dreptul la informare 44

Accesul la informațiile cu caracter public 45

Necesitatea asigurării transparenței decizionale 48

Limitări ale libertății de exprimare 50

INTERESUL GENERAL VS INTERESUL PRIVAT 52

Echilibrarea raportului interes public – interes privat 52

Limitări legislative 53

Primordialitatea interesului public în contractele administrative 54

CONFLICTUL DE INTERESE 57

CONCLUZII 60

BIBLIOGRAFIE 62